evaluación de la cooperación al desarrollo regional de la ... · evaluación de la cooperación...

Development and

Cooperation EuropeAid

Desarrollo y Cooperación Internacional

Evaluación de la Cooperación al Desarrollo

Regional de la Unión Europea con América

Latina (2009-2017)

Informe final Volumen 1

Mayo de 2019

___________

Evaluación realizada por cuenta de la Comisión Europea

Consorcio compuesto por Particip, Ecorys, ECDPM, Fiscus, Itad and OPM

Líder del consorcio: Particip GmbH

La evaluación fue llevada a cabo por: Enzo Caputo, Jörn Dosch, Ana García Femenía, Warren Olding, Carlos Rivera, Tino Smaïl, Susan Soux, Sergio Uribe,

Persona de contacto: [email protected]

FWC COM 2015 - Lot 1 - Evaluation

EuropeAid/137211/DH/SER/Multi

Contrato No°2017/387613

Evaluación de la Cooperación al Desarrollo Regional de la Unión Europea con América Latina

(2009-2017)

Esta evaluación fue encargada por la Unidad de Evaluación y Resultados de la DG DEVCO (Comisión Europea)

El presente informe ha sido elaborado por

Las opiniones expresadas en este documento representan los puntos de vista de los autores, no necesariamente compartidos por la Comisión Europea ni por las

autoridades de los países interesados.

Líder del consorcio Merzhauser Str. 183 D-79100 Freiburg

i

Evaluación de la cooperación al desarrollo regional de la UE con América Latina (2009-2017)

Informe final - Mayo de 2019 - Particip GmbH

Evaluación de la Cooperación al Desarrollo Regional de la Unión

Europea con América Latina (2009-2017)

Informe final - Volumen 1

Volumen 1: Informe principal

Volumen 2: Matriz de evidencia detallada

Volumen 3: Anexos

VOLUMEN 1: Informe principal

Resumen ejecutivo

1. Introducción

2. Contexto

3. Preguntas de evaluación - principales constataciones

4. Conclusiones

5. Recomendaciones

VOLUMEN 2: Matriz de evidencia detallada

1. PE 1 - Orientaciones estratégicas

2. PE 2 - Enfoques de implementación

3. PE 3 - Nexo entre seguridad y desarrollo

4. PE 4 - Medio ambiente y cambio climático

5. PE 5 - Equidad social

6. PE 6 - Crecimiento inclusivo

7. PE 7 - Educación superior

VOLUMEN 3: Anexos

1. Anexo 1: Términos de referencia

2. Anexo 2: Listado de personas entrevistadas

3. Anexo 3: Listado de documentos

4. Anexo 4: Matriz de evaluación

5. Anexo 5: Inventario

6. Anexo 6: Lógica de intervención

7. Anexo 7: Informe de la encuesta electrónica

8. Anexo 8: Notas de las misiones sobre el terreno

ii



iii



Evaluación de la Cooperación al Desarrollo Regional de la Unión

Europea con América Latina (2009-2017)

Informe final - Volumen 1

Tabla de Contenido

Resumen Ejecutivo ...........................................................................................ix

1 Introducción ........................................................................................... 1

1.1 Objetivos y alcance de la evaluación ..................................................... 1

1.2 Elementos metodológicos clave ............................................................. 2

2 Contexto ................................................................................................. 5

2.1 El contexto regional ............................................................................... 5

2.2 Marco de cooperación UE-AL ...............................................................10

2.3 Cooperación al desarrollo regional UE-AL ............................................12

3 Respuesta a las preguntas de evaluación: principales constataciones

...............................................................................................................18

3.1 PE 1 - Orientaciones estratégicas .........................................................18

3.2 PE 2 - Enfoques de implementación .....................................................26

3.3 PE 3 - Nexo entre seguridad y desarrollo .............................................38

3.4 PE 4 - Medio ambiente y cambio climático............................................44

3.5 PE 5 - Equidad social ...........................................................................54

3.6 PE 6 - Crecimiento inclusivo .................................................................64

3.7 PE 7 - Educación superior ....................................................................71

3.8 Apreciación global ................................................................................80

4 Conclusiones ........................................................................................83

4.1 Categoría 1 - Marco de cooperación .....................................................83

4.2 Categoría 2 – Resultados por sector.....................................................85

4.3 Categoría 3 - Coordinación, complementariedad y aprendizaje ............87

5 Recomendaciones ................................................................................89

5.1 Categoría 1 - Recomendaciones estratégicas generales ......................89

5.2 Categoría 2 - Recomendaciones sectoriales .........................................91

5.3 Categoría 3 - Coherencia interna y vínculos con las acciones de los EM

de la UE ................................................................................................93

iv



Listado de figuras

Figura 1 Principales etapas del proceso de evaluación .............................. 3

Figura 2 INB per cápita (países de América Latina) .................................... 6

Figura 3 Variación porcentual anual del PIB en AL (2003-2018) ................. 7

Figura 4 Principales programas de desarrollo regional financiados por la UE

entre 2009 y 2017 ........................................................................16

Figura 5 Cooperación al desarrollo regional de la UE con AL: montos

contratados por área temática (2009-2017)* ................................17

Figura 6 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre la adaptación a los

grandes cambios políticos y socioeconómicos.............................21

Figura 7 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre el diálogo político

en diferentes áreas temáticas ......................................................24

Figura 8 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre el valor añadido del

enfoque regional ..........................................................................28

Figura 9 Cambio en el tamaño de las áreas protegidas terrestres 2000-2016

(en %) ..........................................................................................51

Figura 10 Cambio en la cubierta forestal 2000-2015 (en %) ........................53

Figura 11 Porcentaje de personas de 65 años o más que reciben pensiones

no contributivas en ocho países de América Latina, en 2008 y 2015

(en porcentaje) ............................................................................61

Figura 12 Tendencias de la pobreza y la pobreza extrema en América Latina,

2002-2017 (en porcentajes) .........................................................63

Listado de tablas

Tabla 1 Resumen de las preguntas de evaluación y los criterios de

evaluación .................................................................................... 3

Tabla 2 Desafíos y limitaciones encontradas ............................................. 5

Tabla 3 Resumen de las prioridades articuladas en los Planes de Acción

UE-CELAC ..................................................................................11

Tabla 4 Visión general del proceso de graduación y de la evolución de las

asignaciones bilaterales y regionales del ICD ..............................14

Tabla 5 Evolución de indicadores macroeconómicos seleccionados en

Honduras, Bolivia y Colombia (2009-2017) ..................................70

Tabla 6 Apreciación global de la cooperación regional de la UE con América

Latina ..........................................................................................80

Tabla 7 Resumen de las conclusiones .....................................................83

v



Lista de siglas y abreviaturas

ACP Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AFD Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française de Développement)

AIAMP Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos

AIDEF Asociación Interamericana de Defensorías Públicas

AL América Latina

ALBA Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América

ALC América Latina y el Caribe

ALFA Programa regional para la Educación Superior en América Latina

AL-INVEST Programa regional de apoyo a la promoción de la internacionalización y productividad de las MIPYME

AMERIPOL Comunidad de Policías de América

AMUMA Acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente

AOD Ayuda Oficial al Desarrollo

ASEAN Asociación de Naciones del Sudeste Asiático

BEI Banco Europeo de Inversiones

BELLA Programa regional para la construcción de un cable entre Europa y América Latina

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BioMA Aplicaciones de Modelos Biofísicos

CAN Comunidad Andina de Naciones

CC Cambio climático

CCI Centro Común de Investigación

CDB Convenio sobre la Diversidad Biológica

CE Comisión Europea

CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CESALC Red de Consejos Económicos y Sociales de América Latina y el Caribe (CESALC)

CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

CNC Células Nacionales de Coordinación

COPOLAD Programa de Cooperación entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea en Políticas sobre

Drogas

CRA Espacio Común de Investigación

CRIS Sistema Común de Información RELEX

C+T Ciencia y Tecnología

DDTS Desertificación, Degradación de las Tierras y Sequía

DEP Documento de estrategia país

DER Documento de estrategia regional

DG BUDG Dirección General de Presupuesto

DG CLIMA Dirección General de Acción Climática

DG DEVCO Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo

DG EAC Dirección General de Educación, Juventud, Deporte y Cultura

DG ECHO Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas

DG ELARG Dirección General de Ampliación (antigua)

DG EMPL Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG ENTR Dirección General de Empresa e Industria

DG ENV Dirección General de Medio Ambiente

DG HOME Dirección General de Migración y Asuntos de Interior

vi



DG INFSO Dirección General de Redes de Comunicación, Contenidos y Tecnologías (antigua)

DG RTD Dirección General de Investigación e Innovación

DUE Delegación de la Unión Europea

EACEA Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural

EM Estados miembros

EE.UU. Estados Unidos de América

ELAN Red Europea y Latinoamericana de Servicios Empresariales e Innovación

ES Educación superior

ESCA Estrategia de Seguridad de Centroamérica

EUROJUST Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FED Fondo Europeo de Desarrollo

FIIAPP Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas

FMI Fondo Monetario Internacional

FPI Servicio de Instrumentos de Política Exterior

GIZ Corporación Alemana para la Cooperación Internacional

IA Instrumento de Asociación

IAP Instrumento de Ayuda a la Preadhesión

ICD Instrumento de Cooperación al Desarrollo

ICD-PTSA Programa temático de seguridad alimentaria

ICD-PBRPG Programa temático de Bienes y Retos Públicos Globales

ICD-MIGR Programa de migración y asilo

ICI Instrumento de Cooperación con Países Industrializados

IcSP Instrumento de la UE en pro de la Estabilidad y la Paz

IE Instrumento de Estabilidad

IED Inversión Extranjera Directa

IEV Instrumento Europeo de Vecindad

IFE Instrumentos de financiación exterior de la UE

IFI Instituciones financieras internacionales

IfS Instrumento de Estabilidad

I+i Investigación e innovación

IICA Institución Interamericana de Cooperación para la Agricultura

GR Grupo de referencia

KfW Banco Alemán de Crédito para la Reconstrucción y el Desarrollo (Kreditanstalt für Wiederaufbau)

LAIF Facilidad de Inversión para América Latina

LI Lógica de Intervención

MAyCC Medio ambiente y cambio climático

MERCOSUR Mercado Común del Sur

MIPYME Micro, pequeña y mediana empresa

NAMA Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación

NDC Contribución determinada a nivel nacional

NREN Red Nacional de Investigación y Educación de América Latina

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

OEA Organización de los Estados Americanos

OIM Organización Internacional para las Migraciones

OIT Organización Internacional del Trabajo

vii



ONG Organización No Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

OSC Organización(es) de la sociedad civil

PE Pregunta de evaluación

PFN Punto Focal Nacional

PIB Producto Interior Bruto

PIP Programa Indicativo Plurianual

PIM Programa Indicativo Multianual

PIR Programa Indicativo Regional

7PM Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PRC Programa Ruta de la Cocaína

PRELAC Programa para la Prevención del Desvío de Sustancias Precursoras de Drogas en los países de

América Latina y el Caribe

PRMA País de renta media-alta

PRMB País de renta media-baja

PYME Pequeña y mediana empresa

RALCEA Programa Red Latinoamericana de Centros de Conocimiento de gestión de Recursos Hídricos

RIPSO Red Interamericana de Protección Social

RNB Renta Nacional Bruta

ROM Sistema de seguimiento orientado a resultados

SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior

SICA Sistema de la Integración Centroamericana

SyE Seguimiento y Evaluación

TAIEX Instrumento de Asistencia Técnica e Intercambio de Información

TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte

UE Unión Europea

UNASUR Unión de Naciones Suramericanas

URB-AL Programa regional de apoyo a los procesos locales de cohesión social

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

WATERCLIMA Programa regional de Gestión de Cuencas y Áreas Costeras en el contexto del Cambio Climático en

América Latina y el Caribe

viii



Esta evaluación es una valoración independiente, basada en evidencias, de la cooperación al desarrollo regional de la Unión Europea (UE) con América Latina (AL) durante el período 2009-2017. Su objetivo es proporcionar lecciones aprendidas y recomendaciones para mejorar e informar la cooperación regional en el futuro.

La cooperación regional de la UE abarca 18 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO REGIONAL DE LA UNION EUROPEA CON AMÉRICA LATINA (2009-2017)

URB-AL III (2008-13)

EUROsociAL II (2010-16)

EUROsociAL+ (2016-21)

@LIS(2008-14)

AL INVEST IV(2008-13)

AL INVEST 5.0(2015-20)

ELAN(2015-18)

LAIF (2010-33)

BELLA (2016-19)

EURO-SOLAR (2007-13)

RALCEA (2010-15)

EUROCLIMA I (2010-14)

EUROCLIMA II (2014-17)

EUROCLIMA+ (2016-21)

LAIF (2010-33)

Medio ambiente y cambio climático

Crecimiento inclusivo

ALFA III(2008-15)

Erasmus Mundus (2009-13)

Erasmus+(2014-20)

Comprensión mutua

(2008-13) Fundación UE-ALC

(2012-15)

Seguridad alimentaria

(2013-17)

Faclilidad de Inversión en AL

(2016-20)

LAIF (2010-33)

Educación superior Varios

Equidad socialCINCO ÁREAS

TEMÁTICAS Y UNOS 30

PROGRAMAS REGIONALES

CUBIERTOS

Nexo entre seguridad y

desarrollo

EU-CELAC Migración(2011-15)

COPOLAD I(2010-15)

COPOLAD II(2015-20)

EL PacTO(2017-22)

370 ENTREVISTASEntrevistas con una

amplia gama de partes interesadas: servicios de la UE,

Estados Miembros, organizaciones internacionales,

universidades, sociedad civil y organizaciones

empresariales.

7 VISITAS DE CAMPO EN

AMÉRICA LATINA - UNA ENCUESTA

ONLINEVisitas sobre el

terreno en siete países (Bolivia,

Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El

Salvador y Perú) y una encuesta online a todas

las Delegaciones de la UE en la región.

1.000 DOCUMENTOSLos documentos

analizados incluyen estrategias y

programas de la UE, evaluaciones,

informes anuales y documentación de otros socios para el desarrollo.

ENFOQUE METODOLÓGICOLa evaluación se llevó a cabo entre noviembre de 2017 y marzo de 2019 en base a un enfoque teórico que utiliza un marco de análisis de contribución. Para ello, se definió un inventario de la ayuda regional de la UE y siete preguntas de evaluación, con criterios de valoración e indicadores para orientar la recogida y el análisis de datos. La evaluación fue gestionada por la Unidad de Evaluación y Resultados de la DG DEVCO, y supervisada por el conjunto de los servicios pertinentes de la UE.

CONTEXTO REGIONALAmérica Latina es una región con una superficie de unos 19 millones de km² y una población total de 618 millones de habitantes. Tras la crisis mundial de 2008/2009, la actividad económica se recuperó rápidamente. Si bien el crecimiento en América Central se mantuvo relativamente firme, éste se detuvo en América del Sur, debido principalmente a la recesión en los dos países más grandes de la región

(Argentina y Brasil) y al colapso de la economía venezolana. Durante la última década, varios países latinoamericanos han alcanzado la categoría de países de renta media-alta y la pobreza y pobreza extrema han disminuido de manera constante, tanto en términos relativos como absolutos. Sin embargo, persisten focos de pobreza y la igualdad de género continúa siendo un gran desafío. Más allá de especificidades nacionales y subregionales, existen cuestiones cruciales comunes a toda la región.

LA ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA UE-ALLa asociación de la UE con AL se basa en estrechos vínculos históricos y culturales, intercambios interpersonales amplios, flujos comerciales y de inversión fuertes y crecientes, y valores y aspiraciones compartidas. Aunque las relaciones birregionales entre la UE y AL han existido durante varias décadas, a partir de 1999 se han celebrado cumbres de alto nivel, acompañadas de reuniones ministeriales y sectoriales, de manera más estructurada y frecuente.

El apoyo regional de la UE a América Latina en 2009-2017 ascendió a unos 1.000 millones de euros.

De manera general, la evaluación ha hecho las siguientes constataciones:

COOPERACIÓN AL DESARROLLO REGIONAL DE LA UE

APRECIACIÓN GLOBAL

Educación superior € 245 m

Medio ambiente y cambio climático € 91 m Blending - Medio ambiente y

cambio climático € 226 m

Blending - Varios € 16 m

Varios € 48 m

Nexo seguridad-desarrollo € 54 m

Blending - Crecimiento

inclusivo € 87 m

Crecimiento

inclusivo € 116 m

Equidad social € 118 m

La UE ha contribuido significativamente a reforzar las respuestas conjuntas de la UE y de AL a los principales retos para el desarrollo, mejorando los marcos políticos e institucionales en ámbitos como la cohesión social, el medio ambiente y el cambio climático, la educación superior, la ciencia y tecnología y la gobernanza.

La cooperación intrarregional y triangular (UE e intra-América Latina) han sido ampliamente desarrolladas, consolidando modelos de intercambio entre países latinoamericanos pertenecientes a diferentes grupos de renta.

Escasa capacidad regional para monitorear y evaluar la implementación del apoyo a las políticas sectoriales. Las posibilidades de coordinación y de sinergias entre los programas de cooperación regionales, subregionales y nacionales no están siendo plenamente explotadas.

LOS PRINCIPALES DESAFÍOS FUERON ABORDADOS

Se ha establecido una asociación estratégica global sobre la base de fuertes vínculos históricos e intereses comunes para hacer frente a los principales desafíos mundiales.

UN MARCO SÓLIDO PARA UNA ACCIÓN CONJUNTA

USO DE MODELOS DE COOPERACIÓN INNOVADORES

La cooperación regional ha demostrado ser una herramienta valiosa para lograr resultados, siendo la UE el socio con más credibilidad para promoverla.

CREDIBILIDAD Y VALOR AÑADIDO DE LA UE

ÁREAS DE MEJORA

Total blending € 329 m

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

COORDINACIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD

C10. A pesar de algunas buenas prácticas, la coordinación interna de la UE sigue siendo débil y las sinergias limitadasA pesar de algunas buenas prácticas, las sinergias entre la cooperación regional y otras acciones de la UE han sido escasas. Esto concierne principalmente la coordinación y complementariedad con otros programas de desarrollo (nacionales y temáticos) y con el rol de las DUE y otras instancias implicadas; pero también

MARCO DE COOPERACIÓN C1. Pertinencia estratégica: enfoque adecuado en el fortalecimiento institucional para responder a los desafíos regionalesEl apoyo de la UE ha sido altamente pertinente, impulsado por la demanda y centrado en el fortalecimiento de las capacidades institucionales y las estrategias de respuesta. Esto ha dado lugar a programas más atractivos y a una mejor apropiación.

R1: Fortalecer los vínculos y los circuitos de retroalimentación entre los programas regionales y el diálogo birregional.

Propuesta de acción

RESULTADOS POR SECTORC5. Establecimiento de bases comunes para abordar el nexo entre seguridad y desarrolloLa cooperación regional EU-AL ha contribuido a promover un entendimiento común y herramientas institucionales conjuntas para abordar desafíos cruciales de seguridad, centrándose en la política de drogas, la lucha contra el tráfico de drogas y la delincuencia organizada y la migración. Los logros iniciales han sido significativos, sin embargo, salvo algunas excepciones (por ejemplo, el PAcCTO), la consulta de las partes nacionales interesadas no ha sido óptima.

R6: Reforzar el diálogo de alto nivel y la participación de las partes nacionales interesadas para fortalecer el nexo entre seguridad y desarrollo.


C8. Fortalecimiento de las MIPYME para un crecimiento inclusivo, con un nuevo enfoque en la competitividad e inversión estratégicaDurante más de 20 años, los programas regionales han apoyado con éxito a las MIPYME latinoamericanas como motor de crecimiento inclusivo en la región, fortaleciendo sus asociaciones empresariales, redes birregionales e intercambio de tecnología, la internacionalización y la competitividad (AL-INVEST y ELAN). Más recientemente, también han comenzado a impulsar proyectos de inversión estratégica, pero los vínculos entre el mecanismo regional de inversión LAIF y los otros programas y prioridades regionales de la UE necesitan ser reforzados.

R9: Mejorar el marco de desarrollo del sector privado para permitir el crecimiento de las MIPYME.R10: Mejorar la coherencia y la complementariedad de LAIF con los programas de cooperación regional.


C9. Valiosas contribuciones a las redes de educación superior y a la movilidad de los estudiantesLos programas han apoyado redes universitarias birregionales para la enseñanza y la investigación de calidad (ALFA y Erasmus+), han mejorado la movilidad e inclusión de los estudiantes (Erasmus Mundus y Erasmus+) y han impulsado la internacionalización de las universidades latinoamericanas.El apoyo de la UE a la educación superior lleva siendo exitoso durante mucho tiempo y es muy visible y atractivo, pero las sinergias con otros programas regionales de la UE siguen siendo limitadas.

R11: Reforzar la reciprocidad y la inclusión de los programas de educación superior y mejorar los vínculos con otras intervenciones europeas.


C6. Fortalecimiento de la toma de conciencia a nivel regional y promoción de reformas nacionales relativas al medio ambiente y al cambio climáticoLos programas de la UE han contribuido a promover:- toma de conciencia a nivel regional sobre el medio ambiente y el cambio climático;- redes regionales especializadas;- reformas de las políticas nacionales;- cooperación bilateral; y- nuevas inversiones verdes en agua, energía y transporte (por ejemplo, LAIF).Sin embargo, la capacidad regional de seguimiento y coordinación ha sido limitada.

R7: Promover el establecimiento de una institución o mecanismo de coordinación regional sobre el cambio climático.R10: Mejorar la coherencia y la complementariedad de LAIF con los programas de cooperación regional.


C7. Apoyo eficaz a las reformas políticas que fomentan la equidad socialPrincipalmente a través de EUROsociAL, se han modernizado las políticas públicas (por ejemplo, de fiscalidad, protección social y servicios básicos, mejora del acceso a la justicia). Este apoyo se hizo muy popular y dio lugar a un amplio intercambio regional de experiencias y modelos de políticas.

R8: Reforzar el apoyo regional de la UE a las reformas sociales centrándose en las nuevas exclusiones y vulnerabilidades sociales y aumentando la participación de los actores no estatales.


C2. Fuerte valor añadido de la UE y enfoques innovadores de la cooperación regional El apoyo de la UE ha puesto en relieve la dimensión regional de los principales retos para el desarrollo y ha promovido enfoques innovadores, incluidos los intercambios Sur-Sur y triangulares (Norte-Sur-Sur), en los que los países graduados han desempeñado un papel clave.

R2: Definir estrategias y modelos específicos para fortalecer la participación de los países graduados.


C3. Igualdad de género y grupos marginados: mejoras en la implementación, pero ausencia de un enfoque sistemáticoLos programas regionales han carecido de un enfoque sistemático de igualdad de género y de derechos de los grupos marginados, aunque se han observado mejoras relacionadas con el género a nivel de la programación de algunos programas (EUROsociAL, EUROCLIMA).

R3: Establecer un enfoque integral basado en los derechos humanos en la programación e implementación.


C4. Respuestas regionales conjuntas para hacer frente a los desafíos mundialesEl apoyo de la UE ha promovido una visión común entre los socios latinoamericanos y de la UE en los principales ámbitos políticos. Esto ha contribuido a que la CELAC ponga en práctica su visión de desarrollo, aunque su capacidad de ejecución y de seguimiento han sido débil.

R4: Promover mecanismos e instrumentos regionales para facilitar la creación de redes, la coordinación y el seguimiento.R5: Situar el seguimiento y el aprendizaje en el centro de los programas de cooperación regional.


C11. La coordinación con los Estados Miembros de la UE ha sido limitada y las sinergias han sido escasas.Ha existido cierto intercambio de información con los Estados Miembros, y algunos de ellos han participado activamente en la ejecución de los programas regionales de la UE a través de sus agencias técnicas. Sin embargo, las sinergias tangibles con la cooperación bilateral o subregional de los Estados Miembros de la UE han sido escasas.

R12: Mejorar la coordinación entre la cooperación regional, nacional y temática, centrándose en los roles respectivos de las Delegaciones y de los servicios centrales de la UE.


C12. Desarrollo parcial de los procesos regionales de seguimiento y aprendizajeLos resultados de la ejecución de los programas no han contribuido plenamente a alimentar la política regional y el aprendizaje institucional, debido a mandatos y sistemas de monitoreo casi inexistentes y a escasos vínculos entre los programas y las estructuras de diálogo político intrarregional o birregional.

R1: Fortalecer los vínculos y los circuitos de retroalimentación entre los programas regionales y el diálogo birregional.R5: Situar el seguimiento y el aprendizaje en el centro de los programas de cooperación regional.


R5: Situar el seguimiento y el aprendizaje en el centro de los programas de cooperación regional

R12: Mejorar la coordinación entre la cooperación regional, nacional y temática, centrándose en los roles respectivos de las Delegaciones y de los servicios centrales de la UE.


DEFINICIÓN DE GRADUACIÓN

Según los criterios propuestos por la Comisión Europea (principalmente el nivel de renta y el tamaño de la economía), los países de renta media-alta (PRMA) que figuran en la lista del CAD de la OCDE de receptores de AOD y los países con más del 1 % del producto interior bruto (PIB) mundial están destinados a graduarse de la cooperación bilateral de la UE en el marco del Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD). No obstante, seguirán siendo elegibles en el marco de los programas temáticos y regionales del ICD. Los países gradúan completamente, dejando por completo de recibir AOD (es decir, se retiran de la lista de receptores de AOD del CAD de la OCDE) una vez que han superado el umbral de renta alta durante tres años consecutivos.

EL PROCESO DE GRADUACIÓN Y LA EVOLUCIÓN DE LA AYUDA BILATERAL Y REGIONAL DE LA UE A AMERICA LATINA

2007-13

2014-20

PRMB: país de renta media-bajaPRMA: país de renta media-altaPRA: país de renta alta

Fuentes: Banco Mundial (situación de los ingresos en 2018) y Documentos de Estrategia País y documentos de Programa Indicativo Multianual de la UE

América Latina € 556 m € 805 m

México - PRMA € 55 m

Cuba - PRMA € 20 m € 50 m

Costa Rica - PRMA

El Salvador - PRMB

Guatemala - PRMB

Honduras - PRMB

Nicaragua - PRMB

Panamá - PRMA

€ 34 m

€ 121 m € 149 m

€ 135 m € 187 m

€ 233 m € 235 m

€ 214 m € 204 m

€ 38 m

América Central

Argentina - PRMA

Bolivia - PRMB

Brasil - PRMA

Chile - PRA

Colombia - PRMA

Ecuador - PRMA

Paraguay - PRMA

Perú - PRMA

Uruguay - PRA

Venezuela - PRMA

€ 65 m

€ 234 m € 164 m

€ 61 m

€ 41 m

€ 163 m € 67 m

€ 132 m € 66 m

€ 117 m € 168 m

€ 141 m € 67 m

€ 31 m

€ 40 m

América del Sur Países graduados de las asignaciones bilaterales del ICD o en proceso de graduación

Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, México, Panamá, Perú, Venezuela

Países completamente graduados de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a partir de 2018

Chile y Uruguay

la coherencia y coordinación con otro tipo de programas como por ejemplo a nivel del diálogo birregional sobre ciencia y tecnología, con los programas de educación superior.

1



1 Introducción

La Unidad de Evaluación y Resultados de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG DEVCO) de la Comisión Europea (CE) contrató a Particip GmbH para llevar a cabo la evaluación de la cooperación al desarrollo regional de la Unión Europea (UE) con América Latina (AL).

1.1 Objetivos y alcance de la evaluación

La evaluación se centra en la cooperación al desarrollo regional de la UE con América

Latina (AL) durante el período 2009-2017. El alcance de la evaluación abarca el apoyo de la UE

a nivel regional, también denominado "continental", para distinguirlo del apoyo prestado a nivel

subregional (por ejemplo, América Central y la región andina). La cooperación subregional y

bilateral no están incluidas en el ámbito de esta evaluación. El término "apoyo de la UE" utilizado

por sí solo en este informe hace referencia a la cooperación al desarrollo regional de la UE con

AL a nivel continental. El término se refiere tanto a la estrategia como a las intervenciones de

desarrollo de la UE ejecutadas a nivel regional (también denominadas "programas regionales

de la UE").

El alcance geográfico de esta evaluación cubre toda la región de América Latina y el Caribe

(ALC), abarcando 18 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,

Uruguay y Venezuela. Cuba ha sido incluido puesto que está cubierto por la estrategia de

cooperación regional de la UE en AL (a diferencia de otros países del Caribe, Cuba no está

cubierto por el marco estratégico con los Estados ACP1).

Los principales objetivos de esta evaluación son:

• proporcionar a los servicios pertinentes de cooperación exterior de la UE y al público en

general una evaluación general independiente de la cooperación al desarrollo pasada y

presente de la UE con AL; y

• determinar los principales aprendizajes y formular recomendaciones para informar a los

responsables de la toma de decisiones, en particular al SEAE2 y a la DG DEVCO, sobre

la manera de mejorar las estrategias, programas y acciones actuales y futuras de la UE.

Durante la evaluación, se ha llevado a cabo un análisis de las siguientes cuestiones

fundamentales:

• la pertinencia de la cooperación al desarrollo regional de la UE;

• la coherencia de la estrategia de cooperación con el marco político global de la UE;

• la coherencia, complementariedad y sinergias entre los programas regionales y otras

intervenciones de desarrollo de la UE en la región y con otras políticas y acciones de

cooperación de la UE en la región de AL, en particular las intervenciones en el marco del

Instrumento de Asociación (IA);

• la coherencia entre la programación y la ejecución;

• los resultados de las intervenciones de desarrollo regional de la UE, centradas en la

eficacia, el impacto, la sostenibilidad y la eficiencia;

1 África, Caribe, Pacífico. 2 Servicio Europeo de Acción Exterior.

2



• el valor añadido y el efecto multiplicador de las intervenciones de desarrollo regional de

la UE;

• la coordinación y la complementariedad entre la UE y otros donantes (en particular con

los Estados miembros de la UE).

En la evaluación también se ha llevado a cabo un análisis del marco estratégico de la

cooperación regional para el desarrollo, más allá de los programas específicos ejecutados,

incluido el diálogo estratégico. Asimismo, se han analizado cuestiones relacionadas con la

evolución de la cooperación al desarrollo de la UE con los denominados “países graduados”3

(véase la sección 2.3.1).

1.2 Elementos metodológicos clave

La metodología seguida para esta evaluación se basa en las directrices metodológicas

elaboradas por la Unidad de Evaluación y Resultados de la DG DEVCO.4

La evaluación aplica un enfoque basado en la teória que utiliza un marco de análisis de

contribución para evaluar la cooperación al desarrollo regional de la UE con AL. Este enfoque

implica considerar el contexto en el que opera el apoyo de la UE y requiere un análisis de

contribución de los resultados observados en relación con la esfera de influencia del apoyo de

la UE, incluida su interacción con el entorno exterior. En base a una lógica de intervención

(LI)5 reconstruida, el proceso de evaluación se sustenta en la adopción de un enfoque

sistemático para proporcionar respuestas a las preguntas de evaluación (PE) y formular

conclusiones y recomendaciones de acuerdo con los resultados.

La evaluación ha sido gestionada y supervisada por la Unidad de Evaluación y Resultados de la

DG DEVCO. El proceso de evaluación ha sido supervisado por un grupo de referencia (GR) ,

presidido por la Unidad de Evaluación y Resultados de la DG DEVCO e integrado por miembros

de diversas Direcciones Generales (DG) y del SEAE. La evaluación se ha llevado a cabo en

cuatro fases principales, tal y como se resume en la Figura 1, entre noviembre de 2017 y mayo

de 2019.

3 Según los criterios propuestos por la Comisión (“nivel de renta y tamaño de la economía” principalmente), los países

de renta media-alta (PRMA) incluidos en la lista del CAD de la OCDE y los países con más del 1% del producto interior

bruto (PIB) del mundo están destinados a “graduarse” del ICD, aunque seguirán siendo elegibles en el marco de los

programas temáticos y regionales del ICD. 4 Directrices metodológicas de la DG DEVCO: https://ec.europa.eu/europeaid/evaluation-approach-and-

methodology_en 5 En la fase inicial, el equipo de evaluación reconstruyó una lógica de intervención para el apoyo de la UE a AL 2009-

2017 (véase el diagrama presentado en el volumen 3), basándose principalmente en el DER 2007-2013 y el PIM

2014-2020. Aunque el enfoque estratégico de la cooperación entre la UE y AL ha sido objeto de revisiones y

modificaciones durante el período evaluado, los objetivos generales de la ayuda de la UE han permanecido en gran

medida inalterados. Por lo tanto, aunque todavía se toman en cuenta los diferentes matices en el DER y el PIM, la LI

reconstruida refleja la orientación estratégica general durante todo el período de evaluación.

https://ec.europa.eu/europeaid/evaluation-approach-and-methodology_en

https://ec.europa.eu/europeaid/evaluation-approach-and-methodology_en

3



Figura 1 Principales etapas del proceso de evaluación

1.2.1 Preguntas de evaluación

Para estructurar la recopilación y el análisis de datos, el equipo ha preparado una matriz de

evaluación detallada, que incluye 7 preguntas de evaluación (PE), operacionalizadas en varios

criterios de juicio (CJ) que a su vez se apoyan en un conjunto de indicadores. La matriz de

evaluación completa se puede consultar en el volumen 3.

Las PE se clasifican en dos grupos y abordan diferentes niveles de la lógica de intervención.

Tabla 1 Resumen de las preguntas de evaluación y los criterios de evaluación

Grupo Pregunta de evaluación Principales criterios de

evaluación cubiertos

Diseño e

implementación

PE1 sobre direcciones estratégicas: ¿En qué medida la

cooperación al desarrollo de la UE ha respondido de manera

flexible a las prioridades de la política regional y a las necesidades

de los países socios, estando al mismo tiempo en concordancia

con el marco general de la política de acción exterior de la UE?

Pertinencia, eficiencia,

valor añadido,

coherencia,

coordinación y

complementariedad

PE2 sobre los enfoques de implementación: ¿En qué medida

han sido adecuados los enfoques de implementación adoptados

para lograr los objetivos de la cooperación al desarrollo, creando

al mismo tiempo sinergias con otras ayudas de la UE y con las

acciones de los Estados miembros de la UE y otros donantes?

Resultados del

apoyo de la UE

PE3 sobre el nexo entre seguridad y desarrollo: ¿En qué medida

ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de las

respuestas de la región a los desafíos de paz y seguridad?

Eficacia, impacto y

sostenibilidad

PE4 sobre medio ambiente y cambio climático: ¿En qué medida

ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de las

respuestas conjuntas regionales y mundiales al cambio climático y

a los desafíos medioambientales?

PE5 sobre equidad social: ¿En qué medida ha contribuido el

apoyo de la UE al fortalecimiento de la equidad social?

PE6 sobre crecimiento inclusivo: ¿En qué medida ha contribuido

el apoyo de la UE al fortalecimiento de la competitividad regional?

PE7 sobre educación superior: ¿En qué medida ha contribuido el

apoyo de la UE al fortalecimiento del espacio birregional de

educación superior UE-AL?

1. Fase

inicial

2. Fase

document

al

3. Fase de

terreno4. Fase de

síntesis

Reuniones

Tareas

principales

GR GR GR

• Análisis

documental

preliminar

• Definición de la

metodología

• (borrador)

Informe de

arranque

• Revisión

documental

• Entrevistas

• Cuestionario online

• Informe de la fase

de documentación

• Misiones sobre el

terreno

• Entrevistas

telefónicas

• Informes de

misión

• Informe final

• Conclusiones &

recomendaciones

• (Borrador)

Informe finalProductos

Nov 2017 – Mar 2018 Abr – Jun 2018 Jul – Sep 2018 Oct 2018 – May 2019

GR

Difusión

• Seminario en

Bruselas

Sep 2019

Sem

Leyenda:

GDI – Grupo Director Interservicios(garantiza el control de calidad por parte de la Commission)Sem – Seminario para debatir el informe final con un público más amplio.

4



1.2.2 Recolección de datos

El equipo de evaluación ha utilizado una serie de herramientas para construir una base amplia

de pruebas. Éstas incluyen:

• Entrevistas (por teléfono y en persona) con más de 370 partes interesadas en Bruselas,

AL y en sus respectivas sedes organizativas. Entre las partes interesadas consultadas

figuran el personal de los proyectos, Delegaciones de la UE (DUE), las Direcciones

Generales (DG), Estados miembros (EM), organizaciones internacionales (incluidos los

organismos de Naciones Unidas), universidades, organizaciones de la sociedad civil

(OSC) y organizaciones empresariales. En el Volumen 3 se presenta un listado de las

partes interesadas que han sido entrevistadas.

• Análisis documental: se han recopilado más de 1000 documentos y en este informe se

hace referencia a más de 200 fuentes de información (véase listado de documentos en

el volumen 3): documentos de programas (por ejemplo, acuerdos de financiación,

revisiones intermedias, evaluaciones, informes de seguimiento orientado a resultados

(ROM), documentos de seguimiento específicos de las intervenciones), documentos

estratégicos de la UE, evaluaciones temáticas globales pertinentes de la UE (sobre la

educación superior, el medio ambiente y el cambio climático (MAyCC), el mecanismo

blending, la investigación y la innovación), la evaluación intermedia de los instrumentos

de financiación exterior de la UE (IFE), documentos pertinentes de los socios para el

desarrollo, de los institutos de investigación y de las OSC.

• Visitas sobre el terreno: el equipo visitó siete países de la región (Bolivia, Brasil,

Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Perú). La selección de los países se basó

en las siguientes consideraciones:

Cobertura subregional: dos países en América Central y cinco en América del Sur.

Cobertura sectorial: países pertinentes para los sectores respectivos.

Graduación de la cooperación bilateral al desarrollo de la UE: países que se

encuentran en varias fases del proceso de graduación (dos no graduados de la lista,

tres en fase de graduación y dos graduados6);

Situación política y de seguridad: inicialmente se planificó una visita sobre el terreno

en Nicaragua, dado que se trata de un actor importante en muchos programas

regionales. Sin embargo, la situación política del país hizo imposible tal visita. En su

lugar, en el caso de Nicaragua el equipo recopiló evidencia a través de entrevistas

telefónicas y una encuesta online.

En el Volumen 3 se presentan breves informes sobre las misiones sobre el terreno.

Además de las misiones sobre el terreno señaladas, se cubrieron los siguientes países

mediante entrevistas telefónicas: Chile, Guatemala, Nicaragua y México.

• Encuesta online a todas las DUE de la región que incluye los 18 países cubiertos por

esta evaluación. La encuesta consistió en 19 preguntas abiertas y cerradas para que el

personal de las DUE pudiera aportar opiniones adicionales sobre los elementos clave de

la matriz de evaluación. El 100% de las personas contactadas completaron la encuesta.

Los resultados de la encuesta se pueden consultar en el Volumen 3.

6 Tal y como se define en el Reglamento ICD 2014.

5



1.2.3 Desafíos y limitaciones

Durante el proceso, la evaluación tuvo que hacer frente a los desafíos que se indican en la tabla

que figura a continuación.

Tabla 2 Desafíos y limitaciones encontradas

Desafío Situación encontrada y respuesta de mitigación

En relación con las evidencias

Documentación

de proyectos y

programas

La información relevante no siempre ha sido fácilmente accesible, ya que en el

Sistema Común de Información RELEX (CRIS) sólo se disponía de una parte de la

documentación. Por lo tanto, el equipo combinó datos extraídos de CRIS con

información encontrada en internet y documentación compartida por varias unidades

de la DG DEVCO, las DUE y las partes interesadas consultadas durante la fase de

campo. Los documentos recopilados se organizaron en una base de datos

estructurada, a la que podían acceder los miembros del equipo a través de una

plataforma segura.

Principalmente

evidencia

cualitativa

La evidencia sobre la que se basa esta evaluación es, en su mayor parte, cualitativa.

Para obtener pruebas sólidas, el equipo de evaluación, en la medida de lo posible,

ha triangulado los hallazgos entre las entrevistas, la revisión de documentos y la

encuesta online.

En relación con la planificación y ejecución de la evaluación

Desafíos en la

fase de terreno

debido al

calendario de

actividades

Debido a un pequeño retraso en la presentación del informe, la fase de terreno

comenzó en julio de 2018. Dado que este período incluye las vacaciones de verano

y que en algunos países el contexto político no era propicio para una visita sobre el

terreno, el equipo de evaluación tuvo dificultades para organizar las misiones. Para

garantizar que los expertos pudieran reunirse con todas las partes interesadas

pertinentes algunas misiones fueron pospuestas hasta septiembre de 2018.

Días de trabajo

de campo

limitados

Las misiones sobre el terreno fueron cortas, pero se complementaron con

numerosas entrevistas telefónicas antes y después de la visita sobre el terreno.

2 Contexto

2.1 El contexto regional

La cooperación al desarrollo UE-AL abarca 18 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,

Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,

Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Los países de AL representan aproximadamente 19

millones de km² y una población de 618 millones de habitantes. El gráfico que figura a

continuación ilustra el nivel de renta de los países cubiertos por la evaluación.

6



Figura 2 INB per cápita (países de América Latina)

Fuente: Particip en base a datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial (año: 2014 para Venezuela, 2016

para otros países).

2.1.1 Economía

El PIB ha crecido un promedio del 2,6% anual desde 2003. Tras la crisis financiera internacional

de 2008/2009, la actividad económica se recuperó rápidamente. Sin embargo, aunque el

crecimiento en América Central ha seguido siendo sólido, éste se detuvo en América del Sur

debido principalmente a las recesiones en sus dos economías más grandes, Argentina y Brasil,

y a la desintegración de la economía venezolana (véase Figura 3). Para el año 2019, el Fondo

Monetario Internacional (FMI) proyecta un crecimiento modesto en la mayoría de los países de

AL y una continuación de la crisis económica en Venezuela.7

La contracción del PIB regional (continental) refleja la disminución persistente de la inversión y

el consumo en toda la región. Además, existen problemas estructurales de pronunciada

desigualdad de ingresos y riqueza, que ponen en tela de juicio el crecimiento sostenible y la

inclusión social.8 Aunque la desigualdad de ingresos ha disminuido en los últimos años, AL sigue

siendo la región más desigual del mundo - de los veinte países más desiguales del mundo, diez

están situados en AL.9

Tal y como se indica en el Plan Indicativo Plurianual (PIP) 2014-2020, el crecimiento económico

en AL se ha basado en gran medida en la demanda externa de recursos naturales y materias

primas. Además, las economías se caracterizan por una serie de debilidades estructurales: falta

de diversificación, uso insostenible de los recursos naturales, resultados decepcionantes en la

creación de empleo, cuellos de botella en los sistemas de cualificación y formación, difícil acceso

a las nuevas tecnologías, falta de innovación, informalidad y falta de competitividad que afecta

7 FMI (2018): Perspectivas económicas regionales para América Latina y el Caribe. 8 Manfred Olazu (2016): Paradoja social de América Latina. Argentina, Buro Social No.17. 9 Desigualdad medida por el Coeficiente de Gini de igualdad de ingresos, fuente: Particip basado en los Indicadores

del Desarrollo Mundial para los años 2016/2017 (años anteriores en algunos casos).

7



a muchas micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME). A este contexto hay que añadir la

necesidad de mercados más abiertos y de un entorno más propicio para la inversión.

Figura 3 Variación porcentual anual del PIB en AL (2003-2018)

Fuente: Particip en base a datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial.

*estimaciones para 2018

Las posiciones fiscales varían ampliamente. La deuda pública bruta continúa su tendencia al

alza en todos los países, siendo Brasil el país con la mayor deuda pública, con el 84% del PIB

en 2017, seguido de El Salvador con el 68%, Argentina con el 58% y México con el 54%. En el

otro extremo se encuentra Paraguay con la deuda pública más baja de la región, que supone un

20% del PIB, seguida por la de Chile con un 24% y la de Perú con un 25%.10 En toda la región,

las finanzas públicas se han visto obstaculizadas por sistemas fiscales mal diseñados que

contribuyen a la evasión fiscal generalizada.

2.1.2 Políticas sociales

Durante la última década, muchos países de AL han alcanzado la categoría de países de renta

media-alta. Entre 2002 y 2015, la pobreza disminuyó, no obstante, recientemente se ha

observado un cambio de tendencia. En 2017, 186 millones de personas se encontraban en

situación de pobreza en la región, lo que representa aproximadamente el 30% de la población,

lo que supone un aumento del 1% en comparación con el año anterior.11 Por cada 100 hombres

pobres en la región hay 118 mujeres pobres, lo que demuestra que la reducción de la pobreza

necesita abordar mejor la pobreza femenina.12 Todavía existen focos geográficos de pobreza.

En 2015, los indígenas representaban alrededor del 8% de la población, pero representaban

más del 17% de todos los latinoamericanos que vivían con menos de 2,50 dólares al día.13

10 FMI (2018): Perspectivas económicas regionales para América Latina y el Caribe. 11 Panorama Social de América Latina, 2017, CEPAL. 12 ILPES, CEPAL. 13 Indigenous Latin America in the Twenty-First Century, Banco Mundial, 2015.

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018*

AL - Todos los países AL - América Central AL - América del Sur

8



La clase media de la región de AL creció de menos de uno de cada tres en 2000 a casi dos de

cada cinco en 2015.14 Sin embargo, siguen existiendo problemas estructurales en las áreas de

igualdad de género, acceso a oportunidades de trabajo decente, desarrollo humano y protección

social.15

Las políticas de inclusión y redistribución son muy débiles debido a múltiples causas: tipos

impositivos promedios bajos, escasa movilización de recursos internos, falta de estructuras

eficaces de redistribución pública y desigualdades en el acceso a los servicios públicos. El

empleo informal representa el 50% de la población activa, afectando especialmente a las

mujeres y jóvenes. Los sistemas impositivos regresivos (basados principalmente en impuestos

indirectos) tienen efectos insignificantes o incluso negativos sobre los niveles de desigualdad.

Esta situación limita los servicios públicos y erosiona estructuralmente el contrato social.16

2.1.3 Seguridad y migración

Un reto importante de AL reside en el dilema de prometer la consolidación democrática y el

progreso económico mientras se enfrenta a algunas de las tasas más altas de violencia criminal

y desigualdad socioeconómica a nivel mundial. Los intereses de la poderosa delincuencia

organizada que participa en el tráfico de drogas, el tráfico de seres humanos y otras formas de

tráfico, prosperan en la marginación y la exclusión social, ejerciendo presión sobre las

instituciones responsables de garantizar la seguridad pública, la justicia y el Estado de Derecho.

Esto hace que el trabajo de los gobiernos sea una tarea difícil y costosa.

Los enormes flujos de migrantes (tanto regulares como irregulares) hacia Estados Unidos

(EE.UU.) y Europa17 han convertido a AL en la mayor zona receptora de remesas del mundo.

Estas remesas podrían ser una herramienta para fomentar el desarrollo de las comunidades de

origen de los migrantes. La migración dentro de la región de AL ha mostrado también fuertes

tendencias registrando casi tres millones de migrantes intrarregionales desde la década de 1990.

La pobreza, la discriminación en materia de derechos humanos y la trata de personas son

algunas de las causas importantes de la migración. En el Triángulo Norte de América Central, la

inseguridad ha sido uno de los principales motores de la migración en los últimos años. Las crisis

en Venezuela y Nicaragua han provocado recientemente una ola de migración, creando desafíos

para los países vecinos.

2.1.4 Sostenibilidad ambiental y cambio climático

Durante los últimos 50 años, varios países de AL han desarrollado un alto nivel de dependencia

de la extracción de recursos naturales y la expansión de la agricultura para mantener el

crecimiento económico. Esto ha contribuido de manera significativa a la deforestación y

degradación de los bosques, así como a una pérdida de la biodiversidad, lo que ha contribuido

al deterioro de importantes ecosistemas que prestan servicios ambientales a los principales

centros urbanos y rurales de la región. Esta situación se ha visto agravada por la falta de

recogida y validación sistemática de datos. Por ejemplo, según el sistema de monitoreo forestal

del gobierno brasileño PRODES, la pérdida de bosques entre 2009 y 2017 se redujo a menos

de un millón de hectáreas por año. Sin embargo, según datos de la Universidad de Maryland y

Global Forest Watch, la deforestación fluctuó entre uno y dos millones de hectáreas por año

14 CEDLAS y Banco Mundial 2016. 15 Panorama Social de América Latina, 2017, CEPAL. 16 ILPES, CEPAL. 17 Entre 2004 y 2007, el número de bolivianos que viven solos en España aumentó de 8.000 a 300.000, de los cuales

el 50% son irregulares.

9



entre 2009 y 2015, pero experimentó un aumento dramático de más de 3,4 millones de hectáreas

en 2017.18

El agotamiento de la base de recursos naturales, junto con el aumento de la variabilidad del

clima, han hecho que las comunidades más pobres de la región, que viven en zonas de alto

riesgo, corran un riesgo cada vez mayor de sufrir desastres naturales relacionados con el clima.

Por ejemplo, se estima que más de 106 millones de habitantes se vieron afectados por desastres

en el período 2008-2017.19 Los costos económicos de estos desastres también han aumentado

desde 1970, y en particular desde 2004.

La región de AL emite menos del 10% de los gases de efecto invernadero del mundo, pero se

ve afectada de forma desproporcionada por los efectos de las variaciones y cambios del clima.

Por ejemplo, Honduras, Nicaragua y Guatemala se encuentran entre los 10 países más

expuestos al cambio climático en todo el mundo.20

2.1.5 Educación superior, ciencia y tecnología

En AL, el porcentaje de jóvenes de 18 a 24 años de edad matriculados en educación superior

aumentó del 21% en 2000 al 40% en 2010, con un avance particular entre los países de renta

media y renta baja. En promedio, el 50% más pobre de la población sólo representaba el 16%

de los estudiantes de educación superior en el año 2000, pero esa cifra aumentó a alrededor del

25% en 2013. De las 500 instituciones de educación superior más importantes del mundo, sólo

unas diez se encuentran en AL.21 Entre los problemas más apremiantes de la educación

superior en AL se encuentran las altas tasas de deserción escolar. Las principales causas de la

deserción escolar son: la falta de preparación académica, debido en parte a la baja calidad de

la educación recibida en la escuela secundaria, y la falta de recursos financieros de los

estudiantes de bajos ingresos. Otras posibles causas son la duración relativamente larga de

algunos programas de grado y la falta de flexibilidad para cambiar entre los programas.22

Desde finales de los años ochenta, el enfoque de la ciencia y la tecnología (C+T) ha pasado

gradualmente de un enfoque principalmente político, centrado en los gobiernos y en los centros

internacionales y nacionales, a un enfoque más orientado hacia la investigación realizada en el

entorno académico y arraigado en los contextos institucionales nacionales y regionales.

Paralelamente a la institucionalización de la C+T, han surgido varios programas de formación

para nuevos investigadores, aunque siguen existiendo diferencias sustanciales entre países. La

investigación interdisciplinaria entre las ciencias sociales y naturales ha sido intermitente y sólo

ha comenzado a crecer en los últimos años.23

18 El PRODES mide las cifras de deforestación en los bosques primarios entre agosto y julio, cuando supera las 6,5

ha, mientras que el Global Forest Watch registra la pérdida de bosques tanto primarios como secundarios en una

hectárea entre enero y diciembre. 19 La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres informa que hasta un 97% de los

desastres que afectan a los habitantes de América Latina (y el Caribe) están relacionados con fenómenos

hidrometeorológicos y climáticos (en particular inundaciones y tormentas). 20 Germanwatch, Índice de Riesgo Climático 1996-2015. 21 Grupo del Banco Mundial (2017): En una encrucijada: Educación Superior en América Latina y el Caribe.

https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/26489/9781464810145.pdf?sequence=2&isAllowed=y 22 Ibídem. 23 Pablo Kreimer & Hebe Vessuri (2018) Latin American science, technology, and society: a historical and reflexive

approach, Tapuya: Latin American Science, Technology and Society, 1:1, 17-37.

10



2.1.6 Integración regional

América Latina tiene una larga historia de intentos de integración regional. En los últimos 15

años se han puesto en marcha varias iniciativas que han dado lugar a la creación de varias

organizaciones nuevas, como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Alianza

Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Comunidad de Estados

Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Alianza del Pacífico. Estas nuevas asociaciones

responden a las nuevas dinámicas internacionales, a la globalización y a los patrones

cambiantes de los procesos subregionales en curso.24

Las organizaciones subregionales se basan en intereses comunes específicos, pero también

muestran debilidades estructurales. En el Mercosur, por ejemplo, el nivel de comercio

intrarregional es inferior al de otros grupos regionales, no sólo el de la UE y el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte (TLCAN), sino también el de la Asociación de Naciones del

Sudeste Asiático (ASEAN). El valor del comercio intrarregional en el Mercosur alcanzó su punto

álgido a finales de los años noventa, disminuyendo después hasta la crisis financiera

internacional de 2008, tras la cual se ha mantenido estancado.25 La Comunidad Andina de

Naciones (CAN) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) son organizaciones

regionales altamente institucionalizadas que podrían servir de paraguas para políticas e

iniciativas regionales coordinadas. En junio de 2012, los países centroamericanos firmaron un

Acuerdo de Asociación con la UE.

Actualmente, la integración regional en AL está tratando de adaptarse al nuevo contexto

económico y político mundial, en particular al de la UE. La reciente decisión de EE.UU. de no

ratificar el Acuerdo de Asociación Transpacífico y la renegociación del TLCAN han detenido la

tendencia hacia acuerdos comerciales preferenciales más amplios,26 y han creado la necesidad

de establecer relaciones más complejas.

2.2 Marco de cooperación UE-AL

La UE ha mantenido relaciones birregionales con AL desde los años setenta. La asociación se

enmarca en estrechos vínculos históricos y culturales, intercambios interpersonales amplios,

flujos comerciales y de inversión sólidos y crecientes, y valores y aspiraciones compartidas como

el compromiso con la democracia, los derechos humanos, el Estado de Derecho, la búsqueda

de la cohesión social y el desarrollo sostenible. En particular, la UE y AL comparten intereses

globales comunes en relación con el fortalecimiento de la paz mundial, la lucha contra el cambio

climático, la promoción del libre comercio y la confianza en el sistema de las Naciones Unidas

como referencia mundial clave basada en el consenso.

En 1990, la Declaración de Roma formalizó las relaciones entre la Comunidad Europea y el

Grupo de Río.27 Además, la UE estableció una amplia red de asociaciones y otros acuerdos con

países y agrupaciones regionales de AL, como el Acuerdo Marco de Cooperación Interregional

UE-Mercosur (1995).

24 Fernández Fernández, J.J., ‘La Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EuroLat) y la Dimensión

Parlamentaria De La Asociación Estratégica Birregional UE-ALC: Evolución y Perspectivas.,’ in VI Congreso CEISAL,

Toulouse, 2014. 25 Ajenjo, N., Stavridis, S., ‘La Asamblea Parlamentaria EuroLat: ¿Un Modelo de Relación entre Bloques de Integración

Regional?’ 26 AMEI. Asociación Mexicana de Estudios Internacionales. Los nuevos nacionalismos y poderes hegemónicos. 2017. 27 El Grupo de Río fue una asociación permanente de consulta política de los países de América Latina y el Caribe,

creada en diciembre de 1986 con el propósito de crear una mejor relación política entre los países.

11



En junio de 1999, en la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC celebrada

en Río de Janeiro, se puso en marcha oficialmente una Asociación Estratégica entre la UE y la

región de América Latina y el Caribe (ALC). En esencia, la Asociación Estratégica es un proceso

político entre las dos regiones para profundizar sus relaciones y desarrollar una visión global

conjunta.

En 2011 se creó la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).28 La CELAC

representa un mecanismo de coordinación política regional, que comprende los 33 países de

ALC. La CELAC es la contraparte oficial de la UE para el proceso de cumbres regionales y la

asociación estratégica. Sin embargo, tal y como declaró el Parlamento Europeo, "Cualquier

comprensión de las relaciones interregionales entre América Latina y el Caribe y la UE debe

tener en cuenta las profundas asimetrías institucionales y económicas entre las dos regiones.

Mientras que la UE es una organización basada en un tratado con importantes características y

competencias supranacionales derivadas de la atribución de poderes de sus Estados miembros,

la CELAC es un foro informal, que carece de estructura jurídica, sede, competencias y

presupuesto.’29

El compromiso de la UE con la CELAC combina diferentes niveles de relaciones: regional,

subregional y bilateral. El compromiso con la CELAC se complementa con relaciones

institucionalizadas con países individuales y grupos subregionales o regionales como Mercosur,

CARICOM/CARIFORUM,30 Alianza del Pacífico, SICA y UNASUR.31

Tabla 3 Resumen de las prioridades articuladas en los Planes de Acción UE-CELAC

Plan de Acción 2013 Plan de Acción 201532

1. Ciencia, investigación, innovación y tecnología.

2. Desarrollo sostenible; medio ambiente; cambio

climático; biodiversidad; energía.

3. Integración regional e interconectividad para

promover la inclusión y la cohesión social.

4. Migración.

5. Educación y empleo para promover la inclusión

y la cohesión social.

6. El problema mundial de las drogas.

7. Género.

8. Inversiones y espíritu empresarial para el

desarrollo sostenible.

1. Ciencia, investigación, innovación y tecnología.

2. Desarrollo sostenible; medio ambiente; cambio

climático; biodiversidad; energía.

3. Integración regional e interconectividad para promover

la inclusión y la cohesión social.

4. Migración.

5. Educación y empleo para promover la inclusión y la

cohesión social.

6. El problema mundial de las drogas.

7. Género.

8. Inversiones y espíritu empresarial para el desarrollo

sostenible.

9. Educación superior.

10. Seguridad ciudadana.

Desde la Cumbre de Río (1999), las cumbres UE-AL se han celebrado aproximadamente cada

dos años. Con la CELAC (aparte de las recientes dificultades vinculadas a la crisis política en

Venezuela), el diálogo se ha vuelto más sistemático. Además de las cumbres, la CELAC también

organiza reuniones ministeriales y reuniones sectoriales o temáticas de altos funcionarios. El

28 La CELAC reemplazó al Grupo de Río, que fue creado en 1986, y a la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre

Integración y Desarrollo (CALC). 29 Parlamento Europeo (2017): La Asociación Estratégica UE-América Latina: situación actual y perspectivas de

futuro. 30 Comunidad del Caribe / Foro del Grupo del Caribe de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). 31 Comisión Europea (2017). Evaluación de la cooperación de la Unión Europea con América Latina (2009-2017)

Evaluación a nivel regional - Términos de Referencia; Comisión Europea (2014). Instrumento de Cooperación al

Desarrollo 2014-2020 Programa Indicativo Plurianual para América Latina. 32 El Plan de Acción se actualizó en 2017, pero no se celebró ninguna cumbre.

12



Plan de Acción UE-CELAC es el principal marco de cooperación e identifica instrumentos y

actividades en áreas específicas.

Además, la colaboración birregional para el logro de los ODM se amplió a la Agenda 2030 para

el Desarrollo Sostenible y a los subsiguientes ODS con un enfoque de paz, justicia, cambio

climático y fortalecimiento de las instituciones.

El comercio entre la UE y la región CELAC ha crecido rápidamente. El volumen del comercio

birregional se ha duplicado con creces en la última década, alcanzando los 213. 200 millones de

euros en 2015, es decir, el 6,1 % del comercio total de la UE. En conjunto, los países que forman

la CELAC representan el quinto mayor socio comercial de la UE. Además, la UE es el principal

inversor extranjero en los países de la CELAC, con un volumen total de inversión extranjera

directa (IED) (capital en acciones más préstamos netos a empresas residentes en la región) que

ascendió a 642.000 millones de euros en 2014, lo que representa más de un tercio del total de

la IED en la región. El volumen de IED de la UE en los países de la CELAC es superior al de

Rusia (171.500 millones de euros), China (144.200 millones de euros) e India (38.500 millones

de euros) juntos (354.200 millones de euros). La UE ha celebrado acuerdos de libre comercio

con el grupo de América Central (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá), la

Comunidad Andina (Colombia, Ecuador y Perú) y con dos países de AL (México y Chile).33

2.3 Cooperación al desarrollo regional UE-AL

2.3.1 Estrategia de cooperación al desarrollo regional de la UE con América Latina

La cooperación al desarrollo (regional, subregional y bilateral) es uno de los pilares de la

asociación UE-ALC, que se basa en un conjunto amplio y diversificado de herramientas,

instrumentos de financiación y programas, incluidas las intervenciones de otras DG tales como

el Instrumento de Asociación (IA), y los acuerdos de asociación y comerciales.

La cooperación al desarrollo entre la UE y AL (en particular, la cooperación regional) ha

evolucionado y sigue evolucionando34 para identificar nuevas funciones para los países

emergentes de la región; los cuales ya no son receptores de ayuda y se han convertido en

proveedores de apoyo en diversos ámbitos, ampliando de esta forma la cooperación Sur-Sur y

la cooperación triangular.

Esta evaluación analiza la estrategia de cooperación al desarrollo regional de la UE con AL y su

implementación durante el período 2009-2017, que se recoge en los siguientes documentos

estratégicos:

• el documento de estrategia regional (DER) 2007-2013 con los programas indicativos

regionales (PIR) 2007-2010 y 2011-2013, y

• el Programa Indicativo Plurianual (PIP) 2014-2020.

Si bien estos tres documentos estratégicos presentan los objetivos de la cooperación al

desarrollo entre la UE y AL desde diferentes perspectivas haciendo diferente hincapié en metas

y objetivos, no se ha producido ningún cambio sustancial en relación con los objetivos generales

de la cooperación al desarrollo.

En general, de 2009 a 2017 el objetivo de la cooperación regional de la UE con AL fue el de

añadir valor complementando la cooperación bilateral y subregional. Durante este periodo de

tiempo, la cooperación al desarrollo UE-AL se centró en sectores con una dimensión regional

33 UE: Negociaciones y acuerdos comerciales, http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/negotiations-

and-agreements/ 34 Modelar nuestro futuro común: Asociación Estratégica ALC-UE, 2015 (página 7)

13



significativa, vinculándolos a la Agenda Global de Desarrollo y, desde 2017, a las prioridades

del nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo.

Se prestó especial atención a la cohesión social y a la integración regional, con el fin de mejorar

la buena gobernanza y reforzar las instituciones públicas, contribuir al desarrollo de un espacio

común de educación superior UE-AL y promover el desarrollo sostenible. Para lograr estos

objetivos, la cooperación regional promovió una serie de oportunidades para los países de AL,

entre los cuales cabe destacar:

• Liderar los diálogos regionales, ofreciendo así respuestas regionales a los desafíos.

• Coordinar y generar agendas de desarrollo regional, en línea con la Agenda Global de

Desarrollo.

• Mejorar el intercambio de buenas prácticas entre Europa y AL, la transferencia de

conocimientos y el aprendizaje entre pares.

• Promover una mayor eficacia e impacto de la ayuda mediante la coordinación de las

actividades a nivel regional y la generación de economías de escala.

• Generar un efecto multiplicador para obtener financiación adicional para el desarrollo,

también mediante el fomento de la participación del sector privado y la sociedad civil.

• Innovar a través de nuevos instrumentos de desarrollo dentro de la cartera regional

(blending, cooperación triangular, asociaciones público-privadas y asociaciones

regionales con otras instituciones internacionales).

Las áreas de concentración fueron:

• Nexo entre seguridad y desarrollo: reforzar la capacidad de los Estados para garantizar

de manera efectiva unas condiciones de seguridad que propicien el desarrollo inclusivo,

la migración y la lucha contra las drogas ilícitas.

• Buena gobernanza, rendición de cuentas y equidad social: reforzar la responsabilidad y

la capacidad de las instituciones y administraciones públicas para prestar servicios

públicos de alta calidad.

• Crecimiento inclusivo y sostenible para el desarrollo humano: reducción de la pobreza

mediante un crecimiento económico más inclusivo y sostenible.

• Sostenibilidad ambiental y cambio climático: reducción de la pobreza de las poblaciones

más vulnerables mediante el fomento del desarrollo sostenible desde el punto de vista

medioambiental, y la mejora de la capacidad de adaptación al cambio climático y

preparación ante catástrofes.

• Educación superior: fomento de los intercambios de educación superior y de la

cooperación académica entre la UE y AL.35

En consonancia con la Agenda para el Cambio, el principio de diferenciación es uno de los

aspectos novedosos más importantes del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) 2014-

2020. Dicho principio sugiere que la cooperación [al desarrollo] debe basarse en las necesidades

del país socio, en su capacidad de generar y acceder a recursos financieros y en su capacidad

de absorción, en sus compromisos y resultados, y en el impacto potencial de la ayuda al

desarrollo de la UE. Según los criterios propuestos por la Comisión (“nivel de renta y

tamaño de la economía” principalmente), los países de renta media-alta (PRMA) incluidos

en la lista del CAD de la OCDE36 y los países con más del 1% del producto interior bruto

35 Véase el PIR 2007-2010; el PIR 2011-2013; el PIR 2014-2020. 36 Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

14



(PIB) del mundo están destinados a “graduarse” del ICD. Para éstos, la Comisión propone

la cooperación bilateral en el marco del nuevo Instrumento de Asociación, aunque

seguirán siendo elegibles en el marco de los programas temáticos y regionales del ICD.”37

Concretamente, el artículo 15 del ICD establece que “La Unión deberá establecer nuevas

asociaciones con países que hayan dejado de participar en programas de ayuda bilaterales, en

particular sobre la base de programas regionales y temáticos en el marco de este instrumento y

de otros instrumentos temáticos de la Unión para la financiación de la acción exterior, en

particular el Instrumento de Colaboración para la cooperación con terceros países establecido

por el Reglamento (UE) no 234/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo (5) (“Instrumento

de Asociación”)”.

El proceso de graduación es de particular importancia en AL, principalmente en América del Sur

tal y como se muestra en la siguiente tabla. Chile y Uruguay se graduaron “completamente" de

la AOD38 en 2018. Cabe señalar que Colombia, Cuba, Ecuador y Perú, a pesar de su condición

de países de renta media-alta, siguen beneficiándose de la cooperación bilateral para el

desarrollo para el período 2014-2020 con carácter excepcional; con el objetivo de permitir un

proceso de graduación progresivo, dada la salida reciente de los dos últimos y la situación post-

conflicto en Colombia.

Tabla 4 Visión general del proceso de graduación y de la evolución de las asignaciones

bilaterales y regionales del ICD

Región/

subregión

País DER / DEP

2007-13

(millones de

euros)

PIP 2014-20

(mEUR)

Situación de los

ingresos

(2018)39

PIB per cápita

(2017)

Población

(2017)

AL (regional) 556 805 - - -

América

Central

Costa Rica* 34 0 UMC 11.677 4.905.769

El Salvador 121 149 LMC 3.889 6.377.853

Guatemala 135 187 LMC 4.471 16.913.503

Honduras 233 235 LMC 2.480 9.265.067

Nicaragua 214 204 LMC 2.222 6.217.581

Panamá* 38 0 UMC 15.196 4.098.587

América

del Sur

Argentina* 65 0 UMC 14.398 44.271.041

Bolivia 234 164 LMC 3.394 11.051.600

Brasil* 61 0 UMC (desde

2007) 9.821 209.000.000

Chile ** 41 0 HIC (desde

2012) 15.346 18.054.726

Colombia* 163 67 UMC (desde

2008) 6.409 49.065.615

Ecuador* 132 66 UMC (desde

2010) 6.273 16.624.858

Paraguay 117 168 UMC (desde

2018) 5.824 6.811.297

37 European Parliamentary Research Service (2014). The Development Cooperation Instrument. Briefing.

http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/140725/LDM_BRI(2014)140725_REV1_EN.pdf. 38 Según la lista del CAD de la OCDE, los países y territorios elegibles para recibir AOD. 39 LDC - least developed country (país menos adelantado), LIC – low income country (país de renta baja), LMC - lower

middle income country (país de renta media-baja), UMC - upper middle income country (país de renta media alta),

HIC - high income country (país de renta alta).

http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/140725/LDM_BRI(2014)140725_REV1_EN.pdf

15



Región/

subregión

País DER / DEP

2007-13

(millones de

euros)

PIP 2014-20

(mEUR)

Situación de los

ingresos

(2018)39

PIB per cápita

(2017)

Población

(2017)

Perú* 141 67 UMC (desde

2008) 6.572 32.165.485

Uruguay** 31 0 HIC (desde

2012) 16.246 3.456.750

Venezuela* 40 0 UMC 15.692**** 31.977.065

Cuba* 20*** 50

UMC (desde

2007) 8.433 11.484.636

México* 55 0 UMC 8.910 129.000.000

*Países graduados de las asignaciones bilaterales del ICD o en proceso de graduación40

**Países que han dejado de recibir Ayuda Oficial al Desarrollo desde 2018.

***Para el período 2011-2013

**** datos 2014

Fuentes: Indicadores del Desarrollo Mundial, DEP de la UE y PIM

Sólo los países que se benefician de la cooperación bilateral al desarrollo están sujetos a un

DEP/PIP, mientras que para los países que se han graduado de la cooperación bilateral existen

dos tipos de marcos:

1. un pilar o capítulo de cooperación incluido en el Acuerdo de Asociación (por ejemplo,

México y Chile); y

2. varios Memorándum de Entendimiento para la Cooperación Internacional firmados a

nivel nacional, que no son legalmente vinculantes (por ejemplo, Chile, Argentina,

Uruguay, Costa Rica, Panamá).

2.3.2 Intervenciones de desarrollo regional financiadas por la UE

El apoyo de la UE a nivel continental se ha financiado principalmente a través del componente

geográfico del ICD. Algunas intervenciones financiadas a través de los componentes temáticos

del ICD, del Instrumento de Cooperación con los Países Industrializados (ICI+), del Instrumento

de Estabilidad (IE) y de proyectos piloto/acciones preparatorias también han tenido un enfoque

regional.

El alcance de la presente evaluación no abarca las intervenciones a nivel subregional y bilateral

ni las intervenciones que no están destinadas a la cooperación para el desarrollo (por ejemplo,

el Instrumento de Asociación), aunque estas intervenciones han sido examinadas desde una

perspectiva de complementariedad/coherencia.

El inventario detallado de las intervenciones que entran en el ámbito de la evaluación se

presenta en el volumen 3. El siguiente diagrama ofrece una visión general de las principales

intervenciones identificadas, destacando la continuidad de algunas de ellas, así como sus plazos

reales (en varios casos, desde antes de 2009 hasta después de 2017).

40 La Declaración del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea anexa al

Reglamento ICD 2014 indica que “los siguientes países socios se consideran elegibles para la cooperación bilateral,

como casos excepcionales, incluso con vistas a la eliminación progresiva de la ayuda al desarrollo: Cuba, Colombia,

Ecuador, Perú y Sudáfrica.”

16



Figura 4 Principales programas de desarrollo regional financiados por la UE entre 2009 y

2017

Fuente: Particip Análisis de los participantes basado en la documentación del proyecto y en los datos de

CRIS41/Data Warehouse.

En conjunto, el apoyo regional de la UE a AL ascendió a 1.001,8 millones de euros42 durante

el período 2009-201743. El gráfico que figura a continuación muestra la asignación financiera a

los diferentes ámbitos cubiertos por la presente evaluación.

41 Sistema Común de información RELEX. 42 Importe contratado a finales de 2017 (CRIS/Fecha de extracción del almacén de datos: 16 de noviembre de 2017).

Extracciones actualizadas para los proyectos LAIF en julio de 2018. Como se explica más adelante, esto incluye las

cantidades contratadas en 2007 y 2008 que se refieren a actividades iniciadas en 2009. 43 De conformidad con la Unidad de Evaluación, se decidió que las decisiones adoptadas a partir de 2007 deberían

incluirse si su aplicación se prolongaba durante el período de evaluación. Las intervenciones aprobadas con

anterioridad a 2009 incluyen ALFA III, AL-INVEST IV, Erasmus Mundus, @lis2 y URB-AL III y Promover el

conocimiento mutuo, la comprensión y la cooperación entre la UE y AL. Para LAIF, se han tomado en cuenta todos

los proyectos que tienen una fecha de inicio de contrato anterior a finales de 2017.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021Educaciónsuperior

ALFA III (2008-15)Erasmus Mundus Action 2 (2009-13) Erasmus+ (2014-20)

Crecimientoinclusivo

@LIS2 (2008-14) Interconnectivity in LA (2016-19)AL-INVEST IV (2008-13) AL-INVEST 5.0 (2015-20)

ELAN (2015-18)LAIF (2010-25)

LAIF (2015-33)

Equidadsocial

URB-AL III (2008-2013)EUROsociAL II (2010-16)

EUROsociAL + (2016-21)

Medio ambiente y cambioclimático

EURO-SOLAR (2007-13)RALCEA (2010-15)EUROCLIMA I (2010-14)

EUROCLIMA II (2014-17)EUROCLIMA+ (2016-21)

WATERCLIMA (2014-18)LAIF (2010-25)

LAIF (2015-33)

Seguridad

EU-CELAC Migration Project (2011-15)COPOLAD (2010-15)

COPOLAD II (2015-20)EL PAcCTO (2017-22)

Varios

Mutual awareness & understanding (2008-13)LAIF (2010-25)

LAIF (2015-33)EU-LAC Foundation (2012-15)

Governance infl. on food sec. (2013-17)Facility for Coop. & Partnership (2016-20)

17



Figura 5 Cooperación al desarrollo regional de la UE con AL: montos contratados por área

temática (2009-2017)*

Fuente: Particip basado en los datos de CRIS/Data Warehouse.

*Las cifras incluyen los importes contratados en 2007 y 2008 correspondientes a las actividades iniciadas en

2009.

La categoría “blending” se refiere a los proyectos financiados por la Facilidad de Inversión de

América Latina (LAIF). LAIF financia principalmente infraestructuras en ámbitos como el agua y

el saneamiento, el transporte y la energía, la mayoría de los cuales pueden estar relacionados

con el medio ambiente o con los sectores de crecimiento inclusivo.

Educación

superior€ 245 m

Equidad social

€ 118 m

Crecimiento inclusivo€ 116 m


€ 91 m

Seguridad€ 54 m

Varios€ 48 m

Medio ambiente y cambio climático€ 226 m

Crecimiento

inclusivo€ 87 m

Varios€ 16 m

Blending329 mio €

18



3 Respuesta a las preguntas de evaluación: principales

constataciones

Esta sección presenta la valoración para cada pregunta de evaluación (PE). En el Volumen 2

(evidencia adicional por PE) y Volumen 3 (notas sobre las visitas de campo, informe de la

encuesta electrónica, lista de documentos revisados y de entrevistas realizadas) se proporciona

información complementaria detallada.

3.1 PE 1 - Orientaciones estratégicas

¿En qué medida la cooperación al desarrollo de la UE ha respondido de manera flexible

a las prioridades de la política regional y a las necesidades de los países socios,

estando al mismo tiempo en concordancia con el marco general de la política de acción

exterior de la UE?

Justificación: esta pregunta de evaluación (PE) examina la pertinencia y la

coherencia del diseño global del apoyo de la UE a nivel regional, teniendo en cuenta

tanto las necesidades como las prioridades políticas de los países de AL y el marco

de cooperación amplio entre las dos regiones. Una de las dimensiones clave

analizadas son los vínculos entre el marco establecido en los documentos

estratégicos de cooperación al desarrollo regional y el marco de cooperación más

amplio establecido en el contexto de la asociación estratégica UE-CELAC; y la forma

en que estos dos niveles se refuerzan mutuamente. La PE también examina cómo

se ha ajustado la estrategia de cooperación a la evolución del contexto en la última

década, como la aparición de crisis políticas en algunos países de la región y la salida

de varios países de la cooperación bilateral al desarrollo de la UE y de la AOD (es

decir, el proceso de "graduación").

Principales constataciones

• El apoyo de la UE ha respondido a retos regionales pertinentes y ha estado alineado con

los intereses y prioridades de los gobiernos de AL a nivel regional. El apoyo se basó en

una lógica compartida por las partes interesadas de ambos continentes que reconoce la

naturaleza regional de los desafíos que afectan a todos los Estados de AL.

• Aunque la mayoría de los programas cubiertos por la evaluación fueron diseñados antes

de la Agenda 2030, todas las intervenciones están directa o implícitamente alineadas con

los ODS.

• La UE-CELAC y los diálogos birregionales conexos han añadido un nuevo elemento a la

dinámica de la cooperación birregional. El diálogo birregional de alto nivel ha reforzado

la apropiación y el compromiso con los programas de cooperación regional, y el apoyo de

la UE a través de estos programas ha contribuido a reforzar una asociación estratégica

más amplia entre la UE y AL.

• En ningún momento los programas de cooperación regional UE-AL han corrido el riesgo

de sufrir perturbaciones importantes debido a cambios bruscos del contexto. Sin

embargo, el apoyo de la UE a menudo tuvo que hacer frente a prioridades divergentes

dentro de la región - y a dificultades para operar a nivel regional - cuando la tendencia en

la región ha sido la de desarrollar asociaciones a nivel subregional.

• Si bien se han realizado importantes esfuerzos para consultar regularmente a las OSC de

la UE y AL, todavía existe margen de mejora con respecto a la participación de los actores

no estatales en los procesos consultivos sobre las necesidades y prioridades. Esto, en

parte, está relacionado con la complejidad de diseñar estrategias e intervenciones en un

continente caracterizado por un alto grado de diversidad geográfica, cultural,

socioeconómica y política.

• La naturaleza y el marco institucional del apoyo regional han permitido la continuación de

19



la cooperación con los "países graduados" que ya no pueden optar por la ayuda bilateral.

Mientras que algunos "países graduados" como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay han

desempeñado un papel activo en el diseño y la implementación de programas regionales,

el proceso de "graduación" no ha sido comprendido plenamente en AL y varios países

afectados por la retirada progresiva de la ayuda bilateral no han percibido su participación

en los programas regionales como un sustituto adecuado.

• El apoyo regional de la UE a AL ha sido coherente con el marco general de la política de

ayuda exterior de la UE.

3.1.1 Capacidad de respuesta, participación y alineación

En general, el diseño de las estrategias y programas reflejó las necesidades y prioridades

de los países socios y de las instituciones implicadas en las actividades. Existe un amplio

acuerdo en que las áreas prioritarias del apoyo de la UE constituyen agendas comunes de

carácter transfronterizo que afectan a todos los Estados de AL, y para las cuales los espacios

birregionales de intercambio y diálogo podrían ayudar a identificar respuestas conjuntas. Sin

embargo, la profundidad y la amplitud de los análisis de las necesidades difieren de un programa

a otro, especialmente en lo que respecta a las necesidades de capacidad institucional. De las

18 DUE encuestadas, 13 estaban convencidas de que el apoyo regional de la UE había

respondido a necesidades y retos importantes. Los documentos de estrategia (DER 2007-2013;

PIR 2011-2013; PIM 2014-2020) y los documentos de programación desarrollan la situación

política y económica en AL. El proyecto de migración se basó en una decisión política y se diseñó

sin una evaluación formal de las necesidades. En las evaluaciones de los programas se observó

que el análisis de las necesidades era demasiado limitado en algunos casos y las partes

interesadas de varios países afirmaron que éste no estaba actualizado en el momento de la

ejecución, presentando, por lo tanto, desfases con respecto a los últimos acontecimientos

políticos y económicos.

La calidad de los análisis de las necesidades en relación con las cuestiones transversales

ha mejorado durante el período de evaluación. Los documentos de estrategia y el diseño de

programas en la mayoría de los sectores temáticos contemplan cuestiones relacionadas con el

género e identifican acciones pertinentes en respuesta a los desafíos existentes. Lo mismo se

aplica -aunque en menor medida- a los grupos vulnerables y marginados. Sin embargo, se han

identificado algunas deficiencias en relación con la falta de indicadores de referencia de género

en el diseño de los programas (por ejemplo, AL-INVEST 5.0).

La participación de los gobiernos nacionales en el diseño de los programas se considera

que ha sido suficiente en la mayoría de los casos; aunque la situación en las diferentes

áreas de cooperación ha sido inicialmente variable, la participación de los actores no

estatales ha aumentado durante el período de evaluación. Si bien han existido deficiencias

en cuanto a la participación de la sociedad civil en general, las ONG, el sector privado (incluidas

las organizaciones empresariales) y el mundo académico, se han producido algunas mejoras

durante el período de evaluación. Existe un diálogo estructurado con la sociedad civil de AL que

tiene lugar una vez al año en Bruselas en el contexto del Foro de Asociación de OSC. También

se organizó regularmente un foro empresarial (véase PE 6) que ayudó a reunir a otro tipo de

agentes no estatales de ambos continentes. Los gobiernos locales han participado cada vez

más en los diálogos UE-CELAC centrados en ámbitos como la seguridad ciudadana. Sin

embargo, los actores no estatales de países graduados del ICD, como Costa Rica, han tenido

un espacio cada vez menor para participar en los procesos participativos debido al proceso de

graduación. A un nivel más amplio, han existido algunas limitaciones prácticas para involucrar a

una amplia gama de partes interesadas en los procesos de consulta relacionados con los

20



programas regionales, especialmente en comparación con los procesos de consulta que podían

organizarse en el contexto de las intervenciones a nivel nacional.

El apoyo regional de la UE ha estado bien alineado con los objetivos estratégicos de los

socios de AL en todos los sectores del programa de cooperación. La evidencia documental

y las entrevistas con las partes interesadas apuntan a una tendencia evolutiva: en varios

sectores, como por ejemplo la equidad social y la educación superior, el grado de alineación

aumentó durante el período de evaluación. En casi todos los casos, la alineación implica la

alineación del apoyo de la UE con las estrategias nacionales y sectoriales de desarrollo con los

objetivos definidos por la Asociación Estratégica UE-CELAC y sus Planes de Acción. La

ausencia de organizaciones regionales que cubran toda AL, con excepción de la CELAC,

significa que no existen objetivos regionales acordados y, por lo tanto, no pueden servir como

punto de referencia para la alineación. Las misiones sobre el terreno demostraron que la CELAC

sirvió como contraparte de la UE, pero que, a diferencia de las organizaciones subregionales,

no goza de prioridad en las relaciones internacionales. En general, es difícil lograr la alineación

regional -y operar a nivel regional- cuando la tendencia en AL ha sido desarrollar organizaciones

subregionales (ver Sección 3.1.2).

En 2016 se firmaron nuevos contratos de cooperación Sur-Sur con Chile, Argentina y Uruguay

en el marco de la Facilidad de Inversión para la Cooperación Internacional, un nuevo mecanismo

para la cooperación con los países de AL con el objetivo general de reducir la pobreza y alcanzar

los ODS. Este enfoque respondió a las peticiones expresadas por los países de AL de entrar en

un nuevo marco político de asociaciones diversificadas y modernizadas. En diciembre de 2017,

también se puso en marcha un mecanismo regional para el "desarrollo en transición" de AL.

Esta iniciativa liderada por la UE ha sido desarrollada con el apoyo de la OCDE y su Centro de

Desarrollo y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). A través de este

mecanismo, la UE tiene previsto reforzar su compromiso con los países socios de ALC, así como

con las organizaciones multilaterales, para adaptarse y ofrecer el apoyo adecuado.

En ningún momento los programas de cooperación UE-AL han corrido el riesgo de sufrir

perturbaciones importantes debido a cambios bruscos en el contexto. La mayoría de las

delegaciones encuestadas declararon que la UE había sido capaz de ajustar la cooperación

regional en respuesta a cambios importantes como las crisis o los trastornos políticos en

Venezuela, Brasil y Nicaragua. Las entrevistas con las partes interesadas confirmaron que los

desafíos se referían principalmente a la aplicación, pero no tanto al diseño o al alcance de las

intervenciones. El colapso de UNASUR y el ALBA obstaculizó los esfuerzos de coordinación

entre algunos países de AL y, de alguna manera, afectó la cooperación en la región en términos

generales. Al mismo tiempo, los programas basados en la demanda, como EUROsociAL,

EUROCLIMA+, Erasmus+ y EL PAcCTO, son menos propensos a sufrir crisis políticas o

económicas repentinas o graves, ya que disfrutan de una mayor flexibilidad para centrar su

apoyo principalmente en los países y sectores en los que los proyectos son necesarios y

demandados.

21



Figura 6 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre la adaptación a los grandes

cambios políticos y socioeconómicos

Pregunta: Basándose en su experiencia, ¿hasta qué punto ha sido capaz la UE de ajustar su

cooperación regional al desarrollo para responder a los grandes cambios políticos y

socioeconómicos que se han producido en América Latina en la última década?

El proceso de "graduación", tal como se define en el Reglamento ICD, no ha sido

plenamente comprendido en AL. La mayoría de los países afectados por la retirada

progresiva de la ayuda bilateral (es decir, 'graduación' del ICD) no perciben su

participación en programas regionales como un sustituto adecuado. AL ha sido la región

más afectada por el proceso de "graduación". Durante la programación del PIP 2014-2020, la

propuesta de la Comisión de suspender la ayuda bilateral a ocho países de renta media-alta de

AL (de un total de 19 en el mundo) ha sido objeto de objeciones por parte de algunas partes

interesadas, especialmente por parte de los países que estaban destinados a "graduarse

plenamente" de la lista de beneficiarios de la AOD del CAD de la OCDE. Algunos Estados, sin

embargo, han acogido la propuesta con satisfacción valorándola como un símbolo de su nueva

identidad de "países emergentes". Las principales intervenciones regionales han sido diseñadas

para permitir un papel destacado de los "países graduados". Por ejemplo, desde 2014 Chile,

Argentina, Uruguay y Brasil han participado tanto en el diálogo como en el proyecto sobre

migración. Algunos países "graduados" (por ejemplo, Brasil) han desempeñado un papel de

liderazgo en COPOLAD. En COPOLAD I, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay fueron miembros

del consorcio encargado de liderar el programa. EUROCLIMA II siguió un enfoque estratégico

contribuyendo a reforzar el papel de los países "graduados" en el programa. En el sector de la

equidad social, la "graduación" ha conducido a una expansión de la cooperación triangular en la

que participan, por ejemplo, los países de renta media-alta como proveedores de conocimientos

especializados. En la educación superior, la "graduación" de la financiación del ICD sólo afectó

a la asignación global de fondos, pero no a la participación en proyectos financiados por la UE,

abiertos a todos los países de AL durante el período de evaluación, independientemente del

estado de desarrollo económico de estos. No obstante, siguen existiendo importantes desafíos.

En la encuesta online, las DUE destacaron los siguientes puntos relacionados con el papel de

la cooperación regional en el proceso de graduación:

• “Las decisiones sobre las prioridades, los instrumentos de aplicación y los informes

deben adaptarse a las necesidades de los países graduados y a las acciones de la UE

en dichos países".

• “Las contribuciones para apoyar el proceso de graduación proceden principalmente de

programas nacionales (no regionales): fortalecimiento de la capacidad institucional

mediante el PEFA, el proceso de descentralización y la recaudación de impuestos".

• “Existen serias dudas sobre si la UE tenía la intención de utilizar la cooperación regional

como una herramienta para la graduación total o progresiva, pero nos ha permitido, sin

embargo, continuar con las actividades de cooperación con estos países".

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

great extentnot at all

N=14

22



• “Los programas regionales contribuyen a los desafíos clave que enfrentan casi todos los

países de la región independientemente de su nivel de desarrollo, tales como: las

desigualdades, la lucha contra el narcotráfico, la inseguridad y el cambio climático. Sin

embargo, no hay un documento estrategia país específico que destaque mejor la relación

entre las necesidades y los retos del país, así como la contribución que estos programas

pueden ofrecer (también en el marco de las relaciones políticas y comerciales)".

3.1.2 Diálogo de alto nivel

Los socios de la UE y AL han logrado resultados notables en lo que respecta al diálogo

de alto nivel, la cooperación al desarrollo y la elaboración de un buen número de

Acuerdos de Asociación basados en un modelo interregional. Aunque algunos actores de

AL han cuestionado la relevancia y efectividad de la CELAC en comparación con las

organizaciones subregionales, no cabe duda de que la CELAC ha añadido un nuevo elemento

a la dinámica birregional y, hasta cierto punto, representa una contraparte natural para la UE en

ausencia de otras organizaciones en la región.

Desde su fundación en 2010, la agenda de la CELAC se ha ampliado de tal forma que a día de

hoy abarca diálogos en 30 sectores y 21 ejes temáticos, tal y como se identificó en el Plan de

Acción de Costa Rica para la Presidencia de la CELAC en 2014, aunque en la mayoría de los

aspectos el enfoque se centra en la definición de agendas consensuadas más que en políticas

o iniciativas definidas. En general, el diálogo entre la UE y AL ha facilitado la celebración de

debates más informados. Por ejemplo, las reuniones de alto nivel han facilitado el intercambio

de diferentes temas como por ejemplo la percepción sobre las implicaciones de la transición

hacia la "graduación".

Según los documentos de estrategia y las entrevistas con las partes interesadas, los

programas regionales y el diálogo de alto nivel, incluidas las cumbres UE-CELAC más

importantes, se han reforzado mutuamente. El diálogo de alto nivel ha contribuido a

garantizar un enfoque y una orientación pertinentes de las intervenciones regionales hasta el

punto de establecer el actual PIP para AL, basado en la Asociación Estratégica UE-CELAC y su

Plan de Acción. Una clara lección aprendida es que la cooperación es especialmente eficaz

cuando existe coherencia entre los intereses estratégicos de la UE, la región y las subregiones.

Esta coherencia se logra mejor en el marco UE-CELAC. La existencia de vínculos entre el apoyo

a los programas regionales y el diálogo político es crucial, dado el carácter continental y

transfronterizo de muchos de los desafíos en AL, que no pueden abordarse eficazmente

únicamente en los niveles inferiores. La mayoría de las partes interesadas entrevistadas

coincidieron en que estos desafíos deben complementarse con intervenciones pertinentes a

nivel regional con miras a promover las normas internacionales y las buenas prácticas en materia

de derechos humanos y lucha contra la delincuencia; y fomentar mecanismos a escala

continental para la cooperación y el diálogo político en los ámbitos de las drogas, la migración y

la seguridad. La cooperación en materia de drogas y migración es un buen ejemplo de cómo el

apoyo a los programas regionales ha creado un entorno propicio para un diálogo informado de

alto nivel y viceversa (véase el recuadro siguiente). Aunque durante el período de evaluación el

Instrumento de Asociación se centró en unos pocos ámbitos de cooperación y en algunos socios

estratégicos de la UE (por ejemplo, Argentina, Brasil y México), éste también desempeñó un

papel clave en el apoyo al diálogo de alto nivel en ámbitos como el MAyCC.

Recuadro 1 Vínculos entre el diálogo de alto nivel y el apoyo regional en materia de drogas

y migración

La aplicación de la Estrategia y el Plan de Acción de la UE en materia de drogas ha contribuido a

reforzar el diálogo y la cooperación entre la UE y los terceros países, las organizaciones internacionales

23



y los foros sobre cuestiones relacionadas con las drogas. Los proyectos financiados por la UE -como

COPOLAD- constituyen estructuras clave bajo las cuales se emprende la cooperación internacional de

la UE en el ámbito de las drogas y, por tanto, se fomenta el diálogo en este ámbito. La UE es la única

institución que ofrece una plataforma sobre este tema, que es apreciada por las partes interesadas y

los beneficiarios.

El proyecto de migración UE-CELAC ha apoyado el Diálogo Estructurado y Global UE-CELAC sobre

Migración, aunque en su mayor parte de forma indirecta, dado que el diseño del proyecto no

contemplaba un mecanismo para interrelacionar el proyecto UE-CELAC con el Diálogo UE-CELAC. El

proyecto creó una "red" informal de funcionarios públicos de nivel medio y superior en el ámbito de la

migración dentro de las instituciones participantes de AL, con preeminencia de los Ministerios de

Asuntos Exteriores, Trabajo, Planificación y Comisiones de Estadística. También resultó en el

intercambio y la construcción común de conceptos, instrumentos, estrategias y recomendaciones

dentro de los procesos de construcción institucional UE-CELAC. “Un análisis razonable de causa-efecto

indicaría que este "acervo" común generado en el proyecto ha tenido cierto impacto en el

"entrelazamiento" de las posiciones subregionales y regionales".44

Los resultados de la encuesta a las DUE muestran una percepción cautelosamente

optimista del papel de los programas regionales de la UE en la configuración del diálogo

político entre la UE y AL a nivel nacional. En la pregunta "Basándose en su experiencia,

¿hasta qué punto ha contribuido la cooperación al desarrollo regional de la UE a mejorar el

diálogo político en los ámbitos temáticos que se especifican a continuación?, los “sectores

sociales” obtuvieron la mayor puntuación (31%), seguido de la “educación superior e

investigación” (27%) y el “MAyCC” (23%). Sólo un 13% de las delegaciones encuestadas

consideró que la cooperación al desarrollo regional había contribuido a mejorar el diálogo político

en el ámbito de la "paz y seguridad" y sólo un 11% consideró que había contribuido al "comercio".

Una delegación señaló que '.... los programas regionales han mejorado en cierta medida el

diálogo en los sectores en los que la UE ya estaba presente con una dotación bilateral. Sin

embargo, su impacto en otros sectores (sin presencia bilateral) se notó, pero[fue] limitado".

Los documentos y las entrevistas con las partes interesadas indican que el diálogo UE-

CELAC ha reforzado la apropiación y el compromiso con las intervenciones de los

programas regionales. En la región se reconoce el carácter continental de los retos a los que

se enfrentan y las respuestas que se requieren. Esto también se refleja en el diálogo UE-AL al

más alto nivel político (como se ilustra en los resultados de las Cumbres UE-CELAC). Esta

expresión de apropiación y voluntad política por parte de todos los países de la región constituye

una ventaja para la aplicación de los programas de la UE a escala continental. Sin embargo, tal

y como han señalado las partes interesadas de AL en las entrevistas, los diálogos han fortalecido

la apropiación de los programas regionales, pero el diálogo no se considera suficiente en sí

mismo para desarrollar una apropiación y un compromiso duraderos y significativos. Además, el

respaldo político puede desaparecer rápidamente. El informe del Parlamento Europeo sobre las

relaciones políticas de la UE con AL subraya la importancia de las cumbres UE-CELAC como

instrumento de la asociación estratégica birregional. No obstante, también insta a una mejor

coordinación entre las políticas y los programas de apoyo a la región, y pide que se cumplan los

compromisos políticos contraídos en las cumbres regionales UE-ALC y que se asignen los

recursos financieros necesarios.45

44 UE (2015) Evaluación final "Fortalecimiento del diálogo y la cooperación entre la Unión Europea (UE) y

América Latina y el Caribe (ALC) para el establecimiento de modelos de gestión sobre migración y

políticas de desarrollo". Informe Final, p. 7. 45 Parlamento Europeo (2017). Informe sobre las relaciones políticas de la UE con América Latina

(2017/2027(INI)) Comisión de Asuntos Exteriores, 20.7.2017.

24



Figura 7 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre el diálogo político en diferentes

áreas temáticas

Pregunta: Basándose en su experiencia, ¿hasta qué punto la cooperación al desarrollo regional

de la UE ha contribuido a mejorar el diálogo político en los ámbitos temáticos que se especifican

a continuación?

*El término "blending" se refiere a la Facilidad de Inversión en América Latina, que abarca múltiples áreas

temáticas.

3.1.3 Coherencia con el marco de la política de acción exterior de la UE

Los programas regionales se han ajustado en gran medida al marco general de la política

de cooperación al desarrollo de la UE. Los principios establecidos en La Agenda para el

Cambio y en el nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo y otras políticas están, en general,

bien integrados en la estrategia de cooperación UE-AL. Por ejemplo, la cooperación regional en

el sector de la equidad social promueve la inclusión social, así como el desarrollo humano, la

cohesión social y el empleo, que son objetivos fundamentales del Consenso Europeo sobre

Desarrollo. Esas políticas orientadas a la equidad en la región -y en el mundo- se han visto

reforzadas por la Agenda para el Cambio. En consonancia con el Consenso Europeo sobre

Desarrollo que consagra el compromiso tanto de la UE como de sus Estados miembros de

promover una "protección social adecuada y sostenible", la cooperación regional de la UE aboga

y apoya la transformación económica y las políticas que movilizan recursos, especialmente de

fuentes nacionales, para generar ingresos estables y suficientes para la protección social.

Además, la inclusión social y económica es tanto un motor de la reducción de la pobreza como

una preocupación principal en materia de derechos humanos. Ambos se reflejan en la Agenda

para el Cambio de la UE. Por ejemplo, el apoyo de la UE a la educación superior ha sido

pertinente para promover la inclusión, en forma de acceso equitativo, a la educación superior

para diferentes grupos de la sociedad en AL (y otras regiones).

Se ha constatado que todos los programas evaluados en el sector del Medio Ambiente y Cambio

Climático han armonizado su identificación con los principios del Consenso Europeo. Los

programas identificados después de 2011 han respetado los principios fundamentales de la

Agenda para el Cambio. Esto se ha visto facilitado por los Planes de Acción UE-CELAC para

2013-2015 y 2016-2020. Por ejemplo, en el primer caso, el Plan de Acción promovió los

principios de desarrollo sostenible, la protección del Medio Ambiente y Cambio Climático.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Sectores sociales

Educación superior

Meio ambiente y cambioclimático

Crecimiento inclusiivo

Paz & Seguridad(incl. migración)

Comercio

Blending*


N=11

N=17

N=15

N=15

N=9

N=11

N=16

not at all

N=11

N=17

N=15

N=15

N=9

N=11

N=16

25



En el ámbito del crecimiento inclusivo y sostenible, el principal programa regional AL-INVEST

ha sido coherente con el compromiso de la UE de facilitar el comercio en la región. Existen

múltiples referencias a las negociaciones comerciales en curso en la documentación del

proyecto. Uno de los efectos esperados de AL-INVEST era que las micro, pequeñas y medianas

empresas (MIPYME) seleccionadas estarían mejor preparadas para aprovechar las

oportunidades que ofrecen los acuerdos de asociación/comercio en el marco de las

negociaciones entre la UE y AL.

Si bien la mayoría de los principales programas cubiertos por la evaluación han sido

diseñados antes de la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, éstos

son, sin embargo, coherentes con ella. Los programas regionales de la UE han abordado una

amplia variedad de cuestiones cubiertas por los ODS.

La evolución de la política de migración de la UE en AL desde una perspectiva de

desarrollo/migración para incluir un enfoque de seguridad/migración ha seguido la transición de

las Naciones Unidas a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y ha puesto énfasis en las

sociedades pacíficas y en el nexo seguridad/migración. Mientras que COPOLAD I y II están

estrechamente relacionados con el ODS 16 'paz, justicia e instituciones sólidas’, los temas

relacionados con las drogas considerados en COPOLAD también están vinculados a los

siguientes ODS: pobreza (ODS 1); salud (ODS 3); educación (ODS 4); empleo (ODS 8);

reducción de las desigualdades (ODS 10); ecosistemas/bosques (ODS 15). El apoyo de la UE

a la equidad social es igualmente coherente con el marco de los ODS, que ha tenido una

influencia importante en la identificación de los objetivos perseguidos en el sector. Los pilares

de desarrollo humano, derechos humanos y equidad están profundamente arraigados en los

ODS y en varias de sus metas, concretamente las relativas a las personas con discapacidad, a

las personas en situación de vulnerabilidad y a la no discriminación.

Todos los programas regionales de MAyCC evaluados son coherentes con los ODM

(identificados antes de 2015) y más recientemente con el marco de los ODS (Agenda 2030 para

el Desarrollo Sostenible). Este último ha sido altamente pertinente para justificar la identificación,

diseño e implementación de EUROCLIMA+, que se espera que contribuya a varios ODS. En

particular, al i) ODS 13 (combatir el cambio climático y su impacto); ii) ODS 2 (salvaguardar la

seguridad alimentaria y la nutrición mediante medidas de adaptación y mitigación); iii) ODS 5

(igualdad de género y empoderamiento de la mujer); iv) ODS 6 (acceso al agua y al saneamiento

para todos); v) ODS 7 (energía asequible, fiable y sostenible para todos).

LAIF se centra en la infraestructura y el apoyo al sector privado con énfasis en la mitigación y

adaptación al cambio climático, por lo que en muchos proyectos apoya los objetivos

medioambientales, incluyendo el ODS 6 (agua limpia y saneamiento), el ODS 7 (energía

asequible, fiable y sostenible para todos), el ODS 9 (industria e innovación), el ODS 13 (cambio

climático), el ODS 11 (ciudades sostenibles) y el ODS 15 (vida de ecosistemas terrestres).

Dado que los programas en el ámbito del crecimiento inclusivo y sostenible han sido diseñados

antes de 2015, no existe, lógicamente, ninguna mención de los ODS en los documentos

analizados. Sin embargo, el apoyo de la UE ha sido ampliamente coherente con el marco de los

ODS. En particular, AL-INVEST ha hecho especial hincapié en las dimensiones específicas del

ODS 8 aunque sólo aborda el empleo en términos generales y no se centra en el empleo juvenil

(a diferencia de EUROsociAL y Erasmus Mundus Acción 2). Por otra parte, AL-INVEST sólo

cubre aspectos muy específicos del ODS 9, con énfasis limitado en la innovación. También

existen vínculos muy limitados con el mecanismo regional LAIF, centrado en la infraestructura,

aunque con un mandato claro de trabajar en colaboración con el sector privado.

La educación superior no estaba cubierta de manera explícita por los ODM como un objetivo de

desarrollo por derecho propio, ni como un agente potencial para abordar otros objetivos de

26



desarrollo. Esto, sin embargo, ha cambiado con los ODS. La evaluación del apoyo de la

cooperación al desarrollo de la UE a la educación superior en los países socios (2007-2014)

recomendó varias acciones para alinear el apoyo de la UE a la educación superior con la Agenda

2030, por ejemplo, los ODS 4.3, 4.4, 4.5, 4.b y 9.5. Según fuentes de la UE, estas y otras

recomendaciones están siendo consideradas en la actualidad.

3.2 PE 2 - Enfoques de implementación

¿En qué medida han sido adecuados los enfoques de implementación adoptados para

lograr los objetivos de la cooperación al desarrollo, creando al mismo tiempo sinergias

con otras ayudas de la UE y con las acciones de los Estados miembros de la UE y otros

donantes?

Justificación: esta pregunta de evaluación (PE) investiga los enfoques específicos

adoptados para implementar la estrategia de cooperación teniendo en cuenta

cuestiones de eficiencia y valor añadido, pero también de coordinación y

complementariedad. Examina la cooperación para el desarrollo regional en

contraposición a los enfoques bilaterales y subregionales, al tiempo que examina

las sinergias creadas entre los diferentes enfoques, así como el valor añadido del

enfoque regional. La PE también evalúa en qué medida los diversos instrumentos,

modalidades de ayuda y enfoques empleados por la UE y su combinación, han

sido adecuados para lograr los objetivos previstos. Además, esta pregunta evalúa

la complementariedad y las sinergias entre el apoyo de la UE y las intervenciones

de los Estados miembros de la UE y de otros donantes.


• La continuidad del apoyo a gran escala ha transformado la cooperación al desarrollo

regional UE-AL en algo más que un conjunto de actividades financiadas por la UE y

ejecutadas en países de la región. Varios programas regionales de la UE se han convertido

en estructuras bien establecidas para fomentar los intercambios y proporcionar

financiación sobre cuestiones políticas de interés común para los países de la región.

• El enfoque regional ha sido la forma más prometedora de abordar los desafíos de

desarrollo de AL debido a su naturaleza transfronteriza, incluso en aquellos casos en los

que países de AL no podían articular sus prioridades de manera efectiva a nivel regional,

debido a la ausencia de una organización apropiada. Los programas regionales han

aportado más valor añadido cuando han tenido un mandato claro en virtud de un acuerdo

internacional llegando a ser una prioridad para los países de la región.

• Los programas regionales de la UE han apoyado con éxito la cooperación Sur-Sur y

triangular (Norte-Sur-Sur) en algunos sectores temáticos (por ejemplo, la equidad social)

promoviendo parcialmente la cooperación en curso con los países graduados.

• El alto grado de diversidad geográfica, cultural, socioeconómica y política ha planteado

desafíos con respecto a la implementación. Al mismo tiempo, el enfoque basado en la

demanda ha aumentado la flexibilidad de los programas, ha ayudado a superar los

problemas relacionados con la heterogeneidad de la región, ha contribuido a un alto

grado de implicación y ha fortalecido la sostenibilidad. En algunos casos, el enfoque

basado en la demanda ha dificultado el logro de un enfoque verdaderamente regional. Los

esfuerzos de cooperación han tendido a centrarse en la mejora de los procesos políticos

e institucionales existentes más que en un cambio integral. Sin embargo, el equilibrio

logrado entre la flexibilidad y el foco en las orientaciones estratégicas acordadas

inicialmente ha sido, en general, adecuado.

• El blending ha permitido a la UE comprometerse de manera más amplia y estratégica, en

particular con respecto al apoyo a grandes proyectos de infraestructura y a los países en

transición hacia el nivel de renta media-alta. Sin embargo, estas intervenciones han

27



supuesto por sí solas casi un tercio de las asignaciones regionales y muchas de ellas han

presentado una dimensión regional y un vínculo con los objetivos de la UE en materia de

cooperación regional limitados.

• El seguimiento y la evaluación (SyE) de los programas ha sido en general adecuado,

pero la coherencia de los sistemas de SyE no ha sido una cuestión prioritaria. Esto ha

supuesto una dificultad a la hora de valorar si se han alcanzado los resultados y efectos

previstos y, por lo tanto, ha reducido las posibilidades de ajustar las actividades durante la

ejecución.

• Las sinergias entre los enfoques bilaterales y subregionales no se han desarrollado

de manera sistemática, siendo en algunos casos inexistentes. Se han identificado

ejemplos de coordinación y, en algunas ocasiones, de sinergias entre el ICD y otros

instrumentos de financiación (principalmente el IcSP/IfS) pero, en general, éstos han sido

limitados. Se han realizado esfuerzos para implicar a las DG pertinentes en el diseño y la

implementación de los programas regionales gestionados por la DG DEVCO. Sin

embargo, los vínculos entre la cooperación al desarrollo de la UE gestionada por la DG

DEVCO y las intervenciones de otras DG de la UE han seguido siendo limitados, a pesar

de la creciente importancia que estos vínculos tienen para los países graduados o en

proceso de graduación del ICD. En el caso específico del Instrumento de Asociación (IA),

se han identificado complementariedades en algunos sectores, pero las sinergias siguen

siendo escasas.

• Aunque ha habido cierta coordinación formal e informal entre la UE y los Estados

miembros (EM) de la UE y otros donantes, la evidencia muestra que las sinergias reales

logradas han sido escasas.

3.2.1 Valor añadido del enfoque regional

El apoyo regional se considera un enfoque lógico para fomentar la coordinación, el

intercambio y el aprendizaje entre países. Las plataformas regionales han sido altamente

pertinentes para la difusión del conocimiento. Por ejemplo, AL-INVEST estableció vínculos

comerciales en AL garantizando el intercambio de información entre las iniciativas destinadas a

fortalecer la productividad, la competitividad y la internacionalización de las MIPYME de AL. La

cooperación regional de la UE en materia de migración apoyó la creación de redes para

compartir información, buenas prácticas y conocimientos técnicos entre los gobiernos de los

Estados de AL y Europa, tanto a nivel administrativo como político. COPOLAD I reforzó, en

particular, la creación de redes y los contactos entre los participantes en relación con el diálogo

regional sobre políticas de drogas. La naturaleza política del proyecto se incorporó al contexto

cambiante de las relaciones internacionales y políticas de AL en general y, en particular, de las

18 naciones de AL, incluyendo Cuba. Además, el consenso sobre la importancia de cubrir la

subregión del Caribe con COPOLAD llevó a la decisión de integrar plenamente la subregión en

la segunda fase del programa. Este ejemplo ilustra la capacidad de los programas continentales

para ajustar el alcance geográfico de las acciones apoyadas a las necesidades identificadas.

El enfoque regional no sólo ha sido la manera natural de abordar los desafíos

fundamentales debido a su naturaleza transfronteriza, sino también la forma más

prometedora. La cooperación al desarrollo regional de la UE con AL fue diseñada para

complementar la cooperación bilateral o subregional centrándose en aquellos sectores que

tienen una dimensión regional significativa, incluyendo, pero no limitándose al cambio climático,

la promoción de la paz y la justicia y la reducción de las desigualdades. Ejemplos exitosos

incluyen la lucha contra las drogas: los proyectos financiados por la UE se han convertido en

estructuras clave en las que se lleva a cabo la cooperación internacional de la UE en materia de

drogas y se mantienen relaciones a largo plazo con terceros países, lo que aporta un valor

28



añadido a las intervenciones de la UE. El apoyo de la UE a la educación superior ha sido

fundamental para crear cientos de redes regionales entre las instituciones de educación superior

y de investigación de AL, así como entre universidades de AL y Europa. Del mismo modo, a

través de EUROsociAL, el apoyo de la UE en el ámbito de la equidad social se diseñó para

maximizar el valor añadido derivado de un enfoque regional. El Acuerdo de París representó

una gran oportunidad para que los países se sentaran a la mesa para abordar los crecientes

efectos del cambio climático. Esto ha reforzado el papel de EUROCLIMA+ al apoyar a los 18

países en la implementación de sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs).

Según la encuesta de las DUE, el mayor valor añadido de la cooperación regional en

comparación con los enfoques bilaterales se obtuvo en el ámbito de la paz y la seguridad

(incluida la migración), seguido por el MAyCC.

Figura 8 Encuesta online: Respuestas de las DUE sobre el valor añadido del enfoque

regional

Pregunta: Sobre la base de su experiencia, ¿hasta qué punto ha habido valor añadido del

enfoque regional (en comparación con los enfoques bilaterales) en las áreas temáticas que

se especifican a continuación?

*El término "blending" se refiere a la Facilidad de Inversión en América Latina, que abarca múltiples áreas

temáticas.

Sin embargo, el alto grado de diversidad geográfica, cultural, socioeconómica y política

ha sido un desafío para el enfoque regional. La falta de consenso entre los países de AL

sobre los problemas regionales y cómo resolverlos ha agravado esta situación. Por ejemplo, las

partes interesadas señalaron que las "complejidades internas" existentes en el seno de la

CELAC creaban dificultades para llegar a un consenso sobre cuestiones relacionadas con la

migración. Los gobiernos de AL en general y la CELAC en particular no tienen una posición

política unificada, lo que complica la cooperación de la UE con la región. La respuesta a esto ha

sido la adopción de un enfoque flexible que permite la participación voluntaria de los países de

AL en los programas regionales. Otro desafío para el enfoque regional ha sido -en algunos

casos- la falta o la limitada interacción entre consorcios, por ejemplo, en el caso de AL-INVEST

IV, en el que los consorcios de ejecución se centraron en diferentes subregiones y la entidad

encargada de la coordinación del conjunto no consiguió establecerse como punto de referencia

para compartir el aprendizaje y para el intercambio de conocimientos.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Paz y seguridad(incl. migracón)


Sectores sociales

Educación superior

Crecimiento inclusivo

Blending*

Comercio


N=16

N=12

N=13

N=9

N=10

N=14

N=16

29



La cooperación ha funcionado mejor cuando se llevó a cabo dentro de subregiones o

entornos mini-laterales46 y abordo cuestiones bien definidas de interés común. Los

acuerdos de cooperación internacional sólo pueden ser implementados cuando cada país de la

región ha identificado su estrategia y plan nacional que establece las prioridades y necesidades.

Además, los programas regionales deben ser fáciles de entender y de ejecutar, preferiblemente

se deben basar en el apoyo a un pequeño número de proyectos que puedan ser gestionados y

sostenidos. El Acuerdo de Asociación entre la UE y América Central es un buen ejemplo de ello,

ya que ha reforzado la cooperación entre estas dos regiones y ha facilitado las sinergias entre

todos los niveles de cooperación, incluido el sector de la seguridad. En el caso de EURO-SOLAR

hubo un interés común entre los ocho países involucrados para abordar el problema de la

conexión de las comunidades aisladas a un suministro de electricidad e Internet.

WATERCLIMA47 agregó un valor significativo al trabajar a nivel "binacional", como en Perú y

Ecuador, donde ayudó a crear una nueva era de cooperación transfronteriza en nueve cuencas

compartidas desde 2017. Los beneficiarios del proyecto de migración indicaron que el enfoque

regional no era práctico, dadas las disparidades entre los países, y pidieron que se adoptara un

enfoque subregional. Las partes interesadas brasileñas coincidieron en que los desafíos que

afectan a AL en general (enfermedades como el virus Zika, el VIH/SIDA, el cambio climático y

el desarrollo de infraestructura se mencionan a menudo como ejemplos) requieren investigación

a nivel regional. Por otra parte, expresaron una clara preferencia por la cooperación bilateral o

mini-lateral en el contexto del Mercosur. Si bien algunas partes interesadas se decantaron por

el concepto del minilateralismo, algunos entrevistados también destacaron que éste enfoque no

estaba en contradicción con la idea de apoyar programas continentales, ya que esos programas

solían permitir actividades de cooperación en las que participaba un número limitado de países.

El enfoque regional se ha basado en experiencias exitosas de cooperación Sur-Sur y de

creación de redes Norte-Sur-Sur (triangulares). La Resolución del Parlamento Europeo, de

12 de junio de 2012, sobre la definición de una nueva cooperación al desarrollo con AL

`considera que [....] deberían ampliarse las iniciativas de cooperación triangular en sectores

como la ciencia y la investigación, el desarrollo sostenible, el medio ambiente, el cambio

climático, la energía, la cohesión social, la educación y el empleo'.'48 Si bien la UE no ha seguido

un enfoque regional explícito y sistemático de la cooperación triangular, se han podido identificar

varios ejemplos de buenas prácticas que han contribuido al valor añadido del enfoque regional.

EUROsociAL promovió firmemente un espacio para la cooperación Sur-Sur y triangular centrado

en el intercambio basado en el aprendizaje colectivo entre pares. Esta iniciativa es considerada

como el programa regional más importante financiado por la UE en AL en lo que respecta a la

cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular. Entre 2013 y 2016 se ejecutaron unos 1.500

proyectos, de los cuales un número considerable (más de 250) fueron de cooperación triangular

en la que al menos una institución de AL desempeñó una función de "transferencia de

conocimientos". La cooperación triangular también ha sido fomentada por EUROCLIMA II, que

contribuyó a desarrollar un nuevo papel para los países graduados en el programa. Por ejemplo,

el programa realizó esfuerzos para: i) vincular a los países graduados con los países menos

desarrollados en interés de los primeros, orientando a estos últimos en actividades específicas

como la formulación de propuestas de estudios a pedido de éstos, capacitación, proyectos piloto,

46 El minilateralismo es una colaboración de un número muy limitado de países (que pueden o no pertenecer

a grupos multilaterales más grandes) para abordar cuestiones específicas, por ejemplo, un proyecto común de gestión

del agua entre dos o más países vecinos. 47 WATERCLIMA (Gestión de Cuencas y Áreas Costeras en el contexto del Cambio Climático en América Latina y el

Caribe) no fue diseñado como un programa continental, sin embargo se incluye en el alcance de esta evaluación

debido a la naturaleza transfronteriza de algunos de sus componentes. 48 Parlamento Europeo (2012). Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2012, sobre la definición de

una nueva cooperación al desarrollo con América Latina (2011/2286(INI))

30



etc.; ii) contratar a la CEPAL (en el marco de un acuerdo de contribución) para examinar los

efectos económicos del cambio climático en los países de ALC. Esto ayudó a poner en contacto

directo a ministerios clave (como los de planificación y finanzas) con EUROCLIMA II y, en

particular, a desarrollar un enfoque más coordinado para reducir los efectos adversos de la

condicionalidad en los países menos desarrollados (por ejemplo El Salvador). Este concepto ha

sido incluido en EUROCLIMA+, donde se alentará a los países graduados a añadir valor al

programa convirtiéndose en importantes proveedores de servicios. Además, la UE

recientemente ha puesto en marcha un mecanismo regional, ADELANTE, que se centra en la

consecución de objetivos específicos de desarrollo sostenible, al tiempo que refuerza la

cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular en la región.49

3.2.2 Sinergias con el apoyo bilateral y subregional

Las sinergias entre el apoyo al desarrollo regional y el bilateral/subregional no han sido

desarrolladas de manera sistemática y en la mayoría de los casos son inexistentes. Los

documentos estratégicos y de programación proporcionan información sobre las sinergias

previstas y las acciones complementarias, pero no se presta suficiente atención a aclarar cómo

se están desarrollando las sinergias con las acciones bilaterales y subregionales (SICA, CAN,

MERCOSUR). En el ámbito de la seguridad, por ejemplo, los documentos de programación

afirman que el programa continental complementaría las acciones de fortalecimiento institucional

previstas en este ámbito, en particular, en el marco del programa subregional para América

Central, el programa regional para el Caribe del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y los

programas bilaterales. Sin embargo, no se ha recibido información sobre la medida en que se

han logrado las sinergias o complementariedades previstas en el proceso de implementación.

En el sector de la equidad social, los vínculos estratégicos y de impacto con el apoyo bilateral y

subregional han sido relativamente débiles en general. Esto se debió en parte a la falta de

interconexión estratégica entre la coordinación de las acciones gestionadas directamente por

las DUE y las gestionadas por los servicios centrales en Bruselas, así como, en menor medida,

entre las ramas encargadas de la cooperación bilateral para el desarrollo y de la cooperación

regional para el desarrollo a nivel de los servicios centrales. Las delegaciones están integradas

en la cooperación bilateral, pero -excepto las que se designan como centros regionales (Brasil

y Nicaragua)- no tanto en la cooperación regional. Asimismo, en el sector del MAyCC, la

evaluación no ha encontrado evidencias sobre el intercambio sistemático de datos entre

proyectos regionales y bilaterales, incluyendo EUROCLIMA+ y EURO-SOLAR. De hecho, hay

casos en los que los informes de evaluación y de ROM indican que es necesario realizar más

esfuerzos a este respecto. Si bien ha habido un buen nivel de complementariedad con el apoyo

bilateral y subregional en el sector del crecimiento inclusivo y sostenible (especialmente en

América Central), los ejemplos de sinergias son limitados. En general, no existen mecanismos

específicos para tender puentes entre los tres niveles de cooperación para el desarrollo o evitar

duplicidades y las intervenciones parecen haber funcionado en silos. Con respecto al blending,

la coherencia con las prioridades bilaterales se garantiza mediante consultas con las DUE. Se

ha producido un cambio hacia una participación de las DUE en la definición de los proyectos

para garantizar que éstos respondan a las necesidades del país.

3.2.3 Sinergias con otros instrumentos de financiación de la UE e intervenciones de

otras DG

Las sinergias con el apoyo regional, subregional o bilateral proporcionado a través de

otros instrumentos financieros o líneas presupuestarias de la UE existen, pero son

escasas. Hay algunas sinergias evidentes entre los programas regionales y el IcSP y entre los

49 El programa se puso en marcha oficialmente a finales de 2016 y se desarrollará hasta finales de 2020.

31



programas regionales y algunos programas de apoyo presupuestario ejecutados a nivel bilateral

en los sectores de la seguridad y la equidad social, respectivamente.

Se han identificado sinergias entre los programas regionales con las intervenciones de apoyo

presupuestario y entre el ICD y el PI en el sector de la equidad social, por ejemplo, en Brasil, El

Salvador y Paraguay. En América Central, existen sinergias en el sector de la seguridad en el

marco de la Estrategia de Seguridad de Centroamericana (ESCA) entre el ICD y el IfS, y todos

los programas de seguridad que se coordinan en el marco de la ESCA.

Los programas regionales de MAyCC no han recibido financiación ni desarrollado sinergias con

otras líneas presupuestarias temáticas de la UE, ni con el IcSP, que está en gran medida inactivo

en AL, excepto en Colombia donde ha estado apoyando el proceso de paz. El apoyo a la

investigación y la innovación en AL ha sido financiado por el programa geográfico del ICD pero,

a diferencia de otras regiones, no ha habido sinergias con otros instrumentos de financiación. 50

La UE ha celebrado acuerdos bilaterales de C+T con Argentina, Brasil, Chile y México. Aunque

se trata de acuerdos realizados con países a nivel individual, constituyen un marco y un foro

privilegiado para determinar los intereses comunes, las prioridades, el diálogo sobre políticas y

los instrumentos necesarios para la colaboración en materia de C+T. Sin embargo, ni los

documentos ni las misiones sobre el terreno ni las entrevistas han proporcionado evidencias

sobre la existencia de vínculos entre los programas regionales en ámbitos como la educación

superior y el medio ambiente con estos acuerdos.

La complementariedad con el apoyo proporcionado a través del Instrumento de

Asociación (IA) puede observarse en los sectores de crecimiento inclusivo y de MAyCC,

pero, en general, las sinergias han sido limitadas. El diseño del IA enfocado en AL se ha

implementado de manera consistente y coherente en los países de la región. La Evaluación

Externa del IA menciona a AL bajo el epígrafe `áreas en las que el IA ha tenido más éxito hasta

la fecha'' destacando `el momento oportuno, apoyando la cooperación con los países que se

gradúan de la asistencia para el desarrollo''.51 El IA se ha utilizado en diversas áreas de AL, pero

la complementariedad con los programas de desarrollo regional se ha observado principalmente

en los sectores de MAyCC y crecimiento inclusivo52 y, hasta cierto punto, en los sectores de

nexo seguridad-desarrollo53 y equidad social54. A pesar de la participación de la DG DEVCO en

la programación del IA55 y de los intercambios que tienen lugar a nivel de las DUE, hay pocas

evidencias sobre la existencia de sinergias entre las acciones financiadas por el IA y los

programas regionales financiados por el ICD. Esta situación puede explicarse, en particular, por

los siguientes factores:

50 Entre 2007 y 2014, el 44 % del apoyo de la UE a la educación superior en el mundo fue financiado por el ICD, el

43 % por el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) y el 3 % por el ICD y el IEVA, mientras que el 10

% fue financiado por el FED. Sin embargo, a diferencia de otras regiones, el ICD era el único instrumento de

financiación para América Latina. UE (2016). Evaluación del apoyo de la UE a la investigación y la innovación para el

desarrollo en países socios (2007-2013). En el document EU (2017) Evaluation of the EU Development Co-operation

Support to Higher Education in Partner Countries (2007-2014) se ofrecen más detalles al respecto. 51 Según la evaluación, "esto ha sido especialmente pertinente en América Latina, donde ocho países ya no pueden

optar a la ayuda bilateral. Véase UE (2017). Evaluación externa del Instrumento de Asociación (2014-2017), Informe

final, p. 25. 52 Por ejemplo, acciones empresariales con bajas emisiones de carbono en Brasil y México (AAP 2014, AAP 2016),

apoyo a la participación de la sociedad civil en la implementación de los acuerdos comerciales de la UE en

Centroamérica (AAP 2017), promoción del empoderamiento económico de las mujeres en el trabajo a través de una

conducta empresarial responsable en América Latina (AAP 2017). 53 Por ejemplo, apoyo a la agenda común UE-Brasil para la migración y la movilidad (AAP 2014). 54 Por ejemplo, Promoción de la RSE y la Conducta Empresarial Responsable (RBC por sus siglas en inglés) en

América Latina y el Caribe (AAP 2017). 55 Por ejemplo, participación en reuniones de grupos y subgrupos temáticos y QSG.

32



• el énfasis del IA en unos pocos países estratégicos de AL (Argentina, Chile, Brasil,

México) y en la promoción de intereses mutuos (a diferencia del ICD que se centra en

los intereses de los beneficiarios); y

• el hecho de que las DG que participan en las acciones del IA participan menos en los

programas regionales financiados por el ICD (en parte debido a las limitaciones de

recursos).

Ha habido coherencia entre la cooperación al desarrollo regional de la UE gestionada por

la DG DEVCO y las acciones de otras DG de la UE. No obstante, los vínculos entre los dos

tipos de acción exterior de la UE siguen siendo limitados, a pesar de la creciente

importancia que estos vínculos tienen para los países que se han graduado del ICD o

están en proceso de graduación. Por una parte, no parece haber incoherencias significativas

entre los programas gestionados por la DG DEVCO y las intervenciones de otras DG. Por otra

parte, se han realizado esfuerzos para implicar a las DG pertinentes en el diseño y la ejecución

de los programas regionales gestionados por la DG DEVCO, por ejemplo, invitándolas a formar

parte de los comités de dirección de estos programas. No obstante, los vínculos a menudo se

ven obstaculizados por dificultades a nivel institucional o simplemente por la escasez de

personal. Por ejemplo, el apoyo a la educación superior y la ciencia y tecnología (C+T) implica

a varias DG diferentes, mientras que la DG DEVCO sólo participa en el ámbito de la educación

superior. Esto ha generado cierto nivel de complejidad, que también se caracteriza por el hecho

de que la UE traza una línea divisoria (algo artificial) entre el apoyo a la educación superior y el

apoyo a la C+T.56 Del mismo modo, los vínculos entre la cooperación al desarrollo regional y los

esfuerzos para apoyar la facilitación del comercio han sido muy limitados, aunque la DG TRADE

ha participado en la implementación de AL-INVEST (por ejemplo, en el comité directivo del

programa).

En el ámbito del MAyCC, la coordinación entre la DG DEVCO, la DG ENV y la DG CLIMA ha

mejorado, en parte debido a su participación en EUROCLIMA. Sin embargo, la DG CLIMA y la

DG ENV hasta ahora no han podido participar en los eventos de EUROCLIMA organizados en

la región debido a la falta de recursos humanos. Además, la DG GROW y la DG CLIMA

participan en el comité directivo del Programa de Acción Empresarial de Baja Emisión de

Carbono (2014-2020) financiado por el IA en México y Brasil, pero la DG DEVCO no es miembro

ni observador en el comité. En general, ha sido difícil consolidar la coherencia debido a diversos

factores, entre los cuales cabe destacar:

• la falta de recursos humanos en otras DG para garantizar su participación, al menos una

vez al año, en las reuniones anuales (por ejemplo, debido a las limitaciones de personal

en las DG CLIMA y DG ENV, hasta ahora no han podido participar en las reuniones

ministeriales de alto nivel relativas a EUROCLIMA+);

• la baja actividad del Centro Común de Investigación (CCI) en los países de AL. No

obstante, esto ha empezado a cambiar gracias a su participación en la iniciativa

EUROCLIMA, que ha incluido el funcionamiento de su plataforma BioMA y el

Observatorio de la Desertificación, la Degradación de la Tierra y la Sequía en los países

de AL;

56 Es importante señalar que la cooperación entre la UE y América Latina en materia de educación superior (ES) y

ciencia y tecnología (C+T) a nivel regional se facilitó en 2010 y 2011 a través de un grupo de referencia dirigido por

la DG EAC e integrado por varias DG (DEVCO, BUDG, EMPL, ELARG, ENTR, INFSO, RTD) y la Secretaría General,

el Servicio Jurídico, el SEAE y la EACEA. Este grupo aportó información para una evaluación de impacto sobre la

cooperación internacional en el ámbito de la ES, que contribuyó al proceso dando lugar a la creación de Erasmus+.

33



• la participación de varias DG y del SEAE en la CMNUCC y otras Conferencias de las

Partes, cuya coordinación resulta difícil debido a los problemas de personal y a las

deficiencias mencionadas en el mecanismo de comunicación interna.

Como aspecto positivo, la coordinación de las cuestiones relativas al cambio climático a nivel

del SEAE-DEVCO ha evolucionado favorablemente.57

Según algunas DUE, ha existido una falta de coordinación y se han perdido oportunidades para

desarrollar sinergias entre las acciones de las diferentes DG en AL, especialmente en relación

a los países que se han graduado o están en proceso de graduación. Asimismo, entre las DUE

consultadas existía la impresión general de que su personal disponía de poco tiempo para

evaluar lo que otras DG estaban haciendo a través del IA y otros instrumentos, especialmente

durante la ejecución. El hecho de que los programas regionales se gestionen de forma

centralizada desde Bruselas no ayuda a implicar a las DUE en las actividades regionales,

excepto cuando se celebran actos en el país de acogida de la delegación.

Se han realizado esfuerzos para garantizar la continuidad de la cooperación al desarrollo

con los países de AL en proceso de graduación de la financiación de la AOD y el ICD a

través de excepciones, la aplicación de otros instrumentos de financiación y otros

enfoques innovadores, como por ejemplo la cooperación triangular. La UE ha seguido dos

caminos. Por un lado, se han concedido excepciones a algunos países para que puedan seguir

beneficiando de programas de ayuda bilateral en el marco del ICD.58 Por otro lado, se han

aplicado otros instrumentos o mecanismos de financiación novedosos para facilitar la

cooperación en curso con los países graduados. Los países que han dejado de recibir

financiación del ICD han podido seguir beneficiando de los 7.000 millones de euros asignados

a los programas temáticos en el marco del ICD. Los programas temáticos incluyen el Programa

de Bienes Públicos y Retos Mundiales (GPGC por sus siglas en inglés) y el Programa de

Organizaciones de la Sociedad Civil y Autoridades Locales. En el ámbito de la educación

superior, Erasmus+, como mecanismo principal de financiación cubierto durante el período

2014-17, abarca a todos los países socios, independientemente de su situación en materia de

desarrollo.59 El programa ELAN, que se desarrolló durante el periodo 2015-2017 y fue financiado

por el Instrumento de Cooperación con los Países Industrializados (ICI+), se centró en el apoyo

a las empresas de la UE para desarrollar o integrar redes comerciales con AL.

57 Esto se debió a la prioridad cada vez mayor del cambio climático en la política de desarrollo de la UE desde el

Acuerdo de París, y se facilitó a través de: i) reuniones anuales entre el SEAE y la DG DEVCO (las reuniones de

Boendaal); ii) la coparticipación en las conferencias internacionales relativas a la Conferencia de las Partes de la

CMNUCC y a los acuerdos y protocolos internacionales conexos (Protocolo de Kioto, Marco de Acción de Sendai,

Acuerdo de París, en particular sobre la aplicación de los centros nacionales de desarrollo (NDC), etc.); iii) la

determinación de ámbitos comunes de interés común con el Instrumento de Política Exterior (IPA), que trabaja en

estrecha colaboración con el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y las Delegaciones de la UE. 58 Debido en parte a la fuerte presión del Parlamento Europeo, se han concedido excepciones a cuatro países, a

saber, Colombia, Cuba, Ecuador y Perú, para que sigan beneficiándose de los programas de ayuda bilateral a pesar

de pertenecer a la categoría de renta media-alta. El Reglamento ICD 233/2014 estipula que "los siguientes países

socios se consideran elegibles para la cooperación bilateral, como casos excepcionales, incluso con vistas al proceso

de exclusión progresivo de la ayuda al desarrollo": Cuba, Colombia, Ecuador, Perú". 59 Todos los países de América Latina pueden optar a la financiación de Erasmus+, pero su tamaño y estado de

desarrollo afectan a la asignación de fondos para la Movilidad Internacional de Créditos (ICM por sus siglas en inglés).

América Latina (Región 8) tiene metas específicas para la concesión de becas para los países de renta media-baja y

una asignación máxima para Brasil/México: i) Al menos el 25% de los fondos disponibles para América Latina

deberían utilizarse para organizar la movilidad con los países menos desarrollados de la región: Bolivia, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay; ii) no se dispone de más del 35% de los fondos para Brasil y México

(conjuntamente).

34



3.2.4 Sinergias con los Estados miembros de la UE y otros donantes

Ha existido coordinación entre la UE y sus Estados miembros (EM) y otros donantes,

aunque según las evidencias las sinergias logradas han sido escasas. En la ejecución de

gran parte de la ayuda de la UE han participado instituciones de los EM de la UE como la FIIAPP

(EUROsociAL+, COPOLAD II, EUROCLIMA+), AFD (LAIF, EUROCLIMA+), KFW (LAIF) y GIZ

(EUROCLIMA+), o entidades de la UE como Eurochambres (AL-INVEST) y JRC (EUROCLIMA

II). A pesar del alto grado de participación de los EM de la UE en la ejecución de los programas

regionales, existen pocas evidencias de que se hayan logrado sinergias entre los programas

regionales y las acciones apoyadas por los EM de la UE a nivel nacional o subregional. El hecho

de que varios EM de la UE se estén desvinculando de la cooperación con AL, o no sigan un

enfoque continental de la cooperación explica, en parte, esta situación. Otro posible factor

explicativo es el hecho de que la coordinación entre la UE y los EM se ha llevado a cabo de

manera formalizada e institucionalizada sólo en unos pocos casos. A menudo, la coordinación

se ha reducido al intercambio de información dentro de los grupos consultivos de donantes a

nivel nacional.

En realidad, los resultados pueden clasificarse en tres grupos: sectores en los que existen

pruebas fiables de coordinación y algunas sinergias (MAyCC); sectores en los que se ha

producido una coordinación limitada sin pruebas claras sobre la existencia de sinergias

(seguridad, cohesión social, C+T); y sectores en los que la coordinación -al menos en un sentido

formal- ha estado parcialmente ausente (crecimiento inclusivo y sostenible, educación superior).

En el sector MAyCC, los programas regionales han hecho especial hincapié en el

establecimiento de sinergias entre la UE y los socios (EM de la UE y AL) responsables de la

ejecución de los proyectos seleccionados para su financiación. Se han desarrollado sinergias

con proyectos financiados por los EM de la UE y otros donantes cuando operaban en las mismas

zonas de intervención. En el caso de EUROCLIMA+, tal y como se ha confirmado en las

entrevistas, el principal problema consiste en que el programa incluye diferentes agencias de los

EM de la UE (véase más arriba) que se caracterizan por procedimientos y burocracias diferentes,

situación que se ve agravada por el hecho de que las convocatorias de propuestas

independientes han fragmentado el apoyo de la UE. Tal y como se destacó en la PE 4, se

necesitan mayores esfuerzos para fomentar la coordinación y las sinergias entre los donantes

en este sector, en particular de los EM de la UE, como España (AECID) y Alemania (GIZ).

El diálogo sobre migración incluyó la participación de los EM de la UE, donde se debatieron

cuestiones de migración y la comunicación -aunque no se llegó a formalizar- se produjo de

manera indirecta, a menudo entre el Comité Directivo del Proyecto y el Grupo de Trabajo con

sede en Bruselas. Mecanismos para institucionalizar la comunicación nunca llegaron a

desarrollarse. En otros ámbitos, como el de las drogas, ha habido una buena coordinación con

otros donantes. La UE y la Organización de los Estados Americanos (OEA) organizaron algunos

talleres en el marco de la iniciativa UE-ALC en un programa innovador de tres años destinado a

crear asociaciones entre ciudades de Europa, AL y el Caribe para intercambiar buenas prácticas

en el tratamiento de la drogadicción y la rehabilitación. Pocos EM de la UE han participado

activamente. En COPOLAD, parece que los EM de la UE han sido más bien socios ejecutores

(a través de sus principales agencias técnicas) que socios estratégicos.

En el ámbito de la C+T, el principal ejemplo de coordinación de los EM de la UE es la Iniciativa

Europea sobre Investigación Agrícola Internacional para el Desarrollo, una plataforma

permanente de coordinación de las políticas de investigación agrícola para el desarrollo,

reconocida en 1997 por una Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento

Europeo. En la evaluación no se han encontrado incoherencias notables entre el apoyo a la

educación superior prestado por la UE, por una parte, y los EM de la UE, por otra. Existen

algunos ejemplos de cooperación entre la UE y los EM; por ejemplo, las DUE han participado

35



con frecuencia en ferias de estudiantes que presentan Erasmus+ junto con los EM de la UE para

promover sus propios programas de becas. En el marco del Grupo de Armonización de

Donantes, la UE y otras agencias donantes que operan en el ámbito de la educación superior

en los países socios se reúnen anualmente. Sin embargo, en AL, como en otros lugares, el

esfuerzo realizado para crear sinergias a través de la puesta en común de recursos y

financiación ha sido limitado.60

En el sector del crecimiento inclusivo y sostenible, ha habido cierto grado de solapamiento entre

las intervenciones de AL-INVEST y las de los EM de la UE (Dinamarca, Alemania, Países Bajos

y España), aunque varios de estos programas bilaterales fueron finalizando gradualmente hacia

el final del período de evaluación. En áreas específicas de intervención de AL-INVEST IV, se ha

observado una falta de coordinación entre los diferentes donantes activos, especialmente con el

BID61 y USAID, que implementaron grandes proyectos en el sector productivo a nivel de país.

El enfoque regional es el principal valor añadido de la UE, entendido como el valor

resultante de una intervención de la UE que es adicional al valor que habría generado la

acción de un EM de la UE por sí sola. Por ejemplo, en el ámbito de la educación superior,

ningún EM de la UE, ni siquiera un grupo de EM por sí solo, estaría lo suficientemente bien

posicionado para tomar la iniciativa en la organización y gestión de un programa complejo de

apoyo a la educación superior.62 Fue precisamente el enfoque regional el que aportó un valor

añadido al fomentar la creación de redes regionales e interregionales y el diálogo entre las

instituciones de educación superior. Lo mismo cabe decir de EUROsociAL, que abordó la

cohesión social de manera multidimensional y multisectorial. Aunque los EM de la UE y otros

donantes también participan en este sector con multitud de proyectos, en particular en temas de

empleo y justicia social, no hay intervenciones para la promoción de la cohesión social a un nivel

multidimensional.

En el ámbito económico, la promoción del comercio en sí es competencia de los EM de la UE.

Por consiguiente, ELAN se concibió para aportar valor añadido a las actividades de los EM de

la UE, complementando sus esfuerzos a favor de sus empresas. Por su parte, las DUE siempre

han mantenido un diálogo regular sobre cuestiones relacionadas con el comercio y trabajan en

estrecha colaboración.

3.2.5 Enfoques de implementación (incluidas modalidades de ejecución y socios

implementadores)

La evaluación no ha detectado ningún problema importante en relación con las

modalidades de implementación utilizadas (incluidas las convocatorias de propuestas,

los acuerdos delegados y las subvenciones o subvención en cascada) para alcanzar los

objetivos de la estrategia regional. La elección de los socios implementadores (incluidas las

instituciones de los EM de la UE, los organismos de las Naciones Unidas, el sector privado y

otros) ha sido, en general, adecuada. Las opiniones sobre la calidad de los socios

implementadores han sido muy positivas en todos los países seleccionados para las misiones

60 UE (2017) Evaluation of the EU Development Cooperation Support to Higher Education in Partner Countries (2007-

2014) Final Report Volume I - Main Report, p. vii. Al mismo tiempo, cabe señalar que existen sinergias con los Estados

miembros en Erasmus+ en la medida en que la movilidad internacional de los créditos es gestionada de forma

descentralizada por las agencias nacionales Erasmus+ en los 34 países del programa. Estas agencias seleccionan

los proyectos, asignan la financiación geográficamente -según sus preferencias nacionales- y llevan a cabo las

actividades de seguimiento y promoción. 61 Cabe destacar que el BID fue miembro del consorcio que implementó AL-INVEST. 62 Sin embargo, existen algunas iniciativas regionales de menor escala, como Campus Iberoamérica, un programa de

movilidad académica que incluye a España, Portugal, Andorra y los 19 países de habla hispana y portuguesa de

América Latina. Véase https://campusiberoamerica.net/

36



sobre el terreno. Sin embargo, en la mayoría de los proyectos que aplican convocatorias de

propuestas, las partes interesadas entrevistadas expresaron su preocupación sobre los

elevados requisitos y cargas administrativas para el coordinador y, en menor medida, para las

organizaciones participantes. Existe una opinión generalizada de que las modalidades de

ejecución se han diseñado principalmente para adaptarse a las necesidades, procedimientos y

condiciones de la CE. En general, las entrevistas confirmaron que ha habido una curva de

aprendizaje que ha dado lugar a mejoras en la eficacia de las convocatorias de propuestas.

La mayoría de los programas regionales han tenido un fuerte enfoque basado en la

demanda, lo que ha dado lugar a varios beneficios. El enfoque basado en la demanda ha

favorecido la apropiación por parte de los actores interesados a nivel regional, lo que ha

contribuido a la sostenibilidad de las iniciativas apoyadas. Asimismo, este enfoque ha contribuido

a determinar necesidades concretas, aumentando la pertinencia de los programas y la

flexibilidad durante la ejecución. Sin embargo, también ha orientado los esfuerzos de

cooperación hacia la mejora de los procesos políticos e institucionales existentes, en lugar de

hacia un cambio integral (véase la PE5 para el caso de EUROsociAL). Además, la

"regionalización" de las demandas de los países de AL no siempre ha sido fácil de lograr, lo que,

en algunos casos (véase la PE 6 para el caso de AL-INVEST), ha generado dificultades para

lograr un enfoque verdaderamente regional ("continental"). Algunas de las partes interesadas

entrevistadas también destacaron la necesidad de una mayor flexibilidad en las modalidades de

ejecución utilizadas en los programas regionales, a fin de que los socios implementadores

puedan atender necesidades aún más impulsadas por la demanda en el momento en que se

necesiten (es decir, adaptadas a la evolución de las circunstancias políticas, sociales y

ambientales en el momento en que se produzcan).

El blending ha permitido a la UE participar ampliamente en la cooperación con los países

de AL y con una ventaja estratégica. No obstante, la UE ha tenido una capacidad limitada

a la hora de influir en el enfoque de las acciones apoyadas, siendo la dimensión regional

de muchas de las intervenciones apoyadas a través del blending limitada. Sólo existen

evidencias sobre las ventajas del blending, en comparación con los programas tradicionales, en

el caso de LAIF, el único caso de esta modalidad en AL. El blending ha sido objeto de una

evaluación reciente, basada ampliamente en LAIF. En la evaluación se llegó a la conclusión de

que la modalidad fomentaba un enfoque más estratégico de la cooperación, en particular en los

países de renta media. La evaluación constató que, al utilizar las subvenciones en combinación

con los préstamos, la combinación permitía que los proyectos siguieran adelante, lo que no

habría sido posible si se hubieran financiado exclusivamente a través de préstamos o

subvenciones. El blending ha tenido un efecto positivo en la influencia política del ICD al dar a

la UE un puesto en la mesa de los grandes donantes (incluidas las agencias de los EM como el

KfW y la AFD) y una voz en ámbitos políticos estratégicos relacionados con las infraestructuras,

como la energía, el transporte y el agua y el saneamiento. Si bien no se ha aprovechado todo el

potencial de esta modalidad para movilizar al sector privado, existen pruebas de que al menos

en cierta medida se ha fomentado la financiación privada. En el marco de LAIF, el principal sector

que recibió apoyo fue el del agua y saneamiento, que representó el 45% del total. La energía y

el transporte fueron los otros sectores principales.63 Por ejemplo, el blending se utilizó en

Colombia para financiar dos proyectos en sectores relacionados con la infraestructura

(desarrollo urbano y agua). Según la evaluación, que no cubría otros países de AL, Colombia

también proporcionó un ejemplo para una evaluación más amplia de cómo operan y contribuyen

este tipo de proyectos en países de AL.

63 EU (2016) Evaluation of Blending. Informe final. Volumen I - Informe principal.

37



Según las entrevistas, el enfoque adoptado hasta ahora en la región de AL significaba que

muchas de las acciones apoyadas por LAIF presentaban una dimensión regional limitada. El

mecanismo ha seguido más bien las prácticas existentes de sus principales socios de ejecución

(por ejemplo, el KfW, la AFD y el BEI), con una capacidad limitada para influir en el

fortalecimiento de los vínculos con las prioridades regionales de la UE y con otros programas

regionales y birregionales y, hasta la fecha, para promover de forma más activa el desarrollo de

mecanismos financieros innovadores. En algunos países, como Bolivia, el blending es un

mecanismo poco conocido y utilizado por las partes interesadas a nivel nacional. Sin embargo,

en los últimos años se han intensificado los esfuerzos64 para abordar esta cuestión. Por otra

parte, los recientes trabajos para promover asociaciones con los países participantes y la

implementación de bancos de desarrollo han dado lugar a nuevos proyectos, como la segunda

fase de las iniciativas Dinamica y MIPYME verdes en América Central, en las que las DUE

desempeñan un papel importante en la búsqueda de sinergias entre las acciones apoyadas.

Los programas en todos los sectores han sufrido retrasos en algún momento del proceso

de implementación, en la mayoría de las veces en la fase de inicio. Existen diferentes

conclusiones sobre la relación coste-eficacia, pero en todas las evaluaciones de los programas

en las que se ha abordado este aspecto (lo que no siempre ha sido el caso) se mencionan las

deficiencias e incluso las carencias en este sentido. En general, la complejidad y diversidad de

los proyectos regionales trajeron consigo problemas administrativos y de gestión, así como

retrasos ocasionales en la implementación. Sin embargo, las entrevistas con las partes

interesadas confirmaron que, en general, la eficacia de los programas ejecutados había sido

satisfactoria.

En toda la cartera regional, los programas se han supervisado y evaluado, aunque en

diferentes grados de exhaustividad y minuciosidad. En algunos programas (EUROsociAL

y URB-AL) se han aplicado con éxito mecanismos de aprendizaje, aunque siguen faltando

en otros. Los casos de URB-AL y EUROsociAL muestran procesos de aprendizaje sobre las

modalidades/canales que se ofrecen en sus sectores específicos. URB-AL se caracterizó por un

proceso evolutivo hacia la participación de un número cada vez mayor de agentes

gubernamentales y de la sociedad civil, lo que dio lugar a soluciones "más cercanas al público".

EUROsociAL ha demostrado un notable proceso de aprendizaje positivo, y el programa ha

evolucionado en consecuencia: entre EUROsociAL I y II se produjo un cambio importante en la

organización del programa, que ha contribuido a mejorar la eficiencia, la eficacia y el impacto.

Entre EUROsociAL II y EUROsociAL+, se realizaron mejoras, por ejemplo, en la priorización del

tema de género. El control administrativo de precursores, para el cual se desarrolló un sistema

de información en el marco del proyecto PRELAC, está siendo seguido actualmente por

COPOLAD, que seguirá trabajando para que sea plenamente operativo. El Programa de la Ruta

de la Cocaína (PRC) también se centra en el intercambio de información para apoyar las

iniciativas conjuntas y la formación de los agentes del orden que participan en la lucha contra el

problema de las drogas y sus problemas asociados.

En el sector MAyCC, los sistemas de seguimiento interno de todos los programas examinados

en esta evaluación se han centrado principalmente en las operaciones y el logro de resultados

específicos (como la producción de estudios, herramientas y guías, el desarrollo de programas

informáticos, bases de datos y redes, u obras civiles para combatir los efectos del cambio

climático), en contraposición a los resultados (es decir, los resultados de los productos y las

actividades realizadas). Esto ha sido confirmado por los informes de ROM y de evaluación, así

como mediante las entrevistas. En general, el uso de sistemas internos de SyE no ha resultado

64 Incluyendo una nueva estrategia de comunicación y recursos adicionales para llevar a cabo las actividades de

comunicación.

38



en la optimización de la capacidad de aprendizaje que los programas tenían la intención de

ofrecer, reduciendo las oportunidades de reflexión interna a través de revisiones entre pares.

Algunos estudios y actividades de seguimiento (por ejemplo, ROM) han contribuido a colmar

esta laguna. Sin embargo, las partes interesadas de Ecuador y Perú afirman que el seguimiento

de los resultados, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas siguen siendo deficientes.

AL-INVEST se ha beneficiado de una larga historia de cooperación generando un buen

aprendizaje para todas las partes interesadas. Sin embargo, las debilidades del marco y sistema

de SyE establecido han limitado una experiencia global de aprendizaje. Este ha sido

especialmente el caso de AL-INVEST IV cuyo marco de SyE no reflejaba bien la lógica inicial de

la intervención conteniendo, además, algunos elementos demasiado complejos, como lo

demuestra la presencia de numerosos indicadores que finalmente no pudieron ser medidos.

En el ámbito de la educación superior, la fusión de los programas regionales y mundiales

anteriores a 2014 de apoyo al sector con Erasmus+ demuestra la existencia de un proceso de

aprendizaje global. El SyE han seguido un doble enfoque basándose en una rigurosa evaluación

anual sistematizada de cada uno de los proyectos financiados por Erasmus+, y en evaluaciones

periódicas de todo el programa.65

3.3 PE 3 - Nexo entre seguridad y desarrollo

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de la respuesta de

la región a los desafíos de paz y seguridad?

Justificación: esta pregunta de evaluación (PE) se centra en el nexo entre seguridad

y desarrollo, considerado un ámbito clave de cooperación en la estrategia 2014-2020

y relacionado con temas como el Estado de Derecho que figuraban en las estrategias

anteriores de cooperación UE-AL. Dado el amplio alcance del sector, esta PE

examina con más detalle los efectos de la cooperación entre la UE y AL en unos

pocos subsectores que recibieron especial atención en los programas regionales y

en el diálogo de alto nivel UE-AL, principalmente: migración, drogas y lucha contra la

delincuencia organizada transnacional.

El análisis se estructura en torno a cuatro dimensiones:

• Desarrollo de intercambios políticos y redes institucionales entre la UE y AL,

incluidas las oportunidades de llevar a cabo acciones conjuntas en foros

mundiales.

• Creación de oportunidades para la cooperación intrarregional, el

intercambio y el aprendizaje en los ámbitos de las drogas, la delincuencia

organizada transnacional y la migración.

• Fortalecimiento del entorno jurídico, político e institucional en los países de

AL.

• Logro de resultados más amplios.


• El apoyo de la UE ha fomentado un entendimiento común y ha contribuido al

establecimiento de herramientas específicas y al desarrollo de acciones conjuntas en

ámbitos cruciales para la paz y la seguridad en AL y Europa: la migración, el tráfico de

drogas y la delincuencia organizada transnacional.

• El diálogo birregional de alto nivel facilitado por los programas regionales de la UE en el

ámbito de las drogas ha sido fundamental para reforzar el Mecanismo de Coordinación y

Cooperación UE-CELAC en materia de drogas. En lo que respecta a la migración, el Diálogo

bi-regional estructurado y global sobre migración fue apoyado por un proyecto específico de

65 Véase la evaluación intermedia del programa Erasmus+ (2014-2020), COM(2018) 50 final.

39



migración UE-CELAC que permitió movilizar conocimientos especializados sobre una

amplia gama de temas relacionados.

• El apoyo de la UE a la cooperación intrarregional ha proporcionado un espacio para la

creación de redes regionales, el aprendizaje, el intercambio de buenas prácticas y la

generación de confianza. Esto ha sido especialmente importante en los ámbitos de las

drogas y la delincuencia organizada, en los que las intervenciones de la UE contribuyeron a

abrir canales de comunicación (a través de COPOLAD) y a institucionalizar la cooperación

intrarregional de los organismos encargados de la aplicación de la ley (a través del proyecto

AMERIPOL-UE). En el sector de la migración, la UE además creó oportunidades para la

cooperación Sur-Sur, aunque la sostenibilidad de las estructuras establecidas ha sido baja.

• La influencia del apoyo regional de la UE en la reforma de las políticas ha sido limitada. El

apoyo de la UE ha reforzado las capacidades de las administraciones nacionales y ha

promovido la formulación informada de políticas pero las evidencias de que haya influido

directamente en el cambio de políticas son escasas. Varias intervenciones han contribuido

a mejorar las estructuras y los procedimientos para la generación de datos e información,

por ejemplo, mediante perfiles migratorios y el fortalecimiento de los Observatorios

Nacionales de Drogas.

• La cooperación de la UE ha enfrentado algunos retos en su implementación. Las

intervenciones tuvieron que hacer frente a niveles desiguales de participación de los países

de AL. En el caso del proyecto de migración UE-CELAC, los países de AL consideraron que

no habían sido incluidos en el diseño de la intervención y, como resultado, decidieron no

participar en la dirección del proyecto. La estructura establecida por el recién iniciado

programa El PAcCTO, basado en tres pilares (policía, sistema judicial y sistema

penitenciario), corre el riesgo de reforzar las divisiones administrativas, ya que en algunos

países se considera que los pilares funcionan en silos.

3.3.1 Intercambios políticos UE-AL y creación de redes institucionales

Los países de la UE y AL han utilizado múltiples foros para el diálogo político birregional

sobre seguridad, migración y drogas con resultados desiguales. En el ámbito de las drogas

se han establecido varias plataformas entre las dos regiones para facilitar el diálogo y el

intercambio de conocimientos. El principal foro es el Mecanismo de Coordinación y Cooperación

en materia de Drogas UE-CELAC establecido en 1999, que se ha convertido en un marco de

referencia para las políticas de drogas y en una estructura clave para los esfuerzos conjuntos

en la lucha contra las drogas. El objetivo de estas iniciativas, que fueron apoyadas por acciones

concretas financiadas en el marco de los programas regionales de la UE, ha sido el de abordar

la oferta y la demanda de drogas mediante una mejor comprensión, el intercambio de buenas

prácticas e iniciativas de prevención complementarias. Estas iniciativas han contribuido al

fortalecimiento de la capacidad institucional para responder a cuestiones relacionadas con la

política de drogas, la lucha contra el tráfico de drogas y los delitos conexos.

En 2009 se puso en marcha un "Diálogo estructurado y global sobre la migración" birregional,

cuando los flujos migratorios de AL a Europa eran históricamente elevados. Este espacio

proporcionó un foro entre Estados, organizaciones regionales y expertos para examinar los

vínculos entre las áreas de cooperación relacionadas con la migración, incluida la lucha contra

la trata de personas, la protección de los migrantes, la educación y la salud. Asimismo, este foro

contribuyó a crear una base de datos más sólida en materia de migración. A pesar de las

dificultades para llegar a un consenso sobre cuestiones delicadas y la consiguiente suspensión

del Diálogo a principios de 2017, la UE y la CELAC decidieron volver a convocar el Diálogo y

elaborar conjuntamente un nuevo programa de debate a mediados de 2018.

40



En septiembre de 2017, la UE y la CELAC organizaron un "Seminario sobre Seguridad

Ciudadana" como primer paso hacia la creación de un "Diálogo sobre Seguridad Ciudadana"

birregional, cuyo objetivo sería desarrollar un entendimiento común de las amenazas a la

seguridad ciudadana, sus causas profundas y consecuencias, así como las prioridades

nacionales y regionales para abordarlas a través de diálogos políticos y de expertos.

Estos procesos de diálogo han facilitado el apoyo técnico, la creación de redes

institucionales y el intercambio de conocimientos y buenas prácticas y la cooperación

interregional e intrarregional. Sin embargo, se ha tenido que hacer frente a diversos

desafíos. El diálogo sobre migración dio lugar a la creación del proyecto de migración UE-

CELAC dedicado a reforzar el diálogo político y las actividades de cooperación. El proyecto ha

contribuido a construir la base de evidencia requerida sobre los flujos migratorios, resumida en

el estudio Rutas y dinámicas migratorias entre los países de América Latina y el Caribe y la

Unión Europea (2012, actualizado en 2015). Esta iniciativa ha facilitado la cooperación

binacional y el diálogo aportando conocimientos especializados y aportaciones sustantivas. A

pesar de estos logros, los países de AL consideraron que habían sido marginados en el diseño

del proyecto de migración y decidieron no unirse al comité directivo del proyecto. El interés en

el diálogo fue disminuyendo a medida que el proyecto llegaba a su fin y la UE se ocupa

actualmente de cuestiones migratorias específicas de AL (como la crisis de Venezuela) a través

de las intervenciones de EUROsociAL y de la DG ECHO.

El Mecanismo de Coordinación y Cooperación en Materia de Drogas de la CELAC-UE ha sido

apoyado por el programa COPOLAD. COPOLAD reforzó el mecanismo, contribuyó a establecer

nuevos procedimientos y ayudó a mejorar la coherencia de las políticas y conceptos utilizados

tanto entre los miembros de la CELAC como entre la CELAC y la UE. COPOLAD sigue

desarrollando actividades para fortalecer los Observatorios Nacionales de Drogas (véase la

sección 3.3.3), fomentar la cooperación Sur-Sur y fortalecer mecanismos como la e-room,66 que

ha creado diversos vínculos de comunicación entre sus miembros.

3.3.2 Cooperación intrarregional

El proyecto de migración UE-CELAC ha generado oportunidades de cooperación Sur-Sur,

pero, en general, los efectos sostenibles en la cooperación intrarregional han sido

limitados. La cooperación Sur-Sur en materia de migración en AL no es un tema nuevo. Los

países de la región han firmado varios acuerdos en esta materia; el más reciente es la

Declaración de Brasil de 2014 sobre los refugiados, desplazados y apátridas en la subregión. El

proyecto de migración UE-CELAC ha contribuido a reforzar las conexiones entre las autoridades

e instituciones relacionadas con la migración al proporcionar espacios para el aprendizaje, el

debate y el intercambio de experiencias. Estos intercambios han fortalecido los debates y redes

a nivel regional apoyando un intercambio continuo de información y buenas prácticas, así como

los acuerdos subregionales. El proyecto además mejoró el conocimiento de los flujos

migratorios, contribuyó a la sistematización de los datos sobre migración y fortaleció la gestión

de la migración, así como los vínculos entre la migración y las políticas laborales. La OIM, como

principal organización encargada de la ejecución, desempeñó un papel decisivo en la facilitación

y consolidación de los vínculos de esta red debido a su larga presencia en la mayoría de los

principales centros de AL y al desarrollo de un banco de datos regional de publicaciones. La

FIIAPP, el otro socio implementador, aportó su experiencia en políticas públicas a los aspectos

del proyecto de gestión de la migración. La participación en las actividades del proyecto condujo

66 La e-room es una plataforma virtual que sustenta el Mecanismo de Coordinación y Cooperación UE-CELAC.

Proporciona acceso a la documentación pertinente a los miembros del mecanismo y sirve de plataforma de

comunicación.

41



a la cooperación horizontal y al intercambio de conocimientos técnicos entre países fuera del

marco del proyecto. Como ejemplo cabe destacar la asistencia técnica que Colombia

proporcionó sobre competencias laborales al Ministerio de Trabajo de Perú y sobre su programa

"Colombia Nos Une" para emigrantes a El Salvador. Sin embargo, no se llegaron a crear

estructuras permanentes ni mecanismos institucionales para garantizar la continuidad de la

comunicación o consulta.

En lo que respecta a las drogas y la delincuencia organizada, el apoyo de la UE ha

contribuido de manera sustancial a mejorar la cooperación intrarregional. COPOLAD ha

desempeñado un papel importante en la mejora del establecimiento de redes y del intercambio

regional en el sector de las drogas, lo que ha contribuido a mejorar la confianza y la

comunicación entre las administraciones nacionales pertinentes. Estos canales de comunicación

se han extendido al nivel técnico (no sólo político), lo que ha sido clave para garantizar la

sostenibilidad. COPOLAD también ha facilitado la cooperación Sur-Sur en cuestiones más

concretas. Por ejemplo, Colombia y Uruguay cuentan con sistemas de alerta temprana

comparativamente avanzados, siendo designados para proporcionar asistencia técnica (con el

apoyo de COPOLAD) a otros países de la CELAC que aún no cuentan con tales sistemas.

Además de COPOLAD, los proyectos financiados por el Programa de la Ruta de la Cocaína

(PRC)67 también han contribuido a fomentar la cooperación intrarregional. El proyecto

AMERIPOL-UE contribuyó a la institucionalización de la comunidad policial de las Américas

AMERIPOL68 y al desarrollo de su sistema de información, contribuyendo a mejorar la capacidad

de los fiscales y de los organismos encargados de la aplicación de la ley para llevar a cabo

investigaciones complejas a nivel regional y transregional. Por último, el Proyecto de

Comunicación Aeroportuaria (AIRCOP) y el Proyecto de Comunicación Portuaria (SEACOP)

ayudaron a desarrollar sistemas de información inter e intrarregionales especializados para

combatir el tráfico por vía aérea y marítima. En el caso de AIRCOP, Brasil y Colombia tomaron

la iniciativa para apoyar a otros países de AL en el establecimiento de sus respectivos Grupos

de Tareas Conjunto de Interdicción Aeroportuaria.

Con el fin de reforzar la cooperación internacional en la lucha contra la delincuencia organizada

transnacional, el apoyo de la UE se dirige a toda la cadena del sistema judicial, desde los

investigadores policiales hasta el sistema judicial (fiscales y jueces) y penitenciario. El programa

El PAcCTO proporciona asistencia técnica, formación, intercambio de experiencias y buenas

prácticas con el fin de reforzar las capacidades y responder a las necesidades regionales, al

tiempo que promueve la aplicación de la Convención de Palermo de las Naciones Unidas. El

PAcCTO ha creado valiosos espacios de aprendizaje, discusión, debate e intercambio de

información en toda la región de AL. Los temas tratados por los expertos internacionales incluyen

la cooperación transfronteriza, la inteligencia penitenciaria, la recuperación de activos, las

alternativas a la detención, el delito cibernético, el blanqueo de dinero, la cooperación policial y

67 El Programa de la Ruta de Cocaína (PRC) se puso en marcha en 2009 como respuesta estratégica a la amenaza

del tráfico de drogas y la delincuencia organizada a lo largo de la Ruta de la Cocaína (desde su origen en los países

de América Latina hasta su mercado en Europa, pasando por América Central, el Caribe y África Occidental). Opera

en más de 40 países de Europa, América Latina, el Caribe y África Occidental, a través de una serie de proyectos

complementarios e interconectados destinados a apoyar la capacidad de estos países para combatir la producción

de drogas, interceptar los flujos de drogas, luchar contra el blanqueo de dinero y compartir información. Está

financiado por el IcSP, con un presupuesto de la UE de más de 50 millones de euros desde 2009. América Latina

participa en siete de los nueve proyectos del PRC. 68 AMERIPOL se estableció en 2007 durante una reunión de oficiales de policía de América Latina y el Caribe en

Colombia. Inicialmente se concibió como un foro para que las fuerzas policiales compartieran experiencias sobre

cuestiones de aplicación de la ley en reuniones anuales y posteriormente se institucionalizó con una secretaría

ejecutiva en Bogotá y una Presidencia rotativa.

42



aduanera y la corrupción. Estos seminarios internacionales reúnen a personas a través de las

fronteras, promueven el intercambio de información y experiencias y ayudan a desarrollar la

confianza entre funcionarios de diferentes países, lo cual es fundamental para la cooperación

internacional contra el crimen organizado. La intención de El PAcCTO es seguir desarrollando

un enfoque de equipo conjunto para crear alianzas de trabajo y redes sostenibles que incluyan

en sus actividades a agencias especializadas como AMERIPOL (a través de AMERIPOL-EU),

Interpol, COMJIB,69 AIAMP,70 y las Agencias de la UE EUROPOL y EUROJUST.71

3.3.3 Entorno jurídico, político e institucional

El apoyo regional de la UE ha permitido la formulación de políticas, la reforma jurídica y

el cambio institucional en el ámbito de la migración. La participación de los 33 países

seleccionados en el proyecto de migración ha sido muy variada. El proyecto ha contribuido a la

preparación de perfiles migratorios en tres países de AL (Ecuador, Nicaragua y Perú),72 que han

sido utilizados como instrumento de política migratoria. La elaboración de los perfiles

desencadenó un diálogo muy útil entre las instituciones encargadas de la producción de los

datos. Los perfiles han servido de base para las decisiones políticas y la reforma institucional,

como la creación por la Asamblea Nacional del Grupo Parlamentario por los Derechos de las

Personas en Movilidad Humana en Ecuador en 2013; y han ayudado a reforzar las estructuras

existentes, como la Mesa Redonda Intersectorial de Trabajo para la Gestión de la Migración en

Perú. El proyecto de migración también apoyó a los países de AL en las políticas relativas a la

reintegración de los migrantes retornados a través de la creación de capacidades y proyectos

piloto. Un ejemplo notable es la Ley peruana de 2013 para la reintegración económica y social

de los migrantes retornados, que utiliza como documento de referencia el perfil de los retornados

creado por un proyecto piloto. Otros ejemplos de avances legislativos son la Ley de Retorno de

Colombia de 2012 y la Ley de Migración de México de 2014, aunque el papel del apoyo de la

UE no es tan claro en estos casos.

En materia de drogas, el apoyo regional de la UE ha ayudado a fortalecer las instituciones

en algunos países de AL, pero su influencia en la política ha sido limitada. La política de

drogas de AL ha estado fuertemente influenciada por la guerra contra las drogas liderada por

los EE.UU. y, por lo tanto, las partes interesadas de AL acogieron con beneplácito el enfoque

alternativo promovido por el apoyo de la UE. No obstante, no se han encontrado evidencias de

ejemplos concretos de cambios en las políticas de drogas influenciados por las intervenciones

de la UE. COPOLAD ayudó a crear capacidad para la reducción de la demanda y la oferta de

drogas y apoyó el establecimiento y fortalecimiento de Observatorios Nacionales de Drogas, que

son instituciones clave para la recopilación de información en apoyo de la toma de decisiones a

nivel político y de organismos responsables. Sin embargo, siguen existiendo grandes

discrepancias entre los distintos países de AL y no todos los observatorios funcionan de manera

eficiente. En algunos países, los datos producidos por los observatorios consisten únicamente

en estimaciones de la demanda de drogas; en otros, son más amplios y contribuyen a la

formulación de estrategias y políticas. Sólo unos pocos países cuentan con infraestructura

institucional para evaluar verdaderamente las políticas de drogas. En cuanto a la cuestión de los

precursores químicos para la fabricación de drogas, el PRELAC ha elaborado una serie de

programas de gestión de datos que permiten a las autoridades nacionales seguir el envío de

precursores desde la fuente hasta el usuario final. En algunos países, el programa también ha

69 Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos. 70 Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos. 71 Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea. 72 También apoyó la preparación de perfiles migratorios en Jamaica y Surinam, pero éstos están fuera del alcance de

esta evaluación.

43



permitido una estrecha cooperación entre el gobierno y el sector privado para definir las

necesidades industriales y planificar las importaciones. El modelo del programa El PAcCTO

estructurado en torno a tres pilares -el policial, el judicial y el penitenciario- con un punto focal

para cada pilar, intenta asegurar la complementariedad y coordinación de las acciones. Sin

embargo, en algunos países la falta de un mecanismo de coordinación para los diferentes pilares

ha reforzado los problemas existentes de comunicación y cooperación entre las instituciones.

Las partes interesadas entrevistadas en el curso de la evaluación han destacado la necesidad

de colmar estas lagunas y fomentar una mayor comunicación y colaboración interinstitucional.

3.3.4 Resultados más amplios

Los cambios en los patrones de migración en AL están creando presión en muchos países

para que se reexaminen las regulaciones y políticas migratorias. A medida que cambian las

condiciones socioeconómicas y políticas, también lo hacen los patrones migratorios. Los nuevos

y grandes flujos de migrantes en AL están creando presión en muchos países para que se

reexaminen las regulaciones migratorias. El proyecto de migración UE-CELAC vinculó la

migración y el desarrollo; llamando la atención sobre los derechos y la protección de los

migrantes, los vínculos entre la migración y el trabajo, la reintegración de los migrantes y las

remesas que se invierten en el desarrollo. Estos conceptos fortalecerán las estrategias y

mecanismos sostenibles para que los países de la CELAC aborden las necesidades migratorias

cambiantes en el marco de la creación de sociedades pacíficas e inclusivas, la democracia,

instituciones eficaces y responsables, el estado de derecho y los derechos humanos para todos.

Los patrones de migración entre Europa y AL han cambiado en los últimos años - en 2012 más

europeos emigraron a AL que latinoamericanos a Europa, marcando una disminución del 68%

de los latinoamericanos que van a Europa en comparación con 2007. Las tendencias dentro de

los países de AL también han cambiado y de acuerdo con la OIT (2016), el 80% de los

inmigrantes en AL provienen de otros países de la región. Los migrantes abandonan países más

pobres como Bolivia y Ecuador y emigran a Perú, Chile, Argentina y Brasil en busca de trabajo.

Además, a medida que avanzaba el proceso de paz en Colombia, se ha ralentizado la salida de

los colombianos, mientras que el colapso económico y los crecientes disturbios políticos en

Venezuela han provocado que un gran número de personas huyan de ese país, creando

desafíos para los gobiernos vecinos.

El crimen y la violencia en la región de AL siguen siendo generalizadas y costosas, y la

producción de drogas, especialmente de coca, está repuntando. AL tiene la distinción

indeseable de ser la región más violenta del mundo. Los niveles extremos de violencia criminal

que afectan a los países del norte de AL han empeorado durante el período de evaluación,

causando mayores flujos migratorios a medida que las personas huyen no sólo de la pobreza,

sino también de las perturbaciones políticas y de la violencia extrema del Triángulo Norte de

Centroamérica. A medida que EE.UU cierra progresivamente sus puertas, algunos migrantes

optan por buscar asilo en Costa Rica, Panamá o México. Este último, históricamente un país de

tránsito, se ha convertido en un país de destino y asilo para la afluencia de migrantes del sur.

Después de observar una caída en la producción de coca entre 2000 y 2013, la tendencia se ha

invertido. Según la ONUDD, Colombia es el principal impulsor de esta expansión, pero la

producción en Perú y Bolivia también ha aumentado.

A la luz de los retos mencionados, el apoyo regional de la UE en el ámbito de la migración,

las drogas y la delincuencia organizada ha sido pertinente y ha abordado cuestiones

clave. La recopilación y publicación de datos (a nivel nacional y regional) ha apoyado los

cambios políticos, los avances legales y la gestión de la migración, lo que ha colocado a algunos

países de AL en una posición más sólida para abordar la migración laboral y la afluencia de

migrantes que huyen de la violencia y la agitación política en sus países de origen. Cabe

44



mencionar el ejemplo de Perú como país que está utilizando instrumentos desarrollados a través

de los programas regionales de la UE para abordar el tema de la migración y repatriación. Sin

embargo, la recopilación, sistematización, análisis y publicación de datos orientados al desarrollo

de políticas para gestionar y proteger a los migrantes y promover sociedades seguras y pacíficas

requieren compromisos a largo plazo. Para comprender, gestionar y combatir con éxito estas

cuestiones transnacionales, sigue siendo prioritario realizar esfuerzos conjuntos y continuos

basados en un diálogo político constructivo.

3.4 PE 4 - Medio ambiente y cambio climático

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de las respuestas

conjuntas regionales y mundiales al cambio climático y a los desafíos

medioambientales?

Justificación: esta pregunta de evaluación (PE) se centra principalmente en la

sostenibilidad medioambiental y el cambio climático, un ámbito clave de cooperación

en el PIP 2014-2020. Este sector ha estado anteriormente en el centro de la

cooperación entre la UE y AL, aunque en la estrategia 2007-2013 no se mencionaba

explícitamente como uno de los principales ámbitos de cooperación. Este sector está

estrechamente relacionado con varios ODS, especialmente el ODS 13 (que incluye la

elaboración de planes nacionales de adaptación y la implementación de estrategias

nacionales de reducción del riesgo de desastres) y el ODS 15 (que incluye la gestión

sostenible de los bosques y la detención de la pérdida de biodiversidad).


• Desarrollo de intercambios políticos y de redes institucionales entre la UE y

AL, incluidas las oportunidades de llevar a cabo acciones conjuntas en foros

mundiales en los ámbitos del medio ambiente y el cambio climático.

• Creación de oportunidades para la cooperación intrarregional, el intercambio y

el aprendizaje en los ámbitos del medio ambiente y el cambio climático.

• Fortalecimiento del entorno jurídico, político e institucional en los países de AL.



• El apoyo de la UE ha contribuido de forma significativa al fortalecimiento de las respuestas

conjuntas regionales y mundiales a los retos del medio ambiente y el cambio climático

(MAyCC). El apoyo de la UE ha sido especialmente eficaz para concienciar sobre la

importancia de conservar los recursos naturales, promover las energías renovables en las

comunidades aisladas y hacer frente a los efectos adversos del cambio climático como

requisitos previos para lograr un desarrollo sostenible y reducir la pobreza.

• El apoyo de la UE ha contribuido a la puesta en marcha de reformas políticas a nivel

nacional destinadas a cumplir los objetivos y compromisos internacionales relativos a los

acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (AMUMA), en particular la Convención

Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). La firma del

Acuerdo de París en 2015 ha sido un hito importante en las relaciones entre la UE y AL,

ya que ofrece oportunidades concretas para desarrollar una cooperación conjunta en

materia de contribuciones determinadas y de medidas de mitigación apropiadas a nivel

nacional.

• El apoyo de la UE ha contribuido a desarrollar asociaciones regionales entre la UE y AL.

La iniciativa EUROCLIMA ha forjado asociaciones fructíferas a nivel político mediante el

desarrollo de puntos focales nacionales (PFN), mientras que RALCEA y WATERCLIMA

han facilitado las asociaciones y la creación de redes con el Centro Común de

Investigación (CCI) en los ámbitos técnico y científico. Estas asociaciones han facilitado

el intercambio de información con el apoyo de la creación o consolidación de diversas

plataformas a través de las cuales ha tenido lugar el diálogo político y científico.

45



• El apoyo de la UE ha desempeñado un papel importante en la promoción de la

cooperación intrarregional y el aprendizaje. Varios programas han ayudado a las partes

interesadas de AL a articular intereses y prioridades comunes en la preparación de foros

mundiales de políticas, especialmente sobre el cambio climático, a través de los PFN.

Además, la UE ha apoyado múltiples redes y plataformas con diferentes grados de

sostenibilidad.

• La ausencia de agencias especializadas en MAyCC a nivel regional ha dificultado el

desarrollo de un enfoque regional coordinado de las prioridades en este ámbito. Las

lagunas en el marco jurídico de varios países de AL, como una ley específica para el sector

del agua, también han obstaculizado el desarrollo de ese enfoque. La UE carece de socios

regionales con los que pueda forjar relaciones a largo plazo para apoyar y supervisar la

aplicación de los AMUMA. Esta situación ha impedido el desarrollo de vínculos entre las

acciones financiadas por programas bilaterales geográficos y temáticos, o instrumentos

de otras DG.73

• En general, la implementación de las políticas ha sido lenta, con resultados limitados

hasta la fecha, especialmente en relación con las cuestiones de gobernanza y aplicación

de la ley. Además, aunque la participación de la sociedad civil ha aumentado durante el

período de evaluación, la participación del sector privado sigue siendo baja.

• El papel del apoyo de la UE en MAyCC ha sido y sigue siendo el de un facilitador. Al

proporcionar asistencia técnica y financiación, la UE ha sido capaz de reunir a los agentes

estatales y no estatales de la región para estimular el diálogo político sobre cuestiones

relativas al MAyCC, identificar prioridades y definir estrategias, que en la mayoría de los

casos (EUROCLIMA, WATERCLIMA, RALCEA) han contado con el apoyo de la

participación de instituciones asociadas de la UE.


El diálogo político sobre MAyCC entre la UE y la región se intensificó de forma constante

entre 2009 y 2018 siendo especialmente intenso en el período anterior y posterior al

Acuerdo de París. Por ejemplo, el diálogo político entre la UE y ALC a través del Foro de

Ministros de Medio Ambiente UE-ALC se ha intensificado, en particular desde la Declaración de

Los Cabos en 2014, hasta convertirse en uno de los espacios más importantes para identificar

y acordar las prioridades regionales relacionadas con el MAyCC. Este diálogo también ha sido

de gran ayuda para promover la cooperación birregional en materia de MAyCC. Por ejemplo, el

Plan de Acción UE-CELAC (junio de 2015) exigía no sólo que se intensificara el diálogo en el

ámbito del "desarrollo sostenible, el medio ambiente, el cambio climático, la biodiversidad, la

energía", sino también que se aumentara la cooperación birregional "en el ámbito del medio

ambiente y la reducción y gestión de los riesgos de catástrofes (...) el desarrollo resistente al

clima y la adaptación al cambio climático, así como la promoción de la integración de estas

cuestiones en las estrategias de desarrollo sostenible y en la elaboración de políticas".74 El

programa regional EUROCLIMA, financiado por la UE, ha sido fundamental para estimular dicho

diálogo. Por ejemplo, en 2016 empleó los servicios de la oficina regional del PNUMA (que

también actúa como Secretaría del Foro de Ministros de Medio Ambiente de la región) para

promover el intercambio de información y conocimientos sobre el cambio climático.

El aumento del diálogo de alto nivel sobre MAyCC ha intensificado el diálogo técnico y

científico entre las dos regiones. Por ejemplo, el diálogo sobre políticas y la cooperación con

73 Esta conclusión también se puso de relieve en la Evaluación Temática del apoyo de la UE al medio ambiente y al

cambio climático en terceros países durante el período 2007-2013 (2015), p. 2. 74 Plan de Acción UE-CELAC, p. 5: http://www.consilium.europa.eu/media/23757/eu-celac-action-plan.pdf

http://www.consilium.europa.eu/media/23757/eu-celac-action-plan.pdf

46



instituciones regionales como la CEPAL y el Instituto Interamericano de Cooperación para la

Agricultura (IICA) han aumentado en el marco de la iniciativa EUROCLIMA. La CEPAL ha

llevado a cabo estudios específicos, como la identificación de medidas de adaptación “sin

arrepentimiento” y de mitigación que se priorizarán para su financiamiento en la región de AL en

la última fase del programa a partir de 2016 (EUROCLIMA+). Por otra parte, el IICA ha realizado

un análisis participativo sobre cómo apoyar al sector agropecuario de América Central y América

del Sur en su adaptación al cambio climático. En otro ejemplo, el programa RALCEA75 ha

facilitado el diálogo birregional sobre actividades de investigación conjuntas y la creación de

redes con el CCI con el fin de aplicar una gestión más eficaz de los recursos hídricos. En la

sección sobre cooperación intrarregional que figura a continuación se ofrecen más detalles al

respecto.

A pesar de los importantes avances logrados desde 2009 en el diálogo sobre políticas,

siguen existiendo dificultades para convertir el diálogo en acción. La región no cuenta con

una institución establecida con el mandato y la capacidad de gestionar, implementar y

monitorear la agenda de MAyCC según lo acordado a través del diálogo UE-AL. Las entrevistas

realizadas durante esta evaluación sugieren que las instituciones regionales, como la División

de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL o la Oficina Regional del

PNUMA (Panamá), no están en condiciones de desempeñar esas funciones. Esto se debe, en

gran medida, a las continuas disputas sobre la autoridad de la CEPAL en los once países de la

Alianza Bolivariana para las Américas, y a la aplicación por parte del PNUMA de las normas y

procedimientos de las Naciones Unidas que han comprometido la visibilidad de la cooperación

de la UE. Debido a la falta de un seguimiento adecuado de la implementación de las

declaraciones, los planes de acción y los programas adoptados a través del proceso de diálogo,

la UE y sus socios no han tenido la capacidad de implicarse en procesos de aprendizaje sobre

cuestiones como los principales logros, lecciones aprendidas o buenas prácticas. Como

resultado de ello, las evaluaciones de las necesidades no han sido actualizadas de manera

periódica, lo que ha dificultado que la cooperación regional se ocupe de las cuestiones en las

que podía aportar un mayor valor añadido. El diálogo de alto nivel sobre políticas a nivel regional

no ha prestado suficiente atención a la participación de organizaciones subregionales como el

Sistema de Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el

Mercado Común del Sur (MERCOSUR), algunas de las cuales cuentan con sus propias políticas

y estrategias subregionales en temas de MAyCC. Esto ha reducido las oportunidades de

aprender y coordinar las políticas y prioridades sobre MAyCC con las instituciones

subregionales, así como de mejorar el mandato de las mismas. Las entrevistas confirman que

los programas regionales, tales como EURO-SOLAR y WATERCLIMA, no se presentaron

oficialmente ni trabajaron directamente con las organizaciones subregionales mencionadas.

Asimismo, las partes interesadas que participan en EUROCLIMA+ han puesto de relieve que

hasta el momento se ha desarrollado una situación similar, lo que en el caso de varios

entrevistados en la región andina también se considera una oportunidad perdida para resucitar

la agenda ambiental de la subregión, que finalizó en 2015 tras el cierre de la oficina de medio

ambiente de la secretaría de la CAN.


El apoyo de la UE ha supuesto una importante contribución al fomento de la cooperación

intrarregional y al aprendizaje sobre cuestiones relativas al MAyCC. La evaluación constató

que las intervenciones regionales como EUROCLIMA, WATERCLIMA y RALCEA han logrado

reunir a los PFN y otras partes interesadas en Conferencias de las Partes, seminarios

75Programa regional de apoyo al establecimiento de una red de centros de conocimientos en el sector de los recursos

hídricos.

47



regionales, reuniones, presentaciones, etc. para identificar intereses y prioridades comunes en

relación con el MAyCC, en particular en relación con el agua y el cambio climático. Por ejemplo,

RALCEA (2010-2015) facilitó la creación de redes y el intercambio de información entre centros

de excelencia en el sector del agua para mejorar el diálogo multisectorial sobre políticas y la

capacidad institucional en relación con el acceso, la gestión y el uso del agua. A ello contribuyó

la ampliación de la base de datos Aquaknow de la UE en AL, que apoyó el análisis estadístico y

la toma de decisiones informadas en relación con la gestión del agua. En un segundo ejemplo,

los tres proyectos financiados por el programa WATERCLIMA fomentaron la creación de redes

tanto dentro de la región como con sus socios europeos; dos de los cuales fueron fundamentales

para apoyar a Ecuador y Perú en la firma de un acuerdo bilateral en 2017 para codirigir las nueve

cuencas hidrográficas principales compartidas entre los dos países. Por último, la iniciativa

EUROCLIMA durante sus primeras fases (2009-2017) facilitó la cooperación intrarregional a

través de una serie de talleres y estudios, junto con el desarrollo de plataformas en línea, como

por ejemplo:

• Las Aplicaciones de Modelos Biofísicos (BioMA) para apoyar a los expertos de la región

en el intercambio y desarrollo de datos y modelos para probar y evaluar el impacto del

cambio climático en sectores como la agricultura, con el fin de promover una agricultura

sostenible y resistente en AL.

• El Observatorio de Desertificación, Degradación de la Tierra y Sequía (DDTS) de

América Latina contribuyó a aumentar la capacidad de los meteorólogos,

agrometeorólogos, expertos en sequía y degradación de la tierra, etc., en el desarrollo

de modelos de predicción de sequías, mapas de riesgo y vulnerabilidad, valoración

económica de la DDTS, etc., y se diseñó para apoyar la mitigación y adaptación al cambio

climático, principalmente a nivel nacional y transfronterizo.

Además, EUROCLIMA+ desde su creación en 2017 ha contribuido a ampliar la cooperación y el

aprendizaje en la región, asegurando que sus PFN sean, en la mayoría de los casos, los mismos

PFN de la CMNUCC y que cuenten con el apoyo de la designación de uno o más técnicos para

garantizar la gestión diaria de dicha cooperación.

Sin embargo, mantener y replicar la cooperación y el aprendizaje ha sido un reto,

especialmente con anterioridad al Acuerdo de París de diciembre de 2015, cuando no

existía un acuerdo mundial sobre una manera conjunta de trabajar para combatir el cambio

climático. La evaluación ha puesto de manifiesto resultados desiguales en cuanto a la

sostenibilidad de las redes y plataformas establecidas. Por ejemplo, las Células Nacionales de

Coordinación (CNC) creadas en el marco del programa EURO-SOLAR se disolvieron en los

ocho países beneficiarios poco después del cierre del programa en 2013. Esto ocurrió a pesar

de que la evaluación concluyera que el programa había contribuido a llevar a cabo reformas

nacionales para promover la energía renovable en comunidades aisladas de países como

Ecuador y Perú. En otro ejemplo, la red antes mencionada establecida en el marco del programa

RALCEA no continúa reuniéndose, debido en gran parte a que la región cuenta con una

plataforma alternativa conocida como CODIA (Foro Regional de Directores del Agua de América

Latina, España y Portugal). Además, el CCI no ha consolidado la ampliación de la base de datos

Aquaknow a AL. De hecho, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha desarrollado una

herramienta alternativa conocida como Hydro-BID para apoyar la gestión y planificación hídrica

en la región, que está en proceso de operar en Argentina, Brasil, Ecuador y Perú.

En el caso de las iniciativas WATERCLIMA y EUROCLIMA, la evaluación ha demostrado que

han tenido más éxito en mantener la cooperación intrarregional. La contribución de

WATERCLIMA a la consecución del mencionado acuerdo bilateral entre Ecuador y Perú es

especialmente significativa, ya que ha formalizado el compromiso de ambos países de crear

comisiones binacionales para la gestión de sus cuencas hidrográficas compartidas. Además, las

48



evidencias indican que las redes establecidas en los tres proyectos financiados por

WATERCLIMA continúan de manera informal, con el apoyo de los antiguos socios de la UE

implicados, que proporcionan apoyo técnico e información cuando se solicita. Esta conclusión

sugiere que la creación de redes informales puede contribuir a mantener la cooperación

intrarregional cuando está impulsada por la demanda. En el caso de EUROCLIMA también se

han encontrado evidencias sobre la probabilidad de que la red de PFN se sostenga más allá del

programa, principalmente debido a que la mayoría de los PFN son los mismos funcionarios

gubernamentales responsables de la CMNUCC y están trabajando cada vez más como un

bloque regional en la Conferencia de las Partes desde el Acuerdo de París. Los PFN y otras

partes interesadas de EUROCLIMA+ también confirmaron que están utilizando cada vez más

canales informales como WhatsApp para ayudar a consolidar sus redes y ampliar su base de

contactos.

Una serie de riesgos amenazan los esfuerzos de la UE para ampliar la cooperación

intrarregional y la creación de redes en relación con el MAyCC. Estos riesgos incluyen:

• la continua inestabilidad institucional en muchos países provocada, entre otros factores,

por la elevada rotación de personal, los escándalos de corrupción y los recortes de gasto

público;76

• problemas de software, junto con una falta de gestión y control adecuados de las

entradas de datos relativos a las plataformas en línea que apoyan la gestión del riesgo

de desastres, como el BioMA y el observatorio de la DDTS AL;77 y

• una falta general de capacidad en la gestión de riesgos para garantizar que los riesgos

de alto nivel se mitiguen de manera oportuna y los riesgos de nivel medio y bajo se

controlen periódicamente.


Los programas regionales de la UE han contribuido a las reformas políticas y jurídicas a

nivel nacional, pero en menor medida a nivel regional debido, en parte, a debilidades en

el diseño y a una coordinación y supervisión inadecuadas de las principales acciones. La

evaluación ha permitido identificar una serie de desarrollos políticos y legales significativos a

nivel nacional y subnacional en la región que han sido influenciados por la intervención de los

programas EURO-SOLAR, WATERCLIMA y EUROCLIMA.

Recuadro 2 Apoyo de la UE a la evolución política y jurídica en el área de MAyCC: algunos

ejemplos de éxito

EURO-SOLAR: en Ecuador, el Ministerio de Electricidad y Energías Renovables (MEER) confirmó que

el programa había sido clave en la decisión del gobierno de incluir la electrificación rural como uno de

los principales objetivos de la ley de servicios públicos de electricidad de 2015. Además, tras la

adopción del marco regulatorio de esta nueva ley (prevista en 2018), la estrategia nacional de energía

rural prevé el suministro de energía renovable en comunidades aisladas sobre la base de lecciones

76 Las entrevistas en Ecuador confirmaron que los recortes en el gasto público desde 2016 han incrementado

dramáticamente la dependencia de los PFNs del financiamiento de EUROCLIMA+ para asistir a reuniones y talleres

sobre temas de cambio climático. 77 Entrevistas realizadas en Costa Rica, Ecuador y Perú confirmaron que no cuentan con redes hidrometeorológicas

y climáticas nacionales adecuadas para recopilar, procesar y validar datos hidrológicos, meteorológicos, climáticos y

otros datos biofísicos de forma periódica, lo que restringe las oportunidades a nivel científico de compartir datos y

promover tanto las oportunidades de cooperación Sur-Sur como las de cooperación triangular.

49



aprendidas, entre otros, de la iniciativa EURO-SOLAR en Ecuador.78 En Perú, el Ministerio de Energía

y Minas (MEM) confirmó que el programa había hecho una importante contribución al desarrollo del

Plan Nacional de Acceso Universal a la Energía (2012). Concretamente, reconoció que la energía solar

es una forma importante de energía para ayudar a las comunidades aisladas a acceder a mejores

servicios educativos y de salud, y a la energía eléctrica para los centros comunitarios y las viviendas

privadas. Este plan está siendo implementado actualmente en comunidades aisladas por el Programa

Masivo de Energía Solar (2014-2019), financiado por el BID, que tiene por objetivo la instalación de

200.000 kits solares.

WATERCLIMA: el proyecto ECOCUENCAS79 contribuyó (mediante la financiación de iniciativas piloto

y la movilización de conocimientos técnicos de la UE y de la región) a: i) el desarrollo de políticas

relativas a la aplicación de tarifas del agua y el desarrollo de fondos para apoyar la inversión en la

gestión de cuencas hidrográficas en Ecuador y Perú utilizando la cuenca transfronteriza del río

Catamayo-Chira, ii) la facilitación de la cooperación Sur-Sur y triangular con los socios de la UE. Esto

también facilitó un diálogo político de alto nivel entre los dos países que culminó en un acuerdo histórico

para establecer la comisión binacional para la gestión integrada de los recursos hídricos en las nueve

cuencas transfronterizas compartidas entre los dos países (octubre de 2017). Además, socios de la UE

como la OIEAU80 (Francia) siguen prestando apoyo a la reforma en curso del marco reglamentario de

la Ley sobre recursos hídricos, usos y extracción (2014) en Ecuador. El proyecto Agua sin Fronteras

también ha facilitado el desarrollo de la comisión binacional al apoyar la plataforma binacional de

municipios y otros actores en la provincia de Loja (Ecuador) y el departamento de Piura (Perú). La

plataforma adoptó políticas y ordenanzas coordinadas sobre la gestión de los recursos hídricos y la

adaptación al cambio climático, que también han fomentado la cooperación Sur-Sur (por ejemplo, sobre

la captación de agua de lluvia).

EUROCLIMA: ha prestado apoyo directo al Ministerio de Medio Ambiente de Ecuador para la

elaboración del Código de Medio Ambiente y su Reglamento, que fue adoptado por el gobierno en

2017. También ha apoyado los esfuerzos de varios países para integrar el cambio climático en las

políticas sectoriales y nacionales de varios países, como Costa Rica, Ecuador, México y Perú. Por

ejemplo, el gobierno de Perú aprobó una Ley Marco sobre cambio climático (Ley No. 30754 de abril de

2018) que ofrece orientación no sólo sobre la integración de la mitigación y adaptación al cambio

climático en las políticas nacionales y sectoriales, sino también sobre la implementación, el monitoreo,

la presentación de informes, etc. Asimismo, Costa Rica elaboró su Política Nacional de Adaptación al

Cambio Climático (2018-2030), que será implementada a través de un Sistema Nacional basado en

cinco consejos (Cinco Cs), de los cuales cuatro han sido establecidos y uno, el Consejo Científico, se

encuentra en proceso de finalización. Otros ejemplos incluyen los esfuerzos de EUROCLIMA para

fortalecer a varios países de AL en la definición de sus propuestas de NAMA urbano (2015) y el

desarrollo de políticas relacionadas con la implementación de sus NDCs.

Sin embargo, en algunos casos en los que se han adoptado reformas de políticas y nuevas leyes

su implementación ha sido lenta, con resultados limitados hasta la fecha, especialmente en

cuestiones relacionadas con la gobernanza y aplicación de la ley. Por ejemplo, a pesar de la

introducción de nuevas leyes relacionadas con la electrificación rural y el cambio climático en

Ecuador y Perú respectivamente, ninguno de los dos países ha establecido el marco normativo

completo necesario para aplicarlas.

Hasta el momento, el desarrollo de políticas a nivel regional ha sido difícil de lograr. Esto se debe

a varios factores que incluyen:

• la existencia de marcos constitucionales, jurídicos y políticos nacionales complejos que

dificultan la armonización de las políticas y leyes a nivel transfronterizo, subregional y

regional; y

78 Se puede encontrar más información en: https://www.energia.gob.ec/electrificacion-rural-con-energias-renovables/ 79 https://www.ecocuencas.com/ DIFUNDE LA PALABRA- 80 Office International de l'Eau (Oficina Internacional del Agua).

https://www.energia.gob.ec/electrificacion-rural-con-energias-renovables/

50



• la ausencia de instituciones regionales con el mandato de promover la integración,

estructuras de gobernanza eficaces y métodos normalizados de recogida, tratamiento y

validación de datos.

A esto hay que añadir las deficiencias del mecanismo de ejecución de los programas regionales

de la UE (principalmente las convocatorias de propuestas). En particular, según las entrevistas

realizadas con las partes interesadas de AL y la UE, los plazos breves para las propuestas de

proyectos y los límites presupuestarios han restringido las oportunidades para identificar

intervenciones bilaterales, subregionales o regionales fragmentando la cooperación de la UE en

demasiados proyectos pequeños que, por lo general, son de carácter piloto. Como resultado,

las convocatorias de propuestas generalmente no han tenido éxito en apoyar a las instituciones

regionales en el establecimiento de plataformas que puedan informar las políticas a nivel

nacional y fomentar la cooperación entre las subregiones.

Aunque la participación de la sociedad civil ha aumentado en todas las actividades

principales, incluida la formulación de políticas, la participación del sector privado ha sido

escasa en todos los programas examinados. Los esfuerzos de la UE desde la Declaración

de Santiago en 2013 para aumentar la participación de la sociedad civil en las cuestiones

relativas al MAyCC han contribuido a que el diálogo y el proceso de toma de decisiones sean

más inclusivos. Esto también se ha visto facilitado por reformas políticas y jurídicas a nivel

subregional y nacional, en las que la participación de la sociedad civil es ahora obligatoria. Sin

embargo, no se ha adoptado un enfoque similar con respecto al sector privado. Las entrevistas

revelan que en la fase de diseño de los programas regionales no se ha prestado suficiente

atención a la participación del sector privado en la planificación y ejecución de los proyectos, ni

al apoyo a la continuación de las acciones clave en la fase posterior al cierre. Esto se ha visto

dificultado por la falta de diálogo político entre los sectores público, no gubernamental y

científico, y la falta de información u orientación sobre cómo hacer participar al sector privado en

dicho diálogo. Una excepción identificada por la evaluación es el componente de Movilidad

Urbana de EUROCLIMA+, en el que se informó al equipo de evaluación de que varios países se

habían asociado para desarrollar economías de escala con el fin de atraer inversiones en

transporte eléctrico del sector privado. Las entrevistas realizadas en Costa Rica confirman que

la práctica de asociarse con países más grandes como Brasil y Chile ha permitido al país entrar

en sectores de crecimiento que habrían sido demasiado costosos si hubieran buscado

desarrollar rutas de autobuses eléctricos a través de una iniciativa nacional.

Los enfoques horizontales tales como la igualdad de género y los derechos de los

pueblos indígenas en los programas de MAyCC no han sido suficientemente tratados en

la fase de diseño para garantizar que se integren plenamente en el diálogo sobre políticas

y en los procesos de reforma a nivel nacional, subregional y regional. Combinando la

evidencia de los informes de evaluación y las entrevistas de campo, se ha llegado a la conclusión

de que los programas de MAyCC no han identificado e incorporado adecuadamente las

necesidades específicas de los grupos marginados como las mujeres, los pueblos indígenas y

los jóvenes, o de los grupos vulnerables como las comunidades agrícolas. Por ejemplo, la

planificación e implementación se ha concentrado principalmente en la aplicación de información

desagregada por sexo sobre la participación en los principales eventos, en lugar de apoyar

actividades específicas diseñadas para apoyar el empoderamiento de estos grupos a fin de

mejorar su acceso a los recursos, información, capacitación, etc. Sin embargo, según

información proporcionada por EUROCLIMA+ se ha establecido un punto focal de género que

se encuentra en proceso de abordar estos temas. No obstante, hasta la fecha no se ha elaborado

una estrategia de género.

51




Los países de AL han realizado progresos en una serie de áreas (por ejemplo, ampliación

de las áreas protegidas, la adopción de NAMA y la inversión en energías renovables) para

abordar los desafíos ambientales en la región. El número de áreas protegidas (marinas y

terrestres) en la región se duplicó entre 1990 y 2008 y se ha incrementado aún más desde

entonces, aumentando su tamaño en casi toda la región de AL excepto en dos países desde el

año 2000. Según el Registro de NAMA de la CMNUCC, las inscripciones de NAMA han crecido

constantemente en la región de ALC desde 2013, convirtiéndose en 2015 en la región con más

inscripciones de NAMAs (39 de un total de 129). El crecimiento de las energías renovables en

AL ha sido sustancial, principalmente debido al desarrollo de la energía hidroeléctrica, cuyas

consecuencias ambientales son objeto de acalorados debates. Actualmente, la energía

hidroeléctrica abastece casi todas las necesidades energéticas de Costa Rica, Uruguay y

Paraguay, y más de la mitad de las necesidades energéticas de Brasil, Colombia y Perú. La

expansión de los biocombustibles, la energía eólica y la energía solar en países como Brasil,

Chile y México ha asegurado que se encuentren entre los 10 principales mercados de energía

renovable del mundo. Al mismo tiempo, Argentina, Bolivia y Venezuela tienen las tasas de

dependencia de los combustibles fósiles más altas de la región y se prevé que todos se enfrenten

a déficits energéticos significativos en los próximos 10 años.

Figura 9 Cambio en el tamaño de las áreas protegidas terrestres 2000-2016 (en %)

Fuente: Particip, sobre la base de datos del PNUMA y el Centro Mundial de Vigilancia de la

Conservación, al que se accede a través de los Indicadores del Desarrollo Mundial

Los esfuerzos para combatir el cambio climático fueron bastante prometedores en el período

2009-2017, gracias a la firma y ratificación del Acuerdo de París en 17 de los 18 países

afectados.81 Por ejemplo, en la evaluación se señala que Costa Rica y Perú han adquirido

importantes compromisos para poner en práctica sus centros nacionales de desarrollo en el

marco del Acuerdo de París mediante la adopción de una política nacional en 2018 para

establecer una economía neutra en cuanto a las emisiones de carbono para 2021. Asimismo,

se observa que Perú aprobó una ley marco sobre el cambio climático en 2017. En ambos casos,

81 Nicaragua no firmó el Acuerdo de París hasta el 23 de octubre de 2017.

14,8 13,912,1 12,1

8,7 8,76,9 6,6

3,2 2,9 2,3 1,9 1,4 1,3 1,3 0,5 0,3

-5,4 -5,7

Ba

sil

Pe

rú

Bo

livia

Cu

ba

LAC

El S

alva

do

r

Ho

nd

ura

s

Mé

xico

Arg

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Ric

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Gu

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am

á

Par

agu

ay

Uru

gua

y

Ch

ile

Nic

ara

gua

Ven

ezu

ela

Ecu

ad

or

Co

lom

bia

52



esta evolución apoyará los esfuerzos de revisión y posterior aplicación de sus respectivos

centros nacionales de datos.82

A pesar de algunos avances, la mayoría de los países de AL siguen siendo vulnerables a

los efectos de la degradación ambiental y el cambio climático. La mayoría de los países de

la región han registrado algunas de las tasas más altas de deforestación y degradación forestal

del mundo entre 2000 y 2015. La Figura 10 confirma que la cubierta forestal se ha reducido en

todos los países de AL, excepto en cuatro. Además, la Organización de las Naciones Unidas

para la Agricultura y la Alimentación (FAO) afirma que la deforestación y la fragmentación de los

bosques también han contribuido a una pérdida significativa de diversidad genética. El Tratado

Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura (TIRFAA)

confirma que la pérdida de agrobiodiversidad y los conocimientos locales asociados con su

conservación y uso representan una amenaza significativa para la seguridad alimentaria y la

nutrición, especialmente entre los agricultores vulnerables al cambio climático que no pueden

mantener los subsidios de los gobiernos diseñados para promover el establecimiento de

prácticas agrícolas modernas. Los hábitats de agua dulce, costeros y marinos y la biodiversidad

también están en declive, lo que amenaza los servicios de los ecosistemas y contribuye a

aumentar las emisiones de dióxido de carbono y la vulnerabilidad humana a los desastres

naturales. Según la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), a pesar de los

esfuerzos por salvar la biodiversidad mediante la expansión de las áreas protegidas, el

establecimiento de bancos de semillas ex situ y la conservación in situ de semillas en las fincas,

la pérdida de biodiversidad terrestre y marina continúa. Las causas de esta pérdida se deben

principalmente a una actividad humana mal-planificada que conduce a un uso insostenible, a

una falta general de buena gobernanza y aplicación de la ley para reducir la pérdida de hábitats,

al cambio climático, a diferentes formas de contaminación y a la introducción de especies

exóticas invasoras.83

82 Entrevistas con el PNUMA, la CEPAL y los gobiernos de Perú, Ecuador y Costa Rica confirmaron que la mayoría

de los países de América Latina (al igual que otros países) están en proceso de revisión de sus NDC, dado que fueron

elaborados después del Acuerdo para limitar el calentamiento global a menos de 2°C por encima de los niveles

preindustriales. Sin embargo, existe un acuerdo entre los signatarios de que sus NDC originales llevarían al

calentamiento global en el rango de 2.7 a 3.7°C. El Instituto de los Recursos Mundiales informó en noviembre de 2017

que estas revisiones son urgentes para adaptar sus centros nacionales de datos a los objetivos de París y, por lo

tanto, evitar intervenciones más costosas en una fecha posterior para alcanzar dichos objetivos. 83 CDB: https://www.cbd.int/gbo3/?pub=6667&section=6711

53



Figura 10 Cambio en la cubierta forestal 2000-2015 (en %)

Fuente: Particip, en base a datos de la FAO, a los que se accede a través de los

Indicadores del Desarrollo Mundial

El apoyo regional de la UE ha contribuido a aumentar la sensibilización y a fomentar el

intercambio de información, pero los actores de la región aún no han tomado medidas

concretas para abordar los retos mencionados de manera más coordinada. El papel de la

cooperación regional de la UE ha sido positivo cuando se trata de sensibilizar a los actores

estatales y no estatales para que se reúnan y discutan sus propias experiencias y prioridades.

Sin embargo, la UE y los socios de AL no han dedicado suficientes recursos a la implementación

de declaraciones y agendas, y al monitoreo de los resultados para apoyar el diálogo político

sobre la ampliación de la cooperación y la coordinación, tanto a nivel regional como subregional.

La mayoría de los entrevistados declararon que los programas regionales como EUROCLIMA+

se beneficiarían de la adopción de un enfoque más flexible (por ejemplo, basado en el modelo

EUROsociAL) y de un mapeo de proyectos y donantes mediante una coordinación más estrecha

con otras DG, las DUE y oficinas de los Estados miembros en la región, con el fin de establecer

sinergias, cuando proceda, a través de convocatoria de propuestas. Además, este enfoque ha

facilitado el desarrollo de una asociación a largo plazo entre la UE y AL para integrar la

conservación y gestión de los recursos naturales y la adaptación/mitigación al cambio climático

a nivel nacional y sectorial. En la mayoría de los casos, esto se ha basado en enfoques

bilaterales y subregionales (como el de abordar la ausencia de marcos jurídicos para los

recursos hídricos en varios países de la región) y la promoción de la cooperación Sur-

Sur/Triangular (por ejemplo, para mejorar la movilidad urbana o conservar la agrobiodiversidad).

8,1 7,4

2,7 2,6

-0,9 -1,7 -1,7 -2,6 -2,8 -3,0 -3,2 -3,3 -3,4-4,8 -4,9 -5,8 -6,2

-10,2

-16,1

Cu

ba

Co

sta

Ric

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Uru

gua

y

Ch

ile

Mé

xico

Pe

rú

Arg

enti

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ALC

Ven

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Ecu

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or

Bo

livia

Nic

ara

gua

Gu

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mal

a

Par

agu

ay

Ho

nd

ura

s

54



3.5 PE 5 - Equidad social

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de la equidad social?

Justificación: esta pregunta de evaluación (PE) examina el apoyo prestado para

reforzar los esfuerzos en materia de cohesión social a nivel regional. Se centra en

dos ámbitos políticos principales: las políticas sociales (en particular, la sanidad, la

educación y la protección social, prestando especial atención a los grupos más

vulnerables) y la gestión de las finanzas públicas y las políticas fiscales (prestando

especial atención a la equidad fiscal).


• Desarrollo de intercambios políticos UE-AL y creación de redes

institucionales en los ámbitos de las políticas sociales y fiscales.

• Creación de oportunidades para la cooperación intrarregional, el intercambio

y el aprendizaje en los ámbitos de las políticas sociales y fiscales.

• Fortalecimiento del entorno legal, político e institucional en los países de AL

en las áreas de políticas sociales y fiscales, en línea con las mejores

prácticas regionales y los estándares internacionales (incluyendo la UE).



• El apoyo de la UE ha garantizado la movilización de la experiencia pertinente de las

regiones de la UE y AL para acompañar las reformas políticas en ámbitos como la

protección social, la justicia, el desarrollo regional, la fiscalidad y la transparencia. Esto ha

contribuido a logros notables en el fortalecimiento de las instituciones públicas, pero

también a la concienciación sobre conceptos relacionados con la cohesión social entre los

actores de AL. El apoyo de la UE se ha centrado más en la aplicación real de las políticas

públicas que en el fortalecimiento del marco jurídico o en la configuración de las

orientaciones estratégicas generales adoptadas en las políticas sociales de AL. Esto se

debe en gran medida a la naturaleza del apoyo de la UE impulsado por la demanda, y a la

existencia de procesos de política interior bien establecidos en los países de AL.

• El diálogo birregional de alto nivel sobre políticas sociales y fiscales ha disminuido

durante el período de evaluación. En comparación con la década pasada, cuando la

cohesión social era una de las principales prioridades de la agenda de cooperación entre

la UE y AL, las cuestiones de equidad social se abordan ahora de forma más transversal.

En este contexto, EUROsociAL ha desempeñado un papel importante para mantener la

atención política y fomentar el desarrollo de una visión común entre los socios de AL y de

la UE sobre estas cuestiones políticas.

• A pesar de la reducción de los espacios para un diálogo birregional estructurado de alto

nivel, existen múltiples ejemplos de apoyo de la UE que promueven con éxito el intercambio

de conocimientos y buenas prácticas entre AL y los socios de la UE. El apoyo de la UE ha

dado lugar a la creación de espacios para el diálogo político (redes, foros y otras formas

de intercambio, incluida la cooperación Sur-Sur) en una amplia gama de ámbitos

relacionados con la equidad social.

• Durante la ejecución del apoyo de la UE, se han encontrado algunos retos relacionados

con la participación de partes interesadas importantes, como los agentes sociales, lo que

puede explicarse por el hecho de que el programa se diseñó para abordar el problema de

las instituciones públicas. En consecuencia, el papel del apoyo de la UE en el ámbito de

los acuerdos fiscales/sociales ("pactos sociales/fiscales"), que son fundamentales para el

desarrollo de políticas sociales globales, ha sido limitado. También se han desaprovechado

oportunidades para abordar las cuestiones de género de forma más activa, aunque esta

tendencia ha cambiado al final del período de evaluación con el programa EUROsociAL+.

55



• En un contexto de fuerte crecimiento económico, los gobiernos de AL han implementado

políticas sociales audaces y grandes esquemas de protección social, que han ayudado a

fortalecer algunos procesos de reducción de la pobreza. Se han implementado con éxito

importantes reformas para consolidar el marco político e institucional en diversas áreas

relacionadas con las políticas sociales y fiscales. Sin embargo, la evolución general de la

equidad social en la región ha sido modesta durante el período de evaluación.


El fortalecimiento de la equidad social ha sido un elemento central del marco de

cooperación UE-AL durante la mayor parte del período de evaluación. Los temas

relacionados con la equidad social han estado en el centro de la asociación entre la UE y AL

desde principios de la década de 1990 y la transición a la democracia de varios países de AL.

La cohesión social se convirtió explícitamente en una de las principales prioridades de la agenda

birregional UE-CELAC en la Cumbre de Guadalajara de 2004. En 2006 se creó un Foro de Alto

Nivel UE-ALC sobre Cohesión Social. 84 La UE apoyó varias iniciativas en esta área en los años

siguientes, incluyendo grandes estudios temáticos realizados por la CEPAL, que desempeña un

papel importante en el fortalecimiento de las políticas sociales en la región, y por otras

instituciones. El trabajo de la CEPAL contribuyó a adaptar el concepto europeo de cohesión

social a las especificidades de AL, facilitando su adopción gradual por parte de los países de la

región. El programa EUROsociAL se ha convertido en un componente esencial de esta

dinámica. Tal y como lo ilustran las referencias al concepto de cohesión social en el PIP 2014-

2020 y otros documentos como las declaraciones políticas de las autoridades de AL85 y la

investigación académica,86 este impulso se mantuvo durante la mayor parte del período de

evaluación. Sin embargo, el concepto de "cohesión social" ha resultado ser demasiado amplio

para ser abordado de manera holística en el contexto de los programas regionales, y, por lo

tanto, la tendencia ha perdido fuerza en los últimos años. La cohesión social está ahora más

cerca del concepto de "desarrollo sostenible" e incluye cuestiones como el género y la diversidad

sexual, así como la migración y los refugiados.

Los espacios para el diálogo birregional UE-AL sobre equidad social, especialmente el

diálogo de alto nivel, se han reducido en cierta medida en los últimos años. El Foro de Alto

Nivel sobre Cohesión Social UE-ALC, organizado desde 2006 en el marco de las cumbres UE-

CELAC,87 se interrumpió en 2011. A partir de 2012, la UE y los países de ALC reiteraron

periódicamente su deseo de aprovechar los resultados del Foro UE-ALC sobre Cohesión Social

para establecer nuevas plataformas de diálogo en este ámbito. Sin embargo, esto no se había

materializado al final del período de evaluación. La cohesión social se ha abordado cada vez

más de manera transversal en las plataformas de diálogo existentes (por ejemplo, investigación

e innovación y educación superior), pero con escasos vínculos con iniciativas anteriores

centradas en dimensiones específicas de la cohesión social. Además, aunque la cohesión social

sigue siendo el objetivo de muchas intervenciones, el concepto parece mencionarse cada vez

de forma menos explícita en los documentos en los que se basa la Asociación Estratégica UE-

AL. En los últimos planes de acción UE-CELAC (por ejemplo, 2013 y 2015), la cohesión social

se analizó desde la perspectiva de la integración regional y la interconectividad. El concepto de

cohesión social no aparece en documentos políticos recientes como la declaración política de la

V Cumbre de la CELAC celebrada en 2017. La disminución del número de publicaciones de la

CEPAL que abordan explícitamente el tema de la cohesión social también ilustra el énfasis cada

84 El primer evento tuvo lugar en Chile en septiembre de 2007. 85 Por ejemplo, la declaración política en la IV Cumbre de la CELAC celebrada en Quito en 2016. 86 UCLA (2016): Operacionalizando la cohesión social en América Latina. 87 Antes de las cumbres UE-ALC.

56



vez menor en este concepto. Al mismo tiempo, durante el período de evaluación, los socios de

AL han prestado cada vez más atención a cuestiones específicas de equidad social, como la

protección social, paralelamente a la ampliación de la Iniciativa del Piso Global de Protección

Social adoptada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 2010, que refleja una

nueva dinámica mundial en torno a este tema (véanse las recientes iniciativas mundiales en

torno a la protección social universal), y la igualdad de género. Todavía no se han establecido

mecanismos para garantizar la existencia de plataformas estructuradas de diálogo birregional

de alto nivel sobre estas cuestiones.

A pesar de la reducción de los espacios para un diálogo birregional estructurado de alto

nivel, existen múltiples ejemplos de apoyo de la UE que promueven con éxito el

intercambio de conocimientos y buenas prácticas entre AL y los socios de la UE en el

ámbito de la equidad social. Todas las partes interesadas entrevistadas destacaron los

resultados positivos obtenidos por el programa regional EUROsociAL en este ámbito. En

particular, EUROsociAL ha desempeñado un papel decisivo en el desarrollo de estructuras

ligeras a nivel institucional para promover el conocimiento mutuo y el aprendizaje entre los socios

de AL, y entre ellos y sus homólogos de la UE. Esta "institucionalización" de los intercambios

políticos se logró a través de actividades que iban desde visitas de estudio a Europa y reuniones

especiales hasta actividades de aprendizaje entre pares en las que participaron diversos socios

de la UE y AL (por ejemplo, el personal de los ministerios competentes). Estas iniciativas fueron

particularmente importantes dada la ausencia de mecanismos de integración regional que tratan

de políticas sociales y de intercambios técnicos en esta área en los países de AL.88

Establecido en gran medida en mecanismos basados en la demanda, EUROsociAL ha permitido

a los funcionarios de los países de AL solicitar apoyo para implementar reformas políticas

específicas destinadas a mejorar la equidad social. Se ha hecho un uso sustancial de la

experiencia de la UE para intercambiar buenas prácticas y desarrollar modelos específicos para

mejorar la aplicación de las políticas en diversos ámbitos de la equidad social, como la fiscalidad,

el desarrollo regional, la evaluación de las políticas públicas, la igualdad de género o la reforma

del sector de la justicia. A través de la amplia gama de áreas cubiertas, el uso de mecanismos

de intercambio entre pares y la alta calidad de la movilización de expertos (tanto de la región de

AL como de Europa), los programas regionales de la UE han presentado fuertes ventajas

comparativas en comparación con las acciones de otras instituciones internacionales como la

Organización de los Estados Americanos (OEA) o el AIDEF.89

Aunque los primeros intentos de establecer nuevas redes temáticas a través de los programas

regionales de la UE fracasaron, el apoyo de la UE ha promovido y complementado con éxito las

redes existentes en los últimos años. Algunas redes han contado con un fuerte respaldo político

por parte de los socios de AL. Esto permitió mantener algunas formas de diálogo de alto nivel

en la segunda parte del período de evaluación, cuando se suspendieron las plataformas

birregionales estructuradas de diálogo de alto nivel.

El nivel de participación de los Estados miembros (EM) de la UE en los intercambios de

políticas UE-AL sobre equidad social ha sido desigual, lo que ha limitado las

oportunidades de compartir experiencias entre la UE y AL. La experiencia y los

conocimientos europeos proceden principalmente de cuatro países (España, Francia, Italia y, en

menor medida, Portugal). Otros EM de la UE han participado en EUROsociAL (por ejemplo,

Finlandia en el tema “Housing First” en relación con las personas sin hogar; el Reino Unido en

la supervisión de los derechos humanos en las cárceles), pero su participación ha sido bastante

88 La situación es muy diferente en Europa, ya que la mayoría de los países europeos cuentan con mecanismos bien

establecidos. 89 Asociación Interamericana de Defensorías Públicas.

57



limitada. Las cuestiones lingüísticas, financieras, los aspectos relacionados con la historia de la

cooperación entre estos países y AL y la composición del consorcio que ejecuta el programa

regional explican, en gran medida, la escasa participación de una gama más amplia de EM de

la UE. Esta situación ha limitado las oportunidades de intercambio de políticas entre las dos

regiones.


Recuadro 3 Ejemplos de plataformas de cooperación intrarregional sobre equidad social en

AL

La cooperación intrarregional en materia de equidad social aumentó en la región en la última década.

Si bien en el marco de los procesos de integración subregional (como la Comunidad Andina o el SICA

en América Central) se ha producido un importante grado de cooperación intrarregional, existen

también varios ejemplos de plataformas de diálogo a nivel continental. Por ejemplo, en el ámbito de la

protección social, la cooperación intrarregional se ha llevado a cabo, entre otras cosas, a través de la

Red Interamericana de Protección Social (RIPSO).90 En el área de política fiscal, la CEPAL organiza

desde 1998 un “Seminario Regional” con la participación y patrocinio de diferentes organizaciones

internacionales y nacionales (por ejemplo, BID, BM, AECID). El Seminario se organiza anualmente por

el Secretario Ejecutivo de la CEPAL, reúne a altos funcionarios de política fiscal de los países de ALC

y está vinculado al Observatorio Fiscal de la CEPAL en ALC. La Red de Consejos Económicos y

Sociales de América Latina y el Caribe (CESALC)91 se creó para intercambiar experiencias y promover

la reflexión y el aprendizaje conjunto a fin de abordar el desafío común de los Consejos Económicos y

Sociales de la región: lograr instituciones más fuertes, mejorar su capacidad técnica y operativa y

aumentar su impacto. También cabe mencionar el Foro de Política Tributaria de América Latina y el

Caribe, una iniciativa de la OCDE que reúne a altos funcionarios de política fiscal de los países de

ALC.92

La UE ha contribuido a fomentar los intercambios de políticas en la región y a reforzar los

mecanismos de diálogo formal existentes, especialmente mediante la promoción de los

intercambios entre pares. EUROsociAL ha contribuido a la creación de un gran número de

oportunidades sostenibles de cooperación intrarregional, intercambio y aprendizaje en los

ámbitos de las políticas sociales y fiscales. Esto tuvo lugar en un contexto en el que aumentó la

cooperación intrarregional en materia de equidad social (véase el recuadro siguiente).

Según el sistema de seguimiento interno de EUROsociAL, entre 2013 y 2016 se llevaron a cabo

nada menos que 1.500 acciones, de las cuales un número considerable de proyectos (al menos

250) correspondían a la cooperación triangular, en la que al menos una institución de AL

desempeñó un papel clave en la “transferencia de conocimientos”.93 El apoyo prestado a través

de EUROsociAL complementa la cooperación que se está llevando a cabo en las redes

90 La RIPSO es una plataforma de desarrollo de los ministerios y organismos nacionales encargados de las políticas

sociales, en la que se promueve el intercambio y la transferencia de experiencias y conocimientos sobre protección

social. La RIPSO ha diseñado e implementado una serie de metodologías e instrumentos con el objetivo de identificar

las necesidades, desafíos, tendencias y soluciones en las áreas de protección social y reducción de la pobreza en la

región. 91 El CESALC está integrado por cinco Consejos Económicos y Sociales nacionales (Guatemala, Honduras, Panamá,

República Dominicana y Brasil), seis estatales o provinciales (Buenos Aires, Ciudad de México, Provincia del Chaco,

Jalisco, Distrito Federal de Brasil, Río Grande do Sul) y dos municipales (San Pedro y San Carlos en Brasil). 92 http://www.oecd.org/ctp/tax-global/the-lac-fiscal-initiative.htm 93 Ver también el estudio realizado en 2016 que analiza los mecanismos de cooperación Sur-Sur en el contexto de

EUROsociAL- FIIAPP (2016): ¿Qué hemos aprendido de los intercambios Sur-Sur en AL en el marco de

EUROsociAL?

http://www.oecd.org/ctp/tax-global/the-lac-fiscal-initiative.htm

58



regionales existentes, contribuyendo a su sostenibilidad. Las redes permiten la retroalimentación

directa entre los diferentes responsables de los temas específicos, así como la adopción de las

mejores prácticas que los diferentes países han logrado implementar. Las redes promueven el

intercambio entre los responsables de la elaboración y aplicación de políticas, con el

consiguiente intercambio de experiencias de éxito y fracaso.

Como se describe en el recuadro siguiente, el apoyo de la UE ha fomentado el intercambio de

políticas y la movilización de conocimientos técnicos a través de diversas actividades (más allá

de las visitas de estudio en los países socios), similares al instrumento de Asistencia Técnica e

Intercambio de Información (TAIEX) utilizado en los países del Instrumento de Ayuda de

Preadhesión (IAP) y del Instrumento de Política Europea de Vecindad (IEV). La evaluación final

de EUROsociAL II también destaca: “Aunque la cooperación Sur-Sur ya está establecida en la

región, EUROsociAL II ha contribuido a impulsarla. Esto va en línea con un creciente interés, no

sólo por aprender de los demás, sino también por compartir la propia experiencia, es decir, en

última instancia, también una forma de aprender.”

Recuadro 4 Principales tipos de resultados del programa EUROsociAL

1. Trabajo analítico: estudios específicos relacionados con la región o con algunos de los países de AL,

sobre temas relacionados con el programa que contribuyen al debate o son pertinentes para la

cohesión social.

2. Encuentros: encuentros especializados de debate sobre las diferentes líneas de actuación como

seminarios, mesas de diálogo, etc.

3. Reuniones de trabajo: sesiones de trabajo conjunto en torno a un tema específico que incorporan

elementos de aprendizaje activo y con objetivos más específicos que las reuniones.

4. Pasantías: estancia de empleados públicos de las instituciones de AL en otras instituciones

homólogas europeas o de AL.

5. Misiones: visitas de campo para realizar tareas de acompañamiento (objetivos transversales de

programación, negociación, gestión económica, etc.) que pueden ser realizadas por miembros del

equipo de trabajo de la acción, del socio coordinador, del socio operativo, expertos, etc.

6. Consultorías especializadas: expertos públicos o privados de enlace, que asesoran sobre aspectos

técnicos o específicos de una política pública.

7. Formación aplicada: herramientas de aprendizaje virtual o presencial, dirigidas a profundizar

conocimientos y desarrollar capacidades.

Los esfuerzos para promover la cooperación intrarregional han tenido que hacer frente a una

serie de limitaciones. Tal y como han señalado algunos representantes institucionales de AL

entrevistados, la mayoría de las iniciativas se han centrado en los intercambios técnicos y de

políticas entre entidades de las administraciones centrales. La participación de los gobiernos

locales o de las organizaciones de la sociedad civil ha sido limitada. Además, como se detalla

más adelante, ha habido problemas para promover un diálogo verdaderamente regional sobre

la equidad social.

A pesar de haber conseguido logros notables, el apoyo de la UE ha enfrentado algunos

desafíos para contribuir a la "regionalización" de los mecanismos de diálogo, debido, en

parte, a la naturaleza de la ayuda impulsada por la demanda, la diversidad de contextos y

la divergencia de las prioridades nacionales. EUROsociAL ha apoyado el diálogo político y

el aprendizaje colectivo en las redes de AL, no sólo fomentando la transferencia de

conocimientos y el debate, sino también promoviendo el desarrollo de respuestas y soluciones

comunes a desafíos específicos. La naturaleza del programa, impulsada por la demanda, ha

desempeñado un papel positivo en la mejora de la apropiación de estas iniciativas por parte de

los socios de AL. La evaluación final de EUROsociAL II explica que, en varios casos, la definición

de las demandas de los socios de AL se ha abordado desde la dimensión regional. En particular,

en el sector de la justicia, actores como la Asociación Iberoamericana de Defensorías Públicas,

59



la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos y la Red Iberoamericana de Cooperación

Judicial en Materia Penal y Civil han tratado de desarrollar acciones colectivas. Además, la

participación de instituciones regionales como el Centro Interamericano de Administraciones

Tributarias o la CEPAL ha contribuido a mejorar la regionalización de algunas de las iniciativas

apoyadas, especialmente cuando no existía una red bien establecida.

Existe consenso entre las partes interesadas entrevistadas, especialmente las que trabajan en

instituciones de AL, sobre la importancia de abordar los temas de políticas sociales (incluyendo

la creación de empleo, la migración, la seguridad pública, las drogas, el género y la violencia

doméstica, etc.) a nivel regional o subregional. Sin embargo, la “regionalización” de las

demandas de los países de AL a menudo no ha sido fácil de lograr en el contexto de

EUROsociAL. En cambio, se ha hecho mucho hincapié en las especificidades nacionales, lo que

se explica en parte por el fuerte carácter impulsado por la demanda del programa regional. En

particular, no existe un único organismo regional que se ocupe de las cuestiones de equidad

social, y los que existen a nivel subregional, como el SICA, han visto su eficacia obstaculizada

por la dinámica de la política interna. Salvo algunas excepciones en áreas muy específicas,94 la

coordinación o estandarización de las políticas sociales a nivel regional en materia de equidad

social ha sido muy limitada.


El apoyo regional de la UE ha contribuido sustancialmente a mejorar la implementación

de las políticas en diversos ámbitos relacionados con la equidad social. Existen numerosos

ejemplos de la contribución de EUROsociAL al fortalecimiento de las reformas políticas e

institucionales en los países de AL. Por ejemplo, en el ámbito de la protección social, la UE

apoyó la transición de los Programas de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidad a

estrategias de inclusión social más integradas en países como El Salvador, a fin de avanzar

hacia sistemas de protección social universales basados en los derechos. Aunque el margen de

mejora en relación con las capacidades en este ámbito sigue siendo considerable, EUROsociAL

II ayudó a varios países de AL a crear una masa crítica de funcionarios públicos familiarizados

y favorables a este enfoque.95 En el área de SyE de políticas públicas, el apoyo de la UE se ha

centrado en un doble objetivo: i) la articulación y coordinación de los planes nacionales,

sectoriales y regionales con el presupuesto público; y ii) la incorporación de los resultados de la

evaluación en los procesos de planificación, presupuestario y de seguimiento. A nivel regional,

con el apoyo de EUROsociAL, se ha creado un Grupo de Trabajo Interinstitucional para la

Evaluación de Políticas Públicas y la planificación presupuestaria, integrado por representantes

de Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay. En este marco se ha elaborado un

"Manual de Buenas Prácticas para la Sistematización de la Evaluación de Políticas Públicas".

En Costa Rica, se han establecido mecanismos y procedimientos para dar cuenta de la

institucionalización de la evaluación, incluyendo un registro oficial de evaluaciones y una

implementación más sistemática de las evaluaciones de impacto. En el ámbito del empleo, la

UE ha contribuido a mejorar el enfoque de "empleabilidad" en las acciones que buscan la

inserción profesional de los jóvenes. Por ejemplo, las experiencias europeas (por ejemplo,

Francia) se han utilizado para modernizar las agencias de empleo en Costa Rica en el contexto

del programa nacional EMPLÉATE. Otros logros notables incluyen la inclusión de las

competencias interpersonales en la formación de los jóvenes y el desarrollo de mecanismos

mejorados de coordinación interinstitucional en El Salvador (Programa Juventud con Todos)

94 Por ejemplo, en el marco del Convenio sobre Seguridad en el SICA, se han desarrollado Planes Binacionales

Transfronterizos de Prevención de Seguridad entre Costa Rica y Panamá. 95 Evaluación final EUROsociAL II.

60



basados en las experiencias de los países europeos y de AL (por ejemplo, Argentina, Brasil,

Colombia, Perú o Uruguay).

Sin embargo, hay esferas temáticas en las que los logros han sido modestos. A pesar de algunos

esfuerzos para apoyar la participación de los interlocutores sociales y de los representantes de

la sociedad civil organizada en los procesos de política social (incluso a través de instituciones

como los consejos económicos y sociales), EUROsociAL ha conseguido poco en este ámbito.

En términos más generales, el apoyo de la UE se ha enfrentado a grandes desafíos para

intervenir en el ámbito de los pactos sociales ("pactos sociales/fiscales"), que son fundamentales

para el desarrollo de políticas sociales globales. Esto se debe principalmente al hecho de que

EUROsociAL se dirigía fundamentalmente a los gobiernos. El acceso directo a otras partes

interesadas (como los interlocutores sociales o los miembros del Parlamento) no se consideraba

una opción, socavando la posibilidad de contribuir a cambios más amplios.

El apoyo de la UE se ha centrado principalmente en reforzar la implementación de las

políticas; prestando menos atención a la consolidación del marco jurídico y político. Se

ha hecho mucho hincapié en la promoción de buenas prácticas y en el desarrollo de modelos

específicos para la implementación de políticas relacionadas con la prestación de servicios. Sin

embargo, las pruebas de los logros respaldados por la UE en el fortalecimiento del marco jurídico

y político en materia de equidad social son escasas. No obstante, existen algunas excepciones.

Por ejemplo, en Costa Rica, un importante programa del sector de la justicia recibió el apoyo de

EUROsociAL ("Programa para la justicia reparadora y mecanismos alternativos de resolución

de conflictos"). El apoyo de la UE contribuyó a reforzar la inter-institucionalización y la

cooperación entre los distintos poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) a través del Consejo

Social Presidencial, lo que dio lugar a una evolución política y jurídica específica en el sector de

la justicia.

Aunque varias iniciativas apoyadas por EUROsociAL II han abordado cuestiones políticas

relacionadas específicamente con las mujeres, la promoción de la igualdad de género no

ha sido una dimensión significativa del apoyo de la UE. EUROsociAL II fortaleció la

colaboración anterior con la CEPAL en el área de género con actividades que van más allá de

la violencia basada en el género y la salud sexual y reproductiva (por ejemplo, cuestiones

relacionadas con el mercado laboral y las brechas en las pensiones y la inversión con enfoque

de género). En términos más generales, EUROsociAL II ha apoyado diversas iniciativas en favor

de la igualdad entre hombres y mujeres, como las que se centran en garantizar un mejor acceso

de las mujeres a la justicia o los marcos de creación de empleo que abordan específicamente

las cuestiones relacionadas con el empleo de las mujeres. El programa también ha contribuido

al desarrollo de una metodología para evaluar las "habilidades sociales" con especial atención

a las dimensiones de género, territoriales y generacionales; y ha acompañado los debates

regionales sobre la relevancia de cambiar los sistemas de protección social orientados a la

familia -donde las familias, y por consiguiente las mujeres, asumen el trabajo de cuidado y la

protección social- con otros no orientados a la familia. También se han llevado a cabo con éxito

varias actividades a nivel nacional. Por ejemplo, en Costa Rica, EUROsociAL+ ha contribuido al

desarrollo de la Política Nacional para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres en el

período 2018-2030, aportando conocimientos especializados y financiando investigaciones

sobre las diferencias de género. EUROsociAL+ también ha contribuido al fortalecimiento de las

estadísticas con perspectiva de género mediante el apoyo al Instituto Nacional de la Mujer

(INAMU). El lanzamiento de EUROsociAL+ en 2016 se ha asociado a un cambio importante, ya

que el género - concretamente, la lucha contra la violencia de género y la integración de la

perspectiva de género- se ha convertido en un pilar del programa regional, lo que se refleja en

el presupuesto y en los recursos humanos desplegados.

61




Figura 11 Porcentaje de personas de 65 años o más que reciben pensiones no

contributivas en ocho países de América Latina, en 2008 y 2015 (en porcentaje)

Fuente: CEPAL (2017) Panorama social de América Latina

Se han producido algunos logros notables en materia de equidad social en la región. Los

gobiernos de AL han implementado políticas audaces para fortalecer los procesos de reducción

de la pobreza durante el período de evaluación. En particular, en varios países (por ejemplo, El

Salvador, Paraguay y Perú) se han implementado grandes planes de protección social no

contributivos y, gracias (pero no sólo) a estos planes no contributivos, la cobertura de la

protección social ha mejorado, tal y como lo ilustran las tendencias de la cobertura de los planes

de pensiones (véase el gráfico anterior).

En general, AL también ha realizado progresos notables en la expansión de los recursos internos

para financiar sus políticas de desarrollo en los últimos años. La mayoría de los países se han

sometido a importantes reformas de la política fiscal durante la última década. Sin embargo, el

aumento de los promedios regionales de los ingresos tributarios ha sido impulsado

principalmente por unos pocos países (por ejemplo, México y Uruguay) en los últimos años y,

como se explica más adelante, los sistemas tributarios de la región aún se enfrentan a grandes

desafíos.

La solidez de los procesos de política interna y las tendencias generales positivas a nivel

económico explican en gran medida los escasos logros observados en los ámbitos de las

políticas sociales y fiscales. La UE ha desempeñado un papel modesto pero positivo en esta

evolución, contribuyendo a reforzar las políticas e instituciones públicas y sensibilizando sobre

el concepto de cohesión social. En varios países de AL, en particular en Paraguay y El Salvador,

la UE ha contribuido al desarrollo de sistemas universales de protección social y de pensiones

mediante la promoción de intercambios de políticas y la movilización de conocimientos técnicos

de la UE y de AL sobre este tema. El apoyo de la UE en ámbitos como la justicia y la democracia

también ha contribuido a reforzar los vínculos entre los gobiernos y la población. Por ejemplo,

con la participación de Defensores Públicos y Ministerios de Finanzas, se desarrolló un Manual

de Buenas Prácticas entre varios países para la "Implementación de un modelo de coordinación

interinstitucional para la investigación, persecución y sanción de delitos económicos y

92,4

26,8

17,522,9 23,1

0,0 0,0 0,0

96,0

27,8

19,7

38,8

47,8

33,030,3

20,6

Bolivia Chile Costa Rica Ecuador México Panama Paraguay Perú

2008 2015

62



financieros vinculados a la corrupción". También hay pruebas de que el apoyo de la UE ha

contribuido al fortalecimiento institucional en el ámbito de la política fiscal, así como a la mejora

de la política de educación fiscal, tanto a nivel universitario como de la enseñanza primaria (por

ejemplo, en Costa Rica). La contribución de la UE al refuerzo de la evaluación de las políticas

públicas ha tenido un efecto positivo con un enfoque más cohesionado desde el punto de vista

social.

Sin embargo, las tendencias positivas generales en materia de equidad social han sido

modestas en la región durante el período de evaluación y el continente sigue

enfrentándose a enormes desafíos en este ámbito. Como se sintetiza en el Panorama social

de América Latina 2017 de la CEPAL,96 la pobreza y la pobreza extrema siguen siendo elevadas

(véase el gráfico a continuación). Las altas tasas de pobreza persisten en las zonas rurales. La

pobreza y la pobreza extrema afectan más a los niños, los adolescentes y los jóvenes que a

otros grupos de edad, lo que representa un importante riesgo para la cohesión social. También

hay una creciente feminización de la pobreza en la población joven y adulta.

La cobertura de la protección social dista mucho de ser universal y adolece de considerables

desigualdades. Al mismo tiempo, el proceso de envejecimiento en la región ha progresado más

rápidamente que en otras partes del mundo.97 Esto significa que los gobiernos de AL cuentan

con menos tiempo para hacer los ajustes necesarios para satisfacer las demandas de una

población que envejece y para promover una sociedad equitativa e inclusiva para todas las

personas.

Además, la mayoría de los sistemas fiscales siguen teniendo importantes deficiencias. Los

estudios sobre la evasión del impuesto sobre la renta de las personas físicas han demostrado

que los ingresos procedentes de este impuesto en los países de AL son significativamente más

bajos de lo que cabría esperar, dadas las tasas impositivas actuales, lo que ha socavado el

potencial redistributivo de los sistemas tributarios.98 Por ejemplo, en Costa Rica, a pesar de la

importante contribución de EUROsociAL, no se pueden reportar resultados claros en el sector

fiscal. De hecho, la falta de una solución al deterioro fiscal es uno de los principales obstáculos

para la entrada del país en la OCDE. Los recientes esfuerzos para aumentar la recaudación de

impuestos no han ayudado a reducir el déficit presupuestario. Como resultado, la deuda del

gobierno central aumentó de menos del 25% del PIB en 2008 al 49% en 2017.

96 CEPAL (2017): Panorama social de América Latina. 97 CEPAL (2013): Envejecimiento, solidaridad y protección social en América Latina y el Caribe: es hora de avanzar

hacia la igualdad. 98 CEPAL (2017): Panorama fiscal de América Latina y el Caribe - Movilización de recursos para financiar el desarrollo

sostenible.

63



Figura 12 Tendencias de la pobreza y la pobreza extrema en América Latina, 2002-2017

(en porcentajes)

Fuente: CEPAL (2017) Panorama social de América Latina

NB: Las cifras incluyen a la República Dominicana y no incluyen a Cuba; *2017 basado en predicciones.

Las dinámicas en juego han sido demasiado fuertes para que el apoyo de la UE tenga un efecto

sustancial en la inversión de las tendencias negativas a nivel macroeconómico. Asimismo, el

apoyo de la UE, al menos hasta EUROsociAL+, ha estado demasiado disperso en una amplia

gama de ámbitos temáticos relacionados directa o indirectamente con las cuestiones de

cohesión social como para realizar una contribución sustancial a nivel regional en un ámbito

concreto.

45,9

34,1

29,3 28,5 29,8 30,7 30,7

12,49,6 8,4 8,2 9,0 10,0 10,2

2002 2008 2012 2014 2015 2016 2017*

Pobreza Pobreza extrema

64



3.6 PE 6 - Crecimiento inclusivo

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento de la

competitividad regional y al desarrollo de un sector privado inclusivo?

Justificación: el crecimiento económico inclusivo y sostenible está directamente

relacionado con el objetivo global de reducción de la pobreza en AL y, por lo tanto,

constituye una parte central del apoyo regional de la UE. Esta pregunta de

evaluación (PE) se centra más específicamente en las micro, pequeñas y medianas

empresas (MIPYME). De especial interés es el grado en el que ha aumentado la

competitividad del sector privado y, en particular, de las MIPYME, así como los

intercambios birregionales sobre este tema, gracias a programas financiados por la

UE, como AL-INVEST. El análisis se estructura en torno a cuatro dimensiones:

• Desarrollo de intercambios políticos UE-AL y creación de redes

institucionales en los ámbitos de la empresa, el comercio y la inversión.

• Creación de oportunidades de cooperación intrarregional, intercambio y

aprendizaje en las áreas de negocios, comercio e inversión.

• Fortalecimiento del entorno legal, político e institucional en los países de

AL en las áreas de negocios, comercio e inversión.



• A través de su énfasis en las MIPYME y en temas relacionados con la competitividad,

el apoyo de la UE ha abordado importantes barreras que impiden el desarrollo

económico sostenible e inclusivo en los países de AL. El apoyo de la UE ha contribuido

notablemente a reforzar la acción de las organizaciones empresariales en la región.

• El carácter orientado a la demanda del principal programa regional (AL-INVEST) y el

enfoque adoptado cada vez más descentralizado se han traducido en una fuerte

apropiación y pertinencia de las acciones apoyadas. Sin embargo, esto también ha

significado una dimensión regional más débil, ya que las acciones han tendido a

centrarse en cuestiones nacionales o locales específicas.

• Los programas regionales de la UE no han contribuido de manera significativa a la

difusión de buenas prácticas regionales y a la transferencia intrarregional de

conocimientos, aunque se observan algunos efectos positivos en forma de redes

reforzadas de organizaciones empresariales. En el marco de AL-INVEST 5.0 se han

realizado esfuerzos para establecer una estructura de ejecución que ha contribuido a

una forma de cooperación triangular (a nivel del sector privado) y ha garantizado un

mayor intercambio entre organizaciones del sector privado de diversos países del

continente.

• El hecho de que las Cámaras de Comercio y otras organizaciones empresariales fueran

los principales intermediarios estaba bien justificado. Sin embargo, esto también

significa que la atención prestada al marco de políticas para el desarrollo de las

MIPYME y al diálogo entre el sector privado y las instituciones públicas ha sido limitada.

En los últimos años se han intensificado los esfuerzos para abordar de forma más

directa las cuestiones de política relacionadas con el desarrollo de las MIPYME,

especialmente con el inicio de AL-INVEST 5.0 en 2016. El apoyo reciente a la CEPAL

para la generación de conocimientos en esta área es prometedor, tanto para fortalecer

el papel de la CEPAL en la promoción de políticas de crecimiento inclusivas en la región,

como para crear oportunidades de diálogo birregional.

• Aunque la participación de las partes interesadas europeas se ha limitado a actores

específicos del sector privado de unos pocos Estados miembros de la UE, el apoyo de

la UE ha contribuido a crear vínculos en el sector privado entre AL y la UE,

especialmente en los últimos años a través de los programas ELAN y actos

empresariales específicos. La creación de estos vínculos se ha producido sólo cuando

65



ha sido necesario en el contexto de AL-INVEST, lo que refleja la concentración del

programa en el sector privado de AL y la aplicación de su componente principal por parte

de un consorcio encabezado por AL.

• La UE ha apoyado la conectividad regional y birregional a Internet de banda ancha a

través de dos programas (@lis2 y BELLA-T). Esto ha contribuido al desarrollo de una

mejor infraestructura de red que conecta a la UE con América del Sur y a la mayoría

de los países en el sur del continente. El programa más reciente (BELLA-T) sigue en

ejecución, pero es probable que las acciones apoyadas refuercen las redes

universitarias y de investigación en la región y, en cierta medida, contribuyan a reducir

la brecha digital en América del Sur.


El apoyo de la UE ha contribuido a reforzar los vínculos birregionales, como las redes de

agentes empresariales entre la UE y AL. Sin embargo, en general, los intercambios de

buenas prácticas y la transferencia de conocimientos entre las dos regiones se han

limitado a intercambios técnicos y operativos ad hoc entre agentes del sector privado. En

el contexto de las cumbres UE-CELAC99 se han organizado tres "foros empresariales" (Madrid,

2010;100 Santiago, 2013;101Bruselas, 2015102) con el apoyo de la Fundación UE-ALC. A pesar de

la ausencia de cumbres UE-CELAC, en los años siguientes se celebraron dos eventos

adicionales (México, 2017; Guatemala, 2018). Durante estos actos se organizó una amplia gama

de actividades de creación de redes, debates políticos, intercambios de buenas prácticas, etc.,

con una amplia participación de empresarios, organismos públicos y organizaciones

internacionales que participan en las relaciones económicas y comerciales entre la UE y AL.

Existen ejemplos de actividades (por ejemplo, visitas de estudio, eventos B2B, reuniones

anuales) realizadas en el contexto de los programas financiados por la UE (AL-INVEST, ELAN)

que han contribuido a crear vínculos entre los actores privados de la UE y AL. Representantes

de centros tecnológicos del País Vasco en España103 participaron en las actividades de AL-

INVEST 5.0 (incluyendo visitas de estudio y participación en eventos B2B) ayudando a

establecer contactos con organizaciones hermanas pertinentes en la región de AL. En los

últimos años, el programa Red ELAN ha organizado eventos con el objetivo de crear un espacio

de "colaboración, cogeneración y desarrollo de oportunidades de negocio basadas en la

tecnología" entre Europa y AL. Estos eventos reunieron a actores de la investigación y la

innovación europeos y latinoamericanos que promueven procesos de transformación basados

en la tecnología y el crecimiento económico. ELAN Biz también ha contribuido en cierta medida

a desarrollar la presencia de las MIPYME de la UE en los países de AL a los que se dirige el

programa.

Sin embargo, los intercambios se han mantenido a menudo a nivel técnico/operativo y no a nivel

de políticas y los vínculos entre todos estos acontecimientos han sido limitados. En general, los

ejemplos de intercambios reales de buenas prácticas y de transferencia de conocimientos

continúan siendo escasos. En particular, a pesar de los objetivos claros en este ámbito, existen

pocas evidencias de que AL-INVEST IV haya contribuido al establecimiento de vínculos sólidos

99 Dado que la cumbre de alto nivel UE-CELAC de 2017 fue cancelada, la última reunión de trabajo tuvo lugar en

2015. 100 Tema principal de la cumbre: “Innovación y Tecnología: Compartir los desafíos". 101 Tema principal de la cumbre: “Inversión para el crecimiento económico, la inclusión social y la sostenibilidad

medioambiental". 102 Tema principal de la cumbre: “Promover el crecimiento inclusivo y sostenible reforzando el papel de las PYME". 103 E.g. GAIA (clúster de telecomunicaciones y gestores de muchas iniciativas tecnológicas en el País Vasco).

66



o a la transferencia de conocimientos entre las entidades de la UE y las AL. Una excepción

notable es la acción de sequa GmbH,104 que en el contexto de AL-INVEST IV ayudó a algunos

países andinos a replicar un método específico para el desarrollo de las MIPYME, el Enfoque

Núcleo.105 AL INVEST 5.0, que todavía está en curso, ha tratado de establecer vínculos entre

las dos regiones de manera más proactiva, pero es demasiado pronto para evaluar si esto se ha

conseguido.

Por último, mientras que la DG TRADE y la DG GROW participan en el comité directivo de AL-

INVEST 5.0 y la DG RTD en los actos organizados en el contexto de los programas regionales,

la participación ha sido desigual. Ha habido intercambios directos regulares entre algunas DG

de la UE (especialmente la DG TRADE) y las autoridades nacionales durante las negociaciones

de los acuerdos comerciales. La DG TRADE solicitó a la DG DEVCO que hiciera aportaciones

ad hoc en el contexto de estas negociaciones. Sin embargo, no existe un mecanismo/proceso

estructurado que asegure los vínculos entre los programas de cooperación al desarrollo a nivel

regional y las negociaciones de los acuerdos comerciales.

El apoyo a la CEPAL en la generación de conocimiento sobre el desarrollo de las MIPYME

y el crecimiento inclusivo en AL ha creado oportunidades útiles para comparar

experiencias y construir puentes conceptuales entre las dos regiones. En particular, el

estudio de 2013 de la CEPAL sobre la competitividad de las PYME ha contribuido a fomentar

debates e intercambios de políticas sobre el tema antes, durante y después de la Cumbre

Empresarial UE-CEPAL de 2015. Asimismo, AL-INVEST 5.0 a través de su componente

Euromipyme ha apoyado la elaboración de varios estudios de la CEPAL que, entre otras cosas,

han ayudado a identificar temas potencialmente pertinentes106 para crear plataformas de diálogo

e intercambios de experiencias entre la UE y AL. Sin embargo, es demasiado pronto para valorar

la probabilidad de que esto conduzca a aportaciones concretas para el establecimiento de

plataformas de diálogo birregional.

La participación de las partes interesadas europeas en los programas regionales

financiados por la UE se ha limitado a agentes específicos del sector privado en algunos

Estados miembros (EM) de la UE. Algunos actores como Eurochambres107 han estado

estrechamente asociados a la implementación de AL-INVEST y ELAN. ELANBiz también ha

contribuido a reforzar la presencia de las Cámaras de Comercio e Industria europeas en la

región. Sin embargo, en general, la participación de las partes interesadas europeas se ha

limitado a actores específicos del sector privado (empresas, organizaciones de apoyo a las

empresas) de algunos EM de la UE. Tres obstáculos principales han impedido una mayor

participación de las partes interesadas europeas en los programas financiados por la UE: i) las

barreras lingüísticas; ii) el dominio de las actividades de intercambio por parte de algunos EM

de la UE ya bien establecidos en la región (por ejemplo, España, Alemania, Francia e Italia); iii)

la infravaloración (durante la concepción de los proyectos) de los recursos necesarios para

promover la participación de las partes interesadas europeas en los programas108 y; iv) en el

104 https://www.sequa.de/en/ 105 Un núcleo es un grupo de trabajo formado por empresas del mismo sector, moderado por un consultor de gestión

empleado por contrato en una cámara o asociación. El Enfoque Nucleo moviliza a un gran número de empresas,

especialmente a las PYME, en un plazo muy breve. Las empresas utilizan los grupos para identificar las actividades

con las que pueden desencadenar procesos de mejora. Las técnicas de facilitación participativa apoyan el trabajo del

Nucleo que se convierte en una plataforma que permite el intercambio sobre los problemas y sus soluciones. 106 Por ejemplo, centros de desarrollo empresarial, centros tecnológicos, incorporación de tecnologías digitales en el

desarrollo de las PYME, ecoinnovación y ciudades inteligentes. 107 Eurochambres es la Asociación de Cámaras de Comercio e Industria Europeas. 108 En el caso de ELANBiz, hubo que desarrollar una estrategia de comunicación específica para buscar la

participación de una gama más amplia de actores europeos (privados). Además, la complementariedad entre los

67



caso de AL-INVEST IV, la falta de claridad en las definiciones del papel que deben desempeñar

las organizaciones empresariales europeas en los consorcios de ejecución. Por último, la

promoción de vínculos "institucionales" sobre el crecimiento inclusivo entre las entidades

públicas de las dos regiones sigue siendo limitada, dada la decisión inicial de centrarse en los

actores del sector privado en los programas AL-INVEST y ELAN.


A través del fortalecimiento de las organizaciones empresariales de AL, los programas

regionales financiados por la UE han generado efectos positivos en la cooperación

intrarregional. Las organizaciones empresariales han sido elementos fundamentales para los

vínculos comerciales intrarregionales. Estas organizaciones han sido las principales

beneficiarias directas de los programas AL-INVEST y hay evidencias que demuestran que el

programa ha contribuido a su fortalecimiento (véase más adelante). Algunas actividades

organizadas en el contexto del programa, como las visitas de estudio y la Academia AL-

INVEST,109 han generado oportunidades concretas y útiles para crear vínculos entre

organizaciones empresariales.

Sin embargo, la difusión de buenas prácticas regionales, la transferencia de

conocimientos intrarregional y el benchmarking sólo se han producido sobre una base

ad hoc. Existen pocas evidencias de que el apoyo de la UE haya contribuido a establecer

o a reforzar plataformas regionales estructuradas para el diálogo sobre el crecimiento

inclusivo. Existen algunos ejemplos de intercambios de experiencias entre los miembros

(organizaciones empresariales nacionales) de los consorcios de ejecución durante las reuniones

anuales de AL-INVEST o en reuniones internas específicas organizadas durante eventos

empresariales. Se han identificado también algunos ejemplos de reproducción de experiencias

exitosas (por ejemplo, cursos de capacitación sobre apoyo a la innovación en América Central).

Sin embargo, estos ejemplos siguen siendo dispersos. Aun habiéndose identificado buenas

prácticas (por ejemplo, el enfoque adoptado por las empresas chilenas para tratar su fruta para

la exportación o las soluciones de Brasil para llenar los contenedores de transporte), se han

creado muy pocas oportunidades para replicar o adaptar estas experiencias a otros países.

Según la evaluación final del programa, AL-INVEST IV no ha logrado garantizar una verdadera

dimensión regional. Cada organización empresarial nacional participante en la ejecución del

programa ha tendido a ejecutar sus presupuestos y actividades sin tratar de crear vínculos con

otros países o regiones. Las entrevistas realizadas han puesto de manifiesto que AL-INVEST 5.0

presentaba el mismo problema. Ha habido algunas formas de cooperación triangular entre

organizaciones del sector privado en el marco de AL-INVEST 5.0. Sin embargo, éstas se han

producido sobre una base ad hoc. La mayoría de las experiencias exitosas de cooperación

triangular identificadas en el área del crecimiento inclusivo y sostenible han sido apoyadas por

los EM de la UE (por ejemplo, Alemania y España) y otros donantes (Suiza), sin ninguna

aportación de los programas regionales de la UE. Aunque el enfoque cada vez más

descentralizado y orientado a la demanda adoptado en AL-INVEST presenta algunas ventajas

con respecto a una mayor apropiación y eficiencia, éste no ha compensado por las limitaciones

para reforzar la dimensión regional de las acciones apoyadas. AL-INVEST 5.0, todavía en curso,

servicios de ELANBiz y los de las oficinas comerciales de los Estados miembros de la UE mejoró gradualmente a lo

largo del proyecto, con una mayor satisfacción por parte de algunos Estados miembros de la UE acerca de los

resultados proporcionados por ELANBiz. 109 La AL-INVEST Academy es una iniciativa respaldada por Eurochambres que tiene como objetivo el desarrollo

profesional de directivos y mandos intermedios de organizaciones empresariales. Ofrece una formación intensa, así

como oportunidades para establecer contactos en un entorno informal.

68



ha buscado de manera más proactiva establecer vínculos entre las partes interesadas de la

región.

En otro ámbito, la UE ha apoyado la conectividad a Internet de banda ancha intrarregional y

birregional a través de dos programas principales (@lis2 y BELLA-T). Esto ha contribuido al

desarrollo de una mejor infraestructura de red que conecta a la UE con América del Sur y

enlaza a la mayoría de los países de América del Sur. El programa más reciente (BELLA-T)

sigue en curso, pero es probable que las acciones apoyadas tengan efectos positivos directos

en el fortalecimiento de las redes universitarias y de investigación en la región y, en cierta

medida, en la reducción de la brecha digital en América del Sur.


El apoyo regional de la UE ha contribuido notablemente a reforzar la acción de las

organizaciones empresariales de la región. Las organizaciones empresariales han sido

fortalecidas mediante formaciones, visitas de estudio, apoyo técnico, actividades de creación de

redes, etc. 110 Los servicios a las MIPYME111 se han ampliado, aunque en diferentes grados, en

todos los países participantes de AL. Este aumento de los servicios ha supuesto nuevas fuentes

de ingresos para las organizaciones empresariales que, a su vez, han consolidado la

sostenibilidad de las acciones apoyadas.

LAIF ha apoyado de manera marginal a las PYME y a las MIPYME a través de un mayor

acceso a los créditos. Este ha sido especialmente el caso de América Central a través de las

intervenciones dirigidas por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el

Banco Alemán de Crédito para la Reconstrucción y el Desarrollo (KfW). Los proyectos apoyados

han contribuido a aumentar el acceso al crédito, mejorar el conocimiento de las empresas

participantes sobre los productos ecológicos y compartir las lecciones aprendidas de los

diferentes países de la subregión.

Existen ejemplos positivos de una mayor colaboración entre organizaciones privadas,

instituciones públicas e instituciones de investigación gracias al apoyo de la UE, pero

estos ejemplos siguen siendo escasos. La red ELAN ha contribuido a reforzar el diálogo entre

el sector privado, las instituciones públicas y las instituciones de investigación, es decir, las redes

basadas en el concepto de “triple hélice”. En este contexto, las instituciones públicas112 y las

organizaciones intermediarias están desempeñando un papel motor para desarrollar un

"ecosistema de innovación" en sus territorios. Estas redes han generado algunas oportunidades

de negocio basadas en la tecnología entre organizaciones de la UE y de AL.

El apoyo de la UE ha tenido efectos limitados en la consolidación del marco político y el

fortalecimiento de las instituciones públicas que participan en el desarrollo de las PYME

hasta la fecha, pero en los últimos años los esfuerzos se han intensificado de manera

considerable. Existen pocos indicios de que AL-INVEST IV haya contribuido directa o

indirectamente a la consolidación del marco político para el desarrollo de las MIPYME en AL. Se

han realizado algunos avances notables en AL-INVEST 5.0 con el lanzamiento de un proyecto

110 El mayor uso del enfoque Nucleo entre las instituciones andinas como CAINCO y CADEX en Bolivia ilustra los

efectos positivos de AL INVEST en las organizaciones empresariales. 111 En Bolivia, AL-INVEST 5.0 ha ayudado a desarrollar nuevos servicios empresariales en Cochabamba y Oruro. En

Brasil, AL INVEST IV ha contribuido a reforzar la capacidad de las organizaciones empresariales para ofrecer servicios

a las PYME y a las agrupaciones locales (APL) mediante: i) el desarrollo de 41 "centros tecnológicos" y la formación

de 125 expertos, ii) la instalación de 26 unidades de atención a las PYME, y iii) la transferencia de conocimientos

técnicos a tres entidades que apoyan el desarrollo de la biotecnología. 112 Ejemplos de instituciones públicas involucradas en experiencias positivas observadas en los últimos años son: el

Departamento de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) en Colombia, el Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnología (CONACYT) en México y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) en Argentina.

69



Euromipyme con la CEPAL (véase el recuadro a continuación). Sin embargo, no se esperan

efectos importantes a nivel regional a corto plazo. Los dos proyectos Dinamica y MIPYME

verdes, ejecutados por el BCIE con apoyo del LAIF y canalizados a través del KfW, han

coordinado esfuerzos gracias a los Centros de Desarrollo de pequeñas empresas (cenpromype),

que han recibido recursos de capacitación del LAIF.

Recuadro 5 Componente Euromipyme de AL-INVEST 5.0

El componente Euromipyme de AL-INVEST 5.0, que se puso en marcha a finales de 2015, se ha

centrado en el desarrollo de políticas industriales y del sector privado que conduzcan a un crecimiento

sostenible e inclusivo a nivel nacional, regional y subregional, y, en general, en la forma de mejorar el

entorno empresarial para las MIPYME de la región. Esto se ha traducido en: i) la realización de estudios

nacionales113 que analizan las políticas y oportunidades de desarrollo de políticas para la MIPYME en

estos países; ii) acuerdos de cooperación con centros subregionales de desarrollo de la MIPYME (por

ejemplo, el Centro para la Promoción de la Micro y Pequeña Empresa en Centroamérica); iii) eventos

(por ejemplo, seminarios regionales) para desarrollar intercambios de políticas sobre temas

relacionados; iv) un documento de posición bi-regional sobre la promoción de la MIPYME; etc. La

CEPAL también ha prestado asistencia técnica a instituciones públicas de tres países de AL.114


El apoyo de la UE ha contribuido parcialmente a abordar los obstáculos al desarrollo

económico sostenible e inclusivo de la región. AL-INVEST IV y AL-INVEST 5.0 han sido

fundamentales para apoyar a las organizaciones empresariales de la región en la ampliación de

sus servicios a las MIPYME y para ayudarlas a llevar a cabo actividades específicas dirigidas a

las MIPYME (por ejemplo, eventos empresariales, formaciones, visitas de estudio). Aunque esto

se ha producido principalmente a nivel nacional, el apoyo de la UE ha fomentado los

mecanismos de asociación entre las MIPYME a través de diferentes mecanismos como el

fortalecimiento directo de las actividades de las organizaciones empresariales o el apoyo a la

implementación de modelos específicos de asociación empresarial (por ejemplo, el Enfoque

Núcleo promovido por sequa en la región andina). Asimismo, en los últimos años se ha hecho

un mayor hincapié en la promoción de la innovación y la digitalización de las MIPYME, así como

en la integración de los conceptos de Responsabilidad Social Corporativa y Gestión

Medioambiental. La evaluación final de AL-INVEST IV reporta un alto nivel de efectividad y los

informes anuales de AL-INVEST 5.0 indican resultados positivos continuos con respecto al

fortalecimiento de la competitividad y productividad de las MIPYME de AL-INVEST IV.

Sin embargo, dado el tamaño de las economías de AL y el alcance del apoyo regional de

la UE, no sería realista esperar efectos a nivel macroeconómico. AL-INVEST, a través de

las organizaciones empresariales que participaron en el programa, llegó a más de 50.000

MIPYME en AL.115 Sin embargo, esto representa sólo una pequeña parte del total de las MIPYME

de la región. Además, la gran mayoría de ellas eran “microempresas” y, aunque se tengan en

cuenta los efectos multiplicadores, las MIPYME que recibieron ayuda directa o indirecta de la

UE durante el período de evaluación sólo representan una pequeña parte de la economía de la

región. Por lo tanto, no sería realista esperar que el apoyo de la UE tuviese un impacto

significativo a nivel macroeconómico. El componente Euromipyme de AL-INVEST 5.0, que

todavía está en curso, pretende evaluar los efectos de la intervención a un nivel amplio, también

113 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Uruguay. 114 Ministerio de Producción y Trabajo en Argentina, Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) en Chile, Instituto

Nacional de Estadística y Censos (INEC) en Ecuador. 115 Informes anuales de AL INVEST IV y AL INVEST 5.0.

70



en lo que se refiere a la réplica o expansión de las historias de éxito identificadas hasta el

momento en países específicos (por ejemplo, Brasil).

A pesar de algunas tendencias positivas a nivel macroeconómico, los indicadores de

competitividad y comercio en la región han sido lentos en la última década. Algunas variables

económicas (por ejemplo, los volúmenes de exportación) han seguido tendencias positivas en

AL durante el período de evaluación. Sin embargo, el crecimiento medio anual del PIB ha

seguido siendo mucho más lento que el de otras regiones en desarrollo, y el crecimiento de

varios países de AL se ha visto ralentizado en los últimos años. 116 La mayoría de los países se

enfrentan aún a importantes retos de productividad y las variables del sector externo en muchos

países siguen mostrando una alta dependencia de la estructura productiva nacional. Esto puede

estar relacionado con la falta de competitividad (entendida como la capacidad de entrar en

mercados extranjeros117). La siguiente tabla presenta indicadores seleccionados para: i) dos

países de renta baja, uno de Centroamérica (Honduras) y otro de Sudamérica (Bolivia); y ii) un

país de renta media de Sudamérica (Colombia). Los tres países tienen en común que han

recibido un apoyo considerable de la UE tanto a nivel bilateral como regional durante el período

de evaluación. La tabla muestra las principales tendencias de los indicadores económicos

seleccionados. En particular, destaca las mejoras limitadas en la competitividad.118

Aunque el apoyo de la UE ha sido demasiado pequeño para influir sustancialmente en los

cambios a nivel macroeconómico, la evolución observada muestra que el apoyo de la UE ha

respondido a las necesidades pertinentes y que la aplicación de los programas regionales ha

contribuido, sin ninguna duda, a consolidar los beneficios obtenidos en ámbitos específicos que

influyen en la competitividad de las PYME a nivel local. Además, al centrarse en las pequeñas

empresas, AL-INVEST ha tenido efectos directos a corto plazo sobre aspectos de la reducción

de la pobreza.

Tabla 5 Evolución de indicadores macroeconómicos seleccionados en Honduras, Bolivia

y Colombia (2009-2017)

Categoría/País Honduras Bolivia Colombia

2009 2017 2009 2017 2009 2017

PIB (miles de millones de USD) 14.587 21.517

(2016) 17.34

33.81

(2016) 233.822 282.463

RNB per cápita Método del Atlas (en

miles de USD) 1,650

2,150

(2016) 1640

3,070

(2016) 5,090

6,310

(2016)

Tasa de crecimiento del PIB (%

anual) -2.4 3.6 -15.7 -1.4 0.4 0.3

Tasa de pobreza en las líneas

nacionales de pobreza (%) 58.8

60.9

(2016) 51.3

39.5

(2016) 40.3

28

(2016)

Exportación (millones de USD) 205 439 442 656 2200 2940

Importación (millones de USD) 500 745 390 809 3350 3650

Balanza comercial (millones de

USD) -292 -306 -52 -188 -0.75 -0.66

116 Banco Mundial (2017): Perspectivas de la economía mundial - Análisis para América Latina y el Caribe. 117 Es importante destacar que, para las PYME, los retos de competitividad también podrían estar relacionados con

su capacidad de acceder en primer lugar de forma adecuada a su mercado nacional; esta definición de competitividad

se utilizó en gran medida en las fases más recientes del programa AL-INVEST. 118 El índice de competitividad destaca las diferencias entre las economías impulsadas por factores (caso de Honduras

y Bolivia) y las economías impulsadas por la eficiencia (caso de Colombia). Los 12 pilares de la competitividad

macroeconómica y microeconómica son muy diferentes de un país a otro (instituciones, infraestructura, entorno

macroeconómico, salud y educación primaria, educación y formación superior, eficiencia del mercado de bienes, entre

otros).

71



Categoría/País Honduras Bolivia Colombia

Tasa de desempleo (%) 3.1 6.7 3.4 3.7(2016) 12.8 8.6

Índice de competitividad (puntos) 3.97 3.98 3.42 3.54 4.04 4.3

Rango de Competitividad 82 88 118 121 74 61

Fuente: Análisis de los participantes basado en datos del Banco Mundial.

3.7 PE 7 - Educación superior

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE al fortalecimiento del espacio

birregional de educación superior UE-AL?

Justificación: la pregunta de evaluación (PE) examina la forma y el grado en el que la

UE ha contribuido al fortalecimiento del sector de la educación superior en AL y a las

relaciones birregionales mutuamente beneficiosas en la educación superior. La PE

se estructura en torno a las siguientes dimensiones:

• Desarrollo de intercambios políticos y de redes institucionales en toda AL y

con la UE en el ámbito de la educación superior.

• Fortalecimiento de los marcos de políticas de educación superior y de los

sistemas de gobernanza en los países de ALC, en particular en lo que

respecta a la integración en el mercado laboral.

• Aumento de la capacidad de los titulados para encontrar puestos

profesionales correspondientes a sus niveles de cualificación.

• Mayor conocimiento de las comunidades científicas y tecnológicas de la UE

y AL.


• La UE ha reforzado la cooperación birregional con AL en el ámbito de la educación

superior. Como resultado directo de ALFA III, la acción 2 de Erasmus Mundus y, desde

2014 Erasmus+, se han establecido varios centenares de asociaciones universitarias

birregionales y redes de colaboración. La movilidad de estudiantes y personal académico

entre los dos continentes, los programas conjuntos de maestría y los proyectos de

creación de capacidad han fomentado vínculos mutuamente beneficiosos en el

aprendizaje y la educación, contribuyendo en gran medida a la evolución del ámbito

birregional de la educación superior.

• La cooperación birregional sigue estando desequilibrada. En el marco de los

programas de movilidad, hay un mayor número de estudiantes y personal universitario de

AL que ha viajado a Europa en comparación con sus homólogos europeos a países de

AL. Esto se debe, en parte, a que el ICD no puede financiar la movilidad de estudiantes

europeos a AL. Asimismo, las relaciones dentro de las redes de proyectos han tendido a

ser jerárquicas, con universidades europeas líderes y universidades de AL participantes.

• Los diálogos políticos desde 2010, y en particular la creación del Espacio Común de

Investigación en 2015, han contribuido a una mayor igualdad en las relaciones

birregionales. Los diálogos de alto nivel han servido para establecer la agenda y han

permitido a las partes interesadas europeas y de AL alinear y armonizar sus intereses y

estrategias.

• Las partes interesadas señalan la falta de resultados concretos y tangibles de los

diálogos UE-CELAC en materia de educación superior, ciencia y tecnología (C+T). No se

han identificado vínculos entre los diálogos políticos birregionales y bilaterales (con México

y Brasil). A nivel de programa, la UE considera la educación superior y la C+T como

ámbitos separados, lo que refleja la participación de las diferentes DG en la ejecución. Los

vínculos entre los programas de educación superior y otras intervenciones financiadas por

la UE, como BELLA, EUROCLIMA o EUROsociAL, han sido limitados.

72



• La UE ha contribuido de manera decisiva a la internacionalización y a la cooperación

Sur-Sur en AL mediante el apoyo a proyectos, lo que ha requerido la participación de

universidades de diferentes países y subregiones. A nivel intrarregional, el apoyo de la UE

ha contribuido a la creación y expansión de redes universitarias. Se ha incrementado la

cooperación en materia de educación superior entre países de diferentes subregiones -

por ejemplo, el MERCOSUR y la región andina-. La transferencia de conocimientos y el

desarrollo de capacidades, así como la profesionalización resultante, están directamente

relacionadas con la colaboración dentro de las redes, constituyendo uno de los efectos

más sustanciales y valiosos del apoyo de la UE.

• Aunque Erasmus+ ha mantenido un componente regional para AL, las partes interesadas

consideran que las posibilidades de cooperación intrarregional en el ámbito de la

educación superior son menores que en los programas anteriores. Además, a pesar de

los importantes esfuerzos realizados, principalmente a través de ALFA III, el apoyo de la

UE todavía no ha dado lugar a una armonización regional de los programas de titulación.

El reconocimiento mutuo de títulos entre todos los países de AL sigue siendo un objetivo

ambicioso a largo plazo, pero los proyectos de desarrollo de capacidades Erasmus+ han

realizado esfuerzos para superar este reto.


Los diálogos políticos entre la UE y AL se han centrado en la puesta en marcha del

"Espacio común de educación superior UE-AL " y, más recientemente, del "Espacio

común de investigación" (CRA, por sus siglas en inglés), que han desempeñado un papel

importante en la determinación de la agenda. Sin embargo, todavía no se ha realizado un

seguimiento de los progresos realizados en estos ámbitos. Hasta en el más alto nivel, en

las cumbres bianuales de presidentes y Jefes de Estado, tanto la UE como los funcionarios de

la CELAC han expresado su firme compromiso con el establecimiento de una cooperación

científica sostenible y estructural basada en una mayor cooperación en materia de investigación,

una mayor movilidad de los investigadores y del personal docente y el intercambio de

conocimientos y buenas prácticas. En 2010, la Sexta Cumbre UE-CELAC celebrada en Madrid

puso de relieve el papel clave de la cooperación para el beneficio mutuo en la construcción de

un "Espacio Común de Investigación", que se estableció formalmente en 2015. La cumbre

también definió una Iniciativa Conjunta para la Investigación y la Innovación y creó la Reunión

de Altos Funcionarios para facilitar el diálogo birregional sobre prioridades comunes.119 Desde

2011, se han organizado reuniones anuales de altos funcionarios -un total de siete hasta finales

de 2017- para apoyar la aplicación de la Iniciativa Conjunta de Investigación e Innovación.

La CRA, dirigida por la DG RTD, tiene por objeto reforzar la asociación birregional en materia de

investigación e innovación mediante la sincronización de las actividades realizadas por las

distintas partes en ambas regiones en torno a tres pilares: "movilidad de los investigadores",

"alcance internacional de las infraestructuras de investigación" y "hacer frente conjuntamente a

los retos mundiales".120 Un documento de reflexión independiente concluyó que la cooperación

UE-CELAC "ha realizado progresos significativos en la investigación y el desarrollo tecnológico

conjuntos, pero no dispone de suficientes acciones estructuradas para consolidar el eje

transversal de la innovación".121 Según otras notas de estudio: “la UE no está utilizando todos

los instrumentos operativos de que dispone para impulsar su agenda de diplomacia científica en

119 https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/13042/EU-CELAC%20relations 120 Diálogo político UE-CELAC. La Asociación Estratégica UE-CELAC, http://alcuenet.eu/policy.php 121 Carlos Bermúdez Carlos Aguirre-Bastos. "La dimensión de la innovación en el marco del Espacio Común de

Investigación EUCELAC" 1 (Nota conceptual para el proyecto ALCUE-Net),

http://alcuenet.eu/assets/Annex_Innovation%20AlcueNet%20Sept%202017%20en.pdf

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/13042/EU-CELAC%20relations

73



América Latina: no ha desarrollado una red de consejeros o funcionarios científicos en América

Latina y la cooperación y la inversión en infraestructuras de investigación compartidas sólo han

tenido lugar de forma esporádica".

En general, la CRA ha adquirido importancia como marco de referencia para una serie de

actividades bilaterales y multilaterales (por ejemplo, a través de "cumbres académicas"), sin

aportar, sin embargo, un valor añadido sustancial a la cooperación en este ámbito. Las partes

interesadas han señalado la falta de resultados concretos y tangibles de los diálogos UE-CELAC

en materia de educación superior, C+T. Además, no existen vínculos entre los diálogos políticos

birregionales y los diálogos políticos bilaterales que la UE mantiene con Brasil desde 2011 y con

México desde 2010. Los diálogos políticos en el marco de la UE-CELAC tampoco están

explícitamente vinculados a los intercambios intergubernamentales y a los diálogos sobre

educación superior/C+T llevados a cabo por los Estados miembros de la UE.122

Los programas globales y regionales - ALFA III, Erasmus Mundus Acción 2 y Erasmus+ -

han ampliado y profundizado de manera sustancial las relaciones institucionales

birregionales entre las universidades de AL y Europa, en beneficio de la posición

internacional de las propias universidades y del desarrollo personal de sus estudiantes y

personal. Erasmus Mundus Acción 2 y Erasmus+ han contribuido sustancialmente a la

internacionalización de las universidades al aumentar su atractivo, visibilidad y reputación. En el

caso de varias universidades participantes, se han creado oficinas internacionales como

resultado de proyectos financiados por la UE. La transferencia de conocimientos, el desarrollo

de capacidades y la profesionalización resultante que han tenido lugar como efecto directo de

la colaboración dentro de las redes, se consideran algunos de los impactos más sustanciales y

valiosos de los proyectos de desarrollo de capacidades Erasmus Mundus Acción 2 y Erasmus+.

Además, la evaluación intermedia de Erasmus+ reveló que los objetivos del programa estaban

bien alineados con las políticas nacionales de los países socios. 123 Los proyectos de desarrollo

de capacidades Erasmus+ deben ajustarse a una o varias de las prioridades relativamente

amplias a nivel regional.

Recuadro 6 La experiencia de trabajo en red en Brasil

Todos los entrevistados en Brasil coinciden en que, tanto a través de Erasmus Mundus Acción 2 como

de Erasmus+, ha aumentado el número y el alcance de las asociaciones y redes regionales y

birregionales. Durante el período de evaluación, se ha producido una diversificación sustancial de la

participación brasileña. Mientras que hace unos diez años sólo las grandes instituciones de educación

superior brasileñas participaban en programas financiados por la UE, la Acción 2 de Erasmus Mundus

ha dado lugar a la inclusión de "algunas universidades muy pequeñas", según un entrevistado. Otro

entrevistado con un excelente conocimiento de la internacionalización de las universidades brasileñas

afirma que la mayoría de las universidades del país ya se han beneficiado del apoyo del programa de

la UE. Sin embargo, ni las agencias del gobierno brasileño ni las organizaciones/asociaciones que

representan a las universidades brasileñas tienen datos que muestren el nivel y alcance exactos de la

participación brasileña.

122 Comisión Europea. Erasmus Mundus Action 2 Partnerships Main achievements and results (2010-2018),

Bruselas 2017, p. 67; EU Higher Education Policy Dialogues First meeting EHEA Advisory Group, París, 12 de

enero de 2016, p. 67.

http://media.ehea.info/file/AG1_20160112_Paris/85/9/AG1_2016_01_12_EU_HE_PolicyDialogues_626859.pdf 123 UE (2018) Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Evaluación intermedia del Programa Erasmus+

(2014-2020), p. 48.

74



En base al diálogo político y en el apoyo a los programas, la UE ha alentado a los

gobiernos de AL a poner un mayor énfasis en la educación superior y en la investigación

y la innovación (I+i). Entre 2004 y 2013, la inversión media regional en I+i aumentó del 0,54%

al 0,76% del PIB, siendo el sector público el principal inversor. Además, es probable que el apoyo

de la UE haya contribuido a un aumento del número de investigadores, que sigue siendo

comparativamente bajo en AL. En los últimos años, varios países han realizado grandes

esfuerzos para mejorar la situación, en particular Brasil, México, Argentina, Chile, Panamá y

Costa Rica.124 Sin embargo, más allá de los resultados e impactos bien documentados de los

programas regionales y mundiales apoyados por la UE, es difícil atribuir de manera concluyente

los cambios positivos en la educación superior a los diálogos políticos y a la creación de redes

apoyadas por la UE. Especialmente los EE.UU. y Canadá, pero también Japón y Corea del Sur

y cada vez más China, han financiado programas sustanciales en las mismas áreas125 y, por lo

tanto, es probable que hayan desempeñado un papel en el fortalecimiento de los sistemas de

educación superior y de I+i en AL. Sin embargo, en el caso de Brasil, las partes interesadas

señalaron el papel positivo y proactivo de la UE y sus Estados miembros en el apoyo a la

educación superior, la C+T en el país, que, según estas opiniones, ha sido más decisivo que el

de otros socios, debido principalmente a un mayor interés y apoyo a nivel político.


Además de fomentar la cooperación entre las instituciones de educación superior de AL

y Europa, el apoyo a los programas de la UE ha promovido y contribuido a la creación y

expansión de redes de universidades en AL. Esto se ha logrado principalmente a través de

la movilidad intrarregional y de iniciativas de investigación colaborativas. Aunque el apoyo de la

UE ha contribuido a los intercambios y diálogos regionales sobre la garantía de calidad y el

reconocimiento mutuo de títulos y la movilidad de créditos, todavía no existen acuerdos que

abarquen todos los países de AL. Sin embargo, según una encuesta de la UE realizada a las

universidades participantes, la gran mayoría (85%) de los centros de educación superior que

participan en la Acción 2 de Erasmus Mundus, es decir, el componente de movilidad, han

percibido mejoras significativas en el procedimiento de reconocimiento académico desde su

primera participación en el programa.126

Cada proyecto ALFA III fue diseñado para facilitar un diálogo intrarregional estructurado de los

socios de la red sobre temas de educación superior. La armonización de los sistemas de

educación superior en AL ha sido una de las cuestiones más importantes abarcando el

benchmarking y las buenas prácticas en, por ejemplo, la garantía de calidad, las reformas de los

planes de estudio basados en competencias, las acciones especiales para eliminar los

obstáculos de acceso a la educación superior para los grupos vulnerables y marginados, y una

cooperación más estrecha con los agentes del mercado laboral. De este modo, los proyectos

124 Carlos Bermúdez Carlos Aguirre-Bastos. "La dimensión de la innovación en el marco del Espacio Común de

Investigación EUCELAC" 1 (Nota conceptual para el proyecto ALCUE-Net),

http://alcuenet.eu/assets/Annex_Innovation%20AlcueNet%20Sept%202017%20en.pdf 125 Estos incluyen, por ejemplo, la "Iniciativa 100.000 Strong" de los Estados Unidos, programas de la Organización

Universitaria Interamericana (OUI) con sede en Canadá o becas, capacitación y programas de maestría

proporcionados por el Plan de Cooperación China-CELAC. Un gran número de universidades norteamericanas han

establecido miles de asociaciones con universidades de AL. Por ejemplo, la Universidad de Montreal (UdeM) tiene

100 acuerdos formales, tanto generales como específicos, con universidades de AL. Para más información, véase

David Tobekin (2016). Asociaciones Latinoamericanas Transfronterizas,

https://www.nafsa.org/_/File/_/ie_marapr16_latin_america.pdf. 126 Comisión Europea. Erasmus Mundus Acción 2 Asociaciones Principales logros y resultados (2010-2018), Bruselas

2017, p. 67.

75



ALFA III han contribuido en gran medida a establecer diálogos regionales, muchos de los cuales

han continuado desde que finalizó la financiación de los proyectos y/o han servido de base para

nuevas iniciativas regionales.127 A través de sus programas de movilidad, principalmente

Erasmus Mundus, la UE ha contribuido de manera decisiva a la cooperación Sur-Sur.128 Los

proyectos Erasmus Mundus han dado lugar al establecimiento de una estrecha colaboración

entre universidades de toda AL. Incluso en el caso de ALFA III, que no era un programa de

movilidad, los proyectos han contribuido en gran medida a establecer diálogos y cooperación

intrarregionales.

En un sentido formal, Erasmus+ ha atenuado en cierta manera el componente regional.

En los proyectos de capacitación de Erasmus+, la asociación mínima es de dos países socios,

en comparación con al menos el doble de este número en el programa anterior ALFA III.

Además, los proyectos Erasmus+ deben incluir al menos el mismo número de centros de

educación superior de los países socios que de los países en los que se ejecutan los

programas.129 Según la opinión de los gestores de proyectos financiados por la UE de seis países

de AL130 que fueron entrevistados para esta evaluación, este desarrollo ha resultado ser un

inconveniente, confirmando por los resultados de la evaluación de 2017 sobre el apoyo de la UE

a la educación superior. Sin embargo, cabe señalar que el requisito de dos países participantes

de AL (que es un requisito del Reglamento ICD) es una característica de refuerzo adicional para

que AL mantenga un componente regional. Esta norma no existe para las demás regiones en

las que se aplica Erasmus+ (es decir, podría tratarse de un solo país socio en Asia). Muchos

proyectos de desarrollo de capacidades Erasmus+ incluyen más de dos instituciones de

educación superior de AL porque los consorcios del proyecto fueron más allá de los requisitos

mínimos, a menudo basándose en las redes existentes. En general, el número total de centros

de educación superior de AL que participan en la cooperación con centros de educación superior

europeos ha aumentado en el marco de Erasmus+ en comparación con los programas

anteriores.

3.7.3 Empleo adecuado para los graduados

La UE ha contribuido a la empleabilidad de los licenciados a través de programas de

movilidad, a menudo mediante la adquisición de competencias sociales. La UE ha

adoptado un doble enfoque consistente en aumentar la empleabilidad de los titulados mediante

programas de movilidad para estudiantes y el apoyo a proyectos de educación superior

destinados a desarrollar programas de titulación y cursos más estrechamente vinculados al

mercado laboral y al sector privado. En general, el impacto de los programas de movilidad en

las perspectivas de carrera de los titulados ha sido evaluado de manera positiva,131 tal y como lo

han confirmado las entrevistas con los directores de proyectos.

Una amplia gama de evaluaciones, encuestas y entrevistas con las partes interesadas aportan

pruebas cuantitativas y cualitativas de que los beneficiarios de los programas de movilidad

127 UE (2017). Evaluación del apoyo de la cooperación al desarrollo de la UE a la educación superior en los países

socios (2007-2014). Volumen III del Informe Final - Análisis de la fase documental. Estudio de caso de la fase

documental - ALFA III, p. 22. 128 Ibídem. 129Guía del Programa Erasmus+, versión 1 (2018): 25/10/2017, p. 161. 130 Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México; entrevistas realizadas en agosto y septiembre de 2018. 131 UE (2017): Erasmus Mundus Acción 2 Asociaciones Principales logros y resultados (2010-2018), UE (2014):

Erasmus Mundus Action 2 Scholarship Holders' Impact Survey, EU (2017): Evaluación del apoyo de la cooperación

al desarrollo de la UE a la educación superior en los países socios (2007-2014). Informe final. Informe principal.

76



Erasmus Mundus/Erasmus+ y, en particular, los másteres conjuntos Erasmus Mundus132 han

experimentado una rápida incorporación al mercado laboral o bien han mejorado sus

posibilidades de empleo.133 En comparación con sus programas anteriores, el diseño de

Erasmus+ hace aún más hincapié en la empleabilidad de los estudiantes una vez finalizados

sus programas de titulación. Según una encuesta de la UE de 2014 entre los becarios Erasmus

Mundus, la gran mayoría de los beneficiarios de AL confirmó que su participación en los

programas de movilidad financiados por la UE tuvo un impacto positivo en sus carreras, y más

de dos tercios (67%) consideraron que este impacto había sido muy importante. Casi el 90% de

los encuestados declararon que el aumento de sus competencias y habilidades profesionales

había sido muy alto (49%) o bastante alto (40%).134

Recuadro 7 Movilidad en cifras

• Hasta principios de 2018, se habían aprobado 523 acuerdos bilaterales para la movilidad de

estudiantes y personal entre AL y Europa a través de Erasmus+.

• Entre 2007 y 2013, 6.650 estudiantes y académicos de 250 universidades de AL viajaron a

Europa en el marco de la Acción 2 de Erasmus Mundus. Brasil (30%) y Argentina (13%)

representaron el 43% de los intercambios regionales de AL. Alrededor de un tercio de la

movilidad y la financiación se destinó a diez instituciones en Argentina, Brasil, Chile y México.

Entre 2007 y 2013, la mayoría de los estudiantes de AL eran universitarios (más de un tercio

de los flujos totales), excepto en el caso de Argentina o Cuba, donde los participantes eran

principalmente doctorandos. Entre 2004 y 2014, más de 2.500 estudiantes o doctorandos de

países de AL obtuvieron becas de los programas conjuntos de máster y doctorado Erasmus

Mundus.

• Entre 2014 y 2017, se concedieron 893 becas de máster conjunto Erasmus Mundus a

ciudadanos de AL (en comparación con: Europa: 866, Caribe: 29, resto del mundo: 3.767).

• Entre 2014 y 2017, 89 universidades de AL participaron en 127 instancias de participación,

en 76 programas de máster conjuntos Erasmus Mundus: las universidades de AL fueron

miembros asociados en 111 casos y socios de pleno derecho en 16 ocasiones.

• Los países con el mayor índice de participación en los programas de másteres conjuntos

Erasmus Mundus fueron Argentina, Brasil, Chile y México.

Fuentes: EU (2015): Higher education cooperation between the European Union, Latin America and the

Caribbean Academic cooperation and mobility; Selleslaghs, J. (2017) EU-Latin American Science Diplomacy.

EL-CSID Working Paper Issue 2017/8; EU (2018) EU-CELAC Academic Cooperation through Erasmus+:

opportunities for Latin America and the Caribbean; EU (2015) European Union Regional Cooperation with

Latin America. Promoción de la Educación Superior.

132 Becas de grado completo para estudiantes de maestría de todo el mundo que cubren la matrícula, los viajes y los

gastos de manutención. Los programas duran de uno a dos años, durante los cuales los estudiantes estudian en al

menos dos países europeos diferentes. Al graduarse, los estudiantes reciben un título conjunto o doble, o múltiples

títulos. 133 Asociación Erasmus Mundus (2017). ERASMUS MUNDUS Graduate Impact Survey 2017 ; UE (2017). Evaluación

del apoyo de la cooperación al desarrollo de la UE a la educación superior en los países socios (2007-2014). Informe

final. Ni la encuesta universitaria/estudio de seguimiento de la evaluación de la educación superior ni la encuesta de

impacto de Erasmus Mundus proporcionan datos desglosados por regiones. En el primer caso, se trianguló los

resultados de la encuesta/estudio con pruebas documentales y entrevistas realizadas durante la fase de campo

confirmando su validez para AL. Si bien la encuesta de impacto no profundiza en regiones individuales, se puede

asumir de manera razonable -dada la participación representativa de los beneficiarios de AL- que los hallazgos son

consistentes en todas las regiones, incluyendo AL. 134 UE (2017): Erasmus Mundus Acción 2 Asociaciones Principales logros y resultados (2010-2018), Bruselas 2017,

p. 66; UE (2014): Erasmus Mundus Action 2 Scholarship Holders' Impact Survey. La muestra de la encuesta incluyó

8.141 participantes de 155 países con 929 participantes de países de América Latina.

77



La adecuación de los resultados del aprendizaje de la educación superior a las cualificaciones

requeridas por el mercado laboral y, por lo tanto, el aumento de la empleabilidad de los

graduados era un objetivo clave de ALFA III. En la mayoría de los proyectos, se adoptaron

medidas importantes en las instituciones de educación superior participantes para establecer

una relación más estrecha con el mercado laboral. ALFA III contribuyó a establecer mecanismos

permanentes de diálogo con los empleadores u otros medios de seguimiento y respuesta a las

necesidades del mercado laboral.135 Algunas redes de ALFA lograron establecer vínculos más

estrechos con las necesidades del mercado laboral, por ejemplo, a través de nuevos cursos de

estudio vinculados a temas tecnológicos orientados al mercado.136

Las asociaciones Erasmus Mundus han contribuido a mejorar la integración y las

posibilidades de los estudiantes de entornos vulnerables y desfavorecidos. Todo proyecto

Erasmus Mundus debía contar con un cierto número de beneficiarios en situación de

vulnerabilidad por razones sociales o políticas (Grupo destinatario 3), como por ejemplo los

solicitantes de asilo y los refugiados. Según las entrevistas con las partes interesadas, las

universidades brasileñas fueron las que presionaron con más éxito para que se incluyera en el

grupo destinatario 3 a estudiantes pertenecientes a minorías nacionales o étnicas que vivían en

zonas remotas con dificultades de acceso a la educación. De este modo los estudiantes que de

otra forma no habrían podido participar en programas de movilidad, tuvieron la oportunidad de

estudiar en el extranjero, mejorando sus perspectivas de empleo y de carrera. Sin embargo,

desde 2014, este enfoque inclusivo se ha ido debilitando. Aunque la guía del programa afirma

que "Erasmus+ es un instrumento eficaz para promover la inclusión de las personas de origen

desfavorecido, incluidos los inmigrantes recién llegados" y enumera varios ejemplos,137 ésta no

proporciona ningún criterio de selección específico. Sin embargo, algunos proyectos de

desarrollo de capacidades han abordado la inclusión y el acceso de los grupos vulnerables como

parte de sus objetivos.

3.7.4 Fomento de las comunidades de conocimiento birregional

La interacción a través de proyectos financiados por la UE ha incrementado el

conocimiento de AL sobre las comunidades científicas y tecnológicas de la UE como

resultado de la extensa construcción de redes. Las partes interesadas de la UE han

aprendido de sus homólogos de AL, aunque en menor medida. Existen pruebas fehacientes

de que los proyectos Erasmus Mundus, ALFA III y Erasmus+ han aumentado significativamente

el número y el alcance de las redes y vínculos de cooperación académica, tal y como ya se ha

señalado. Sólo a través de ALFA III, más de 600 universidades de AL participaron en 51 redes

académicas. Las instituciones de educación superior de AL también han participado en otros

programas de la UE financiados por la DG RTD (hasta la fecha, 574 instituciones han participado

en el Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (7PM) y 58 en

Horizonte 2020). Sin embargo, las asociaciones existentes aún no han dado lugar a una

movilidad birregional equilibrada. Un mayor número de estudiantes y personal universitario de

AL ha viajado a Europa en comparación con sus homólogos europeos a países de AL. La

naturaleza desequilibrada de los intercambios de estudiantes es principalmente el resultado de

una restricción legal que impide la financiación de la movilidad de los estudiantes europeos a

135 UE (2017). Evaluación del apoyo de la cooperación al desarrollo de la UE a la educación superior en los países

socios (2007-2014). Informe final. Informe Principal, pág. 61. 136 UE (2017). Evaluación del apoyo de la cooperación al desarrollo de la UE a la educación superior en los países

socios (2007-2014). Volumen III del Informe Final - Análisis de la fase de escritorio. Estudio de caso de la fase de

escritorio - ALFA III, p.19. 137 Guía del Programa Erasmus+, versión 1 (2018): 25/10/2017, p. 5, 10.

78



través del ICD. Además, las relaciones dentro de las redes a menudo han tendido a ser

jerárquicas, con universidades europeas líderes y universidades de AL participantes.

El papel de liderazgo de las instituciones europeas de educación superior también se aplica a

los programas de titulación conjunta, de los que las instituciones de AL no pueden ser

coordinadoras. Entre 2014 y 2017, 89 universidades de AL participaron en 76 programas de

másteres conjuntos Erasmus Mundus: las universidades de AL participaron como miembros

asociados en 111 casos y como socios de pleno derecho en 16 ocasiones. Los países con mayor

índice de participación en programas de titulación conjunta fueron Argentina, Brasil, Chile y

México, lo que refleja su posición avanzada.138

Aunque muchas universidades se han beneficiado de la financiación de Erasmus

Mundus/Erasmus+ y de la C+T de la UE, no existen vínculos institucionalizados entre los

dos ámbitos. La UE ha compartimentado su enfoque -en parte debido a la participación de

diferentes DG en la implementación- y trata a la educación superior y la C+T como áreas

separadas. No hay financiación directa de la DG DEVCO para la C+T y la gran mayoría de los

proyectos ALFA III, Erasmus Mundus y Erasmus+ no se centran en este ámbito. De los 47

proyectos Erasmus+ de desarrollo de capacidades para la educación superior en los que

participan universidades de AL aprobados entre 2015 y 2017, sólo cuatro han abordado

programas de C+T.139 Tampoco existen vínculos entre los proyectos de educación superior y

otras intervenciones financiadas por la UE, como EUROCLIMA o EUROsociAL. Aunque muchas

universidades de AL se han beneficiado tanto de la financiación Erasmus Mundus/Erasmus+

como del 7PM/Horizonte 2020, no existen vínculos cruzados explícitos e institucionalizados y,

por lo tanto, no existen sinergias directas entre los dos ámbitos. Al mismo tiempo, el CRA sigue

siendo vago y es mejor describirlo como una visión que como un marco de cooperación

firmemente establecido.

Una excepción notable y un buen ejemplo de cooperación entre diferentes DG en el ámbito de

la I+i es el programa BELLA (Building the Europe Link to AL). Este programa prevé las

necesidades de interconectividad a largo plazo de las comunidades de investigación y educación

europeas y latinoamericanas, mediante la adquisición de un derecho de uso irrevocable a largo

plazo de un cable submarino entre las dos regiones. BELLA también está desarrollando e

implementando una red de investigación y educación de 100 Gbps en toda AL. Financiado por

DG CONNECT, DG DEVCO, DG GROWTH y por la comunidad de la Red Nacional de

Investigación y Educación de AL (NREN por sus siglas en inglés), BELLA se implementa por un

Consorcio de Redes Regionales de Investigación y Educación GÉANT (Europa) y RedCLARA

(AL) y la NREN de Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Francia, Alemania, Italia, Portugal y España.

Sin embargo, no existe ningún vínculo con el apoyo de la UE a la educación superior en AL.140

No hay pruebas consistentes que demuestren que los resultados de la investigación de

los proyectos financiados por la UE hayan dado lugar a la innovación en el sector

económico en general y en las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) en

particular. No hay evaluaciones ni encuestas que proporcionen datos, y mucho menos análisis,

138 EU (2018) EU-CELAC Academic Cooperation through Erasmus+: opportunities for Latin America and the

Caribbean, https://ec.europa.eu/education/sites/education/files/eu-celac-cooperation-factsheet_en.pdf (enlace

correcto a partir del 1 de septiembre de 2018). 139 ‘Empowering climate resilience’, ‘Latin American-European network on waste electrical and electronic equipment

research, development and analyses’, ‘Technology and Innovation Management Master’, ‘Water Management and

Climate Change in the Focus of International Master Programs / WATERMAS’. Véase Erasmus+ Desarrollo de

Capacidades en el ámbito de la Educación Superior. Resultados en América Latina (Convocatorias 2015, 2016 y

2017). 140 http://www.bella-programme.eu/index.php/en/.

https://ec.europa.eu/education/sites/education/files/eu-celac-cooperation-factsheet_en.pdf

79



sobre la asimilación de los resultados de la investigación en beneficio de la innovación

económica. Algunos proyectos ALFA III, sin embargo, se han centrado específicamente en el

apoyo a las MIPYME. Por ejemplo, la Red EURECA (European and Central American Network

for the Improvement of Quality and Sustainability of MSMEs), financiada por ALFA III, inició la

creación de un programa de postgrado en gestión de la MIPYME en seis universidades

centroamericanas. El sector privado participó activamente en el diseño de lo que se convirtió en

el primer programa de posgrado de la región adaptado a las necesidades del sector de la

MIPYME. Otros tres proyectos recientes de desarrollo de capacidades Erasmus+ se han

enfocado en el espíritu empresarial.141

141 Concretamente: Students4Change: Social Entrepreneurship in Academia (coordinado por el Instituto Tecnológico

y de Estudios Superiores de Monterrey (México); Fostering Research-based Entrepreneurship and the development

of spin-off companies in Central America - FREE Network (coordinado por la Universidad de Alicante) y Latin American

and European Cooperation on Innovation and Entrepreneurship (coordinado por la Universidad de Uppsala).

80



3.8 Apreciación global

Esta subsección proporciona una apreciación general que resume de manera sintética los

principales hallazgos presentados a nivel de las preguntas de evaluación.

Tabla 6 Apreciación global de la cooperación regional de la UE con América Latina

Fortalecimiento

de la respuesta

regional

conjunta UE-AL

a los retos del

desarrollo

En general, la UE ha hecho contribuciones significativas para fortalecer las

respuestas conjuntas UE-AL en ámbitos clave del desarrollo. Los logros en

relación con todos los resultados esperados son evidentes, aunque a

diferentes niveles. En particular, el apoyo de la UE ha contribuido a reforzar

los marcos políticos e institucionales para proteger los recursos naturales

nacionales y mejorar la adaptación al cambio climático y la atenuación de

sus efectos, aumentar la equidad social, reforzar la buena gobernanza y

consolidar el ámbito birregional de la educación superior. Al mismo tiempo,

si bien la UE ha contribuido a reforzar las respuestas de AL a los desafíos

de paz y seguridad, una paz y seguridad consolidada sigue siendo una

visión lejana. En el ámbito económico, la UE ha empoderado a las

organizaciones empresariales y ha reforzado la competitividad de las micro,

pequeñas y medianas empresas (MIPYME), contribuyendo a la creación

directa e indirecta de puestos de trabajo decentes. Sin embargo, no hay

pruebas de que las intervenciones de la UE hayan dado lugar a un aumento

del comercio birregional e intrarregional y de la integración económica.

Durante el período de evaluación, la pobreza en AL disminuyó, pero en

2017 más del 30% de la población aún vivía en la pobreza. Las dinámicas

externas e internas en juego han sido demasiado fuertes para que el apoyo

de la UE tuviera un efecto considerable en la inversión de las tendencias

negativas en la región. Más bien, la UE ha contribuido a fortalecer las

capacidades y herramientas políticas e institucionales, tanto a nivel

nacional como regional, contribuyendo así a la creación de un entorno de

desarrollo propicio para que los países de AL limiten las consecuencias de

las condiciones adversas y las reviertan cuando el contexto lo permita.

Establecimiento

de un marco

estratégico

birregional

sólido

La cooperación regional de la UE ha sido decisiva para la creación de una

asociación estratégica global, basada en vínculos históricos y culturales

únicos, y en fuertes intereses comunes para hacer frente a los principales

retos mundiales entre las dos regiones desde 1999. En este contexto, la

cooperación ha ayudado a la comunidad de estados de ALC (CELAC,

desde 2010) a establecer espacios regionales (y birregionales) de diálogo

y apoyo para identificar e implementar estrategias coherentes e

instituciones más sólidas en áreas clave. El proceso de cooperación UE-

ALC y UE-CELAC y, en particular las cumbres, han proporcionado el marco

institucional global. Los diálogos políticos en los que han participado

ministerios y otros organismos gubernamentales sobre temas como la

migración, la seguridad ciudadana, la cohesión y la equidad social, el medio

ambiente y la C+T, entre otros, han dado lugar al intercambio de

conocimientos y buenas prácticas, así como al desarrollo de capacidades.

Estos diálogos han establecido la agenda de una gama amplia de

programas de cooperación y, en algunos casos, incluso han abierto el

camino para las reformas políticas y legislativas. En la mayoría de los

81



ámbitos, los diálogos aumentaron en frecuencia y se ampliaron y

profundizaron durante el período de evaluación.

Durante la evaluación se han encontrado amplias evidencias de que el

apoyo de la UE ha fomentado la cooperación intrarregional en AL gracias

al enfoque continental, que alentaba o incluso obligaba a los países a

trabajar en estrecha colaboración. Esto ha hecho que aumentara el

compromiso y la coherencia intrarregionales en respuesta a desafíos

compartidos como la delincuencia transnacional y las drogas.

EUROsociAL, ALFA III, Erasmus Mundus, Erasmus+, EUROCLIMA,

WATERCLIMA y RALCEA -y en menor medida AL-INVEST y el proyecto

de migración UE-CELAC- son ejemplos de creación de un gran número de

oportunidades de intercambios intrarregionales.

La cooperación triangular (Norte-Sur-Sur) se ha convertido en un enfoque

cada vez más importante no sólo para reforzar la cooperación birregional e

intrarregional en general, sino también para colaborar con los países que

ya no pueden optar a la ayuda bilateral al desarrollo. Aunque todavía no

existe una estrategia explícita de apoyo a la cooperación triangular,142

algunos programas, como AL-INVEST, PRELAC, EUROCLIMA II y

EUROsociAL, han contribuido a promover y desarrollar nuevas funciones

para los países en proceso de salida de la AOD ("países graduados"),

incluida la transferencia de conocimientos y el intercambio entre pares. El

programa reciente ADELANTE, que tiene por objeto apoyar los esfuerzos

de los países para lograr los ODS mientras que se refuerza la cooperación

Sur-Sur y la cooperación triangular, parece ser una experiencia

prometedora.

Fuerte valor

añadido

El apoyo regional de la UE aporta valor añadido en dos dimensiones. En

primer lugar, el enfoque regional aporta valor añadido en comparación con

el enfoque bilateral, ya que sólo el enfoque regional permite intercambios

intrarregionales sólidos, centrándose en bienes públicos y retos regionales

y garantizando economías de escala, como por ejemplo la promoción de la

cooperación Sur-Sur en el marco de EUROsociAL y EUROCLIMA. En

segundo lugar, el apoyo de la UE aporta valor añadido en comparación con

el apoyo regional de los distintos EM de la UE. La UE ha demostrado que

su papel consolidado de actor internacional, así como su capacidad para

sintetizar una multitud de enfoques políticos y culturales (por ejemplo,

trabajar con todos los países de ALC y no sólo con algunos de ellos), son

condiciones para la credibilidad y la eficacia.

La gran exposición política y visibilidad de la mayoría de los programas

regionales entre los socios institucionales de toda la región demuestra el

éxito de este enfoque. Esto refleja también el hecho de que el diseño de los

programas regionales se ha basado en fuertes prioridades regionales

compartidas y que la ejecución ha sido coherente con las demandas

nacionales, viéndose reforzada por las experiencias birregionales

pertinentes.

142 En 2018 se inició un proceso de reflexión estratégica sobre la cooperación triangular

82



Marco de

aplicación

regional

deficiente

Aunque la homogeneidad regional en lo que se refiere a valores

compartidos, objetivos a largo plazo, base cultural e intereses geopolíticos

es bastante fuerte en los países de AL, el marco para implementar esta

visión común ha sido débil. La región no cuenta con organismos regionales

especializados con capacidad y mandato para gestionar, ejecutar y

supervisar programas y proyectos acordados a través del proceso político

regional y birregional. Además, la CELAC, aunque se ha establecido como

una contraparte adecuada de la UE, no goza de prioridad entre la mayoría

de los gobiernos de AL, que tienden a favorecer la cooperación subregional

y bilateral por encima de los enfoques continentales. Lograr la alineación y

operar a nivel regional ha resultado ser uno de los principales retos de la

ayuda de la UE. La mayoría de los programas regionales no han sido

capaces de alimentar un proceso regional de aprendizaje práctico (“learning

by doing”), debido a la debilidad de los sistemas y mandatos de seguimiento

y a la debilidad de las estructuras de diálogo político. De hecho, estos

programas han sido implementados como redes de proyectos nacionales.

La dimensión regional (y birregional) ha sido fundamental para la

identificación de los problemas y el enfoque, la construcción del marco de

conocimientos y la movilización de la ayuda, pero no para la evaluación de

los resultados y el desarrollo de políticas.

Potencial

desaprovechado

para una mejor

coordinación e

intercambio de

conocimientos

Dada la naturaleza cada vez más interrelacionada de los retos políticos y

sociales, cabe señalar que han sido pocos los intentos para establecer

vínculos dentro de los programas regionales de la UE. Por ejemplo, la

financiación de la UE para proyectos de educación superior o de C+T no se

utilizó explícita y estratégicamente para hacer aportaciones al apoyo de los

programas en los ámbitos del cambio climático o la equidad social. Del

mismo modo, no hay evidencias de que los programas se hayan

beneficiado de los resultados de la investigación de las redes universitarias

apoyadas por la UE. Si bien han existido algunos vínculos, éstos han sido

más casuales que previstos.

Otra deficiencia del apoyo regional es la falta de coordinación y de sinergias

con los enfoques bilaterales y subregionales, que no se han desarrollado

de manera sistemática o bien han sido insuficientes en algunos casos. Las

DUE no disponen de los medios (especialmente recursos humanos y

acceso a la información) necesarios para garantizar una coordinación y

sinergias adecuadas entre los diferentes programas implementados en el

país y los ejecutados a nivel subregional y regional.

La coordinación y las sinergias entre el ICD y otros instrumentos de

financiación (IcSP e IfS, FPI, otros) existen pero de forma limitada. En el

caso específico del Instrumento de Asociación, las complementariedades

encontradas en algunos sectores muestran que las potenciales sinergias

no se aprovechan de manera suficiente.

Ha habido cierto grado de coordinación formal o informal entre la DG

DEVCO/SEAS, los EM de la UE y otros donantes, y algunos EM de la UE

han participado activamente en la ejecución de los programas regionales

de la UE a través de sus agencias técnicas. Sin embargo, las sinergias

tangibles entre los programas regionales y la cooperación bilateral o

subregional de los EM de la UE son más bien limitadas.

83



4 Conclusiones

Para mayor claridad analítica, las conclusiones han sido clasificadas en tres categorías, tal y

como se resume en la siguiente tabla.

Tabla 7 Resumen de las conclusiones

Categoría Conclusión Principales criterios de

evaluación cubiertos

Marco de

cooperación

C1: Pertinencia estratégica

Pertinencia, coherencia y

valor añadido

C2: Valor añadido de la cooperación regional

C3: Igualdad de género y grupos marginados

C4: Respuestas regionales conjuntas

Resultados por

sector

C5: Nexo entre seguridad y desarrollo

Eficacia, impacto y

sostenibilidad

C6: Medio ambiente y cambio climático

C7: Equidad social

C8: Crecimiento inclusivo

C9: Educación superior

Coordinación,

complementariedad

y aprendizaje

C10: Coordinación interna Coordinación,

complementariedad y

eficiencia

C11: Coordinación externa

C12: Procesos regionales de seguimiento y aprendizaje

4.1 Categoría 1 - Marco de cooperación

4.1.1 Conclusión 1 - Pertinencia estratégica: enfoque adecuado en el fortalecimiento

institucional para responder a los desafíos regionales

El apoyo de la UE ha sido muy pertinente en relación con las necesidades y los retos de los

socios de AL, ajustándose a las prioridades establecidas en la Asociación Estratégica UE-AL.

La cooperación al desarrollo regional de la UE se ha centrado de manera acertada en el

fortalecimiento de las capacidades institucionales para responder a los desafíos clave en toda

la región: crecimiento inclusivo y equidad social, seguridad, educación superior, protección del

medio ambiente y cambio climático. La mayoría de los programas regionales de la UE han

resultado ser atractivos para los responsables de las políticas públicas. En gran medida se

han basado en la demanda, y el enfoque ha fomentado la apropiación de las partes

interesadas a nivel regional. Algunos programas se han enfocado en mejorar los procesos

normativos e institucionales existentes pero, en general, se ha prestado poca atención a

cambios normativos más amplios. Hasta hace poco, las cuestiones transversales, como la

igualdad de género, sólo se abordaban de manera parcial (véase también la conclusión 3). En

general, el apoyo de la UE ha estado alineado con mejoras significativas en las políticas

públicas de AL, pero con efectos demasiado limitados para contrarrestar el estancamiento del

crecimiento, la reducción limitada de la pobreza (véase también la conclusión 7) y algunas

tendencias negativas en materia de seguridad.

Conclusión basada en todas las preguntas de evaluación (PE).

4.1.2 Conclusión 2 - Fuerte valor añadido de la EU y enfoques innovadores de la

cooperación regional

La UE y AL han abordado objetivos birregionales amplios a nivel mundial y continental, que

ningún EM de la UE ni ningún otro socio habría podido abordar por sí solo. Gracias a los

enfoques innovadores aplicados en la cooperación al desarrollo regional de la UE, los países

84



de AL, en diferentes etapas de desarrollo económico, han podido desarrollar y probar nuevas

formas de intercambio de políticas y conocimientos. La cooperación regional ha ayudado a

desarrollar los intercambios Sur-Sur y triangulares (Norte-Sur-Sur), contribuyendo de esta

forma a la integración regional y a un mayor desarrollo institucional. Asimismo, la cooperación

regional también ha ayudado a que los "países graduados" continúen participando

activamente en la cooperación al desarrollo a nivel regional, aunque la ausencia de un enfoque

bien definido de la cooperación con estos países ha limitado el papel que podrían desempeñar

en el fomento de respuestas conjuntas a los desafíos regionales y mundiales.

Conclusión basada principalmente en las PE 1 y PE 2.

4.1.3 Conclusión 3 - Igualdad de género y grupos marginados: mejoras en la

implementación, pero ausencia de un enfoque sistemático

Aunque la atención prestada a la igualdad de género en las intervenciones de la UE ha

mejorado significativamente en los últimos cuatro años, el apoyo de la UE no ha abordado las

cuestiones de género ni los derechos de los grupos marginados de forma sistemática y

exhaustiva. Hay declaraciones generales en la mayoría de los documentos de programación,

pero las actividades y la financiación específicas para apoyar la igualdad de género y el

empoderamiento de las mujeres y los grupos marginados (por ejemplo, mediante un mayor

acceso a la formación, la información y los recursos), y las disposiciones para supervisar estas

cuestiones durante la ejecución han sido limitadas hasta hace poco. Esto se ha debido en

parte al enfoque basado en la demanda de los programas. No obstante, la situación ha

evolucionado en los últimos años, especialmente en el ámbito de la igualdad de género. La

última fase de EUROsociAL incluyó algunos componentes importantes relacionados con el

género (por ejemplo, sobre la violencia contra las mujeres). Asimismo, la última fase de

EUROCLIMA abordó con mayor intensidad las cuestiones de género, especialmente a través

del apoyo a la implementación del Programa de Trabajo de Lima sobre el Género. Estas

tendencias recientes, aunque resultan prometedoras, aún no han producido efectos visibles

importantes.


4.1.4 Conclusión 4 - Respuestas regionales conjuntas para hacer frente a los desafíos

mundiales

El apoyo de la UE ha sido fundamental para fomentar una visión común entre los socios de

AL y de la UE en algunos ámbitos políticos importantes, como la educación superior y la

investigación, el crecimiento sostenible y la inversión, la inclusión social, la justicia y la

seguridad, y el medio ambiente y cambio climático. Esto ha ayudado a traducir las ambiciones

de la Comunidad de Estados del continente (CELAC, desde 2010) en acciones concretas. Sin

embargo, los programas regionales de la UE sólo han conseguido compensar de manera

parcial los problemas derivados de la propia naturaleza de la Comunidad, que sigue siendo

débil a pesar de contar con unos objetivos estratégicos globales y una cohesión cultural y

geopolítica sólidos. Esto es particularmente cierto en lo que respecta a sus estructuras

institucionales y su capacidad de ejecución, incluso en las esferas de la orientación

operacional y del seguimiento y evaluación. El diálogo intrarregional, la cooperación Sur-Sur

y la cooperación triangular han demostrado ser instrumentos importantes para contribuir a

asegurar las prioridades comunes de la región y mejorar el seguimiento y el aprendizaje.

85




4.2 Categoría 2 – Resultados por sector

4.2.1 Conclusión 5 - Establecimiento de bases comunes para abordar el nexo entre

seguridad y desarrollo

Los programas regionales de la UE han contribuido a establecer un entendimiento común y

herramientas institucionales importantes para la acción conjunta en tres áreas cruciales para

garantizar un nexo fuerte entre seguridad y desarrollo, tanto en Europa como en AL:

migración, drogas y delincuencia organizada. En estos ámbitos, los programas regionales han

proporcionado nuevas bases y marcos para el diálogo y las acciones estratégicas

birregionales. También han ayudado a fortalecer la capacidad institucional para mejorar y

gestionar la base de conocimientos en esta esfera y aumentar la eficacia de las medidas

implementadas. Sin embargo, las contribuciones específicas al diseño de políticas

innovadoras han sido limitadas. Las consultas y la participación de los interlocutores

nacionales también han resultado ser inferiores a las expectativas, especialmente en el ámbito

de la migración. La coordinación entre los tres pilares de El PAcCTO (sistemas policial, judicial

y penitenciario) ha sido más bien débil. En el ámbito del tráfico de drogas, la coordinación con

las iniciativas encabezadas por los EE.UU ha presentado dificultades, al adoptarse diferentes

enfoques.

Conclusión basada principalmente en la PE 3.

4.2.2 Conclusión 6 - Fortalecimiento de la toma de conciencia a nivel regional y

promoción de reformas nacionales relativas al medio ambiente y al cambio

climático

Los programas regionales financiados por la UE en el ámbito de medio ambiente y cambio

climático han respondido de manera adecuada a las necesidades y demandas políticas,

institucionales y tecnológicas a nivel nacional. Los programas han facilitado la adopción de

enfoques regionales y subregionales coherentes, que han dado lugar a la creación o

ampliación de diversas redes e iniciativas regionales para reunir, procesar y validar datos.

Estas redes han sido fundamentales para desarrollar el aprendizaje y el intercambio de

información sobre las prioridades en materia de medio ambiente y cambio climático en la

región contribuyendo, en algunos casos, a las iniciativas de cooperación bilateral en ámbitos

como la gestión de los recursos hídricos (zona fronteriza entre Ecuador y Perú) o la

cooperación Sur-Sur, y a la cooperación triangular en ámbitos como la movilidad urbana. A

pesar de estas mejoras, la región carece de la capacidad adecuada para coordinar las

prioridades, dar seguimiento a las decisiones adoptadas en los actos regionales y reunir y

comparar datos sobre la implementación en los países con el propósito de aprendizaje. Si

bien la región ha tomado conciencia y ha desarrollado marcos normativos y jurídicos, sigue

careciendo del apoyo estratégico y la capacidad de seguimiento necesarias para lograr

cambios a niveles más operativos.

El apoyo de LAIF ha dado lugar a un aumento de las inversiones en los sectores verdes,

principalmente agua, energía y transporte, añadiendo valor a los proyectos tradicionales

mediante la ampliación de los límites de riesgo o participando en áreas que a menudo son

demasiado costosas para invertir, como la energía geotérmica. Sin embargo, los vínculos y la

coherencia entre LAIF y EUROCLIMA continúan siendo débiles.

86




4.2.3 Conclusión 7 - Apoyo eficaz a las reformas políticas que fomentan la equidad social

En los últimos quince años, EUROsociAL ha acompañado con éxito un proceso de mejora de

las políticas públicas en los ámbitos de la coordinación interinstitucional para la cohesión

social, la fiscalidad como base para una mayor equidad social, la protección social y el acceso

a la justicia. Esto, combinado con una gran visibilidad y atractivo del programa entre los

responsables de la toma de decisiones en la región, ha fomentado un intercambio excepcional

de experiencias y de modelos de políticas a nivel regional, contribuyendo a un período de

mejoras en cuanto a la reducción de la pobreza y al acceso de los pobres a los servicios. Los

logros a nivel político e institucional han contribuido a limitar en cierta medida los efectos

negativos de la crisis económica en los logros sociales obtenidos en la década anterior. Sin

embargo, si bien los gobiernos y las administraciones públicas han estado involucradas, la

participación de los interlocutores sociales (sindicatos, organizaciones de empresarios,

organizaciones de la sociedad civil) y de los miembros de los parlamentos en el diseño y la

implementación de los programas regionales de cohesión social ha sido limitada. En los

últimos años, la intensidad del diálogo birregional de alto nivel sobre equidad social ha

disminuido, a pesar del aumento de la vulnerabilidad y de las fragilidades políticas tanto en

los países de renta media como en los de renta baja.


4.2.4 Conclusión 8 - Fortalecimiento de las MIPYME para un crecimiento inclusivo, con

un nuevo enfoque en la competitividad e inversión estratégica

El programa regional de la UE AL-INVEST ha apoyado a las MIPYME como motor de

crecimiento inclusivo en AL durante más de veinticinco años. A pesar de una dotación

relativamente pequeña, el programa ha hecho contribuciones significativas al fortalecimiento

de las organizaciones empresariales locales, centrándose en la internacionalización de las

MIPYME hasta alrededor de 2013. En los últimos años, la atención se ha desplazado hacia el

fortalecimiento de la competitividad de las MIPYME. Después de 2016, un nuevo programa,

ELAN, complementó AL-INVEST contribuyendo a la mejora de las redes comerciales

birregionales sobre intercambio de tecnología. En los últimos años, el apoyo regional de la UE

también comenzó a prestar atención a las reformas de los marcos políticos e institucionales

nacionales necesarias para el desarrollo del sector privado. Sin embargo, es demasiado

pronto para evaluar los resultados de estas iniciativas.

Paralelamente a estos programas, el mecanismo regional de inversión LAIF ha apoyado

infraestructuras competitivas en sectores estratégicos (transporte, energía, medio ambiente).

LAIF ha contribuido a promover y potenciar una serie de proyectos de inversión estratégica a

nivel nacional y regional. Hasta el momento, los proyectos se han centrado en gran medida

en el cambio climático y menos en el crecimiento inclusivo. El mecanismo ha seguido en su

mayor parte las prioridades y prácticas existentes de sus principales socios de ejecución (por

ejemplo, el KfW, la AFD y el BEI), con una capacidad limitada para influir en el fortalecimiento

de los vínculos con las prioridades regionales y otros programas regionales y birregionales.

Además, LAIF de momento no ha promovido activamente el desarrollo de mecanismos

financieros innovadores. El mecanismo ha financiado su primera contribución de capital al

fondo de eco-empresas gestionado por el KfW, que se centra en la promoción de la

biodiversidad. Esta sigue siendo la mayor contribución de LAIF hasta la fecha.

87



Para aumentar la competitividad regional reduciendo la brecha digital dentro de la región y,

de manera más general, aliviando los cuellos de botella de la conectividad intra e

intercontinental, la cooperación regional para el desarrollo también ha promovido la

conectividad de banda ancha regional y birregional, centrándose en las redes universitarias y

de investigación. El programa @lis2, hasta 2013, preparó el terreno, mientras que el siguiente

programa BELLA está contribuyendo a la realización de una infraestructura de red de fibra

óptica terrestre, conectando la UE y América del Sur, así como a la mayoría de los países

sudamericanos.


4.2.5 Conclusión 9 - Valiosas contribuciones a las redes de educación superior y a la

movilidad de los estudiantes

El programa ALFA ha estado vigente durante veinticinco años apoyando con éxito la creación

y consolidación de redes de universidades europeas y de AL. ALFA creó un espacio común

para mejorar la educación y la investigación, fortaleció los vínculos culturales y operativos

entre las universidades y amplió las oportunidades para los estudiantes, incluida la inclusión

de grupos particularmente desfavorecidos (minorías étnicas, zonas remotas, etc.). Este

modelo exitoso de cooperación entre centros de educación superior se sigue aplicando en AL

en el marco de Erasmus+ "Desarrollo de capacidades para la educación superior". Erasmus

Mundus Acción 2 y Erasmus+ "International Credit Mobility", han contribuido a aumentar la

movilidad de estudiantes y profesores entre los dos continentes y, en general, a la

internacionalización de las universidades de AL. Estas contribuciones han demostrado su

importancia para mejorar la calidad y las oportunidades de educación superior en AL tal y

como lo muestran, entre otras cosas, los efectos sobre la empleabilidad, en particular sobre

las carreras universitarias, los productos de investigación y la sostenibilidad de un gran

número de redes una vez finalizado el apoyo de la UE. A través de su apoyo a la educación

superior, la UE también ha realizado una valiosa contribución a la cooperación Sur-Sur.

Sin embargo, la armonización (es decir, el reconocimiento mutuo) de títulos entre todos los

países de AL continúa siendo un obstáculo, aunque los proyectos de desarrollo de

capacidades Erasmus+ han superado en cierta medida este problema. La inclusión de los

estudiantes desfavorecidos parece haber recibido menos atención después de 2014. Si bien

existen vínculos y ejemplos de buenas prácticas que vinculan la educación superior y la

investigación e innovación, como la cumbre de conocimiento académico UE-CELAC

organizada en AL en 2017, éstos podrían mejorarse. A su vez, la complementariedad con

otros programas de la UE, incluidos los programas de cooperación al desarrollo regional (por

ejemplo, sobre cambio climático, equidad social, etc.) podría verse reforzada.


4.3 Categoría 3 - Coordinación, complementariedad y aprendizaje

4.3.1 Conclusión 10 - A pesar de algunas buenas prácticas, la coordinación interna de

la UE sigue siendo débil y las sinergias limitadas.

A pesar de la idoneidad y las características innovadoras de la cooperación regional con AL,

el entorno institucional de la UE no ha favorecido su inclusión armoniosa y sinérgica en los

principales ámbitos de intervención. Las diferentes entidades de la UE que participan en la

cooperación entre la UE y AL (incluidos los programas nacionales, subregionales y regionales

88



relacionados con la cooperación internacional para el desarrollo) no siempre estuvieron en

condiciones de llevar a cabo acciones bien coordinadas y complementarias; ni las DUE estar

en posición de desempeñar un papel fundamental en el fomento de las sinergias a nivel local

y nacional. A pesar de que los documentos de programación establecen objetivos claros para

garantizar una fuerte complementariedad y sinergia, en práctica, las responsabilidades

específicas de coordinación y ejecución y los mecanismos establecidos no han sido

suficientes para alcanzarlos. Además, no han existido vínculos o intercambios de experiencias

entre los diálogos políticos birregionales y los bilaterales con diferentes países (por ejemplo,

Brasil, desde 2011, y México, desde 2010).


4.3.2 Conclusión 11 - La coordinación con los Estados miembros de la UE ha sido

limitada y las sinergias han sido escasas.

La coordinación entre la UE, los EM de la UE y otros donantes ha sido muy limitada, debido

principalmente a la escasa implicación de los EM y otros donantes en la cooperación a nivel

regional. Aunque ha habido cierto grado de coordinación formal o informal así como buenos

niveles de intercambio de información entre la DG DEVCO/SEAS y los EM de la UE (y otros

donantes, en su caso), las evidencias demuestran que las sinergias tangibles son escasas.

Por ejemplo, a pesar de que EUROCLIMA+ se financia y ejecuta con el apoyo de varios EM,

la coordinación y la complementariedad entre EUROCLIMA+ y los programas plurinacionales

en curso de los EM sobre cambio climático (por ejemplo, de España y Alemania) aún deben

ser reforzadas.


4.3.3 Conclusión 12 - Desarrollo parcial de los procesos regionales de seguimiento y

aprendizaje

La mayoría de los programas regionales no tenían como objetivo (o no tuvieron la capacidad

de) contribuir a un proceso regional de aprendizaje político e institucional basado en los

resultados de la ejecución de los programas, debido a la debilidad de los mandatos y sistemas

de seguimiento, así como a la debilidad de las estructuras de diálogo político intrarregional y

birregional creadas para apoyar los proyectos sectoriales. El seguimiento de los resultados

para informar el diálogo político intrarregional (y birregional) y el desarrollo de políticas no han

sido objetivos clave de los programas regionales. La dimensión regional (y birregional) ha sido

fundamental para que los proyectos temáticos identificaran los problemas y el enfoque,

construyeran el marco de conocimientos y movilizaran la asistencia, pero no para evaluar los

resultados y desarrollar políticas, ya que esta función siguió delegándose al ámbito nacional.

Conclusión basada principalmente en la PE 2

89



5 Recomendaciones

El equipo de evaluación ha formulado un conjunto de recomendaciones clasificadas en tres

categorías. La primera se centra en el marco estratégico y su pertinencia, a saber, la prioridad

estratégica de las acciones apoyadas y los vínculos entre un marco de cooperación más amplio

y los programas propiamente dichos. La segunda categoría consiste en recomendaciones

sectoriales y aborda algunas de las debilidades identificadas a nivel sectorial. La última

recomendación se centra en la coherencia y la coordinación del apoyo regional con otras

acciones de la UE.

5.1 Categoría 1 - Recomendaciones estratégicas generales

5.1.1 Recomendación 1 - Fortalecer los vínculos y los circuitos de retroalimentación

entre los programas regionales y el diálogo birregional

Seguir reforzando los vínculos entre el diálogo birregional, incluidas sus instancias sectoriales

y temáticas (no sólo las cumbres, sino también las reuniones ministeriales y técnicas) y los

programas de cooperación regional. Esto ayudaría a establecer prioridades de reforma más

claras, reforzaría la pertinencia estratégica de las iniciativas apoyadas y aumentaría la

visibilidad y la apropiación de los programas, sin debilitar su enfoque basado en la demanda.

También permitiría que la ejecución del programa contribuyera a la política regional y al

diálogo político, aportando aprendizajes que se debaten y se apropian a nivel regional. Por

ejemplo, la "cohesión social" fue el tema central de una cumbre UE-CELAC, a la que siguieron

varias reuniones y decisiones estratégicas relacionadas con este tema a nivel regional. Esto

contribuyó a que el tema recibiera gran atención en el debate público en AL durante años.

Asimismo, favoreció de manera significativa la visibilidad y apropiación de EUROsociAL,

aunque las lecciones aprendidas durante su implementación sólo se han reflejado

parcialmente en el diálogo regional.

Recomendación basada en las conclusiones 1 y 12

5.1.2 Recomendación 2 - Definir estrategias y modelos específicos para fortalecer la

participación de los países graduados

Establecer un enfoque específico para reforzar la participación de los países que salen (o han

salido) de la cooperación bilateral de la UE en los programas regionales, tanto en calidad de

proveedores como de beneficiarios de apoyo político en ámbitos de desarrollo cruciales. El

enfoque debería tener como objetivo aumentar el valor añadido de su experiencia a nivel

regional, pero también identificar sus intereses específicos para la cooperación al desarrollo,

es decir, probar políticas innovadoras y la aplicación de conocimientos técnicos avanzados

(por ejemplo, en ámbitos como la protección social y la equidad, el cambio climático, la

descentralización, la fiscalidad progresiva, la educación superior y otros ámbitos relacionados

con el desarrollo sostenible).

Recomendación basada en la conclusión 2

5.1.3 Recomendación 3 - Establecer un enfoque integral basado en los derechos

humanos en la programación e implementación

El enfoque basado en derechos humanos debería ser incorporado al más alto nivel en los

programas regionales de cooperación al desarrollo. Esto debería ayudar a integrar los

90



derechos de las minorías y los problemas de inclusión de manera transversal en todos los

programas sectoriales, incluida la formulación de medidas específicas y los indicadores de

seguimiento correspondientes.

La igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, tras las importantes mejoras

realizadas en la formulación de algunos de los programas más recientes, deberían ser objeto

de un estrecho seguimiento para su implementación efectiva.


5.1.4 Recomendación 4 - Promover mecanismos e instrumentos regionales para facilitar

la creación de redes, la coordinación y el seguimiento

Dada la ausencia de agencias temáticas regionales o de organismos operativos o de

coordinación, los programas regionales de la UE (dentro de los límites impuestos por el

contexto regional) deberían promover y reforzar los mecanismos e instrumentos para facilitar

el intercambio de políticas regionales (creación de redes, coordinación y seguimiento

estratégico) a nivel sectorial y temático. En algunos sectores (por ejemplo, la equidad social,

el MAyCC, la educación superior), en función de la participación real de las partes interesadas

de los países, deberían realizarse mayores esfuerzos para fortalecer las capacidades de

coordinación y seguimiento. La DG DEVCO debería fortalecer la estructura de ejecución

regional de sus programas mediante 1) la garantía de que los procesos de ejecución a nivel

nacional estén claramente explicados y comprendidos por las principales partes interesadas;

y 2) la mejora de las consultas con las partes interesadas, la elaboración de análisis (y

comparaciones entre países) de los datos de seguimiento y la celebración de actos regionales

para la identificación de lecciones aprendidas.


5.1.5 Recomendación 5 - Situar el seguimiento y el aprendizaje en el centro de los

programas de cooperación regional

Revisar la lógica de intervención de los programas regionales e introducir un objetivo

específico para reforzar las capacidades de seguimiento a nivel sectorial y de acción con

vistas a promover el diálogo político regional y alimentar un proceso de aprendizaje político e

institucional enriquecedor. El vínculo entre los resultados de los programas y el

establecimiento de planteamientos políticos innovadores a un nivel más general es más fuerte

en la cooperación regional que en los programas nacionales. Por ello, la capacidad de extraer

aprendizajes generales de la implementación de los diferentes programas debe ser elevada y

los mecanismos establecidos deben ser eficaces y aceptados por todas las partes

interesadas. El establecimiento de dicho objetivo y de las funciones correspondientes

requerirá un diálogo en las distintas instancias de la UE implicadas para determinar el alcance,

el enfoque y los mecanismos de implementación, lo que queda fuera del alcance de la

presente evaluación. La aplicación de esta recomendación es también esencial para la

aplicación de la recomendación 1.

Recomendación basada en las conclusiones 4, 10 y 12

91



5.2 Categoría 2 - Recomendaciones sectoriales

5.2.1 Recomendación 6 - Reforzar el diálogo de alto nivel y la participación de las partes

nacionales interesadas para fortalecer el nexo entre seguridad y desarrollo

El nexo entre seguridad y desarrollo debe reforzarse en dos direcciones principales: i/

fortalecimiento de los vínculos de los programas regionales (particularmente en las áreas de

migración, drogas y crimen organizado) con un diálogo birregional de alto nivel sobre las

prioridades políticas (recomendación 1); y ii/ aumento de la participación de las partes

nacionales interesadas. También es necesaria una mayor coordinación entre el apoyo

regional y las políticas nacionales. Asimismo, los procesos de seguimiento y aprendizaje

deberían ser mejorados para alimentar el diálogo político y de política. La coordinación entre

las acciones de apoyo a los sistemas policial, judicial y penitenciario deberían también ser

mejoradas.


5.2.2 Recomendación 7 - Promover el establecimiento de una institución o mecanismo

de coordinación regional sobre el cambio climático

Fortalecer la coordinación regional y el monitoreo del cambio climático mediante el

establecimiento de un organismo regional o una mesa redonda permanente (de consulta). Por

ejemplo, una secretaría regional para la implementación del Acuerdo de París en AL podría

ser creada. Una estructura ligera podría ser apoyada por un fondo o mecanismo regional y

operar a nivel de la CELAC, permitiendo la coordinación de las instituciones regionales y

subregionales pertinentes (CEPAL, IFI regionales, SICA, CAN, MERCOSUR e instituciones

especializadas como el IICA y los Centros de Excelencia en Agua), con representantes de la

sociedad civil y el sector privado. Esto ayudaría a mejorar la coordinación de los programas

regionales, subregionales y nacionales, establecer criterios regionales para el seguimiento y

la evaluación y fortalecer el intercambio de información sobre los logros subregionales y

regionales, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas. Un vínculo estrecho entre dicha

capacidad y el diálogo birregional de alto nivel podría garantizar un proceso de aprendizaje

adecuado.


5.2.3 Recomendación 8 - Reforzar el apoyo regional de la UE a las reformas sociales

centrándose en las nuevas exclusiones y vulnerabilidades sociales y aumentando

la participación de los actores no estatales

Garantizar una mayor atención al desarrollo y la consolidación de reformas sociales globales,

ampliando la gama de partes interesadas, en particular intensificando los esfuerzos para

implicar y apoyar a los miembros de los parlamentos y a los interlocutores sociales. Revitalizar

el diálogo birregional de alto nivel sobre equidad y cohesión social para reforzar las iniciativas

regionales a nivel nacional, centrándose no sólo en las desigualdades arraigadas desde hace

mucho tiempo, sino también en las nuevas vulnerabilidades. Asimismo, en los países

graduados deberían apoyarse políticas innovadoras que garanticen una mayor inclusión

social.


92



5.2.4 Recomendación 9 – Mejorar el marco de desarrollo del sector privado para permitir

el crecimiento de las MIPYME

Fortalecer el enfoque en políticas nacionales integrales para crear mejores condiciones para

el crecimiento de las MIPYME y no sólo brindarles un apoyo directo. Un marco mejorado

debería ayudar a reducir las barreras para las MIPYME y mejorar el acceso a la financiación,

la tecnología y los mercados, incluida la reducción de la brecha digital, la disponibilidad de

cualificaciones y la flexibilidad del mercado laboral.


5.2.5 Recomendación 10 - Mejorar la coherencia y complementariedad de LAIF con los

programas de cooperación regional

Reforzar los mecanismos de diseño y coordinación de LAIF para aumentar su coherencia y

complementariedad con los programas regionales y subregionales de cada sector y fomentar

de forma más proactiva los enfoques innovadores (por ejemplo, el uso de fondos rotatorios y

medidas para incluir la asistencia técnica en la financiación mediante préstamos en lugar de

subvenciones).


5.2.6 Recomendación 11 - Reforzar la reciprocidad y la inclusión de los programas de

educación superior y mejorar los vínculos con otras intervenciones europeas

Consolidar el apoyo a la educación superior mediante mejoras específicas en una serie de

ámbitos importantes:

• Reforzar las redes universitarias y la movilidad de los estudiantes y el personal,

incluida la mejora de la reciprocidad, el reconocimiento de los títulos y la integración.

• Reforzar los vínculos y las sinergias entre el apoyo de la DG DEVCO a la educación

superior y el apoyo prestado por otras DG a la ciencia y tecnología y a la investigación

y la innovación.

• Desarrollar y reforzar las conexiones entre el apoyo a la educación superior y la

investigación realizada a través de los programas sectoriales regionales (por ejemplo,

cambio climático y equidad social).

• Aumentar las oportunidades de coordinación y los vínculos, especialmente a nivel

nacional, con el apoyo a la educación superior prestado por los Estados miembros de

la UE, más allá de las actividades de coordinación existentes en el marco de Erasmus

y del grupo de armonización de donantes, y teniendo en cuenta la importancia de la

implicación de los países socios.


93



5.3 Categoría 3 - Coherencia interna y vínculos con las acciones de los EM de la

UE

5.3.1 Recomendación 12 - Mejorar la coordinación entre la cooperación regional,

nacional y temática, centrándose en los roles respectivos de las Delegaciones y

de los servicios centrales de la UE

Dar prioridad al establecimiento de mecanismos claros dentro de las instituciones de la UE

para lograr la coordinación y la complementariedad. Esto podría lograrse en parte haciendo

hincapié en el papel fundamental que deben desempeñar las DUE para garantizar la

coordinación de la ayuda de la UE en su conjunto, a nivel local y nacional, incluido el diálogo

político y, en la medida de lo posible, la implementación. Por otra parte, los servicios centrales

de la UE deberían garantizar una coordinación más estrecha a nivel regional. Además, estos

dos niveles de coordinación deben articularse de manera adecuada. El SEAE debería apoyar

la creación de una mayor coherencia y de posibles complementariedades entre el programa

de cooperación regional y las asociaciones sectoriales y mundiales, como en el caso

mencionado de la ciencia y tecnología. Las posibles sinergias con algunos programas

sectoriales plurinacionales de los Estados miembros de la UE deberían, asimismo, reforzarse.


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