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supervisorJosé Luis Chicoma

autorasLaure DelalandeCarolina PlataMarlene Reyes

consultora asociada Cristina Yoshida

corrección de estilo Silvia Márquez

diseño gráfico Oscar Alva

Agradecemos a Emily Gustafsson-Wright de The Brookings Institution y Siegrid Holler de Instiglio por la revisión de este documento. Esta revisión no las hace responsables del contenido de la investigación.

Agradecemos también la participación de actores cla-ves del ecosistema de Pago por Resultados que nos brindaron sus opiniones y retroalimentaciones, a tra-vés del “Grupo de Trabajo de Pago por Resultados”.

Agradecemos el apoyo de nuestras practicantes: Sha-lom Cruz, Blanca Escalante, Judith Lefebvre Du Prey, Alejandra López, Valeria Ramos y Alejandra Zarco.

Todo los derechos están reservados. Ni esta publica-ción ni parte de ella pueden ser reproducidas, alma-cenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.

Este estudio fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos, a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de este estudio es responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no necesariamente refleja

el punto de vista de USAID o del gobierno de los Estados Unidos.

índiceíndice 6

acrónimos 8

resumen ejecutivo 10

introducción 13

1. el pago por resultados y su relación con la gestión pública 14

1.1 definición y origen del pago por resultados 14

1.2 las promesas del pago por resultados 15

1.3 la gestión pública 15

1.4 justificación y objetivo del estudio 16

2. estudio comparado en América Latina y el Caribe: casos de estudio y metodología 17

2.1 los quince casos seleccionados 17

a. selección 18

b. caracterización de los casos 20

2.2 ¿cómo conceptualizar el pago por resultados? 20

a. el centro: el “esquema” de pago por resultados 22

b. la periferia: la estructura del instrumento de pago por resultados 23

2.3 criterios de análisis y supuestos 23

a. criterio 1: transparencia y rendición de cuentas 23

a. criterio 2: objetivos de política pública 23

b. criterio 3: monitoreo y evaluación (M&E) 24

c. criterio 4: eficacia y eficiencia 24

e. criterio 5: innovación social 24

f. criterio 6: exigencia del incentivo 25

g. criterio 7: coordinación entre los actores 25

h. criterio 8: marco legal 26

i. criterio 9: contexto político y cultural 26

3. principales hallazgos 27

3.1 transparencia y rendición de cuentas 27

a. transparencia 27

b. rendición de cuentas 28

3.2 objetivos de política pública 28

a. problemas sociales y finanzas públicas 28

b. otros objetivos: promoción del instrumento y atracción de recursos 29

c. yuxtaposición de objetivos 30

índice3.3 monitoreo y evaluación 30

a. creación y consolidación de capacidades 30

b. capacidades previas 31

c. integración con las estrategias existentes 32

d. planeación 32

3.4 eficacia y eficiencia 32

a. eficacia 32

b. eficiencia 33

3.5 innovación social 33

a. nuevos modelos de intervención 33

b. ajustes en el modelo de intervención 33

3.6 exigencia del incentivo 34

a. tipo de métricas 34

b. estructura de pagos y motivos de los agentes 34

3.7 coordinación entre los actores 35

a. elementos que influyen en la efectiva coordinación de actores 35

b. consecuencias de una mala coordinación 37

3.8 marco legal 37

a. colaboración público-privada 37

b. comprometer recursos a futuro 38

c. levantamiento de los fondos 38

3.9 contexto político y cultural 39

a. voluntad política 39

b. percepción de grupos de interés y de la ciudadanía 39

conclusiones y recomendaciones 40

pago por resultados: gestión pública y transparencia 40

recomendaciones 41

reflexiones finales y próximos pasos 41

notas 44

bibliografía 46

compendio 56

anexos 56

fichas técnicas 65

esquemas de incentivos 90

acrónimosAGA- Alianza para el Gobierno Abierto

ALC- América Latina y el Caribe

APP- Asociación Público-Privada

BID- Banco Interamericano de Desarrollo

BID-Lab- Laboratorio de Innovación del Grupo del Banco Interamericano de Desarrollo

CEPAL - Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIS- Contrato de Impacto Social

CLAD - Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

DIB- Bono de Impacto de Desarrollo (Development Impact Bond)

DIF- Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (México)

DPS- Departamento de Prosperidad Social (Colombia)

GIE- Global Innovation Exchange

GPRBA- Global Partnership for Results-Based Approaches

IMSS- Instituto Mexicano del Seguro Social (México)

LATAM- Latinoamérica

M&E- Monitoreo y evaluación

NGP- Nueva Gestión Pública

OCDE - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OE- Organizaciones Extrainstituicionales

ONG- Organización No Gubernamental

PBC- Contratos Basados en el Desempeño (Performance-Based Contract)

PBF - Financiamiento Basado en el Desempeño (Performance-Based Financing)

PBT- Transferencias Basadas en el Desempeño (Performance-Based Transfer)

PpR- Pago por Resultados

SDC – Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

SECO- Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (Colombia)

SIB- Bono de Impacto Social (Social Impact Bond)

SpA- Sociedad por Acciones (Chile)

UNESCO- Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (United Nations Edu-cational, Scientific and Cultural Organization)

USAID- Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development)

VIS- Vínculo de Impacto Social

Este estudio no hubiera visto la luz de no ser por el tiempo y disposición de los entrevistados, operadores y actores involucrados activamente en los casos que revisamos en este documento. Estas personas nos

dedicaron su tiempo y nos brindaron información valiosa que contribuyó a la elaboración de este informe.

Por temas de confidencialidad, no presentamos sus nombres.

10 pago x resultados: de la promesa a la realidad

ethos laboratorio de políticas públicas

Definimos los instrumentos de Pago por Resultados como “acuerdos de financiamiento en los que los pagos están condicionados al logro de resultados y/o impac-tos sociales, verificados de manera independiente”. Han llamado la atención de varios actores a nivel internacio-nal: gobiernos, proveedores de servicios, pero también organismos financieros y agencias de cooperación in-ternacional. Con el surgimiento en el 2010 de los Bonos de Impacto, el sector de la inversión de impacto también está volteando la mirada hacia estos modelos.

A pesar de los esfuerzos existentes para estudiar este tipo de instrumentos, no existe un cuerpo sólido de evidencias sobre la forma en la cual el Pago por Resultados impacta en la gestión pública y la transparencia. Eso es precisa-mente el objetivo del presente estudio, con un foco puesto en la atención de los problemas sociales en América La-tina y el Caribe. Realizamos sesenta entrevistas a opera-dores y actores involucrados en la operación de quince instrumentos de Pago por Resultados en la región.

No hay un consenso de los organismos de referen-cia sobre la forma de categorizar los instrumentos de Pago por Resultados. Por lo anterior, partimos de una tipología amplia realizada por el Banco Mundial, para poder acotar la selección de casos de acuerdo con los objetivos del estudio. Establecimos dos grandes cate-gorías de instrumentos:

• los Instrumentos Basados en Desempeño, que son es-quemas de Pago por Resultados entre un gobierno cen-tral y gobiernos locales, entre privados, o entre un gobier-no y un proveedor de servicios; y,

• los Bonos de Impacto, que movilizan a una figura adicio-nal, el inversionista social, quién financia la intervención con capital up-front dirigido al proveedor de servicios.

La metodología se basa sobre la teoría del Princi-pal-Agente, donde el Principal es quién paga por los re-sultados y el Agente, quién provee los servicios y asu-me los riesgos en caso de no alcanzar los resultados.

Desarrollamos nueve criterios de análisis para poder comparar las quince experiencias, que incluyen:

• la relación del instrumento con la transparencia y rendi-ción de cuentas;

• los objetivos de política pública que motivan la creación de estos instrumentos;

• la forma en que permite fomentar el monitoreo y evalua-ción de los programas y proyectos;

• su aportación en mejorar la eficacia y eficiencia;

• su contribución (o no) a la innovación social;

• el nivel de exigencia del incentivo conformado por el es-quema de Pago por Resultados;

• el tipo de actores involucrados, sus intereses y grado de coordinación;

• el marco legal del país considerado; y,

• el contexto político y cultural.

resumen ejecutivo

11evaluación en américa latina y el caribe sobre gestión pública y transparencia

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Para cada criterio, se formularon uno o dos supuestos, que fueron comprobados en la sección de presenta-ción de resultados.

La investigación arroja once hallazgos:

1. No observamos ningún efecto de estos instrumentos sobre la transparencia y rendición de cuentas

Aunque los instrumentos de Pago por Resultados in-centivan la producción de una mayor cantidad de infor-mación, de mejor calidad, su uso se restringe a quienes participan en el proyecto o programa. En algunos ca-sos, la información es, incluso, confidencial, y no exis-ten mecanismos para que la ciudadanía participe de una forma u otra en las iniciativas.

2. Adicionalmente a la resolución de problemas sociales y la protección de finanzas públicas, existen otros objetivos de política pública que motivan estas iniciativas

Estos objetivos adicionales son la promoción del instrumento y la atracción de recursos. En algunos casos, estos objetivos llegan a yuxtaponerse, lo cual puede afectar la coherencia de los proyectos. Por lo que concierne el objetivo de promoción del instrumento, es muy presente en los proyectos de Bonos de Impacto, pues por ser instrumentos muy pocos conocidos en la región, se están impulsando casos demostrativos que comprueben su efectividad. En estos escenarios, existe un riesgo de que se realicen concesiones respecto de la calidad de la intervención, con tal de garantizar que se logren los resultados esperados.

3. Los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen a mejorar la forma en que las organizaciones e instituciones llevan a cabo sus tareas de monitoreo y evaluación

Estos beneficios sólo se cumplen si los actores ya cuentan con capacidades mínimas de gestión basada en resultados. De lo contrario, la implementación del

instrumento puede perjudicar a las instituciones y or-ganizaciones, imponiendo estándares de gestión con los cuales no pueden cumplir.

4. No hay evidencia concreta respecto al impacto en la eficacia

Los entrevistados afirman que estos instrumentos mejoran la eficacia, aunque no hay evidencia concreta al respecto.

5. No se pudo comprobar si los instrumentos de Pago por Resultados mejoran la eficiencia de las políticas y proyectos; no existe evidencia contundente al respecto

Ello, a pesar de que la eficiencia sea una de las principales premisas que justifican la adopción de los instrumentos de Pago por Resultados.

6. En ninguno de los casos revisados el instrumento viene acompañado de la puesta en marcha de una innovación social

Sin embargo, la flexibilidad operativa y acceso a evi-dencias por parte de los proveedores de servicios sí permite la realización de ajustes a modelos de inter-vención existentes.

7. Con la información disponible no se puede asociar el nivel de exigen-cia del incentivo (métricas, plazos y distribución de los pagos) con el desempeño de los proveedores

Estimar el nivel de exigencia de los incentivos es un ejercicio complejo, que requiere de datos que, en mu-chos casos, no están disponibles. Tampoco pudimos evaluar el cumplimiento de resultados por parte de los Agentes, debido al hecho de que muchas experiencias están en fase de diseño o implementación. También se debe a la ausencia de información que permita



comparar el desempeño de los Agentes que trabajan bajo esquemas de Pago por Resultados en contraste con los resultados obtenidos con modelos de opera-ción más tradicionales.

8. Un alto grado de confianza y de acceso a la información lleva a una efectiva coordinación de actores

Considerando el conjunto de los actores que intervie-nen en los instrumentos de Pago por Resultados, más allá del pagador y del proveedor, identificamos seis ele-mentos importantes para su coordinación:

• la existencia de aspiraciones de largo alcance comparti-das por todos los involucrados,

• la presencia de un líder que logre movilizar a las diferen-tes organizaciones en torno a su visión,

• la pertenencia de los actores a un mismo ecosistema,

• la creación de una figura de intermediario,

• canales de comunicación efectivos,

• la adecuación de las instituciones involucradas.

9. Problemas en la coordinación de los actores afectan la implementación del instrumento

Se tienen experiencias que no pasaron de la etapa de diseño (cuya ejecución fue interrumpida) o que no fue-ron escaladas debido a una mala coordinación de los actores involucrados.

10. Los marcos legales pueden ser una barrera importante para el diseño y puesta en marcha de este tipo de instrumentos

La principal dificultad normativa consiste en compro-meter recursos a futuro, dado el principio de anualidad de las administraciones públicas, compartido por mu-chos países de la región. La creación de fideicomisos o fondos especiales es una alternativa adoptada para contornear varios de los retos legales, junto con otras

estrategias que reflejan la creatividad y adaptabilidad de los actores. Las implicaciones jurídicas son mucho más fuertes para los Bonos de Impacto Social que para los Instrumentos Basados en Desempeño. Por esta razón, se promueve, en varios países, la creación de marcos legales diseñados específicamente para su regulación y operación, lo cual presenta muchas venta-jas para la implementación de los bonos, pero también serias desventajas, en particular en términos de princi-pios de gestión del presupuesto público.

11. El contexto político y cultural puede entorpecer el correcto desarrollo de los instrumentos

Particularmente, si no se cuenta con la suficiente vo-luntad política y ante posibles malas percepciones por parte de grupos de interés y la ciudadanía.

Concluimos con algunas recomendaciones para eva-luar la pertinencia de implementar este tipo de instru-mentos, según las condiciones y necesidades específi-cas del problema social y del país.


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Definimos los instrumentos de Pago por Resultados como “acuerdos de financiamiento en los que los pa-gos están condicionados al logro de resultados y/o im-pactos sociales, verificados de manera independiente”. Están llamando la atención de varios stakeholders a ni-vel internacional, en un contexto en el cual se requiere un manejo eficiente de las finanzas públicas. Los ins-trumentos de Pago por Resultados son “doblemente” innovadores, debido a su carácter reciente, así como, al supuesto de que promueven la innovación social.

El objetivo de esta investigación es analizar de qué for-ma los instrumentos de Pago por Resultados contribu-yen, o no, a mejorar la gestión pública y transparencia de las políticas, programas o proyectos sociales; y, por consiguiente, si es que podrían mejorar la ejecución de estos programas en América Latina y el Caribe.

La tipología de Pago por Resultados desarrollada por el Banco Mundial identifica 12 diferentes tipos de ins-trumentos (Banco Mundial, 2019). Esta gran diversidad refleja una importante heterogeneidad en la configura-ción de actores, los esquemas administrativos, legales y las lógicas de financiamiento que los caracterizan.

Tanto las expectativas que giran en torno a estos ins-trumentos, su carácter reciente, como la complejidad del universo que abarcan, son elementos que resaltan la necesidad de investigaciones que contribuyan a pre-cisar su caracterización y discutir sus impactos en los dos mundos en los cuales son más presentes: el de la acción gubernamental por un lado, y el de la ayuda para el desarrollo y la cooperación internacional por otro lado.

En el marco de esta investigación, seleccionamos quince casos de estudio de toda la región, representa-tivos de los distintos tipos de instrumentos, contextos, sectores y ecosistemas involucrados.

Obtuvimos hallazgos que sí confirman algunos de los supuestos comúnmente asociados con estos instru-mentos, como por ejemplo, su efecto positivo sobre el monitoreo y evaluación. Otros hallazgos rompen con es-tos supuestos: en particular, el Pago por Resultados no mejora la transparencia y rendición de cuentas ciudada-nas, ni tampoco la eficiencia de las intervenciones. Asi-mismo, falta recolectar evidencias para poder concluir sobre el impacto en la eficacia de las intervenciones.

El impacto de los instrumentos de Pago por Resulta-dos sobre la gestión pública debe estar en el centro del debate. Es imprescindible informar mejor la toma de decisión política sobre la factibilidad y conveniencia de adoptar este tipo de instrumentos, especificando los contextos y tipo de problemas sociales para los cuales se adecuan.

introducción



1.1 definición y origen del pago por resultados

Hemos identificado una serie de definiciones que ha-cen referencia al concepto de Pago por Resultados (ver Banco Mundial, 2019; BID, 2016; Instiglio, 2017; Social Finance, 20191; entre otros). Para fines de este estu-

dio, definimos los instrumentos de Pago por Resultado como “acuerdos de financiamiento en los que los pagos están condicionados al logro de resultados y/o impac-tos2 sociales, verificados de manera independiente”.

Estos instrumentos se aplican en proyectos o progra-mas sociales, y en su estructura básica contempla a los siguientes actores:

• el financiador del proyecto, denominado el pagador por resultados, que puede ser público (recursos federales o locales), privado (organizaciones filantrópicas) o interna-cional (agencias de cooperación internacional, organis-mo financiero internacional, etc.);

• el pagador selecciona y contrata el proveedor de servicios (instancia gubernamental, organización de la sociedad ci-vil, despacho privado, entre otros) a cargo de implementar el proyecto o programa, y establece los indicadores -llama-dos métricas- que medirán el éxito del programa.

A ciertos intervalos de la intervención, o al finalizar esta, se miden los resultados. En caso de que se hayan cumplido las métricas preestablecidas, el pagador rea-liza el pago al proveedor de servicios.

Los primeros instrumentos de Pago por Resultados surgieron en los años 80, impulsados por administra-ciones públicas de países desarrollados que buscaban mejorar el control de la provisión de servicios externa-

Este capítulo presenta conceptos claves para estudiar los instrumentos de Pago por Resultados, y explica por qué resulta importante explorar la relación entre el Pago por Resultados y la gestión pública.

el pago por resultados y su relación con la gestión pública

1.


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lizados. En los 2000, el Pago por Resultados empieza a cobrar importancia para la cooperación internacional, desde dos enfoques:

• Garantizar un correcto uso de los fondos donados o prestados;

• Promover buenas prácticas de gestión en los gobiernos u organizaciones apoyadas.

Dado que uno de los objetivos más importantes del Pago por Resultados es el uso más eficiente de los re-cursos, la crisis financiera del 2008 incrementó el inte-rés por este tipo de mecanismos. En la última década, la gama de instrumentos de Pago por Resultados se diver-sificó aún más, en particular con la introducción de los Bonos de Impacto. Lanzados en 2010 en el Reino Unido, los Bonos de Impacto son una las iniciativas más publi-citadas en el mundo de la inversión de impacto.

Hoy en día, varias tipologías están disponibles. Para este estudio, usamos una tipología desarrollada por el Banco Mundial (2019) (Anexo 2), que es la categoriza-ción más completa que hemos encontrado, con doce tipos de instrumentos identificados.

La investigación aborda cuatro de ellos:

• Los Performance-Based Transfers (en adelante, PBT), que consisten en esquemas de Pago por Resultados en-tre un gobierno central y un gobierno local;

• Los Performance-Based Contracts (en adelante, PBC): es-quemas de Pago por Resultados entre privados, o bien, en-tre una estructura gubernamental y un proveedor privado;

• Los Social Impact Bonds (en adelante, SIB). Estos ins-trumentos incluyen una figura adicional, el inversionista social, quien financia la intervención con capital up-front para el proveedor de servicios, y es reembolsado por el gobierno (en este caso, el pagador por resultados);

• Los Development Impact Bonds (en adelante, DIB): se tra-ta de un instrumento similar al SIB, con la diferencia de que el pagador por resultados es un actor privado.

Por sus similitudes, identificamos dos grupos:

• los Instrumentos Basados en Desempeño, correspon-dientes a los PBT y PBC; y,

• los Bonos de Impacto, que agrupan a los SIB y los DIB.

Presentamos la esquematización y mayores detalles so-bre el funcionamiento de ambas categorías en el Anexo 3.

1.2 las promesas del pago por resultadosLa literatura de referencia establece varias promesas y beneficios de los instrumentos de Pago por Resultado:

• Promueven la transparencia y la rendición de cuentas, que forman parte de los grandes retos actuales de la agenda sobre gestión pública en América Latina y el Caribe;

• Impulsan un manejo más razonado de las finanzas públicas, lo cual equivale a mejorar la eficiencia de la política pública;

• Contribuyen a que las políticas públicas alcancen de me-jor forma los objetivos propuestos, lo cual equivale a una mejora en su eficacia;

• Promueven el diseño de modelos de desarrollo que sean basados en evidencias;

• Fomentan la innovación en el diseño y ejecución de los modelos de intervención;

• Permiten atraer un mayor número de inversores e implemen-tadores en torno a una intervención, lo cual incentiva la inte-racción de diferentes actores en la resolución de problemas.

1.3 la gestión pública Las promesas del Pago por Resultado se relacionan con una posible mejora de la gestión pública. Esta se define como el conjunto de acciones de “planificar, movilizar, desplegar, organizar y transformar recursos financieros, humanos, materiales, tecnológicos y me-todológicos para proveer, asignar y distribuir bienes y servicios públicos tangibles e intangibles” (CEPAL, 2015. Pp. 46).

Las corrientes de pensamiento sobre la gestión públi-ca han evolucionado a lo largo del tiempo. Un partea-guas importante ha sido el surgimiento de la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP), que aparece en 1989 para designar los profundos cambios realizados por los gobiernos en los años ochenta, a raíz de las crisis. La NGP parte de los fuertes problemas de ineficiencia en las burocracias y su principal objetivo consiste en “aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratiza-ción del Poder Público, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo eco-nómico y social” (CLAD, 1998. Pp. 20). Sus principales



elementos son la promoción de la descentralización, que va de la mano con el gerencialismo (Pardo, 2016), y el fomento de la cultura del desempeño.

Si bien los Estados latinoamericanos han buscado me-jorar su gestión pública, siguen teniendo órganos inefi-cientes, opacos, clientelistas y corruptos (CEPAL, 2016).

1.4 justificación y objetivo del estudio

El listado de promesas de los instrumentos de Pago por Resultados es muy amplio, y las evidencias de que puedan cumplirse no son suficientes. Aún no queda del todo claro:

• De qué forma mejoran la política pública; y en particular, si esta mejora opera desde las soluciones aportadas a los

problemas sociales (el “qué”), o desde la forma en que se atienden estos problemas desde el gobierno (el “cómo”);

• Para qué tipo de políticas y contextos pueden ser más benéficos;

• Si deben de promoverse sólo de forma temporal en el marco del diseño y/o institucionalización de una política, o como un instrumento de política per se.

Al no tener claridad sobre los puntos anteriores, la pro-moción de los instrumentos de Pago por Resultados sigue en la actualidad una lógica casuística, determi-nada por los intereses de sus principales promotores.

Por lo anterior, el objetivo del presente estudio consis-te en analizar de qué forma los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen -o no- a mejorar la gestión pública de los programas sociales, para poder deter-minar, por ende, qué rol podrían jugar en la resolución de los grandes problemas sociales de América Latina y el Caribe.

infor-mación extra

La gestión basada en resultados. El enfoque de resultados se halla en el corazón de la lógica de la Nueva Gestión Pública, con diversas herramientas: presupuesto basado en resultados, seguimiento a agencias implementadoras sobre la base de la medición de resultados, esquemas contractuales basados en resultados, etc. Hablaremos aquí de gestión basada en resultados, siendo esta definida como “una forma de administración pública que propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estén dirigidos al logro de resultados, para el bien de la población. Está diseñado para lograr un equilibrio entre las actividades de cada una de las instituciones públicas y los resultados buscados para el desarrollo del país” (Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, 2013. Pp. 5).

Figura 1. Funcionamiento de los instrumentos de Pago por Resultados

Fuente: elaboración propia


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2.1 los quince casos seleccionadosa. selección

Para seleccionar los casos a estudiar, construimos una primera base de datos de más de sesenta experiencias de Pago por Resultados, a partir de bases de datos del Global Partnership for Results-Based Approaches (GPR-BA, antes GPOBA) del Banco Mundial; el Global Innova-tion Exchange (GIE) de USAID; y el Banco Interamerica-no de Desarrollo (BID) (ver Anexo 4).

Para delimitar la muestra de estudio, utilizamos los si-guientes criterios:

• Que los pagos fueran efectivamente condicionados, ya sea de manera total o parcial, a metas definidas previamente, y que existan procesos de verificación independiente.

• Que las métricas de pago incluyan indicadores de impac-to o de resultados, o, en su caso, proxies (productos).

• Que la intervención sea claramente de tipo social, en el sentido más estricto de la palabra, lo cual implica:

a) que se excluyan las intervenciones que financien infraestructura pública y acciones ambientales; y,

información extraLa recolección de información. Entre enero y agosto del 2019, se realizó un total de 60 entrevistas a operadores, proveedores de servicios, representantes de los gobiernos, inversionistas, gestores, intermediarios y proveedores de asistencia técnica. La mayoría de las instituciones entrevistadas fungen como pagadores por resultados (18), proveedores de servicios (12) e inversionistas (8). La documentación revisada incluye contratos o convenios, documentos de proyecto y reportes.

estudio comparado en américa latina y el caribe: casos de estudio y metodología

Realizamos un estudio comparativo con quince experiencias a nivel América Latina y el Caribe. Adoptamos un enfoque cualitativo, con análisis a profundidad basados en la revisión de documentación y la realización de entrevistas semi-estructuradas a más de sesenta actores involucrados en el diseño y operación de los instrumentos.

2.



b) que sea dirigida a una población objetivo determina-da (ello también garantiza la factibilidad de realizar mediciones de cambios debido a la intervención).

b. caracterización de los casos

De los quince casos, seis son Instrumentos Basados en Desempeño, con tres PBC y tres PBT, ocho son Bonos de Impacto, con cinco SIB y tres DIB, y uno es un Híbrido. La muestra se centra en los sectores de salud, empleo, educación y agricultura; y los instrumentos selecciona-

dos se ubican en ocho países de la región (ver Anexo 5). Uno está en fase de diseño, cinco en implementación, seis están completados, y tres han sido suspendidos.

La duración de los Instrumentos Basados en Desempe-ño es mayor (de 18 a 106 meses) que la de los Bonos de Impacto (de 10 a 60 meses). También es mayor en programas que implican una reestructuración en siste-mas de provisión de servicios públicos -ejemplos del PBT de República Dominicana y del PBC de Panamá, y se vuelve indefinida cuando el instrumento se ha ins-titucionalizado como un esquema de gestión pública

país nombre del proyecto o programa tipo de instrumento sector

Argentina Proyecta tu futuro Social Impact Bond (SIB) Empleo

Argentina Plan Nacer (actualmente Plan Sumar) Performance-Based Transfer (PBT) Salud

Brasil Invertir con metas de desempeño en la escuela secundaria Social Impact Bond (SIB) Educación

Chile Primero LEE Development Impact Bond (DIB) Educación

Colombia Empleando Futuro Social Impact Bond (SIB) Empleo

Colombia Cali progresa con empleo Social Impact Bond (SIB) Empleo

México Alcance Híbrido Educación

México El futuro en mis manos Social Impact Bond (SIB) Empleo

México Servicio Subrogado de Clínicas de Atención Ambulatoria a Pacientes Diabéticos Tipo 2 “DiabetIMSS” Performance-Based Contract (PBC) Salud

México Tecnología y servicios personalizados para combatir la diabetes y prevenir sus complicaciones “Clínicas del Azúcar” Performance-Based Contract (PBC) Salud

Panamá Programa de Mejora de la Equidad y Desempeño en Salud Performance-Based Contract (PBC) Salud

Perú Producción Autónoma y Sostenible de Cacao y Café en las Comunidades Asháninkas del Río Ene Development Impact Bond (DIB) Agricultura

Perú Agricultura Climáticamente Inteligente Development Impact Bond (DIB) Agricultura

Perú Compromisos de Desempeño Performance-Based Transfer (PBT) Educación

República Dominicana Segundo Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud “PARSS2” Performance-Based Transfer (PBT) Salud

Cuadro 1. Casos seleccionados para el estudio



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Cuadro 2. Características de los 15 casos seleccionados


nombre del instrumento duración en meses presupuesto total en dólares USD pagador por resultados

SIB de Argentina 41 $1,311,653.00

Dirección General de Planificación Estratégica (DGPE) de laSecretaría de Planeación, Evaluación y Coordinación

de Gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires

PBT de Argentina 105 $1,251,200,000.00 Ministerio de Salud (Unidad Ejecutora Central) y Provincias de Argentina

SIB de Brasil 60 $4,565,104.58 Secretaría de Estado de Educación de Sao Paulo (SEESP)

DIB de Chile 42 $468,091.00Fundación Mustakis, Fundación LarrainVial, Fundación Colunga,

Fundación Viento Sur y Christoph Schiess

SIB de Colombia I 21 $1,001,107.00

BID-Lab con recursos de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) y Departamento de

Prosperidad Social (DPS) del Gobierno de Colombia

SIB de Colombia II 20 $1,278,332.00

BID-Lab con recursos de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) y Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía de Cali (SDE)

Híbrido de México “Escalera” 36 $996,804.66Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia del estado de

Chiapas (DIF)

SIB de México 30 $3,211,991.43 Gobierno del estado de Jalisco y Global Innovation Fund

PBC de México “DiabetIMSS” 18 $25,188,916.00 Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) del gobierno de México

PBC de México “Clínicas del Azúcar” 30 $275,000.00 Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (SDC) a través del BID-Lab

PBC de Panamá 73 $36,800,000.00Unidad de Gestión de Salud,

Administrativa y Financiera (UGSAF) del Ministerio de Salud

DIB de Perú I 10 $110,000.00 The Common Fund for Commodities

DIB de Perú II 36 $3,137,700.00 BID-Lab

PBT de Perú indefinido $28,012,048.19 Ministerio de Economía y Finanzas

PBT de República Dominicana 76 $21,490,000.00 Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud



-caso del PBT de Perú y del PBT de Argentina.

En cuanto al monto movilizado por instrumento, el PBT de Argentina encabeza el listado con $1,252 millones de dólares USD; fuera de este valor atípico, las canti-dades oscilan de $36.8 millones de dólares USD (PBC de Panamá) a $110 mil dólares USD (DIB Perú I). Los montos mayores se concentran en programas que re-ciben apoyos de agencias de desarrollo y organismos financieros internacionales, y los montos menores, en proyectos de inversión privada.

Para mayor información sobre cada una de las expe-riencias, diseñamos fichas técnicas con datos básicos de cada caso, así como diagramas de actores que des-criben las estructuras de los instrumentos (institucio-nes y sus relaciones), a consultar en las secciones 1 y 3 del compendio.

2.2 ¿cómo conceptualizar el pago por resultados?Los instrumentos de Pago por Resultados son objetos de estudio complejos; para facilitar su observación y análisis, dividimos el instrumento en un objeto com-puesto por dos estratos: en el centro se encuentra el esquema del Pago por Resultados, y en la periferia, la estructura del instrumento (ver figura 2).

a. el centro: el “esquema” de pago por resultados

estructura de incentivos y el esquema Principal-Agente

El esquema de Pago por Resultados se refiere a la es-tructura de incentivos creada, a partir de los conceptos y lógicas de la teoría del Principal-Agente.

• El pagador por resultados, que funge como Principal, pre-tende fomentar ciertos comportamientos por parte del pro-veedor de servicios, el Agente, vía el diseño de incentivos económicos (Grittner, 2013), con la finalidad de alcanzar de manera más ágil o eficiente los resultados esperados.

• El Principal define ex-ante los resultados por los cuales el

Agente recibirá un pago, y realiza el desembolso sólo si el Agente alcanza las metas establecidas; de esta forma, el Agente absorbe la totalidad del riesgo de la transacción (Eisenhardt, 1989; Laffont y Martimort, 2001).

Existen tres diferencias entre los instrumentos de Pago por Resultados y las formas tradicionales de des-centralización de los servicios públicos:

• La intensidad de los incentivos: los Pagos por Resultados establecen un mayor nivel de exigencia para que el pro-veedor de servicios entregue resultados.

• La transferencia de los riesgos del Principal hacia el Agen-te, sea como inversionista o como proveedor de servicios, pues en los modelos tradicionales los contratistas invierten en proyectos sin tener la garantía de obtener resultados.

• La autonomía del Agente, que es mayor con los esque-mas de Pago por Resultados.

Para que la teoría del Principal-Agente pueda ser exito-samente aplicada al Pago por Resultados, deben cum-plirse las condiciones siguientes:

• Que el esquema de pago ejerza o provoque cierta expec-tativa o presión financiera sobre el Agente (el “motivo”), para que esté se vea incentivado para cumplir las metas. Este motivo está estrechamente asociado al riesgo asu-mido por el Agente;

• Establecer las metas (o “métricas”) de tal forma que su cumplimiento contribuya a los objetivos de políticas pú-blicas o de desarrollo del Principal;

Figura 2. Esquematización de los instrumentos de Pago por Resultados

Fuente: elaboración propia.


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Figura 3. Estructura de incentivos de los Instrumentos Basados en Desempeño


• Garantizar la factibilidad de que puedan medirse los re-sultados;

• La evaluación de las métricas debe ser realizada por un ente externo, ajeno al Principal y al Agente, para asegurar el carácter legítimo del incentivo.

El caso de los Bonos de Impacto es más complejo, puesto que el Agente es compuesto por dos entida-des: el proveedor de servicios y el inversionista. En los Instrumentos Basados en Desempeño, el provee-dor asume dos funciones: la provisión de servicios y la absorción de los riesgos de la transacción. En el caso de los Bonos de Impacto, la absorción de riesgos es

responsabilidad del inversionista. Por lo anterior, el motivo del proveedor de servicios difiere: en caso de incumplir con las métricas, corre el riesgo de dañar su reputación, y por ello, compromete futuras posibilida-des de cooperación.

Ahora bien, la relación entre el inversionista y el pro-veedor también puede leerse desde la teoría del Prin-cipal-Agente; siendo el Principal, en este caso, el inver-sionista, y el Agente, el proveedor de servicios.

Los incentivos son conformados por dos elementos: el tipo de métricas y la estructura de pagos (distribución y plazos de los pagos).

Figura 4. Estructura de incentivos de los Bonos de Impacto




El diseño de las métricas es un proceso de negociación complejo, en el que intervienen:

• el poder de negociación de los Agentes;

• la información disponible o factible de generar;

• la posibilidad de construir indicadores a partir de esta información;

• los objetivos de la intervención;

• los intereses propios del Principal y del Agente.

A partir de lo anterior, proponemos dos formas de mode-lar el esquema de Pago por Resultados como estructura de incentivos, diferenciando el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño del de los Bonos de Impacto.

En la sección 2 del compendio, presentamos esquemas de la estructura de incentivos dirigidos a los Agentes movili-zada para cada una de las quince experiencias estudiadas.

el nivel de exigencia del incentivo

El nivel de exigencia del incentivo se refiere al nivel de pre-sión al que está sometido el Agente para cumplir con los indicadores establecidos. Se compone de dos elementos:

• el reto metodológico y operativo al que se enfrenta para alcanzar los resultados, que se deriva del nivel de dificul-tad de las métricas; y,

• el motivo para alcanzar dichos resultados, producto del esquema de pago establecido: uso, porcentajes, modali-dades y frecuencia de los pagos.

b. la periferia: la estructura del instrumento de pago por resultados

La estructura del Pago por Resultados abarca:

el conjunto de actores involucrados y sus relaciones

Tipo de actores: pagadores, proveedores de servicios sociales, inversionistas, verificadores, proveedores de asistencia técnica, entre otros.

los arreglos institucionales establecidos

Esquemas contractuales u otro tipo de acuerdos (formales e informales) establecidos entre los actores y que regulan sus acciones para fines de la operación del instrumento.

los mecanismos financieros seleccionados

Cada instrumento cuenta con una estructura financiera propia, determinada por el esquema de pagos y por el marco regulatorio del país.

Figura 5. Nivel de exigencia del incentivo


infor-mación extraLa teoría del Principal-Agente. La teoría del Principal-Agente es de referencia común en los estudios sobre gestión pública, en particular para analizar los procesos de descentralización o externalización de servicios públicos. Se interesa en los conflictos de interés y riesgos que derivan del hecho de que los motivos del Prin-cipal y del Agente pueden diferir en los objetivos a alcanzar.


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2.3 criterios de análisis y supuestos

Establecimos nueve criterios de análisis para guiar el presente estudio. Para cada uno de estos criterios, presentamos una explicación de su significado e impli-caciones, así como el o los supuestos a los cuales se asocia. En el capítulo 3, comparamos estos supuestos con lo observado en los quince casos de estudio.

a. criterio 1: transparencia y rendición de cuentas

descripción

La transparencia se refiere, en este caso, a la existencia de procesos específicamente dirigidos a dar a conocer al pú-blico en general información relevante acerca del programa.

Para fines de este estudio, la rendición de cuentas se de-fine como el conjunto de mecanismos previstos para que la ciudadanía o usuarios tomen decisiones informadas respecto del uso de los servicios, y que puedan participar en algunos aspectos claves de diseño, implementación o evaluación del instrumento de Pago por Resultados.

Será importante verificar que la información permee hacia la ciudadanía en general, pues ello es una condi-ción necesaria para poder hablar de verdaderos proce-sos de transparencia y rendición de cuentas.

b. criterio 2: objetivos de política pública

descripción

Identificamos dos tipos objetivos de política pública que pueden asociarse a la adopción de un esquema de Pago por Resultados:

Objetivo 1: resolución de un problema social, por estar poco o mal atendido

Para fines de este estudio, definimos un problema so-cial poco atendido como un problema para el cual:

• no existe un expertise suficiente para atender el proble-ma, debido a su carácter complejo y/o novedoso;

• no se realizó el diagnóstico correcto, no se identificó el problema o se identificó con bajo entendimiento;

• no se cuenta con los recursos suficientes para poder atenderlo adecuadamente.

Las soluciones aportadas consisten en escalar o insti-tucionalizar un modelo de intervención existente, con éxito probado.

En el caso de un problema social mal atendido, lo de-finimos como aquello para el cual las administracio-nes públicas encargadas de atenderlo tienen fuertes deficiencias y disfuncionalidades, lo cual lleva a que la política correspondiente tenga resultados mediocres. Las soluciones consisten en integrar una oferta de bie-nes y servicios ”mejorada” (más integral, por ejemplo) o bien, en mejorar la forma de planear y administrar la oferta de bienes y servicios existentes.

Objetivo 2: protección de las finanzas públicas

infor-mación extraCriterios y promesas. Cuatro criterios de análisis hacen referencia a las promesas del Pago por Resulta-dos: fomento de la transparencia y rendición de cuentas, fortalecimiento del monitoreo y evaluación, me-jora de la eficacia y eficiencia, así como, promoción de la innovación social. Los otros criterios sirven para explorar y caracterizar más a fondo estos instrumentos.

supuestoLos instrumentos de Pago por Resultados promueven la transparencia y rendición de cuentas, dado que implican la generación de una mayor cantidad de información de mejor calidad comparada con los instrumentos tradicionales, y el involucramiento y coordinación de varios actores.



d. criterio 4: eficacia y eficiencia

descripción

La eficacia designa el “logro de los objetivos de una intervención, por medio de la medición tanto del cum-plimiento de las metas en el tiempo estipulado (opor-tunidad), como del volumen de bienes y servicios ge-nerados (cantidad)” (Uniandes/Rimisp, 2018. Pp. 30). La eficiencia es la “medida en que los recursos e insu-mos movilizados para la intervención (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente en resultados al finalizar ésta” (OCDE, 2002. Pp. 21).

e. criterio 5: innovación social

descripción

En este contexto, entendemos la innovación social como el desarrollo de nuevos modelos de intervención que permitan atender problemas sociales existentes poco o mal atendidos.

Al priorizar los resultados en lugar de los procesos para alcanzarlos, el Pago por Resultados brinda una mayor flexibilidad, autonomía y tiempo para que los Agentes puedan adaptar sus modelos de intervención según el contexto y necesidades identificadas. La generación de

supuestoLos instrumentos de Pago por Resultados fomentan las acciones de M&E, principalmente a nivel de los proveedores de servicios y del gobierno.

supuestoAl buscar el cumplimiento de resultados a partir de recursos predeterminados, los instrumentos de Pago por Resultados mejoran la eficacia y eficiencia de la política.

supuestoLos instrumentos de Pago por Resultados promueven la innovación social.

supuestoLos objetivos de política pública de los instrumentos de Pago por Resultados están principalmente enfocados en resolver problemas sociales y proteger las finanzas públicas.

Una de las grandes expectativas de los instrumentos de Pago por Resultados es que fomenten un uso más eficiente de los recursos y, por consiguiente, generen ahorros futuros para el gobierno comparado con el escenario “tradicional”.

c. criterio 3: monitoreo y evaluación (M&E)

descripción

El monitoreo consiste en “la recolección continua y sis-temática de datos sobre indicadores específicos. Pro-porciona a los gerentes y a las partes interesadas de un proyecto en curso información sobre: 1) los avan-ces hacia el logro de los objetivos; 2) los avances en el uso de los recursos asignados” (Program in Rural M&E (PRiME), 2018, diap. 22). La evaluación se define como una “valoración sistemática y objetiva de un proyecto en curso o concluido, incluyendo su diseño, implemen-tación y resultados.

Lo anterior, con el fin de determinar su relevancia y el cumplimiento de los objetivos, así como su eficiencia efectividad, impacto y sostenibilidad” (PRiME, 2018, diap. 25). En este contexto, la verificación operada en el marco de los instrumentos de Pago por Resultados es más afín a la evaluación que a las acciones de monitoreo.


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una base de evidencias importante como producto de la medición de métricas permite realizar estos ajustes de manera más informada y rigurosa que en las interven-ciones tradicionales.

f. criterio 6: exigencia del incentivo

descripción

No contamos con información suficiente para poder esti-mar el nivel de dificultad de las métricas. Por ello, utiliza-mos como variables aproximadas el tipo de indicadores utilizados –de procesos, de resultados o de impactos-, bajo el supuesto de que los indicadores de procesos son más fáciles de reportar que los de resultados e impactos; y el número de indicadores incluidos en las métricas.

Para las estructuras de pagos, distinguimos varias cate-gorías: aquellas que cubren la totalidad de los gastos de operación, o sólo una parte de los gastos de operación; las que cubren gastos de operación y un monto adicio-nal “fungible”; y finalmente, los “premios o recompen-sa”, que no se relacionan con los gastos de operación.

Según la periodicidad y porcentaje de los pagos, pode-mos inferir si los Agentes tienen que adelantar la totalidad o parte de los gastos de operación con la perspectiva de recuperarlos en un plazo de tiempo más o menos largo. Una mayor cantidad adelantada asociada a un plazo de tiempo mayor equivale a un mayor riesgo para el Agente.

La representación de las métricas y de las estructuras de pago por instrumento está disponible en la sección 2 del compendio.

Conforme a lo anterior, definimos una escala de intensi-dad de los motivos, desde el motivo más laxo hasta el más estricto, en el siguiente orden:

1. Riesgo reputacional o social;

2. Riesgo reputacional o social, más la perspectiva de volver a participar en Bonos de Impacto en un futuro cercano;

3. Ganancias/recursos adicionales o premios;

4. Pago de gastos corrientes, más recuperación de gastos adelantados;

5. Recuperación de gastos adelantados.

g. criterio 7: coordinación entre los actores

descripción

Más allá del Principal y del Agente, el instrumento de Pago por Resultados también involucra a otros actores: inversionistas, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de la sociedad civil y empresas

sociales, fundaciones, centros de evaluación y provee-dores de asistencia legal y técnica. En la sección 2 del compendio, presentamos cuáles son los diferentes ac-tores partícipes de los instrumentos de Pago por Re-sultados estudiados.

Los quince casos estudiados se encuentran en dife-rentes etapas de desarrollo: desde los que fueron inte-rrumpidos hasta los que fueron completados y escala-dos. Para los instrumentos que se han mantenido en el tiempo, se observa una coordinación efectiva entre los actores. Esta coordinación puede ser difícil de lograr, dado que estos instrumentos llegan a involucrar a un gran número y diversidad de actores. Las experiencias interrumpidas o que no han llevado a un escalamiento o institucionalización de un programa podrían explicar-se por este tipo de dificultades.

Entre más seguros se sientan los actores involucra-dos de que sus expectativas y preferencias serán sa-tisfechas, mayor será su grado de adhesión al instru-

supuestoA mayor nivel de exigencia del incentivo, mejor cumplimiento de resultados por parte de los Agentes.

supuestoUn alto grado de confianza y de acceso a la información lleva a una efectiva coordinación de actores.

supuestoProblemas en la coordinación de actores afecta la implementación del instrumento.



i. criterio 9: contexto político y cultural

descripción

El contexto político se refiere a las relaciones de poder que existen entre las instituciones, la sociedad civil y los individuos, y el contexto cultural, a las ideologías, tradiciones y valores compartidos por las sociedades.

mento. Su percepción de que estén informados sobre las acciones y decisiones tomadas facilitará también su coordinación.

h. criterio 8: marco legal

descripción

El marco legal es el conjunto de leyes, normas y regla-mentos, sean nacionales o internacionales, a los que están sujetos los individuos e instituciones. Dicho en-torno puede implicar dificultades financieras, adminis-trativas y contractuales a la hora de diseñar y ejecutar los instrumentos de Pago por Resultados.

supuestoLimitaciones legales elevan los costos de diseño y operación de los instrumentos.

supuestoLas percepciones de grupos sociales y ciudadanos, así como la ausencia de voluntad política, comprometen la continuidad de los instrumentos de Pago por Resultados.


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3.1 transparencia y rendición de cuentas a. transparenciaLos instrumentos de Pago por Resultados no tienen efec-tos significativos sobre la transparencia de los proyectos y programas, pues, aunque fomenten la producción de una mayor cantidad de información de las intervenciones y pro-yectos, no cuentan con estrategias de difusión de la infor-mación, misma que sólo conocen los actores involucrados.

El supuesto de la transparencia está asociado con el hecho de que el Pago por Resultados incentiva la pro-ducción de más y mejores datos sobre las intervencio-nes. La supervisión, el monitoreo de los avances en las métricas, y la evaluación o verificación por partes de entes independientes, son parte integrante del diseño de estos instrumentos, y llevan a la generación de infor-mación más asertiva sobre los modelos de intervención implementados, comparado con formas de intervención

más tradicionales. En el caso de los Bonos de Impacto, el carácter relativamente reciente de este instrumento constituye una razón adicional para producir y difundir información entre los actores involucrados en el instru-mento, y la intensidad del intercambio de información es mayor conforme el nivel de riesgo percibido.

“Sobre todo creo que es un desafío importante para la entidad

que está haciendo la inversión. Permite estar alineado y abierto

al ir recibiendo y mostrando los resultados. Entonces, hay todo

un esfuerzo y una exigencia de ser mucho más transparente con

todos los procesos que se están llevando a cabo (...) Conocíamos

bien todos los aspectos y nos sentimos que siempre hubo total

transparencia en la entrega de la información que se necesitaba. (...)

Esto es clave porque si no es muy difícil entablar una relación con

inversionistas, al ir a presentarle una estructura que es compleja, que

para ellos es nueva, que es distinto a lo que ellos vienen invirtiendo

actualmente se necesita toda la información. O sea, sí o sí tiene

que ser totalmente transparente: no le puedes ocultar riesgos, no le

puedes ocultar absolutamente ninguna derivada de este contrato”.

(cita de entrevista, 2019)

Este capítulo se desarrolla a partir de los nueve criterios de análisis que guiaron la presente in-vestigación, y recoge los principales hallazgos.

principales hallazgos

3.

hallazgoNo observamos ningún efecto de estos instrumentos so-bre la transparencia y rendición de cuentas.



Asimismo, un mayor número de actores involucrados pa-rece favorecer una mayor disponibilidad de la información: “Hay una cuestión de transparencia porque hay múltiples partes involucradas, sin duda, y hay un estímulo para estar más atentos al resultado.” (cita de entrevista, 2019).

Es importante no confundir estos procesos de comuni-cación interna, con procesos de transparencia, que invo-lucran a la población.

En programas con participación exclusiva de actores pri-vados, no existen factores que incentiven comunicar a la población en general la información que se va generando a lo largo de la intervención. En algunos casos, la infor-mación es, incluso, confidencial: “algunos pagadores de resultados han optado por no revelar los términos de sus acuerdos, en particular los pagos y las tasas. Esto provo-ca desconfianza en los Bonos del gobierno y de Impacto Social como mecanismo financiero de confianza.” (Kho-vrenkov, I. y Kobayashi C., 2018, Pp. 4) (traducción propia).

Los procesos que permiten obtener información relevante acerca del programa tienden a ser relacionados con obli-gaciones técnico-administrativas propias al proceso de externalización de servicios (licitaciones, etc.).

Ahora bien, en el caso de algunos Bonos de Impacto Social, cabe señalar que se brindó información al pú-blico para dar a conocer el instrumento, su funciona-miento y ventajas, con la finalidad de contrarrestar la percepción de que la participación de privados pudiera llevar a la privatización de servicios.

“Hubo muchas dudas sobre la privatización de la educación o la

venta de escuelas, y hubo mucha confusión en el tema. Lo que

hicimos fue que junto con los equipos de comunicación del Secretario

de Educación y el Secretario de Gobierno elaboramos noticias y

material de comunicación para explicar que estos proyectos no era

privatización ni ventas de escuelas, ni que los alumnos tenían que

pagar por su educación. Estuvimos mucho en comunicación con los

directores regionales porque ellos serían los que preseleccionarían a

las escuelas y al equipo dentro de las direcciones regionales.”

(cita de entrevista, SIB de Brasil, 2019)

b. rendición de cuentas

No hay evidencia sólida sobre el efecto positivo del instrumento de Pago por Resultados para mejorar la rendición de cuentas.

Las pocas estrategias de consulta registradas son posteriores a la intervención, y toman la forma de en-cuestas de satisfacción. Es el caso del PBC de Pana-má, en el marco del cual el 5% del pago estuvo ligado al resultado de una encuesta de satisfacción. Sólo se observa un caso en el cual se ha llevado a cabo una consulta pública, que es el SIB de Brasil.

3.2 objetivos de política pública

a. problemas sociales y finanzas públicas

objetivo 1: contribución a la resolución de un problema social

De los quince casos revisados, ocho instrumentos están enfocados en atender problemas sociales poco atendidos, y los siete restantes, problemas sociales mal atendidos.

problemas sociales poco atendidos

En esta categoría se encuentran el PBC de Panamá, que plantea la ampliación de la infraestructura y los servi-cios de salud para poblaciones hasta ahora sin acceso a dichos servicios; los PBC mexicanos “Clínicas del Azú-car” y “DiabetIMSS”, ambos con el objetivo de atender de forma más integral el problema de la diabetes en Mé-xico; el Híbrido de México “Escalera” y el SIB de Brasil, con objetivos relacionados con la reducción la deser-


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ción escolar; el SIB de México, que también plantea una problemática hasta ahora no tomada en consideración por el gobierno; y los DIB de Perú, en el marco de los cuales se busca escalar una intervención enfocada a la producción y comercialización de cacao y café.

problemas sociales mal atendidos

Corresponde a los casos siguientes: los PBT de Argen-tina y República Dominicana, que van de la mano con reformas al sector salud; el DIB de Chile, que propone mejorar los modelos actuales de aprendizaje de lectu-ra y redacción de los niños; el SIB de Argentina y los SIB de Colombia, con una propuesta de nuevas políti-cas de inserción laboral; y el PBT de Perú, que propone mejorar la gestión de los servicios educativos.

objetivo 2: enfoque de finanzas públicas

Esta percepción está presente en los SIB de Colombia, el SIB de Brasil y el PBC de México “DiabetIMSS”; y, en menor medida, los SIB de México y Argentina. El SIB de Brasil corresponde al único programa para el cual tuvimos acceso, en el marco de esta investigación, a una valoración monetaria de los potenciales ahorros fiscales producto de la intervención. Se reconoce el im-passe al que ha llegado el conjunto de programas tra-dicionales para reducir la deserción escolar, lo cual es interpretado como un derroche de recursos públicos.

“Estos mecanismos [-los SIB-] son una medida para permitir un mayor

impacto con los recursos utilizados en la escuela. Por lo tanto, para

un determinado presupuesto disponible, se pueden graduar más

estudiantes a través de una intervención que al mismo tiempo busca

reducir la evasión y el fracaso. Esto quiere decir que se espera que se

reduzca el costo por estudiante graduado con la intervención.”

(Secretaria de Estado da Educação, Governo do Estado de São Paulo,

Pp.71, 2018)

(traducción propia del portugués)

En cuanto al programa PBC de México “DiabetIMSS”, se impulsó a raíz de severos problemas financieros que limitaban el alcance de los modelos de atención a la diabetes; por la magnitud de este problema, se consi-dera que esta enfermedad representa un riesgo fiscal importante para el país. En el caso del SIB de Argentina,

un argumento para su adopción son los costos al era-rio público que genera el carácter informal del empleo de una persona activa: “con una inversión mayor en ese momento inicial, te ahorras el valor presente de todos los subsidios que pagarías si la persona cae en el nivel informal” (cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019).

b. otros objetivos: promoción del instrumento y atracción de recursos

objetivo 3: énfasis en la promoción del instrumento de Pago por Resultados

“Hay una alta expectativa de poder mostrar públicamente que el

modelo funciona, que es posible juntar inversores privados a la

política pública y que eso tiene un impacto positivo en la gestión y

que puede mejorar la calidad de vida de las personas. La expectativa

central tiene que ver con eso para que la herramienta sea replicada.”


“Usualmente nadie quiere tener...digamos, una historia triste de

contar; porque nuestra principal meta como inversionistas de impacto

es contar historias agradables. Debido a que tenemos el imperativo de

financiar proyectos de impacto, queremos que nuestro proyecto sea

exitoso, antes que nada.”


hallazgoResolver problemas sociales es un objetivo muy impor-tante de los instrumentos de Pago por Resultados. La protección de las finanzas públicas, si bien es un elemen-to muy presente en los discursos, no es tan representada en los casos estudiados. Se observan otros objetivos -no contemplados en un inicio- y que son, la promoción del instrumento y la atracción de recursos. Estos cuatro obje-tivos -resolución de un problema social, finanzas públicas, promoción del instrumento y atracción de recursos- pue-den llegar a yuxtaponerse y, con ello, afectar la coherencia de los proyectos.



Con este objetivo, se busca experimentar y probar con una herramienta de Pago por Resultados para su futura institu-cionalización o réplica, sea con la intención de mejorar la gestión pública o para fomentar la innovación social.

Está muy presente en los Bonos de Impacto, en los cuales prevalece la percepción de que el instrumen-to es una solución eficiente para mejorar los resul-tados de la política; por ello, se debe de garantizar a priori el éxito de la intervención. Esto puede implicar ciertas concesiones en cuanto a la calidad de las metas de política pública, tales como:

• Objetivos de focalización débiles, que no busquen llegar a la “base de la pirámide”, para reducir la complejidad del problema a atender.

• Métricas relativamente fáciles de cumplir por parte de los proveedores.

• Indicadores de procesos y actividades, más que de resul-tados o impactos.

Los puntos 1 y 2 han sido identificado en la literatu-ra de referencia sobre los Bonos de Impacto Social como un posible efecto perverso del instrumento, y se describe como el cherry picking (OCDE, 2016).

En esta categoría entran los programas impulsados por las agencias de cooperación y organismos inter-nacionales. Entre otros, destacan el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo por medio del BID-Lab, la Cooperación Internacional Suiza y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In-ternacional (USAID).

En los PBC y PBT de Panamá, República Dominicana y Argentina, el Banco Mundial buscó fomentar los esquemas de Pago por Resultados para mejorar la gestión por parte de las administraciones públicas.

Los otros donantes listados están más interesados en los esquemas que movilicen la inversión de im-pacto, con discursos más cercanos al tema de la innovación social. El Banco Interamericano de De-sarrollo participó en los SIB de Colombia, Brasil, Argentina, México y en el PBC de México “Clínicas del Azúcar”. La Cooperación Internacional Suiza fue un actor importante en el desarrollo del instru-mento adoptado por Clínicas del Azúcar –a través de la Agencia Suiza para Cooperación y el Desarro-llo (SDC)-, y en el marco de los SIB de Colombia –a través de la Secretaría de Estado para Asuntos Eco-nómicos de Suiza (SECO). USAID participó en el Pro-grama Alcance de Fundación Escalera.

objetivo 4: atracción de una mayor cantidad de recursos para el problema social considerado

Este objetivo consiste en la recaudación de fondos, o bien, la obtención de financiamientos internacionales. La agenda propia del donante puede propiciar que la adopción del esquema de Pago por Resultado esté más enfocada en demostrar la efectividad del instrumento que en mejorar la atención a un problema social. Por esta razón, este objetivo muchas veces se cruza con el objetivo de promoción del instrumento.

El DIB de Perú, Híbrido de México “Escalera”, PBC de México “Clínicas del Azúcar” corresponden a estrate-gias de recaudación de fondos, y los instrumentos re-lacionados con préstamos del Banco Mundial (Argen-tina, Perú y República Dominicana), a la obtención de financiamientos internacionales.

c. yuxtaposición de objetivos

Los cuatro objetivos no son mutuamente excluyentes. Eso se evidencia en la gran variedad de discursos, expec-tativas e intereses recogidos en el marco de las entrevis-tas. Estas expectativas pueden variar de un actor a otro y evolucionar a lo largo de la intervención.

Cuando conviven más de un objetivo, puede verse afecta-da la coherencia del proyecto o programa. Así, es posible que una parte de los actores busquen promover el ins-trumento y demostrar su efectividad en un corto plazo, mientras que otros prioricen el logro de resultados socia-les ambiciosos con una intervención de largo plazo.

3.3 monitoreo y evaluación

a. creación y consolidación de capacidades

La ejecución del instrumento refuerza las capacidades de los gobiernos o de los proveedores de servicios para el monitoreo y seguimiento de sus actividades, e incen-tiva la implementación de sistemas de información.

infor-mación extra

El cherry picking. En una intervención social, el cherry picking consiste en seleccionar beneficiarios que tienen una mayor probabilidad de alcanzar los resul-tados esperados, y discriminar a aquellos que con-forman los casos más retadores (OCDE, 2016).


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hallazgoEl efecto más visible de los instrumentos de Pago por Resultados en la gestión pública es el fortalecimiento de los procesos de monitoreo y evaluación. Para lograrlo, es necesario que los actores cuenten con capacidades previas de M&E, y que el sistema de M&E implementado junto con la adopción del instrumento se articule con los esquemas de M&E ya existentes.

infor-mación extra

Evaluación y bases de datos oficiales. En algunos casos, las métricas se calculan a partir de bases de datos oficiales levantadas por los gobiernos. El desarrollo de los instrumentos de Pago por Resultados puede entonces llegar a depender en gran medida de la disponibilidad y calidad de estas bases de datos; la baja disponibilidad de información en la región podría fungir entonces como una limitan-te importante.

Un ejemplo muy ilustrativo es el PBT “Compromisos de Desempeño” de Perú. Implementado desde el 2014 por el Ministerio de Educación de Perú, consiste en un esquema de premios a las Unidades de Gestión Re-gionales equivalente al 2% del presupuesto de estas instancias. Para su operación se conformó, al interior del Ministerio de Educación, una nueva área especia-lizada en la definición de indicadores, su difusión, y la verificación de los resultados reportados (la Unidad de Financiamiento para el Desempeño). Esta Unidad desarrolló un expertise único en el Ministerio, que ha permeado en otras áreas técnicas involucradas en el proceso, y, en mayor medida, en las Unidades Regiona-les e Instituciones Educativas.

En los casos más exitosos, el Pago por Resultados puede llegar a promover estrategias de revisión y me-jora constante del programa, con una evolución de las métricas conforme a las necesidades detectadas.

Así, la actualización anual de los Compromisos de Desempeño del Ministerio de Educación de Perú viene de la mano con una revisión periódica de los retos a los que se enfrenta la política educativa, y propone so-luciones concretas a estos restos. En el caso del PBT de Argentina, implementado a partir del año 2004, el instrumento de Pago por Resultados se ha ido sofis-ticando y mejorando conforme el programa haya ido ampliando su gama de servicios (Ministerio de Salud de la Nación de Argentina, 2014).

b. capacidades previas

“Obviamente es más fácil trabajar con alguien que trae la mentalidad

de medición permanente que con alguien que no lo haya hecho y que

nunca haya funcionado así.”


Para que las habilidades y actividades de M&E se re-fuercen a raíz del instrumento, es necesario que el gobierno y/o el proveedor de servicios cuenten con capacidades mínimas para poder hacer frente a las exigencias impuestas por el Pago por Resultados. Por ejemplo, la cultura de registro y monitoreo de los sec-tores de salud y educación los hacen más propensos para apropiarse de estas herramientas.

En el caso de los Bonos de Impacto, se privilegia la selec-ción de proveedores que ya estén midiendo los resultados y/o impactos de su intervención, con una prospección ex ante de modelos de intervención ya comprobados.

En el caso de los Instrumentos Basados en Desempe-ño, esto no siempre es así. Para el PBC de Panamá, la estructura de Pago por Resultados sobrepasaba las capacidades reales del gobierno y de los proveedores de servicios. El Banco Mundial reconoce que el diseño del programa era muy complejo, y que no se tomaron en cuenta las limitaciones de los organismos de ejecu-ción en términos de recursos humanos y económicos (Banco Mundial, 2015).

También es necesario que los operadores tengan mu-cha claridad en cuanto a la matriz de marco lógico y teoría del cambio del programa o proyecto. Los progra-mas mejor diseñados y conceptualizados tendrán más posibilidades de contar con métricas más oportunas. Para el caso de Panamá, un diagnóstico erróneo del estado del sector salud condujo al diseño de procesos de planeación y seguimiento difíciles de operar: “la segunda parte del objetivo -planificación estratégica, mecanismos de regulación y monitoreo- era demasia-do ambiciosa, dados los recursos y el contexto institu-cional del proyecto” (traducción propia del Inglés, The World Bank, 2015). En el SIB de México, se argumenta que faltó mayor claridad sobre el problema de política a atender para que el instrumento pudiera prosperar:

“Eso [-el empoderamiento de las mujeres-] no representa un problema

social como tal, por lo que ya desvirtuaste el objetivo original del Bono

como se planteó en Inglaterra. Creo que ese es un problema que no

se definió en el Bono de Jalisco, o sea, creo que es algo que no quedó

al 100 por ciento solucionado. Creo que tenemos que encontrar

problemas más específicos.”

(cita de entrevista, SIB de México, 2019)



c. integración con las estrategias existentes

Para que el sistema de M&E implementado con el Pago por Resultados sea funcional, es necesario que se articule, y no se sobreponga, a las estrategias de M&E existentes.

Existen dos formas de lograrlo:

• Los indicadores sujetos a pago forman parte de un con-junto de indicadores más amplio, producto de un ejercicio de construcción de la Matriz de Marco Lógico: PBT de Perú, PBC de México “Clínicas del Azúcar”, SIB de Brasil y PBT de República Dominicana;

• Las métricas fungen como los indicadores de seguimien-to únicos de la intervención: SIB de Brasil, DIB de Chile y SIB de México.

En el caso de Panamá, se desarrolló un sistema de in-formación desvinculado de los existentes, lo cual “(...) contribuyó a la percepción de separación entre las Orga-nizaciones Extrainstitucionales [OE] y la red de proveedo-res de salud pública. Durante las visitas médicas, las OE tuvieron que operar con los dos sistemas en paralelo, am-bos operados manualmente: el sistema de información de las OE y el sistema de información del proyecto (...)” (The World Bank, 2017) (traducción propia del inglés).

El instrumento de Pago por Resultados no debe crear la “necesidad” de las actividades de M&E; esta demanda tiene que existir desde antes, para fines muy internos y propios de cada institución. Entre más funcional sea la estrategia de M&E de una organización, surgirán mayo-res probabilidades de que esta se apropie y aproveche las nuevas prácticas y actividades generadas a raíz de la im-plementación del instrumento de Pago por Resultados.

d. planeación

El fortalecimiento de los procesos de M&E permite mejorar la calidad e intensidad de las actividades de planeación.

La implementación del instrumento incentiva las reu-niones de trabajo en las cuales los diferentes actores involucradas discuten, negocian y valoran qué resul-tados desean obtener. Esto es más evidente en los Bonos de Impacto, pues los proveedores de servicios tienen que perfeccionar sus modelos de intervención para reducir la percepción de riesgos por parte de los inversionistas: “Nos ha implicado un proceso de sis-tematización para generar información, mayores reu-

niones y conversaciones, reflexiones más profundas en cuanto a cómo lo vamos a lograr y a cómo se va a certificar nuestro programa a medida que vaya imple-mentándose” (cita de entrevista, 2019).

Esta forma de planear las acciones pocas veces tie-ne lugar de forma tan estructurada en los esquemas tradicionales, en especial tratándose de programas gu-bernamentales; los indicadores suelen ser formulados con poco tiempo y recursos para las actividades de planeación y seguimiento, y con un fuerte sesgo profe-sional hacia la revisión de los procedimientos.

3.4 eficacia y eficienciaa. eficacia

“Por lo menos, si no te vuelve eficiente en términos de hacer las

cosas mejor, por lo menos te deja bien claro que son las cosas que

estás haciendo mal.”


Conjuntamente con la introducción de prácticas de M&E, la mejora de la eficacia es ciertamente el benefi-cio más reconocido por el conjunto de personas entre-vistadas, de forma casi unánime.

No obstante, después de una revisión exhaustiva de los casos presentados, no se cuenta con datos duros ni tampoco estadísticas que permitan verificar este punto.

Existen dos formas de evaluar la eficacia:

1. Estudiar cómo evolucionan los indicadores asociados a pagos a lo largo de la intervención;

2. Comparar el valor de estos indicadores, antes y después de que se ponga en marcha el instrumento.

hallazgoLos entrevistados afirman que estos instrumentos me-joran la eficacia, aunque no hay evidencia concreta al respecto. No pudimos comprobar si los instrumentos de Pago por Resultados mejoran, o no, la eficiencia de las políticas y proyectos; no parece haber evidencias contun-dentes que respalden este argumento.


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una intervención ya en curso, o se formulan proyectos o políticas basados en experiencias previas.

Dado el esquema contractual de estos instrumentos, ya se tiene conocimiento a priori de las actividades y del monto que será gastado por el proveedor de ser-vicios para alcanzar los resultados esperados, lo que deja muy poco espacio para la experimentación y, por consiguiente, para la innovación.

Esto es congruente con los hallazgos de Brookings en su publicación del 2015: “¿Los bonos de impacto fomentan la innovación? En su mayoría no, pero hasta cierto punto sí, ya que los servicios se han proporcionado bajo nue-vas combinaciones, a nuevas poblaciones o en nuevos entornos” (Brookings, 2015. pp. 43) (traducción propia).

b. ajustes en el modelo de intervención

Aunque el Pago por Resultados no fomente la innova-ción social, tanto la mayor flexibilidad operativa como el mejor acceso a evidencias que derivan de su adop-ción, sí permiten la realización de ajustes a modelos de intervención existentes, como es el caso del Híbrido de México “Escalera”, el DIB de Chile, el PBC de México “Clínicas del Azúcar” y los SIB de Colombia.

“La flexibilidad que se le da a los proveedores de servicios [se traduce

en que] ya no es el gobierno diciéndoles actividad por actividad lo que

tienen que hacer, sino dándoles la libertad de (...) que [ellos] puedan

descubrir cuáles son esas mejores prácticas, esas rutas de empleo

que son más eficientes. Entonces, también ellos hacen lo que mejor

saben hacer, que es emplear gente.”

(cita de entrevista, SIB de Colombia I y II, 2019)

La poca disposición de información sobre el comporta-miento de los indicadores antes del lanzamiento de un ins-trumento vuelve prácticamente imposible la comparación del antes y después. La revisión de los indicadores a lo lar-go de la intervención es más factible, no obstante, depen-de en gran medida de la duración del proyecto o programa, así como del mantenimiento de las mismas métricas año tras año; la poca duración de los proyectos revisados no permite llevar a cabo este tipo de análisis, a excepción de unos cuantos casos (PBT de Perú y de Argentina).

b. eficiencia

No hay evidencia cuantitativa ni cualitativa suficiente para establecer con certeza que el esquema de Pago por Resultados tiene un efecto en la eficiencia de los programas, y las metodologías para evaluar la eficien-cia varían de un caso a otro.

En cuanto a los costos, en la mayor parte de los ca-sos, se estima el volumen de los gastos de operación. Para los beneficios, se puede realizar una evaluación del ahorro futuro para la Hacienda Pública (escenario con el instrumento versus Business as Usual) o a cál-culos econométricos del resultado social (estimación del costo de una vida, de la aportación al PIB de una persona económicamente activa, valor de los servicios ambientales, etc.).

Ahora bien, identificamos que estos instrumentos ge-neran costos adicionales en comparación con los es-quemas tradicionales, de dos tipos: 1) costos de moni-toreo, evaluación y verificación; y 2) costos de gestión y servicios especializados. La siguiente cita refleja la preocupación de ciertos actores en cuanto al volumen alcanzado por estos gastos: “La estructura como está planteada es cara, desde el punto de vista que tiene muchos inversores, tienes muchas organizaciones sociales y todo genera un costo” (cita de entrevista, 2019). Dichos costos tienden a incrementar acorde a la complejidad del instrumento, y a disminuir conforme a su maduración (supuesto de la economía de escala).

3.5 innovación social

a. nuevos modelos de intervención

En los casos revisados, el instrumento no viene acom-pañado de una intervención innovadora. La implemen-tación del instrumento coincide con la ampliación de

hallazgoEn ninguno de los casos revisados, el instrumento vie-ne acompañado de la puesta en marcha de una inno-vación social. Sin embargo, la flexibilidad operativa y acceso a evidencias por parte de los proveedores de servicios sí permite la realización de ajustes a modelos de intervención existentes.



Este mayor margen de acción permite hacer mejor uso de las capacidades de los actores. En el caso del DIB Perú, “el [DIB] obliga a los donadores a pensar sobre qué es realista y qué es lo que quieren. Los donadores usualmente piensan en los procesos y no en los resul-tados, le tienen que dar más espacio a los implementa-dores para que hagan su trabajo. Los implementadores tienen que ser más realistas sobre lo que pueden ofre-cer.” (cita de entrevista, DIB de Perú I, 2019).

3.6 exigencia del incentivo a. tipo de métricas

negociación de las métricas

El poder de negociación de los Agentes para diseñar las métricas podría influir para reducir el nivel de dificultad de las métricas. Este poder es bajo para los PBT, pues el Prin-cipal y los Agentes son entidades públicas relacionadas entre ellas desde la propia estructura organizacional del gobierno. El Agente no tiene la opción de “no adherirse” al instrumento, y su poder de negociación depende en gran medida de su grado de autonomía. En los Bonos de Impac-to, los Agentes tienen un mayor poder de negociación, que depende de su nivel de participación en la etapa de diseño del proyecto. Si el proveedor es invitado a participar “de forma temprana”, su poder de negociación es más impor-tante, pues cuenta con la información técnica requerida para el diseño de las métricas.

Los DIB de Chile y de Perú brindan ejemplos de Agentes con un poder de negociación fuerte. En Chile, Fundación Crecer con Todos participó proveyendo conocimientos so-bre el sector y el modelo de intervención. En Perú, se tuvo un involucramiento muy fuerte de los productores de café y cacao:

“Nosotros estamos teniendo metas bien prudentes (…) Venimos

trabajando más de 2 años en esta formulación para ver la estadística

de las metas, entonces por este medio estamos dando la definición

de las informaciones para ver cómo han ido evolucionando las metas

que hemos planteado, y con esto ya definirlas y poder hacer un buen

trabajo, porque si ponemos metas altas, para exigir que el productor

cumpla va a ser en vano.”

(cita de entrevista, DIB de Perú, 2019)

nivel de dificultad de las métricas

La totalidad de los esquemas incluyen indicadores de re-sultados. Los Instrumentos Basados en Desempeño con-templan, además, indicadores de procesos, mientras que los Bonos de Impacto utilizan indicadores de impacto. Los esquemas cuyos indicadores corresponden a procesos y resultados, presentan un número elevado de indicadores; este número es menor para los esquemas con indicado-res de resultados e impactos. Los esquemas que reportan sólo indicadores de resultados son los que menos indica-dores incluyen; el nivel de dificultad de las métricas es, en-tonces, menor que para los otros instrumentos.

Lo anterior nos indica que el Principal está más involucra-do en los procesos operativos en el caso de los Instrumen-tos Basados en Desempeño, que en el caso de los Bonos de Impacto; para estos últimos, el Principal está más inte-resado en la obtención de un número acotado de metas.

b. estructura de pagos y motivos de los Agentes

En el Anexo 6, presentamos la intensidad del motivo es-timada para cada uno de los instrumentos. Una parte de los Bonos de Impacto prevén el financiamiento an-ticipado de la totalidad del capital requerido para las operaciones; en estos casos, el riesgo del Agente 2 es mucho menor que para los Instrumentos Basados en Desempeño. Hablamos de riesgo reputacional o social, asociado al hecho de que el no cumplimiento de resulta-dos genera cierta presión por parte de los inversionistas y afecta la reputación del Agente 2. Otro motivo para los Agentes 2 consiste en la perspectiva de volver a partici-par en nuevos Bonos de Impacto en el futuro (caso del DIB de Perú I, DIB de Chile y SIB de Colombia I). En la cita siguiente se ilustra la forma en la cual un proveedor puede llegar a percibir el riesgo reputacional:

“si no se cumplieran [las metas] nosotros perderíamos una oportunidad

muy buena porque ya no seguiríamos como una referencia para nadie […]

y entonces no queremos quedar mal. Nosotros hemos ganado prestigio,

hemos ganado mucha imagen internacionalmente, y eso no queremos

perderlo. Nuestra seriedad está acorde y queremos mantenerla.”



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hallazgoNo nos ha sido posible, con la información recolecta-da, poder estimar el nivel de exigencia de los incenti-vos. Tampoco pudimos evaluar el cumplimiento de resultados por parte de los Agentes, debido al hecho de que muchas experiencias están en fase de diseño o implementación, pero también, por la ausencia de información que permita comparar el desempeño de los Agentes que trabajan bajo esquemas de Pago por Resultados vs. formatos más tradicionales. Así, no po-demos concluir respecto de la relación entre el nivel de exigencia del incentivo y el cumplimiento de resultados por parte del Agente.

Ante estas barreras, proponemos algunos ejes de in-vestigación para estudiar las métricas y las estructuras de pago. Presentamos aquí los resultados obtenidos.

3.7 coordinación entre los actores a. elementos que influyen en la efectiva coordinación de actores

Los elementos mencionados influyen en la efectiva coordinación de los actores, porque permiten generar confianza y facilitar la comunicación. La presencia de estos elementos y su combinación determinan el grado de coordinación entre los actores. Algunos de-penden de factores que no están bajo el control de los actores: la aspiración de largo plazo, el pertenecer a un mismo ecosistema o el contar con un liderazgo movilizador. Otros sí pueden ser controlados por los actores: el intermediario funcional, los mecanismos adecuados de comunicación y la adecuación de las instituciones involucradas.

aspiración de largo alcance

Hace referencia a una expectativa o motivación com-partida entre los actores que va más allá de la imple-mentación del instrumento, contribuyendo a que cada actor haga caso omiso de sus intereses particulares

para adherir a un proyecto colectivo. Así, se genera la percepción de que sea muy probable que la colabora-ción se mantenga en un largo plazo, y que, probable-mente, se pueda institucionalizar el instrumento, lo cual fomenta la confianza y facilita la coordinación.

En el caso del PBT de Perú, la aspiración de largo al-cance consiste en garantizar una educación pública universal y de buena calidad; coincide entonces con el mandato oficial del Ministerio de Educación. En el caso del DIB de Chile, si bien la intencionalidad de política pública está dirigida a la educación infantil, otra mo-tivación importante para su lanzamiento reside en la posibilidad de institucionalizar el instrumento.

“Lo que más se hizo fue lobbying para poder presentar esto y para

poder meter a gobierno, porque lo que nos interesaba a nosotros es que

el gobierno lo tome como modelo y lo vea realmente factible y que esto

no se quede como una promesa de la Presidencia.”

(cita de entrevista, DIB de Chile, 2019)

pertenencia a un mismo ecosistema

El pertenecer a las mismas redes sociales/profesio-nales, o el haber colaborado de forma previa, crea un mayor grado de confianza entre los actores. Esta si-tuación es más propia de las iniciativas relacionadas con el mundo de la inversión de impacto. Es el caso del PBC de México “Clínicas del Azúcar”, del DIB de Chile, del DIB de Perú II y de los SIB de Colombia. Por ejemplo, en el PBC de México “Clínicas del Azúcar”, los actores claves pertenecen al ecosistema de la inver-sión de impacto: adhirieron al objetivo del proyecto a partir de visiones e intereses similares.

liderazgo movilizador

La figura de líder del proyecto facilita la alineación de los demás actores, al colocarse como un whip o generador de confianza -caso del PBC de México “Clínicas del Azúcar”, los SIB de Colombia, el DIB de Chile, el PBT de Perú y el SIB de Argentina. Este actor puede, o no, ser el intermediario.

El papel del Departamento de Prosperidad Social (DPS), para el primer Bono de Colombia, y de la Alcaldía de Cali, para el segundo Bono, ejemplifican lo anterior. Como elemento de contexto, cabe señalar que los SIB en Colombia se han estructurado en el marco de SIBs.



CO - Programa de Bonos de Impacto Social en Colom-bia, liderado por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el Laboratorio de Innovación del Grupo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-Lab), la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Sui-za (SECO) y Fundación Corona. De manera particular, el DPS adoptó la premisa de que se podría impulsar una mayor cantidad de proyectos sociales si el país contara con una herramienta de cofinanciamiento con el sector privado; por lo que ha sido, además del copagador del SIB I, uno de los principales impulsores del programa SIBs.CO, junto con el BID y la SECO, y se ha involucrado activamente para la institucionalización del instrumen-to. Su liderazgo ha contribuido en la coordinación de actores a nivel nacional para lograr estos avances.

intermediario funcional

Es un actor cuyas acciones - la procuración de fondos, la definición de la estructura legal y financiera, la gestión de los actores, la gestión de los recursos emitidos por los pa-gadores de resultados, entre otros (Brookings, 2015, Pp. 7) - permiten reducir la percepción de riesgos y nivelar la canti-dad y calidad de información con la que cuentan los actores. Está presente en once de los quince casos estudiados, sien-do un elemento clave para el correcto funcionamiento de

los Bonos de Impacto. Para los Instrumentos Basados en Desempeño, consideramos como intermediarios a aquellos actores que median la relación entre el Principal y el Agente; a diferencia de los Bonos, no intermedian con los demás ac-tores, y su presencia no determina el éxito del instrumento.

canales de comunicación

Corresponden a los medios, tanto formales como infor-males, a través de los cuales los actores comparten y transmiten información entre ellos. Están presentes en todos los casos estudiados, siendo el principal respon-sable de su correcto funcionamiento, para los Bonos de Impacto, el intermediario. En el caso de los Instrumen-tos Basados en Desempeño, el diseño de los canales de comunicación depende en gran medida de la estructura organizacional de las instancias involucradas.

adecuación de las instituciones involucradas

La correcta selección de las instituciones de gobierno y de los actores es de crucial importancia para la coor-dinación. Deben de contar con el mandato y las facul-

Número de métricas Procesos Resultados Impactos

PBC de Panamá 15 X X

PBT de Argentina 14 X X

PBT de República Dominicana 10 X X

PBT de Perú 9 X X

SIB de México 9 X X X

DIB de Chile 5 X X

SIB de Brasil 6 X X

DIB de Perú II 4 X X

SIB de Argentina 5 X

DIB de Perú I 4 X

SIB de Colombia I 3 X

SIB de Colombia II 3 X

PBC de México “DiabetIMSS” 3 X

Híbrido de México “Escalera” 2 X

PBC de México “Clínicas del Azúcar” 2 X


Cuadro 3. Número y tipo de métricas por instrumento


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tades para hacer frente a las exigencias de decisión y ejecución del instrumento.

Como contraejemplo, el pagador por resultados para el Híbrido de México “Escalera”, el DIF, es una institución gubernamental mexicana descentralizada que se enfo-ca en el bienestar de la familia y que no cuenta con nin-gún mandato oficial sobre el tema educativo. En el caso del PBC de Panamá, se diseñó sin tener en cuenta la capacidad de los organismos de ejecución, que presen-taban fuertes debilidades de gestión y administración.

b. consecuencias de una mala coordinación

Para aquellos casos en los que la coordinación de los actores se vio dificultada, se observa que los instru-mentos no pasaron de la etapa de diseño, que su ejecu-ción fue interrumpida, o que no fueron escalados.

En el caso del SIB México, su terminación anticipada se debió en gran medida al cambio de gobierno. En el caso del Híbrido “Escalera”, el instrumento del Pago por Resultados estuvo activo durante dos años, hasta que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) decidiera retirarse del proyecto. Entre los posibles motivos de su retiro, se evocan problemas de liquidez, un eventual caso de corrupción, reajustes de los funcionarios a cargo de la institución, y una ero-sión del vínculo interpersonal entre la ONG y el perso-naje político que había permitido, en su momento, las gestiones correspondientes.

3.8 marco legal a. colaboración público-privada

Aunque los países cuenten con previsiones legales para la contratación público-privada, no siempre es posible aplicar-las para los instrumentos de Pago por Resultados. Esto es por la participación de inversionistas y organizaciones de la sociedad civil, quienes pocas veces cuentan con una regula-ción propia para la recepción de fondos públicos; pero tam-bién, por la dificultad inherente de los marcos legales para las Asociaciones Público-Privadas, que realmente están diseñadas para proyectos mucho más grandes de inversión.

Los participantes del SIB de Brasil plantearon dos op-ciones: el diseño de una ley federal dirigida a regular el modelo de Bono de Impacto, y la incorporación del Bono de Impacto en contratos administrativos existen-tes. El enfoque legal implicaba un proceso bastante complejo, largo y que requería del apoyo parlamenta-rio, por lo que se privilegió la segunda alternativa.

Otros países cuentan con entorno legales más adecua-dos para la colaboración público-privada. Es el caso de “Colombia, junto con Chile, [que] tiene el primer lugar de la clasificación del Índice Infrascopio 2017, lo cual signi-fica que es un país totalmente preparado y viable para la implementación de Asociaciones Público-Privadas. Am-bos países tienen más de 25 años de experiencia al res-pecto y sus marcos regulatorios están bien desarrollados para permitir este tipo de esquemas” (cita de entrevista, 2019). No obstante, ambos países siguen enfrentándose a retos normativos particulares para la implementación de los Bonos de Impacto; por ejemplo, para aplicar la nor-matividad de las Alianzas Público-Privadas a sectores que no sean transporte o infraestructura.

En el caso de México, un estudio de Brookings y Ethos realizado en 2017 concluye que la Ley de Asociaciones Público-Privadas podría convertirse en un marco legal apto para la puesta en mucha de Bonos de Impacto, en particular porque ayudaría a reducir la percepción de riesgos por parte de los inversionistas. No obstante, se establece que “sus altos costos de transacción y el hecho de que exige análisis técnicos que pueden no

hallazgoComprobamos que un alto grado de confianza y de acceso a la información lleva a una coordinación más efectiva de los actores; la cual, a su vez, facilita la imple-mentación del instrumento. Asimismo, problemas en la coordinación pueden llevar a la interrupción anticipada o un alcance de corto plazo del programa.

Además, encontramos seis elementos que influyen en la efectiva coordinación de actores: una aspiración de largo alcance, la pertenencia a un mismo ecosistema, la presencia de un liderazgo movilizador, la existencia de un intermediario funcional, canales de comunica-ción efectivos y la adecuación de las instituciones in-volucradas. Éstos no son mutuamente excluyentes, y algunos son más “coyunturales” que otros.



ser relevantes para un Bono de Impacto (por ejemplo, del tipo ambiental) podrían no hacer atractiva su imple-mentación” (Brookings y Ethos, 2017).

b. comprometer recursos a futuro

El poder comprometer recursos a futuro es uno de los principa-les retos identificados. Ante los marcos legales desfavorables, es necesario llegar a arreglos en las relaciones contractuales entre los actores, siendo la instauración de fideicomisos y fon-dos especiales una de las principales alternativas propuestas.

Algunos marcos legales sí prevén explícitamente la reali-zación de Pagos por Resultados por parte de los gobier-nos, sobretodo para los Instrumentos Basados en Desem-peño. En República Dominicana, la ley sobre Regulación Salarial del Estado autoriza el Pago por Resultados para los salarios de la función pública; mientras que, en Perú, la Ley de Presupuesto Público de cada año funge como marco normativo de los Compromisos de Desempeño.

En otros casos, los entornos legales son más ásperos y fungen como una barrera a veces muy difícil de rebasar. Una de las justificaciones por las que se canceló el SIB de México es la adversidad del entorno legal. En Colombia, existe una figura legal denominada “vigencias futuras” que permite comprometer recursos a futuro; sin embargo, su gestión es compleja, tanto en términos administrativos como políticos. Por lo anterior, en el marco de los SIB de Colombia I y II, no se acudió a esta figura, sino que se de-cidió que el gobierno pagara por los resultados del primer año de implementación (50% del monto), mientras que los meses restantes (el 50% restante) fueron cubiertos por el BID-Lab con recursos de la SECO.

A partir de la experiencia de los dos primeros SIB de Colom-bia, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 incluye en sus bases la creación de un Fondo de Pago por Resultados. Ello tiene como finalidad superar diversas limitaciones entre las que se encuentran, además de las vigencias futuras, la poca información sobre precios y resultados de inserción laboral, la falta de monitoreo y evaluación para medir los impactos y resultados de las políticas públicas, y varias barreras legales.

Este Fondo de Pago por Resultados, diseñado por el BID- Lab, la SECO, el DPS y Fundación Corona, iniciará con la implementación de varios Bonos de Impacto Social en el sector del empleo, que se contratarán de manera simultá-nea por medio de una convocatoria para que potenciales operadores e inversionistas presenten propuestas innova-doras. Empezará a operar en 2020, y se espera que permi-ta la escalabilidad y replicabilidad de los SIB. Con ello, se

están generando muchas expectativas, como lo muestra la cita de entrevista siguiente: “Para mover el mercado [de lo Bonos de Impacto] sí se necesita algo mucho más con-tundente, y esperamos que el Fondo pudiera tener ese rol ya de llamar esas propuestas, y de pronto que salgan unas nuevas organizaciones que no conozcamos [y] que tengan el interés” (cita de entrevista, SIB de Colombia I, 2019).

c. levantamiento de los fondos

La estructura financiera de los instrumentos tiende a ahuyentar a los financiadores, y las organizaciones del sector filantrópico se enfrentan a restricciones para poder participar como inversionistas.

Un ejemplo interesante es el DIB de Chile, cuyo mecanis-mo de levantamiento de fondos implicó la creación de una Sociedad por Acciones (SpA), nombrada 3S SpA, para res-ponder a las restricciones legales y administrativas:

“El tema legal-tributario era una incógnita porque no teníamos claro en

lo que nos estábamos metiendo cuando decidimos ir, ni la forma en que

se iba a pagar, ni cómo se iba a estructurar. La mesa de abogados que

asesoró para hacer el contrato fue proponiendo distintas alternativas

hasta que se llegó a la que se está implementando en este momento.”

(cita de entrevista, DIB de Chile, 2019)

La 3S SpA es una entidad en la cual los inversionistas privados aportan capital bajo la forma de acciones finan-cieras. La Fundación San Carlos de Maipo, gestor del DIB, también cuenta con una parte (aunque mínima) de estas acciones, con el propósito de poder tener intervención di-recta en la gestión de la Sociedad. De esta forma, “lo que logra la figura de tener participación de acciones, es que en la medida en que se obtiene los resultados, los pagadores fi-nales van a pagar por esos resultados a esta Sociedad“ (cita de entrevista, DIB de Chile, 2019). Además, esta estructura

hallazgoEl marco legal implica barreras que dificultan el dise-ño y operación de los instrumentos, en particular en términos de colaboración público-privada, el hecho de comprometer recursos a futuro, y el levantamiento de fondos. No obstante, la creatividad y adaptabilidad de los actores pueden solucionar estas barreras.


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independiente está encargada de las relaciones entre los actores participantes, de la firma de los contratos y de ges-tionar los flujos financieros del DIB. Su creación contribuye a reducir la carga administrativa para los inversionistas, al no estar ellos directamente involucrados en el pago al pro-veedor del servicio.

Asimismo, el carácter no lucrativo de las fundaciones funge como una barrera para que participen como inversionistas, pues la recepción de un retorno por la consecución de los resultados tiende a ir en contra de su naturaleza jurídica. Lo anterior puede tener efectos contraproducentes para la con-creción de un Bono de Impacto, porque las fundaciones son en general mucho más dispuestas en realizar semejantes operaciones que los propios inversionistas, dado su manda-to y conocimiento de los sectores sociales.

Por ejemplo, en el SIB de Argentina, Fundación Alimen-taris quiso participar como inversionista en el fideicomi-so establecido para operar el instrumento, pero las auto-ridades de regulación fiscal del país establecieron que:

“No sólo no iba a reconocer que este fideicomiso tenía un fin especial, social

y diferente a lo que es un fideicomiso financiero, ergo haciéndolo viable

para que las fundaciones pudieran invertir; sino que, además, si es [que] una

fundación invertía, ponía en riesgo su extensión fiscal de manera retroactiva.”

(cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019)

Como alternativa, esta fundación participó subsidiando el cos-to de la garantía para proteger el capital de los inversionistas.

3.9 contexto político y cultural a. voluntad política

La voluntad política es clave para la efectiva puesta en marcha de los programa o proyectos.

Los casos en los cuales observamos un fuerte respaldo político son el SIB de Argentina, los SIB de Colombia, y los PBT de Perú, Argentina y República Dominicana. En el caso de los SIB de Colombia, su implementación responde a una intencionalidad que rebasa el proble-ma social a atender, y que es, promover y desarrollar los esquemas de SIB en el país. Los distintos actores, y en particular el gobierno, analizaron desde etapas

tempranas las mejores maneras de replicar el esque-ma para atender otros problemas sociales.

b. percepción de grupos de interés y de la ciudadanía

La inclusión de actores privados suele generar inquietud en la ciudadanía y grupos sociales, al ser interpretados como intentos de privatización de la provisión de servicios públicos.

La animosidad de ciertos grupos de interés puede in-cluso ser un factor detonante para la cancelación de programas o proyectos. Es el caso del SIB de Brasil, que fue criticado ampliamente por la Red de Escuelas Públicas y Universidades (REPU), bajo el argumento de que consiste en una forma de privatización de la educación. En el caso del programa DiabetIMSS, el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS) manifestó su inconformidad con el instru-mento, pues implicaba la subrogación de servicios de salud a empresas privadas.

Asimismo, actores de los Bonos Impacto de Argentina, Brasil y Chile señalaron la necesidad de explicar las ca-racterísticas de estos instrumentos ante la tendencia a asociarlos con intentos de privatización. La palabra “Bono” remite a un universo semántico que convoca a instrumentos de deuda pública. Por esta razón, Brasil y Chile evitaron este término, y designaron estos instru-mentos como Contratos de Impacto Social; en Argenti-na, se habla de Vínculo de Impacto Social:

“las personas se quedaban trabadas en el instrumento financiero en vez de

preocuparse por la herramienta de política pública. Entendieron que bond en

inglés hacía más referencia al vínculo que se genera entre el sector privado,

las ONG, el sector público para mejorarle la vida a los chicos que al tipo de

herramienta financiera. Por eso lo llamamos Vínculo y no Bono.”

(cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019)

hallazgoEl contexto político y cultural puede entorpecer el co-rrecto desarrollo de los instrumentos, particularmente si no se cuenta con la suficiente voluntad política y ante posibles malas percepciones por parte de grupos de interés y de la ciudadanía.



Los instrumentos de Pago por Resultados son meca-nismos muy poco conocidos, utilizados de forma rela-tivamente reciente por el sector filantrópico, agencias de la cooperación internacional, gobiernos y proveedo-res de servicios sociales. Si bien suelen considerarse como modelos innovadores, en los hechos, se tiende a confundir el carácter relativamente reciente de estos instrumentos, con su potencial innovador.

Esta investigación aporta insumos para avanzar en el debate sobre estos instrumentos. Plantea la pregunta de si representan una mejora para la gestión pública en comparación con los esquemas tradicionales.

Una parte de las experiencias estudiadas son propias del mundo de las ONG y del sector filantrópico; en estos casos, el esquema de Pago por Resultados interviene como una estrategia de recaudación de fondos. Otro conjunto de proyectos se enmarcan en la labor de los gobiernos y sus administraciones públicas; son los de mayor interés para la gestión pública.

Pago por Resultados: gestión pública y transparenciaEncontramos que, de manera general, los instrumen-tos de Pago por Resultados contribuyen efectivamente a mejorar la gestión pública, pues su adopción viene acompañada del reforzamiento de los procesos de mo-nitoreo y evaluación. Constituyen una forma concreta de promover algunos preceptos de la Nueva Gestión Pública, y en particular, los principios de gestión basa-da en resultados. En algunos casos, podrían ser con-siderados, incluso, como una estrategia avanzada de presupuesto basado en resultados.

Vía la consolidación de los sistemas de M&E, los ins-trumentos de Pago por Resultados permiten fomentar las habilidades de planeación de los actores, mismas que son cruciales para visiones de política de largo pla-zo. No obstante, sólo pueden aplicarse a proyectos que generen resultados en un plazo relativamente corto, de tal forma que su adopción no es compatible con la bús-queda de cambios más estructurales.

Ahora bien, otros supuestos relacionados con la ges-tión pública no se verifican, o no pudieron verificarse. El Pago por Resultados no fomenta la innovación so-

Conclusiones y recomendaciones

infor-mación extra

De la promesa a la realidad. Se suele pensar que los PpR son una receta mágica para resolver pro-blemas sociales importantes. Aquí cuestionamos su verdadero alcance. En lugar de preguntarnos de qué forma ayudan a resolver los problemas sociales, vemos más pertinente pensar en cómo ayudan a mejorar la gestión pública.


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cial. Poder identificar con mayor precisión si el Pago por Resultados tiene alguna relación con la eficiencia de los proyectos y programas implica comparar el costo-beneficio de las intervenciones que utilizan un esquema de Pago por Resultados, con el costo-benefi-cio las intervenciones tradicionales, lo cual no ha sido posible por la falta de disponibilidad de datos, en parti-cular para los esquemas tradicionales.

Otro hallazgo importante es que el Pago por Resulta-dos no tiene efectos comprobables en la transparencia y rendición de cuentas ciudadanas. Ahora bien, estos esquemas sí fomentan la generación de información muy valiosa sobre los resultados de las intervencio-nes sociales. Esta información es escasa en las inter-venciones tradicionales, y podría ayudar a comparar y seleccionar los mejores modelos de intervención. No obstante, para que pudiéramos hablar de transparen-cia, tendrían que existir procesos para transmitirla de forma didáctica a la ciudadanía en general.

recomendacionesLas principales lecciones aprendidas y recomendacio-nes señaladas por los entrevistados son las siguientes:

1. Que los actores involucrados sean los adecuados (en tér-minos de mandato, recursos y capacidades);

2. Que los actores involucrados sepan con precisión cuál es su rol dentro del instrumento;

3. La importancia de contar con actores -en particular, polí-ticos- hábiles para coordinar a otros actores, que sepan difundir exitosamente este tipo de iniciativas, así como, convencer a los distintos stakeholders sobre sus ventajas.

4. La necesidad de asociar la adopción del Pago por Resul-tados con un cambio de mentalidad en los operadores hacia una gestión basada en resultados.

5. La relevancia de tener más casos demostrativos en la re-gión, para despertar el interés a nivel local, nacional y global.

6. La importancia de cuidar el proceso de diseño del ins-trumento, dado que es determinante para su correcto funcionamiento.

7. La necesidad de pensar en soluciones para poder compro-meter recursos a futuro, y en particular, recursos públicos.

Adicionalmente a ello, y ante la complejidad de los as-pectos financieros y contractuales, surge la pregunta

de si es necesaria la promoción de una ley específica para los instrumentos de Pago por Resultados.

Entre las ventajas están:

• la simplificación del proceso de diseño, lo que reduciría los costos;

• una aprobación más expedita de los proyectos;

• contar con un mínimo de lineamientos que garanticen la calidad y eficiencia de las intervenciones; y

• la posibilidad de comprometer recursos públicos a futuro.

También se observan riesgos:

• dado el carácter reciente de estos instrumentos, no se tiene una garantía del beneficio que podría obtenerse;

• la modificación del principio de anualidad de las cuentas públicas tiene consecuencias sobre la gobernanza pre-supuestaria;

• también se podría abrir una ventana a que se privilegien el bajo riesgo y alto rendimiento, a cuesta de las necesi-dades reales del problema social.

reflexiones finales y próximos pasos

Una diferencia significativa entre los Bonos de Impac-to y los Instrumentos Basados en Desempeño consiste en el lugar que ocupa el esquema de Pago por Resul-tados. Para los Bonos, este constituye una “pieza” del instrumento que, si bien es de gran relevancia, no lle-ga a jugar un rol tan determinante como lo es para los Instrumentos Basados en Desempeño: es una caracte-rística importante, más no fundamental, del diseño del instrumento. Para los Instrumentos Basados en Des-empeño, el esquema de Pago por Resultados constitu-ye la razón de ser del instrumento. El incentivo creado vía el esquema funge como el principal elemento nove-doso que permite obtener mejores resultados.

Cada uno de los cuatro tipo de instrumentos corres-ponde a distintos modelos de gobernanza para la ges-tión de servicios sociales. Los PBT son una forma de delegación de responsabilidades entre un gobierno central y sus gobiernos regionales. Tanto los SIB como



los PBC implican una externalización de servicios pú-blicos con actores extra-gubernamentales. Los DIB se asemejan más a esquemas de financiamiento para ONG u organizaciones de la sociedad civil.

Ciertas características de los instrumentos de Pago por Resultados limitan el tipo intervenciones que puedan ser financiadas. Por ejemplo, las estructuras de pago que implican recuperar gastos de operación adelan-tados excluyen a las organizaciones que no cuentan con la liquidez suficiente para ello. Asimismo, tanto el principio de anualidad de las finanzas públicas como la renuencia de los inversionistas para invertir a largo pla-zo en iniciativas con retornos bajos, restringen el tipo de intervención financiables a aquellas que garanticen la obtención de resultados medibles en un corto plazo. Por lo anterior, los instrumentos de Pago por Resultados no pueden ser adoptados en el marco de intervenciones que buscan transformaciones de largo plazo y que remi-ten a “disciplinas blandas” (psicología, sociología, etc.).

Aún quedan muchos interrogantes pendientes sobre la relación entre los instrumentos de Pago por Resulta-dos, la gestión pública y la transparencia.

Un enfoque interesante consistiría en comparar es-tos instrumentos con los resultados actuales de los esquemas de intervención tradicionales en el ámbito de la gestión pública o del desarrollo: esquemas des-centralizados entre un gobierno central e instancias subnacionales; modalidades de contrataciones públi-co-privadas; proyectos de ayuda para el desarrollo que involucran a ONG, organizaciones de la sociedad civil o empresas sociales; entre otros.

En términos de transparencia, existe una ventana de oportunidad para que la nueva información generada pueda ser difundida y aprovechada por la ciudadanía. Ello requiere de un compromiso firme por parte de los principales stakeholders para incluir a la ciudadanía como un actor clave en la toma de decisiones.


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1. Mayores detalles de estas definiciones se presentan en el Anexo 1.

2. Consideramos el resultado como un logro directo, ubicado entre la culminación de los procesos y los impactos. El impacto social repre-senta el cambio esperado en la situación de la población una vez que la intervención se haya llevado a cabo. Como referencia adicional, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) diferencia los resultados de los impactos, bajo el parámetro de que los impactos son las últimas consecuencias o efectos del programa (UNESCO, 2009).

3. Las inversiones de impacto pueden ser definidas como aquellas que: “…intencionalmente se dirigen a resolver problemas sociales o am-bientales optimizando el riesgo y el rendimiento financiero, así como el impacto, a través de la medición de resultados de objetivos sociales, ambientales y financieros específicos” (GSG, 2018).

4. Artículos recientes mencionan la necesidad de desarrollar más evi-dencias sobre los efectos positivos de distintos esquemas de Pago por Resultados. Ver en particular Anderson, E., Sturla, K., Oroxom, R. (2019); Parker B. (2019); Huillery, E. (2019).

5. En los hechos, el grado de independencia de la verificación varía se-gún los casos. Cabe distinguir entre las organizaciones independien-tes de los demás actores y las organizaciones autónomas. En los Bo-nos de Impacto, se contratan empresas privadas especializadas en la auditoría y la evaluación de programas. Su grado de independencia se mide con respecto al grado de apertura de la licitación y la existencia de posibles conflictos de interés con uno de los actores involucrados. En el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño, el grado de autonomía de las instituciones públicas encargadas de verificar y/o evaluar se pondera tomando en consideración quién financia la eva-luación, así como, del nivel de desconcentración de la institución.

6. El instrumento de Pago por Resultados del Programa Alcance incor-pora principios de los Instrumentos Basados en Resultados y de los Bonos de Impacto, por lo cual es designado como un “híbrido”.

7. Para el PBT de Argentina, el programa correspondiente escaló de “Plan Nacer” a “Plan Sumar”, el cual todavía sigue vigente con muy buenas perspectivas de continuación.

8. La teoría del Principal-Agente surgió en la Economía con los trabajos de Marschak (1955) y Arrow (1968). Se encarga de estudiar la relación que se da entre un actor (el Principal) que le delega actividades a otro actor (el Agente) y los problemas que surgen a partir de esta relación.

9. Los elementos de la teoría del Principal-Agente y la alineación de los intereses por medio de incentivos fueron aplicados en un primer mo-mento al sector privado. Se logró demostrar que “si existe un sistema de pago por mérito bien diseñado, y que los empleados perciban una relación fuerte entre su desempeño y los premios, entonces se puede mejorar la motivación de los empleados” (Robbins y Judge, 2009, en Jerry Cromwell, et. al., 2011. Traducción propia).

10. Un motivo adicional puede entrar en escena cuando la relación entre el proveedor y el inversionista se da bajo el esquema de un “juego repetido”; eso es, de que a raíz de que se consigan buenos resultados, incremente la probabilidad de que el provee-dor vuelva a recibir financiamientos (sea en el marco de futuros Bonos de Impacto, la institucionalización de su modelo de inter-vención como política pública, etc.) (Maier y Meyer, 2017).

11. Cabe señalar que la designación de los Principales y Agentes no res-ponde a las estructuras contractuales y financieras de los instrumen-tos, sino que se buscó identificar el actor cuyos intereses y motiva-ciones se acercaran lo más posible a la lógica del esquema teórico.

12. En este caso, la falta de emprendedurismo por parte de las mujeres jefas de hogar en condición de pobreza.

13. Cabe mencionar que no se tiene evidencia suficiente para sustentar este supuesto (ver en particular Brookings, 2015. Pp. 54).

14. La Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) para los casos de Colombia, y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (SDC) para México.

15. Para estos casos, intervienen elementos de contexto muy complejos y ajenos a este análisis sobre el grado de soberanía de los países ante este tipo de organismos financieros.

16. Otros casos en los cuales se observa el fortalecimiento de los pro-cesos de monitoreo y evaluación son en los PBT de Argentina y de República Dominicana.

17. Una excepción a lo anterior es el DIB de Perú, pues la organización de productores de café y cacao apoyada tenía, en un principio, muy pocas habilidades gerenciales. No obstante, cabe señalar que el primer Bono de Impacto implementado fue diseñado como un piloto, y fungió más como un grant para ir desarrollando las capacidades de M&E para la negociación de un Bono de Impacto de mayor amplitud.

18. En un principio, los reportes tuvieron que completarse de forma ma-nual, generando una sobrecarga de trabajo en las Unidades de Salud; el proceso de verificación era muy largo y engorroso, lo cual generó retrasos irreversibles en la implementación del programa.

19. En el caso del DIB de Perú, la organización de productores buscaba, antes que todo, mejorar sus capacidades gerenciales para conformar-se como cooperativa e insertarse en mercados internacionales más atractivos para sus miembros. Uno de los entrevistados comenta lo siguiente: “¿Esta base de datos para qué nos sirve? Por ejemplo, para poder certificarnos como productores orgánicos; si no tuviéramos eso no podríamos certificarnos. También nos sirve para otras inversiones de otros proyectos que tengamos para postular, entonces de alguna forma nos va a servir para hacer otras cosas y para buscar inversión” (cita de entrevista, DIB de Perú I, 2019).

20. Son inherentes a los Pagos por Resultados y dependen, en gran me-

notas


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dida, de la cultura de evaluación al interior del gobierno y/o de los pro-veedores de servicios. Los costos de verificación corresponden a la contratación de un tercero y al diseño y tarificación de las métricas.

21. Estos instrumentos pueden implicar la contratación de servicios no contemplados en un esquema tradicional, como lo son asesorías le-gales, financieras y técnicas; o de servicios que surgen desde la nece-sidad de contar nuevas figuras y funciones para tener mayor agilidad y credibilidad, como los intermediarios.

22. Al respecto, una de las personas entrevistadas menciona lo siguiente: “Si estas cosas llegan a escalar, supongo que la compensación de la caída en el costo que se generaría por un enfoque de resultados, en contraposición a un enfoque de insumos/institucional (que es lo que tenemos en este momento en el departamento de salud/educación y en las entidades públicas)... el ahorro de costos sería en gran medida múltiple del costo de asegurar que los datos se verifiquen correcta-mente y que las verificaciones y balances puedan establecerse y hacerse cumplir (...).” (cita de entrevista, 2019) (traducción propia del inglés).

23. Para este apartado, nos basamos sobre los esquemas de estructura de incentivos presentados en la sección 3 del compendio. Para el caso de los Bonos de Impacto, analizamos el motivo del Agente 2 -eso es, el proveedor de servicios- más no del Agente 1 -conjunto inversionista y proveedor.

24. En el caso de los SIB de Brasil y Colombia, se acude a un intermediario para que los recursos para los proveedores sean otorgados conforme a ciertas metas o resultados obtenidos.

25. El PBT de Perú, DIB de Chile, DIB de Perú I, los SIB de Colombia, y el PBT de Argentina ejemplifican este tipo de mecanismo.

26. Tanto el BID-Lab (intermediario) como la Cooperación Suiza (Princi-pal) son promotores activos de los instrumentos de Pago por Resulta-dos asociados a la inversión de impacto. El verificador independiente es una consultora en inversión de impacto, y el Agente es una empre-sa social que forma parte de los casos más reconocidos dentro del ecosistema de la inversión de impacto en México.

27. En el momento en el cual el Principal decidió retirarse, se detuvo el mecanismo del Pago por Resultados, y el proveedor de servicios dejó de percibir ingresos tanto por parte del Principal como del financia-dor, ocasionando una crisis financiera que casi implicó el cese de sus operaciones.

28. Las implicaciones jurídicas son mucho más fuertes para los Bonos de Impacto Social que para los Instrumentos Basados en Desempeño.

29. Se consideraron tres principales formas contractuales: contrato de prestación de servicios, concesión administrativa, y colaboración con organizaciones de la sociedad civil. Se optó por el modelo de presta-ción de servicios, ya que brinda una mayor flexibilidad en el tipo de

organizaciones a contratar y no requiere de una inversión mínima, a diferencia de las otras opciones; pero, antes que todo, permite la ce-lebración de subcontrataciones, con la posibilidad para el contratista principal de dirigir y gestionar los servicios sin prohibir el pago vincu-lado a los resultados. Bajo este modelo, se definió la figura del “Pro-veedor Maestro”, que funge como una figura similar a un intermediario entre los inversionistas y los proveedores de servicios”.

30. Consultar artículo 16 de la Ley No. 105-13 sobre Regulación Salarial del Estado dominicano. G. O. No. 10722 del 8 de agosto de 2013.

31. Consultar la Ley 30879, también llamada Ley de Presupuesto del Sec-tor Público para el Año Fiscal 2019, y el Decreto Legislativo del Siste-ma Nacional de Presupuesto Público 1440.

32. Los inversionistas compraron el 99% de 3S SpA y se repartieron las acciones de acuerdo a su aporte. Este 99% corresponde al 100% de las acciones de la serie A. San Carlos de Maipo posee el 1% restante que corresponde al 100% de las acciones de la serie B. Gracias a ello, participa en el directorio con voto.



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• The World Bank (2009). Project Appraisal Document on a pro-posed loan in the amount of US$30.5 million to the Dominican Republic for a Health Sector Reform APL 2 (PARSS2) Project.


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Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/cura-ted/en/214601468025744112/pdf/497310PAD0P1061E0ON-LY10R20091021011.pdf

• The World Bank (2009). Project Information Document (PID) Appraisal Stage. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/910121468233355148/pdf/Appro-ved0PID0P1raisal0Stage015JUN09.pdf

• The World Bank (2011). ICR Review Independent Evaluation Group Report Number: ICRR13514. Descarga disponible en: http://do-cuments.vsemirnyjbank.org/curated/ru/480151474587318272/pdf/000020051-20140624184005.pdf

• The World Bank (2011). Implementation Status & Results Do-minican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PARSS 2) (P106619). Seq.No: 3. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/197101468770119093/pdf/P1066190ISR0Di022320111298507567710.pdf



• The World Bank (2012). Implementation Status & Results Do-minican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PARSS 2) (P106619). Seq.No: 6. Descarga disponible en:http://documents.worldbank.org/curated/en/260541468037505035/pdf/ISR-Disclosable-P106619-11022012-1351894574059.pdf

• The World Bank (2013). Implementation Status & Results Do-minican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PARSS 2) (P106619). Seq.No: 7. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/735531468026387597/pdf/ISR-Disclosable-P106619-05-24-2013-1369437935814.pdf


• The World Bank (2014). Implementation Status & Results Domi-nican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PAR-SS 2) (P106619). Seq.No: 10. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/797881468029062525/pdf/ISR-Disclosable-P106619-12-24-2014-1419452921385.pdf


• The World Bank (2015). Implementation Status & Results Domi-nican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PAR-SS 2) (P106619). Seq.No: 11. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/876311468233061215/pdf/ISR-Disclosable-P106619-06-24-2015-1435171001077.pdf

• The World Bank (2015). Implementation Status & Results Domi-nican Republic Health Sector Reform Second Phase APL (PAR-SS 2) (P106619). Seq.No: 12. Descarga disponible en:http://documents.worldbank.org/curated/en/450461468246330166/pdf/ISR-Disclosable-P106619-11-05-2015-1446736974671.pdf

• The World Bank (2015). World Bank Group. Official Documents. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/cura-ted/pt/746411468248659260/pdf/RAD1110176959.pdf

• The World Bank (2016). Implementation completion and results report : guidelines. Descarga disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/375311468326426795/Implementa-tion-completion-and-results-report-guidelines

• The World Bank (2016). Independent Evaluation Group (IEG) Implementation Completion Report (ICR) Review DO (APL2) Health Ref II (P106619). Descarga Disponible en: http://docu-ments.worldbank.org/curated/en/389491483050118699/pdf/ICRR-Disclosable-P106619-12-29-2016-1483050105345.pdf



El Banco Mundial habla de Result-Based Financing (fi-nanciamiento basado en resultados) como “un acuerdo de financiamiento en el que al menos parte de los pa-gos están supeditados al logro de resultados predefini-dos, que generalmente se verifican independientemen-te” (The World Bank, 2019. Pp 1) (traducción propia). El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también acuña este mismo término, que define como “aquellos programas que utilizan incentivos, condicionados al logro de resultados, para motivar la provisión de más y mejores servicios, con el objetivo último de mejorar los resultados sociales finales” (BID, 2016. Pp 2).

Por su parte, la consultora Instiglio define el Re-sults-Based Financing como “un acuerdo de financia-ción del programa en el que los pagos dependen del logro de resultados predefinidos, que generalmente son verificados por un evaluador independiente” (Ins-tiglio y World Vision Canada, 2017. Pp 18 ) (traducción propia del inglés). Mientras que Social Finance usa el concepto de Pay for Success (pago por éxito), que des-cribe como “una asociación público-privada que finan-cia servicios sociales efectivos a través de un contrato basado en el desempeño” (Social Finance, 2019) (tra-ducción propia del inglés).

anexo 1Definiciones del concepto Pago por Resultados


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En los hechos, se pueden observar una serie de varian-tes a este modelo, con grados de complejidad más o menos fuertes, dependiendo de los arreglos de financia-miento, los modelos de implementación, el tipo de ac-tores involucrados, así como, de los entornos jurídicos y financieros en los cuales se enmarcan las iniciativas. Varias tipologías son disponibles, que difieren de un au-tor a otro. Escogimos, en el marco de este estudio, pre-sentar una de las más extensas, elaborada por el Banco Mundial (2019), habiendo integrado algunas modifica-ciones de acuerdo con el enfoque de este estudio.

El Banco Mundial establece cuatro grupos de instru-mentos, según el tipo de actor al que se dirigen los incentivos. La ayuda basada en el desempeño (perfor-mance-based aid) engloba los mecanismos bajo los cuales el incentivo es dirigido a un gobierno. La trans-ferencia basada en el desempeño (performance-based transfer) corresponde a instrumentos en los cuales se busca incentivar a los gobiernos locales. Los con-tratos basados en el desempeño (performance-based contracts) ofrecen incentivos para los proveedores de servicios. Finalmente, los Bonos de Impacto (Im-pact Bonds) son instrumentos que tienden a ser más complejos que los anteriormente mencionados; el in-centivo es dirigido, de forma conjunta, a uno o varios inversionista(s) social(es) y al proveedor de servicios.

anexo 2Tipología de los Pagos por Resultados



Ayuda basada en el desempeño (gobierno nacional)

Reducción de deuda por desempeño (performance debt buy-down): un contrato por el cual un donante bilateral / multilateral o privado paga una parte de un préstamo al gobierno central si se logran resultados predefinidos.

Préstamo basado en el desempeño (performance-based loan):un instrumento de préstamo entre un donante bilateral / multilateral y un gobierno central en el marco del cual los desembolsos del préstamo son condicionados al logro de resultados predefinidos.

Programa por resultados del Banco Mundial (program for results -World Bank): un instrumento de préstamo entre el Banco Mundial y un gobierno central en el marco del cual los desembolsos del préstamo son condicionados al logro de resultados predefinidos.

Pago contra reembolso (cash on delivery): un contrato en el marco del cual un donante otorga recursos a un gobierno central si algunos resultados predefinidos se cumplen.

Transferencia basada en el desempeño (gobierno local)

Transferencia basada en el desempeño (Performance-Based Transfer): una transferencia a un gobierno local mediante el cual el desembolso de fondos depende del logro de unos resultados predefinidos. La transferencia puede provenir de un donante bilateral / multilateral o de un gobierno central.

Contrato basado en el desempeño (proveedor de servicios)

Contrato basado en el desempeño (Performance-Based Contract): un contrato en el marco del cual se paga a un proveedor de servicios si se cumplen ciertos resultados predefinidos. El proveedor de servicios puede ser una organización pública, privada o no gubernamental.

Ayuda basada en resultados (output-based aid): un esquema bajo el cual la provisión de servicios es asignada a proveedores públicos o privados que reciben un subsidio para complementar o sustituir la contribución requerida por parte del usuario. El proveedor del servicio es responsable de la prefinanciación del proyecto, misma que es reembolsada sólo después de que los servicios o productos hayan sido entregados y verificados.

Financiamiento basado en el desempeño (performance-based financing): un contrato enfocado en proveedores de servicios de salud públicos o privados (por ejemplo, centros de salud) en el cual se establecen mecanismos de pago basados en tarifas por servicio (condicionadas al nivel de calidad de estos servicios).

Competencia basada en un premio (prize-based challenge): una competencia de licitación abierta para incentivar la innovación en el logro de resultados sociales preestablecidos. Solo las competencias que recompensan los productos o resultados de desarrollo se incluyen en esta categoría.

Desembolso basado en resultados (output-based disbursement): un contrato en el marco del cual se paga a un proveedor de servicios con subsidios si se cumplen ciertos resultados predefinidos. Los subsidios (comúnmente, subsidios al capital) se financian mediante préstamos y/o transferencias de donantes (principalmente el Banco Mundial) a un gobierno nacional, que luego transfiere los fondos al proveedor de servicios.

Bono de impacto(inversionista/proveedor de servicios)

Bono de Impacto Social (Social Impact Bond): un contrato en el marco del cual un inversionista financia un servicio social y sólo es reembolsado por un pagador de resultados (el gobierno) en el caso de que se alcancen los resultados predefinidos. Siempre y cuando el gobierno financie al menos algunos de los resultados de un Bono de Impacto, no importa en qué proporción, se considera un “Bono de Impacto Social”.

Bono de Impacto de Desarrollo (Development Impact Bond) un contrato en el marco del cual un inversionista financia un servicio social y sólo es reembolsado por un pagador de resultados (un donante) en caso de que se alcancen los resultados predefinidos.

Banco Mundial (2019)

Fuente: elaboración propia con base en el Banco Mundial, 2019. Traducción propia.


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Esquemas genéricos de los Instrumentos Basados en Desempeño

Esquemas genéricos de los Bonos de Impacto

Fuente: Instiglio & World Vision Canada (2017). Traducción propia

Fuente: A partir de Brookings (2015). Traducción propia.

Instrumentos Basados en Desempeño, correspondientes a las categorías de Perfomance-Based Transfer (en adelante, PBT), y Performance-Based Contract (en adelante, PBC). Bajo este esquema, el pagador por resultados y el proveedor acuerdan los indicadores (o “métricas”) y esquema de pagos, y los logros son verificados por un evaluador independiente que transmite los resultados al pagador. A continuación, se presenta el esquema genérico de los Instrumentos Basados en Desempeño.

El segundo grupo son los Bonos de Impacto, que comprenden los Bonos de Impacto Social (en adelante, SIB, por sus siglas en inglés) y los Bonos de Impacto de Desarrollo (en adelante, DIB, por sus siglas en inglés). A diferencia de los Instrumentos Ba-sados en Desempeño, los Bonos de Impacto incluyen a una mayor cantidad de actores. Un actor clave son los inversionistas, pues su rol consiste en aportar el capital requerido para que el proveedor de servicios pueda dar inicio a la intervención. A lo largo del programa, o al finalizar esté, el inversionista recupera el capital, cubierto por el pagador por resultados, dependiendo del logro de los resultados antes definidos; más, a veces, una tasa de interés.

La principal diferencia entre un SIB y un DIB consiste en la naturaleza del pagador por resultados; en el caso del SIB, el gobier-no cumple con esta función, mientras que en los DIB interviene un ente privado. La estructura genérica de estos instrumentos es la que se muestra a continuación.

anexo 3Agrupación de los instrumentos de Pago por Resultados



Instrumento País Nombre del proyecto Sector Institución

Cash on Delivery Haití Health System strengthening (HSS1) Salud GAVI/GPRBA

Cash on Delivery Bolivia Health System strengthening (HSS2) Salud GAVI/GPRBA

Cash on Delivery Honduras Health System strengthening (HSS2) Salud GAVI/GPRBA

Cash on Delivery Nicaragua Health System strenghtening (HSS2) Salud GAVI/GPRBA

Cash on Delivery Colombia Reduced Deforestation Agricultura/ Medio ambiente Gobierno de Noriega, Gobierno de Reino Unido, Gobierno de Alemania/GPRBA

Cash on Delivery Belice Salud Mesoamericana Initiative Salud

Financiado por la Fundación Bill y Melinda Gates, la fundación Carlos Slim Foundation for la Salud, y el gobierno de España administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Cash on Delivery Costa Rica Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery El Salvador Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery Guatemala Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery Honduras Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery México Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery Nicaragua Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery Panamá Salud Mesoamericana Initiative Salud


Cash on Delivery Brasil Tropical Forest Protection and REDD in the Brazilian Amazon Medio ambiente KfW, Gobierno de Noruega/ GPRBA

Development Impact Bond Perú Agricultura climáticamente inteligente Agricultura/ Medio ambiente Banco Interamericano de Desarrollo

Development Impact Bond Perú Asháninka cocoa y café Agricultura/ Medio ambiente Common Fund fo Commodities

Performance -Based Transfer México Escalera Educación USAID

Performance -Based Transfer Haití Improving Maternal and Child Health Through

Integrated Social Services Project in Haiti Salud Banco Mundial

Performance -Based Transfer Uruguay Road-Rehabilitation and Maintenance Program

- Layer 2 Transporte Banco Mundial

Performance -Based Transfer Haití Santé de Qualité pour Haiti Central-South

(SSQH-CS) Salud USAID

Social Impact Bond Colombia Cali progresa con empleo Empleo Fondo Multirateral de Inversiones

Social Impact Bond Colombia Desarrollo de Fuerza Laboral Urbana Empleo Fondo Multirateral de Inversiones

anexo 4Definiciones del concepto Pago por Resultados


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Performance -Based Transfer Brasil Family Health Extension Program Salud Banco Mundial

Performance -Based Transfer Perú FED: Fondo de estímulo al desempeño y logro

de resultados sociales Bienestar Social Ministerio de Economía y Finanzas del Perú

Performance -Based Transfer Argentina Plan Nacer Salud Banco Mundial

Performance -Based Transfer Perú Programa de Incentivos a la Mejora de la

Gestión Municipal Administración pública Banco Mundial

Output-Based aid Bolivia Bolivia Rural Electrivity Access with Small-Scale Providers Energía Banco Mundial

Output-Based aid Honduras Extension of Water and Sanitation Services In Low Income Areas of Honduras Agua y saneamiento Banco Mundial

Output-Based aid Colombia Natural Gas Distribution for Low Income Families in the Caribbean Coast Energía Banco Mundial

Output-Based Disbursement México Output-based disbursements in Mexico:

Transforming the Water Sector in Guanajuato Multisector Banco Mundial

Performance-Based Financing Belice National Health Insurance Pay for

Performance Program Salud USAID

Prize-Based Challenge Haití Haiti Mobile Money Initiative (HMMI) Finanzas USAID

Program for Results-World Bank México Water and Sanitation Sector Modernizarion

Operation Project for Mexico Agua y saneamiento Banco Mundial

Program for Results-World Bank Brasil

Program to Strengthen Service Delivery in Skills Development, Early Childhood Development, and Water Quality Project

Multisector Banco Mundial

Program for Results-World Bank Uruguay Road-Rehabilitation and Maintenance Program


Program for Results-World Bank Costa Rica Strengthening Universal Health Insurance in

Costa Rica Project Salud Banco Mundial

Program for Results-World Bank Brasil Upper Secondary School Reform Educación Banco Mundial

Social Impact Bond Argentina Proyecta tu futuro Educación/Empleo Fondo Multirateral de Inversiones

Social Impact Bond Brasil Brazil Chronic Illness SIB Salud SITAWI

Social Impact Bond Brasil Sao Paulo, educación secundaria Educación Fondo Multirateral de Inversiones

Social Impact Bond Colombia First Workforce Development SIB (Bogotá) Empleo Fondo Multirateral de Inversiones

Social Impact Bond México El futuro en mis manos Empleo Fondo Multirateral de Inversiones

Development Impact Bond Chile Primero LEE Educación SOCIAL FINANCE

Program for Results-World Bank Panamá Social Protection Project Bienestar Social Banco Mundial

Performance-Based Contract Panamá Health Equity and Performance Improvement

Project Banco Mundial

Performance-Based Transfer Perú Compromisos por Desempeño Educación Ministerio de Educación Perú

Performance-Based Contract México Clínicas del Azúcar Salud Banco Mundial

Development Impact Venture Haití Sustainable Sanitation with Biogas Salud USAID

Development Impact Venture Haití B2D Energía USAID

Development Impact Venture Brasil “Program P” Engaging Men in Prenatal Care

and Childbirth USAID

Development Impact Venture Ecuador Indigenous Forest Protection Using Remote

Sensing Platforms Medio Ambiente USAID

Development Impact Venture Haití EkoLakay: A Social Business Solution to Haiti’s

Sanitation Crisis USAID

Development Impact Venture Haití Microenterprise Risk-Based Scorecards Crecimiento Económico USAID

Development Impact Venture

El Salvador, Guatemala, Honduras and Nicaragua

Crowdsourcing Crop Improvement Approach to Seed Varietal Selection Agricultura USAID





































Development Impact Venture

Costa Rica, Colombia, Ecuador, Mexico, Ethiopia, South Africa, Peru, Philippines, Kenya, Indonesia, India, Guatemala and Zimbabwe

Empowering the underserved to use their data to access financial products at a lower cost, faster and more conveniently

Otros USAID

Development Impact Venture Perú Pay-As-You-Go Solar Energy in Latin America Energía USAID

Development Impact Venture Perú Mi Agua Solar - Nanotechnology-based

SolarBag Salud USAID

Development Impact Venture Perú Teacher-based Distribution of Solar Lights Energía USAID

Program for Results-World Bank

República Dominicana Health Reform Support Program APL1 Salud Banco Mundial

Program for Results-World Bank

República Dominicana Health Sector Reform APL2 (componente1) Salud Banco Mundial

Beneficiarios Finales México Óptima Energía Energy Efficient Roadway Lightning Energía Banco Interamericano de Desarrollo

Beneficiarios Finales El Salvador Providencia Solar PV Project Energía Banco Interamericano de Desarrollo

Bridge-to-Bond Structure. Uruguay La Jacinta Long Term Bond Energía Banco Interamericano de Desarrollo

Beneficiarios Finales Ecuador Earthquake Rehab (Potencial/Sin información adicional Infraestructura Banco Interamericano de Desarrollo

Social Impact Bond Chile Reducción de violencia en jóvenes Social Banco Interamericano de Desarrollo

Social Impact Bond Chile Reducción de indigencia Social Banco Interamericano de Desarrollo

Social Impact Bond Chile Jóvenes en proceso de reinserción social Social Banco Interamericano de Desarrollo

Program for Results-World Bank Panamá Social Protection Project (SSP) Salud Banco Mundial

Performance -Based Transfer México DiabtIMSS Salud Instituto Mexicano del Seguro Social




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anexo 5Caracterización de los 15 casos de estudio

Rubros DIB SIB PBT PBC Híbrido Total

Bonos de impacto 3 5 - - - 8

Instrumentos Basados en Desempeño

- - 3 3 - 6

Híbrido - - - - 1 1

Empleo

Salud

Educación

Agricultura

4

5

4

2

México

Perú

Argentina

Colombia

Brasil

Chile

Panama

República Dominicana

4

3

2

2

1

1

1

1

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1 .Tipología de los instrumentos

Figura 2. Distribución de instrumentos por sectores

Figura 3. Instrumentos por paises



La muestra se centra en los sectores de salud, empleo, educación y agricultura. En primer lugar se encuentra salud con un 33.3%, seguido de educación y empleo con una diferencia de 6.6 puntos porcentuales, y agricultura con un 13.3%.



Riesgo reputacional o social

Riesgo reputacional/social + perspectiva de volver a participar en Bonos de

Impacto en un futuro cercano

Ganancias o recursos adicionales / premios

Pago de gastos corrientes + recuperación de gastos

adelantados

Recuperación de gastos adelantados

SIB de Argentina X

DIB de Perú II X

DIB de Perú I X X

DIB de Chile X X

PBC de México “DiabetIMSS” X

PBC de México “Clínicas del Azúcar” X

PBT de Perú X

PBT de Argentina X

SIB de Brasil X

PBC de Panamá X

PBT de República Dominicana X

SIB de Colombia I X

SIB de Colombia II X

Híbrido de Mexico “Escalera” X

SIB de México No se sabe

anexo 6Intensidad del motivo para cada instrumento
