estudios de la ocde sobre gobernanza pública · 2017-01-11 · continuas para prevenir, detectar y...

Estudios de la ocdE sobre gobernanza pública

Estudio sobre las contrataciones públicas de PEmEx

AdAPTÁNdoSE AL cAMBIo EN LA INdUSTRIA PETRoLERA

El presente trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General de la OCDE. Las opiniones expresadas y los argumentos utilizados en el mismo no reflejan necesariamente el punto de vista oficial de los países miembros de la OCDE.

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Por favor, cite esta publicación de la siguiente manera:OCDE (2017), Estudio sobre las contrataciones públicas de PEMEX. Adaptándose al cambio en la industria petrolera, OCDE Publishing, París.

ISBN 978-92-64-26861-6 (impresa)

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Traducción: Gilda Moreno ManzurEdición y diagramación: Laura Milena Valencia y Juan Carlos González JuárezCoordinación editorial: Centro de la OCDE en México para América Latina

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Traducción: Solar, Servicios Editoriales, S.A. de c.V.

Edición y diagramación: Solar, Servicios Editoriales, S.A. de c.V.

Coordinación editorial: centro de la ocdE en México para América Latina




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introducción

En este folleto se presentan los puntos destacados del informe Estudio sobre las contrataciones públicas de PEMEX: adaptándose al cambio en la industria petrolera. desde la reforma energética de 2013, que abrió el sector energético de México a la inversión privada, PEMEX se convirtió en una empresa productiva del Estado con la misión básica de crear valor. El nuevo marco legislativo otorgó a PEMEX mayor autonomía para su administración, organización, gestión y presupuesto, así como una nueva estructura corporativa. Al mismo tiempo, modificó la estructura organizacional de la empresa y produjo reformas en diferentes rubros, incluyendo la contratación pública.

Conclusiones clave

La alta dirección de contratación pública de PEMEX le reporta ahora directamente al diector general (cEo), lo que indica la importancia estratégica que se da a esta actividad, y la función se concentra en la dirección corporativa de Procura y Abastecimiento (dcPA), lo que asegura el desarrollo de procesos homogéneos de contratación en todo PEMEX y sus subsidiarias, así como la aplicación sistemática del marco regulatorio. Se definieron tres pilares estratégicos para permitir crear valor con la nueva estructura de contratación: gestión por categorías y abastecimiento estratégico, modelo de procura y abastecimiento, y gestión y desarrollo de proveedores.

En general, el entorno jurídico parece más propicio para aprovechar la contratación pública y así cumplir los objetivos secundarios de política pública. El desarrollo de una visión de crecimiento verde sostenible, el logro de objetivos sociales y el apoyo al desarrollo de las PyMES, la innovación y la aplicación de normas para dirigir empresas responsables, contribuiría a un enfoque que persigue dichos objetivos sin sacrificar el objetivo primario: la creación de valor.

PEMEX ha establecido una estrategia integral de gestión del cambio para identificar las resistencias y obstáculos e implantar medidas que los minimice. Sin embargo, PEMEX aún tiene que desarrollar una fuerza de trabajo profesional dedicada a la contratación pública, a fin de potenciar estratégicamente las actividades de abastecimiento.

Las recientes reformas regulatorias llevaron a PEMEX a actualizar la estructura de los pliegos de condiciones y los modelos de contratos. La elaboración de 13 nuevos modelos genéricos de contratos representa una inversión significativa en el esclarecimiento de la relación comercial y contractual que PEMEX quiere tener con sus principales prestadores de servicios. Los modelos genéricos de contratos son más accesibles y reflejan con precisión

INTRodUccIóN – 3

las particularidades de una gama más amplia de requisitos y circunstancias. Sin embargo, es posible hacer mejoras respecto a los derechos de propiedad intelectual, derechos de rescisión y solución de controversias.

PEMEX está desarrollando un marco para prevenir, identificar y sancionar los comportamientos corruptos y poco éticos. En este sentido, se estableció un sólido sistema de control interno para garantizar la identificación de la integridad, el fraude y los riesgos y amenazas de corrupción y su combate eficaz. En este marco se introdujeron nuevas medidas sobre integridad (es decir, el nuevo código de Ética y el código de conducta, así como disposiciones específicas relativas a conflictos de intereses), mientras que en febrero de 2016 se inició el Programa de Ética e Integridad corporativa.

A medida que PEMEX entra a un mercado más competitivo, toma prevenciones para identificar las buenas prácticas de contratación de proveedores, pues los controles excesivos y una cultura legalista dificultan la interacción con ellos para efectos de consulta. durante este estudio, los proveedores expresaron inquietudes acerca de cómo se aplican los criterios de selección en los concursos. PEMEX podría solucionar tales inquietudes fomentando las relaciones con los proveedores recurriendo a nuevas técnicas, como informar a los proveedores de los resultados de licitaciones o aplicar periodos de espera entre la decisión de adjudicación del contrato y la formalización del mismo.

Recomendaciones clave

Aun cuando varios logros han fortalecido la función de contratación pública de PEMEX, subsisten los retos para permitir a la empresa lograr su nueva misión institucional de crear valor.

Respecto a la gestión del proceso de contratación, PEMEX deberá prestar atención concretamente a fomentar la competencia al reducir la proporción de adjudicaciones directas; armonizar las estrategias de contratación y de negocios mediante la normalización de los sistemas de información para generar reportes que le resulten más útiles a quienes toman decisiones; hacer que los planes de adquisiciones, reportes e información que se comunican interna y externamente sean más accesibles; impulsar la profesionalización de la fuerza de trabajo dedicada al abastecimiento, y desarrollar una herramienta de e-procura que respalde todo el ciclo de operaciones de adquisición.

PEMEX también enfrenta retos referentes a la rendición de cuentas y la transparencia y, por lo tanto, se le exhorta a establecer una política de tolerancia cero a la corrupción. Primero, PEMEX podría garantizar un marco de integridad amplio y real para el personal que trabaja en la contratación, pero también para el consejo de Administración. Al mismo tiempo, PEMEX se beneficiaría al reforzar su cultura de integridad, inculcándola entre sus empleados y exigiéndola en todos los que entablan una relación comercial con la compañía y sus subsidiarias. En tercer lugar, son necesarias mejoras para detectar hechos ilícitos y canales para reportarlos. En materia de transparencia, PEMEX puede revisar sus mecanismos para divulgar la información a fin de que el acceso sea más fácil para el público, incluido el uso de datos abiertos. PEMEX también necesita buscar el equilibrio correcto entre la protección de la información comercial confidencial y el logro del máximo grado de transparencia de sus actividades de abastecimiento o contrataciones.

PEMEX se beneficiaría de asegurar que todos los componentes y funciones del sistema de control interno estén en toda la compañía. Es fundamental que los superiores directos y

4 – INTRodUccIóN

el personal participen activamente en el ejercicio de la gestión de riesgos. Las políticas para combatir el fraude y la corrupción tienen que estar sujetas a supervisión y actualización continuas para prevenir, detectar y responder a este tipo de amenazas.

Por último, en lo que respecta a sus relaciones con los proveedores, sería muy favorable para PEMEX que desarrollara relaciones estratégicas al vincularse con las comunidades de proveedores y modificar su marco de evaluaciones para incrementar la competencia y liberar el potencial de innovación, completar el modelo de evaluación de su función de contratación, y definir los indicadores clave de desempeño.

Logros clave de 2016

• durante el periodo en que se realizó el informe de la ocdE, PEMEX y la ocdE identificaron las acciones necesarias para atender las recomendaciones. El equipo de la dcPA integró un tablero de control con las recomendaciones de la ocdE, las unidades encargadas de aplicarlas y un cronograma. Este proceso ya produjo resultados, en particular:

• La instrumentación del sistema e-procura de PEMEX (Sistema Electrónico de contrataciones de PEMEX, SIScEP) para impulsar la transparencia y la confianza en los procedimientos de los concursos.

• Una reducción significativa en las adjudicaciones directas: de 81% de los recursos dedicados a la procura o las contrataciones hechas en 2015 a 23% en el periodo de abril a agosto de 2016. Asimismo, hubo un incremento de 40% en el número promedio de licitantes en los concursos abiertos.

• Un marco jurídico puesto al día para que sean más eficientes los procesos de contratación de PEMEX y sus subsidiarias.

• Modernización en la comunicación y en la interacción con proveedores y contratistas para que PEMEX reciba los comentarios necesarios y así identifique las oportunidades de mejorar los procedimientos de contratación.

• Planeación de contrataciones mejorada mediante el seguimiento de las iniciativas desde la planeación hasta la instrumentación.

• Instrumentación de la gestión por categorías y abastecimiento estratégico con la formación de 17 familias y 31 categorías.

INTRodUccIóN – 5

Estudios dE la ocdE sobrE gobErnanza pública. Estudio sobrE las contratacionEs públicas dE pEmEx. adaptÁndosE al cambio En la industria pEtrolEra

Índice

Introducción ............................................................................................................................. 3

PRImERA PARTE. APLICACIÓN DEL mARCO DE PROCURA ADECUADO EN PEmEx

Capítulo 1. Fortalecer la estructura y gobernanza de la función de contratación pública de PEmEx .................................................................................................... 11

Acciones propuestas ......................................................................................................... 14

Capítulo 2. Instrumentar sólidas estrategias organizacionales de contratación pública ....................................................................................................................... 15


Capítulo 3. Promover los objetivos complementarios de política a través de la contratación pública de PEmEx ................................................................... 19


Capítulo 4. Aumentar las competencias para la contratación pública en PEmEx ...... 25


Capítulo 5. Garantizar la claridad y reducir al mínimo los riesgos de contratación pública mediante documentos de licitación y contratos modelo en PEmEx 31


SEGUNDA PARTE. FOmENTO DE LA INTEGRIDAD, LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

EN LA FUNCIÓN DE CONTRATACIÓN PúbLICA DE PEmEx

Capítulo 6. Garantizar la integridad durante todo el ciclo de contratación pública de PEmEx .................................................................................................................. 39


Capítulo 7. Asegurar la rendición de cuentas mediante la transparencia y una vinculación más fuerte con la sociedad civil ......................................... 45


ÍNdIcE – 7


Capítulo 8. Asegurar la eficacia en el control interno y la gestión de riesgos en las actividades de contratación pública de PEmEx...................................... 49


Capítulo 9. Sistema de revisión e impugnaciones de las decisiones de contratación pública de PEmEx .................................................................................................... 55


TERCERA PARTE. CONECTAR LAS COmPETENCIAS DE PEmEx CON LAS CAPACIDADES DE LOS PROVEEDORES PARA UNA NUEVA CONTRATACIÓN PúbLICA

Capítulo 10. Contratación electrónica: implementar un entorno de TI sólido para sostener las actividades de contrataciones de PEmEx ..................................... 63


Capítulo 11. Revisar las actividades previas a la convocatoria de PEmEx para propiciar una función de contratación pública más sólida ............................. 71


Capítulo 12. Cómo mejorar la eficiencia y la imparcialidad en el proceso de licitación y adjudicación de contratos de PEmEx ........................................ 77


Capítulo 13. Sistema de información sobre contratación y gestión del desempeño: hacia una toma de decisiones basada en evidencias en la contratación pública de PEmEx .................................................................................................... 85


Capítulo 14. Garantizar resultados para PEmEx: implantar una gestión de contratos sólida después de su adjudicación ............................................... 91


8 – ÍNdIcE

Estudios de la OCDE sobre gobernanza pública

Estudio de las contrataciones públicas de PEmEx © OCDE 2017

PRIMERA PARTE

Aplicación del marco de procura adecuado en PEmEx

1. FoRTALEcER LA ESTRUcTURA y goBERNANzA dE LA FUNcIóN dE coNTRATAcIóN PúBLIcA dE PEMEX – 11


Capítulo 1

Fortalecer la estructura y gobernanza de la función de contratación pública de PEmEx

Como consecuencia del nuevo marco legal para transformar PEMEX en una empresa productiva del Estado capaz de competir en los mercados internacionales abiertos, PEMEX tiene una nueva estructura organizativa, gobierno corporativo, un sistema centralizado de contratación pública, una función de auditoría interna y un régimen especializado para adquisiciones. Todas estas nuevas características representan un importante desafío para la alta y media gerencia de PEMEX, así como para su personal.

• La estructura y gobierno corporativo actual de PEMEX, incluida su función de contratación pública, son resultado de las reformas constitucionales, de la aprobación de leyes secundarias en el sector energético y de las modificaciones a otras legislaciones promulgadas por el gobierno de México desde diciembre de 2013. Esta reforma, conocida como “Reforma energética”, transformó a PEMEX en una empresa productiva del Estado con personalidad jurídica, patrimonio propio y más autonomía para su administración, organización, gestión, presupuesto y estructura corporativa.

• La estructura organizativa actual de PEMEX se establece en el Estatuto orgánico promulgado el 28 de abril de 2015, y dispone que PEMEX ahora será liderado y gestionado por un director general y un consejo de Administración. Esta reforma también creó la dirección corporativa de Procura y Abastecimiento (dcPA) cuyo título cambió en junio de 2016 a dirección operativa de Procura y Abastecimiento (doPA).

• Uno de los cambios más importantes en la estructura organizativa de PEMEX consiste en el establecimiento de 12 categorías de segundo nivel dependientes directamente del director general, además de la función de Auditoría Interna, que ahora reporta directamente al consejo. La auditoría externa de PEMEX sigue estando en manos de auditores externos y de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que es la institución responsable ante el Poder Legislativo.

• Un segundo cambio importante ocurre en la composición del consejo, que ahora tiene 10 miembros en lugar de 15, designados por el Ejecutivo. cinco de sus 10 miembros son independientes, nombrados por el presidente y ratificados por el Senado. El consejo está presidido por el secretario de Energía, y también participa el secretario de Hacienda y crédito Público. Ambos secretarios permanecen como miembros del consejo mientras no los remueva el presidente y tienen suplentes en sus subsecretarios. Los otros tres miembros del consejo, que representan al gobierno federal, así como los cinco miembros independientes, son nombrados con base en su

12 – 1. FoRTALEcIMIENTo dE LA ESTRUcTURA y goBERNANzA dE LA FUNcIóN dE PRocURA dE PEMEX


experiencia, capacidad y prestigio profesional. Estos miembros independientes ofrecen pluralidad de opiniones, garantizan la independencia del consejo y proporcionan sus conocimientos desde fuera del gobierno.

• La nueva estructura de negocios de PEMEX también ha cambiado desde noviembre de 2014 con el cambio de PEMEX Exploración y Producción y de PEMEX Transformación Industrial en empresas productivas del Estado (EPE) con personalidad jurídica, sus propios activos, autonomía técnica y operativa, pero aún sujetas a la coordinación y dirección central de PEMEX. También se crearon cinco EPE: PEMEX Perforación y Servicios, PEMEX Logística, PEMEX cogeneración y Servicios, PEMEX Fertilizantes y PEMEX Etileno.

• El consejo de Administración de PEMEX designa a sus directores corporativos tomando en cuenta las propuestas del director general, como es el caso del director de dcPA, quien le reporta directamente al director general, lo que refleja la importancia estratégica que se da a la función de contratación pública. El consejo de PEMEX recibe el apoyo directo de al menos cuatro comités para el cumplimiento de su nueva misión de crear valor económico y rentabilidad. Los comités son: comité de Auditoría, comité

gráfica 1.1 Organigrama básico de PEmEx

Fuente: Manual de organización de estructura básica de Petróleos Mexicanos y organismos Subsidiarios, abril de 2015.

Dirección Corporativa

de Alianzas y Nuevos Negocios

1. FoRTALEcER LA ESTRUcTURA y goBERNANzA dE LA FUNcIóN dE coNTRATAcIóN PúBLIcA dE PEMEX – 13


de Recursos Humanos y Remuneraciones, comité de Estrategia e Inversiones y comité de Adquisiciones, Arrendamientos, obras y Servicios (cAAoS). Este último formula recomendaciones al director general sobre reformas concretas y propuestas de políticas y normatividad de adquisiciones que habrán de ser aprobadas por el consejo; a petición del consejo de Administración, opina sobre procedimientos específicos de adquisiciones presentados; aprueba casos de excepciones a la licitación de contratos de PEMEX o de sus EPE; revisa programas anuales, adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios, y hace recomendaciones al consejo; da seguimiento a las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras autorizados por el consejo y lleva a cabo cualquier otra tarea que éste determine. El presidente del cAAoS es uno de los miembros independientes del consejo.

• El gobierno corporativo de PEMEX aún enfrenta algunos desafíos, al igual que sus procedimientos de postulación al consejo directivo, ya que la Ley de PEMEX no establece procedimientos alternativos con base en méritos para nombrar a los miembros del consejo, con el consiguiente riesgo de politizar las postulaciones.

• desde la reforma, PEMEX ya no está sujeto a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) ni a la Ley de obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas (LoPSR), pues ahora tiene un nuevo marco legal de adquisiciones aplicable a PEMEX, a sus subsidiarias y filiales. Este marco incluye reglas y procedimientos establecidos en el artículo 134 de la constitución mexicana y en los Tratados de Libre comercio (TLc) firmados por México, la Ley de PEMEX y su Reglamento y los instrumentos normativos emitidos por la propia empresa.

• como parte de las reformas, el consejo de PEMEX emitió instrumentos normativos aplicables a las actividades de procura y abastecimiento, principalmente las disposiciones generales para la contratación, los Lineamientos generales de Procura y Abastecimiento, y las Políticas, Bases y Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios. El primer conjunto de reglas establece los procedimientos operativos para la procura y abastecimiento de PEMEX y sus EPE, define el marco operativo para la procura y abastecimiento correspondientes a la planeación, programación, presupuestación, contratación y gestión de contratos.

• En el proceso de reforma de la función de contratación pública, PEMEX hizo una consulta interna con los clientes clave de la dcPA, pero no estuvo sujeto a las normas de calidad previstas en la Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) ni a un periodo de consulta, según lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que PEMEX no es parte de la administración pública federal.

• La dcPA lleva a cabo las actividades de contratación pública de PEMEX y su director general define y dirige el diseño e instrumentación de su modelo de negocio y estrategia de contratación pública nacional e internacional. PEMEX Procurement International Inc. (PPI), que también tiene personalidad jurídica, patrimonio propio, y otros varios comités permanentes y grupos de trabajo, son asimismo instituciones a través de las cuales PEMEX realiza actividades de adquisición.

• PEMEX también ha instrumentado una metodología de abastecimiento estratégico en cinco pasos, desde la planeación de la contratación pública hasta la información y evaluación de los procesos de procura y abastecimiento y apoyo a las decisiones de la administración. Esta nueva metodología permite alinear las actividades de contratación con los objetivos de PEMEX y los planes de negocios de sus subsidiarias.

14 – 1. FoRTALEcIMIENTo dE LA ESTRUcTURA y goBERNANzA dE LA FUNcIóN dE PRocURA dE PEMEX


• La planeación de contratación pública se inicia el 1 de abril del año anterior a que las compras tengan lugar, con la definición de los requisitos de PEMEX. El Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos, obras y Servicios (PAAAoS) considera las necesidades de adquisición de las EPE y se emite a más tardar el 15 de noviembre, previa aprobación de los directores corporativos de PEMEX y del director general de la EPE correspondiente y del director corporativo de la dcPA.

• La estructura de contratación pública de PEMEX pasó de un sistema descentralizado a uno centralizado que le permitirá desarrollar un proceso más homogéneo, cubrir las necesidades reales del negocio con calidad y oportunidad, aprovechar y maximizar su poder de compra, facilitar una planeación de contratación pública integral y de largo plazo, gestionar las adquisiciones enfocándose en la evaluación y mejora continua. Esta centralización de la función de contratación pública en la dcPA surgió de un análisis de buenas prácticas de contratación pública en 14 compañías petroleras y de gas del mundo. Este sistema centralizado de contratación pública se refleja en su plan de negocios para crear valor en la transformación de PEMEX.

• La información sobre contratación pública que se distribuye fuera de PEMEX a los proveedores y al público en general se proporciona a través de varios canales, como el micrositio de la dcPA en el portal de internet que contiene datos, por ejemplo, sobre los concursos abiertos, procesos de invitación restringida y relaciones con los proveedores. Para cumplir con los requisitos de la Ley general de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LgTAIP), PEMEX también subió datos sobre contratación pública al Portal de obligaciones de Transparencia (PoT), donde todas las entidades públicas federales divulgan información de manera activa.

Acciones propuestas

• Si bien la estructura de gobierno corporativo derivada de la Reforma energética se alinea mejor con las directrices de la ocdE, se necesitan más reformas para acercarse a las mejores prácticas de la ocdE.

• Revisar periódicamente el marco regulatorio de las contrataciones públicas a fin de asegurarse de que, además de darle flexibilidad a PEMEX para competir en los mercados internacionales, también le proporciona una protección adecuada para la integridad.

• Asegurar el compromiso de la alta dirección de PEMEX con la reforma y la centralización de la función de contratación pública. En este sentido, hay que evitar que los puestos del director corporativo y de los subdirectores de la dcPA permanezcan vacantes o con un encargado de despacho por largos periodos.

• Si bien en las oficinas centrales parece haber conciencia del proceso de transformación de PEMEX, promoverla en las oficinas regionales es un desafío y requerirá medidas adicionales para obtener un mayor compromiso por parte de los empleados.

2. INSTRUMENTAcIóN dE SóLIdAS ESTRATEgIAS oRgANIzAcIoNALES dE coNTRATAcIóN PúBLIcA – 15


Capítulo 2

Instrumentación de sólidas estrategias organizacionales de contratación pública

En las circunstancias económicas actuales, las empresas del sector petrolero deben generar ahorros y crear valor en su entorno operativo. En el caso particular de PEMEX, devolver 90% de sus ingresos al gobierno mexicano sigue siendo una consideración estratégica al establecer sus objetivos de negocio y estrategias de contratación pública.

• PEMEX centralizó sus actividades de contratación pública y definió una estrategia de adquisiciones global unificada para competir en un entorno de precios bajos y cumplir con los objetivos generales del gobierno. La visión estratégica de PEMEX se detalla en su plan de negocios publicado el 15 de diciembre de 2015. Aun cuando por primera vez PEMEX ha integrado este plan y las estrategias correspondientes a su entorno organizacional, no hay ningún plan de acción que detalle los plazos para la consecución de los diversos objetivos y que asegure un seguimiento eficaz de los avances para lograrlos.

• La centralización de la función de contratación pública de PEMEX mejoró su papel al contribuir a la definición e instrumentación de las estrategias de negocios. El comité de Adquisiciones, Arrendamientos, obras y Servicios (cAAoS) supervisa las estrategias de contratación y es presidido por uno de los cuatro consejeros independientes del consejo de Administración de PEMEX, fortaleciendo de esta manera los vínculos entre el negocio y las estrategias de contratación. Sin embargo, al nombrar a su presidente por un periodo de un año, con base en la rotación, se limita la influencia a largo plazo en las estrategias corporativas.

• Los cambios en las estrategias de contratación de PEMEX se centran en tomar decisiones con mejor información mediante la profesionalización del personal de adquisiciones, procesos estandarizados, agrupación de necesidades en el marco de asociaciones a largo plazo y mejores relaciones con los proveedores. Se espera que estos esfuerzos maximicen la creación de valor y optimicen los procedimientos de operación de PEMEX.

• PEMEX ha desarrollado la gestión por categorías de productos para instrumentar estrategias de contratación a medida, según ciertas familias de productos. Esta nueva metodología, conocida como “Abastecimiento estratégico y gestión por categorías”, analiza el gasto de PEMEX y luego define las categorías de productos que pueden estar sujetas a la misma estrategia de adquisición. Los resultados de esta evaluación y los contratos que se derivan son validados después por un grupo ad hoc denominado grupo de Abastecimiento Estratégico (gAE).

16 – 2. INSTRUMENTAcIóN dE SóLIdAS ESTRATEgIAS oRgANIzAcIoNALES dE coNTRATAcIóN PúBLIcA


• PEMEX Procurement International (PPI), subsidiaria de PEMEX con sede en Estados Unidos, hace negocios en nombre de PEMEX a través de diversos contratos de representación y alinea sus operaciones con las estrategias y procedimientos operativos estándar definidos por la dcPA. PPI se especializa en diferentes tipos de acuerdos marco a largo plazo (contratos preparatorios, Acuerdos referenciales) y los correspondientes gastos de contratación para gran parte del grupo PEMEX. Sin embargo, sus actividades de contratación aún no se consolidan con las de PEMEX y sus empresas productivas subsidiarias, por lo que no pueden beneficiarse de sinergias potenciales.

• En un esfuerzo por instrumentar cambios en las estrategias de contratación de PEMEX, la dcPA desarrolló un nuevo modelo de negocio denominado Procura 2.0 para alinear las prácticas de contratación en las áreas de negocio. También ha implementado una estrategia de contratación unificada centrada en procesos, personas y sistemas, y ha desarrollado un plan anual de adquisiciones diseñado por cada entidad junto con la dcPA, sujeto a actualizaciones trimestrales.

• El Programa de Adquisiciones de PEMEX enumera 9 935 procesos diferentes que se llevarán a cabo en su mayoría durante el año (con pocos proyectos plurianuales), con un presupuesto estimado de aproximadamente 340 000 millones de pesos mexicanos. Sin embargo, el Programa Anual de Adquisiciones no incluye información de las operaciones de adquisiciones previstas de las subsidiarias de PEMEX. Esta información fragmentada puede obstaculizar el acceso a oportunidades de contratación.

• La dcPA desarrolla cada proyecto de contratación específico junto con un gerente de proyecto, quien es un director de PEMEX o de una de sus subsidiarias, nombrado

gráfica 2.1 metodología de abastecimiento estratégico

Revisión continua

Estructuración de categoría de productos

Identificación de características de categoría de productos

Análisis del mercado de proveedores

Selección de estrategias

Desarrollo de estrategias

Instrumentación de estrategias

Situación actual Definición de estrategias Instrumentación

2 3 4 5 6 7

Análisis de presupuestos

0 1

Conocimiento de la categoría de producto, las causas que generan la demanda, el mercado de proveedores, y desarrollo de una hipótesis inicial para la creación de valor.

Identificación de las estrategias más adecuadas para la categoría de producto de acuerdo con su importancia comercial y la complejidad del mercado.

Instrumentación de las estrategias definidas y desarrollo de mecanismos de seguimiento de beneficios.

Paso Principales actividades

Estructura de categoría de productos Identificación de las variables más importantes, como especificaciones técnicas, volumen de gasto y desarrollo del árbol de categorías

Identificación de las características de categoría del producto

Análisis de contratos existentesAnálisis del gasto presupuestario por actividad y unidades de negociosAnálisis de los procesos de contratación pública, las estrategias actuales y las principales partes interesadas en el proceso Entrevistas con usuarios para conocer la demanda

Análisis del mercado de proveedoresIdentificación de nuevos proveedores nacionales o internacionalesConocimiento de la creación de valor para los proveedoresDiseño y emisión de solicitud de información para conocer las capacidades de mercado y adquirir inteligencia de mercado

Selección y desarrollo de estrategias Sobre la base de análisis previos, identificación de las estrategias más apropiadas

Instrumentación de estrategias Realización del proceso de contratación

SupervisiónMecanismo para revisar los beneficios e indicadores para la evaluación de los ahorros y otros beneficios

Fuente: Adaptada de Pemex.

2. INSTRUMENTAcIóN dE SóLIdAS ESTRATEgIAS oRgANIzAcIoNALES dE coNTRATAcIóN PúBLIcA – 17


por el director general de PEMEX para dar a conocer e instrumentar el método de proveeduría estratégico del proceso de contratación. La dcPA basa sus decisiones de contratación en evidencia sólida y válida que solo puede proporcionarle contar con gran cantidad de información, por ende, PEMEX necesita mejorar los conocimientos de los participantes en este proceso, que deberán combinar un entendimiento sobre adquisiciones y tecnología de la información (TI).

• La dcPA se basa en la información de sus 18 sistemas de TI que recogen y procesan lo relacionado con las contrataciones y cubren el ciclo de adquisiciones que expone a PEMEX a riesgos respecto a la calidad y fiabilidad de la información procesada. En un esfuerzo por agilizar la recopilación y el análisis de esta, PEMEX inició recientemente el desarrollo de una plataforma de transición que apoya las operaciones de contratación, homologación de procesos, integración de documentos y producción de datos utilizados para informar en la toma de futuras decisiones de adquisiciones que se instrumentará a finales de 2016 y que proporcionará interfaces entre los diferentes sistemas.

• con la dcPA y el nuevo modelo de negocios de contratación pública recientemente establecido, PEMEX tendrá que garantizar el valor agregado resultante de los contratos adjudicados. 81% de los recursos destinados a compras durante 2015 en PEMEX se ejercieron mediante adjudicación directa lo que dificulta la provisión de pruebas que demuestren la relación calidad-precio de las propuestas adjudicadas. Por lo tanto, se necesitan esfuerzos adicionales de consolidación para evitar pequeñas compras repetitivas y ofrecer oportunidades de adquisición a proveedores de todos los tamaños. La transparencia y coherencia también podrían fortalecerse cuando se decida conceder una excepción a la licitación pública.

• Las excepciones a una licitación pública pueden ser autorizadas por el grupo de Autorización de la Excepción al concurso Abierto (gAEcA). Sin embargo, la presentación de solicitudes de excepción no está estructurada para permitir que se proporcione información esencial de manera sistemática para fundamentar las decisiones del grupo.

• Teniendo en cuenta el presupuesto asignado a contrataciones, la dcPA participa sustantivamente para conseguir los objetivos generales de PEMEX y, por lo tanto, los resultados de los procesos de contratación pública se medirán y evaluarán en relación con estos objetivos. Aun cuando la dcPA ya desarrolló varios indicadores para evaluar los avances en las diferentes fases de adquisición, están centrados en las actividades y no en el rendimiento, por lo que no proporcionan evidencia de la eficacia de las estrategias de contratación. Así pues, PEMEX debe establecer objetivos claros en términos de contratación, basados en indicadores clave de desempeño (KPI, key performance indicator) para transformarse en una organización ágil capaz de adaptarse a entornos cambiantes y buscar estrategias de negocio en evolución.

Acciones propuestas

• En general, la ocdE destacó que los escasos recursos, junto con una creciente competencia con las grandes compañías petroleras, obligan a que la función de contratación pública de PEMEX se convierta en una organización ágil capaz de adaptarse a las cambiantes prioridades del negocio. Para alcanzar estos objetivos, PEMEX deberá desarrollar una estrategia integral de contratación que detalle los objetivos y procesos de adquisición para facilitar un entendimiento común en todo el grupo.

18 – 2. INSTRUMENTAcIóN dE SóLIdAS ESTRATEgIAS oRgANIzAcIoNALES dE coNTRATAcIóN PúBLIcA


• Para fortalecer el papel del cAAoS en la definición e instrumentación de las estrategias corporativas a nivel del consejo de Administración, PEMEX podría considerar apoyar un cambio en la ley para ampliar la duración del mandato de su presidente.

• PEMEX deberá ampliar las estrategias de consolidación incluidas en su nuevo modelo de procura y abastecimiento a todas sus entidades, y en particular a sus subsidiarias, para maximizar el apalancamiento del volumen de sus actividades de adquisiciones y proporcionar a todos los proveedores un marco más eficiente.

• PEMEX deberá ampliar la información sobre oportunidades de contratación pública con acceso libre en su sitio de internet, incluyendo pronósticos de adquisiciones de todas las entidades del grupo PEMEX, y no solo para sus subsidiarias productivas, y dar dicha información de manera estándar para aumentar la transparencia y accesibilidad de las contrataciones a proveedores de todos tamaños y regiones.

• PEMEX deberá instrumentar un sistema de TI que respalde el ciclo completo de las operaciones de contrataciones para asegurar la coherencia entre las entidades y la integración con otros sistemas de gestión financiera y así reducir los riesgos de contratación relacionados con la calidad de los datos.

• PEMEX podría mejorar la competencia general en sus procesos de contratación al reducir la cantidad, tanto en número como en valor, de adjudicaciones directas.

• En los casos en que se considere que las excepciones a la licitación pública son el enfoque estratégico más adecuado para el mercado, se podría presentar al gAEcA documentación de respaldo clara, basada en evidencias, para tomar decisiones informadas.

• La dcPA podría desarrollar, instrumentar y monitorear indicadores de desempeño más allá de la información sobre la actividad transaccional.

3. PRoMoVER LoS oBJETIVoS coMPLEMENTARIoS dE PoLÍTIcA A TRAVÉS dE LAS coNTRATAcIoNES PúBLIcAS dE PEMEX – 19


Capítulo 3

Promover los objetivos complementarios de política a través de las contrataciones públicas de PEmEx

En México, las pequeñas y medianas empresas (PyMES) representan más de 99% de las empresas formales, contribuyen con 34.7% del PIB y con 7 de cada 10 de los empleos formales en el país, por lo que son muy importantes en el mercado laboral, a pesar de su acceso limitado a capital y financiamiento. Sin embargo, en los últimos cinco años la contribución de las PyMES al PIB general de México ha disminuido en una tercera parte y podría tener un impacto negativo en los avances que les permitirían participar en procesos de adquisición. Los países de la OCDE están de acuerdo en que la contratación pública requiere de un enfoque equilibrado para cumplir con los objetivos de política secundarios que varían dependiendo de cada gobierno y de las necesidades de sus ciudadanos. En este contexto, se evalúa cómo PEMEX, en su proceso de contratación, ha integrado iniciativas para promover activamente los objetivos complementarios de política pública, como el crecimiento verde sostenible, el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, la innovación, las normas para una conducta empresarial responsable u objetivos más amplios de política industrial.

• En sus esfuerzos por desarrollar las PyMES locales y promover su competitividad mediante la participación en licitaciones públicas, en 2009 la Secretaría de Economía (SE) de México creó un plan con objetivos anuales específicos para cada dependencia federal y, desde el comienzo de esta iniciativa, PEMEX fue convocado a desempeñar un importante papel, siguiendo las políticas complementarias federales establecidas por la Secretaría de Economía. PEMEX continúa participando en programas gubernamentales de contrataciones a las PyMES, como el Programa de compras de gobierno desde la Secretaría de Economía, que se renueva automáticamente cada año y se compromete a cierta meta anual de compras a PyMES, y presenta sus resultados mensualmente. PEMEX está impulsando una nueva evaluación de este plan para reflejar los cambios de la industria del petróleo y el gas en México.

• Según los resultados obtenidos en las entidades del sector público mexicano, PEMEX representa aproximadamente 20% del total de los gastos de adquisiciones gubernamentales a PyMES en México. durante varios años, PEMEX ha superado el objetivo fijado por la Secretaría de Hacienda, en algún momento incluso casi por 80%, y una de sus EPE, Refinación (REF) compra a la mayoría de las PyMES, seguida por Exploración y Producción (PEP) y Pemex corporativo (coRP). Pero desde 2015, PEMEX no ha alcanzado la meta federal para las compras a PyMES porque las compras se centran en productos especializados y, en general, las PyMES mexicanas no cuentan con la capacidad necesaria y el capital para ofrecer dichos productos.

20 – 3. PRoMoVER LoS oBJETIVoS coMPLEMENTARIoS dE PoLÍTIcA A TRAVÉS dE LAS coNTRATAcIoNES PúBLIcAS dE PEMEX


• Para alcanzar la meta propuesta para el volumen nacional, en 2009 PEMEX desarrolló una estrategia de proveedores basada en su ley de 2008 centrada en políticas de contenido nacional y apoyo a las PyMES en el proceso de contrataciones y desarrollo sostenible de proveedores y cadenas de suministro para fortalecer la capacidad de la industria nacional. PEMEX y Nafin crearon en este contexto el Fideicomiso Público para Promover el desarrollo de Proveedores y contratistas Nacionales para la Industria Petrolera Estatal a fin de ayudar a las PyMES a acceder al financiamiento, pero este fideicomiso público ya no funciona desde 2014. Se ha establecido un nuevo fideicomiso tras la inducción de un nuevo marco jurídico, y PEMEX y otras compañías que compiten con PEMEX pueden ahora, en igualdad de condiciones, buscar financiamiento de este nuevo fondo.

• Además de los objetivos anuales específicos establecidos por la Secretaría de Economía, el gobierno determinó en su Ley de Hidrocarburos que todos los operadores del sector que realicen actividades en México, incluido PEMEX, deberán contribuir a aumentar el contenido local en la exploración y extracción, y estableció que un porcentaje promedio mínimo de contenido local en la exploración y extracción de hidrocarburos aumentará gradualmente de 25% en 2015 a al menos 35% en 2025. Esta nueva legislación también condujo a nuevos programas, como el consejo Nacional de la Productividad, el consejo consultivo de Hidrocarburos y el nuevo fideicomiso. Estos objetivos se revisarán cada cinco años y este porcentaje será diferente para las actividades de aguas profundas y ultraprofundas, mismo que establecerá la Secretaría de Economía.

• A pesar de que PEMEX ha sido una de las entidades públicas más grandes en México en compras a las PyMES, la cantidad total representó solo alrededor de 5% de las adquisiciones totales de PEMEX en 2014. Aún no está claro si las PyMES se utilizan en

gráfica 3.1 Objetivo de compras a PymES establecido por la SE para PEmEx y compras reales logradas para 2010-2014 en millones de pesos

11 385

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

15 14517 023

12 50014 000

19 18017 000

19 27917 680

19 08717 680

12 847

2011

Objetivo Alcanzado

2010 2012 2013 2014 2015*

* Logradas a noviembre de 2015.

Fuente: Proporcionado por PEMEX al Secretariado de la ocdE durante una misión, 4-5 de febrero de 2016.



gran medida como subcontratistas para las corporaciones más grandes que trabajan para PEMEX, por lo que se debe obtener información detallada de sus contratistas sobre el uso de PyMES como subcontratistas. Sin embargo, no hay datos al respecto y, por lo tanto, PEMEX no tiene una visión global de la cantidad de recursos financieros que se gastan en las PyMES y el contenido nacional.

• otra política secundaria relevante que podría desarrollarse a través de las contrataciones públicas es la relacionada con la energía verde, que debe tener en cuenta los factores ambientales externos en el costo total del bien o servicio a la comunidad, y no solo el costo financiero de la entidad contratante. PEMEX no ha desarrollado aún su propia política de contrataciones verdes en apoyo a sus esfuerzos de desarrollo sustentable, pero ha considerado diseñar una política de esa naturaleza junto con su comité Ambiental y de Sustentabilidad con base en la Reforma energética.

• desde 2012, PEMEX tiene el mandato claro de usar recursos naturales siguiendo las normas verdes nacionales e internacionales. No obstante, no se encontró información o datos disponibles al respecto para evaluar si cumplió con los requisitos establecidos por las Políticas, Bases y Lineamentos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (Pobalines) que ya no están en vigor.

• Para lograr la instrumentación exitosa de una política de contrataciones verdes, PEMEX necesita considerar la medición y creación de capacidad, así como indicadores e información sobre contratos que establezcan el desempeño ambiental como base para la evaluación de la licitación. Por otra parte, los funcionarios de contrataciones requieren contar con orientación específica sobre cómo incorporar consideraciones ambientales en sus actividades de adquisición. de esta manera, PEMEX podría hacer más para institucionalizar y realizar esfuerzos proactivos encaminados al fortalecimiento de la capacidad.

• Los temas de salud también son otro componente importante de los objetivos sociales que podrían promoverse a través de la política de contrataciones, pero PEMEX no cuenta aún con sus propios objetivos sociales relacionados con el tema, ni con datos disponibles sobre el número de contratos otorgados a las empresas que emplean, por ejemplo, personas con capacidades diferentes. Esto, incluso cuando el actual marco jurídico de la contratación hace referencia a dar preferencia en procedimientos de licitación a las empresas que emplean a personas con capacidades diferentes. Los objetivos sociales son inherentes a la LAASSP y, por tanto, PEMEX podría aplicar todavía la preferencia a personas con capacidades diferentes dispuesta en esta legislación, pero es importante que desarrolle sus propios objetivos sociales que puedan lograrse a través de contrataciones.

• En términos generales, el estudio demuestra que el enfoque de PEMEX sobre los objetivos ambientales y sociales parece basarse en la responsabilidad social en lugar de lograr los objetivos sociales y ambientales a través de licitaciones públicas. PEMEX fomenta actualmente la responsabilidad social donde puede mejorar las condiciones sociales y ambientales, incluyendo el trabajo y otros derechos humanos dentro de las comunidades.

• PEMEX ha implementado temas de derechos humanos y laborales, como en el caso del Programa de Apoyo a la comunidad y Medio Ambiente (PAcMA), cuyo objetivo es “crear un programa de inversión para el bienestar y la calidad de vida de las personas que habitan en áreas productoras de petróleo”. de conformidad con el PAcMA, los

22 – 3. PRoMoVER LoS oBJETIVoS coMPLEMENTARIoS dE PoLÍTIcA A TRAVÉS dE LAS coNTRATAcIoNES PúBLIcAS dE PEMEX


proveedores seleccionados deberán cumplir con los requisitos mínimos y criterios de evaluación que promuevan la protección del medio ambiente, tanto como sus contratistas, su personal y sus subcontratistas. dichas obligaciones están claramente definidas en las primeras etapas de la publicación de la convocatoria y no están sujetas a evaluación; sin embargo, no cumplir con esos requisitos puede tener consecuencias que van desde la deducción de pagos hasta la rescisión de contratos.

• El PAcMA refleja la estrategia de la alta dirección de PEMEX, que se centra en la competitividad, la transparencia y el desarrollo nacional y se ajusta al mandato constitucional. Su objetivo es un conjunto de programas, obras y acciones que contribuyen a obtener, ampliar y consolidar la licencia social para operar (LSo), al permitir el desarrollo humano, generar capacidades productivas, abordar las brechas sociales y forjar proyectos de desarrollo sustentable a largo plazo en las comunidades ubicadas dentro de las áreas de influencia de PEMEX. Su comité técnico, conformado por personal de PEMEX y actores externos, decide de manera colegiada qué proyecto apoyar.

• En cuanto a los esfuerzos por diseñar y promover políticas complementarias para las licitaciones públicas, PEMEX necesita equilibrar los beneficios y costos potenciales de este tipo de políticas, ya que puede conllevar el riesgo de sacrificar la integridad y el valor por el dinero. Al poner mayor énfasis en los criterios complementarios en la evaluación de las licitaciones, disminuirá la importancia del uso óptimo de los recursos. Para difundir lo que PEMEX está haciendo, organizó talleres para el nuevo registro y conferencias sobre el nuevo modelo de contrataciones. También se ha realizado un esfuerzo en los medios electrónicos para actualizar y transparentar la información disponible para el público en general, principalmente para los proveedores.

• PEMEX ha tomado algunas medidas respecto a las PyMES, las adquisiciones verdes y los objetivos sociales desde la revisión de la ocdE de 2012. Todavía se necesitan más proyectos sobre desarrollo sustentable. A pesar de su compromiso con las PyMES, el entorno económico no parece favorable para ellas, ya que la caída del precio del petróleo requerirá que PEMEX sea aún más competitivo, lo que llevará a contratar a un número menor de PyMES.

• PEMEX también ha adoptado algunas iniciativas para fomentar la innovación a través de las contrataciones, entre otras, por medio de invitación restringida o adjudicación directa para garantizar las mejores condiciones de competitividad para la empresa.

Acciones propuestas

• PEMEX podría desarrollar una estrategia para solucionar los desafíos que enfrenta la empresa para mejorar la competitividad de las PyMES. Para ello, deberá ser más proactivo en la recopilación de datos sobre las PyMES que son subcontratadas por los contratistas principales.

• PEMEX podría establecer incentivos en la normatividad para apoyar a PyMES, a la industria nacional y a personas con capacidades diferentes, por ejemplo, al beneficiar a contratistas principales que subcontratan a estas personas.

• PEMEX podría establecer un marco para medir los resultados de estrategias y políticas de uso de las adquisiciones para apoyar objetivos socioeconómicos o ambientales. Parte de este marco deberá incluir evaluaciones de qué tanto se utiliza la contratación pública en la práctica para apoyar objetivos socioeconómicos o ambientales en comparación con otros métodos.



• PEMEX podría apoyar a las PyMES a través de una amplia gama de programas. Por ejemplo, al designar productos específicos como productos competitivos; luego solo invitaría a participar en las licitaciones competitivas a las PyMES que fabrican directamente dichos productos.

• PEMEX podría definir categorías que permitan la compra preferencial de productos con nueva tecnología. Se evaluarían productos fabricados con tecnología recién desarrollada y se les otorgaría una certificación, lo que permitiría hacer compras preferenciales.

• PEMEX podría aplicar diversos mecanismos de adquisiciones más enérgicos para promover objetivos complementarios de política, como publicar proactivamente pronósticos anuales de los contratos de interés dirigidos a empresas específicas (con base en objetivos complementarios de política); reservar grupos específicamente para organizaciones seleccionadas (con base en objetivos complementarios); desarrollar sistemas que aseguren el pago puntual a proveedores pequeños y medianos; reducir el valor de los bonos por desempeño necesarios para obtener un contrato, y proporcionar retroalimentación de calidad a los participantes.

• PEMEX podría apoyar el crecimiento sustentable y fomentar la innovación mediante el desarrollo de una política de contrataciones verdes para reducir los impactos ambientales negativos y el costo ambiental de la contratación pública.

• PEMEX podría desarrollar lineamientos sobre cómo entender mejor las contrataciones públicas de impacto social; cómo identificar potenciales proveedores en México y desarrollar un proceso de adquisiciones que evalúe el valor financiero y social. Esto podría ayudar a PEMEX a lograr objetivos sociales.

4. AumentAr lAs competenciAs pArA lA contrAtAción públicA en pemeX – 25


Capítulo 4

Aumentar las competencias para la contratación pública en PEmEx

PEMEX es una de las principales fuentes de negocios para el sector privado en México. Su personal de contrataciones es responsable de hacer un balance de los activos de la empresa y determinar los recursos externos que se necesitan o pueden necesitarse en el futuro, facilitando el acceso y manejo de tales recursos para que PEMEX cumpla con sus objetivos estratégicos. Uno de los principales retos para PEMEX es encontrar un equilibrio entre la toma de decisiones eficientes para seguir siendo competitivo en un entorno negativo de precios del petróleo y tomar las decisiones adecuadas al contratar, promover o profesionalizar sistemáticamente la plantilla de trabajo de adquisiciones.

Este capítulo se centra en la actual organización del personal de PEMEX, analiza su capacidad para cumplir con las responsabilidades necesarias para alcanzar los mejores resultados para la empresa y explica cómo, al fortalecer la gestión estratégica de su plantilla laboral de contrataciones, podría ser más eficiente y transparente, garantizando su funcionamiento continuo.

• La plantilla laboral de PEMEX se compone de empleados divididos en dos categorías: los trabajadores sindicalizados, que representan 83.9% de su personal, y el personal de confianza, que representa el 16.1%. El primer grupo incluye personal técnico y administrativo con un estatus relativamente estable, y el segundo está compuesto por aquellos que forman parte de los mandos medios y personal profesional y pueden ser removidos o transferidos dependiendo de las necesidades de PEMEX o cuando se nombran nuevos superiores. Un tercer grupo se compone de consultores y empleados a corto plazo.

• Actualmente, la dcPA tiene un total de 1 737 empleados. Un total de 766 empleados, incluyendo mandos medios y alta dirección, son de confianza, y los otros 971 son sindicalizados que ejecutan funciones de adquisiciones exclusivamente. Los gerentes de adquisiciones tienen la categoría de gerentes para exploración y producción, y para las categorías de transformación industrial y apoyo y salud.

• Las oficinas regionales de PEMEX realizan actividades de procura y abastecimiento para la zona geográfica bajo su responsabilidad y con base en sus requerimientos mediante un modelo denominado centro de Atención para Procura y Abastecimiento (cAPA).

• En PEMEX la gestión de recursos humanos está regulada por la Ley general del Trabajo, la Ley de PEMEX y otras normas específicas de la empresa, como su ley

26 – 4. MEJoRAR LAS cAPAcIdAdES dE coNTRATAcIóN PúBLIcA EN PEMEX


orgánica, su manual de organización, el contrato colectivo entre PEMEX y el Sindicato de Trabajadores Petroleros y los Estatutos Laborales para empleados de confianza. como PEMEX dejó de ser un organismo del gobierno, ya no se aplica la Ley del Servicio Profesional de carrera en la Administración Pública Federal.

• Para reclutar a su personal, PEMEX sigue un modelo institucional sujeto a reglas competitivas, el cual generalmente se utiliza para puestos clave a partir de los mandos medios. Las oportunidades de empleo se anuncian en la página de internet de PEMEX (Bolsa de trabajo). Los planes de carrera de los empleados se establecen entre las áreas funcionales correspondientes y los empleados individuales, con base en las habilidades necesarias para cumplir con los objetivos de negocio. PEMEX también utiliza un mecanismo de retención para los puestos clave identificados por las direcciones corporativas en colaboración con el departamento de gestión de Recursos Humanos.

• PEMEX no tiene procesos estandarizados competitivos para el reclutamiento de personal para puestos clave, comenzando por los mandos medios, por lo que todavía hay un alto grado de discrecionalidad de la oficina donde haya una vacante. El margen para que aspirantes externos cubran las vacantes se limita a aquellos casos en los que no se encuentran habilidades altamente especializadas en la plantilla de la empresa, ya que los candidatos internos tienen preferencia. PEMEX no cuenta con sólidas prácticas sistemáticas para asegurar la transparencia y la selección basada en méritos, como son los procesos competitivos y páneles de selección.

• Las políticas de recursos humanos de PEMEX ofrecen pocos incentivos para retener al personal. Aun así, es difícil remplazarlo debido al conocimiento especializado y la experiencia que se requiere para cumplir con las responsabilidades. Las vacantes

gráfica 4.1 Empleados de PEmEx por subsidiaria y tipos (a mayo de 2016)

Subsidiaria Confianza (%) Sindicalizados (%) Total

Exploración y producción 10 482 19 44 603 81 55 085

Refinación 5197 9.5 49501 90.5 54698

Corporativo PEmEx 8414 25.9 24101 74.1 32515

Gasypetroquímicabásica 1883 13.5 12105 86.5 13988

Petroquímica 1300 9.8 11936 90.2 13236

Transformación industrial 46 100 0 0 46

Logística 25 100 0 0 25

Cogeneración y servicios 22 100 0 0 22

Perforación 15 100 0 0 15

Etileno 4 100 0 0 4

Fertilizantes 4 100 0 0 4

TOTAL 27392 16.1 142246 83.9 169638

Fuente: Información proporcionada por PEMEX.



reservadas para trabajadores sindicalizados se cubren con sugerencias del sindicato, como se establece en el contrato colectivo. En estos casos, los gerentes no pueden planificar el reclutamiento con base en competencias y habilidades. Esta rígida política no se alinea con las necesidades y demandas de habilidades especializadas, no ayuda a transformar a PEMEX en una empresa competitiva y no es una manera eficaz de crear oportunidades para el desarrollo de la carrera y el valor agregado para la empresa.

• Para desarrollar la capacidad de planificación estratégica de su plantilla laboral y mantener un personal estructurado y representativo de tamaño adecuado para satisfacer eficientemente sus cambiantes necesidades, PEMEX necesita asignar responsabilidades a sus altos funcionarios para garantizar que en la plantilla de trabajo haya los perfiles adecuados y cumplan con los objetivos estratégicos de la empresa. También necesita definir los objetivos generales en relación con la planeación de dicha plantilla, particularmente en cuanto a número y costos, diversidad, competencias, habilidades y educación.

• Aun cuando los perfiles de puestos de trabajo utilizados por PEMEX son bastante completos, todavía hay oportunidades de mejora respecto a la definición de indicadores para evaluar el desempeño y su vinculación con las competencias de trabajo. En el contexto particular de la dcPA, por ejemplo, solo cargos directivos (es decir, el director y subdirectores de la dcPA) tienen perfiles integrales, mientras que las posiciones subordinadas aún deben desarrollarse. Esto es fundamental para facilitar un proceso de gestión de desempeño eficaz y poder evaluar lo que se logra, dando retroalimentación a los empleados para abordar las deficiencias.

• Para desarrollar a sus empleados del área de procura y abastecimiento, PEMEX debe fortalecer las capacidades de la dcPA y responsabilizar a los gerentes de adquisiciones de la gestión estratégica de sus equipos a fin de difundir un entendimiento común de la visión de PEMEX y de su modelo de negocio de adquisiciones. También debe crear conciencia de las necesidades de competencia y habilidades actuales y futuras, prever desarrollos futuros y mantener una plantilla estructurada y representativa de tamaño adecuado para satisfacer eficazmente las cambiantes necesidades de la empresa.

• PEMEX debe mejorar la coordinación entre los cAPA y la dcPA para facilitar el intercambio de conocimientos y buenas prácticas de adquisiciones, asegurar que los cAPA cumplan con las políticas de la dcPA, mejorar el aprendizaje y, sobre todo, comprometer a las diferentes unidades a cumplir con los objetivos y programas comunes. Esta coordinación debe interpretarse como un reconocimiento de la capacidad de los cAPA de prestar servicios de procura y abastecimiento a los usuarios en sus zonas geográficas con el asesoramiento técnico y la capacitación ofrecidos por la dcPA. Para coordinar estas actividades de manera efectiva, PEMEX podría utilizar tecnologías de la información y la comunicación (TIc), especialmente para ayuda y supervisión a distancia con el fin de satisfacer las necesidades y cumplir con los planes de reclutamiento.

• como PEMEX desempeña un papel importante en la dinámica del sector privado de México, necesita tener el número adecuado de funcionarios de contratación pública con un conjunto de competencias y habilidades específicas para cumplir los objetivos corporativos. Los tres principales retos identificados para fortalecer la plantilla de adquisiciones de PEMEX se relacionan con la conformación de la estructura



organizativa, el desarrollo de las competencias necesarias para adoptar las mejores prácticas oportuna y eficientemente y el desarrollo de recursos humanos para facilitar la continuidad de las operaciones.

• En una encuesta sobre la disposición al cambio y planes de capacitación generalizada hecha en octubre de 2014 entre 1 420 funcionarios, PEMEX encontró una percepción favorable sobre el establecimiento de la dcPA y de la necesidad de evolución de la estructura organizativa de PEMEX. Sin embargo, en aquel momento, aun cuando los funcionarios de PEMEX estaban a favor de que se transformara en una empresa productiva, también expresaron grandes expectativas sobre la profesionalización de la función de contratación pública y dudas respecto a la estabilidad en el empleo y en qué medida se tomaría en cuenta la experiencia profesional para el desarrollo de la carrera.

• Para capacitar a sus empleados, PEMEX lanzó la iniciativa Profesionalizar para Transformar, pero necesita facilitar cambios culturales en la gestión de recursos humanos y en el comportamiento de los funcionarios, acostumbrados a una cultura altamente burocrática. PEMEX le dio al personal de la dcPA y a los empleados que participan en el proceso de contratación capacitación como parte de esta estrategia para armonizar la reforma de la gestión de recursos humanos con las necesidades y demandas de habilidades especializadas y, al mismo tiempo, garantizar imparcialidad, flexibilidad y transparencia.

• En junio de 2014, PEMEX también impartió diferentes cursos vía internet (e-cursos) divididos en cuatro módulos, centrados en la estructura y procedimientos de contrataciones previstos en la Ley de PEMEX; abastecimiento estratégico; acuerdos marco y contratos preparatorios, y métodos de evaluación de licitaciones. Estas sesiones de capacitación se han dirigido a ambos tipos de empleados, de confianza y sindicalizados, pero no hay un estándar sobre la periodicidad de la capacitación, sino que, por lo general, responde a las solicitudes del personal y sus áreas correspondientes. Siete cursos por internet (e-learning) se centraron en los conceptos básicos de contrataciones metodologías y estrategias para impartir conocimiento armonizado para incorporar buenas prácticas y estandarizar la función de contratación. Se ofrecen tres cursos detallados adicionales relacionados con abastecimiento estratégico: análisis de gastos, priorización y selección de categorías, etapas de la metodología y negociación.

• Una debilidad notable de estos cursos es que no incluyen formación sobre cuestiones de integridad y ética. Ni los funcionarios de contrataciones de reciente ingreso ni los más experimentados tienen los programas de capacitación formal ni la capacitación en el trabajo necesarios para fortalecer las habilidades y conocimientos para cumplir con sus responsabilidades y mantenerse al tanto de las evoluciones. Los empleados que toman la capacitación no reciben ningún incentivo, ya que no se otorgan certificados y esto obstaculiza sus perspectivas de desarrollo profesional.

• con el fin de mejorar las habilidades de los funcionarios de contrataciones, la profesionalización de la función de contratación podría apoyarse mediante la certificación de habilidades y competencias por organizaciones como el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) o el consejo Nacional de Normalización y certificación de competencias Laborales (coNocER).

• Los cursos de capacitación no están vinculados a la evaluación del desempeño ni a la certificación ni a programas para el personal de contrataciones y, por lo tanto, no se



utilizan para definir las competencias clave de los profesionales de contrataciones, junto con otros requisitos de educación y experiencia. PEMEX deberá poner a disposición de sus empleados cursos a través de otros medios, además de los cursos vía internet, y cubrir otros temas, como análisis financiero de los proveedores, análisis de abastecimiento y las cadenas de valor, investigación de mercados, gestión de proveedores, gestión de riesgos y gestión de contratos.

• La Subdirección de gestión de Estrategia y Soporte al Modelo de Negocio de la dcPA coordina la estrategia de gestión del cambio para instrumentar el nuevo modelo de negocio de contrataciones de PEMEX. En este contexto, a la dcPA se le pide que desempeñe el doble papel de desarrollar las habilidades y capacidades para la función de contrataciones al trabajar con personal de adquisiciones para establecer normas desafiantes, así como de darles acceso a oportunidades de aprendizaje y desarrollo. La dcPA y la dirección corporativa de Administración y Servicios, que incorporó las funciones de recursos humanos desde marzo de 2016, podrían colaborar para construir la profesión de adquisiciones y desarrollar un “Marco de Habilidades para Profesionales y Líderes de Adquisiciones”.

• La transición de PEMEX abre la oportunidad de introducir un modelo de evaluación de desempeño basado en indicadores acordes con la misión de la empresa. Esto ayudaría a reconocer el buen desempeño, solucionar el mal desempeño e identificar las necesidades de capacitación o desarrollo del personal. Este modelo también permitiría a los gerentes de operación trabajar con su personal y proporcionar retroalimentación efectiva, así como consejos concretos para abordar las deficiencias. Esto implica un cambio cultural para el que empleados, mandos medios y la alta dirección de PEMEX necesitan prepararse.

• PEMEX debe entrenar a sus mandos medios y altos funcionarios para llevar a cabo la evaluación del desempeño de sus subordinados, quienes a su vez necesitan comprender claramente lo que se espera de ellos y recibir retroalimentación y apoyo de sus superiores para lograr mejorar el desempeño.

Acciones propuestas

• PEMEX debe participar en la planeación estratégica de la plantilla de trabajo para facilitar el seguimiento de números, costos y competencias del personal, así como alinear las necesidades futuras de capital humano con las estrategias de la empresa.

• PEMEX deberá mejorar la cooperación y comunicación entre la dcPA y los cAPA con el fin de aumentar las capacidades de contratación pública mediante el intercambio de buenas prácticas a nivel gerencial y de capacitación.

• Ejecutar, de manera participativa, la estrategia de gestión del cambio para la instrumentación del modelo de contrataciones centralizadas y la alineación de la función de recursos humanos. desarrollar un marco de gestión de competencias para identificar las habilidades y comportamientos requeridos para que el personal de adquisiciones realice su trabajo con eficacia. Los perfiles de los puestos también son un elemento para establecer los cimientos de una nueva carrera en contrataciones en PEMEX.

• Fortalecer la unidad de recursos humanos de la dirección corporativa de Administración y Servicios e involucrarla en los procesos relativos al personal de procura y mantenimiento (es decir, reclutamiento, selección, planeación de carrera).



Incorporar los conocimientos de Recursos Humanos a la dcPA haría que sus procesos fueran más transparentes, avanzados y confiables.

• ofrecer procesos de selección más transparentes y flexibles con base en méritos y competencias. Esto exige poner a concurso los puestos gerenciales vacantes, permitiendo la participación de candidatos internos y externos. El mecanismo para abrir oportunidades a los empleados con experiencia en contrataciones para ascender en la jerarquía de la empresa debe ser un proceso justo. PEMEX podría mejorar sus procesos de reclutamiento y selección al hacerlos más transparentes y con base en méritos y en la evaluación de competencias. Para fortalecer la credibilidad de los procesos de reclutamiento, la ocdE considera que PEMEX debe involucrar a la oficina de Recursos Humanos de la dirección corporativa de Administración y Servicios y delegarle algunas de las actividades relacionadas, como la elaboración de exámenes, organización de entrevistas, evaluación objetiva de habilidades y competencias de los candidatos y elaboración de una lista corta para que la dcPA haga la selección final.

• Introducir un sistema de gestión del desempeño y hacer que la alta gerencia rinda cuentas de este, lo que implica establecer objetivos de desempeño e instrumentar marcos de gestión del desempeño del personal en todas las herramientas y procesos de recursos humanos, incluyendo perfiles de puestos, reclutamiento, selección y evaluación continua.

• Intensificar la capacitación sistemática e integral del personal de contrataciones, concentrándose inicialmente en las debilidades más críticas. deben facilitarse diferentes medios de capacitación, incluido el uso de TIc, particularmente para los cAPA.

• PEMEX podría promover un sistema de préstamo de los funcionarios de contrataciones a instituciones públicas y privadas con el fin de desarrollar sus habilidades y facilitar el avance de carrera, así como de traer experiencia externa. En la actualidad no se promueven los préstamos.

5. gARANTIzAR LA cLARIdAd y REdUcIR LoS RIESgoS dE coNTRATAcIoNES EN PEMEX – 31


Capítulo 5

Garantizar la claridad y reducir al mínimo los riesgos de contratación pública mediante documentos de licitación y contratos modelo en PEmEx

La Recomendación de la OCDE sobre Licitaciones Públicas de 2015 fomenta un marco institucional, legal y regulatorio coherente y estable para incrementar la participación en las compras, ya que es el punto de partida clave para garantizar un sistema de licitaciones públicas sustentable y eficiente. Crear documentos de licitación claros e integrados, estandarizados cuando sea posible y proporcionales a la necesidad, debería alentar la amplia participación de competidores potenciales, incluso de nuevas, pequeñas y medianas empresas. En este capítulo se evalúan formularios de documentos contractuales que actualmente utiliza PEMEX para la adquisición de bienes y servicios y se presentan algunas acciones propuestas para mejorar los resultados de los procedimientos contractuales.

• desde la Reforma energética, los contratos de PEMEX se rigen completamente por el derecho mercantil y sustituyen las anteriores disposiciones contractuales administrativas. Estos contratos se utilizan para todas las actividades de adquisiciones y contratación y tratan en igualdad de condiciones a los proveedores que ahora tienen acciones legales similares a las de PEMEX. Los términos contractuales de los documentos de contratación de PEMEX están estructurados según el marco regulatorio. El pliego de condiciones y los contratos de PEMEX usan un modelo genérico que se incluye en todo el proceso de adquisiciones y permite a los futuros postores prepararse mejor para participar en las licitaciones tomando en cuenta sus experiencias anteriores.

• Tanto el proceso de solicitud de documentos de PEMEX como el desarrollo de modelos de contratos están regulados por los principios establecidos en la constitución mexicana, las reglas sobre compras del capítulo de adquisiciones de los Tratados de Libre comercio firmados por México (TLc), la Ley de PEMEX y su Reglamento, disposiciones generales de contratación para PEMEX y sus Empresas Productivas Subsidiarias, los Lineamientos generales de Procura y Abastecimiento, y las Políticas y Lineamientos para Procura y Abastecimiento.

• El marco general de los contratos de adquisiciones se detalla en la Ley de PEMEX, que establece principios fundamentales para adquisiciones, proporciona autorización para elegir métodos específicos en determinadas circunstancias, establece disposiciones contractuales claras sobre las obligaciones de las partes y estipula que el gerente de proyecto deberá prever en todos los contratos un estatuto que determine las responsabilidades (y los límites respectivos) de cada una de las partes de acuerdo

32 – 5. gARANTIzAR LA cLARIdAd y REdUcIR LoS RIESgoS dE coNTRATAcIoNES EN PEMEX


con el perfil de riesgo del contrato. También se refiere a la inspección, aceptación y garantía en los contratos de adquisiciones y establece los términos, condiciones y procedimientos aplicables a la imposición de multas contractuales por incumplimiento de los indicadores de desempeño especificados y por el impacto ambiental negativo de la ejecución del contrato por el contratista.

• Las disposiciones generales de contratación categorizan los métodos de adquisición para PEMEX, estipulan la información que necesitan las partes interesadas para decidir su participación en el concurso, exigen la inclusión de una cláusula sobre derechos de propiedad intelectual en los modelos de contratos y se refieren a la información esencial que deben incluir, como la identificación de riesgos relacionados con el proyecto, el proceso de contratación y ejecución de contratos, la prevención y mitigación de riesgos y la concentración de contratos en un solo proveedor o contratista con base en la naturaleza, escala y complejidad de su objeto. Por su lado, los Lineamientos generales de Procura y Abastecimiento especifican los requisitos correspondientes y el contenido de los términos contractuales para simplificar estos documentos.

• La ocdE revisó cinco formularios de contrato (conocidos como “modelos de contratos”), tres documentos de solicitudes reales de condiciones relacionados con una licitación pública, y una versión firmada de un contrato abierto para la adquisición de bienes celebrado por PEMEX Exploración bajo la legislación vigente de PEMEX. En general, la ocdE consideró que, aun cuando el nuevo modelo de contrato ha sido redactado para ser más accesible y fácil de usar que los anteriores, podrían hacerse cambios para mejorar los contratos genéricos.

• Las reformas legislativas han animado a PEMEX a agilizar el proceso de desarrollo para los pliegos de condiciones y modelos de contratos. Los documentos para licitaciones y los modelos de contratos de PEMEX que se analizaron están bastante avanzados y aplican correctamente un grado razonable de imparcialidad, competencia e integridad que dejan clara la relación comercial y contractual. Los pliegos de condiciones para licitación tienen más o menos el mismo contenido general y cumplen con la legislación sobre adquisiciones vigente, lo que proporciona un mayor grado de transparencia y un nivel sólido de seguridad jurídica a los licitantes. Integrado por entre 20 y 30 cláusulas, sus términos se desarrollan más a fondo en anexos que mencionan las formas y términos de los bonos de desempeño, y una descripción clara de la calidad y características de los bienes, arrendamientos y servicios que se adquieren. Estos anexos completan y complementan los pliegos de condiciones y ofrecen un marco de licitación más completo y transparente. contienen también un anexo sobre el Programa de Apoyo a la comunidad y Medio Ambiente (PAcMA).

• PEMEX pone en práctica su proceso de adjudicación en dos fases: una, con los requisitos obligatorios para acotar la cantidad de licitantes, y la segunda, con diferentes criterios de adjudicación, tales como el precio más bajo, costo anual equivalente, puntos o porcentajes, etc. El método más comúnmente utilizado durante la segunda etapa del método sigue siendo el precio más bajo, pero PEMEX tiene la intención de utilizar otros métodos en el futuro como resultado de los cambios en la legislación.

• Al comparar un contrato firmado proporcionado por PEMEX con un modelo de contrato se identificó un significativo grado de coherencia entre los dos documentos. No se han encontrado desviaciones sustanciales o fundamentales que pudieran afectar la



transparencia o legalidad de los contratos adjudicados. Además, claramente se puede identificar una estructura común entre ambos y se han replicado las cláusulas y anexos de contrato más importantes. La principal diferencia entre ambos radica en el número de anexos y la descripción de los bienes enunciados en los anexos que son bastante exhaustivos y técnicamente claros.

• Si bien se han realizado algunas mejoras en los modelos de contratos desde la revisión de la ocdE de 2012, los cuales van más o menos en consonancia con los términos pertinentes de la legislación vigente respecto a diferentes temas, todavía hay algunas oportunidades para garantizar la claridad y equidad en todo el proceso de contratación y hacer más claros los procedimientos internos y la comunicación entre el proveedor y la autoridad contratante.

• Todos los modelos de contratos revisados incluyen de por sí cláusulas de propiedad intelectual y, en su mayoría, la misma prohibición a proveedores de utilizar con fines comerciales, publicitarios o de cualquier otra índole, el nombre de PEP, PEMEX o de cualquiera de las empresas productivas subsidiarias o sus subsidiarias, logotipos o cualquier otro signo o símbolo distintivo de propiedad, en ninguna circunstancia. Los derechos de los proveedores de conservar los derechos de autor y otros derechos de propiedad intelectual de los entregables están claramente establecidos en los modelos de contratos. También se especifica cuáles son los derechos propiedad de PEMEX.

• Aun cuando la Ley de PEMEX no requiere que los contratos asociados incluyan una cláusula sobre la negociación de la transferencia y adjudicación de los correspondientes derechos de propiedad intelectual derivados del contrato de PEMEX, la empresa ha decidido continuar incluyendo una cláusula sobre este tema en todos los contratos genéricos.

• El desglose de las obligaciones y responsabilidades entre PEMEX y los contratistas privados en general parece estar bien equilibrado en los modelos de contratos. La transferencia del esquema de riesgos está en concordancia con la experiencia de países de la ocdE y las responsabilidades se determinan caso por caso, comúnmente topado al precio del contrato, pero el límite no se aplica en caso de negligencia o acciones malintencionadas. El contratista es totalmente responsable por daños y perjuicios a terceros, incluyendo daños al medio ambiente que deben cubrirse conforme a la ley mexicana.

• Los modelos de contratos de PEMEX también pueden contener un régimen de pago anticipado que se considera razonable y de conformidad con sus directrices. dependiendo del objetivo, propósito, duración del período de la licitación, duración del contrato y el entorno de mercado, el modelo de contrato puede incluir también una cláusula que permita o no el pago anticipado, algo que no era frecuente antes de la promulgación de la Ley de PEMEX.

• Los cinco modelos de contratos revisados incluyen cláusulas sobre subcontratación según el marco legislativo que requiere que el modelo de contrato y el pliego de condiciones incluyan una cláusula, con excepción del contrato de servicios para la exploración y extracción. El contenido se desarrolla caso por caso. En ciertas circunstancias, se ha considerado la subcontratación específicamente como parte del trabajo en el proceso de licitación y en otras más como un elemento de subcontratación solicitado por el contratista después de que el contrato ha sido adjudicado. Esta situación no aclara cuáles son las reglas de subcontratación, especialmente en lo relacionado



con las posibilidades y condiciones de los subcontratos que no se han considerado en el contrato inicial, con el impacto posterior en la transparencia e integridad del proceso de contratación. Sin embargo, hay otros ejemplos procedentes en los modelos de contratos de PEMEX que deben incluirse en la mayoría de los contratos tales como las cláusulas referentes a la necesidad de que los proveedores que desean sustituir subcontratistas, deben solicitar permiso a la administración del área de proyectos.

• Todos los modelos de contratos de PEMEX especifican, de acuerdo con la legislación vigente, que el contratista no puede transferir en su totalidad o en parte estos derechos y obligaciones sin la aprobación previa y por escrito de PEMEX. Estos contratos también incluyen una cláusula de responsabilidad por la cual el proveedor es el único responsable de las obligaciones contractuales y el subcontratista no podrá recurrir ni tendrá derecho a interponer reclamos contra PEMEX.

• El pliego de condiciones indica qué costos se incluyen o excluyen en el contrato. Los modelos de contratos no son específicos en relación con los seguros, ya que meramente señalan que la contratación de pólizas de seguros es responsabilidad del contratista.

• Los modelos de contratos analizados tienen varias reglas que generalmente, de una u otra manera, están relacionadas con la transferencia de propiedad de los bienes adquiridos, pero no hay una cláusula directa, clara e indiscutible que indique que a partir de una fecha o evento, los bienes pasan a ser propiedad de PEMEX. La transferencia de la propiedad adquirida por PEMEX se da en el momento de la entrega o en los términos de sus respectivos contratos. Aunque no está claro según la legislación vigente, su alcance está contenido en los anexos técnicos que forman parte de los contratos.

• En cuanto a la inspección de los bienes, los modelos de contrato estipulan el derecho a devolver/sustituir los productos que no cumplan con los requisitos contractuales pero no está claro qué sucede en aquellos casos donde es necesario probar los productos después de la instalación. Sin embargo, los anexos a los modelos de contratos hacen referencia a la fecha para la pruebas, terminación del trabajo, responsabilidades asociadas, etc. Por lo tanto, los modelos de contratos podrían modificarse para indicar que la primera inspección se hará a la entrega de los productos y que la recepción formal se haría sólo si se aprueban los productos en posteriores inspecciones y pruebas técnicas. PEMEX podría considerar incluir en la cláusula sobre la recepción de los productos un párrafo referente a una “confirmación por escrito de la entrega, recepción, instalación, arranque y funcionamiento” que se proporcionará una vez concluida la recepción formal.

• El modelo de contrato también podría incorporar disposiciones claras que rijan el plazo dentro del cual los contratistas privados son responsables de la integridad y la calidad de los bienes o servicios prestados para proporcionar seguridad jurídica a los proveedores.

• Los modelos de contratos no contienen una cláusula de conciliación o arbitraje en algunas situaciones y sus demás disposiciones estipulan procedimientos en caso de que se decida por dicho abordaje si hay desacuerdo entre PEMEX y sus proveedores. PEMEX ha decidido que sea opcional incluir disposiciones de arbitraje en los nuevos modelos genéricos de contratos, pero no se señala si, en caso de controversia, se le permite al contratista suspender la prestación en virtud del contrato antes de que se haya dado el fallo y si se le indemnizará por daños y perjuicios asociados si el fallo es a su favor.



• El modelo de contrato incluirá una cláusula de rescisión que permitirá a los proveedores dar por terminado el contrato como consecuencia de un incumplimiento grave por parte de PEMEX dándole derecho a la entidad privada a una compensación que se podría extender a otros modelos de contratos, adaptándolos según sea necesario. Esto podría generar mayor confianza en el sistema de contratación pública, aumentar el número de licitantes con la consiguiente ampliación de la competencia, fomentar la transparencia de los procedimientos y obtener más valor por el dinero en los contratos.

• PEMEX incluye actualmente en el modelo de contrato, caso por caso, un período de acción o recurso al contratista privado en caso de incumplimiento, pero debe incluirlo en algunos contratos no estándar y en situaciones preestablecidas de conformidad con cada contrato específico (cuando se considere apropiado).

• El modelo de contrato tampoco contiene en sus anexos disposiciones con respecto a la sustitución del personal previa autorización y aprobación por parte de PEMEX con base en lo que se acordó en el respectivo contrato, tal es el caso de los contratos integrales de exploración y producción (contratos Integrales EP). Para hacerlo, el gerente de Proyectos que evalúa y prepara este contrato debe determinar que los empleados cuenten con la calificaciones necesarias en caso de cambios en el personal.

• También pueden incluirse disposiciones referentes a los términos y condiciones aplicables a la imposición de multas contractuales a causa del retraso en la entrega de los bienes o ejecución de los servicios o si se causa daño. PEMEX podría considerar dejar claro en qué términos y hasta qué grado se podrían imponer multas por cuestiones ambientales.

• En el pasado, PEMEX se ha enfrentado a diferentes riesgos relativos a las cláusulas opcionales que se utilizan de manera inadecuada en los contratos (por ejemplo, disposiciones de arbitraje para contratos de servicios a corto plazo). El nuevo marco legal y la centralización de la función de adquisiciones en PEMEX podrían ayudar a mitigar el riesgo del uso de cláusulas opcionales.

• El departamento Jurídico ha desarrollado la mayoría de los modelos de contratos, así como los 13 modelos genéricos de contratos que reemplazarán a los actuales contratos institucionales y tienen sus propias cláusulas opcionales sujetas a un proceso de negociación entre PEMEX y el proveedor de conformidad con el nuevo régimen legal.

Acciones propuestas

• Para facilitar la relación de adquisiciones con sus proveedores, PEMEX deberá contar con 13 modelos de contratos que reflejen con más precisión las especificidades de una gama más amplia de requisitos y circunstancias y que reduzcan el riesgo del uso inadecuado de las cláusulas opcionales.

• Los contratos deben incluir disposiciones que claramente describan el plazo y los términos de operación de la transferencia de propiedad de cualquier producto de conformidad con el contrato; estipulación de garantía que incluya las fechas específicas o el plazo dentro del cual los contratistas privados serán responsables de la integridad y la calidad de los bienes o servicios prestados. PEMEX podría considerar revisar los modelos de contratos aplicables para garantizar la completa claridad del periodo en que cada una de las partes será responsable y si los elementos asociados de costos se incluyen o excluyen del precio del contrato, y cuándo se hará, reduciendo



así la confusión y el riesgo de controversia entre las partes. También deberá ser más específico respecto a si debe agregarse o no el IVA al precio contratado.

• En caso de controversia, a los contratistas se les prohibirá suspender la prestación en virtud del contrato antes de que se emita un fallo, y tendrán el derecho asociado de recibir compensación por daños y perjuicios en caso de que el fallo sea a su favor.

• Los contratos deben incluir una cláusula que describa las condiciones y proceso de aprobación para remplazar a personal del contratista.

• Insertar una cláusula que cubra la posibilidad de rescisión del contrato como consecuencia de incumplimientos graves por parte de PEMEX y que otorgue el derecho a la entidad privada a una compensación.

• Mejorar el acceso de ambas partes a los correspondientes derechos de propiedad intelectual permitiendo la posibilidad de proporcionar al contratista una licencia para utilizar la propiedad intelectual que se haya desarrollado en ciertas etapas del proyecto, cuando se determine que los beneficios asociados compensan los costos de obtener estos derechos.

• Tener disposiciones claras relacionadas con la aplicación de multas contractuales por incumplimiento con indicadores de desempeño identificados.

• Incluir disposiciones de pagos de incentivos, cuando se estime oportuno, permitiendo la compensación adicional al contratista en situaciones específicas.

• Incluir derechos de rescisión para el proveedor por impago de cargos pendientes no impugnados, después de ciertos días hábiles de recibir el aviso de falta de pago.

• Fortalecer gradualmente los procedimientos de solución de controversias comenzando con un intento de solución de “buena fe” entre los representantes de las partes; a falta de solución, las partes deben hacer “esfuerzos razonables” para llegar a una solución a través de una “negociación comercial”. En su defecto, cualquiera de las partes puede optar por mediación realizada de conformidad con un acuerdo de mediación.

• darle a PEMEX la opción de invocar un nuevo proceso de “asesor de reparación” que en esencia consiste en que la autoridad nombre a un órgano independiente para supervisar la prestación del proveedor.

• El contrato podría incluir un reconocimiento de que el margen de utilidades del proveedor durante la vigencia no será superior al “máximo margen de utilidades permitido”. Es decir, el margen de utilidades identificado en el modelo financiero del proveedor más 5%. Este mecanismo permite a la autoridad contratante la capacidad de renegociar los cargos si se llega a ese punto o, si no pueden llegar a un acuerdo sobre los ajustes adecuados a los cargos o rescindir el contrato por conveniencia.

• Incluir una cláusula que estipule que PEMEX, en general, no necesita ser titular de derechos de propiedad intelectual escritos especialmente o específicos del proyecto, pero que en la mayoría de los casos resultará suficiente contar con una licencia perpetua libre de regalías y el derecho a sublicenciar.



SEGUNDA PARTE

Fomento de la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas en la función

de contratación pública de PEmEx

6. GArAntizAr lA inteGridAd durAnte todo el ciclo de contrAtAción públicA de pemeX – 39


Capítulo 6

Garantizar la integridad durante todo el ciclo de contratación pública de PEmEx

Las operaciones de contratación pública en el sector extractivo tienen un alto riesgo de corrupción en los países de la OCDE por el nivel significativo del gasto involucrado y la complejidad del ciclo de contratación. PEMEX no es inmune a tales riesgos y, aunque está desarrollando iniciativas y mecanismos para promover la integridad en sus actividades y dentro de la organización, todavía se enfrenta a desafíos en la construcción de un sistema de integridad coherente y exhaustivo y en la creación de una cultura de la integridad. En el presente capítulo se analiza la política de integridad y el marco jurídico de PEMEX, destacando los recientes acontecimientos y haciendo hincapié en las áreas donde se necesitan más esfuerzos, que incluyen: mapeo de riesgos de corrupción, divulgación y gestión de conflictos de intereses, capacitación en integridad y programas de sensibilización y protección de los denunciantes. El capítulo aborda también el papel clave del sector privado y la importancia de establecer altos estándares de integridad para los interesados en el ciclo de contrataciones.

• La Reforma energética estableció un marco jurídico independiente para PEMEX y sus subsidiarias. En consecuencia, PEMEX y sus subsidiarias están ahora sujetas primordialmente a la Ley de PEMEX y a su reglamento de instrumentación y deben seguir reglas federales solo en la medida en que se mencionan explícitamente o si no contradicen a estas últimas.

• En cuanto a la responsabilidad administrativa derivada de actos de corrupción del personal, actualmente se aplican dos marcos jurídicos a PEMEX (cuadro 1.1). Por un lado, los servidores públicos que trabajan en PEMEX y sus subsidiarias están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

cuadro 6.1. Obligaciones de integridad regulada por el marco jurídico aplicable al Consejo de Administración y personal de PEmEx

ConsejodeAdministración Personal

Régimen disciplinario Régimen especial establecido en la Ley de PEmEx Régimen federal (LFRASP)

Conflictodeintereses RégimenespecialestablecidoenlaLeydePEMEX Régimenfederal(LFRASP) y en el Código de Conducta de PEmEx y Código de Conducta de PEmEx

Fuente: Ley de PEMEX, código de conducta de PEMEX.

40 – 6. GArAntizAr lA inteGridAd durAnte todo el ciclo de contrAtAción públicA de pemeX


(LFRASP), cuyo objetivo es fortalecer la legalidad e integridad en el desempeño de las funciones administrativas de los servidores públicos mediante el establecimiento de faltas administrativas, el procedimiento para tomar acciones legales y la modalidad y el grado de la sanción que se impondrá a los servidores públicos. Por otro lado, la Ley de PEMEX establece un régimen especial para el consejo de Administración de PEMEX en relación con el ejercicio de sus funciones, que excluye responsabilidades en ciertas circunstancias, como cuando cumple con los requisitos para la aprobación de asuntos de su competencia; cuando toma decisiones durante las sesiones con base en la información proporcionada por los directores de PEMEX, el auditor externo o los expertos independientes, y cuando elige la alternativa de negocio más adecuada o cuando no se pueden prever los efectos negativos sobre los activos.

• Los procedimientos administrativos están previstos solo para servidores públicos, que podrán ser sancionados por la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, mientras que las acciones legales por causa de la responsabilidad de los miembros del consejo solo pueden ejercerse a través de procedimientos civiles para efectos de compensación. Teniendo en cuenta las diversas responsabilidades cruciales en materia de contrataciones, PEMEX puede considerar la introducción de normas y procedimientos administrativos para las infracciones disciplinarias cometidas por sus miembros para garantizar que no se afecte la independencia del consejo.

• En el contexto del nuevo marco legal, PEMEX ha identificado la integridad como prioridad, y en febrero de 2016 emitió el nuevo código de Ética que, junto con el código de conducta, marcan las disposiciones específicas sobre conflicto de intereses, así como el Programa de Ética e Integridad corporativa con el fin de construir su marco de integridad sobre tres pilares: crear un ambiente ético y de integridad, llevar a cabo acciones de lucha contra la corrupción, mejorar la debida diligencia a terceros y desarrollar mecanismos de coordinación y comunicación. Si bien los códigos son muy completos y proporcionan reglas para combatir problemas como corrupción, conflicto de intereses, tráfico de influencias, sobornos y regalos/invitaciones, solo son aplicables al personal y a los miembros del consejo de Administración.

• Los socios clave, como consultores y proveedores, cuyo comportamiento también puede influir en la reputación e imagen de la empresa, no están cubiertos por las normas del código de Ética y el código de conducta, pero deben conocer cuál es el comportamiento esperado al interactuar con PEMEX.

• Si bien PEMEX ha elaborado una estrategia de gestión del mapa de riesgos en relación con sus procesos de contratación, que consiste en una matriz que identifica 183 actividades críticas, 205 riesgos y 175 controles, no incluye infracciones por corrupción u otras violaciones de la integridad. Aunque se espera que PEMEX revise el diseño del sistema de supervisión, evaluación y mitigación de riesgos, actualmente no hay ningún mecanismo de alertas o alarma que ayude a detectar conductas corruptas y faltas de ética de manera sistemática y oportuna.

• Teniendo en cuenta la fragmentación actual del régimen que caracteriza la normatividad sobre conflicto de intereses, parece faltar un marco coherente e integral para gestionar situaciones de conflicto de intereses en PEMEX. En términos generales, las obligaciones en caso de conflicto de intereses para los funcionarios públicos están establecidas en la LFRASP, que define que hay una situación de este tipo cuando “los intereses personales, familiares o comerciales del funcionario público pueden influir



en el desempeño imparcial de su labor, deber o tarea”. Además de este marco, el Acuerdo cA-125/2015 del consejo de Administración de PEMEX sobre disposiciones generales de contratación contiene una sección sobre temas de integridad dirigido específicamente al personal del Área de Procura y Abastecimiento y a los jefes de Proyecto. El conflicto de intereses también se trata en el código de conducta, aplicable al personal y miembros del consejo de Administración. Este código establece las conductas deseables, así como las recomendaciones que debe seguir el personal de PEMEX.

• Los miembros del personal del área de contrataciones deben cumplir con los códigos de Ética y de conducta y presentar una declaración patrimonial conforme a la obligación prevista por la LFRASP para ciertas categorías de servidores públicos. Los conflictos de intereses también se abordan en el código de conducta, que se aplica al personal y a los miembros del consejo de Administración y establece conductas deseables que deberá seguir el personal de PEMEX. Por otra parte, los miembros del consejo de Administración están sujetos a la Ley y Normatividad de PEMEX, la cual establece un régimen de conflicto de intereses especial para ellos. Este régimen incluye una lista de conductas prohibidas y no prohibidas, la obligación anual de divulgar actividades extraprofesionales, así como un mecanismo para evaluar situaciones en las que podría haber conflicto de intereses en las actividades de los miembros del consejo.

• Por lo delicado de la actividad de contrataciones, PEMEX podría considerar la introducción de mecanismos que extiendan la obligación de informar sobre conflicto de intereses a los actores privados en una etapa temprana del proceso de contratación.

• Hay desconocimiento de los códigos de Ética y de conducta por parte del personal de contrataciones. Según la información proporcionada por PEMEX, la empresa organiza un curso de inducción vía internet. Sin embargo, no está claro cómo y en qué medida aborda temas relacionados con la ética, la integridad y la corrupción. Además, el programa solo está disponible para una categoría de empleados (personal de confianza), por lo que PEMEX podría considerar ampliarlo a todo el personal.

• Recientemente PEMEX instauró un comité de Ética integrado por representantes de cada unidad corporativa que apoya en la mejora de los estándares éticos en la organización. Además, analiza informes sobre posibles infracciones al código de Ética, ofrece estrategias para mejorar el cumplimiento de las normas correspondientes, así como su conocimiento y práctica entre los empleados. Más importante aún es que al comité de Ética se le asigna la función de actuar como entidad consultora y de asesoría especializada en temas relacionados con la aplicación y cumplimiento de los códigos de Ética y de conducta (Reglas de operación del comité de Ética de PEMEX, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales). A pesar de este último mandato, no hay pruebas de que el comité, en general, ofrezca a sus empleados la oportunidad de discutir temas de ética en el lugar de trabajo o que proporcione orientación sobre cómo comportarse en situaciones dudosas.

• Además, PEMEX tiene dos canales separados para informar sobre acciones malintencionadas relacionadas con la ética profesional: uno para las infracciones al código de conducta (Mecanismo para la Atención del Incumplimiento al código de conducta) y el otro para cualquier tipo de quejas (www.quejasoic.pemex.com). Mientras que los informes citados en primer término los evalúa la Unidad de control Interno Institucional (UcII), las últimas son manejadas por la Unidad de



Responsabilidades, que está bajo la tutela de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Los dos canales están disponibles en diferentes sitios web, el primero en la página de código de conducta de PEMEX (www.pemex.com/acerca/codigo-de-conducta/Paginas/default.aspx), el segundo en un sitio web administrado por la SFP (www.quejasoic.pemex.com/Index.html). Ninguna de las dos páginas informa al usuario del otro mecanismo ni proporciona una liga (link) para el mismo. En términos más generales, la accesibilidad desde la página de inicio en internet no es sencilla y se requiere navegar por el sitio de PEMEX a través de diferentes niveles.

• En 2015, PEMEX lanzó la Línea Ética de Ayuda con el objetivo de mejorar la claridad y asegurar la coordinación en la recepción y elaboración de los reportes recibidos. Según la información proporcionada por PEMEX, debe haber solo un canal para informar sobre faltas de ética, que después se filtrarán y se reenviarán a la UcII o a la Unidad de Responsabilidades (gráfica 6.1). Sin embargo, no hay ninguna evidencia de cómo funciona el nuevo mecanismo en la práctica, por lo que es difícil evaluar si aborda alguno de los mencionados desafíos relacionados con la coordinación y la accesibilidad.

gráfica 6.1. Esquema de la Línea Ética de Ayuda de PEmEx

Fuente: Autor, con base en la Línea Ética de Ayuda y Mecanismos de coordinación para la Atención de denuncias de PEMEX (2016), presentación realizada por PEMEX.

Unidad de

Responsabilidades



Acciones propuestas

• PEMEX podría aprovechar la oportunidad que ofrece la Reforma energética para fortalecer su marco jurídico y evitar la corrupción al definir el alcance exacto y la aplicación de las reglas de integridad a proveedores y partes interesadas externas y al orientar de manera amplia sobre asuntos de integridad y aclarar públicamente las obligaciones correspondientes de transparencia y lucha contra la corrupción entre los participantes en el proceso de contratación.

• PEMEX podría ampliar la política de integridad y sus normas a todos los que trabajan para PEMEX y sus proveedores, como los consultores, con el fin de contar con las mismas reglas para todo el personal que trabaja en la empresa, estableciendo estándares claros para manejar la información confidencial y privilegiada que tienen a su disposición.

• PEMEX podría proporcionar orientación para hacer frente a situaciones de conflicto de intereses que surjan entre consultores y clientes y ampliar el alcance del código de Ética y del código de conducta a todos los socios que tengan interacción con la empresa y esperar de ellos un grado de integridad igual al que se le exige a su personal.

• PEMEX podría fortalecer su enfoque de prevención de la corrupción al mapear riesgos de corrupción en la organización y sus procesos con el fin de identificar problemas, como puestos vulnerables, así como actividades y proyectos de riesgo.

• PEMEX también podría desarrollar un sistema de señales de advertencia —como señales de alarma— en relación con procesos críticos, puestos vulnerables, actividades y proyectos de riesgo, así como establecer un sistema para mapear los riesgos de corrupción en relación con cada proyecto para garantizar la integridad y responsabilidad de los actores en cada proceso de adquisición.

• PEMEX podría introducir un sistema para monitorear y evaluar periódicamente el mapa con el fin de asegurarse de que su estrategia de evaluación de riesgos de corrupción siga siendo real y eficaz.

• PEMEX necesita un marco integral de política para manejar los conflictos de intereses que definen la divulgación de un interés privado como primer paso necesario para determinar las medidas adecuadas para resolver o gestionar positivamente los conflictos, mejorar la transparencia sobre el proceso de calificación y selección de los miembros independientes del consejo de Administración e introducir mecanismos para ampliar las obligaciones de informar sobre conflictos de intereses a los actores privados en una etapa temprana del proceso de contrataciones.

• PEMEX podría asegurar aún más la aplicación de medidas de manera eficaz, especialmente en lo referente a la responsabilidad disciplinaria de los miembros independientes del consejo de Administración, si introdujera normas y procedimientos administrativos respecto a las investigaciones y sanciones que no afecten su independencia, y recaba datos estadísticos sobre los procedimientos disciplinarios tanto del personal como de los miembros del consejo.

• PEMEX podría incentivar una mayor integridad entre sus proveedores por diversos medios, al incluir mayor transparencia, introducir estándares de integridad para determinar su elegibilidad y garantizar sanciones efectivas mediante la publicación de la declaración de proveedores de PEMEX, comprobando sistemáticamente si estas



declaraciones corresponden a la realidad, y alentando a los proveedores a desarrollar sus propios programas y normas de integridad.

• PEMEX necesita fortalecer su cultura de integridad con esfuerzos más ambiciosos para crear conciencia en sus empleados y que estos conozcan los códigos de Ética y de conducta a través de publicaciones, dando capacitación ad hoc sobre temas relacionados con la ética para funcionarios de contrataciones y en puestos de alto riesgo, estableciendo una cultura de organización abierta para orientar y apoyar al personal en la aplicación de valores éticos y normas de integridad en su actividad diaria y con un portal en línea para brindar asesoramiento ético a personas internas y externas, también anónimamente.

• PEMEX deberá proteger eficazmente a los denunciantes mediante la mejora de la accesibilidad a los canales de divulgación de información, la creación de un procedimiento único de presentación de informes o, al menos, al ofrecer los existentes en una sola página web junto con las herramientas para apoyar a los usuarios a decidir qué canal utilizar.

• PEMEX también debería implementar en la Línea Ética de Ayuda una función que permita proporcionar información anónima y divulgar su existencia entre los empleados, y publicar informes sobre la actividad de denuncia para demostrar públicamente la actividad anual de la empresa sobre el tema, así como para evaluar y supervisar su efectividad.

7. AseGurAr lA rendición de cuentAs mediAnte lA trAnspArenciA y unA vinculAción – 45


Capítulo 7

Asegurar la rendición de cuentas mediante la transparencia y una vinculación más fuerte con la sociedad civil

La garantía de un sistema de procura y abastecimiento abierto y transparente en todas las etapas del ciclo de contratación es un elemento fundamental para asegurar un trato justo y equitativo a los posibles proveedores de PEMEX y para promover la rendición de cuentas de sus actividades a los interesados. El marco jurídico mexicano de transparencia y acceso a la información ha mejorado en los últimos años debido a una reforma federal que introdujo varios cambios sustanciales a nivel institucional. Hay obligaciones adicionales para las entidades públicas que trabajan en el sector energético, las cuales estipulan mayor transparencia en la información de contrataciones de PEMEX. En este capítulo se evalúa el impacto de esos cambios y se hacen recomendaciones para garantizar que las medidas y mecanismos relativos a la transparencia en la participación de los interesados conduzcan a una rendición de cuentas efectiva de la actividad de PEMEX. Dicha evaluación no solo considera la accesibilidad y el formato de la contratación pública, también aborda el equilibrio entre transparencia y confidencialidad, así como la participación de los testigos sociales y la vinculación con el sector privado.

• México ha trabajado para mejorar su marco de transparencia y acceso a la información mediante una reforma importante que abordó problemas institucionales y sustanciales (Ley general de Transparencia y Acceso a la Información Pública, o Ley de Transparencia). PEMEX, como cualquier otra entidad que recibe financiamiento público o ejerce autoridad pública, está sujeto a la nueva reglamentación. También tiene que cumplir con ciertas disposiciones específicas para entidades que trabajan en el sector energético, lo cual requiere la máxima transparencia en algunos actos (contratos, permisos, coinversiones, empresas) y establece un conjunto mínimo de información que se divulgará a través de mecanismos que garantizan la circulación y consulta pública (artículo 83 de la Ley de PEMEX). La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública gubernamental establece obligaciones adicionales para las entidades federales y las constitucionalmente autónomas.

• Respecto a la actividad de contrataciones de PEMEX específicamente, la Ley de PEMEX introdujo un sistema de información pública en línea sobre proveedores, la cual deberá actualizarse regularmente y contener información sobre los contratos firmados en los últimos cinco años (Sistema de información pública de proveedores y contratistas). En el plano institucional, en mayo de 2015 PEMEX y el INAI (Instituto Nacional de

46 – 7. AseGurAr lA rendición de cuentAs mediAnte lA trAnspArenciA y unA vinculAción


Transparencia, Acceso a la Información y Protección de datos Personales) firmaron un convenio general de colaboración y acordaron trabajar juntos en iniciativas encaminadas a fortalecer la cultura de transparencia, apertura y protección de datos personales.

• Las respuestas y las pruebas aportadas muestran que PEMEX se esfuerza en armonizar el marco jurídico pertinente y garantizar la divulgación proactiva de la información referente a su actividad de contrataciones. Sin embargo, el tema de la fragmentación y accesibilidad de la información sigue siendo preocupante, lo que afecta su calidad general y crea dificultades para los ciudadanos y proveedores que desean consultarla.

• Una tendencia relativamente reciente, seguida por muchos países para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones públicas, es poner sus datos a disposición del público y permitir su uso, reutilización y libre distribución a través del llamado “formato de datos abiertos”. PEMEX todavía está atrasado en el uso de datos abiertos de su actividad de contratación, ya que no hay evidencias sobre este tema específico.

• El marco jurídico de PEMEX dispone excepciones a la transparencia respecto a situaciones en las que la información puede clasificarse como reservada o confidencial. La Ley de PEMEX se refiere a estos casos y prevé la adopción de medidas para proteger la información relacionada con la actividad empresarial, económica e industrial, así como para mantener una ventaja competitiva o económica sobre terceros en la realización de su actividad. dichas normas también se especifican en el contrato PEMEX cA-117/2014, donde se establece que toda la información es pública, a menos que se considere secreto industrial o comercial conforme a la Ley de la Propiedad Industrial, y que los jefes de las unidades administrativas deberán restringir su divulgación.

• debido al nuevo contexto de competencia y al carácter confidencial de cierta información, PEMEX enfrenta el reto de proteger la información comercial delicada y la competencia, pero al mismo tiempo de garantizar la plena transparencia de sus actividades de contratación. PEMEX deberá garantizar la claridad y coherencia de su marco de transparencia para promover un trato justo y equitativo para los potenciales proveedores.

• México se coloca a la vanguardia al permitir la participación de la sociedad civil en el proceso de abastecimiento al introducir los llamados “testigos sociales”, establecidos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que prevé la participación obligatoria de testigos sociales en todas las etapas de los procedimientos de concurso público superiores a ciertos umbrales, que en 2015 eran de 350 millones de pesos (alrededor de USd 23 millones) para bienes y servicios y 710 millones de pesos (unos USd 47 millones) para obras públicas.

• Si bien la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público no se aplica a PEMEX, la Ley de PEMEX y sus Lineamientos (Lineamientos para la participación de testigos sociales durante actividades de procura y abastecimiento y procedimientos de contratación de Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias, o Lineamientos que regulan la participacion de testigos sociales) prevén la participación de testigos sociales en los procesos de abastecimiento para observar los pasos del proceso de contratación, dar a conocer un informe final con comentarios y, en última instancia, reportar irregularidades a la oficina de Auditoría Interna. A diferencia de otras organizaciones del gobierno mexicano, los testigos sociales en

7. AseGurAr lA rendición de cuentAs mediAnte lA trAnspArenciA y unA vinculAción – 47


PEMEX no son nominados por la Secretaría de la Función Pública (SFP), sino más bien por el grupo de designación interno. Además, pueden participar cuando los procedimientos sean autorizados por el consejo de Administración, cuando lo solicite el comité de Adquisiciones o el Área de Adquisiciones, con el consiguiente impacto de menor grado de previsibilidad del papel de los testigos sociales en la actividad de contratación de PEMEX.

• La presencia de testigos sociales durante los procedimientos de contratación es un elemento importante que atestigua el compromiso de PEMEX para garantizar el escrutinio público sobre la actividad de abastecimiento, en concordancia con el modelo implementado con éxito en el ámbito federal. PEMEX publica actualmente las sesiones del grupo de designación, así como sus minutas a través de su sitio web, garantizanto así un nivel satisfactorio de transparencia de su actividad. Sin embargo, los criterios establecidos en el marco jurídico de PEMEX dependen de decisiones que tomen otros órganos (el consejo de Administración, el comité de compras, el Área de Procura), por lo que pueden llevar a más decisiones discrecionales y, con el tiempo, a menor nivel de previsibilidad del papel de los testigos sociales en la actividad de abastecimiento de PEMEX. Al mismo tiempo se hace un llamado a PEMEX para que atienda el impacto de las observaciones de los testigos sociales, ya que están contenidas en un informe final y PEMEX no siempre los toma en cuenta.

• Junto a los testigos sociales, hay otras formas en que la sociedad civil puede escrutar el proceso de compras de PEMEX: en primer lugar, a través del programa llamado “Testigo electrónico”, mediante el cual las adquisiciones se publican en internet; segundo, los expertos podrían participar en la elaboración de Normas de Referencia (NRF) para la contratación particularmente sensible, aunque este método de participación ya no es pertinente después de la entrada en vigor de la Ley de PEMEX.

• En la Recomendación de la ocdE sobre contrataciones Públicas se subraya la importancia de fomentar la participación transparente y eficaz de diferentes tipos de partes interesadas, que deberán sujetarse a normas de imparcialidad, transparencia e integridad. La información proporcionada por PEMEX muestra la falta de iniciativas significativas para que los interesados del sector privado participen en el ciclo del proceso de adquisiciones. Al mismo tiempo, no hubo criterios objetivos para evaluar si se aplican constante y congruentemente a través de la actividad de contratación de PEMEX.

Acciones propuestas

• PEMEX podría mejorar la accesibilidad de su información de contratación pública, en particular por medio de una sola base de datos que contenga toda la información disponible a través de diversos canales y presentando esta información en forma interactiva, fácil de usar y muy accesible en el sitio web.

• PEMEX podría considerar la publicación de su información de contratación en un formato de datos abiertos a fin de contribuir a fomentar la transparencia y responsabilidad con base en los Principios globales de contratación Abierta, lo que haría más competitiva y justa la contratación al garantizar los resultados a través de la divulgación de documentos e información.

• PEMEX también podría establecer un portal de datos abiertos conforme a las mejores prácticas internacionales para verificar las infraestructuras públicas y los megaeventos.

48 – 7. AseGurAr lA rendición de cuentAs mediAnte lA trAnspArenciA y unA vinculAción


• PEMEX podría establecer y hacer pública una política de divulgación que identifique la información que deberá difundirse públicamente por ley, junto con los canales adecuados para la divulgación y los mecanismos para garantizar el acceso a la información que promueva el trato justo y equitativo para los posibles proveedores.

• PEMEX puede redactar lineamientos que ilustren su política sobre transparencia y confidencialidad, aclarando el tipo de información que se divulga y publicándola en línea para mostrar claramente en su sitio web el procedimiento para acceder a la información mediante un enlace accesible a los mecanismos pertinentes.

• PEMEX podría incrementar la transparencia en la selección de testigos sociales a fin de aumentar la legitimidad de la iniciativa y garantizar la confianza respecto a su actividad de contratación, dejando claramente accessible una sección del sitio web sobre testigos sociales en la página principal de Procura e introduciendo requisitos de integridad adicionales para los funcionarios de PEMEX que seleccionan a los testigos sociales junto con la obligación de hacer públicas sus declaraciones de activos y de conflicto de intereses.

• PEMEX podría introducir criterios claros y no discrecionales para la participación de testigos sociales en concordancia con el marco jurídico federal e introducir un conjunto de umbrales por encima de los cuales PEMEX está obligado por ley a incluir su participación en todas las etapas de los procedimientos de concurso público.

• PEMEX podría mejorar el impacto de la actividad de testigos sociales mediante mayor transparencia en torno a sus observaciones y seguimiento, publicando sus informes en forma clara y consultable, evitando la versión escaneada en formato PdF e introduciendo la obligación de dar una respuesta pública por escrito a cada sugerencia hecha por los testigos sociales, de manera semejante al mecanismo que retroalimenta a la comisión de derechos Humanos.

• PEMEX podría interactuar con más frecuencia y de manera significativa con el sector privado, garantizando así que sus políticas de integridad se comuniquen adecuadamente y sean cumplidas de modo más eficaz al desarrollar otras iniciativas para involucrarlos en el ciclo del proceso de contratación.

• Un ejemplo sería permitir que las instituciones educativas, escuelas o institutos profesionales participen en la elaboración de los documentos de licitación, independientemente de la participación de uno o más testigos sociales.

8. AseGurAr lA eficAciA en el control interno y lA Gestión de riesGos en lAs ActividAdes de contrAtAción – 49


Capítulo 8

Asegurar la eficacia en el control interno y la gestión de riesgos en las actividades de contratación pública de PEmEx

Un sólido sistema de control interno, que incluya las funciones de gestión de riesgos y de auditoría interna independiente, es la base para mejorar los sistemas de gobernanza y gestión, alentar la integridad y consolidar la rendición de cuentas. Este capítulo presenta la manera en que un enfoque preventivo y basado en riesgos es el mejor para que PEMEX aumente la eficiencia, eficacia y economía de las operaciones, al tiempo que establece los controles adecuados y estrategias de mitigación para prevenir, detectar y responder a posibilidades de fraude y corrupción en el ciclo de contrataciones. El reto futuro reside en integrar las actividades de control interno y gestión de riesgos en cada paso del proceso de compras y asignar funciones y responsabilidades concretas en todas las áreas y a todo el personal de la compañía. PEMEX atraviesa por una importante reforma y los planes de control interno pueden dar certeza de que las estructuras de gobierno, la planeación estratégica y la gestión operativa en el área de contrataciones funcionan debidamente. Los mapas de garantías son una herramienta muy poderosa para dar confianza y pruebas de que el abastecimiento se lleve a cabo ética y económicamente. Los planes sólidos de supervisión, visión y previsiones pueden identificar las amenazas y oportunidades y permitir a PEMEX diseñar e implementar opciones de políticas basadas en evidencias que llevarán a la empresa a lograr sus objetivos y encarar retos futuros.

• Antes de la reforma energética, la función de auditoría interna de PEMEX era parte de la misión del órgano Interno de control (oIc), y la supervisaba la Secretaría de la Función Pública (SFP), lo que causó confusión entre funciones y procesos de control interno y de auditoría interna.

• La actual estructura organizacional de PEMEX prevé una unidad de auditoría interna independiente que le reporta solo al comité de Auditoría y al consejo. Este enfoque corresponde a las normas internacionales de gobierno corporativo, y PEMEX se centra en introducir funciones de control interno y gestión de riesgos. El trabajo de supervisión externa en relación con los reportes financieros lo hacen firmas de auditoría privadas, mientras que la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que es la entidad de fiscalización superior de México (EFS), evalúa la madurez e instrumentación de componentes y actividades de control interno y gestión de riesgos. Los informes de la ASF han hecho recomendaciones muy útiles para fomentar la integridad y fortalecimiento de su sistema de control interno y gestión de riesgos.

50 – 8. AseGurAr lA eficAciA en el control interno y lA Gestión de riesGos en lAs ActividAdes de contrAtAción


• conviene mencionar que, conforme a la información proporcionada por PEMEX (con actualización al 10 de noviembre de 2015), derivada de la base de datos de observaciones emitidas por la unidad de control interno o la ASF, PEMEX y cuatro compañías subsidarias (PEP, PgPB, PPQ y PRF) tuvieron un total de 2 670 observaciones, de las cuales 52% se refiere a obras públicas y compras. Más aún, los datos detallados sobre PEMEX indican que 27% de los problemas examinados tienen relación con el área de adquisiciones, arrendamiento y servicios, con otro 25% que surge del área de obras públicas.

• El Sistema de control Interno (ScI) de PEMEX se basa en el Marco Integrado de control Interno (committee of Sponsoring organizations of the Treadway commission, coSo 2013). Establecer un entorno sólido de control interno basado en valores éticos y demostrar su compromiso con la integridad es la piedra angular para un sistema de control interno en operación. PEMEX ha adoptado un código de Ética (noviembre de 2014) y un código de conducta (febrero de 2015), pero el reto reside en incluir estos instrumentos de integridad en los sistemas de gestión y en las operaciones cotidianas.

• El comité de Auditoría de PEMEX tiene que asegurarse de que la cultura de la organización coincida con su código de conducta y que los comportamientos sean congruentes en todos los niveles organizacionales y áreas comerciales. La alta dirección tiene que poner el ejemplo y marcar una clara “pauta en la cima”. Las continuas actividades de supervisión y reportes pueden identificar patrones y anomalías que requieren más atención y comprobar si los riesgos empresariales y de integridad están identificados de manera apropiada y debidamente mitigados.

• PEMEX tiene que motivar y empoderar al personal y a terceros para que adopten sus valores corporativos y normas de integridad, lo que significa que toda conducta inadecuada debe ser supervisada y sancionada. Los canales de denuncia y la gestión eficaz de las quejas pueden enviar un mensaje claro al personal de PEMEX y a las

La ruta hacia un sólido entorno de control en operación

Fuente: Adaptado de OECD Secratariat from COSO 2013 Internal Control-Integrated Framework and IIA-International Professional Practices Framework (IPPF).

COSO 2013 marco Integrado de Control Interno



marco de la gestión de riesgos empresariales de PEmEx

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Marco de Administración de Riesgos Empresariales (MARE)

Políticas/ObjetivosAuditoría interna

Auditoría externa

Sistema de control internoRendición de cuentas

Consejo deAdministración

Comité deAuditoría

Registros y mapeo de riesgosEstratégicosDiscrecionalesNo discrecionales Riesgos

del negocioÁreas operativas

• Gestión de riesgos enel nivel operativo

Áreas de coordinación• Gestión de riesgos integrados• Identificación, evaluación

y mitigación de riesgos• Análisis riesgo-rendimiento

Comité de Riesgos

Fuente: Presentación de la dirección corporativa de Finanzas, Marco de Administración de Riesgos Empresariales (MARE), Subdirección de gestión de garantías y Riesgos, noviembre de 2015.

partes externas del compromiso de la compañía con la integridad y su capacidad para manejar los hechos ilícitos y las acciones malintencionadas.

• PEMEX está potenciando los componentes y funciones de control interno con el modelo de las Tres líneas de defensa a fin de asignar funciones y responsabilidades concretos y abordar el enfoque de “silo” y la mentalidad de “cumplir con todos los puntos” relativos a controles internos y actividades de gestión de riesgos. PEMEX se concentra en reducir la brecha de instrumentación y aclarar qué unidades son parte de la primera y la segunda línea de defensa. En este marco, PEMEX ha iniciado una ambiciosa campaña de comunicación para crear conciencia y realzar el valor agregado de las actividades de control interno y conseguir que los directivos y el personal de operaciones intervengan en reconocer los riesgos, y diseñar y aplicar controles eficaces en cuanto a costos.

• La función de auditoría interna es la tercera línea de defensa que actúa como consultora y “agente de cambio clave”. La auditoría interna tiene un papel preponderante para garantizar que los planes de control interno funcionen debidamente, y que los procesos comerciales clave, como las contrataciones, se realicen de manera ética y económica. Una función sólida de mapeo de garantías sería una herramienta administrativa muy valiosa que proporcionaría información basada en evidencias sobre servicios prestados, actividades emprendidas, nivel de riesgo asociado, áreas donde no haya actividades de garantías o sean insuficientes, así como áreas donde las garantías estén duplicadas o sean excesivas en comparación con el valor de la actividad emprendida. de este modo, los actores competentes de PEMEX pueden

52 – 8. AseGurAr lA eficAciA en el control interno y lA Gestión de riesGos en lAs ActividAdes de contrAtAción


entender mejor la exposición al riesgo y guiar las garantías proporcionales brindadas hacia donde haya una necesidad real.

• El consejo y el comité de Auditoría de PEMEX deberán pedir garantías de que todo el proceso de contrataciones está diseñado e implementado para agregar valor óptimo a PEMEX, concentrándose en los resultados de calidad en vez de orientarse a los costos. Su programa de auditoría deberá encaminarse a identificar los componentes de alto riesgo y asegurar la adopción de políticas de mitigación adecuadas.

• PEMEX creó un comité de Riesgos corporativo (cRPEMEX) para garantizar que la gestión de riesgos funciona debidamente en el ámbito corporativo y se considera parte integrante de los sistemas de gestión y buen gobierno. cRPEMEX trabaja de cerca con las unidades de negocio para comunicar una firme cultura de riesgo, solucionar la brecha de instrumentación y realzar las relaciones interdisciplinarias en el grupo respecto a la mitigación de riesgos empresariales y de integridad.

• cRPEMEX también trabaja de cerca con el comité de Auditoría (cAUd), informa los avances en la instrumentación de MARE e incorpora los elementos de riesgo en el proceso decisorio. Las prioridades incluyen la identificación de riesgos corporativos críticos, la clara asignación de funciones y responsabilidades entre los diferentes actores que intervienen en la gestión de riesgos (cAPEMEX, cAUd, dg y cRPEMEX), y la participación de la unidad de auditoría interna en cRPEMEX con función de soporte y consultoría.

• PEMEX también podría participar en la evaluación de la diligencia debida de proveedores y contratistas actuales y posibles, y pedirles que completen los módulos de capacitación en materia de integridad y combate a la corrupción, semejantes a los desarrollados para el personal de contrataciones de PEMEX.

• PEMEX deberá considerar la creación e implementación de un marco autónomo para la gestión del riesgo de fraudes y corrupción con objeto de realzar la importancia y la creación de conciencia respecto a esta categoría de riesgos. Aunque esto podría duplicar ciertas actividades de gestión de riesgos, sería una solución intermedia hasta que la gestión de riesgos corporativos esté lo bastante madura e integrada a los sistemas de gobernanza y gestión de PEMEX.

• PEMEX tiene que adoptar rigurosas políticas para la contratación y ascensos, y así asegurarse de que solo personal con las habilidades y valores éticos apropiados trabaje en las áreas de alto riesgo. Estas herramientas podrían incluir investigación de antecedentes; verificación de certificados de educación, historial laboral y referencias, además de revisiones regulares del desempeño individual y la revisión del cumplimiento objetivo del código de conducta y las políticas de ética.

Acciones propuestas

• PEMEX deberá fortalecer su sistema de control interno garantizando un entorno de control sólido y funcional sostenido por la consolidación de valores éticos y por la integridad en las operaciones cotidianas.

• PEMEX deberá considerar tomar medidas concretas para subrayar la importancia de marcar una clara pauta en la cima para crear un entorno de control sólido y eficaz.

• PEMEX deberá concentrarse en establecer una función sólida que brinde seguridades para apoyar al consejo en el cumplimiento de sus obligaciones de gobernanza



corporativa y la satisfacción de las necesidades de cumplimiento y rendición de cuentas de la empresa.

• PEMEX debe concentrarse en solucionar la brecha de instrumentación e integrar el proceso de gestión de riesgos en actividades cotidianas a todas las áreas y niveles organizacionales de la compañía.

• PEMEX deberá considerar el desarrollo e instrumentación de un marco autónomo de gestión de fraudes y riesgos de corrupción.

9. sistemA de revisión e impuGnAciones de lAs decisiones de contrAtAción públicA de pemeX – 55


Capítulo 9

Sistema de revisión e impugnaciones de las decisiones de contratación pública de PEmEx

Los mecanismos de impugnación y revisión contribuyen a aumentar la imparcialidad, legalidad y transparencia de los procedimientos de contrataciones y a apoyar su integridad. También crean un clima de confianza entre las empresas y facilitan la competencia en los mercados contractuales públicos. Estos mecanismos brindan a los licitantes la oportunidad de impugnar el proceso y verificar la integridad de la adjudicación. Un órgano con capacidad de aplicación, independiente de la entidad de contratación, deberá regular las decisiones de revisión. Las inconformidades deben resolverse de manera imparcial y no discriminadora, asegurando la eficacia administrativa a través de resoluciones oportunas, transparentes y claras y recursos satisfactorios a disposición del público.

• Los mecanismos de impugnación y revisión aplicados a los procedimientos de contrataciones de PEMEX han evolucionado con el tiempo como resultado de las enmiendas introducidas por la Reforma energética. Los licitantes son informados en las convocatorias para concurso de que pueden impugnar las decisiones de adjudicación en licitaciones públicas o invitaciones restringidas presentando un Recurso de Reconsideración (RR) o una acción jurisdiccional llamada Juicio contencioso Administrativo (JcA).

• El RR se presenta ante un cuerpo colegiado de tres miembros, funcionarios públicos con nivel jerárquico de directores y que no pueden abstenerse de votar, salvo cuando haya un obstáculo legal. Este cuerpo interno de PEMEX está presidido por el jefe de la Unidad de control Interno Institucional (UcII), cuyo voto prevalece en caso de empate, y otros dos miembros designados por el director corporativo de Planeación, coordinación y desempeño, y el director jurídico, respectivamente. Su función no solo es decidir respecto al RR y sus incidentes, sino dar instrucciones a la Secretaría Técnica para tomar las medidas necesarias para fundamentar el RR.

• La gerencia Jurídica contenciosa Administrativa (gJcA) encabeza la Secretaría Técnica, que brinda asesoría legal al cuerpo colegiado, integra el expediente para la decisión, prepara el proyecto de resoluciones, notifica las resoluciones y ejecuta los actos administrativos requeridos por el cuerpo colegiado.

• El JcA se presenta ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), que se rige por la Ley Federal de Procedimiento contencioso Administrativo. Las quejas de los licitantes se resuelven en un periodo que depende de la carga del tribunal, lo que puede tomar varios meses o incluso años.

56 – 9. sistemA de revisión e impuGnAciones de lAs decisiones de contrAtAción públicA de pemeX


• La resolución del cuerpo colegiado después del recurso del RR no puede impugnarse por medios administrativos, sino a través de una demanda de nulidad presentada ante el TFJA, o el juicio de amparo indirecto, ante un juez de distrito en Materia Administrativa.

• Una vez que el RR está completo, el cuerpo colegiado prepara una resolución que no puede apelarse por medios administrativos. El RR deberá explicar los hechos u omisiones que respaldan la decisión de adjudicación, los daños y perjuicios estimados y las pruebas relacionadas con los actos u omisiones antes mencionados. Las resoluciones del RR tardan en promedio entre 30 y 35 días.

• Si bien los licitantes tienen la opción de presentar un RR o un JcA, la diferencia sobre la composición de los órganos decisorios, las garantías que brindarán los licitantes que solicitan la suspensión de la decisión de adjudicación y el periodo para tomar la decisión pueden crear incentivos para que los licitantes prefieran uno de los dos mecanismos.

• No hay información pública en el sitio web de PEMEX sobre el número de RR o JcA y sus resoluciones correspondientes. Por lo tanto, PEMEX deberá analizar la manera de incrementar la transparencia comprometiéndose a hacer públicas en su sitio web, de manera regular y fácil de usar, las resoluciones del RR y el JcA e implementar un buscador para facilitar el acceso.

• El RR solo pueden presentarlo los licitantes que realmente participaron en un concurso y su efecto es revocar, modificar o confirmar, total o parcialmente, y en definitiva, una decisión de adjudicación. Se presenta por escrito en un plazo de cinco días a partir de la junta pública en que se tomó la decisión o se notificó a la entidad adjudicataria, en caso de que no se celebrara dicha junta pública. En caso de propuestas conjuntas, el RR deberá ser presentado con la firma de todos los colicitantes. Si no se cumple esta condición, el RR se desecha.

• La presentación de un RR suspende la adjudicación de un contrato hasta tener una resolución cuando se solicita dicha suspensión, no hay daños y perjuicios para el interés público o no hay contradicciones con reglamentos de orden público, y si el licitante que presenta el RR cumple con los requisitos legales. Si el cuerpo colegiado identifica actos posibles o actuales que violen el reglamento aplicable, puede suspender la decisión de adjudicación, pero solo cuando no se ha emitido la resolución.

• como el licitante que presenta el RR deberá aportar una garantía equivalente a un monto entre 10 y 30% de su propuesta económica, o al presupuesto del procedimiento de concurso correspondiente si no es posible estimar el monto, la suspensión de la adjudicación empleando este mecanismo puede ser un procedimiento oneroso.

• Si la unidad de PEMEX a cargo del proceso de licitación no cumple con la resolución, el licitante adjudicatario o el que presente el RR puede informar al cuerpo colegiado para que exija el cumplimiento y, de ser necesario, informa a la Unidad de Responsabilidades (UR), la cual aplicará la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP).

• El licitante impugnador incluso puede omitir el RR y el JcA y pasar directamente a la alternativa del amparo directo.

• Una alternativa más para los licitantes que impugnan la imparcialidad de los procedimientos de contratación o adquisiciones, en particular de las acciones de los servidores públicos que participan en tales procedimientos, es presentar quejas



y denuncias ante la UR que investiga, fundamenta los procedimientos para las responsabilidades administrativas e impone las sanciones correspondientes.

• La UR está subordinada jerárquicamente a la Secretaría de la Función Pública (SFP), que designa a su jefe y determina su organización y sus operaciones. La UR se rige por las normas aplicables a las unidades de responsabilidades de los órganos Internos de control (oIc) de la administración pública. La gestión de denuncias contra servidores públicos de PEMEX no se ha modificado significativamente, excepto que ahora el TFJA sanciona las violaciones graves de carácter administrativo.

• Las denuncias pueden tener una utilidad limitada para los licitantes, quienes prefieren los mecanismos de impugnación para protestar la adjudicación de contratos. El efecto legal de las denuncias se limita a la investigación de posibles responsabilidades administrativas de los servidores públicos y, si fuera procedente, a iniciar el proceso disciplinario correspondiente. Sin embargo, las inconformidades no pueden desembocar en la suspensión de la adjudicación de un contrato.

• El nuevo marco regulador aplicable a las contrataciones de PEMEX eliminó la intervención de oficio, con la cual la autoridad podía declarar la nulidad de todo el proceso de adquisiciones o de parte de este. Este procedimiento permite a la autoridad la atribución de conocer la denuncia, aun si fue fallida, contra una decisión de adjudicación para verificar la legalidad y determinar la suspensión del proceso de contrataciones cuando son evidentes las infracciones al marco jurídico, aunque no haya daños y perjuicios a los intereses sociales y contradicciones a reglamentos de orden público.

• Antes de los cambios al marco jurídico de las contrataciones, la autoridad que revisaba las impugnaciones a decisiones de adjudicación presentadas a través del canal

gráfica 9.1. mecanismos para impugnar las decisiones de adjudicación de PEmEx

Fuente: obra del autor.

Juicio Contencioso- Administrativo

58 – 9. sistemA de revisión e impuGnAciones de lAs decisiones de contrAtAción públicA de pemeX


administrativo (inconformidades) era la SFP del gobierno federal, mientras que en el nuevo régimen la entidad que revisa el RR es el cuerpo colegiado de PEMEX.

• como la intervención de oficio ya no es posible, el único mecanismo para declarar la nulidad del proceso de contrataciones es cuando el cuerpo colegiado se percata de la ocurrencia real o posible de actos ilegales, pero requiere que un licitante presente un RR; la suspensión de la decisión de adjudicación solo puede ocurrir antes de que se resuelva el RR.

• En cuanto a los contratos debidamente firmados de los que PEMEX forma parte, están sujetos a la legislación comercial y civil y, como tales, las controversias entre PEMEX (o una de sus subsidiarias) y un proveedor, relacionadas con la formalización del contrato, se resuelven a través de los tribunales competentes del Poder Judicial de la Federación, con excepción de los casos en que haya un mecanismo de resolución alternativo, como un reclamo referido a controversias técnicas o administrativas que debe presentarse ante el departamento de PEMEX encargado de gestionar y supervisar la firma de los contratos, los desacuerdos sobre el cumplimiento de requisitos contractuales que deben presentarse ante la SFP, y los mecanismos alternativos para la resolución de controversias comerciales incluidos en el contrato.

• de 2012 a 2015, las inconformidades disminuyeron en 85%. PEMEX explica dicha reducción como resultado del menor número de procedimientos de concurso, menos presupuesto para compras y la instrumentación del abastecimiento estratégico y la gestión por categorías. El creciente número de adjudicaciones directas de 2012 a 2015 también tuvo un impacto en el número de inconformidades administrativas.

• También hay un menor número de RR en comparación con el de impugnaciones administrativas (inconformidades) presentadas con el régimen previo, que puede ser consecuencia de las restricciones presupuestales, la concentración de procedimientos de compras por categorías y la normalización de las actividades de compras de PEMEX. La curva de aprendizaje de los proveedores también pudiera tener relación con el bajo número de RR presentados.

• PEMEX se beneficiaría a largo plazo de un bajo número de inconformidades sobre sus procedimientos de compras y podría mantener este número así al instrumentar propuestas para incrementar la integridad del proceso de evaluación, realizar un análisis detallado de las resoluciones de inconformidades en los últimos años, aun con el régimen previo, a fin de identificar áreas de oportunidad para mejorar los procedimientos y mecanismos pertinentes, reforzar la interacción con los proveedores mediante el procedimiento informativo verbal y maximizar la participación de la sociedad civil en el concurso público para identificar y corregir posibles deficiencias en el proceso y garantizar que todas las etapas de los procedimientos de contrataciones se manejen de acuerdo con el marco jurídico.

Acciones propuestas

• Puesto que la gJcA (gerencia Jurídica contensiosa Administrativa) de PEMEX está encargada de fundamentar el RR y proponer al cuerpo colegiado un proyecto de resolución, es aconsejable instrumentar un riguroso proceso de capacitación y certificación para los funcionarios públicos de esta unidad. Esto deberá ayudar a la gJcA a emitir resoluciones sólidas para el RR.



• El proceso de instrumentación del mecanismo del RR deberá estar sujeto a una constante supervisión y evaluación y mejorar respecto a los principios de justicia y oportunidad. PEMEX deberá poner en marcha un programa de auditoría de desempeño para evaluar la oportunidad, eficiencia y eficacia del RR y el proceso de capacitación para la gJcA. Asimismo, las auditorías sobre la legalidad de las resoluciones para el RR deberán ser útiles para evaluar qué tan sólidas son y dónde hay oportunidades para mejorar.

• PEMEX y su UR deberán garantizar la efectiva aplicación de sanciones cuando se identifiquen faltas de integridad en la preparación de los proyectos de resolución para los RR. Asimismo, será preciso elaborar un código de Ética diseñado específicamente para el cuerpo colegiado a fin de crear conciencia sobre la importancia de la objetividad de sus decisiones. Estas medidas deberán favorecer el grado de autonomía percibido del cuerpo colegiado.

• PEMEX deberá analizar y, si es constitucionalmente viable, proponer reformas a la Ley de PEMEX para incorporar la posibilidad de la intervención de oficio y así reducir los riesgos de violación de los principios de legalidad e imparcialidad. Además, PEMEX podría instrumentar acciones autocorrectivas para identificar y proporcionar soluciones oportunas y efectivas a posibles infracciones al marco jurídico de contrataciones. Esto podría hacerse, por ejemplo, aumentando la participación de la sociedad civil en los concursos públicos, en particular de los testigos sociales.

• PEMEX deberá facilitar la presentación de inconformidades de quienes han presenciado faltas de integridad (es decir, funcionarios oficiales y licitantes) durante los procedimientos de contrataciones. Por ejemplo, en el capítulo II.1 se recomienda proteger a los denunciantes contra acciones de represalia, de modo que se sientan confiados al presentarse y reportar irregularidades.

• PEMEX, y en particular la dcPA, deberá realizar regularmente análisis de desempeño en inconformidades pasadas para identificar las áreas de oportunidad para mejorar los procedimientos de contrataciones. Por ejemplo, el análisis deberá identificar las etapas de los procedimientos que tienen el mayor número de impugnaciones y qué tipo de procesos son protestados con mayor frecuencia (es decir, el concurso público nacional o internacional, la invitación restringida).

• PEMEX deberá estudiar la manera de aumentar la transparencia al publicar en su sitio web (y quizá en otros puntos, como el Portal de obligaciones de Transparencia, PoT) las resoluciones de RR, JcA y amparos, así como las estadísticas pertinentes, en forma oportuna y fácil de utilizar. Podría haber un buscador para facilitar la búsqueda de procedimientos específicos.

• La dcPA deberá establecer lineamientos para que los funcionarios de adquisiciones sepan cuándo, dónde y cómo interactuar con los posibles proveedores, así como la información que pueden compartir con ellos. La interacción oportuna y transparente se percibirá sobre todo como medida preventiva, pero también es útil para informar a la comunidad empresarial de las alternativas que tiene a su disposición para impugnar una decisión de adjudicación.



TERCERA PARTE

Conectar las competencias de PEmEx con las capacidades de los proveedores

para una nueva contratación pública

10. contrAtAción electrónicA: implementAr un entorno sólido pArA sostener lA contrAtAción – 63


Capítulo 10

Contratación electrónica: implementar un entorno de TI sólido para sostener las actividades de contrataciones de PEmEx

El uso de tecnologías de la información y comunicación (TIC) en los procesos de contrataciones se considera generalmente como una herramienta con un fuerte potencial para ofrecer importantes beneficios a las entidades públicas y privadas al facilitar el acceso a los concursos, aumentar la competencia, disminuir las cargas administrativas y mejorar la transparencia y rendición de cuentas de las autoridades públicas responsables. La contratación pública electrónica tiene un historial establecido de agilizar y acelerar las adquisiciones públicas, beneficiando de paso a proveedores y compradores públicos, porque permite buscar, recopilar, consolidar, obtener y visualizar la información que requieren los funcionarios para la toma de decisiones por medio de paneles de control y reportes estándar. El principal reto que PEMEX puede enfrentar al instrumentar un sistema de e-procura es diseñar, crear e integrar plataformas electrónicas que aseguren una mayor eficiencia del proceso en un formato fácil de usar para alcanzar su propósito. Este capítulo es un resumen de los esfuerzos realizados por PEMEX con este fin.

• cada subsidiaria de PEMEX había desarrollado su propio sistema de TIc y tenía sus propios procesos empresariales, diferentes catálogos de productos y diferentes codificaciones para cada organización que han limitado el impacto positivo de la digitalización sobre la eficiencia de los procesos decisorios. Esta situación ha tenido un impacto negativo en la eficiencia de los procesos, las economías de escala, la racionalización y en la estandarización de los procesos en todo PEMEX.

• como los medios de comunicación electrónicos son obligatorios en los procedimientos de contratación regulados, PEMEX ha dado muchos pasos positivos para llevar la gestión de adquisiciones en esa dirección y en la actualidad utiliza diferentes plataformas digitales. PEMEX está atravesando por un periodo de transición mientras, al mismo tiempo, desarrolla e instrumenta una plataforma end-to-end (completa) para e-procura. El sistema de contratación era bastante complejo e ineficiente en el pasado, cuando las subsidiarias tenían la libertad de establecer sus propios sistemas de contratación o de contrataciones sin tener en cuenta lo que hacía otra subsidiaria.

• PEMEX se esfuerza por uniformar la automatización de la contratación con el uso de tecnología para crear procesos de adquisiciones comunes, garantizar mayor transparencia y acceso a la información que sea importante para el proceso de licitación. PEMEX ha desarrollado diferentes plataformas (herramientas) para satisfacer las necesidades en las distintas etapas del proceso de contratación, y para

64 – 10. contrAtAción electrónicA: implementAr un entorno de ti sólido pArA sostener lAs ActividAdes


la gestión por categorías, catálogos electrónicos y registro de proveedores, pero no están integrados en la actualidad. También se han tomado algunas medidas para su integración y ya hay un mecanismo entre ERP (Enterprise Resource Planning System) y Bóveda Electrónica, SAP-Ariba y HIIP (Herramienta Integral de Información de Proveedores).

• En general, PEMEX muestra un alto grado de digitalización de procesos y de gestión de información con un sistema de datos maestros centralizado (SAP-Ariba) para dar seguimiento al volumen global de compras y la lista de proveedores. El principal objetivo de PEMEX a lo largo de este proceso ha sido diseñar una plataforma point to point que cubra todas las funciones vinculadas a vendedores o comercializadores, contratación y planeación, pero está pasando de cinco sistemas (ERP) a una plataforma del sistema (SAP-Ariba) que respalda todos los procesos de contratación. SAP-Ariba da respaldo a tres sistemas transaccionales, PEP, TRI y coRP, para los procesos de análisis de gastos, negociación, contratos y requisitos de información a proveedores. La unificación de los ERP solo se centra en tener las mismas plantillas o modelos en tres SAP. La visión a largo plazo es crear un sistema integrado que se gestione de manera correcta, en el que el mercado de proveedores haga uso activo del sistema para respaldar los procesos de contratación, siendo a la larga, por lo tanto, más eficiente en costos.

gráfica 10.1. Sistema interconectado para el proceso de registro

Registro, evaluaciónde riesgos y auditorías

Conflictode intereses

Cumplimiento con institucionesgubernamentales

Evaluaciónde desempeño

HIIP



• El proceso de contratación para la plataforma básica armonizada es SAP-Ecc (Enterprise central component), un sistema modular que combina muchas áreas de la organización y permite la comunicación e interacción de datos. Procesa gran cantidad de datos y obtiene información útil para la toma de decisiones desde procesos internos, como finanzas, mantenimiento, recursos comerciales y humanos. El proceso de adquisiciones está ligado a finanzas para el control presupuestario, y a la función específica con otros procesos relacionados (por ejemplo, mantenimiento). SAP-Ecc se complementa con otros sistemas para comprobar la función completa (por ejemplo, SAP-Ariba para la procura electrónica).

• El sistema SAP-Ecc está en fase de mejora y complementación para armonizar todas las plataformas de PEMEX, incluido el sistema SPyA (Sistema de Seguimiento de Procura y Abastecimiento) para la etapa de planeación, solución de nube de SAP-Ariba para e-procura, RFx y subastas inversas, gestión de desempeño e información de proveedores, contratos de gestión inversa, y visibilidad y documentum para la gestión de contenidos.

• PEMEX ya no usa compranet desde que, en 2015, empezó con la herramienta de e-procura SAP-Ariba. Si bien aún no hay datos disponibles sobre la proporción de contratos realizados electrónicamente en noviembre de 2016, todos los contratos deben hacerse con la plataforma SAP-Ariba RFx, incluyendo subastas inversas y negociaciones, entre otros. Entretanto, algunos contratistas de PEMEX todavía mandan y reciben documentos en papel.

• En la actualidad, tres subsidiarias de PEMEX (EPS) usan SAP-Ecc para obtener información básica, como compras, recursos humanos, contabilidad, gestión de proyectos, información detallada sobre los volúmenes de adquisiciones de cada proveedor y precios, y la plataforma SPyA para efectos de planeación. Aun cuando el sistema SAP-Ecc ofrece un entorno comercial integrado, todavía trabaja en algunas definiciones de procesos transversales para lograr la integración necesaria. SAP-Ariba ha sido identificada como la plataforma que respaldará los procesos de adquisiciones y el intercambio electrónico de información con proveedores.

• Las subsidiarias de PEMEX tienen sus propias plataformas, llamadas plataforma ERP (Enterprise Resource Planning System), que permiten la integración de la gestión de información interna y externa en toda la organización y tomar decisiones en línea, pero por el momento esa función no está en operación.

• durante dos años, periodo de instrumentación de esta plataforma, PEMEX se ha enfrentado a muchos retos, como al escaso conocimiento y habilidades en TIc, poca cultura organizativa innovadora e insuficientes conocimientos de las oportunidades económicas planteadas por los sistemas de e-procura. Además, desde la perspectiva de los posibles licitantes y proveedores, el principal reto consiste en entender o aplicar los procedimientos y el uso de sus funciones.

• Los retos de la transformación de PEMEX en una empresa productiva del Estado han prolongado excesivamente el proceso de instrumentación de la plataforma end-to-end debido a la falta de apoyo en la ejecución de los cambios necesarios, las limitadas habilidades en TIc de sus empleados, el escaso conocimiento de las oportunidades económicas originadas por la herramienta y, en general, a la poca cultura organizativa innovadora.

• Antes de 2014, el directorio de Proveedores y contratistas (proveedores nacionales) y HITEc (proveedores internacionales) tenían 10 500 proveedores registrados, que



han migrado al nuevo SIScEP (Sistema de contrataciones Electrónicas Pemex), que contiene información de los gastos cobrados por concepto de contratos, facturas, análisis de categorías, información del desempeño, análisis de mercado con precios comparativos, términos de contratos, escenarios de negocios, biblioteca de cláusulas estándar, depósito preparatorio, contratos abiertos y convenios marco. Esta solución está en proceso de validación hecha por los propios proveedores.

• PEMEX introdujo recientemente un nuevo registro de proveedores administrado por Achilles, que da servicio para el registro y validación de información que los proveedores registran en dos niveles. El nivel básico es para contratos menores (menos de USd 200 000) y el nivel ampliado para los contratos que superan el límite o aquellos que PEMEX considera estratégicos.

• Achilles es el módulo de registro de HIIP y contempla una evaluación del riesgo comercial para el registro ampliado. Brinda oportunidades para dirigirse a los proveedores adicionales a través de la red global de proveedores de otras compañías en el sector del petróleo y el gas, siempre que estén registrados en Achilles.

• La HIIP es una plataforma integral de búsqueda que proporciona datos sobre empresas específicas con el fin de identificar tendencias para ayudar a PEMEX a decidir qué proveedores seleccionar. Permite consolidar la información de proveedores de distintas fuentes, internas y externas, así como registrar la evaluación del desempeño y reportar riesgos, mejorando el conocimiento sobre proveedores. Está interconectada con Achilles (que funciona como su registro) y SAP-Ariba, pero no se centra en proporcionar información estadística sobre proveedores.

• La interoperabilidad funcional de estas tres plataformas comienza con el proceso de registro que ocurre en el sitio web de PEMEX, después de lo cual el contratista es transferido automáticamente al sitio web de Achilles. Todos los proveedores y contratistas deben completar el registro básico, donde se les pide que proporcionen datos genéricos sobre su empresa, incluyendo la documentación financiera y la información administrativa para cada caso cuando participan en la licitación.

• Los únicos sistemas internos que se interconectan, no solo con los funcionarios de adquisiciones de PEMEX sino también con los usuarios, son Achilles, SAP-Ariba y HIIP. Los proveedores y contratistas pueden ser invitados a registrarse en el siguiente nivel (registro ampliado) con base en el perfil estratégico o de riesgo de la empresa, y en el monto de los contratos que tienen con PEMEX.

• con la instrumentación de este nuevo sistema de registro, los proveedores mantienen su registro actualizado y el empleado de PEMEX encargado del proceso de licitación obtendrá información de vendedores o comercializadores a través del sistema de información de gestión. Parte de este proceso de registro incluye la evaluación del desempeño previo almacenado en la plataforma SAP-Ariba y obtenido a través de ERP (sistemas transaccionales) con el fin de evaluar la ejecución del contrato y encontrar usuarios comerciales clave que cumplan con ciertos criterios.

• PEMEX interactúa con posibles proveedores a través de la Relación con Proveedores y contratistas (RPc), una nueva ruta en mejora continua, y PEMEX PASS (Punto de Acceso al Sistema de Proveedores), herramienta especializada que es el punto de contacto y asistencia para proveedores, contratistas y usuarios. PEMEX PASS brinda asistencia a compañías que se acercan a PEMEX, envía ofrecimientos a áreas usuarias y proporciona conocimiento del mercado. También ofrece información sobre cómo



registrarse en línea y subir los documentos necesarios (Registro de Proveedores); además sirve de guía (desarrollo de Proveedores) para que los posibles proveedores conozcan las necesidades de la compañía respecto a bienes, equipo, servicios, suministros, etcétera.

• El SAP-Ariba lo maneja la gerencia de Mejora del Proceso, Integración y catalogación, perteneciente a la dcPA, e incluye usuarios y plantillas para escenarios de negocios con el objetivo de contribuir a la sistematización de la licitación estratégica y la gestión por categorías, con una gestión de proveedores integral, análisis de gastos, negociación estratégica y modelos de contratos. El sistema y los servicios se mantienen en una solución basada en la nube, tanto para usuarios internos de PEMEX como para proveedores.

• La información sobre la visibilidad de los gastos la sube periódicamente el administrador de PEMEX del Módulo de Visibilidad de gastos, y el personal de SAP-Ariba la enriquece e introduce. La información sobre procesos contractuales particulares la suben los proveedores de PEMEX y hay un módulo de información con alrededor de 200 reportes establecidos.

• La plataforma SAP-Ariba ofrece ciertos servicios diseñados para cumplir con las siguientes etapas de licitación estratégica, como la creación de proyectos y la evaluación de proveedores; búsqueda e identificación de proveedores en la plataforma global de Ariba relacionada con bienes y servicios de requisitos particulares, y visualización y análisis del gasto en diferentes dimensiones. Los funcionarios de adquisiciones controlan el acceso a SAP creando nombres de usuarios y contraseñas individuales. El acceso a cada proyecto de licitación por separado lo controla el propietario de cada proyecto específico y puede hacer cambios. otros participantes solo pueden realizar las tareas asignadas. SAP-Ariba garantiza la integridad y calidad de los datos introducidos por los posibles contratistas configurando campos, formatos y la captura de información que les permita seguir registrando más información.

• En la actualidad, SAP-Ariba no está vinculada a otros sistemas, pero PEMEX tiene planes para ligarla al Sistema de Planeación (SPyA) (Sistema de Seguimiento de Procura y Abastecimiento) con la ERP para la creación de requisiciones de compra y contratos para la firma. El futuro plan contempla la inclusión de sistemas complementarios y las ligas correspondientes para tener el cuadro completo.

• La eficiencia del proceso de adquisiciones ha aumentado significativamente con la incorporación de la solución SAP-Ariba usando plantillas estándar, documentos y procedimientos aprobados y tiempos de referencia para cada actividad. SAP-Ariba permite la participación de un “testigo social” en proyectos de abastecimiento, de acuerdo con la reglamentación federal; cada actividad en el sistema crea automáticamente pistas de auditoría que permiten la total trazabilidad, incrementando la transparencia.

• con objeto de asegurar la capacidad del personal de PEMEX para utilizar SAP-Ariba en comercio electrónico y apoyar los procesos de adquisiciones, se desarrolló un programa llamado “capacitación para capacitadores” con el fin de identificar, seleccionar y capacitar a un grupo de personas que serán capacitadores en toda la empresa. Además, se introdujo un programa denominado “Proveedor de Programas de Incorporación”, agregado al servicio de asistencia al usuario y la documentación disponible en línea para el personal de PEMEX.



• después de percatarse de que la falta de interconectividad y estándares para los procesos entre los sistemas no eran ideales, PEMEX está instrumentando un sistema de soporte centralizado para las tres ERP con SAP-Ariba para procesos específicos del ciclo de adquisición que a la larga permite una mayor eficiencia en costos. El objetivo de PEMEX es crear un marco que incorpore varias plataformas, todas integradas con un alto grado de interoperabilidad. Puesto que el sistema está en construcción, PEMEX deberá reconocer la importancia de desarrollar indicadores clave de desempeño que pueden derivar de la información disponible en SAP-Ariba y otros sistemas afines.

• Asegurar la gestión y habilidades apropiadas es fundamental, tanto para garantizar el servicio continuo y eficaz como para lograr el equilibrio correcto entre el respaldo a contratistas y las capacidades internas para gestionar el sistema.

• El sistema principal de e-procura es el nuevo SAP-Ariba, que incorpora todas las etapas clave del proceso de contratación. El portal de PEMEX y Achilles se usa para el registro de proveedores, evaluación del desempeño y resultados de auditoría. Además de estas plataformas, hay un sistema de planeación y presupuesto que tiene un papel fundamental dentro de la adquisición de TIc, el SPyA. El SPyA está diseñado para almacenar información sobre necesidades futuras. Su objetivo es integrar información sobre planeación, procesos y gestión de contratos a una base de datos corporativa, y funciona como plataforma activa donde los recursos pueden desplazarse entre proyectos y las tareas volver a priorizarse. Las funcionalidades del sistema son que desde abril hasta junio, los funcionarios de adquisiciones pueden registrar datos e información sobre proyectos en la base de datos para el año venidero. Al registrar los proyectos es necesario tomar en cuenta varios puntos clave, por ejemplo quién solicitó la contratación, la ubicación del trabajo, los resultados de los estudios de mercado, la planeación y la convocatoria de licitación.

• El SPyA no solo es una herramienta de planeación, se supone que la información actualizada sobre el avance de un proyecto se carga en la plataforma, que emite reportes trimestrales de avance, pero todavía no está interconectada con Achilles, SAP-Ariba o HIIP.

• A pesar de la amplia gama de funciones, PEMEX necesita reforzar más la integración del sistema de e-procura para convertirse en líder en cuanto a campo de acción y cobertura, aun en comparación con los sistemas de los demás países de la ocdE.

• Al sistema de PEMEX le faltará la opción de pedidos ligada a la incorporación de acuerdos marco. Sin embargo, con las funciones de Bóveda Electrónica y SAP-Ariba, como la presentación electrónica de facturas y la gestión de contratos ex-post, habrá herramientas adicionales dentro del marco de e-procura.

Acciones propuestas

• Tener una visión clara para el cambio por parte de la alta dirección de PEMEX y asegurar que respalden plenamente el desarrollo de la e-procura, debido a la compleja red de conexiones entre las plataformas de compras electrónicas. La consulta a los interesados clave también deberá estar a la vanguardia de cualquier estrategia de gestión del cambio.

• Incrementar la integración e interoperabilidad de SAP-Ariba, SPyA y HIIP, para ayudar a asegurar los beneficios de la nueva inversión, tomando en cuenta las limitaciones identificadas.



• desarrollar un enfoque estratégico para asegurar la presencia del nivel correcto de capacidades en todo PEMEX, donde varían mucho los niveles de complejidad en el uso de las TIc para apoyar los procesos de adquisiciones públicas.

• considerar la integración de resultados de la auditoría para el desarrollo de actividades de capacitación, con objeto de incorporar mejor las lecciones aprendidas que podrían conducir posiblemente a mejores recursos de capacitación.

• considerar impulsar la introducción de SAP-Ariba como oportunidad para nivelar la capacidad estratégica y las habilidades en las distintas subsidiarias.

• Es importante que los empleados capten el potencial de las diferentes plataformas electrónicas y cómo aprovechar las oportunidades económicas planteadas por estas herramientas.

• Mejorar la gestión de datos e información con HIIP en todo el módulo de PEMEX para apoyar el agrupamiento de necesidades homogéneas para el logro de economías de escala.

• La doPA necesita seguir teniendo un papel importante en el desarrollo y uso de herramientas para mejorar los procedimientos, reducir la duplicación y obtener mayor valor por el dinero, incluida la centralización de compras, convenios marco y e-catálogos (catálogos electrónicos).

• Evaluar con regularidad el rendimiento del sistema recabando datos cualitativos mediante encuestas de satisfacción de los usuarios. Esto dará a PEMEX una amplia variedad de sugerencias para hacer mejoras y sabrá si los clientes están satisfechos con el sistema global.

• Establecer un centro de atención telefónica y asegurar su capacidad para abordar las preguntas técnicas de usuarios finales, compradores y proveedores. cerciorarse de que el centro de atención pueda atender preguntas dirigidas a temas ajenos a la función del sistema de e-procura.

• Para lograr el potencial total del sistema de contrataciones, PEMEX deberá analizar el establecimiento de un centro comercial en línea con funciones de búsqueda específicas, incluidos, por ejemplo, objetivos sociales.

• garantizar la transparencia por medio de la recopilación y publicación de información de adquisiciones. cerciorarse de que el acceso a vendedores y otros interesados está asegurado no solo a través de procesos normalizados y simplificados, sino también mediante la capacitación regular y el acceso al servicio de asistencia al usuario que ya está disponible para responder preguntas sobre el uso del sistema.

• Entregar documentación de los concursos clara e integrada, estandarizada cuando sea posible, y proporcional a las necesidades.

• considerar las herramientas de instrumentación que ayudan a asegurar que el grado y complejidad de información requerida en la documentación de los concursos y el tiempo acordado para que los proveedores respondan sean proporcionales al tamaño y complejidad de la procura.

• Al permitir la aplicación de mecanismos de supervisión y control en apoyo a la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de contratación pública es necesario dar seguimiento a inconformidades de proveedores desde SAP-Ariba, y hacer públicos los resultados.



• Mejorar la función de búsqueda de licitaciones para proveedores mediante una opción de depuración progresiva para delimitar los concursos públicos por tipo, los requisitos para la categoría social, lo que les ayuda a identificar las oportunidades de licitación pertinentes.

• Asegurar que los datos de contratación se recaben de manera centralizada, eliminando la necesidad de transmisión manual y registro de estadísticas para satisfacer los requisitos de los reportes. Al emplear como base los datos centralizados mejorados, PEMEX deberá considerar el desarrollo de una métrica e indicadores de desarrollo para vigilar la salud y eficiencia del sistema de contrataciones o procura.

11. REVISAR LAS AcTIVIdAdES PREVIAS A LA coNVocAToRIA PARA PRoPIcIAR UNA coNTRATAcIóN SóLIdA – 71


Capítulo 11

Revisar las actividades previas a la convocatoria de PEmEx para propiciar una función de contratación pública más sólida

Si bien la DCPA define y desarrolla procesos y estrategias centralizados, las operaciones de contratación las realizan unidades de negocio descentralizadas. Para asegurar que este modelo centralista realmente obtenga los beneficios de esta estructura de adquisición, deberá ponerse más atención y hacer esfuerzos estratégicos en actividades de preconvocatoria o prebases. Con frecuencia estas respaldan, y a menudo conforman, la manera en que se realizan las operaciones de contratación y tienen el potencial de transformar la posición de la DCPA dentro de PEMEX, para pasar de ser un intermediario a un habilitador estratégico.

• como las actividades de preconvocatoria, tanto internas como externas, pueden allanar el camino para desarrollar una función de contratación más fuerte, interactuando estratégicamente con las unidades de negocio y los proveedores, la dcPA debe pasar de intermediario o vínculo a adoptar un papel facilitador.

• La planeación de abastecimiento no solo es importante para asegurar operaciones de contratación coordinadas y eficientes, también ayuda a dejar de recurrir indebidamente a una procura de emergencia y a adjudicaciones directas. definir las sinergias de compra en un entorno descentralizado de negocios es un verdadero reto al que frecuentemente se enfrentan tanto gobiernos como grandes empresas.

gráfica 11.1. Enfoque estratégico para contratación

vs.

Valoragregado

Etapadel proceso

Nivelde esfuerzo

Enfoque tradicional a la contratación pública

Inicio delproyecto

Identificaciónde necesidades

y análisisde mercado

Especificaciónde requisitos

Planeacióndel enfoqueal mercado

y la evaluación

Enfoqueal mercadoy selección

de proveedores

Negociacióny adjudicaciónde contratos

Gestiónde contratosy relaciones

Revisión

Valoragregado

Etapadel proceso

Nivelde esfuerzo

Enfoque estratégico a la contratación pública

Inicio delproyecto

Identificaciónde necesidades

y análisisde mercado

Especificaciónde requisitos

Planeacióndel enfoqueal mercado

y la evaluación

Enfoqueal mercadoy selección

de proveedores

Negociacióny adjudicaciónde contratos

Gestiónde contratosy relaciones

Revisión

Fuente: Mastering procurement, a structured approach to strategic procurement, 2011

72 – 11. REVISAR LAS AcTIVIdAdES PREVIAS A LA coNVocAToRIA PARA PRoPIcIAR UNA coNTRATAcIóN SóLIdA


Más allá de conjuntar y estructurar las necesidades de abastecimiento, PEMEX y sus empresas productivas subsidiarias necesitan poner en práctica un ejercicio firme de planeación de contratación, ya que esta función primaria es la que prepara el terreno para actividades subsecuentes de contratación y brinda oportunidades adicionales para crear y aumentar al máximo el valor de las operaciones de contratación.

• Los procesos y estrategias centralizados de contratación de PEMEX requieren una evaluación exhaustiva, estructurada y precisa que maximice las eficiencias internas e identifique las sinergias externas. Las necesidades de PEMEX se integran en el Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos, obras y Servicios (PAAAoS) consolidado, preparado en forma conjunta por las unidades de negocio y la dcPA. En este programa se incluye una descripción general de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas que se intenta licitar durante el año fiscal con sus montos estimados y proyectos para cada año. Sin embargo, el plan de contratación de PEMEX no considera información a más largo plazo acerca de las necesidades de abastecimiento, extrapolando a partir de gastos de contratación anteriores.

• El proceso de planeación de contratación empieza formalmente en abril del año anterior, cuando todas las unidades de negocio tienen que ingresar sus requerimientos de abastecimiento a la dcPA a través de la herramienta SPyA, antes del 30 de junio, y están sujetos a disponibilidad de presupuesto. La evaluación se hace según los objetivos estratégicos de la empresa, analizados previamente por la dcPA. Una vez aprobados, las necesidades de contrataciones se integran al presupuesto de PEMEX que se presenta en el proyecto de presupuesto a la Federación preparado por la

gráfica 11.2. Proceso de planeación de contrataciones en PEmEx

Alineación con el presupuesto disponible

15 de julio – Registroen la cartera de inversiones

Integración enel proyecto de

presupuesto dela Federación

Alineación con el Plande Negocios 2016-2021

La DCPA identificalos procesos sujetos

a contratación estratégicay categoría de productos

Unidades de negocios que aportanrequerimientos al SPyA

15 de julio – Requerimientosque podrían consolidarse

e identificación de los gerentesde proyecto

Presentación al CAAOSpara obtener sus recomendaciones

Autorización por partede los directores y publicación

del sitio web

Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre

Fuente: Adaptado de PEMEX.



Secretaría de Hacienda y crédito Público (SHcP), y presentado al congreso en septiembre.

• El plan de contratación, que proporciona una supervisión indispensable sobre estrategias y operaciones, se presenta entonces al comité de Adquisiciones, Arrendamientos, obras y Servicios (cAAoS), para recibir recomendaciones. Al final del proceso, el PAAAoS es autorizado por el director general de la empresa productiva subsidiaria y el director de la dcPA y, en el caso de PEMEX, por sus directores y el director de la dcPA. El PAAAoS deberá ser emitido y publicado en el sitio web de PEMEX a más tardar el 15 de noviembre del año precedente. Sin embargo, no incluye información sobre oportunidades futuras de contratación con PPI (Pemex Procurement International), aun cuando representan una parte significativa de las actividades de contratación del grupo.

• Esta herramienta estratégica solo participará para aumentar la eficiencia de las operaciones de contratación si va más allá de un análisis que refleje las necesidades de abastecimiento y permite que la gestión de necesidades se lleve a cabo regularmente. de hecho, el PAAAoS sirve como hoja de ruta para las operaciones de contratación realizadas durante el año, pero en la práctica no captura toda la información de los pronósticos de adquisiciones, con buena parte del proceso de contratación no planeado, lo que pone en entredicho no solo la exhaustividad, sino también la eficacia del plan convenido.

• Además de contribuir a las necesidades de gestión de abastecimiento durante el año, el plan podría servir para crear conciencia entre la comunidad de proveedores. Sin embargo, lo estático de su formato no permite búsquedas dinámicas de oportunidades futuras, lo que evita que los proveedores tengan fácil acceso a información que pudiese interesarles.

• El propósito del sitio web de PEMEX es publicar información más detallada acerca de los próximos concursos abiertos en el mes venidero, como un medio para despertar conciencia entre los proveedores y ayudarlos a evaluar su capacidad para responder a las necesidades publicadas. Sin embargo, este canal de comunicación se ve obstaculizado por la ausencia de actualizaciones regulares de la información dada a conocer, lo que la hace parcial y a veces obsoleta.

• otra opción para mejorar el conocimiento de los proveedores acerca de los objetivos empresariales de PEMEX requiere interacciones físicas, ya sea en ferias especializadas o en eventos específicos organizados directamente por PEMEX. Si los proveedores participan en tales ferias en meses recientes, PEMEX se beneficia al fomentar este tipo de participación temprana e interacciones estructurales de los proveedores para encuadrar los futuros concursos de acuerdo con las capacidades del mercado.

• Además de la comunicación sobre información agregada de contratación, PEMEX podría reforzar las actividades de preconvocatoria sobre proyectos específicos de procura con objeto de maximizar la creación de valor y desarrollar requerimientos claros y efectivos antes de solicitar formalmente proveedores al presentar los concursos. Al definir el alcance del concurso, la documentación de la competencia desempeña un papel estratégico al conformar los resultados de los procesos de contratación. Aun cuando las unidades de negocio de PEMEX tienen conocimientos técnicos indiscutibles sobre bienes y servicios externos, quizá no los tengan sobre la contratación al redactar las especificaciones técnicas.

74 – 11. REVISAR LAS AcTIVIdAdES PREVIAS A LA coNVocAToRIA PARA PRoPIcIAR UNA coNTRATAcIóN SóLIdA


• contar con apoyo o con una plantilla diseñada por expertos en contratación en la dcPA ayudaría a las unidades de negocio cuando redacten especificaciones técnicas a fin de asegurar que están estructuradas de manera lógica y que son lo suficientemente claras para garantizar un entendimiento de las necesidades.

• Además de la redacción de la documentación del concurso, la estructura de estos y los mecanismos de evaluación de ofertas obstaculizan la competencia y la identificación de propuestas que ofrezcan el mayor valor por dinero. En realidad, los componentes técnicos de las propuestas se evalúan con el criterio de aprobar o desaprobar, lo cual no incentiva a los proveedores a competir más allá de los requerimientos mínimos y, por ende, reduce el potencial de que haya soluciones innovadoras.

• como resultado, PEMEX queda atado a contratos con tecnologías viejas y no se beneficia de soluciones innovadoras para responder a la complejidad de los proyectos de abastecimiento de petróleo y gas. dicha innovación sólo podría alentarse en los procesos de contratación de PEMEX con un marco de referencia favorable. Aun cuando se cuente con el potencial para crear valor adicional con la identificación de soluciones técnicas alternativas, el aprovechamiento de una contratación pública que promueva la innovación requiere de un proceso complejo que, si no se realiza cuidadosamente, puede tener un efecto negativo.

Acciones propuestas

• Si bien la dcPA define y desarrolla procesos y estrategias centralizados de contratación, necesita poner más atención y hacer labores estratégicas en las actividades de preconvocatoria, como el desarrollo de un plan de adquisiciones que capture las necesidades al respecto del grupo PEMEX completo, incluidas sus subsidiarias.

• Un análisis sistemático de los gastos en contrataciones anteriores proporciona una visión estratégica para contar con información en las decisiones de adquisiciones en el futuro y ayudaría a PEMEX a desarrollar estimados más precisos y evaluar las necesidades frente al presupuesto disponible.

• PEMEX podría ampliar los planes de contratación más allá de las necesidades del siguiente año calendario para dar a los proveedores visibilidad a largo plazo y desarrollar una gestión interna estratégica de gastos.

• PEMEX podría implementar evaluaciones regulares de la eficiencia de su plan de contratación, sobre todo al definir indicadores relativos a su cobertura efectiva frente a gastos reales de adquisiciones.

• desarrollar planes dinámicos de contratación que permitan la identificación de oportunidades de adquisiciones específicas en el futuro, de acuerdo con las áreas de interés de los proveedores, ayudaría a crear conciencia entre el sector privado sobre los procesos de abastecimiento en los que consideren que podrían aportar un valor agregado a PEMEX.

• PEMEX deberá garantizar que su sitio de internet proporciona información estructurada y armónica sobre los diferentes pasos de sus procesos de contratación, en especial de la fase de preconvocatoria, para dar a los proveedores mayor conocimiento de la estructura del grupo y las oportunidades de negocio.

• Para reducir la asimetría de información y crear un entorno conducente a relaciones estratégicas con sus proveedores, PEMEX podría desarrollar adicionalmente eventos



focalizados para comunicar los planes agregados de adquisiciones o para comentar los proyectos específicos de contratación.

• Para asegurar que las necesidades expresadas correspondan a las capacidades de mercado y alienten la competencia, la dcPA podría desarrollar guías y plantillas para apoyar a las unidades de negocio en el desarrollo de especificaciones técnicas.

• PEMEX podría difundir el borrador de la documentación de los concursos en forma más sistemática antes de dar a conocer el proceso de contratación para así beneficiarse de la perspectiva de la industria al definir los requerimientos técnicos.

• PEMEX podría considerar la revisión de sus Lineamientos y Manuales de Procura para permitir una evaluación comparativa de los méritos técnicos de las propuestas presentadas por los licitantes más que evaluarlos con el criterio de aprobar o desaprobar para liberar el potencial de innovación técnica de la industria.

• PEMEX podría definir políticas y guías sobre el desarrollo de las especificaciones basadas en el desempeño para permitir que los proveedores ofrecieran soluciones competitivas. Para aprovechar que la contratación pública promueva la innovación en los grandes proyectos de contratación, PEMEX deberá reforzar el intercambio temprano con proveedores y, al mismo tiempo, garantizar la imparcialidad y la transparencia en el proceso de selección.

• PEMEX podría definir estrategias específicas de gestión de riesgos para mitigar los efectos destructivos de la innovación, de tal manera que los proyectos rindan apropiadamente los resultados esperados.

12. cóMo MEJoRAR LA EFIcIENcIA y LA IMPARcIALIdAd EN EL PRocESo dE LIcITAcIóN y AdJUdIcAcIóN – 77


Capítulo 12

Cómo mejorar la eficiencia y la imparcialidad en el proceso de licitación y adjudicación de contratos de PEmEx

El presente capítulo considera los resultados de las reformas y estrategias puestas en práctica en años recientes para hacer que los procesos, procedimientos y el sistema de contratación sean más eficientes. Se ha transformado el entorno del mercado en el que trabaja PEMEX, y la empresa se ve obligada a tomar medidas al entrar a un mercado mucho más competitivo. Parte de ese proceso es identificar buenas prácticas en la participación de proveedores, ya que en México los controles excesivos y la cultura legalista dificultan la interacción con los proveedores en temas de consulta y desarrollo.

• PEMEX ha identificado una estrategia apropiada de compras para desarrollar pliegos de condiciones, términos de contratos modelo, y la manera de evaluar las ofertas para seleccionar a los licitantes ganadores con base en la nueva metodología para definir sus estrategias para la adquisición de bienes y servicios: “Abastecimiento estratégico y gestión por categorías”.

• Sin embargo, durante el proceso de contratación, PEMEX necesita hacer aclaraciones a los licitantes en las que se incluya cualquier cambio resultante de los pliegos de condiciones; la recepción y evaluación de ofertas en estricto apego al proceso y a los criterios establecidos en la requisición; los resultados de la adjudicación, así como información a los licitantes que no tuvieron éxito.

• Las estrategias de contratación de PEMEX tienen por objeto satisfacer las demandas de abastecimiento al tiempo que consiguen la mejor opción en términos de relación calidad-precio, optimización, racionalización y mejor manejo de recursos disponibles, por orientación empresarial, mejoras de proceso e integración. Asimismo, busca planificar y ejecutar en menos tiempo con un proceso centralizado aprobado e instrumentar estrategias de contratación apoyadas por la metodología de oferta estratégica y gestión por categorías de productos.

• Las estrategias de la dcPA (dirección corporativa de Procura y Abastecimiento) sobre contratación incluyen contratos preparatorios para ser adjudicados directamente e implican una excepción justificada para procedimientos de concurso abierto, convenios marco y categorización de productos de manera central, lo que permite a PEMEX simplificar los procesos de contratación y hacerlos más eficientes al definir una estrategia contractual para todas las categorías de productos.

78 – 12. cóMo MEJoRAR LA EFIcIENcIA y LA IMPARcIALIdAd EN EL PRocESo dE LIcITAcIóN y AdJUdIcAcIóN


• PEMEX ha elaborado contratos preparatorios en los que el proveedor o contratista establece un compromiso unilateral o derechos exclusivos de venta para abastecer a PEMEX, si así se solicita, bienes, servicios, arrendamientos u obras, pero no impuso a PEMEX un volumen o valor de bienes o servicios por adquirir. Estos contratos preparatorios tienen el objetivo de asegurar las mejores condiciones de compra para PEMEX en relación con actividades sustanciales productivas a través de procesos competitivos, abiertos y transparentes. de esta manera, PEMEX busca cambiar a la gestión de productos como un proceso para maximizar el valor económico de los contratos y reducir los costos mediante nuevas y mejoras condiciones. de igual manera, PEMEX ha establecido un modelo de contratación basado en la centralización que deberá maximizar el uso del poder adquisitivo de PEMEX para generar valor y optimizar los recursos de la dcPA para aumentar la productividad y la eficiencia en el proceso de abastecimiento creando equipos multidisciplinarios en las representaciones regionales, llamados centros de Atención de Procura y Abastecimiento (cAPA), que son los ejecutores del proceso.

• como resultado del esfuerzo para normalizar y simplificar su proceso de contratación, PEMEX ha desarrollado prototipos de pliegos de condiciones en diferentes formas para que haya una competencia abierta, invitación restringida y adjudicación directa.

• Las directrices generales de Procura y Abastecimiento establecen que los modelos de contratos están incluidos en la información con los pliegos de condiciones para que haya competencia abierta o invitación restringida, así como la presentación de una oferta para adjudicaciones directas. El tipo de modelos de contratos y las cláusulas son preparados de antemano por el departamento Jurídico de PEMEX, considerando las disposiciones de los contratos, e indican el tipo de contrato de que se trata, los riesgos identificados vinculados al proyecto, los procesos y la formalización del contrato, la prevención y mitigación, la concentración de contratos en un solo proveedor y la escala y complejidad del objeto del contrato. El departamento Jurídico también proporciona a la dcPA un modelo ad hoc de licitación acorde al aprovisionamiento estratégico dentro de un tiempo razonable antes del inicio del proceso de contratación. Una vez que se adjudica el contrato, la dcPA hace el contrato provisional a la medida con los datos que el contratista o el proveedor manda a la dcPA con los documentos de apoyo adjuntos para que se haga la revisión legal y se continúe con el proceso.

• El periodo promedio de apertura de los concursos públicos (desde que se emite el aviso del concurso hasta su fecha límite para respuestas) varía dependiendo de si el concurso es nacional, internacional o restringido.

• PEMEX ha usado con éxito la plataforma técnica de proveedores registrados para identificar proveedores potenciales para análisis de mercado y enviar solicitudes de información específicamente a los escogidos, y PEMEX PASS que permite a proveedores, contratistas y usuarios de las áreas de PEMEX encontrar e identificar oportunidades de negocios; enfocarse en proveedores o contratistas pequeños, medianos y grandes que ya tengan una relación de negocios con PEMEX, o que estén interesados en iniciarla.

• PEMEX también tiene un Programa de Auditoría con auditores independientes que realizan auditorías de proveedores estratégicamente importantes para informar a los proveedores acerca de temas de cumplimiento relevantes para PEMEX. Los proveedores se eligen con base en un esquema de gestión de riesgos vinculado muy estrechamente a la cadena de valor y también pueden ser invitados a participar en



una reunión presencial para exponerles la mecánica y el alcance de la auditoría. El mecanismo de auditoría no se usa para validar datos en Achilles, sino más bien para identificar como esenciales a ciertos proveedores. El resultado de la auditoría es compartido con el proveedor como herramienta para la mejora continua y con áreas internas como parte de la evaluación de la diligencia debida.

• A pesar del progreso observado, PEMEX necesita seguir trabajando en mejorar la simetría de la información sobre especificaciones y requerimientos técnicos para la participación en el proceso de contratación para todos los proveedores con objeto de asegurar la igualdad de oportunidades y la imparcialidad. Las especificaciones técnicas y las convocatorias a concursos requieren más atención en cuanto a equidad, mientras que una mayoría significativa de proveedores percibe a PEMEX como una empresa justa en el proceso de licitación.

• Antes de llegar a la etapa de aclaraciones, PEMEX ha implementado un proceso de reclutamiento de proveedores que funciona como una etapa de precalificación en la que explica las reglas del juego a todos los proveedores y evalúa la capacidad de los proveedores potenciales para proporcionar un producto determinado.

• PEMEX podrá tener una junta o varias para hacer aclaraciones sobre el proceso de concurso según las necesidades de los participantes que expresaron interés en participar en el procedimiento de licitación a través de un Manifiesto de interés. Ahora se publican todas las preguntas y respuestas presentadas en relación con el proceso de licitación incluyendo las reuniones aclaratorias con contratistas potenciales.

• Las juntas aclaratorias se llevan a cabo en las oficinas de PEMEX y normalmente se invita a participar en ellas al mismo tiempo a todas las partes interesadas. Las aclaraciones técnicas se realizan de acuerdo con las regulaciones actuales, se hacen durante las reuniones aclaratorias y se asientan en actas al final de las reuniones.

• No hay ninguna obligación legal por parte de PEMEX de realizar como mínimo una reunión aclaratoria para las licitaciones públicas y eso lo determina en relación con la complejidad del tema y sus procedimientos de compra para establecer las aclaraciones de un concurso (competencia abierta e invitación restringida). Las dudas que surgen en una reunión aclaratoria se resuelven en una reunión presencial o por correo electrónico, cuando el representante de la empresa manda sus inquietudes al portal Procura, que preside los procedimientos de licitación. PEMEX responde las dudas por la misma vía en que fueron recibidas y publica las respuestas en línea.

gráfica 12.1. Días promedio de licitación por tipo de concurso para 2014 y primer semestre de 2015

Tipo Períodopromediodelicitación(días)

Licitación pública nacional 49

Licitación pública internacional 66

Licitación pública internacional según tratados 65

Licitación restringida con menos de tres proveedores 25



• Hay otros canales establecidos por la Subdirección de desarrollo y Relación con Proveedores y contratistas (SdRPc), como PEMEX PASS, para que los proveedores busquen ayuda o soliciten información general acerca de los concursos. PEMEX utiliza en forma limitada los canales electrónicos para corresponder a la aclaración de contratos. PEMEX recientemente ha empezado a utilizar el portal Procura con SAP-Ariba para intercambio electrónico de información a través de RFx, incluyendo aclaraciones técnicas y la precalificación de proveedores.

• Se ha reducido la probabilidad de que un proveedor potencial quede insatisfecho con la aclaración, ya que se pueden realizar varias reuniones de aclaración en que tengan oportunidad de reconsiderar sus preguntas y dialogar los temas con los funcionarios de PEMEX. En caso de que el contratista no quede satisfecho con la respuesta recibida, puede enviar una queja a Auditoría Interna de PEMEX y será invitado a todas las reuniones de aclaración en que se le permitirá interactuar e incluso comunicarse con los funcionarios de PEMEX.

• El marco de contratación actual de PEMEX requiere que los pliegos de condiciones mencionen los criterios específicos para la evaluación de propuestas y la selección del licitante ganador, ya que es un paso particularmente vulnerable del proceso de contratación. Estos criterios necesitan estar directamente vinculados al requerimiento, ser lo más objetivos posible y no favorecer a un proveedor en particular, claramente identificado en el pliego de condiciones, y la evaluación debe apegarse completamente a ellos.

• de acuerdo con los informes de coRP, PEP, PPQ, REF y PgPB, se han presentado inquietudes en cuanto a violaciones de ese principio crucial dentro de PEMEX, ya que las evaluaciones no siempre se realizan de acuerdo con los criterios y requerimientos especificados en las licitaciones. Esto crea riesgos para PEMEX y reduce el número de propuestas en el sistema, pues se podrían percibir como parciales.

• En los casos de contratos de alto valor, la evaluación de la licitación puede tomar la forma de una auditoria ex ante antes de que se tome la decisión, en que todos los evaluadores firman sus informes (técnico, económico y comercial) y se compilan las evaluaciones finales de la licitación en un documento final en que se detalla la cronología del procedimiento de contratación, incluyendo las evaluaciones de principio a fin.

• Antes de adjudicar el contrato se realiza un proceso de verificación del informe de manera conjunta por aquellos que intervienen en el proceso de evaluación, la gestión de Procura, la gestión de Ingeniería de costos, Análisis de Mercado y el gerente de proyecto. El uso de sistemas automatizados, como la Plataforma Integral de Tecnología, puede brindar oportunidades para aumentar el cumplimiento de las normas de requisición establecidas, facilitar el intercambio de información, mejorar la eficiencia del proceso y aumentar la transparencia, pero el cumplimiento de las reglas de licitación depende por completo de los participantes y los evaluadores.

• La dcPA ha desarrollado varios documentos guía para el uso del método binario de evaluación para los criterios de adjudicación, entre los que se encuentra el curso virtual Métodos de Evaluación de Propuestas, que describe los diferentes criterios y casos, procedimientos para su aplicación, y cómo desarrollar criterios precisos según la situación. También se ha previsto que se realicen cursos para el personal respecto al uso y aplicación de tales criterios.

• La dcPA anuncia por escrito si una licitación es infructuosa (competencia abierta) o si prospera (en invitación restringida) a los participantes que presentaron una propuesta.



El resultado del concurso también se anunciará a través del portal de internet Procura y Abastecimiento, y solo incluye el nombre o nombres de los licitantes y la cuantía del contrato. PEMEX les proporciona información a la medida acerca de lo que va a evaluarse, lo que es necesario presentar y cómo determinarán el requerimiento ganador y en manos de qué área de contratación específica se determinará.

• El gerente de proyecto realiza la evaluación técnica basada en el enfoque binario, pero un grupo de técnicos, en ocasiones de hasta diez personas, es el encargado del proceso de evaluación. En el sistema actual, los criterios empleados son el método de evaluación binaria basado en las disposiciones generales de contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Subsidiarias y consta de dos fases. La primera usa solo los requerimientos obligatorios para reducir el campo de los licitantes. La segunda puede incluir varios criterios de adjudicación. Al utilizar el sistema binario, PEMEX requiere de capacidad de alto nivel entre sus empleados y no es un incentivo para que las empresas ofrezcan nuevas soluciones durante su licitación.

• El número de empleados que participa en la fase de evaluación depende del tipo de compra (bienes, servicios, trabajos, etc.), así como de su complejidad. cuando se trata de obras públicas, puede haber varios especialistas, como civiles, estructurales, de proceso, de tuberías, etc., porque se necesita un equipo más grande para hacer evaluaciones. La documentación de las evaluaciones se elabora de acuerdo con las disposiciones generales de contratación para Petróleos Mexicanos usando una plantilla.

• El nuevo marco de compras no dispone obligaciones legales que limiten la posibilidad de un periodo de espera para permitir que los proveedores se inconformen ante la decisión. Pero, aun cuando sus términos deberán aparecer en la documentación para la formalización del contrato, ya que es parte de las condiciones contractuales, este periodo no es fijo entre la fecha en que los licitantes son notificados de la decisión de adjudicación del contrato y la fecha en que pueden firmarlo. Esta práctica promueve la imparcialidad y la integridad del procedimiento y da tiempo suficiente a los licitantes de usar los recursos existentes y permitir la suspensión y anulación de la decisión en la fase en que dicha violación puede aún rectificarse o reducir al mínimo su impacto. PEMEX deberá considerar instrumentarla por un mínimo de seis días hábiles, esto es, el periodo disponible para que los licitantes presenten objeciones contra el fallo y un máximo de 15 días calendario, tiempo máximo permitido por la ley para firmar y emitir el contrato si no se especifica otra cosa en el pliego de condiciones.

• PEMEX no cuenta con un marco regulatorio ni procedimientos para informar a los licitantes ni para las juntas con los proveedores. Por lo general, los informes explicativos se hacen por escrito a los contratistas, pero pueden hacerse verbalmente a solicitud de los participantes. Sin embargo, las aclaraciones se hacen por escrito para información general de los participantes y se publican en el sitio de internet de PEMEX.

• Aun cuando no hay una obligación legal de dar retroalimentación a los licitantes ni tampoco de proporcionar información de un incumplimiento, las unidades de adquisiciones de PEMEX sí ofrecen por escrito los elementos del incumplimiento si las empresas lo solicitan a los funcionarios. La información que se ofrece a los licitantes que no tuvieron éxito depende del contrato en particular, pero PEMEX podría facilitar una amplia información de los resultados. Las unidades de adquisiciones de PEMEX solo ponen por escrito los elementos de incumplimiento. Realizar una reunión explicativa le concederá a PEMEX una valiosa oportunidad de beneficiarse del proceso



y, por lo tanto, deberá desarrollar lineamientos para crear un marco claro para esta actividad.

Acciones propuestas

• Mejorar la idoneidad, claridad y calidad de los pliegos de condiciones y las especificaciones de requerimientos utilizando herramientas y documentos de apoyo (como listas de verificación, mejores prácticas, plantillas y un catálogo actualizado regularmente de bienes autorizados), así como la capacitación necesaria.

• PEMEX deberá considerar otros métodos distintos al binario para especificaciones técnicas, como enfoques que incluyan la evaluación comparativa de licitantes, lo que más probablemente incentivaría a las empresas a ofrecer soluciones nuevas durante la licitación.

• Los requerimientos en el nivel de precalificación pueden ser tan estrictos que hacen que algunas empresas sean excluidas prematuramente del proceso de licitación. Algunos requisitos para certificación de otros países probablemente excluyan a contratistas mexicanos que participan en los concursos.

• Hay una urgente necesidad de observar más el costo de ciclo de vida en la evaluación económica y no solo aplicar el modelo de adjudicación de más bajo costo.

• PEMEX deberá respetar el tiempo necesario para preparar las propuestas; solicitar presupuestos con precios fijos sin ajustes en estos puede dar lugar a ofertas más altas. Es importante incluir cláusulas de ajustes en los contratos.

• Asegurar que se den respuestas claras y completas a preguntas válidas que surjan de los licitantes potenciales y dar respuestas electrónicamente a través del sitio web de PEMEX, dentro de los límites permitidos por la legislación, y tener juntas aclaratorias solo en la medida de lo necesario o requeridas por ley.

• Mejorar la eficiencia e idoneidad de la evaluación y selección instrumentando un proceso de revisión obligatorio para todas las requisiciones, tomando en cuenta el valor y el riesgo de los requerimientos. Para ese propósito, podría crearse una unidad especializada de aseguramiento de calidad y aplicarse en caso de requerimientos mayores o más sensibles.

• Hacer obligatorio que los pliegos de condiciones sean modificados de inmediato después de cada junta aclaratoria para reflejar los cambios acordados. Esto deberá hacerse en las actas de la reunión.

• Exigir que todos los evaluadores técnicos firmen un código de conducta de Evaluación, detallando claramente sus obligaciones, el proceso de evaluación que debe seguirse y los criterios que hay que considerar.

• crear un marco claro, así como frenos y contrapesos para la evaluación de propuestas y la determinación del licitante ganador a través de la automatización de diversas actividades asociadas (como se describió antes).

• Implementar un periodo obligatorio de espera por un mínimo de seis días hábiles y un máximo de 15 días calendario entre la fecha en que se comunica a los licitantes de la decisión de adjudicación del contrato y la fecha de firma del contrato, para que los licitantes tengan suficiente tiempo para ejercer los recursos disponibles e inconformarse con la decisión.



• Realizar consultas aclaratorias (sea por teléfono o presenciales), y convertirlas en parte de la política formal de comunicación de la empresa. PEMEX deberá apoyar esta actividad con lineamientos que constituyan un marco estructurado, y aclarar elementos, como cuándo y dónde tendrán lugar esas juntas explicativas, qué información puede proporcionarse y cuál no, así como la estructura estándar de los análisis que deberá seguirse.

13. sistemA de informAción sobre contrAtAción y Gestión del desempeño – 85


Capítulo 13

Sistema de información sobre contratación y gestión del desempeño: hacia una toma de decisiones basada en evidencias en la contratación pública de PEmEx

La medición del desempeño de la contratación exige el análisis de indicadores que puedan compararse para observar las diferencias que lleven a la toma de decisiones. El desarrollo de un modelo sólido de evaluación que permita una evaluación integral del modelo de negocio de PEMEX para la contratación y el abastecimiento requiere revisar informes, gestión e indicadores considerando los nuevos marcos regulatorio y organizacional de PEMEX, actualizar la gestión y obtención de datos, así como otras acciones encaminadas a tomar decisiones efectivas de contratación.Es vital contar con una verificación apropiada del desempeño de proveedores para facilitar la efectividad de estrategias de compra, ya que con ello se anticipan, identifican y corrigen las fallas antes de que las relaciones con los proveedores se vean afectadas y se ponga en peligro el uso óptimo de recursos. También permite una gestión de riesgos basada en el desempeño histórico de los proveedores y puede brindar incentivos para un buen desempeño.

• La gerencia de gestión y Evaluación del Modelo de Negocio es responsable del desarrollo e instrumentación del modelo de evaluación para la contratación en PEMEX. En la actualidad, la dcPA revisa los indicadores corporativos y las buenas prácticas para determinar las que serán incorporadas en el modelo de evaluación.

• La dcPA desarrolló controles para monitorear el desempeño de las adquisiciones y dar a la alta dirección una amplia perspectiva del ciclo de abastecimiento. Estos controles se encuentran en revisión pero sus indicadores son ilustrativos de los elementos del modelo de evaluación, entre otros el programa anual de adquisiciones, el progreso de tal programa, el estatus de solicitudes de pedidos, las solicitudes de reconsideración, los procedimientos no refutados, los contratos y proveedores, el cumplimiento de los tiempos de contratación, las estrategias de ahorro, las mejores prácticas y la participación de PyMES.

• La dcPA lanzó un piloto para medir la eficiencia del proceso de adquisiciones y la satisfacción del cliente, calculando el tiempo que se lleva cada etapa de los procedimientos de compra, con base en un cronograma diseñado para la instrumentación por categoría. Una plantilla genérica en el sistema SAPRE (Solución de arranque para la procura estratégica) incluye información sobre las etapas, las tareas, la unidad responsable y el tiempo para cada actividad. El tiempo estimado para cada una se mide comparado con un estándar definido por la dcPA, considerando el reglamento aplicable, y se establece en las convocatorias para los concursos.

86 – 13. sistemA de informAción sobre contrAtAción y Gestión del desempeño


• La gestión de datos de PEMEX se realiza actualmente a través de diferentes plataformas electrónicas que no están interconectadas, pero la empresa está trabajando para desarrollar un sistema para centralizar los datos y que permita diseñar estándares para las adquisiciones y mejorar los que están previstos para el modelo de evaluación.

• Aun cuando en la actualidad la dcPA lleva a cabo encuestas aplicadas durante la apertura de las licitaciones para conocer las opiniones de los participantes sobre la transparencia de los procesos de contratación e identificar áreas de oportunidad, dichas encuestas no se hacen por medios electrónicos. PEMEX aplica encuestas de percepción tanto internas como externas y los resultados se reportan a la comisión de coordinación Sectorial de la Macrofunción de Adquisiciones para la Transparencia y el combate a la corrupción.

• PEMEX y sus subsidiarias han desarrollado un sistema con información pública detallada sobre sus proveedores y contratistas, la cual se actualiza periódicamente e incorpora información de los últimos cinco años sobre contratos y cumplimiento. Esta plataforma se conoce como Sistema de Información Pública de Proveedores y contratistas (SIPPc) y recopila información sobre proveedores y contratistas, pero no se usa para efectos de precalificación.

• El SIPPc es actualmente una hoja de cálculo de Excel con datos incompletos sobre proveedores y contratistas, no un sistema. Su información es insuficiente porque no es obligatorio el registro en el SIPPc y la mayoría de los contratos se firmaron antes de que entraran en vigor las nuevas regulaciones.

• El desempeño de proveedor de PEMEX se mide permanentemente con base en indicadores del SIPPc y encuestas de desempeño aplicadas a los gerentes de proyecto en las diferentes unidades de negocio de PEMEX. dependiendo de las características del contrato, la evaluación se realiza al terminar, en caso de contratos a corto plazo, o bien periódicamente en contratos a mediano o largo plazo. PEMEX podría emplear información sobre desempeños históricos pobres para evitar que tales proveedores

gráfica 13.1. Flujo de datos para las dimensiones estratégica, táctica y operativa de PEmEx

Informes normalizados, hojas de cálculo

Herramientas de gestión de datos

Tarjeta de puntuación balanceada, tablerosAlta dirección

Gerencia media y analistasde información

Personal operativo

ü ü

ü

ü ü üX XX

Estratégica

Táctica

Operativa

Fuente: Información proporcionada por PEMEX.



consigan más contratos y, en particular, evitar invitarlos a concursos restringidos o considerarlos para adjudicaciones directas.

• PEMEX Procurement International Inc. (PPI) realiza una evaluación cada cuatro meses a cada proveedor que ha participado en cualquier actividad de abastecimiento. Tales evaluaciones se basan en criterios específicos, como el mejor precio, entrega puntual, calidad y servicio al cliente.

• PEMEX (y PPI) podrían considerar una estrategia de Pareto para gestionar el desempeño de proveedores. Por ejemplo, un análisis de los contratos y el gasto que identificaría a los proveedores esenciales (es decir, los que tienen las cantidades más altas de ventas a PEMEX o los que surten materiales o equipos importantes), cuyo desempeño sea decisivo para la eficiencia de las operaciones de PEMEX.

• con objeto de identificar las áreas de desempeño críticas, incluyendo los resultados esperados y los riesgos que deben mitigarse, PEMEX deberá estudiar los contratos y el desempeño de proveedores en el pasado, así como analizar las principales fuentes de obstáculos. También implica identificar los KPI (indicadores clave de desempeño), la metodología que ha de usarse para recopilar datos y calcular los resultados de desempeño de cada KPI a través de un diálogo estructurado, imparcial y transparente con los proveedores.

• Aun cuando hay varios métodos para definir quién está en mejor posición para verificar el desempeño del proveedor, la combinación correcta se basa en necesidades, riesgos y características específicas. PEMEX y sus proveedores hacen periódicamente informes conjuntos de desempeño, como se estipula en los contratos, y los resultados se ponen en práctica a tiempo. Estos informes son útiles no solo para efectos de registro, sino también para evaluar el desempeño frente a objetivos y obligaciones según obra en contratos y para identificar proactivamente los problemas que vayan surgiendo y como base para interacciones subsecuentes con los proveedores.

• La comunicación constante con proveedores a través de juntas periódicas para analizar el desempeño también puede ayudar a identificar los problemas que surjan y a mejorar la participación de los proveedores. cualquier deficiencia observada deberá ser informada a los proveedores a la brevedad para que puedan tomar a tiempo las medidas correctivas para cumplir. Sin embargo, la gestión del desempeño de los proveedores solo puede ser efectiva si PEMEX aplica disposiciones contractuales en forma integral y sistemática.

• La instrumentación de un sistema moderno e integral para la gestión del desempeño de los proveedores permitirá a PEMEX establecer objetivos específicos y normas de desempeño aceptables para maximizar los beneficios de un contrato específico y reducir al mínimo los riesgos principales.

• El uso de los registros previos de desempeño requiere una instrumentación gradual que consiste en completar la información en el SIPPc, definir los KPI para evaluación y determinar su uso como parte de los criterios oficiales para la adjudicación. Al diseñar la estrategia, deberá prestarse atención especial para evaluar proveedores con la misma base, de acuerdo con sus contratos respectivos y a través del tiempo, y aplicar solamente las evaluaciones de desempeño previo que sean relevantes. El uso de desempeños previos como criterio de adjudicación implica que PEMEX aplicará el mismo en todas las convocatorias subsecuentes para concursos, evitando que se vuelva un obstáculo para la entrada de nuevos proveedores.

88 – 13. sistemA de informAción sobre contrAtAción y Gestión del desempeño


Acciones propuestas

• completar el diseño del modelo de evaluación de la función de contratación de PEMEX, incluidos los KPI para medir el objetivo primario de rentabilidad, así como el logro de los objetivos de política secundaria, como la participación de PyMES y el desempeño ambiental, entre otros. Los KPI deberán permitir comparaciones de tiempo para evaluar el progreso.

• Asegurarse de que los datos de contratación se recopilen a través de un sistema centralizado que elimine la necesidad de una transmisión manual y solo sea accesible para los funcionarios de compras y altos directivos con base en el alcance de sus responsabilidades. Para que estos datos sean útiles deben desplegarse en tableros con un esquema de visualización fácil de usar, que en algunos casos podría incluso estar abierto al público.

• Mantener el uso de encuestas de percepción internas y externas de los procesos de contratación y con carácter confidencial.

• Actualizar y completar la información de los proveedores que estará registrada en el SIPPc, al igual que su funcionalidad para asegurar la utilidad, integralidad y precisión de la información registrada que podría usarse para propósitos de precalificación.

• considerar los KPI usados por otras empresas de petróleo y gas para revisar la integralidad del SIPPc. consultar a proveedores y cámaras de comercio cuando se realice esta revisión.

• Aprovechar la experiencia de PPI para evaluar el desempeño de los proveedores y conjuntar la experiencia práctica con sus funcionarios para desarrollar un modelo “Todo PEMEX”.

• comunicar ampliamente a los proveedores el programa de evaluación de desempeño del proveedor, cerciorándose de que entiendan lo que se espera de ellos y consultar a los proveedores cuando sea factible para solucionar los vacíos que aún tenga el sistema y hacer que la Unidad de control Interno Institucional (UcII) participe en las conversaciones.

• Instrumentar planes de mejora de desempeño para proveedores que repetidamente han incumplido las normas y especificaciones de PEMEX antes de reformar las regulaciones para incorporar tal figura y establecer que los proveedores que sean incapaces de mostrar un mejor desempeño pueden estar en desventaja en concursos futuros (esto es, asignando una calificación baja para el pobre desempeño en el pasado).

• Asegurar la instrumentación de incentivos positivos para proveedores que tengan un desempeño sobresaliente revisando primero el marco regulatorio, y luego establecer criterios claros para usar los incentivos (es decir, ahorros, innovación, entrega puntual). En ningún caso deberá dejarse a discreción esta decisión y deberá tomarla un grupo de funcionarios no una sola persona. como incentivos positivos se podrían incluir exenciones del requerimiento de dar una garantía, pagos por premios, o usar el desempeño previo como parte de los criterios de adjudicación (sin limitar la entrada de nuevos proveedores).

• Un pobre desempeño en el pasado deberá considerarse en los concursos para calificar la capacidad técnica de los licitantes o para evitar invitar a aquellas empresas a concursos restringidos o tenerlas en cuenta para las adjudicaciones directas. Nuevamente,



deberá quedar claro lo que quiere decir “pobre rendimiento en el pasado” para evitar decisiones discrecionales.

• Asegurar que el pobre rendimiento tenga consecuencias para los proveedores (es decir, penalizaciones, cargos, rescisión de contratos, etc.). La aplicación de sanciones deberá revisarse periódicamente para evaluar su efectividad.

• Puesto que la oferta en la industria petrolera está altamente concentrada, habría que considerar la instrumentación de una estrategia de Pareto para evaluar primero a aquellos proveedores que tengan las ventas más altas a PEMEX y los que proporcionan insumos, equipos o servicios críticos.

• considerar el uso de métodos diferentes para observar el desempeño de los proveedores, de acuerdo con las necesidades, los riesgos y las ventajas y desventajas específicas de cada método. La combinación correcta deberá minimizar costos y riesgos, al mismo tiempo que asegure el cumplimiento de los objetivos de los contratos.

14. gARANTIzAR RESULTAdoS PARA PEMEX – 91


Capítulo 14

Garantizar resultados para PEmEx: implantar una gestión de contratos sólida después de su adjudicación

Cuando comparamos la proporción de gasto en abastecimiento con los ingresos de la industria de petróleo y gas, los proveedores proporcionan contribuciones vitales para que PEMEX logre sus objetivos empresariales. Al tiempo que las estrategias de adquisiciones desarrolladas por PEMEX están enfocadas a identificar y seleccionar proveedores que ofrezcan el mayor valor por su dinero, la DCPA deberá garantizar que tales proveedores cumplan en verdad con los compromisos iniciales. Además del abastecimiento estratégico y de los complejos mecanismos de evaluación para valorar las licitaciones que se presentan en respuesta a los concursos, una gestión efectiva de contratos es un factor decisivo para garantizar que los proveedores participen en la maximización de la creación de valor en las operaciones de PEMEX. Una evaluación integral de las operaciones de contratación para informar las futuras decisiones de adquisiciones promueve la eficiencia a través del ciclo de abastecimiento. Al verificar y documentar el desempeño de los proveedores, los funcionarios públicos pueden necesitar acciones correctivas cuando ese desempeño no cumple con los requerimientos del contrato. Instrumentar una gestión efectiva de los contratos después de la adjudicación maximizaría los resultados de los procesos de contrataciones de PEMEX.

• Un sistema efectivo de gestión de contratos requiere verificar e informar el desempeño de los proveedores, una definición clara de funciones y responsabilidades, y los datos necesarios integrados en herramientas especializadas de TI para permitir una evaluación cualitativa del desempeño de proveedores y un enfoque proactivo enfocado a mejorar la relación vendedor-comprador y evitar problemas.

• de acuerdo con los lineamientos de contratación, la dcPA se encarga de evaluar riesgos comerciales y financieros cuando se registran los proveedores y de observar la ejecución apropiada de los contratos con los proveedores. La dcPA cuenta con la Subdirección de desarrollo y Relación con Proveedores y contratistas (SdRPc), a la que da el encargo del desarrollo y las relaciones con estos.

• Sin embargo, la centralización de actividades de contratación presenta algunos retos para realizar una evaluación objetiva del desempeño de los proveedores. como la SdRPc es responsable de supervisar a los proveedores, necesita vincularse a las unidades de negocio para recabar la información necesaria respecto al desempeño de los contratistas. Se usan varios sistemas de TI para recabar información de diferentes fuentes.

92 – 14. gARANTIzAR RESULTAdoS PARA PEMEX


• Las evaluaciones de riesgos financieros y comerciales de los proveedores en PEMEX las realiza la empresa Achilles, con sede en Estados Unidos, y la evaluación de desempeño se hace con base en la información que entra al Sistema de Registro de Proveedores y Evaluación. Este sistema es un paso importante para mejorar la visibilidad de la cadena de abastecimiento tanto para proveedores como para las diferentes áreas empresariales de PEMEX.

• Esta herramienta debe funcionar como sistema de calificación, pero también como un repositorio vivo de normas y certificaciones técnicas o ambientales. contiene un proceso de registro de dos pasos con diferentes requerimientos. Todos los proveedores y contratistas deben completar el registro básico, en que se les solicita información genérica sobre su empresa, incluyendo sus estados financieros. después se invita a proveedores y contratistas a registrarse en el siguiente nivel (Registro ampliado) y se les pide información y documentación adicionales en relación con una amplia gama de aspectos empresariales que incluyen certificaciones financieras, de calidad de productos y servicios, salud y seguridad y las políticas corporativas de responsabilidades sociales.

• La SdRPc gestiona también la plataforma PEMEX PASS, que proporciona soporte tecnológico a los intercambios de información entre la dcPA, las unidades de negocio y los proveedores, pero no da información sobre el desempeño de los proveedores.

• Para realizar una evaluación de desempeño de los contratos con los proveedores, la dcPA obtiene información transaccional en el sistema SAP-Ariba que administra e incluye información sobre el desempeño de proveedores, pero tal información solo describe indirectamente el desempeño de proveedores al ejecutar los contratos firmados con PEMEX.

• Finalmente, la información adicional sobre desempeño de la formalización de los contratos suscritos por PEMEX también se recaba con el gerente de proyecto mediante

gráfica 14.1. Contribución de la gestión de contratos al desempeño

Valo

r

Ejecución del contrato

Objetivos

del contrato

Gestión de desempeño

Gestión de cumplimiento

Gestión de contratos ineficiente

Resultados insuficientes debidoa una gestión de contratos ineficiente

Implementación de contratos Gestión de ejecución del contrato Liquidación

Fuente: Elaborado por el Secretariado de la ocdE.

14. gARANTIzAR RESULTAdoS PARA PEMEX – 93


una encuesta periódica que pide a los proveedores comentarios sobre el conocimiento del servicio a empresas y clientes, innovación y tecnología, calidad, gestión de contratos y cumplimiento, recursos humanos, seguridad y responsabilidad social.

• Aun cuando, a través de información variada proveniente de diversas fuentes, la dcPA puede evaluar en retrospectiva el cumplimiento de los proveedores al formalizar sus contratos, no puede hacer una evaluación regular de desempeño de los contratistas que contribuya a una mejora del desempeño. Si lo hiciera, la dcPA podría impulsar un cambio estratégico para la gestión de proveedores, desde el cumplimiento hasta la gestión del contrato.

• Un marco de gestión de contratos consiste en una participación estructurada con proveedores para rastrear y gestionar apropiada y significativamente sus desempeños en diversas dimensiones contractuales que deberán estar acordes con las orientaciones estratégicas de PEMEX. Esta concordancia podría proporcionarle herramientas para aprovechar las capacidades de los proveedores y maximizar la creación y promover la innovación.

• Un marco de evaluación de desempeño y sus herramientas y procesos correspondientes deberán ser un componente inherente de la documentación de concurso para garantizar su efectividad, ya que permite a los proveedores entender claramente los requerimientos de desempeño y las mediciones regulares desde el inicio, contribuyendo así a armonizar a los proveedores con las operaciones empresariales de PEMEX. No obstante, tiene que diseñarse o entenderse apropiadamente, ya que podría dañar la competencia imponiendo condiciones restrictivas.

• Aun cuando se ha comprobado que es benéfico para incrementar la eficiencia de las relaciones contractuales entre PEMEX y sus proveedores, un sistema de gestión de contratos incluye complejas tareas que tardan mucho tiempo y requieren de comunicación extendida tanto interna como externa. Por ende, debe encontrarse un equilibrio para desarrollar un modelo sustentable basado en su metodología para abastecimiento estratégico y, por supuesto, la segmentación de proveedores frente al valor y los aspectos críticos de los servicios y productos que ofrecen.

• Para abordar los problemas de complejidad y sustentabilidad, PEMEX podría también definir una estructura de gobernanza flexible de su marco de gestión de contratos, como es el caso de las empresas de petróleo y gas. dado que PEMEX no ha desarrollado indicadores de desempeño para evaluar las eficiencias internas y, por lo tanto, implementar indicadores a la medida orientados al desempeño de los proveedores, es un paso decisivo hacia la introducción de un marco efectivo de gestión de contratos.

Acciones propuestas

• desarrollar un marco integral de gestión de contratos que defina las funciones y responsabilidades entre la dcPA y las unidades de negocio. Este marco no solo deberá permitir a PEMEX realizar evaluaciones ex post, sino también implementar revisiones regulares del desempeño de los proveedores.

• Reforzar los intercambios regulares y estructurados con los proveedores durante la formalización del contrato para entender los puntos débiles potenciales.

• Adaptar este marco a la complejidad y lo crítico de los bienes y servicios licitados para garantizar la sustentabilidad del sistema tanto para PEMEX como para sus proveedores.

estudios de la ocde sobre gobernanza pública · 2017-01-11 · continuas para prevenir, detectar y...

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