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EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOGOTÁ: CONCEPTOS,
MEDICIÓN, TENDENCIAS Y NUEVOS RETOS
2002-2020
Bogotá, D.C., octubre de 2020
Marco normativo que soporta y justifica el documento
Evolución de la pobreza en Bogotá:
conceptos, medición, tendencias y
nuevos retos 2002-2020
2 Código: CI-FO-06
Versión: 006
Fecha Vigencia: 2020-08-20
Veedor Distrital
Guillermo Rivera
Viceveedora Distrital
Diana Patricia Mendieta Durán
Veedor Delegado para la Atención de Quejas y Reclamos
Jayn Patrich Pardo García
Veedor Delegado para la Contratación
Byron Valdivieso
Veedora Delegada para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal
Laura Inés Oliveros Amaya
Veedor Delegado para la Participación y los Programas Especiales
Ramón Villamizar Maldonado
Jefe Oficina Asesora de Planeación
Rino Augusto Acero Camacho
Jefe Oficina Asesora Jurídica
María Liliana Rodríguez
Equipo de Trabajo
Mario Chacón
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nuevos retos 2002-2020
3 Código: CI-FO-06
Versión: 006
Fecha Vigencia: 2020-08-20
Tabla de contenido
Introducción ..................................................................................................................................... 4
1. ¿Cómo se mide la pobreza? ...................................................................................................... 5
Concepto de bienestar ........................................................................................................ 6
Alternativas ........................................................................................................................ 7
2. Políticas Nacionales ................................................................................................................. 9
3. La Pobreza en Bogotá 2000-2020 .......................................................................................... 10
Población en situación de pobreza monetaria .................................................................. 11
Población en pobreza multidimensional .......................................................................... 13
Tendencia nacional .......................................................................................................... 15
Disparidades entre Localidades ....................................................................................... 17
4. Efectos de la pandemia por COVID-19 en los indicadores de pobreza en Bogotá ................ 19
5. ¿Qué propone el Plan Distrital de Desarrollo 2020-2024? .................................................... 21
6. Conclusiones .......................................................................................................................... 22
Referencias ..................................................................................................................................... 24
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Introducción
La pobreza es uno de los principales problemas económicos y sociales de Colombia. A pesar de
los grandes avances en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en las últimas décadas, el país
todavía enfrenta desafíos enormes para erradicar la pobreza. De las economías más grandes de la
región, Colombia reporta continuamente la desigualdad de ingresos más alta, solo superada por
Brasil (Cepal 2019). Esta desigualdad se traduce en pobreza. Entre 2015 y 2018, Colombia reporto
la segunda tasa de pobreza más alta en América del Sur solo después de Bolivia.1 Mas aun, en los
últimos años la reducción en la pobreza en el país se ha desacelerado y los avances son moderados
y no tan eficientes como en países de la región con una marcada tendencia a la baja (CEPAL 2019,
p. 20).
Como lo plantea Sen (1999), la pobreza no es solamente falta de ingresos, es no tener la capacidad
para desarrollar plenamente el potencial humano. Un hogar en pobreza no puede proveer las
inversiones básicas para que sus miembros contribuyan al máximo a la sociedad. Por ejemplo, a
nivel nacional, la tasa de mortalidad materna para el quintil de hogares más pobres es
aproximadamente 3.5 veces más alta en comparación al quintil de hogares menos pobres (Minsalud
2017, p. 116). Así mismo, la tasa de mortalidad neonatal del quintil más pobre excede a la del
quintil menos pobre en más del 60% (Minsalud 2017, p. 120). La desnutrición infantil, la cual
afecta directamente el desarrollo cognitivo y físico de largo plazo, es más prevalente en hogares
pobres. Según datos del Ministerio de Salud, el porcentaje de niños y niñas con desnutrición aguda
en el nivel de Sisben más bajo es 33% más alto en comparación al promedio nacional (Minsalud
2016, p. 15). Estos son solo algunos ejemplos de cómo la pobreza está asociada con grandes
pérdidas de bienestar y oportunidades económicas de largo plazo.
A pesar de tener grandes avances e indicadores económicos en promedio más favorables que el
resto del país, Bogotá ha sido históricamente una ciudad con mucha pobreza.2 ¿Como ha
evolucionado la pobreza en las últimas décadas en la ciudad? ¿Cuáles son las políticas principales
de las ultimas administraciones y que tan eficaces han sido para combatir la pobreza? ¿Cuáles son
los efectos inmediatos y de largo plazo de la pandemia actual en la lucha contra la pobreza en la
ciudad? Por último, ¿cuáles son las políticas principales de la Administración Distrital actual para
1 En comparación, para el 2018, la tasa de pobreza de Colombia era aproximadamente 1.8 veces la tasa del
Perú, 3 veces la tasa de Chile y 10 veces la tasa de Uruguay. 2 Por ejemplo, Miguel Samper, gran escritor y político Liberal del siglo XIX, describe el nivel de indigencia
y pobreza en la ciudad en su libro La Miseria en Bogotá del año 1867: De todas las capitales de Sur América,
Bogotá es la que más atrás se ha quedado …Los mendigos llenan calles y plazas…Pero no todos los
mendigos se exhiben en las calles. El mayor número de los pobres de la ciudad, que conocemos con el
nombre de vergonzantes, ocultan su miseria, se encierran con sus hijos en habitaciones desmanteladas, y
sufren en ellas los horrores del hambre y la desnudez. Si se pudiera formar un censo de todas las personas
a quienes es aplicable en Bogotá el nombre de vergonzantes…el guarismo sería aterrador y el peligro se
vería más inminente (Samper 1867, p. 8-9).
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contrarrestar los efectos negativos de la pandemia Covid-19 sobre los niveles de pobreza en la
ciudad?
En este documento, la Veeduría Distrital explora estas preguntas usando estadísticas de las últimas
dos décadas y tomando como partida una discusión teórica sobre las diferentes métricas de pobreza.
En la primera parte de este informe se realiza un análisis de las principales aproximaciones
económicas las cuales se basan en los conceptos de bienestar individual y racionalidad económica.
En este análisis se explica el fundamento teórico de cada métrica y las diferentes medidas oficiales
implementadas en las últimas décadas: incidencia de pobreza monetaria basadas en líneas de
pobreza, índices de necesidades insatisfechas, y más recientemente índices de pobreza
multidimensional.
En la segunda parte se presentan las estadísticas descriptivas de estos índices a nivel de ciudad y
localidad. Estos índices muestran grandes avances en la lucha contra la pobreza en Bogotá en las
últimas dos décadas. Sin embargo, en las últimas dos administraciones estos avances se frenaron y
en los últimos dos años en particular la pobreza aumento. Las cifras a nivel de localidad sugieren
también que las brechas entre las localidades más pobres y las menos pobres ha aumentado en la
última década. Esto se explica por qué, a pesar de los grandes avances a nivel agregado, las
localidades menos pobres han tenido una reducción en el número de pobres más acelerada que el
resto de las localidades. También se presentan cifras de percepción ciudadana para contrastar los
datos de pobreza objetiva con medidas alternativas de pobreza subjetiva. Encontramos que los
niveles de pobreza subjetiva en la cuidad son generalmente más altos que los indicados por las
medidas objetivas. Esto sugiere que las expectativas de bienestar y consumo de los ciudadanos son
más altas que las asociadas con la línea de pobreza monetaria e inclusive con los indicadores de
pobreza multidimensional.
Por último, se presentan las proyecciones recientes de los efectos de la crisis económica actual en
el contexto de la pandemia Covid-19 sobre la pobreza en la ciudad. Las medidas de cuarentena y
el efecto directo de este virus sobre el consumo han traído una caída significativa sobre la actividad
y el empleo. Los pronósticos sobre los posibles efectos económicos de la recesión actual son de
gran magnitud. Investigadores proyectan que la caída en el producto de la ciudad puede ser de más
de 10 puntos y la pérdida de puestos de trabajo de más de 600,000. Lo anterior implicaría una crisis
económica y de empleo sin precedentes en la ciudad. En este contexto, se explican las propuestas
del Plan Distrital de Desarrollo PDD 2020-2024 en materia de reducción de pobreza y como las
metas de la administración han sido ajustadas dada la nueva realidad económica.
1. ¿Cómo se mide la pobreza?
En esta sección se presenta un análisis de los fundamentos teórico de las métricas y métodos usados
en las ciencias sociales para medir la pobreza. En términos teóricos, todas las medidas de pobreza
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se basan en el concepto de bienestar individual.3 Estás medidas también difieren en términos de
conceptos de pobreza “absoluta” o “relativa”. Para entender los conceptos de pobreza usados en la
práctica se tienen que entender estos fundamentos teóricos.
Posteriormente se explica las métricas más usadas. Generalmente, hay un gran interés en medir
objetivamente la pobreza por varias razones. Primero, estas medidas son necesarias para hacer
seguimiento y evaluar las políticas públicas contra la pobreza. Segundo, para implementar políticas
focalizadas los gobiernos utilizan medidas objetivas precisamente para asignar recursos y
subsidios. Por lo tanto, las medidas de pobreza y los cambios conceptuales utilizados a través del
tiempo son cruciales en cualquier plan de desarrollo o para la evaluación de política pública en la
ciudad.
Concepto de bienestar
El punto de partida en cualquier modelo económico sobre riqueza y pobreza es el bienestar a nivel
individual. En este marco teórico, se asume que cada individuo es racional y elige el consumo que
maximiza su utilidad.4 Es importante resaltar que esta aproximación es opuesta a una perspectiva
paternalista en el sentido que no se asigna ningún juicio de valor sobre los beneficios asociados a
una canasta de consumo en particular. Cada individuo es racional e independiente y en base a su
presupuesto e información disponible elije los bienes que maximizan su utilidad. Por lo tanto, si se
comparan dos personas, se concluye que la que tiene un consumo (o ingreso) mayor tiene un mayor
bienestar, manteniendo todo lo demás constante.5
En este marco, la pobreza se mide comúnmente de forma indirecta en referencia al valor de una
canasta básica de consumo, la cual representa una medida mínima de bienestar para cualquier
individuo. Este valor monetario se denomina una línea de pobreza. Los hogares con un ingreso per
cápita por debajo de este valor son clasificados como pobres. Por lo tanto, en esta
operacionalización, la pobreza es definida como la inhabilidad para adquirir un nivel de bienestar
mínimo derivado de una canasta de consumo.
De las varias limitaciones de este modelo, como por ejemplo que comúnmente las personas toman
decisiones que son difíciles de racionalizar, la más relevante es sin lugar a duda es el efecto de la
heterogeneidad personal en características que están por fuera del mercado sobre el bienestar
(Ravallion 2016). Específicamente, las personas tienen características personales (ej., edad, etnia,
o limitaciones físicas) las cuales influyen directamente en la forma como valoran los bienes de
3 En teoría económica, el concepto de “bienestar” es comúnmente operacionalizado con el término de
“utilidad,” la cual representa un juicio subjetivo de la satisfacción un individuo recibe al consumir bienes y
servicios. 4 Esta perspectiva se puede llamar “individualista” y está basada en el pensamiento clásico utilitario (ver
por ejemplo Ravallion, 2016). 5 Cabe resaltar que la literatura empírica valida la racionalidad económica de los hogares pobres,
particularmente en decisiones presupuestales y de consumo (ver por ejemplo Bannerjee & Duflo, 2011).
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mercado. Esto implica que una canasta de consumo idéntica puede producir niveles de bienestar
muy diferentes entre individuos. Por lo tanto, cualquier modelo o política pública basada en
comparaciones interpersonales corre el riesgo de estar sesgada por no controlar por esta
heterogeneidad, en particular cuando las poblaciones a comparar difieren en dimensiones
múltiples.
Alternativas
Como alternativa a conceptos indirectos de pobreza basados en niveles individuales de bienestar
(medidos en términos de consumo o ingreso), han surgido otras aproximaciones basadas en “logros
básicos.” Generalmente estos se definen en términos de condiciones esenciales de nutrición y salud,
pero también se pueden incluir carencias materiales relacionadas a vivienda, servicios públicos y
posesión de bienes durables (Alkire y Santos, 2010). Esta aproximación es la utilizada en el método
de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), utilizado en Colombia y en muchos otros países de
Latinoamérica para caracterizar poblaciones en pobreza. Como lo explica la CEPAL (2001), “En
América Latina, el método de necesidades básicas ha significado un importante aporte para la
identificación de carencias críticas y para la caracterización de la pobreza” (p. 5). En el caso
colombiano, este índice incluye información sobre material de la vivienda, hacinamiento, servicios
básicos sanitarios, asistencia escolar y escolaridad de la cabeza del hogar. Los hogares son
clasificados como pobres si presenta al menos una carencia en estos componentes.
Otra medición alternativa basada en una aproximación en logros es el método de pobreza
multidimensional propuesto por Alkire y Foster (2007, 2011) y utilizado por el DANE desde 2011.
Esta metodología es análoga a técnicas para medir la pobreza en un espacio unidimensional (ej.,
identificación basada en líneas de pobreza) pero expandiendo el espacio de las características
relevantes. En el caso colombiano, esta metodología incorpora las siguientes dimensiones, todas
medidas a nivel de hogar: i) condiciones educativas, ii) condiciones de la niñez y juventud, iii)
salud, iv) trabajo, y v) acceso a servicios públicos y condiciones de la vivienda. Estas categorías
involucran 15 indicadores directamente observables. Una persona es identificada en situación de
pobreza multidimensional cuando su hogar está por debajo de un puntaje agregado mínimo
correspondiente a una suma ponderada de todos los indicadores.6 Cabe resaltar que estas
dimensiones incorporan tanto logros como capacidades de los hogares.
Una medida de pobreza basada en logros específicos tiene la ventaja que las preferencias
individuales no juegan ninguna función especial. Sin embargo, esto no quiere decir que esta
aproximación sea mejor o esté libre de supuestos. Dos críticas principales se pueden hacer.
Primero, hay necesariamente una arbitrariedad en la forma como se eligen las dimensiones
relevantes y como se agregan estas en un índice numérico. Mas importante aún, hay un cierto grado
de paternalismo en el sentido que expertos deciden que es lo más relevante para el bienestar de una
población y su posición relativa en un grupo poblacional. En el caso más radical, los criterios
6 Específicamente, aquellos hogares que tengan privación en por lo menos del 33% de la suma ponderada de todos los
15 indicadores son considerados pobres. Estos indicadores son obtenidos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida.
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seleccionados por los expertos pueden ser los menos valorados por una población. Estos problemas
muestran como para identificar a los grupos en pobreza se requiere ya sea juicios de valor sobre
las condiciones materiales deseadas o supuestos sobre las preferencias individuales.
Otra alternativa a estas aproximaciones es la propuesta por el premio Nobel Amartya Sen (1999)
la cual está basada en las capacidades reales que cada persona tiene para funcionar en sociedad.
Como lo explica Sen (1987) “el valor de los niveles de vida recae sobre la vida y no en poseer
bienes materiales” (p. 25). En esta perspectiva, lo que tiene valor individual en una sociedad es el
valor intrínseco de las capacidades para desarrollarse y la pobreza es simplemente la carencia de
estas capacidades. Este concepto puede ser interpretado simplemente como una extensión de la
perspectiva utilitaria. Específicamente, las capacidades individuales pueden ser generadoras
directas de utilidad. A su vez, la utilidad está determinada completamente por las capacidades
alcanzables, las cuales dependen de ingresos, precios de mercado y otras características personales
(Ravallion 2016, p. 137-8).
Por último, otra aproximación relevante se enfoca en las “necesidades sociales” de cada individuo.
A diferencia de la perspectiva neoclásica tradicional, la cual asume que el bienestar depende
solamente del control individual sobre bienes y otras características personales, en esta perspectiva
el contexto social es clave para identificar factores de pobreza. Específicamente, esta perspectiva
incorpora el concepto de “exclusión social”, el cual se fundamenta en las necesidades sociales
relativas de cada individuo. Este planteamiento es un poco más general que los anteriores ya que
puede incluir no solo la exclusión de actividades consideradas como básicas (ej., educación y
trabajo), sino también una deprivación relativa o una percepción de falta de oportunidades. En
términos de medición de pobreza, esta conceptualización se puede incorporar empíricamente tanto
a un modelo utilitarista como a una perspectiva basada en capacidades. Como lo explica Atkinson
y Bourguignon (2001), una persona libre de pobreza es una que logra satisfacer las necesidades
básicas en términos absolutos y un mínimo de necesidades sociales de su participación en la vida
social y económica de su entorno.
Sin importar que perspectiva se use, cabe resaltar que la posición relativa (no absoluta) en una
sociedad es lo que generalmente muy importante para determinar el bienestar de cada individuo.
Por ejemplo, las necesidades sociales y materiales en una sociedad industrial avanzada pueden ser
muy diferentes a las de una sociedad tradicional basada en agricultura. Por lo tanto, el concepto de
deprivación relativa tiene mucha relevancia para marcos de bienestar y medidas de pobreza, en
particular para realizar comparaciones entre países. A continuación, resumimos estas diferentes
aproximaciones y su operacionalización correspondiente.
Tabla 1. Conceptos y Métricas de Pobreza Aproximación Fundamento Económico y Social Métricas
Utilitarista Bienestar individual Línea de pobreza en base a un
consumo/ingreso mínimo
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Logros elementales Condiciones esenciales para el
bienestar
Índice de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) e Índice de
Pobreza Multidimensional (IPM)
Capacidades Capacidades para el desarrollo de
funciones
Falta de un mínimo de nutrición,
educación y salud
Necesidades sociales Bienestar individual relativo a al
bienestar social y agregado
Deprivación relativa de necesidades
Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital.
2. Políticas Nacionales
Dado que las habilidades innatas están distribuidas de una manera desigual en la población, las
economías de mercado tienden a producir distribuciones de ingresos desiguales en las cuales
muchos individuos reciben ingresos mínimos. Esta desigualdad de ingresos lleva a pobreza, lo cual
es generalmente considerado como un resultado de mercado negativo el cual debe ser corregido
por medio de mecanismos de redistribución. Por lo tanto, el enfoque más común de las políticas
públicas en contra de la pobreza se fundamenta en la redistribución de ingresos por medio de un
sistema impuestos progresivos. Esta redistribución de recursos hacia hogares con factores de
pobreza generalmente se realiza a través de subsidios directos y diversos programas sociales.
Dependiendo del país, estas políticas pueden ser focalizadas (e.j., programas para niñez temprana)
o universales (ej., seguros de desempleo y subsidios a la educación pública).
Desde el punto de vista económico, un sistema impositivo que trasfiere recursos de hogares de
ingresos altos y el sector productivo a hogares de ingresos bajos implica unos costos en términos
de eficiencia. Esto se explica principalmente por las distorsiones que los impuestos y las
transferencias crean en los mercados.7 Los costos y beneficios de cualquier sistema redistributivo
también se reflejan en el debate político (Saez 2006). Sectores políticos de tendencia socialista
tienden a enfatizar los beneficios y la importancia de mejoras los ingresos de los sectores más
vulnerables. Sectores más conservadores, tienen en enfocarse en las perdidas de eficiencia,
distorsiones, y la dependencia que un sistema de subsidios puede crear en las poblaciones
beneficiadas. Independientemente de la tendencia política, la mayoría de los sistemas democráticos
buscan transferir recursos hacia grupos con bajos niveles de ingreso buscando mayor equidad y
menos pobreza.8
7 Por ejemplo, impuestos sobre los ingresos más altos pueden reducir la oferta laboral de los trabajadores más
calificados. Al mismo tiempo, las transferencias pueden desincentivar la oferta laboral de los receptores de ingresos
bajos. Estos efectos de oferta en el mercado laboral pueden aumentar significativamente los costos de los programas
contra la pobreza (Saez 2006). 8 El surgimiento de sistemas fiscales redistributivos donde las preferencias de las mayorías están representadas está
asociado generalmente con transiciones políticas (de sistemas no-democráticos a sistemas democráticos). Ver por
ejemplo Acemoglu & Robinson (2006).
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Dados los costos en términos de reducciones en la participación laboral de los receptores de
transferencias monetarias, los programas de transferencias condicionadas (PTC) se han convertido
en una herramienta esencial en las últimas décadas. En el contexto Latino Americano, los PTC
surgen para “transformar y detener la transmisión inter-generacional de la pobreza mediante el
desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables” (Cecchini & Madariaga,
2011, p. 5), por medio de incentivos monetarios para que familias de bajos recursos inviertan en
educación, nutrición y salud. Como lo explica Tassara (2018), estos programas tienen como
elementos comunes la entrega de dinero a hogares en situación de pobreza (o indigencia) que
tengan hijos menores y cumplan ciertas conductas denominadas “condicionalidades,” las cuales
son deseables desde un punto de vista de desarrollo económico y social. Las condicionalidades
generalmente se implementan en áreas de educación y salud de menores.9 Por lo tanto, estos
programas se focalizan a familias con niños y niñas en edad escolar.
En Colombia, el programa más grande de trasferencias condicionas para reducir la pobreza es
Familias en Acción (FeA), el cual empezó en el 2000 y fue respaldado inicialmente por el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. FeA tiene 3 componentes: nutrición, salud, y
educación.10 Cada uno de estos componentes está condicionado a una acción o característica
preestablecida. Por ejemplo, el primer componente es una transferencia monetaria que los hogares
reciben si tienen niños y niñas menores de 6 años y participan en el componente de salud. Este
último consiste en una serie de controles médicos para los menores, vacunas y cursos para las
madres. La elegibilidad dentro de los municipios se basa en el SISBEN, solo hogares clasificados
en primer nivel del SISBEN fueron inicialmente incluidos como elegibles (este criterio se expandió
más adelante para incluir familias víctimas de desplazamiento forzado y comunidades indígenas).11
Después de 15 años de implementación, 2,7 millones de familias en el territorio nacional recibían
los beneficios del programa (Medellín y Sánchez 2015).
3. La Pobreza en Bogotá 2000-2020
En esta sección, se presentan las tendencias globales de las medidas oficiales de pobreza en los
últimos 20 años en Bogotá. El análisis se enfoca en dos medidas comunes de incidencia de pobreza
monetaria: i) porcentaje de la población en situación de pobreza, y ii) el porcentaje de la población
en situación de pobreza extrema, y en una medida de pobreza multidimensional basada en el IPM
del DANE. Las dos primeras medidas se basan exclusivamente en los ingresos per cápita de los
hogares por lo que son medidas indirectas. En la primera, se trata de aproximar el costo per cápita
mínimo de una canasta básica de bienes (alimentarios y no alimentarios) en la ciudad, el cual se
define como la línea de pobreza. De la misma forma, la línea de pobreza extrema aproxima por el
9 Por ejemplo, la ayuda monetaria se condiciona generalmente a la asistencia de los menores a un número
mínimo de clases y a la realización de visitas de control médico. 10 Este programa fue inspirado por el programa federal PROGRESA diseñado e implementado en México
(Attanasio, Battistin, y Mesnard 2009). 11 Inicialmente las capitales departamentales fueron excluías del programa.
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costo per cápita de una canasta alimentaria que garantice el mínimo de necesidades calóricas. Para
clasificar hogares según esta métrica se multiplica el número de personas en el hogar promedio por
el valor unitario de estas canastas mínimas (ver por ejemplo DANE 2013). Estas medidas se
actualizan todos los años con el índice de precios al consumir de ingresos bajos del DANE por lo
que los índices se basan en valores reales.
Población en situación de pobreza monetaria
Según las estadísticas disponibles del DANE, durante las últimas dos décadas la pobreza en Bogotá
ha disminuido significativamente. La serie más actualizada contiene la incidencia de pobreza en la
ciudad (% de personas con ingresos menores al costo de la canasta básica de bienes alimentarios y
no alimentarios) desde 2002. En este año, el cual marca la mitad de la segunda administración de
Antanas Mockus, aproximadamente un tercio de los habitantes de la cuidad se encontraban en
situación de pobreza (31.8%). En el siguiente año hay un pequeño incremento sin embargo a partir
del 2004 la pobreza cae continuamente por más de una década. En este periodo, la proporción de
la población en situación de pobreza disminuye en aproximadamente 31% en la administración de
Luis Eduardo Garzón y 33% en las administraciones de Samuel Moreno, María Ocampo y Clara
López Obregón.12
Al inicio de la administración de Gustavo Petro (2012-2015) se observa un nivel de pobreza de
aproximadamente 10%, el más bajo registrado en las últimas dos décadas. Como referencia, en el
2014, el índice de pobreza en Bogotá era aproximadamente 10% mientras que a nivel nacional era
28.5%. La reducción en pobreza se estanca y a partir del 2015 se empieza a retroceder. En los
primeros tres años de la segunda administración de Enrique Peñalosa, la incidencia de pobreza
monetaria aumenta y llega a un nivel de 12.4%, lo que representa un aumento de aproximadamente
22% con respecto al mínimo observado en el 2014.
Por lo tanto, estas tendencias demuestran como las administraciones de la década pasada tuvieron
grandes logros en términos de reducción de pobreza. En esta década, el porcentaje de Bogotanos
en pobreza se redujo en más de dos tercios. Sin embargo, las estadísticas para el periodo más
reciente también sugieren que las últimas dos administraciones no lograron continuar con este
avance y se observa un retroceso. Mas aún, en el periodo más reciente (2015-2018) la incidencia
de la pobreza en la ciudad ha aumentado de manera continua.
12 El periodo constitucional de Samuel Moreno, ganador de las elecciones de 2007, era de cuatro años (enero
1 de 2008 a 31 de diciembre de 2011) sin embargo fue destituido por cargos de corrupción en mayo del
2011. Clara López Obregón, representante del Polo Democrático Alternativo, partido que eligió a Moreno,
finalizo el periodo constitucional como alcaldesa encargada.
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Figura 1. Conceptos y Métricas de Pobreza
Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas del DANE.
Al analizar la incidencia de pobreza extrema encontramos una dinámica similar a la presentada
anteriormente. Como se mencionó anteriormente, este indicador se basa en el valor de una canasta
básica de alimentos la cual representa un consumo mínimo de calorías.13 En las primeras tres
administraciones analizadas se observa una caída sostenida en la incidencia de pobreza extrema
pasando de 7.2 en el 2002 a 1.9 en 2014. Esta caída representa una disminución de
aproximadamente el 73% en el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema. En las
últimas dos administraciones se observa una tendencia diferente ya que la proporción de personas
en pobreza extrema aumenta del 1.9% en 2014 al 2.5 en 2018. Por lo tanto, las tendencias
observadas son consistentes con la reducción y posteriormente el aumento de la pobreza monetaria
descritas anteriormente.
13 En 2018, la canasta básica de alimentos, la cual considera un umbral de 2,000 calorías diarias promedio por persona,
alcanzo un valor por persona a nivel nacional equivalente a $117.605 pesos. En otras palabras, este monto representa
el ingreso mínimo por persona para cubrir el costo de una canasta básica de alimentos con los mínimos calóricos
(Prosperidad Social, mayo 2020).
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13 Código: CI-FO-06
Versión: 006
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Figura 2. Incidencia de Pobreza Extrema en Bogotá, 2002-2018
Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas oficiales del DANE.
Población en pobreza multidimensional
Como se explico en la Sección 2, la medida de pobreza multidimensional se basa en el Índice de
Pobreza Multidimensional-IPM calculado por el DANE usando la Encuesta de Calidad de Vida y
las proyecciones de población del Censo Nacional. El IPM este compuesto por 5 dimensiones y 15
indicadores. En esta metodología, las personas se clasifican en situación de pobreza
multidimensional si pertenecen a un hogar con una privación de por lo menos 33% del puntaje
agregado.14 La Tabla 2 a continuación presenta estas dimensiones con los indicadores
correspondientes.
14 Las dimensiones se suman con un coeficiente de ponderación de 0.2. Al interior de cada dimensión, los componentes
se dividen por ponderación igual. Por ejemplo, en la dimensión educativa, hay dos indicadores que reciben el mismo
peso para conformar el coeficiente de ponderación (el analfabetismo recibe 0.1 y el bajo logro educativo recibe 0.1).
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Tabla 2. Dimensiones e Indicadores de Pobreza Multidimensional Dimensiones
1. Condiciones
Educativas
2. Condiciones de
la niñez y de la
juventud
3. Trabajo 4. Salud 5. Servicios
Públicos y
Condiciones de
Vivienda
Bajo logro
educativo
Analfabetismo
Inasistencia
escolar
Regazo escolar
Barreras para el
acceso a servicios
primera infancia
Trabajo infantil
Desempleo de
Larga Duración
Empleo Informal
Sin aseguramiento
en salud
Barreras para el
acceso a servicios
de salud
Acceso fuentes de
agua mejorada
Eliminación de
excretas
Pisos
Paredes exteriores
Hacinamiento
critico Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en Departamento Nacional de Planeación
Como muestra la Figura 3, la proporción de la población en la ciudad en situación de pobreza
multidimensional ha disminuido significativamente en la última década. En el primer año de la
muestra (2010) aproximadamente el 12% de la población Bogotana se clasificaba como pobre
según esta metodológica. Como referencia, según la métrica de pobreza monetaria, en ese año más
del 15% de la población se encontraba en situación de pobreza.15 Este porcentaje cae
continuamente durante las administraciones de Moreno, López, y los primeros años de la
administración de Petro. La incidencia de pobreza multidimensional llega a un mínimo de 4.1%
durante la primera mitad de la administración de Peñalosa y en el último año aumenta de forma
significativa a casi el doble (7.1%).
15 Lo anterior sugiere que la medida de pobreza basada en un puntaje multidimensional es menos “exigente”
a la medida basada en el valor monetario de la canasta básica. Por lo tanto, el IPM excluye hogares que son
clasificados como pobres monetariamente.
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Fecha Vigencia: 2020-08-20
Figura 3. Incidencia Pobreza Multidimensional en Bogotá, 2010-2019
Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en a las estadísticas del DANE.
En resumen, todos los indicadores de pobreza analizados son indicativos de los grandes avances
en la lucha contra la pobreza en Bogotá. En el caso de la pobreza monetaria no extrema, la
proporción de la población en pobreza se redujo significativamente pasando de un tercio a
principios de los 2000s a aproximadamente 10% en el 2015. Por lo tanto, en un periodo de 15 años
la ciudad redujo la pobreza monetaria en casi un 75%. La reducción de la pobreza multidimensional
es de menor magnitud, sin embargo, esta metodología sugiere un nivel de pobreza mucho menor
al indicado por las medidas unidimensionales de pobreza monetaria. Según el índice de pobreza
multidimensional, la incidencia de pobreza paso de 12% al 7% en la última década, lo cual
representa una reducción de más del 40%.
Tendencia nacional
Los grandes avances observados en materia de reducción de pobreza en Bogotá pueden estar
explicados por una tendencia macroeconómica en la cual todas las ciudades y regiones del país han
crecido reduciendo de esta forma los niveles de pobreza de manera sostenida. De esta forma, la
reducción de pobreza en la ciudad estaría explicada menos por factores locales y más por factores
nacionales. Para explorar esta alternativa calculamos el nivel anual promedio de pobreza
multidimensional para las cabeceras municipales y lo comparamos con el nivel de Bogotá. Si este
indicador se mantiene constante a través del tiempo esto indicaría que hay una tendencia global en
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la reducción de pobreza. Si este porcentaje cambia a través del tiempo esto sugeriría sendas
diferentes y en particular, si los indicadores para Bogotá mejoran a una tasa más rápida sería
evidencia que los programas para erradicar la pobreza en la ciudad han sido probablemente más
efectivos en comparación a los implementados en otras ciudades.16
En la Figura 4 se presenta este análisis comparativo entre Bogotá y el resto de las ciudades. Como
se puede ver, la distancia entre la pobreza promedio de otras ciudades y Bogotá ha aumento
significativamente en la última década. Esto sugiere que la reducción de la pobreza en la capital
fue más acelerada que en el resto de las ciudades en Colombia. Por ejemplo, en el 2010, la tasa de
pobreza multidimensional promedio para el resto de las cabeceras municipales era
aproximadamente el doble de la tasa observada en Bogotá. En el 2018, esta relación aumento a más
de 4.5. En el 2019, último año para el cual se tiene datos disponibles, la diferencia entre la pobreza
en el resto de las ciudades y Bogotá baja substancialmente.17
Figura 4. Relación entre pobreza en Bogotá y otras cabeceras municipales, 2010-2019
Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas del DANE.
16 Cabe resaltar que la reducción en pobreza puede ser explicada por la implementación de políticas sino también por
el crecimiento económico. De esta forma, políticas promoviendo la actividad económica y acumulación de capital
humano son complementarias a programas focalizados de asistencia social. 17 Esto se debe tanto a un retroceso en Bogotá (la tasa de pobreza multidimensional paso de 4.1 en 2018 a 7.1 en 2019,
ver la Figura 3) a una mejora en el resto de las ciudades (la misma tasa pasa de 19.1 a 17.5).
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Disparidades entre Localidades
Todos los indicadores presentados se han enfocado en niveles de pobreza agregados. Es importante
también analizar las disparidades en niveles de pobreza y las condiciones de vida a un nivel más
local.18 Como es sabido, Bogotá es una ciudad de grandes disparidades y estas se reflejan en la
distribución espacial de la riqueza. Para explorar la evolución de la pobreza de una manera más
detallada esta sección presenta las cifras de pobreza multidimensional por localidad basadas en la
Encuesta de Calidad de Vida (ECV) y las encuestas multipropósito del DANE. Estas muestras son
representativas para la zona urbana de la ciudad (por lo tanto, la localidad de Sumpaz no está
incluida).
Los resultados a nivel de localidad son compilados por la Secretaria Distrital de Planeación (2011)
y están disponibles para los años 2003, 2007 y 2011. Para el periodo más reciente, estos datos no
están disponibles por localidad por lo cual usamos cifras de pobreza subjetiva de la Encuesta de
Percepción Ciudadana para complementar los datos de pobreza multidimensional.
La figura 5 presenta la evolución del índice de pobreza multidimensional para cada localidad en
los diferentes años. Como fue explicado, este índice se basa en un marco teórico en el cual los
hogares pobres enfrentan carencias o privaciones simultaneas en múltiples dimensiones de
bienestar. En este caso en particular, se identifican a hogares con pobreza multidimensional cuando
los indicadores ponderados en las dimensiones suman al menos el 30%. Este porcentaje representa
el umbral agregado de pobreza.
De acuerdo con las cifras, en el 2003, el 29% de los hogares en Bogotá eran pobres
multidimensionalmente (538,501 de un total de 1,856,927 hogares). A nivel de localidad, la
incidencia de pobreza era más alta era la de Usme (52.2%) seguida por Ciudad Bolívar (45.4%) y
San Cristóbal (45.3%). Estas tres localidades contenían aproximadamente el 27% de los hogares
pobres de la ciudad. Como se ilustra en el Mapa 1, las localidades menos pobres reportan tasas
considerablemente menores. Por ejemplo, Chapinero y Teusaquillo, las localidades menos pobres,
registran una tasa de pobreza de aproximadamente 8%, la cual representa solo un 15% de la
incidencia reportada en la localidad más pobre (Usme). En el mapa también se puede observar
como en el sur de la ciudad se concentra más la pobreza multidimensional en comparación al norte.
Para el 2007 y 2011 se registra una caída monotónica y significativa en la pobreza de todas las
localidades.19 Por ejemplo, la localidad de Suba la cual contiene el mayor número de hogares tenía
18 Medidas de desigualdad basadas en la distribución de ingresos pueden ser usadas como métricas indirectas
de pobreza. Sin embargo, cabe resaltar que medidas de pobreza basadas solamente en la distribución de
ingresos pasa por alto las condiciones socioeconómicas de los hogares (Secretaria de Planeación 2011). En
particular, se puede tener una situación de desigualdad alta (antes de impuestos) y un nivel de pobreza
relativamente bajo. 19 La única excepción es la localidad Santa Fe ya que en el año 2007 reporta un aumento en la pobreza en
comparación a la tasa de 2003. En 2011 esta tasa disminuya considerablemente pasando de 30% a 15%.
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una incidencia de pobreza multidimensional aproximadamente de 20% en 2003 y baja a casi la
mitad (11%) en 2011. Similarmente, la localidad más pobre, Usme, disminuye la incidencia de
hogares pobres de 52% a 38.7% y 27.3 en 2007 y 2011 respectivamente.20 Entre 2003 y 2011, las
tres localidades más pobres redujeron sus tasas de pobreza en promedio a más de la mitad.
Cabe resaltar que estas mejoras en pobreza objetiva no se han traducido en una menor desigualdad
entre las localidades de la ciudad. Esto es porque las localidades más afluentes, en promedio, han
disminuido más rápidamente el número de hogares pobres. Por ejemplo, la localidad menos pobre
en 2003, Teusaquillo, tuvo una reducción de aproximadamente el 80% en la incidencia de PM.
Usme, en comparación tuvo una reducción del 54%. Esto implica que la magnitud relativa entre la
tasa de pobreza de Usme y Teusaquillo aumento significativamente (de 6.4 en 2003 a 14.3 en
2011). En promedio, la incidencia de pobreza multidimensional de las 3 localidades más pobres en
2003 (San Cristóbal, Ciudad Bolívar y Usme) era aproximadamente 4.4 veces mayor que la tasa
de las 3 localidades menos pobres (Teusaquillo, Chapinero y Usaquén). En 2011 esta relación había
aumentado a 5.8 (cálculos de la Veeduría Distrital). Esto demuestra como ganancias significativas
en pobreza no necesariamente llevan a una disminución en la desigualdad en la ciudad.
Figura 5. Incidencia de Pobreza Multidimensional, 2003-2011
Fuente: Elaborado por la Veeduría Distrital en base a información contenida en Secretaria
Distrital de Planeación (2011)
20 En 2003, 15 localidades tenían una incidencia de pobreza multidimensional mayor al 20%. En 2011, solo 3 (San
Cristóbal, Ciudad Bolívar y Usme) siguen teniendo tasas de más de 20%.
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Para los años más recientes no se encuentran disponibles estadísticas a nivel de localidad sin
embargo se pueden obtener cifras representativas de pobreza subjetiva de las Encuesta de
Percepción Ciudadana (EPC) del Programa Bogotá Como Vamos. Estas cifras de percepción son
útiles por que permiten contrastar las cifras objetivas de pobreza de la ECV. Para el 2016, según la
EPC, el 18% de los ciudadanos en la ciudad se perciben como pobres (Informe de Calidad de Vida
2016). En comparación, según las cifras del DANE descritas anteriormente menos del 12% de los
hogares fueron clasificados por debajo de línea de pobreza y solamente el 6% de este fueron
considerados como pobres multidimensionalmente en ese mismo año. Lo anterior indica que las
medidas subjetivas de percepción superan ampliamente las medidas objetivas de pobreza, lo cual
es indicativo de la presencia de expectativas en la población más altas que las consideradas en las
métricas oficiales.
En términos de diferencias de percepción a nivel de localidad, los reportes de pobreza subjetivas
más altas de encuentran en las localidades de Rafael Uribe, Usme y San Cristóbal. En estas
localidades, un cuarto de la población se consideraba pobre en 2016. En las localidades del Norte
y Centro Oriente se encuentran por otro lado las percepciones de pobreza más bajas en la ciudad.
En las localidades de Suba y Usaquén el 12% de los encuestados se consideraban pobres en este
año. En las localidades de Teusaquillo y Chapinero se registra la percepción más baja, solo el 10%
de los habitantes en estas localidades se consideraron pobres.
Por último, a pesar de que estas percepciones siguieren un nivel de pobreza más alto que el indicado
por las medidas objetivas, la tendencia decreciente de largo plazo en la pobreza en Bogotá se refleja
de manera consistente en estas encuestas. Por ejemplo, en el 2019, la medida de percepción más
reciente disponible, el porcentaje de personas que se considera pobre bajo a 14%, lo cual representa
una caída de 4 puntos porcentuales con respecto a la medida de 2016 (18%).21 Por lo tanto, tanto
las medidas de pobreza objetiva como las medidas de percepción son consistentes con la trayectoria
de largo plazo de reducción de pobreza en la ciudad.
4. Efectos de la pandemia por COVID-19 en los indicadores de pobreza en
Bogotá
Las medidas de cuarentena para frenar el contagio del virus Covid-19 están asociadas con una caída
drástica en la actividad productiva la cual ha traído una contracción económica sin precedentes.
Por ejemplo, en un estudio para la Secretaria Distrital de Desarrollo Económico, investigadores de
la Universidad Externado de Colombia proyectaron que una cuarentena de 2 meses traería una
contracción del PIB de la ciudad de más del 5% en 2020.22 En este escenario, el estudio estimo que
21 Para este mismo periodo, la pobreza monetaria aumentó en todas las medidas oficiales. Por ejemplo, la
incidencia de pobreza multidimensional aumentó 20 puntos porcentuales (de 5.9% a 7.1%). 22 El modelo utilizado incorpora 28 sectores económicos y relaciona todas las variables económicas y las
hace retroalimentarse unas a otras. Ver https://www.uexternado.edu.co/economia/la-cuarentena-y-las-
distintas-actividades-economicas/
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se perderían aproximadamente 360,000 puestos de trabajo. Esto afectaría directamente los ingresos
y el bienestar de muchos hogares. En el caso de una cuarentena de 3 meses la caída en el producto
de la ciudad seria de casi el 10% y la pérdida de empleos seria de más de 600,000. Esta perdida de
empleo esta relacionada con un aumento significativo en el numero de hogares en pobreza.23
Cabe resaltar que este estudio estima que en el escenario base de no cuarentena, la economía
Bogotana hubiera crecido al 3.5% y se hubieran generado más de 120,000 nuevos empleos en el
2020. Estas proyecciones implican que la recesión causada por la pandemia y las restricciones
impuestas va a ser seguramente mayor a la vivida en el 1999 cuando el PIB se contrajo en 4%.
Aunque es temprano para entender por completo los efectos económicos de la cuarentena y la
pandemia, la caída drástica en producción y empleo van a tener un efecto negativo de corto plazo
sobre la pobreza, en particular sobre los sectores más vulnerables (ej., trabajadores informales).
Sánchez y Chaparro (2020) proyectan que aun teniendo en cuenta las acciones del gobierno para
mitigar los efectos económicos de la pandemia, la pobreza monetaria en las ciudades principales
podría aumentar dramáticamente.24 En el mes de mayo estos investigadores estimaron que en las
ciudades principales la pobreza se habría incrementado en 78% y la pobreza extrema se habría
multiplicado por 4 (p 14). Estas proyecciones implicarían que aproximadamente una sexta parte de
la población en estas ciudades no podría adquirir una canasta de alimentos básicos. A nivel de
Bogotá, estos investigadores proyectan que la tasa de pobreza podría subir a más del 30% y la tasa
de pobreza extrema a más del 15%. A pesar de que estos aumentos estimados no son tan altos como
los de otras ciudades que tiene un nivel informalidad más alto (ej., Cúcuta y ciudades en la Costa
Caribe), las implicaciones sociales para la ciudad son enormes y pueden comprometer los avances
obtenidos en las últimas décadas en materia de reducción de pobreza.
El panorama actual es aún más delicado dado el aumento en pobreza registrado en 2019. De
acuerdo con las últimas cifras y metodología del DANE, a pesar de que la economía nacional creció
al 3,4% en 2019, más de 660,000 nuevas personas ingresaron a la situación de pobreza monetaria.25
En Bogotá, la población en situación de pobreza monetaria aumento en aproximadamente 89,000
personas. En total, 17,4 millones de colombianos se clasificaron como pobres lo cual representa
aproximadamente el 36% de la población nacional (DANE 2020). De estos, 4,7 millones se
23 Por ejemplo, para el 2019, el DANE (2020) estima que la incidencia de pobreza para hogares donde el jefe de familia
esta ocupado laboralmente es de 26.5%. Para hogares donde la situación laboral del jefe es “desocupado” esta
incidencia es del 55.6%. 24 Estas medidas incluyen: una transferencia extraordinaria para los hogares beneficiarios de Familias en Acción, una
transferencia extraordinaria para los beneficiarios del programa Jóvenes en Acción, adelantos de las transferencias a
las personas del programa Colombia Mayor, un adelanto del pago por devolución del IVA a más de un millón de
beneficiarios de menores ingresos, y una transferencia para las más de 3 millones de familias del programa Ingreso
Solidario y no cubiertas por otros programas. 25 A nivel nacional, la incidencia de pobreza monetaria incremento de 34,7% en 2018 a 35,7% en 2019. Este aumento
es estadísticamente significativo. La pobreza extrema aumento de 8.2% a 9.6% lo cual representa un aumento de
728,955 personas en esta situación.
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21 Código: CI-FO-06
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encuentran en situación de pobreza extrema o indigencia. 26 Cabe resaltar que estas cifras no
incluyen el efecto de la recesión actual por lo que es de esperar que la cifra total de personas en
pobreza aumente aun mas en 2020. Según Fedesarrollo, la incidencia de pobres a finales de este
año podría aumentar al 49%.
5. ¿Qué propone el Plan Distrital de Desarrollo 2020-2024?
La reducción de la pobreza multidimensional y monetaria es uno de los ejes centrales del Plan
Distrital de Desarrollo (PDD) de administración actual. Este plan tiene como objetivo general
consolidar “un nuevo contrato social, ambiental e intergeneracional que permita avanzar hacia la
igualdad de oportunidades, recuperando la pérdida económica y social derivada de la emergencia
del COVID-19.” Este plan presenta los cambios en educación, salud, productividad e innovación
asociados con la disminución de la “pobreza multidimensional, monetaria, informalidad, pobreza
oculta…y de feminización de la pobreza.” Similarmente, dentro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) elaborados en el plan, el fin de la pobreza y el hambre son ejes fundamentales.
Por lo tanto, la reducción de la pobreza monetaria, multidimensional y feminización de la pobreza
son algunos de los principales logros planteados en el plan. Sin embargo, dentro de las metas
trazadoras, el plan incluye no solamente metas de reducción en pobreza sino también metas de
mantenimiento. Por ejemplo, en el primer propósito (“Hacer un nuevo contrato social con igualdad
de oportunidades para la inclusión social, productiva y política”27) se tiene como meta mantener la
incidencia de pobreza multidimensional en la ciudad con una línea base de 4.4% hasta el 2024. Así
mismo, se traza como meta el mantenimiento de la incidencia de la pobreza multidimensional en
los hogares con jefatura femenina hasta el 2024 (línea base de 7.6%). En términos de pobreza
monetaria hay una meta trazadora de reducción, aunque es poco ambiciosa (se propone reducir la
incidencia de pobreza monetaria de 12.4% al 11.4%). Por lo tanto, las metas trazadoras de cierta
forma con inconsistentes en términos de los objetivos generales de reducción de pobreza y con los
múltiples programas de oportunidades y subsidios a hogares vulnerables propuestos en el plan.
Cabe resaltar que el PDD 2020-2024 si incluye metas ambiciosas en los programas estratégicos y
subsidios a los hogares más vulnerables. Por ejemplo, se traza como meta aumentar
sustancialmente el número de familias en pobreza y vulnerabilidad beneficiadas por el Sistema
Distrital Bogotá Solidaria a 350.000 familias en 2024. De igual forma, se tiene como meta formar
por lo menos 50.000 personas en nuevas competencias y habilidades (ej., bilingüismo) dentro del
programa estratégico de mejorar los ingresos de los hogares y combatir la feminización de la
26 De acuerdo con la nueva metodología, el DANE estima que 4 millones de colombianos que no eran
incluidos en los programas sociales son pobres. Para Bogotá, las líneas de pobreza extrema y pobreza
monetaria para 2019 son 170,383 y 448,749 (pesos) respectivamente. 27 Este logro se motiva dentro de una perspectiva de “igual de oportunidades” por medio de la redistribución
de los costos y beneficios de vivir en Bogotá. Como se explica en el plan, “Este propósito busca cerrar
brechas, nivelar la cancha de las oportunidades y aumentar la disposición de la ciudadanía a ejercer su propia
agencia…” (Anales del Concejo de Bogotá D.C., 2020, p. 2187).
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pobreza. Este programa también incluye componentes diseñados para suplir necesidades básicas.
Por ejemplo, en los próximos 4 años se tiene como meta la entrega de 10.500 soluciones
habitacionales a familias vulnerables con prioridad para hogares con jefatura femenina. Esta meta
es muy importante ya que la incidencia de pobreza monetaria es mas alta para hogares con mujeres
como jefe del hogar a comparación a hogares con hombres como jefes.28
En términos de apoyos económicos, se incluyen mejoras importantes a los programas existentes.
Por ejemplo, se traza como meta aumentar en un 60% el apoyo económico destinado a personas
mayores (de 125.000 a 200.000). Se plantea también la financiación completa del consumo básico
de agua (mínimo vital el cual equivale a 6 metros cúbicos) y la reducción en el gasto en transporte
publico de los hogares de estrato 1 y 2.29
Por lo tanto, el PDD contiene metas que no solo tratan de suplir factores directos de pobreza, sino
también busca realizar inversiones sectoriales y focalizadas para mejorar los ingresos de los
hogares más vulnerables y de esta forma reducir indirectamente la pobreza en la ciudad.
6. Conclusiones
En este informe, la Veeduría Distrital analiza la evolución de las cifras de pobreza monetaria y
multidimensional en Bogotá en las ultimas décadas. Primero se realiza una introducción de las
métricas más comunes tomando como punto de partida los fundamentos teóricos de cada medida.
Se explican aproximaciones indirectas al problema de la pobreza basadas en ingresos o consumos
mínimos, como también aproximaciones en las cuales la pobreza de mide directamente por medio
de necesidades o logros básicos observables. Cabe resaltar que cada aproximación contiene
supuestos teóricos debatibles los cuales deben tenerse en cuenta en cualquier análisis comparativo.
El informe también presento las estadísticas descriptivas de las cifras de pobreza para la ciudad en
las ultimas décadas. Este análisis se enfoco en tres métricas oficiales de incidencia: i) pobreza
monetaria, ii) pobreza extrema, y iii) pobreza multidimensional. Todas estas métricas sugieren que
la cuidad ha tenido avances significativos en materia de reducción de pobreza. La evidencia sugiere
que estos avances no corresponden solamente a una tendencia nacional, Bogotá ha reducido sus
tazas de pobreza más rápidamente que otras ciudades. Por último, estas estadísticas también indican
dos retos particulares en la lucha contra la pobreza en Bogotá. Primero, se observa un cambio en
la tendencia de largo plazo y en los años más recientes el número de hogares en situación de
pobreza monetaria ha aumentado. Segundo, desafortunadamente la reducción a nivel agregado en
la pobreza no se ha traducido en una reducción de la desigualdad entre localidades.
28 Según el DANE (2020), en 2019 la brecha en la incidencia de pobreza monetaria entre hogares con jefatura femenina
y masculina en Bogotá es de 4.3%, la cual es superior al promedio para las 23 principales ciudades del pais (brecha
nacional de 3.8). 29 La línea base del PDD estima 138.306 subscriptores para el mínimo vital en el estrato 1 y 627.111 en el estrato 2.
En términos de gasto en transporte, se tiene como meta que estos hogares no gasten mas del 15%.
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En la ultima parte del informe se explora como el contexto actual de pandemia y crisis económica
impactara la pobreza en la ciudad. Analistas económicos predicen que la caída en producción y en
el empleo puede ser de magnitudes históricas lo cual tendría un impacto muy negativo sobre la
pobreza. En este escenario, aún con los programas de emergencia del gobierno nacional para ayudar
a la población de menores ingresos, la pobreza monetaria podría incrementar más de 10 puntos y
la pobreza extrema podría multiplicarse por 3. El Plan de Desarrollo Distrital plantea unos
programas estratégicos de ayudas e inversión para los hogares más vulnerables de la ciudad. Se
destacan los programas diseñados para combatir la feminización de la pobreza en la ciudad. Como
lo estipula el PDD, estos programas con enfoque de género son fundamentales para mantener los
niveles de pobreza que se registraban antes de la pandemia Covid-19, de lo contrario se corre el
riesgo de perder décadas de avance en la lucha contra la pobreza.
En particular, en los programas del Propósito 1 del PDD se destaca el mantenimiento de metas
estratégicas esenciales para la población mas vulnerable en la cuidad. Mas importante aún, el PDD
incluye nuevas metas en múltiples sectores las cuales indirectamente pueden ayudar a combatir los
efectos adversos de la coyuntura sobre la pobreza. Por ejemplo, el plan se traza como metas
estratégicas el aumento de mujeres con servicios nutricionales, nuevos cupos educación superior,
cambios curriculares en los colegios públicos para reducir la brecha de calidad educativa, y
disminuir la desnutrición infantil para niños y niñas menores de 5 años, entre otros. Estas metas,
mas las ayudas directas de transferencias monetarias, son fundamentales para combatir los efectos
de la crisis económica y de esta forma evitar un aumento significativo en los niveles de pobreza en
la ciudad.
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Fecha Vigencia: 2020-08-20
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