estudio sectorial evaluación de la política pública de

1

Estudio Sectorial Evaluación de la política pública de competitividad de productos agropecuarios colombianos, para el periodo 2006 al 2019.

Elaboró: [Pedro Pablo Bautista, Henry Duarte, Mario Enrique Espitia, Balmes Fonseca,

María del Pilar García, Mauricio Llano, Martha Monroy, Javier Rodríguez, Néstor Rubiano, Ana Lucia Waldron. Apoyó: Juan Carlos Diaz González y Adriana L. González]

Fecha: [14/08/2020] Revisión: Adriana L. González D

Aprobado en comité técnico del viernes 18/09/2020Acta #13 sesión 5.

Contenido

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 6 METODOLOGÍA E INDICADORES ............................................................................. 7 1. POLÍTICA PÚBLICA DE COMPETITIVIDAD AGROPECUARIA ............................ 10

1.1. Reseña de la normatividad (Leyes, CONPES, Acuerdos, Decretos, PND). 10 1.2. Análisis de la política agropecuaria enfocado a la competitividad ........... 13

2. PROBLEMAS DE POLÍTICA ASOCIADOS A LA COMPETITIVIDAD SECTORIAL .. 15 2.1. Desempeño de la institucionalidad pública agropecuaria en materia de

inversión, período 2016-2019 ........................................................................ 15 2.1.1. Distribución del presupuesto entre entidades ........................................ 16 2.1.2. Ejecución presupuestal (Pérdidas, reservas y pagos) ............................. 16 2.1.3. Distribución regional de la inversión .................................................... 18 2.1.4. Avance físico e inicio de los proyectos ................................................. 19 2.1.5. Gasto en sistemas de información ....................................................... 20

2.2. Investigación, desarrollo e innovación en el sector agropecuario........ 21 2.3. Manejo sanitario y fitosanitario ........................................................... 22 2.4. Financiamiento – crédito agropecuario ................................................ 23 2.5. Ordenamiento productivo y social de la propiedad rural ...................... 24

3. ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LAS VARIABLES DE COMPETITIVIDAD, PERIODO

2006–2019 ........................................................................................................... 26 3.1. Maíz en Colombia .................................................................................... 26

3.1.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 26 3.1.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 28 3.1.3. Resultados de indicadores de competitividad de maíz ............................ 30 3.1.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 33 3.1.5. Conclusiones .................................................................................... 33

3.2. Soya en Colombia ................................................................................ 34 3.2.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 34 3.2.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 37 3.2.3. Resultados de competitividad (Indicadores) ......................................... 39 3.2.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 42 3.2.5. Conclusiones .................................................................................... 43

3.3. Arroz en Colombia ............................................................................... 43 3.3.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 43 3.3.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 45 3.3.3. Resultados de competitividad ............................................................. 47 3.3.4. Conclusión ....................................................................................... 52

3.4. Cacao en Colombia .............................................................................. 52 3.4.1. Diagnóstico y presentación del producto Cacao ..................................... 52 3.4.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 56 3.4.3. Resultados de competitividad ............................................................. 58 3.4.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 61

2

3.4.5. Conclusiones .................................................................................... 62 3.5. Carne en Colombia ............................................................................... 63

3.5.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 63 3.5.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 65 3.5.3. Resultados de competitividad ............................................................. 66 3.5.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 69 3.5.5. Conclusiones .................................................................................... 70

3.6. Leche en Colombia ............................................................................... 70 3.6.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 70 3.6.2. Instrumentos de política pública ......................................................... 72 3.6.3. Resultados de competitividad ............................................................. 73 3.6.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 77 3.6.5. Conclusiones .................................................................................... 78

3.7. Acuicultura y Pesca en Colombia vigencias 2006 – 2019 ..................... 78 3.7.1. Diagnóstico del sector Acuicultura y Pesca (AyP) .................................. 78 3.7.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 81 3.7.3. Resultados de competitividad ............................................................. 82 3.7.4. Conclusiones .................................................................................... 88

3.8. Cebolla en Colombia ............................................................................ 88 3.8.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 88 3.8.2. Instrumentos de política pública con acciones ....................................... 91 3.8.3. Resultados de competitividad ............................................................. 94 3.8.4. Potenciales mercados internos y externos ............................................ 97 3.8.5. Conclusiones .................................................................................... 98

3.9. Piña en Colombia ................................................................................. 98 3.9.1. Diagnóstico y presentación del producto .............................................. 98 3.9.2. Instrumentos de política pública con acciones ..................................... 100 3.9.3. Resultados de competitividad ........................................................... 102 3.9.4. Potenciales mercados internos y externos .......................................... 105 3.9.5. Conclusiones .................................................................................. 106

3.10. Papa en Colombia ........................................................................... 106 3.10.1. Diagnóstico y presentación del producto ............................................ 106 3.10.2. Instrumentos de política pública con acciones ..................................... 109 3.10.3. Resultados de Competitividad ........................................................... 110 3.10.4. Potenciales mercados internos y externos .......................................... 113 3.10.5. Conclusiones .................................................................................. 114

3.11. Frijol en Colombia .......................................................................... 114 3.11.1. Diagnóstico y presentación del producto frijol ..................................... 114 3.11.2. Instrumentos de política pública con acciones ..................................... 117 3.11.3. Resultados de competitividad ........................................................... 119 3.11.4. Conclusión ..................................................................................... 122

CONCLUSIONES GENERALES .............................................................................. 123 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................ 125

3

Siglas utilizadas

ADR

AIS

ANDI

ANT

ANALAC

ARN

ART

ASOHOFRUCOL

ASOLECHE

ATA

AUNAP

BCR

BPA

BPG

BPIN

Agencia de Desarrollo Rural

Agro Ingreso Seguro

Agencia Nacional de Industrias

Agencia Nacional de Tierras

Asociación Nacional de Productores de Leche

Agencia para la Reincorporación y Normalización

Agencia de Renovación de Territorio

Asociación Hortifrutícola de Colombia

Gremio de Ecosistema Lácteo

Asistencia Técnica Agropecuaria

Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca

Balanza Comercial Relativa

Buenas Prácticas Agrícolas

Buenas Prácticas Ganaderas

Banco de Proyectos de Inversión Nacional

CAR

CCI

CIAT

CIIU

CIIHOR

CIP

CGR

CNCA

CNA

CNC

Corporaciones Autónomas Regionales

Corporación Colombia Internacional

Centro Internacional de Agricultura Tropical

Clasificación Industrial Internacional Uniforme

Centro de Investigación e Innovación Hortofrutícola

Centro Internacional de la Papa

Contraloría General de la República

Comisión Nacional de Crédito Agropecuario

Censo Nacional Agropecuario

Comisión Nacional de Competitividad

CONPES

CORPOICA

CP

Consejo Nacional de Política Económica y Social

Corporación Colombiana de investigación agropecuaria

Constitución Política

DANE

DIAN

Departamento Administrativo Nacional de Estadística

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DRI Desarrollo Rural Integral

E.S.

EUA

EVA

FAG

FAO

Estudio Sectorial

Estados Unidos de América

Evaluación Agropecuarias

Fondo Agropecuario de Garantías

Food And Agriculture Organization

4

FCtel

FEDEARROZ

FEDECACAO

FEDECOOLECHE

FEDEGAN

FENALCE

FFFC

FFL

FINAGRO

FNA

FNCA

FNC

FNFH

FNP

FNG

GPI

ICA

IICA

ICCO

ICR

INCODER

ISA

LEC

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema

General de Regalías

Federación Nacional de Arroceros

Federación Nacional de Cacaoteros

Federación Colombiana de Cooperativas de productores

de leche.

Federación Nacional de Ganaderos

Federación Nacional de Cultivadores y Leguminosas

Fondo de Fomento Frijol - Soya

Fondo de Fomento Leguminosa

Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario

Fondo Nacional del Arroz

Fondo Nacional del Cacao

Fondo Nacional del Cerealista

Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola

Fondo Nacional de Fomento de la Papa

Fondo Nacional del Ganado

Grado de Penetración de Importaciones

Instituto Colombiano Agropecuario

Instituto Interamericano de Cooperación para la

Agricultura

Organización Internacional del Cacao

Incentivo a la Capitalización Rural

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

Incentivo Seguro Agropecuario

Línea Especial de Crédito

MADR

MADS

MERCOSUR

MINCIENCIAS

MINCIT

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Mercado Común del Sur

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

MTC

OCDE

PDEA

Misión para la Transformación del Campo

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico

Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria

PDET

PECTIA

Programas de desarrollo con enfoque territorial

Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación

Agroindustrial Colombiano

5

PGAT

PGN

PIB

PINES

PlanDAS

PNFH

POP

POPSPR

Plan General de Asistencia Técnica

Presupuesto General de la Nación

Producto Interno Bruto

Proyectos de Interés Nacional Estratégico

Política Pública de Acuicultura

Plan Nacional de Fomento Hortifrutícola

Plan de Ordenamiento Productivo

Plan de Ordenamiento Productivo y Social de la

Propiedad Rural

PND

PNIS

Plan Nacional de Desarrollo

Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos

Ilícitos

SENA

SEPEC

SGR

SIPRA

SIRECI

Servicio Nacional de Aprendizaje

Sistema de Información Pesquero

Sistema General de Regalías

Sistema para la Planificación Rural Agropecuaria

Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e

Informes

SNCA

SNCCTI

Sistema Nacional de Crédito Agropecuario

Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,

Tecnología e Innovación

SNCTA

SNR

TLC

UPA

UPRA

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial

Sistema Nacional de Regalías

Tratado de Libre Comercio

Unidades de Producción Agropecuaria

Unidad de Planificación Rural Agropecuaria

6

Introducción

De acuerdo con la FAO (La Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura), la pandemia generada por el COVID-19, ha

afectado mundialmente a los sectores de la alimentación y la agricultura, por lo cual recomienda acciones inmediatas que garanticen las cadenas de

suministro de alimentos, en especial para las poblaciones en pobreza y vulnerabilidad1.

Algunas de sus recomendaciones para garantizar la oferta alimentaria

son: i) facilitar el transporte y acceso económico a insumos productivos, maquinaria e infraestructura, ii) mantener la disponibilidad de alimentos a

través de la agricultura familiar campesina y empresas de mayor tamaño, iii) resolver problemas logísticos de las cadenas de valor alimentaria y iv)

garantizar operaciones al por menor, de mercados y supermercados2.

Lo anterior, genera oportunidades para el sector agropecuario nacional,

siendo una alternativa para implementar políticas públicas que permitan ser competitivas a todas las cadenas productivas, abasteciendo las necesidades

alimentarias internas y ampliar mercados internacionales.

Los factores que influyen en la competitividad del sector agropecuario son: i) Internos: estrategias, productos, tecnología, capacitación,

investigación y desarrollo, costos, alianzas estratégicas; ii) Controlables por el gobierno: entorno económico, tasa de cambio y de interés, impuestos,

políticas, aranceles, acuerdos, regulaciones; iii) Difícilmente controlables: precios internacionales, condiciones de la demanda, impactos ambientales,

entre otros3.

El presente estudio tiene como objetivo evaluar los resultados de la

política de competitividad agropecuaria, a través de diferentes ejes temáticos organizados en los siguientes capítulos: el primero corresponde a la reseña

normativa y análisis enfocado en la política pública, el segundo presenta los problemas asociados a la competitividad sectorial; y en el tercer capítulo se

desarrolla el análisis de las variables de competitividad mediante el cálculo de indicadores de primera y segunda generación, para trece productos

seleccionados a través de criterios descritos en la metodología de estudio.

1 FAO, Nueva enfermedad por coronavirus (COVID-19), (2019), Recuperado el 01 de septiembre de 2020 de: http://www.fao.org/2019-ncov/es/ 2 FAO, Nuevo Informe de la FAO advierte del impacto del COVID-19 en la seguridad alimentaria en América Latina y el Caribe, (2019), Recuperado el 01 de septiembre de 2020 de: http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/1272991/ 3 Müller, Geraldo. “Transformaciones productivas y competitividad: un marco metodológico”, en Jaffé, Walter (editor). Política tecnológica y competitividad agrícola en América Latina y el Caribe. San José de Costa Rica, IICA, 1993, p. 34.

http://www.fao.org/2019-ncov/es/

http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/1272991/

7

Metodología e indicadores

Para la selección de los productos objeto de este estudio se efectuó una revisión de las principales importaciones de bienes agropecuarios, con los

primeros cuatro dígitos de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU), la cual se complementó con criterios tales como: importancia en la

canasta de alimentos, hacer parte de la apuesta exportadora, importancia en sustitución de cultivos ilícitos, entre otros, obteniéndose el siguiente cuadro:

Cuadro 1. Selección de productos objeto de estudio

PRODUCTOS COD. CIIU CRITERIO 1 CRITERIO 2

Cultivo de cereales (excepto arroz), legumbres y semillas oleaginosas (Maíz)

0111 MADR Volumen de importaciones

Elaboración de aceites y grasas de origen vegetal y animal (Soya)

1030 Alimentos balanceados Volumen de importaciones

Cultivo de arroz 0112 Seguridad alimentaria Volumen de importaciones

Piña 0121 Promisorio Volumen de importaciones

Procesamiento y conservación de pescados, crustáceos y moluscos

1012 Asociatividad Volumen de importaciones

Carne 1011 PINES Volumen de importaciones

Cebolla de bulbo 0113 MADR Volumen de importaciones

Papa (fresca o congelada) 0113 MADR Volumen de importaciones

Cacao 0127 MADR (Sustitución de cultivos-PAZ)

Leche 0104 Asociatividad

Fríjol 0111 Seguridad alimentaria Tendencia al consumo

Fuente: Elaboración DES Agropecuario-CGR, a partir de la información del DANE

Un acercamiento a la perspectiva competitiva del país consiste en

verificar los indicadores de área sembrada, producción, rendimientos, costos y consumo interno aparente, con respecto a los principales competidores o a

sus proveedores para el conjunto de productos seleccionados. En el estudio se incluyen los siguientes:

• Indicadores de competitividad del sector agropecuario: área sembrada

(datos DANE), volumen de producción (ton) (datos DANE), costos de

producción, rendimientos (MADR–gremios de producción).

• Indicadores de desarrollo económico del sector: PIB sector agro.

El estudio se desarrolla para el periodo de 2006 a 2019 a partir de las estadísticas y cifras deflactadas a pesos constantes para el año 2019, para

cada uno de los productos seleccionados, en cuanto a: i) área sembrada y

cosechada, ii) participación del área cosechada en los principales

8

departamentos con producción, iii) costos de producción, iv) consumo interno, v) importaciones y exportaciones4, vi) precio del producto nacional e

internacional, vii) inversiones públicas y privadas; construidos con información obtenida de los gremios representativos de cada subsector, MADR, UPRA,

DANE, DIAN, FINAGRO, entre otros.

Con base en el análisis de la información estadística anterior se establece el comportamiento de cada uno de los productos; posteriormente

se calculan y analizan los siguientes indicadores de aceptación internacional5: productividad (rendimiento en toneladas métricas por hectárea) y

competitividad (costo por tonelada), balanza comercial relativa (BCR), grado de penetración de las importaciones (GPI) e índice de transabilidad (T), los

cuales se definen así:

i) La Balanza Comercial Relativa mide la relación entre el saldo de la

balanza comercial de un producto (exportaciones menos importaciones) y la suma total de las exportaciones y las importaciones de un país. Este indicador

permite una medición del grado de ventaja o desventaja comparativa existente y su evolución en el tiempo dependiendo del comportamiento del

indicador, mediante la siguiente fórmula:

Donde: para el período de estudio X es el valor de las exportaciones en y M es el valor

de las importaciones del mismo producto en el mismo periodo.

ii) El Grado de Penetración de Importaciones es la relación entre el valor de las importaciones (M) y el valor del consumo interno aparente (CA) durante

un mismo período de tiempo. Algebraicamente, la relación se expresa como:

Donde: M son las importaciones en toneladas del producto para un periodo dado, X

son las exportaciones en toneladas del mismo producto en el mismo periodo; y Q es la

producción interna del producto en dicho periodo de tiempo.

Este indicador expresado como porcentaje señala la medida de la

competencia internacional por la demanda interna. Mientras mayor es el

4 Para el cálculo de estos datos (suministrados por la DIAN y el DANE) de cantidades (toneladas) exportadas e importadas; y sus respectivos valores en dólares y en pesos, para productos identificados con códigos de 10 dígitos del arancel de aduanas. 5 Velín M, & P. Medina. 2011. Cálculo y análisis de indicadores sectoriales de comercio exterior para el caso ecuatoriano. Analitika. Revista de análisis estadístico. www.ecuadorencifras.com.

BCR = (X - M) / (X + M)

GPI = M / (Q + M - X)

http://www.ecuadorencifras.com/

9

coeficiente mayor será la dependencia del consumo interno de las importaciones y, mientras más bajo sea éste implicará que el país tiene más

capacidad de abastecer su demanda interna con la producción nacional.

iii) El Índice de Transabilidad es la relación entre el valor de la balanza comercial y el valor del consumo aparente. En otras palabras, mide la

capacidad de generar excedentes netos exportables en relación con el consumo interno. Algebraicamente, la relación se expresa como:

Donde: X son las exportaciones en toneladas para un periodo, M son las importaciones

del mismo producto en el mismo periodo y Q es la producción interna del mismo producto en

el mismo periodo de tiempo.

Finalmente, se utilizan las tablas y gráficas para hacer la interpretación

cuantitativa y cualitativa de los resultados, mediante la identificación de los principales puntos de inflexión y la tendencia del período analizado, lo que

permite sustentar las conclusiones sobre el comportamiento de cada actividad productiva.

T = (X - M) / (Q + M - X)

10

1. Política pública de competitividad agropecuaria

La competitividad6 está relacionada con el conjunto articulado de instituciones, políticas, instrumentos, factores que determinan la

productividad, rentabilidad y diferenciación de productos y regiones.

A partir de la apertura económica que inició en los noventa, la competitividad ha sido objeto de diferentes políticas, con el propósito de

mejorar el sector productivo, tanto a nivel regional como nacional, mediante documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social7 (CONPES),

leyes y programas.

1.1. Reseña de la normatividad (Leyes, CONPES, Acuerdos,

Decretos, PND).

El marco normativo para la productividad, la competitividad y el

mejoramiento general del sector agropecuario se origina con el desarrollo legislativo de los Artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política Nacional de

1991.

Por su parte, los documentos CONPES trazan los lineamientos y las recomendaciones de políticas públicas, en concordancia con los planes

nacionales de desarrollo (PND) que brindan un marco adicional mediante la definición de las estrategias sectoriales de mediano plazo con las respectivas

proyecciones de inversión.

Los Conpes considerados más relevantes para la competitividad del

sector agropecuario se presentan en el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia..

Cuadro 2. Documentos Conpes de competitividad

CONPES No. NOMBRE DEFINICIÓN

2724 de 1994 “Por una Colombia competitiva”

Propone la creación del Consejo Nacional de Competitividad como organismo asesor del Presidente de la República y encargado de desarrollar los lineamientos estratégicos para hacer de la competitividad una política y un propósito nacional.

2739 de 1994 “Política Nacional de Ciencia y Tecnología”

Presentó fuentes de financiación, seguimiento y evaluación con miras a apoyar la política de competitividad.

2899 de 1997 “Acuerdos Sectoriales de Competitividad, avances y retos”

Diseña nuevas formas de coordinación y colaboración entre el sector público y el privado, con el fin de generar nuevos y eficaces elementos de política de desarrollo empresarial para cada una

de las diferentes cadenas productivas

6 “La Competitividad de una nación depende de la capacidad de su industria para innovar y mejorar; las compañías a su vez ganan ventajas sobre los mejores competidores del mundo debido a la presión y al reto”. Porter, M. (1990). 7 Máxima autoridad nacional de planeación y principal organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con la formulación de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social del país.

11

3280 de 2004 “Optimización de los instrumentos de desarrollo empresarial”

Estructurar un aparato institucional alrededor de la competitividad, conservando y optimizando los instrumentos de desarrollo empresarial de las administraciones anteriores.

3297 de 2004 “Agenda Interna para la productividad y competitividad”

Presenta la metodología para la definición, preparación y ejecución de la agenda interna cuyo objetivo central será definir las medidas necesarias para aprovechar eficientemente las oportunidades que ofrecen los acuerdos comerciales.

3439 de 2006

“Institucionalidad y principios rectores de política para la Competitividad y Productividad”

Propuso la creación del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y de la Comisión Nacional de Competitividad (CNC)

3527 de 2008 “Política Nacional de la Competitividad”

Estableció la Política de Competitividad para la exitosa inserción de Colombia en la economía global, generar empleo y combatir la pobreza. Planteó 15 planes de acción para desarrollar la Política Nacional de Competitividad que propone el SNC, estableció ejes estratégicos con objetivos específicos y un Ministerio responsable para cada uno de los 15 planes

3533 de 2008

“Bases de un plan de acción para la adecuación del Sistema de Propiedad Intelectual a la competitividad y productividad Nacional”

Promueve la propiedad intelectual como mecanismo para el desarrollo empresarial.

3582 de 2009 “Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”

Fomento de la inversión en innovación e investigación y contribuir así a la mejora de su competitividad.

3675 de 2016 “Política Nacional para mejorar la competitividad del sector lácteo”

Mejorar la competitividad del sector a partir del desarrollo de estrategias e instrumentos que permitan disminuir los costos de producción e incrementar la productividad

3678 de 2010

" Política de Transformación Productiva: Un modelo de desarrollo sectorial para Colombia"

Formulación de la política de transformación productiva, mediante la consolidación de un modelo de desarrollo económico sectorial que guíe el crecimiento y genere bienestar para el país.

3834 de 2015

" Lineamientos de Política para estimular la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones tributarias"

* Incentivar la inversión privada en Ciencia, tecnología e innovación. * Mejorar las condiciones y alternativas de acceso a las deducciones.

3866 de 2016 “Política Nacional de Desarrollo Productivo”

Promueve el desarrollo de instrumentos para resolver fallas de mercado, de gobierno o de articulación a nivel de la unidad productora, de los factores de producción o del entorno competitivo, para aumentar la productividad y la competitividad del aparato productivo colombiano. Diseña Metodología tipo de identificación de apuestas productivas.

3926 de 2018. “Política de Adecuación de Tierras 2018-2038”

Establece un marco estratégico para los próximos veinte años, orientado a mejorar la productividad, competitividad y sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos beneficiados con el servicio público de ADT.

3934 de 2018 “Política De Crecimiento Verde”

Alineada con los compromisos internacionales relacionados con Desarrollo Sostenible. Busca Impulsar a 2030 el aumento de la productividad y la competitividad económica del país, al tiempo que se asegura el uso sostenible del capital natural.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario-CGR, a partir de la información de DNP 2020.

El desarrollo legal de la política de competitividad del sector

agropecuario tiene como punto de partida la Ley 101 de 1993, de Desarrollo Agropecuario y Pesquero8, que enmarca el desarrollo legal de los artículos

constitucionales Nos. 64, 65 y 66 que en sus propósitos tiene: “i) Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre

8 Con una de sus modificaciones la Ley 811 de 2003, que crean las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal, acuícola, las Sociedades Agrarias de Transformación -SAT.

12

bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional; ii) promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional; iii) elevar la eficiencia y la

competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales; iv) impulsar la modernización de la

comercialización agropecuaria y pesquera; y v) favorecer el desarrollo tecnológico del agro, al igual que la prestación de la asistencia técnica a los

pequeños productores, conforme a los procesos de descentralización y participación”9 ver el Cuadro 3.

Cuadro 3. Leyes relacionadas con la competitividad y sus logros institucionales

Ley Logros Institucionales

Ley 16 de 1990 * Constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario

* Crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario - Finagro

Ley 101 de 1993 Ley General de desarrollo agropecuario y pesquero

* Desarrolla los Art. 64, 65 y 66 CPN

* Crea el Fondo de Desarrollo Rural DRI

* Fondo Emprender

* Comisión Nacional de Crédito Agropecuario

* Incentivo a la Capitalización Rural

* Reglamenta los Fondos Parafiscales

* Consejos Municipales de Desarrollo Rural

Ley 160 de 1994

* Crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino.

* Crea el subsidio Integral de Reforma Agraria.

* Promovió la formación y financiación de Cooperativas de Beneficiarios de Reforma Agraria.

Ley 811 de 2003

* Crea las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal, acuícola y pesquero.

* Las Sociedades Agrarias de Transformación, entre otros, con el fin de mejorar la productividad y competitividad

Ley 812 de 2003 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario

Ley 1133 de 2007 Crea e implementa el programa Agro, Ingreso Seguro (AIS)

Ley 1151 de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos

Ley 1152 de 2007.

* Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER.

* Creó la Unidad Nacional de Tierras Rurales.

* Declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencias C-030 de 2008, y C- 075 de 2009.

Ley 1253 de 2008

* Busca regular la productividad y competitividad, a partir de:

* Implementación de indicadores que midan la evolución de las políticas de productividad y competitividad.

* Actualización de las metas planteadas en la Política Nacional de Competitividad.

* Establece el sistema de seguimiento de metas y resultados cada cuatro años.

Ley 1286 de 2009

* Establece las bases para la consolidación de una política de estado en ciencia, tecnología e innovación.

* Modifica la Ley 29 de 1990,

* Se transforma a Colciencias en Departamento

9 (Ley de Desarrollo Agropecuario, 1991, pág. 1. Art. 1)

13

* Crea el Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Ley 1450 de 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014: Prosperidad para Todos

Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018: Todos por un nuevo país.

Ley 1951 de 2019 Crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación.

Ley 1955 de 2019 Por el cual se expide el PND 2018-2022. “Acto por Colombia pacto por la Equidad”

Fuente: Elaborado DES Agropecuario-CGR, a partir de información legislativa de Colombia.

1.2. Análisis de la política agropecuaria enfocado a la competitividad

Desde finales del siglo pasado la política agropecuaria estuvo orientada

a impulsar la competitividad en diferentes cadenas productivas, es así como mediante el Conpes 2899 de 1997 se incorporaron unas nuevas cadenas a los

acuerdos sectoriales de competitividad, tema desarrollado posteriormente con

la Ley 811 de 2003.

A partir de las estrategias centrales de los PND, en el periodo 2002-2018, se formularon 28 programas relacionados con la competitividad del

sector. Los programas de acceso u oferta de factores productivos y los relacionados con la investigación, la tecnología y la innovación, son los más

frecuentes en el desarrollo de la política sectorial. En tanto los programas de bienes púbicos, comercialización, el desarrollo asociativo y la institucionalidad

no tienen la misma relevancia en todos los periodos de Gobierno, ver Cuadro 4.

Cuadro 4. Áreas de inversión por programa de los PND 2002-2018

PROGRAMAS - PND (AÑO)

Manejo social del

campo

Equidad en el

campo

Locomotora Agropecuaria y desarrollo

rural

Transformación del campo Total

2002-2006 2006-2010 2010-2014 2014-2018

Bienes públicos 1 1 2

Comercialización 2 2 4

Desarrollo asociativo 2 2

Desarrollo tecnológico e innovación

2 2 1 1 6

Factores productivos 4 2 2 2 10

Institucionalidad 3 3

Otro (Costos de producción)

1 1

Total 8 5 6 9 28

Fuente: Elaborado CGR – CDSA 2020, a partir de información del DNP.

Con respecto a los factores productivos para el periodo 2002-2006 se consideran todos inclusive el acceso a tierras, en los demás planes existió una

14

tendencia hacia la adecuación de tierras y el financiamiento; y sólo el plan de 2006-2010 tuvo como política de competitividad la asignación de subsidios a

partir del programa Agro Ingreso Seguro, ver Cuadro 5.

Cuadro 5. Factores productivos priorizados por los PND 2002–2018

Tipo de factor

Manejo social del

campo

Equidad en el campo

Locomotora Agropecuaria y desarrollo

rural

Transformación del campo Total

2002-2006 2006-2010 2010-2014 2014-2018

Generales 4 4

Adecuación de tierras

1 1 2

Créditos 1 1 1 3

Subsidios 1 1

Total 4 2 2 2 10

Fuente: Elaborado CGR – CDSA 2020, a partir de PND – Documentos Bases

Como resultado de este análisis, se considera que la política de competitividad del sector no ha sido continua en el tiempo; si bien, existen

áreas de inversión constantes alrededor del desarrollo tecnológico e innovación y el acceso a factores productivos, cada gobierno determina las

prioridades de inversión y el monto para este propósito, sin contar con criterios técnicos y económicos originados en evaluaciones de resultados e

impacto de los planes y programas anteriores, que permitan la orientación objetiva de los recursos del presupuesto nacional, siendo la Ley 1133 de 2007

la única excepción10.

10 Aspectos relevantes de la ley 1133 de 2007 en relación con el fomento a la competitividad del sector agropecuario: i) Garantizaba la disponibilidad de recursos crecientes en cada vigencia, ii) Apoyos económicos directos para proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición o implementación del TLC con los Estados Unidos, iii) Apoyos a la competitividad, preparatorios para la internacionalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, iv) evaluaciones para línea base y de seguimiento cada dos años, de cuyos resultados dependería la distribución de los recursos, teniendo como parámetro el desempeño global del sector en materia de: incremento en la competitividad, crecimiento, formalización, generación de empleo y reducción de la desigualdad en el campo.

15

2. Problemas de política asociados a la competitividad sectorial

El sector agropecuario históricamente ha presentado deficiencias de

competitividad en el contexto de los mercados internacionales, situación que es evidente durante la implementación de los acuerdos de libre comercio;

condición que está estrechamente vinculada con el desarrollo de los planes y programas que hacen parte de la política de competitividad.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP), publicó en 2015 un

amplio y profundo análisis de la problemática agropecuaria colombiana que denominó Misión para la Transformación del Campo (MTC); esta identifica

siete “cuellos de botella”11 que obstaculizan la eficiencia y eficacia de la política pública rural.

En este sentido y para los propósitos de este estudio, en este capítulo se analizan los aspectos relacionados con el desempeño institucional, los

presupuestales12 y los resultados de los ejes temáticos de la política de competitividad13.

2.1. Desempeño de la institucionalidad pública agropecuaria en materia de inversión, período 2016-2019

Una de las recomendaciones de la MTC atendida por el gobierno nacional

fue la liquidación del INCODER y su reemplazo con tres nuevas entidades que

son: Agencia de Desarrollo Rural (ADR), Agencia Nacional de Tierras (ANT) y Agencia de Renovación del Territorio (ART) que iniciaron actividades en enero

de 2016. Para generar mayor eficiencia, las agencias fueron creadas como instituciones técnicas especializadas y descentralizadas para que el Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) funcionase como ente regulador y diseñador de la política. Se puede considerar entonces el año 2015 como el

cierre de una etapa y al 2016 el inicio de una nueva en la institucionalidad pública agropecuaria.

11 DNP-MTC, 2014. Cuellos de botella: i) Los recursos ejecutados mediante convocatorias públicas no brindan una cobertura óptima, ni intervenciones integrales, ii) Atomización en la ejecución del presupuesto de inversión del sector y altos costos de la tercerización, iii) Inflexibilidad en el presupuesto de inversión del sector agropecuario; iv) Poca presencia de la institucionalidad sectorial en el territorio; v) Débiles instancias regionales para la planificación, ejecución y seguimiento de la política sectorial y de desarrollo rural desde los territorios; vi) Poca articulación de las entidades del nivel central para el diseño de la política rural y para la provisión de bienes y servicios públicos para el desarrollo rural; vii). Ausencia de información confiable y oportuna para el diseño de política pública y decisiones privadas. 12 Asignación, distribución y ejecución de los recursos. 13 Investigación, desarrollo e innovación en el sector agropecuario, manejo sanitario y fitosanitario, crédito agropecuario y ordenamiento productivo y social de la propiedad rural.

16

Se analiza el gasto de inversión de las entidades en el período previo (2012-2015) y posterior (2016-2019) a la reforma, a fin de evaluar si los

“cuellos de botella” detectados por la MTC han sido resueltos; específicamente se examina la distribución del presupuesto de inversión entre entidades y su

ejecución, la repartición de funciones entre ellas, la oportunidad en el inicio de los proyectos y los avances físicos de los mismos al finalizar el año fiscal,

la distribución regional de la inversión; y por último, el gasto en sistemas de información.

2.1.1. Distribución del presupuesto entre entidades

El presupuesto de inversión se ha distribuido entre entidades en la forma

que muestra la Gráfica 1. Es evidente que desde la creación de las tres agencias en 2015 ha tenido lugar una redistribución de recursos desde el

Ministerio hacia sus entidades adscritas; sin embargo, el proceso ha sido lento pues en el último cuatrienio recibió cerca de la mitad 50,7% y cinco años

después de la reforma (año 2020) concentra aún el 31,8%; entretanto las nuevas ADR y ANT participan con 15% y 11,4%, respectivamente.

Gráfica 1. Participación de las entidades nacionales del sector agropecuario, en el

presupuesto de inversión, 2012-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de la información recibida de SIIF de Minhacienda; se excluye la Agencia de Renovación del Territorio (ART) por su traslado al sector Presidencia de la República.

No obstante lo anterior, en el sector persiste la duplicidad de funciones

pese a la reforma institucional, lo que ha traído consigo consecuencias negativas como veremos enseguida.

2.1.2. Ejecución presupuestal (Pérdidas, reservas y pagos)

En el año 2015 se registró el máximo presupuesto del sector, a partir

de entonces cae como consecuencia del ajuste fiscal emprendido por el gobierno central, Gráfica 2. El fenómeno más notorio es la creciente brecha

17

entre los compromisos (contratos suscritos) y los pagos a los proveedores, que alcanza su máximo ese mismo año, lo cual afecta la ejecución de los

proyectos dentro de los plazos fijados. Luego del año 2015 la brecha ha disminuido pero se mantiene.

Gráfica 2. Presupuesto de inversión y ejecución en entidades nacionales del sector

agropecuario, 2008-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de la información recibida de SIIF de Minhacienda.

Las pérdidas de presupuesto, para el conjunto de entidades es creciente,

pero con notorias diferencias entre ellas, ver Gráfica 3. La Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA) inició con el 27,6% luego redujo

pérdidas hasta el 1,3%. En la AUNAP sucedió lo opuesto: en el último cuatrienio triplicó sus pérdidas hasta 15,3%, seguida de la ADR 11,2%, las

restantes entidades mantienen sus pérdidas por debajo del 10%.

Gráfica 3. Pérdidas de presupuesto de inversión en entidades nacionales del sector



18

Luego de la reforma el indicador de las reservas presupuestales14, del MADR ascienden de 9% a 42% y en la nueva ADR es de 28,4%, ver Gráfica

4. Gráfica 4. Reservas presupuestales en inversión (% de compromisos) en

entidades nacionales del sector agropecuario, 2012-2020


En ejecución presupuestal15 el MADR en el cuatrienio 2012-2015 alcanzó 59,5%, luego de la reforma institucional desciende a 32,6%, ver Gráfica 5.

Gráfica 5. Pagos/compromisos en inversión en entidades nacionales del sector



2.1.3. Distribución regional de la inversión

Luego de la reforma del año 2015 se incrementó la distribución regional de la inversión, en la medida que disminuyó la participación de Bogotá D.C.

en el último período ver Gráfica 6, aunque continúa siendo el mayor receptor de recursos con 10,8%. La concentración de inversiones agropecuarias en las

14 Corresponde al valor contratado por la entidad, pero no legalizado al finalizar el año fiscal. 15 El valor contratado que realmente la entidad recibió en bienes y servicios.

19

grandes urbes es admisible cuando se trata de sistemas de información, edificaciones de sedes de las entidades, estudios científicos; de lo contrario

evidencia una limitación por parte de las entidades nacionales para descentralizar sus operaciones y llegar a los territorios rurales.

Gráfica 6. Participación en inversión total (pagos) vs. Departamentos

desfavorecidos después del año 2015

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de datos suministrados por www.spi.dnp.gov.co

El MADR, el ICA y la ADR son las entidades que más concentran la

ejecución de recursos de inversión del presupuesto nacional en el nivel central, Gráfica 7.

Gráfica 7. Participación en inversión (pagos) en Bogotá, 2012-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de datos suministrados por www.spi.dnp.gov.co.

2.1.4. Avance físico e inicio de los proyectos

La realización de los proyectos es uno de los factores más relevantes en

la eficacia de la institucionalidad del sector, en este análisis se estableció que las nuevas agencias no cumplieron con las expectativas esperadas, la ART

presentó un cumplimiento del 83,5% de los proyectos y la ADR fue del 49%.

20

Para las restantes entidades luego de la reforma, mejoraron en su desempeño la UPRA, el ICA y la Unidad de Restitución de Tierras, por el contrario al MADR

y la AUNAP, Gráfica 8.

Al analizar el desempeño mensual de las entidades en el último cuatrienio (2016-2020), se observan el valor comprometido (contratado) así:

la UPRA contrató el 80,2% de su inversión durante el primer trimestre del año como proporción del total anual16, mientras que las nuevas agencias ADR y

ANT registraron el 17,1% y 22,1% respectivamente. Las restantes entidades mejoraron este indicador luego de la reforma exceptuando a la AUNAP.

En el cuarto trimestre del año, se observan que la ADR y la ANT

concentran el 45% del presupuesto contratado en los meses de octubre, noviembre y diciembre.

Gráfica 8. Avance físico de los proyectos

Fuente: Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de la información recibida de SPI-DANE

2.1.5. Gasto en sistemas de información

Sobre las inversiones en sistemas de información para el período 2008-

2019, se destinó la suma de $218.140 millones. El 87,5% fue ejecutada por el MADR, el 7% el Incoder y el 5,5% fue de las demás entidades.

En la gestión de estos recursos, las pérdidas de presupuesto se

redujeron en 5,8%, sin embargo, los pagos de los valores contratados fueron cercanos al 70%; luego de la reforma el avance físico de los proyectos cayó

en un 20% lo que afecta en los resultados de estas inversiones, ver Gráfica 9.

16 Se utiliza como un indicador de la celeridad de una entidad para iniciar la ejecución. Los proyectos han sido formulados con antelación por la misma entidad y han cumplido con el trámite de evaluación, aprobación y asignación de presupuesto en el DNP. Por tales motivos es razonable considerar que el primer trimestre del año es un plazo suficiente para que las entidades inicien sus proyectos.

21

Gráfica 9. MADR – Desempeño en inversiones para sistemas de información

Fuente: Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, mayo de 2020, a partir de la información recibida de SPI-DANE.

2.2. Investigación, desarrollo e innovación en el sector

agropecuario

La innovación es fundamental para la competitividad del sector, si bien

es cierto que el gobierno reconoce plenamente su importancia, el sistema colombiano de innovación agrícola afronta imperfecciones en su mercado, que

dan como resultado una escasa inversión privada, una baja oferta de conocimientos adaptados a la demanda e importantes deficiencias en materia

de capacidad y gobernanza17.

Según el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencia) en Colombia hay 3.970 grupos de investigación reconocidos, entre los cuales 214

son afines al área de las ciencias agrícolas un 5,4% (que reúne la biotecnología agrícola, las ciencias veterinarias, las ciencias animales y lechería, la

agricultura, silvicultura y pesca, así como otras ciencias agrícolas), mientras que 435 investigadores se encuentran formados y ejerciendo en ésta misma

área del conocimiento. En términos generales, esto evidencia una baja capacidad del país en materia de investigación en aspectos relacionados con

el sector agrícola y pecuario, la cual es ostensiblemente menor que en otras

disciplinas.

Si bien el sector cuenta con el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sector Agropecuario Colombiano (PECTIA) y el Plan General de

Asistencia Técnica (PGAT), estos carecen de fuentes de recursos y mecanismos de interacción que garanticen su cumplimiento, más aún cuando

los PGTA son responsabilidad de los entes territoriales.

17 Villanueva – Mejía D.F. (2018). Análisis sector agrícola y pecuario

22

A partir de la información entregada por Agrosavia sobre los proyectos de investigación ejecutados por la corporación en el periodo 2006–2019,

encontramos que la disponibilidad de recursos para la investigación es limitada, intermitente y depende del interés de inversión de los financiadores,

como se observa en la Gráfica 10, donde se destaca la financiación por parte de organismos de cooperación internacional, el MADR y los entes territoriales.

Estas condiciones de incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos se constituyen en una limitante en el desarrollo de las agendas de investigación

y la solución de los problemas tecnológicos que afrontan estas actividades. Gráfica 10. Fuentes de financiación de los proyectos de investigación de Agrosavia

de las actividades objeto de análisis 2006 – 2019

Fuente: Agosavia, 2020. Cálculos. CGR – CDSA, 2020

Otro factor que resulta relevante tiene que ver con la formulación e implementación de los planes departamentales de extensión agropecuaria-

PDEA18, luego de dos años de la vigencia de ley19 de los 32 departamentos sólo el César cuenta con un PDEA aprobado, cinco departamentos han

finalizado su proceso de formulación, 22 se encuentran en elaboración y en cuatro casos se desconocen los avances.

No obstante, la ADR en desarrollo de las actividades de fortalecimiento

a la prestación del servicio público de extensión agropecuaria, está cofinanciando la implementación de los PDEA en los departamentos de Bolívar,

Magdalena, Nariño, Casanare y Guainía.

2.3. Manejo sanitario y fitosanitario

Los controles sanitarios y fitosanitarios son esenciales en la política de competitividad del sector, de ellos depende la admisibilidad de los productos

18 Ley 1876 de 2017: todos los departamentos deben contar un plan de extensión, el cual debe ser formulado paralelamente a los planes de desarrollo. 19 Respuesta de la ADR con radicado 20206000031402 a requerimiento 2020EE0048934 del 21 de mayo de 2020.

23

agropecuarios en los mercados internacionales; gran parte de las acciones de la política están encaminadas a mejorar la capacidad operativa, técnica y

científica de la institucionalidad sanitaria.

Sobre la gestión del ICA como responsable de la sanidad agropecuaria, la CGR ha señalado falencias de orden administrativo, financiero y logístico;

baja coordinación interinstitucional nacional y regional entre las entidades públicas y los gremios involucrados20. Dichas debilidades colocan en riesgo el

status sanitario con la consecuente pérdida de exportaciones, tal es el caso del comercio internacional del ganado en pie y carne, así mismo en plátano y

banano con la presencia de las plagas de Huanglongbing -HLB- de los cítricos y Fusarium oxysporum Raza 4 Tropical -Foc R4T, ambas consideradas

siniestras para estos cultivos.

2.4. Financiamiento – crédito agropecuario

La política de financiación de las actividades rurales es responsabilidad del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA)21, tiene por objeto

proveer y/o mantener un adecuado financiamiento de las actividades del sector agropecuario, de conformidad con las políticas sectoriales establecidas

en los planes y programas de desarrollo que adopte el Congreso o el Gobierno.

Adicionalmente el sector cuenta con los siguientes instrumentos financieros: i) el Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), ii) los subsidios a

las tasas de interés (Líneas Especiales de Crédito), iii) el Fondo Agropecuario

de Garantías y iv) el seguro agropecuario.

El crédito agropecuario, es la política más dinámica e importante del sector, en el período 2006-2019 las colocaciones ascendieron a $137 billones,

que representaron un aumento cercano al 400% al pasar de $4 billones en el 2006 a $19,25 billones en el 2019.

Pese a este incremento en término de colocaciones, los siguientes

aspectos evidencian las limitaciones del sistema en el adecuado financiamiento del sector: i) existe poca correlación entre la asignación del

crédito a nivel departamental con las regiones productoras de cultivos

20 Contraloria General de la República. Actuación Especial Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, p.6, 2019 21 El SNCA fue creado por la Ley 16 de 1990 y los conforman, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA), que direccionan y reglamentan el crédito y sus instrumentos, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-FINAGRO que es un Banco de segundo piso encargado de garantizar la disponibilidad de los recursos y de la implementación de los mecanismos de acceso. Completan el sistema los intermediarios financieros o bancos de primer piso, responsables de las colocaciones de crédito a los beneficiarios.

24

transitorios22, ii) los valores promedio de las colocaciones y las reales posibilidades de desarrollo de proyectos técnica, económica y ambientalmente

viables, iii) la falta de evaluaciones del impacto de los programas de crédito; y iv) el bajo interés del sistema financiero en disponer de mayores recursos

para el sector por el riesgo que representa. Las prevenciones del sistema financiero respecto a la viabilidad económica del sector y de los productores,

son la mayor limitante en el flujo de recursos hacia el sector23.

Los instrumentos financieros asociados al crédito, sin bien son importantes como mecanismos de promoción para el desarrollo de las

actividades agropecuarias, su operatividad depende de la disponibilidad de recursos del presupuesto del MADR, los cuales en los últimos años han

disminuido.

2.5. Ordenamiento productivo y social de la propiedad rural

El Plan de Ordenamiento Productivo y Social de la Propiedad Rural (POPSPR), está enmarcado dentro del Decreto Ley 4145 de 2011, que creó la UPRA con

el objeto de orientar la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política de gestión del territorio para usos agropecuarios, a partir de tres

ejes estratégicos: i) la planificación sectorial agropecuaria, ii) el ordenamiento territorial agropecuario y iii) la gestión intersectorial agropecuaria.

La formulación de planes de ordenamiento productivo implica establecer

lineamientos, criterios e instrumentos en materia de uso del suelo y el agua,

adecuación de tierras, reconversión productiva y ordenamiento social de la propiedad, que integrados y articulados apropiadamente a los planes de

ordenamiento territorial y planes de desarrollo municipal, permiten formular políticas más acertadas, dado que reconocen y diferencian las particularidades

de los territorios que conforman la nación24.

La política de ordenamiento productivo pretende resolver: i) ineficiencias en el mercado agropecuario y baja competitividad, ii) rezago en

la productividad, iii) informalidad en la tenencia y en el mercado de tierras, iv) ineficiencia en el uso del suelo agropecuario y v) conflictos de uso del suelo.

22 El coeficiente de correlación en arroz de riego es del orden del 33%, es el caso del departamento del Tolima que tiene el 39% del área cultivada y recibe solo el 6% del total del crédito que el Banco agrario otorga a este sector, esta situación se repite con los departamentos de Huila y Casanare. En arroz secano, maíz tecnificado y tradicional el coeficiente es bastante bajo. Por el contrario, en el caso del cultivo de papa el índice de correlación es cercano al 60%, (Contraloria General de la República, 2016, pág. 15) 23 (Banco de la República, 2011, pág. 52) 24 Colombia tiene una frontera agrícola de 40 millones de hectáreas, equivalentes al 35% del territorio nacional, se reconocen 60,4 millones de hectáreas (53%) de la superficie en bosques naturales, en exclusiones legales se encuentran 28,8 millones de hectáreas, 11,3 millones de hectáreas están condicionadas por razones étnicas, ambientales y de gestión del riesgo, donde las actividades agropecuarias pueden ser permitidas, restringidas o prohibidas de acuerdo con las condiciones impuesta por la ley y los reglamentos.

25

Este proceso en la política se apoya en la orientación productiva y el uso

del sistema de información pública del SIPRA, que busca mejorar la eficiencia en el uso del suelo como factor de producción que incida positivamente en la

productividad y la competitividad.

26

3. Análisis y resultados de las variables de competitividad, periodo 2006–2019

3.1. Maíz en Colombia

3.1.1. Diagnóstico y presentación del producto

Por su alto contenido nutricional y gran adaptabilidad a diferentes tipos de suelo, el maíz está entre los tres cereales más consumidos a nivel global

junto con el trigo y el arroz. Su producción concentra el 13% del área agrícola productiva de Colombia, siendo el 60% de pequeños productores (hasta 10

hectáreas), 30% medianos (hasta 30 hectáreas) y el 10% a cargo de grandes productores25.

Se estima que 390.000 familias en el país cultivan maíz, generando 126.000 empleos directos26. El maíz, se utiliza para consumo humano y

animal, como materia prima en la producción de harina o almidón industrial, aceites, edulcorantes, etc.

Dentro de las diferentes clasificaciones de maíz, resaltan por

importancia las siguientes: harinoso, dentado, duro o Flint, cristalino y reventón27. Los más comunes son el dentado que es muy comercializado para

el consumo animal, el maíz duro es el de consumo humano y el reventón es el comúnmente conocido como “crispetas” o “palomitas de maíz”. Por otro

lado, existe la siguiente clasificación comercial para el maíz: blanco, amarillo,

morado, rojo, azul y morado. Los más consumidos en Colombia son el blanco que se utiliza para la producción de almidón y consumo humano; y el amarillo

para el consumo animal28.

Durante el periodo a analizar, en el país se sembraron aproximadamente 58,6 mil hectáreas por año, cosechando alrededor de 53,6 mil hectáreas al

año, como se puede observar en la Gráfica 11. Por otro lado, su producción anual promedio fue de 132 mil toneladas y el promedio de pérdida del maíz

sembrado es de 50 mil toneladas anuales29.

25 Su método de cultivo es conocido como tecnificado o mecanizado; reduce el empleo de capital humano, aumentando los agentes químicos y tecnificando los procesos de siembra y recolección a través del uso de maquinaria agrícola. (Tovar y Orozco, p. 4-5). 26FENALCE, 2018. http://www.agroinsumossa.com/cultivo-del-maiz-en-colombia/ 27 Grande Tovar, Carlos y Orozco Colona, Brigitte. Producción y procesamiento del maíz en Colombia. Universidad de San Buenaventura. Cali, Colombia. P. 6. 28 Hoyos, Gloria y Ocampo, Juan. Producción y consumo del maíz en Colombia, descripción de la cadena y propuesta de estrategias para un mejor desempeño de esta. 29 La información suministrada por el MADR no discrimina los tipos de maíz y sus cifras de siembra, cosecha y producción.

27

Gráfica 11. Áreas sembradas vs cosechadas de maíz en Colombia, 2006–2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario- CGR, a partir de datos suministrados por UPRA a partir de las EVA.

La aptitud de los suelos varía dependiendo de la variedad de maíz. Por

medio de la herramienta SIPRA administrada por la UPRA, se puede identificar que en Colombia las áreas con condiciones para la producción de Maíz están

estimadas en 16 millones de hectáreas, de las cuales 8,2 millones de hectáreas tiene una aptitud alta, 4,9 millones una aptitud media y 2,8 millones

una aptitud baja para el cultivo, que al ser transitorio su cosecha se rota con siembras de soya y arroz.

Aunque los departamentos con mayor vocación de siembra para este

cultivo son Antioquia, Meta, Caquetá, Córdoba, Arauca y Tolima, en la Gráfica

12 se observa que sólo los dos primeros coinciden en el aprovechamiento de su potencial, siendo los de mayor productividad en el periodo 2006 – 201930.

Gráfica 12. Participación aptitud total vs totales (ha) en los cinco departamentos

más productivos para el maíz, 2006-2019

30 Departamentos con potencial de producción según SIPRA: Caquetá, Córdoba, Arauca y Tolima suman 8.2 millones de hectáreas con una alta aptitud de siembra. y 4.9 millones de hectáreas en aptitud media, desaprovechando su potencial en relación con el producto.

28

Fuente: Elaborado DES Agropecuario-CGR, a partir de datos suministrados por UPRA a partir de las EVA y la SIPRA.

Acuerdos de competitividad, planes estratégicos y acciones de los fondos parafiscales.

Aunque en diciembre de 1997, se firmó una declaración de voluntades

entre FENALCE y el MADR con la participación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA, en la actualidad no se considera

vigente31.

3.1.2. Instrumentos de política pública con acciones

El maíz en Colombia presenta varios frentes económicos que permiten su financiación con recursos del sector público y privado. Desde la perspectiva

del PGN, están los proyectos de inversión que ejecuta cada entidad del estado y el financiamiento a través de subsidios a los productores.

Recursos del presupuesto

En el periodo analizado, el estado invirtió a través del PGN alrededor de

$110 mil millones anuales en promedio para la cadena productiva del maíz, de estos el 94% proviene de los proyectos de inversión que ejecutaron el

MADR, Minciencia y Agrosavia; y el 6% restante corresponde a los subsidios asignados a través de Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), Línea Especial

de Crédito (LEC) y el Incentivo al Seguro Agropecuario (ISA). En la Tabla 1

podemos visualizar todo el comportamiento de recursos públicos y privados. Cabe aclarar que los datos de incentivo al almacenamiento no se

suministraron ni por parte de FENALCE ni MADR.

Tabla 1. Relación de inversiones del subsector maíz ($millones de pesos),

2006-2019

31 Oficio de respuesta de FENALCE correo electrónico del 07 de abril de 2020 con anexos.

AÑO/FUENTES 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 TOTALES

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 404 3.960 123.075 84.037 103.858 58.922 100.616 106.144 529.171 260.647 57.188 56.398 48.668 8.993 1.544.008

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - 116.687 79.015 94.502 49.727 96.399 103.544 521.431 248.496 49.342 51.495 45.572 - 1.456.211

Subsidios - Lineas de crédito con tasas

subsidiadas - 741 1.158 407 309 3.001 1.335 374 253 226 581 421 369 379 9.553

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR 404 3.220 4.681 1.769 5.627 2.647 264 - - 2.086 2.407 591 5 - 23.699

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA - - 1 2.471 2.315 3.340 2.618 2.226 7.487 9.339 3.960 3.661 2.356 5.392 45.166

MINCIENCIA - - 195 - 749 - - - - - - - - - 944

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - - - - - - - - 2.829 2.829

AGROSAVIA - - 353 375 356 207 - - - 501 899 230 366 393 3.680

Otros apoyos del MADR - - 1.926 - - - - - - - - - - - 1.926

RECURSOS PARAFISCALES 1.951 1.809 1.912 3.340 1.741 1.684 2.399 1.267 1.503 1.104 1.387 1.484 1.146 1.173 23.901

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - - 2.044 420 579 - - 1.879 - - 4.922

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES - 35 204 455 436 457 302 132 52 71 118 2 - 3.346 5.609

COLOCACIONES DE CRÉDITO - FINAGRO 41.158 70.008 82.200 66.890 78.236 88.332 130.020 86.676 84.573 82.553 85.793 109.762 107.185 138.965 1.252.352

TOTALES 43.513 75.813 207.391 154.722 184.270 149.395 235.381 194.637 615.878 344.376 144.487 169.526 156.999 152.477 2.830.792

29

Fuente: Elaborado DES Agropecuario-CGR a partir de información suministrada por DNP, MADR, FINAGRO, FENALCE, MINCIENCIA y AGROSAVIA.

Por otro lado, en la Gráfica 13 se puede visualizar el comportamiento de la inversión pública y privada del 2006 al 2019 en la cadena productiva.

Gráfica 13. Inversión pública y privada en maíz, 2006–2019 ($millones de pesos)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, julio de 2020, a partir de la información recibida por parte del DNP-SPI, FINAGRO, MADR.

Fomento del Fondo Nacional Cerealista – FENALCE

El Fondo Nacional Cerealista, uno de los fondos parafiscales más antiguos del país32, recauda un promedio anual de $2.916 millones, con una

inversión media anual de $1.7071 millones 59% del recaudo, siendo el programa de investigación y transferencia de tecnología el que mayor

inversión recibió durante la vigencia en un 68%, seguido del apoyo a la comercialización con un 26% y por último, la sistematización y control de la

evasión con un 6%, con datos que no discriminan la inversión por cadena productiva, por lo tanto, las inversiones en los programas están dirigidas a

todos los cereales (trigo, maíz, cebada, sorgo, mijo, avena, centeno y cereales

menores, excepto arroz)33.

Sistema General de Regalías

El maíz tuvo beneficios monetarios por parte del SGR cuya financiación se vio reflejada en los proyectos ejecutados por diferentes entidades del

sector, en promedio se destinaron $352 millones anuales a la cadena productiva.

Contrapartida otras entidades

32 La cuota de Fomento Cerealista establecida por la Ley 51 del 7 de septiembre de 1966 se recauda desde marzo de 1967 y su administración está a cargo de FENALCE en virtud del contrato administrativo No. 122 de julio del 2009 cuyo plazo finaliza en diciembre del 2020. 33 Los programas de inversión presentan indicadores de ejecución, pero no presentan evaluaciones de impacto.

30

Se financiaron proyectos de inversión con participación de MinCiencia, Agrosavia y otros34. El promedio anual de inversión por parte de otras fuentes

de financiación es de $401 millones.

Crédito y financiamiento

Las colocaciones de maíz se han mantenido constantes, con un promedio anual de $89,5 mil millones, de ellas el 29% tienen relación con la aplicación

de programas como LEC, ICR e ISA sumando en promedio $26 mil millones anuales en el período analizado. Cabe destacar que del total de las

colocaciones el 59% estuvo destinado a la producción y el 41% restante a la comercialización de la cadena productiva.

3.1.3. Resultados de indicadores de competitividad de maíz

Indicador de la productividad

Durante todo el periodo de 2006 al 2019, Colombia presenta una baja

productividad frente a sus homólogos del continente americano. Al parecer las estrategias de competitividad de este importante renglón productivo no

impactan los estándares de rendimiento pues no se observan disminuciones ni aumentos. Ver Gráfica 14.

Gráfica 14. Indicador de productividad del maíz nacional vs internacional (t/Ha),

2006–2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de datos suministrados por UPRA y FAOSTAT.

Tomando como parámetro los costos de producción en Córdoba, Meta,

Tolima y Valle del Cauca, se determina que la producción por tonelada de maíz blanco y amarillo tiene un costo promedio anual de $825.769 y $766.553

respectivamente; a pesar de la inestabilidad de los datos que caracteriza al periodo de estudio, como se puede ver en la Gráfica 15.

34 BID, CIAT, FAO, FENALCE, entre otros.

31

Gráfica 15. Costo de producción por tonelada maíz amarillo (Izq.) y maíz blanco

(Der.), 2009–2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de datos suministrados por FENALCE.

Los precios internacionales son muchos más bajos que los precios nacionales, tanto en maíz amarillo como en maíz blanco. La diferencia tanto

para maíz amarillo como en maíz blanco en promedio anual es de $222.612 y

$281.827 respectivamente, lo que permite determinar que el maíz en el país está lejos de ser competitivo debido a que los TLC firmados con los distintos

países, especialmente EUA permitieron que fuera más barato importar maíz que producirlo en territorio colombiano, ver Gráfica 16.

Gráfica 16. Precios nacionales vs internacionales por tonelada de maíz amarillo

(Izq.) y blanco (Der.) 2009–2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de datos suministrados por FENALCE.

El consumo de maíz en el país para la vigencia de estudio fue aumentando en un promedio del 5% anual, con variaciones negativas en las

vigencias 2009 y 2011. El consumo promedio fue de 5 millones de toneladas anuales de las cuales el 76% proviene de importaciones y el 24% restante

absorbe la producción nacional como se puede observar en la Gráfica 17.

32

Gráfica 17. Consumo de Maíz en Colombia 2006–2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de datos suministrados por SIEX – DANE y UPRA.

Indicador de Balanza Comercial Relativa

La balanza comercial relativa del maíz en Colombia es negativa como se puede observar en la Gráfica 18, porque las importaciones son mayores a las

exportaciones, hay un déficit comercial y la balanza es desfavorable.

Transabilidad

En razón a que los precios de importaciones resultan menores a los costos de producción nacional, los sectores de avicultura y porcicultura que

generan una alta demanda del producto la suplen mayoritariamente con

importaciones, por lo que el indicador de transabilidad, muestra cifras negativas.

Grado de penetración de las importaciones

Del indicador grado de penetración de las importaciones, se analiza que

Colombia depende para el consumo interno de las importaciones del maíz, con un promedio anual del 75.8%.

33

Gráfica 18. Indicadores de segunda generación (%) subsector maíz, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de datos suministrados por UPRA y DIAN – SIEX.

3.1.4. Potenciales mercados internos y externos

Desde que se firmaron los TLC con los diversos países, la producción de maíz en Colombia empezó a caer de manera exponencial, pero en

comparación con el resto del mundo, mejoró su posición, debido a que en el 2011 estaba ubicado en la casilla 47 de los países más productores de maíz y

en el 2019 se encuentra posicionado en la casilla 35. A pesar de poseer 8,2 millones de hectáreas con aptitud para el cultivo del maíz, Colombia no

aprovecha estos terrenos.

El ranking mundial de productores de maíz para el año 2019 muestra

que Colombia tiene una producción de 1,7 millones de toneladas métricas que está muy por debajo en comparación con los 10 primeros productores que

mínimo producen 14 millones de toneladas métricas anuales. Actualmente Colombia está por debajo de cinco países americanos: EE. UU. (1), Brasil (3),

Argentina (5), México (7) y Paraguay (22)35.

3.1.5. Conclusiones

En Colombia es claro que hay vocación de cultivo para el maíz, sin

embargo, el panorama es diferente, la oferta en el mercado nacional no suple

las necesidades del país, esto quiere decir que la demanda nacional está siendo abastecida por producto importado.

La balanza comercial lleva mucho tiempo siendo negativa en un

producto que puede llegar a ser competitivo en el país, generar empleo y aportar al PIB agropecuario, pero mientras las políticas internacionales sigan

35 Datos sacados de FAOSTAT y del Departamento de Agricultura de Estados Unidos

34

así y el costo de importación sea menor al costo de producción no habrá cambios significativos en términos de competitividad y productividad.

3.2. Soya en Colombia


La soya es un cultivo transitorio, de rotación con siembras de maíz y arroz, con hasta dos ciclos de cosecha al año, en Colombia hace parte de la

cadena de alimentos balanceados para animales, pero también es importante en la producción de aceites y harinas para el consumo humano.

La producción de soya de Colombia es marginal, en el periodo 2006–

2019 en el país se cultivaron alrededor de 40 mil hectáreas al año, con una producción promedio de 101 mil toneladas, en la Gráfica 19, se observa una

tendencia creciente del 8% para las áreas y del 12% en la producción, lo que se constituye en un indicador del mejoramiento de la productividad.

Gráfica 19. Áreas y producción (ha) de soya, 2007-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de Agronet, Fenalce, 2020

Históricamente la producción de soya se centralizaba en el Valle del Cauca, sin embargo, en la última década se ha incorporado la región de la

Altillanura de los departamentos del Meta y Vichada, generando expansión de

la frontera agrícola. En todo caso, no se ha logrado consolidar como producto líder de la región, por el contrario ha sido un instrumento en la adecuación

química y física de suelos para el desarrollo de otras actividades.

Sin embargo, las áreas con condiciones para la producción de soya, de acuerdo con la UPRA se estiman en 7,8 millones de hectáreas, áreas

compatibles en gran parte con los cultivos transitorios de maíz, soya, sorgo, algodón y arroz, por lo que desde los principios del manejo sostenible de los

suelos requieren de la utilización de sistemas de rotación entre ellos.

35

La UPRA estima que en el país existen más de 7 millones de hectáreas

con aptitud para el cultivo de la soya ver Gráfica 20, sin embargo las regiones con el mayor potencial se localizan en los departamentos de Antioquia,

Vichada, Arauca, Santander, Norte de Santander, Putumayo, Cauca y Bolívar, con 2,89 millones de hectáreas, áreas que en un 47% están destinadas a

actividades productivas consolidadas con anterioridad a las evaluaciones de la UPRA. El gran potencial para la producción de soya corresponde a los suelos

de condición media, en los departamentos de Vichada y Meta caracterizados por restricciones relacionadas con la calidad de los suelos, la seguridad jurídica

de la propiedad y la falta de integración con los centros agroindustriales.

Gráfica 20. Áreas potenciales y para el cultivo de soya en Colombia, 2007-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de la UPRA, 2020

La soya es materia prima básica para la industria de los alimentos

balanceados, utilizados para la producción avícola (carne y huevo), la porcicultura, la acuicultura y la ganadería de leche. La cual se sustenta en la

importación de materias primas como la soya y el maíz, que se negocian en

el marco de los acuerdos comerciales con los Estados Unidos, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, que son los principales proveedores de estos

productos.

En el periodo 2006–2019, el consumo promedio de soya fue de 522 mil toneladas variando entre 289 mil en el 2008 y 832 en el 2018, con aumento

del 7% anual, demanda que se suple con las importaciones que representan el 81%, Gráfica 21.

36

Gráfica 21. Consumo y producción de soya, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de Agronet, Fenalce, 2020

Acuerdos de competitividad, planes estratégicos y acciones de los

administradores de los fondos parafiscales.

En el marco del convenio de competitividad del sector agropecuario colombiano, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

(MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), se formuló en el año 1998 el acuerdo de competitividad para el

desarrollo de la cadena productiva de maíz amarillo, sorgo, yuca, alimentos balanceados, avicultura y porcicultura. Con el propósito de construir una

cadena con potencial competitivo en los mercados de países vecinos, en los que los productos intermedios (productos agrícolas de la cadena) recuperen

por lo menos en buena parte su participación en los mercados nacionales que han perdido frente a las importaciones y en segundo lugar, que los productos

finales de la cadena estén en condiciones de soportar la competencia de

productos de cualquier origen36.

No obstante haberse formulado este acuerdo, no se tienen evidencias de su implementación, luego el propósito de integrar el sector primario con el

proceso industrial en la cadena de alimentos balanceados no tuvo los resultados esperados y en la actualidad se mantiene el distanciamiento en los

diferentes eslabones de la cadena.

De acuerdo con Fenalce que representa a los productores de soya, esta actividad no cuenta con acuerdos que permitan avanzar en la consolidación

de la productividad, la competitividad del sector y supi integración al eslabón industrial. Sin embargo, para el Estado la política de competitividad sí ha

representado la destinación de importantes recursos vigencia tras vigencia,

36 (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA – ACT Colombia, 1997, pág. 57)

37

sin tener claridad sobre los objetivos y los resultados esperados de las inversiones realizadas en este sentido.


Para el desarrollo de la producción de soya en el país se canalizan recursos públicos y privados, los cuales se relacionan a continuación:

Las inversiones destinadas al desarrollo del cultivo de soya en el periodo

2006-2019, se estiman en $162 mil millones, de las cuales el 83%

corresponden a los créditos otorgados a los productores por el sistema de crédito agropecuario, el 13% recursos del presupuesto nacional asignados a

partir de los incentivos del MADR y la confinación de proyectos de investigación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencia)

y Agrosavia (Corpoica), el 3% a recursos parafiscales y aportes privados el 1%, Tabla 2.

Tabla 2. Relación de inversiones del subsector soya ($millones de 2019),

2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del DNP–BPIN, Finagro, Fenalce, junio 2020.

En la Gráfica 22 se observa que las inversiones destinadas a promover

la producción de este cultivo desde el año 2011 han disminuido, en especial las dirigidas desde el PGN y se limitan a los recursos de la cuota de fomento

y esporádicamente a créditos para su producción, luego esta actividad ha dejado de ser una prioridad para el sector.


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2.113 2.325 6.565 2.614 2.373 1.558 639 184 725 1.066 469 469 233 317 21.649

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - - - - - - - - - - - - - -


subsidiadas 938 117 1.355 20 98 10 10 5 9 11 19 24 25 - 2.641

Incentivo a la capitalización rural -ICR 12 847 4.458 2.594 2.275 - 23 5 - - - - - - 10.213

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA - - - - - 310 199 175 716 303 141 312 199 212 2.567

Incentivo al Almacenamiento - - - - - 619 151 - - - - - - - 770

MINCIENCIA - - - - - - 74 - - 510 - - - - 584

AGROSAVIA - - - - - - - - - 242 310 133 10 104 798

Otros apoyos MADR 1.163 1.361 753 - - 619 181 - - - - - - - 4.078

RECURSOS PARAFISCALES - - - - - 104 481 438 334 319 535 572 530 287 3.600

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES - - 243 254 254 161 - - 413 130 26 - - - 1.482

COLOCACIONES DE CRÉDITO - FINAGRO 1.417 9.213 24.844 20.675 5.369 27.158 6.260 3.506 10.295 3.193 612 6.105 6.662 9.628 134.936

TOTALES 3.530 11.538 31.652 23.543 7.995 28.982 7.380 4.128 11.767 4.708 1.642 7.146 7.425 10.231 161.667

38

Gráfica 22. Comportamiento de las inversiones para soya, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información del DNP–BPIN, Finagro, Fenalce, junio 2020.


En el periodo de análisis desde el PGN se situaron $21.649 millones, de

los cuales $10.213 millones correspondieron al incentivo a la capitalización rural, que en el periodo 2007–2010 permitieron la incorporación de la región

de la altillanura a la producción agrícola, proceso del cual hizo parte la soya. Desde la suspensión del incentivo en el 2012 para este tipo de inversiones, no

se han obtenido nuevos avances en el desarrollo de esta actividad a nivel nacional.

Cuota de fomento Fondo de Fomento Frijol Soya

Los productores de soya son responsables de la cuota del Fondo de

Fomento de Frijol Soya-FFFS37, que tiene por objeto la financiación de

programas de investigación, apoyo a las exportaciones si es el caso y estabilización de precios, en armonía con las metas trazadas para el sector

rural y la actividad agrícola dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) con beneficio de productores y consumidores nacionales38.

Los recursos ejecutados anualmente por el Fondo en el periodo 2010-

2019, se estimaron en $9.638 millones, distribuidos así: 80% a inversión39, 13% a funcionamiento y 7% a la contraprestación que se le reconoce al gremio

por la administración.

37 Creado mediante la Ley 114 de febrero de 1994, que modificó la Ley 67 de 1983. Inicialmente fue administrado por la Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Limitada (Coagro). A partir de 2009 el MADR entregó a la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales (Fenalce) la responsabilidad de administrarlo. 38 (Contraloría General de la República, 2011). 39 A las acciones de inversión se destinaron $5.939 millones, de los cuales el 24% corresponden a gastos operativos del fondo en la ejecución de los proyectos y el 76% al desarrollo de los programas misionales. Proporcionalmente, el 84% de los recursos se invierten en las actividades de investigación y trasferencia de tecnología, el 6% a acciones de comercialización, 5% al control de la evasión de la cuota y el 4% a la gestión de la información estadística y económica del subsector.

39

Si bien los proyectos presentan indicadores de su ejecución y resultados

parciales, no se cuenta con evaluaciones que permitan conocer los aportes de estas inversiones al mejoramiento de las condiciones de productividad y

competitividad del sector y por ende del nivel de vida de los productores aportantes del fondo.

Contrapartida otras entidades

Se identificaron recursos de otras entidades en la cofinanciación de

proyectos de investigación y desarrollo tecnológico de Agrosavia (Corpoica) y de ejecutores de proyectos del Ministerio de Ciencia y tecnología por valor de

$1.482 millones.

Crédito y financiamiento de la producción de Soya.

Las colocaciones del sistema nacional de crédito agropecuario para el

desarrollo de las actividades relacionadas con la producción de soya son marginales en el período 2006–2019 con cerca de $135 mil millones.

De estos el 11% estuvieron relacionados con la aplicación a los

instrumentos de crédito como el ICR y los créditos con tasas subsidiadas, que en el período de 2007–2010 fomentaron la adecuación química y física de

suelos en la región de la altillanura para el desarrollo de cultivos como la soya y el maíz; y las líneas especiales en los últimos años como capital de trabajo

para la producción, en desarrollo de los programas Colombia Siembra y Colombia Produce.

3.2.3. Resultados de competitividad (Indicadores)

Productividad.

La baja productividad sigue siendo uno de los factores que más afecta

la competitividad de este cultivo, históricamente ha sido inferior a la de los países productores de la región, en promedio para el período los rendimientos

por hectárea para Estados Unidos fue de 3,0 toneladas y para Colombia de 2,4 toneladas; pero se destacan los logros del periodo 2015–2018 cuando se

presentaron aumentos significativos, de seguir esta tendencia en pocos años se igualarían las producciones de nuestros competidores. La productividad de

la soya en el país continúa siendo inferior frente a los países proveedores,

Grafica 23.

40

Gráfica 23. Productividad de la soya (Toneladas por hectárea)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de datos de FAOSTAT_data_3-26-2020, 2020.

Costos de Producción.

A partir de la información suministrada por Fenalce40, producir una

tonelada de soya cuesta en promedio alrededor de $1,3 millones, con variaciones entre las tres zonas productoras de $1,0 millón en el

departamento del Valle del Cauca, $1,2 millones para la altillanura y $1,5 millones en el piedemonte, este comportamiento se observa en la Gráfica 24.

Gráfica 24. Costos de producción por zona productora periodo productivo (izq.) y

Distribución proporcional de los costos de producción por zona de producción y

tipo de gasto (der.)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de Fenalce, 2020.

Los costos de producción por tonelada son muy similares a los costos de

importación, por lo que los márgenes de rentabilidad son muy estrechos, lo cual se constituye en una limitante para competir con los mercados externos

y así poder ampliar su participación en la demanda interna.

40 Respuesta de FENALCE del 7/04/2020 (Sin Radicado) a Solicitud de Información 2020EE0036263 del 31/03/2020

41

Por tipo de gasto, los insumos41 representan el 51% de los costos totales, que en el caso de la Altillanura fueron del 61% (1,7 millones), de

estos, $815 mil corresponden a fertilizantes y correctivos para suelos extremamente ácidos; le siguen los gastos directos42 con el 18%, siendo de

mayor importancia en los cultivos del Valle del Cauca.

Después están los gastos relacionados con la preparación manejo de los suelos y de los cultivos43, que representan el 15% de las inversiones, que para

el caso de la altillanura solo representan el 9%, ya que los sistemas productivos allí promovidos utilizan sistema de labranza mínima o cero, lo cual

en el largo plazo mejora las condiciones productivas de los suelos.

Los costos de recolección44 y aplicaciones45, representaron el 8% respectivamente, estos gastos tienden a ser similares en las tres regiones

destacándose el caso de la Altillanura un mayor gasto en las aplicaciones y el

Valle de Cauca en la recolección.

Respecto de los precios, se ha disminuido la brecha entre los precios internos y los internacionales, Gráfica 25; luego los avances en términos de

productividad y disminución de los costos de producción no han sido suficientes en el propósito de mejorar la competitividad de la producción de

soya.

Gráfica 25. Precios de la soya ($/tonelada)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del MADR, Fenalce 2020.

41 Insumos comprenden: fertilizantes, enmiendas, semillas, herbicidas, fungicidas, insecticidas y biológicos 42 Los gastos directos corresponden a: arrendamientos, costos financieros, cuotas e impuestos, asistencia técnica, transportes, administración y vigilancia 43 Comprenden las labores de preparación de suelos, siembra, fertilización, labores culturales manuales y riego y/o drenaje 44 La recolección involucra la cosecha mecánica y el transporte interno y centros de acopio 45 Las aplicaciones comprenden, las fertilizaciones y las aspersiones áreas y terrestres para insecticida, herbicidas y fungicidas.

42

El comportamiento de los indicadores balanza comercial relativa, transabilidad y grado de penetración de importaciones para el período

evaluado se presentan en la Gráfica 26.

Gráfica 26. Indicadores de segunda generación

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de información del MADR, DANE, DIAN, 2020.

Balanza comercial relativa

El comportamiento es negativo, por cuanto se depende ampliamente de

las importaciones para atender las necesidades de la industria de alimentos balanceados de las actividades de las actividades pecuarias.

Transabilidad.

Este indicador presenta un comportamiento negativo, que indica que las

importaciones son indispensables en la cobertura de la demanda de la soya,

las exportaciones representan el 83% de la demanda.

Grado de penetración de las importaciones - GPI

Las importaciones de soya son fundamentales para la producción de alimentos balanceados requeridos en la producción de proteína animal, luego

el grado de penetración es equivalente a la unidad, lo que indica la alta dependencia de la demanda nacional de las importaciones.


De acuerdo con análisis realizados para cada región, a partir de los

resultados en productividad y la disponibilidad de tierras aptas para la producción, existe un alto potencial de continuar y ampliar las áreas

43

destinadas a la producción de soya, en especial en la región de la Altillanura y el Valle del Cauca.

El desarrollo de esta actividad depende ampliamente de la incorporación

de regiones bajo esquemas empresariales como los determinados en las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres), que permitan la

utilización de tecnologías acordes con la oferta ambiental, que estén en capacidad de canalizar los recursos requeridos en la incorporación de estas

regiones a la producción, bajo la tutela del Estado como promotor y garante de estos procesos.

3.2.5. Conclusiones

La producción de soya en el país, no logra ampliar su oferta en el

mercado nacional, aun cuando su demanda se ha incrementado como parte de la cadena de la producción de alimentos balanceados para las actividades

pecuarias.

Existen logros en términos de productividad y costos de producción en especial en la región de la altillanura en el departamento del Meta; sin

embargo el proceso de consolidación no ha continuado ante la exclusión de esta actividad de las ayudas del Estado, en particular del incentivo a la

capitalización rural en los procesos de la adecuación física y química de los suelos.

3.3. Arroz en Colombia


El arroz es el tercer producto en importancia dentro de la agricultura colombiana, ya que tiene un papel básico en la dieta y en la canasta familiar

de los hogares colombianos46; genera cerca de 500 mil empleos directos e indirectos en más de 215 municipios, que dependen en un 90% de esta

actividad47. Para el sector, el arroz representa el 35% de las áreas sembradas en cultivos de ciclo corto y el 12% del área total sembrada en el país; participa

del 5% del PIB agropecuario y el 0,4% del PIB nacional48.

En la producción de arroz se identifican dos sistemas, el secano que depende del comportamiento de las lluvias y el riego asociado a la

disponibilidad de infraestructura para la irrigación, estos sistemas son completamente mecanizados. Del total de siembras en el país el área

46 Fedearroz, 2017. Citado por la UPRA, en el Documento: línea base cadena productiva del cultivo del arroz (2019). 47 (Fedearroz, 2014). 48 Análisis situacional cadena productiva del arroz en Colombia. BECERRA Isabel Cristina y otros. UPRA (2019)

44

sembrada en secano representaba en 2016 el 51% y el área de arroz mecanizado con riego el 49%, también se encuentran cultivos de producción

manual en condiciones de secano en la zona norte del país49.

La actividad arrocera en el periodo de análisis presentó un gran

dinamismo50, por cuanto las Unidades Productoras de Arroz (UPA) crecieron el 45%, los productores el 32% y el área sembrada el 49%, debido a que es

considerado como el cultivo de mayor rentabilidad en zonas cálidas, en comparación con otros cultivos transitorios como el algodón, el maíz, el sorgo

y la soya.

En el periodo de análisis, se evidencia una tendencia favorable en el comportamiento de las áreas sembradas y cosechadas, sin embargo esta

depende de los precios en las cosechas anteriores, de ahí la presencia de picos en ciertos momentos. En promedio al año se sembraron 547 mil hectáreas,

destacando el año 2017 con las mayores áreas 685 mil hectáreas y con las menores el 2006 con 393 mil hectáreas, ver Gráfica 27.

Gráfica 27. Total de áreas sembradas y cosechadas de arroz, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de las Evaluaciones agropecuarias municipales, EVA 2006-2019

Las áreas de aptitud alta y media para la siembra se concentran en los

departamentos de Casanare y Meta51, sin embargo, gran parte de estas corresponden a sabanas naturales destinadas a la ganadería extensiva y una

menor proporción se utilizan en otras actividades agrícolas. En general las áreas sembradas no corresponden con las de mayor aptitud, en promedio para

los años 2018-2019, el 66% de las siembras se concentraron en cinco departamentos, ver Gráfica 28.

49 Según las EVA (Ministerio de Agricultura, 2019). 50 Censo elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en convenio de cooperación técnica con FEDEARROZ. 51 (Unidad de Planificación Rural Agropecuaria - UPRA, 2019)

45

Gráfica 28. Área aptitud alta y media vs área sembrada arroz, (2018-2019)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de Evaluaciones agropecuarias municipales (EVAS, MADR 2019) y https://sipra.upra.gov.co/#nacional, 2020


El arroz es el producto agrícola que históricamente ha sido más favorecido por las políticas sectoriales, se estima que en promedio el 35% de

los ingresos del productor proviene de los programas del gobierno, mediante distintos mecanismos, como el control al comercio y subsidios; no obstante,

estos han disminuido desde el año 2000 cuando alcanzaban el 42%, hasta

alcanzar el 18%52 en el periodo 2015-2017.

Los recursos públicos invertidos en la cadena del arroz en el periodo

2006-2019 fueron de $412,8 mil millones, el más alto rubro corresponde al incentivo del almacenamiento, seguido por el ICR y LEC, que suman el 94%

del total de inversión pública, ver Tabla 3 y Gráfica 29.

El gremio es responsable de la gestión de los recursos parafiscales y de COL-RICE, que para el periodo del 2012 al 2019 sumaron $313 mil millones,

de los cuales proporcionalmente correspondió un 56% para COLRICE y un

44% a parafiscales.

Los restantes recursos corresponden a inversiones realizas por las

entidades territoriales con recursos del sistema nacional de regalías y las contrapartidas de otras entidades en la ejecución de proyectos del Ministerio

de Ciencia y Tecnología y Agrosavia.

52Consultado en https://read.oecd-ilibrary.org/agriculture-and-food/agricultural-policy-monitoring-and-evaluation-2018_agr_pol-2018-en#page9.

https://sipra.upra.gov.co/#nacional

46

Tabla 3. Relación de inversiones del subsector arroz ($millones de 2019),

2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, FEDEARROZ, julio 2020

Los recursos de presupuesto corresponden a la asignación de subsidios como el de almacenamiento, el ICR y el subsidio a la tasa de interés. La

vigencia del 2013 resulta importante porque se entregaron al sector más de $100 mil millones, mediante el incentivo al almacenamiento y la asignación

de recursos desde el Fondo de ciencia y tecnología del Ministerio de Ciencia,

Tecnología e Innovación (Minciencias), ver Gráfica 29.

Gráfica 29. Inversión ($millones 2019), 2006-2019.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, FEDEARROZ.

En cuanto al comportamiento del crédito en esta cadena, se evidencia una concentración del crédito del 63% en las actividades de comercialización, con

un crecimiento promedio anual del 47% siendo superior al crecimiento del

crédito para producción del 7%, ver Gráfica 30.

AÑO/VARIABLES 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 TOTALES

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 1.528 23.637 21.483 27.134 25.458 12.369 5.964 78.951 5.836 37.456 50.870 33.821 61.676 26.633 412.816

Proyectos de inversión (Base BPIN) -


subsidiadas 14.058 10.030 11.272 3.141 5.025 3.220 3.189 2.282 1.414 4.037 4.689 4.872 5.816 73.044

Incentivo a la capitalización rural -ICR 1.528 9.579 11.453 15.862 16.856 7.344 2.308 6.361 3.357 13.161 9.436 6.247 103.491

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA 135 197 685 1.364 879 583 3.843

Incentivo a la Asistencia Técnica- IAT 239 1.118 1.358

Incentivo al Almacenamiento 5.462 69.266 21.415 34.321 21.882 37.368 20.500 210.214

MINCIENCIA - - - - - - 436 - - 354 332 - 18.684 19.806

AGROSAVIA 187 262 124 169 318 1.060


COL RICE 7.588 16.476 21.284 57.793 45.076 35.649 15.282 18.814 217.963

REGALIAS 501 22.509 707 92 425 12.869 1.923 2.431 41.457

CONTRAPARTIDAS OTRAS ENTIDADES 921 11.054 - 376 433 - 8.054 20.838

COLOCACIONES DE CRÉDITO - FINAGRO 312.827 359.201 427.298 640.108 559.290 572.085 921.437 904.300 1.173.003 1.245.608 1.295.974 1.781.998 1.535.030 1.879.714 13.607.874

TOTALES 323.710 391.768 457.770 679.906 603.020 595.674 949.971 1.048.077 1.213.195 1.353.208 1.405.890 1.878.877 1.634.757 1.939.705 14.475.527

47

Gráfica 30. Líneas de comercialización y producción en colocaciones

($millones de 2019), 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario cálculos CGR, julio de 2020, a partir de la información recibida por parte de FINAGRO.

3.3.3. Resultados de competitividad

Productividad

La productividad del cultivo de arroz mantiene indicadores por debajo

de sus competidores inmediatos, incluso con tendencia a la baja para el

periodo analizado, Grafica 31. El país en el sistema de riego tiene un rendimiento promedio de 5,40 ton/ha y en el sistema secano presenta un

rendimiento promedio de 3,98 ton/ha; para un promedio general de 4,76 ton /ha53.

Esta situación se constituye en una de las mayores limitantes de la

competitividad del arroz, más aún cuando, gran parte de las inversiones del Fondo Nacional del Arroz en los últimos 25 años han estado dirigidas a la

obtención de variedades.

53 (DANE- Fedearroz, 2020)

48

Gráfica 31. Rendimiento de arroz cascara o pady seco Ton /ha

Fuente: Elaborado DES Agropecuario a partir de información de Fedearroz, 20020 y FAOSTAT_data_8-11-2020 (1)

Costos de producción

El país presenta los mayores costos de producción de la región, en

promedio cultivar una hectárea en el sistema de riego cuesta $6,6 millones y en secano $4,0 millones; que representan una diferencia del 35% entre los

dos sistemas. Por época se observan diferencias, para las siembras de secano los costos en el primer semestre fueron de $4,0 millones y $3,7 millones en

el segundo y el caso de riego no hay mayores diferencias.

Las diferencias entre los dos sistemas están relacionados con las tecnologías utilizadas en cada uno, en la Gráfica 32, se observa que en el caso

del sistema con riego los rubros que más inciden en los costos corresponde a las actividades de fertilización, preparación y siembra, el control fitosanitario

del cultivo y la renta de la tierra; en el caso de los siembras de secano los rubros más relevante en los gastos son la fertilización y el control fitosanitario

del cultivo sin superar los valores de riego, sin embargo, la recolección y el

trasporte resultan ser mayores en el caso de las siembras de secano.

Gráfica 32. Costos de producción por rubro de gasto para cada sistema de siembra

Fuente: Elaborado DES Agropecuario a partir de la información de Fedearroz, 2020

49

La productividad de este cultivo y de los demás transitorios está

influenciada por otros factores, como se citan a continuación:

• Los sistemas de riego son altamente intensivos en el uso de la tierra, por

cuanto solo se cultiva arroz y no se complementan con sistemas de rotación

y/o descanso. • El alto costo de las tierras con riego es indicador de la escaza disponibilidad

de áreas irrigadas y a la vez se evidencia la falta de resultados de las políticas de adecuación de tierras para el sector.

• El tamaño de la Unidades Productoras UPAs54, es un factor importante en la productividad, siendo para los sistemas de riego inferior a 10 ha y en el

sistema secano superan las 50 ha, estás últimas permiten un manejo óptimo en las economías de escala, disminuyendo los costos y

proporcionando una mejor labor en labranza. • La falta de vías, maquinaria e infraestructura de postcosecha, afectan a la

producción de secano, porque se generan altos costos en la recolección y transporte, que superan a los de riego.

En cuanto a los costos por tonelada, para el sistema con riego

permaneció estable y en el 2011 presentó el mayor aumento con $1,1 millones

la tonelada, el promedio fue de $1,0 millones y cerró en 2019 en $0,9 millones; el costo en sistema secano presentó una tendencia creciente hasta

el año 2011 por valor de $1,5 millones, en el año 2019 disminuye en $0,8

millones.

Históricamente el precio interno del arroz blanco para consumo ha sido

alto en comparación con el de otros países competidores; el comportamiento durante el periodo 2006 a 2019 muestra un promedio de $2,5 millones/ton,

lo que estimuló el aumento de las siembras para los años 2016 y 2017; y presionó la caída del precio en el 2018. Para el año 2019 el precio interno de

la tonelada de arroz blanco fue de $2,2 millones (un aumento del 12,8% con respecto al año anterior) frente a los precios internos de Estados Unidos con

$1,6 millones y de Tailandia con $1,3 millones, ver Gráfica 33.

54 Censo Nacional Arrocero 2016, Anexo Cuadro No. 05

50

Gráfica 33. Precios ($2019) y costos de producción

Fuente: Elaborado DES Agropecuario a partir de información de Fedearroz, DANE, Agronet- DIAN, julio de 2020.

Respecto a los precios del arroz, es importante no subestimar la medida de intervención de los gobiernos mediante el coeficiente de la relación de los

precios internos con respecto a los precios internacionales, que mide la distancia competitiva en precios de un país frente al mundo. Según la OCDE

(2018), Colombia registra uno de los mayores coeficientes de protección nominal al productor, en 2017 la medida fue de 1,96% lo que significa que el

precio interno al productor es un 96% más caro que el internacional55. Para el año 2019 se importaron 194 mil toneladas, de los cuales 108 mil corresponden

al contingente de los Estados Unidos, ver Gráfica 34.

Gráfica 34. Producción, consumo, importación y exportación arroz blanco,

2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario a partir de la información de https://www.datos.gov.co/Agricultura-y-Desarrollo-Rural/Evaluaciones-Agropecuarias-Municipales-EVA/2pnw-mmge y DIAN-Siex.

55 Brasil cuenta con un coeficiente le 1,19; Estados Unidos, Australia y México el 1,0 y Kazajstán el 0,46. OCDE, 2018

51

El consumo per cápita fue de 41 Kilos, el cual ha permanecido estático en las dos últimas décadas, siendo inferior al del promedio mundial y

regional56.

El país no cuenta con la capacidad de generar excedentes netos para exportación si se tiene en cuenta el consumo interno, es decir, la participación

de las importaciones en el consumo aparente es mayor que las exportaciones. En la Gráfica 35 encontramos el desempeño de los indicadores de segunda

generación relacionados con el comercio internacional del arroz.

Gráfica 35. Indicadores BCR, Transabilidad y GPI

Fuente: Fedearroz (2020) y http://microdatos.dane.gov.co/index.php/catalog/473/datafile/F9/V330

Balanza comercial relativa (BCR)

De acuerdo con los resultados para el periodo analizado la BCR es

negativa, debido al crecimiento de las importaciones y las exportaciones que

han sido históricamente marginales.

Grado de penetración de las importaciones (GPI)

Este indicador mide la relación de las importaciones con el consumo

interno aparente. En los años 2015 y 2016 las importaciones representaron el 20% y 16% respectivamente cuando tradicionalmente estas habían estado

alrededor del 10%, sin embargo, en los tres últimos años han disminuido estos

valores.

56 El consumo promedio mundial es de 69 kilos per cápita, en los países asiáticos el promedio es de 300 kilos per cápita, en América Latina; Cuba con 77 kilos, Perú con 70 kilos, Ecuador con 68, Republica Dominicana con 57 y Costa Rica con 59.(FAO, citado por la UPRA, 2019)

52

Transabilidad

Con respecto a la transabilidad, su comportamiento es estable pero con

tendencia a la baja, lo que refleja que en este producto se está perdiendo

soberanía alimentaria.

3.3.4. Conclusión

La cadena del arroz, a pesar de mantener una alta protección en los

mercados externos y disponer de apoyos directos desde PGN, así como de los recursos de la parafiscalidad y del Col-Rice, entre otras fuentes, mantiene

serias carencias que limitan su competitividad frente al libre mercado.

3.4. Cacao en Colombia

3.4.1. Diagnóstico y presentación del producto Cacao

El cacao es una planta arbórea de tierras cálidas y húmedas, cuya semilla es aprovechable principalmente para la producción de chocolate, pero

también tiene usos en industrias de alimentos, belleza, salud, entre otras. Es considerado como un cultivo permanente, cuya estacionalidad de la

producción de mayores volúmenes se da en los periodos de noviembre-

diciembre y mayo-junio.

De acuerdo con las cifras de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) para el periodo 2007-2019, las áreas con aptitud alta y

media para sembrar están estimadas en 13,63 millones de hectáreas57, mayoritariamente ubicadas en los municipios de Puerto Gaitán, La Primavera,

San Vicente del Caguán, Puerto López, Cimitarra.

Actualmente este sector ha alcanzado un crecimiento del 11% en su producción con respecto al año 2018, atribuido a los programas de

investigación y transferencia tecnológica, además de los programas de renovación apoyados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

(MADR) con materiales aportados por Fedecacao, entre otros. Ver Gráfica 36.

57 Con aptitud alta de siembra 7,2 millones equivalentes y 6,3 millones en media. Tomado el 28 de junio de 2020 de la página web https://sipra.upra.gov.co/#nacional.

about:blank#nacional

53

Gráfica 36. Total de áreas sembradas y cosechadas (ha) de cacao, 2007-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información del Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020.

Así mismo, se puede verificar en la Gráfica 37, los departamentos con mayor producción58, contrastándolos con las áreas potenciales de siembra vs

su área total, evidenciando como Santander de inferior tamaño a Antioquia ocupa el primer lugar.

Gráfica 37. Hectáreas totales vs Participación áreas potenciales (%),

Departamentos más productivos de cacao, 2007-2019.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información recibida por parte de FEDECACAO el 13 de abril de 2020 y consulta a la SIPRA– Planificación nacional. Tomado el 28 de junio de 2020 de la página web https://sipra.upra.gov.co/#nacional.

Ahora bien, los departamentos que registran a nivel nacional como los

que tienen mayor aptitud de siembra según la UPRA son: Meta (2,1 M de ha), Córdoba (3,3 M de ha) y Vichada (1,2 M de ha), los cuales no se encuentran

entre los cinco más productivos para el cacao, teniendo entre sus principales cultivos otras cadenas59; debido a diferentes razones tales como: orden

58 Oficio de respuesta de Fedecacao, correo electrónico el 21 de abril de 2020 con anexos de la información. 59 Evaluaciones Agropecuarias Municipales (EVA) reportadas por Agronet con corte al año 2014, los principales cultivos sembrados son; Meta: (caña azucarera, arroz mecanizado, maíz tecnificado, otros cultivos, plátano), Córdoba: (Yuca, plátano, maíz tecnificado, ñame y otros cultivos) y Vichada: (soya, yuca, arroz mecanizado, palma de aceite y otros cultivos).

https://sipra.upra.gov.co/#nacional

54

técnico, mercadeo, fitosanitarios, tamaño de las unidades productivas, el conflicto armado, entre otras.

El cacao hace parte de los cultivos del Programa Nacional Integral de

Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), sin embargo los resultados no han sido los esperados60, teniendo deficiencias en su planeación, en asistencia técnica

y cumplimiento de las actividades del proyecto.61

Adicionalmente, este subsector permitió la sostenibilidad económica para un estimado de 35 mil familias en el país que dependen de este cultivo,

también generó 155 mil empleos aproximadamente, de los cuales 62 mil fueron directos y 93 mil indirectos62.


administradores de los fondos parafiscales

El Acuerdo Nacional de Competitividad “Declaración de Voluntades para

el estudio, formulación y concertación de una propuesta de Acuerdo sectorial de Competitividad de la Cadena de cacao y su Industria”, suscrito en octubre

de 2001 y actualizado en el año 2013; fomentó la creación del Consejo Nacional Cacaotero63.

Luego en el año 2008 se presenta el “Acuerdo de Competitividad de la

Cadena del Cacao y su Agroindustria 2009-2022”64 que proyecta una visión enfocada al incremento de la producción nacional mínimo en 200.000

toneladas de grano para el año 2022, para lo cual se requería el desarrollo de cuatro áreas estratégicas que son: producción y transferencia, investigación

e innovación, desarrollo de mercados y asuntos institucionales.

60 Contrato No. 123 del 22/11/2017 con la Federación Nacional de Cacaoteros, 66 familias beneficiadas en los municipios de San José del Guaviare, El Retorno, Tibú y Briceño, para un total de 66.000 plántulas de cacao y 13.200 plantas de sombrío. Ver también respuesta de Fedecacao correo electrónico el 21 de abril de 2020 con anexos de la información, en cuanto a sus aportes en diseños de proyectos y el modelo denominado: “Promoción del cultivo de cacao en zonas afectadas por cultivos de uso ilícito”, aliado con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización

(ARN), beneficiando a 1.170 productores en la siembra de 1.270 hectáreas de cacao clonado. 61 Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Avanza la sustitución con legalidad: Diagnóstico, avances y planeación Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitos (PNIS), Bogotá, 31 de mayo de 2020, p. 10 62 Fondo para el financiamiento del Sector Agropecuario. Inteligencia de mercado: cacao, Bogotá, julio de 2018 , p.8 63 Consejo Nacional Cacaotero integrado por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico, Comercio Exterior; Director ejecutivo de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, dos representantes de la Industria designados de acuerdo común, el Director de la cámara de la Industria de Alimentos de la Asociación Nacional de Industrias-ANDI, el Presidente de la Federación Nacional de Cacaoteros, un representante de los pequeños procesadores de cacao nombrado por el MADR, un delegado de los núcleos regionales que estén trabajando en la estrategia de Acuerdo regionales de Competitividad. Resolución No. 00041 de 2002 del MADR. 64 Escenario al 2020 la modernización (siembra, renovación y rehabilitación de cacaotales) de 173.000 hectáreas y una producción de 193.000 toneladas, 205.000 toneladas en el 2022 y estabilizar la producción en 210.000 has en el 2024.

55

El Plan Nacional de Desarrollo Cacaotero 2012-2021 que complementa el anterior acuerdo, refiere así los objetivos y metas: “tener 130.000 ha

modernizadas en el año 2016, con una producción de 156.000 toneladas en el año 2020, para exportar alrededor del 50% de la producción nacional,

especialmente en productos semielaborados y finales”65.

Al año 2019 se evidencia que las áreas sembradas fueron de 231.681 ha, las áreas cosechadas 198.973 ha66; la producción de 59.740 toneladas67,

se exportó un total de 21.759 toneladas (9.116 ton de cacao en grano y 12.643 ton en productos elaborados y semielaborados)68 (estas cifras son

inferiores a las proyectadas en el plan) y se incrementó el consumo interno en 99.899 toneladas69.

A continuación se presenta la síntesis del Acuerdo de Competitividad de

la Cadena del Cacao y su Agroindustria 2009-2022, a través del Cuadro 6, en

cuanto a los aspectos favorables y desfavorables del mismo.

Cuadro 6. Relación de acuerdos de competitividad subsector Cacao

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información recibida por parte del Fedecacao el 24 de abril de 2020.

65 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Consejo Nacional Cacaotero. Plan Nacional de Desarrollo Cacaotero 2012-2021, Bogotá, p.3 66 Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, Bogotá, 2020. 67 Oficio de respuesta de Fedecacao, correo electrónico el 21 de abril de 2020 con anexos de la información. 68 Ibidem 69 Cálculos DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de la DIAN y Fedecacao, julio de 2020.

ACUERDO DE

COMPETITIVIDAD

AREAS

ESTRATÉGICASASPECTOS FAVORABLES ASPECTOS LIMITANTES

Acuerdo de

competitividad 2009 -

2022

*Producción y

transferencia: Para

el año 2022 se

proyecta la

modernización de

170.000 ha y una

producción de

200.000 t.

*Investigación e

innovación

*Desarrollo de

mercados:

*Asuntos

institucionales

*Evolución favorable del entorno internacional.

*Las oportunidades del grano en el mercado de

alimentos funcionales, cacaos orgánicos y

transformación del cacao para exportar con valor

agregado.

*Estrategia de modernización que incluye:

tecnología agroforestal, programas de

investigación, capacitación a los agricultores,

realización de proyectos productivos bajo

esquemas asociativos y de alianzas estratégicas,

personal técnico, apoyo de entidades nacionales e

internacionales, disponibilidad de material vegetal

para su propagación con clones específicos para

cada zona, buenos precios en el mercado interno

y externo.

*Estrategia de asociatividad de los productores,

permite que se mejore en la relación de precios y

calidad; y se restructure el Fondo de

Estabilización de Precios del Cacao (FEPEC).

*Inseguridad en las zonas productoras.

*Insuficiencia de recursos económicos para el

financiamiento y obtención de material vegetal.

*Falta información a los agricultores acerca de

oportunidades a nivel internacional.

*Restricciones en las estrategias empresariales

tradicionales, en cuanto a la investigación,

calidad, mercadeo, canales de comercialización

detallista, adaptación a nuevas regulaciones.

*Déficit de recurso humano técnico y profesional

especializado para la asistencia técnica, el cual se

espera resolver mediante el Incentivo a la

Asistencia Técnica (IAT).

*Programación social para atender este enfoque

en los proyectos productivos.

*Certificación de calidad de material certificado en

las fincas.

*Erosión genética en la cacaocultura por la

generalización de utilización de clones y

disminución de áreas en variedades comunes e

híbridas.

56


Para el desarrollo integral de la cadena productiva del cacao, se cuenta con inversión pública y privada, la cual se relaciona y analiza en las siguientes

secciones.


El MADR ha invertido y ejecutado recursos por un total de $126,5 millones durante el periodo en estudio, para implementar los instrumentos de

la política para la competitividad, que permitan el aumento en la productividad y la eficiencia en sus procesos incluyendo el de la comercialización; la mayor

inversión se dio en el año 2013, pero después del año 2015 la inversión disminuyó y paso a ser nula para los años 2016 y 201970. Adicionalmente, los

proyectos de inversión con ficha BPIN para este subsector solo ha presentado

ejecución en los años 2014 y 2015 equivalente al 3% del PGN, como se puede observar en la Tabla 4.

Por otra parte, se han realizado proyectos de competitividad por un total

de $121,9 millones en el periodo de estudio, con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías (FCtel) en

un 50%, Minciencia un 5%, Agrosavia 15% y cofinanciación de otras entidades del sector privado por el 30%. Ver Tabla 4.

Cuota de fomento Fondo Nacional del Cacao

Fedecacao (Organización que representa al 70% de los productores de

cacao), es la encargada de la administración del Fondo Nacional del Cacao, ofreciendo investigación, transferencia de tecnología y apoyo a la

comercialización para el subsector; la cuota de fomento corresponde al 3%

del precio de venta por cada kg de la producción nacional de granos secos. En la Tabla 4, se puede apreciar el comportamiento de este recaudo, el cual

ha presentado una tendencia de crecimiento.

Otros (contingentes y regalías)

Con base en las cifras de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), se evidencia que la mayor inversión se presentó en el año 2012 que

equivale al 35% de este total durante el periodo de estudio, mientras que en el año 2016 se presentó la disminución más significativa. (Tabla 4).

70 Oficio de respuesta del MADR correo electrónico del 14 de abril de 2020. Los recursos han sido dirigidos a los productores pequeños y medianos de cacao en grano y transformaciones tradicionales. Las metas para esta inversión son: i) atender a 28.360 beneficiarios, ii) venta de 65.800 toneladas y iii) consolidación de la Feria Nacional de Chocolate (Chocoshow).

57


En la Tabla 4 se observa que hay una tendencia al incremento de las colocaciones, a excepción de los años 2012, 2013 y 2019 que presentan una

disminución con respecto al año anterior. En el año 2018, se presentó el mayor monto de desembolsos de todo el periodo, este resultado muestra una

mayor capacidad de endeudamiento por parte de los productores.

Ahora bien, del total desembolsado en créditos, el 74% se utilizó para producción y el 26% en comercialización. Pero, en los años 2018 y 2019 el

monto desembolsado se utilizó en un 62% y 51% para la comercialización, mientras que en los años anteriores la mayor proporción se utilizó en

producción.

Tabla 4. Relación de inversiones del subsector cacao ($millones de 2019),

2006-2019.

Fuente: DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, FEDECACAO, Cálculos CGR, Julio 2020

Las colocaciones de crédito de Finagro ocupan la proporción más alta del total de inversiones con un 74%, seguido por el Presupuesto General de

la Nación (PGN) con un 17%, en el valor restante se encuentran en su orden las regalías, los recursos parafiscales y las contrapartidas de otras entidades

del sector privado, como se puede observar en la Gráfica 38.


PRESUPUESTO GENERAL DE NACIÓN 3.168 6.764 15.464 9.127 27.897 49.716 66.704 82.311 61.543 69.094 25.069 25.450 7.139 34.995 484.441

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - - - - - - - 3.429 9.968 - - - - 13.397


subsidiadas - 2.627 6.992 5.116 4.419 1.718 903 107 20 10 32 94 233 6.176 28.447

Incentivo a la capitalización rural -ICR - - - - 19.345 34.298 35.870 42.373 30.296 35.607 21.453 7.036 1.068 - 227.346

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA - - - - - - - 20 4 34 369 439 459 871 2.197

Incentivo a la Asistencia Técnica- IAT - - - - - - - 1.127 - - - - - - 1.127

MINCIENCIA - - - 32 3.279 612 475 457 - - 334 - 244 - 5.434

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - 12.213 - 8.810 6.744 - 7.371 499 25.516 61.153

AGROSAVIA 61 - - - 853 600 214 2.418 - 3.059 2.881 5.423 888 2.433 18.829

Otros apoyos del MADR 3.107 4.137 8.472 3.979 - 12.488 17.030 35.809 18.984 13.672 - 5.087 3.748 - 126.513

RECURSOS PARAFISCALES - - 4.877 6.262 6.033 6.078 6.807 5.026 758 8.629 9.680 10.583 9.334 9.604 83.672

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - - 41.522 13.671 1.292 10.072 756 18.548 12.318 8.959 107.138

CONTRAPARTIDAS OTRAS ENTIDADES - - 542 494 3.621 925 16.491 1.138 2.843 1.137 754 3.849 743 3.976 36.513


TOTALES 43.835 66.077 91.397 90.740 125.345 196.928 269.019 224.122 210.041 251.980 216.785 359.159 342.268 298.474 2.786.169

58

Gráfica 38. Recursos de inversión públicos y privados ($millones de 2019)

subsector cacao, 2006-2019.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, julio de 2020, a partir de la información recibida por parte del DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, FEDECACAO.


Rendimientos y costos de producción

Por lo que se refiere a la producción nacional, la tendencia ha sido constante, mostrando un promedio general de crecimiento del 8% para los

años analizados, como se observa en la Gráfica 39.

Gráfica 39. Total de producción (t) y rendimiento (%) del cultivo de cacao,

2007-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020.

59

Adicionalmente, los costos totales de producción promedio durante el periodo de estudio son de $6.334,35 por tonelada71, distribuidos en: i) mano

de obra un 59%, ii) insumos el 27%, iii) herramientas un 4% y iv) otros (fletes, asistencia técnica, entre otros) un 9%.

Con respecto al precio, el mercado nacional se basa en la referencia de

los precios internacionales de la Bolsa de Nueva York, los cuales han presentado una tendencia a la baja a partir del segundo semestre del año

2016, que impactan directamente en el precio interno, adicionalmente se puede observar cómo hay unos intervalos altos entre estas variables, estando

siempre el precio nacional por debajo, ver Gráfica 40.

Gráfica 40. Precios Nacionales vs Internacionales del cacao, 2014 al 2018

Fuente: Recuperada del MADR, Cadena de cacao Indicadores e instrumentos, Bogotá, 2018, p. 12

En relación con el consumo interno, según las cifras reportadas por la ICCO (2016), el consumo per cápita de cacao en grano es de 0,9 kg- año para

el periodo del 2006 al 2015; mientras que en algunos países de Europa se supera los 8 kg por año72. El 75% de la producción nacional lo consume la

compañía Nacional de Chocolates y Casa Luker, un 25% se exporta. (Ríos, Ruiz, Lecaro, & Rehpani, 2017). En la Gráfica 41 se observa que el consumo

interno está siendo proporcional a las unidades producidas generando una autosuficiencia en este subsector.

71 Cálculos realizados por la DES Agropecuario, a partir del oficio de respuesta de Fedecacao, correo electrónico el 21 de abril de 2020 con anexos de la información. 72 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Cadena de cacao Indicadores e instrumentos, Bogotá, 2018, p.13

60

Gráfica 41. Producción nacional, exportaciones, importaciones y consumo interno

(t) de cacao, 2007-2019

Fuente: Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020, www.siex.com, cálculos DES Agropecuario–CGR, julio de 2020.


El resultado de este indicador muestra el comportamiento de la balanza comercial, del año 2007 al 2011 es negativo, porque las importaciones fueron

superiores en este periodo, luego desde el año 2012 al 2019 vuelve a ser

positiva, evidenciando un crecimiento en las exportaciones, ver Gráfica 42.

Así mismo, se puede analizar la balanza comercial en dólares, en la cual se presenta el mismo comportamiento del indicador BCR, ver Gráfica 42.

Gráfica 42. Balanza comercial cacao (USD Millones), 2006 a 2019

Fuente: www.siex.com, Cálculos DES Agropecuario–CGR, julio de 2020.

Transabilidad (T)

Este indicador está relacionado con la balanza comercial y el consumo

aparente, en este caso conserva los valores negativos y positivos para el

61

mismo periodo de la balanza comercial relativa, lo cual define que el cacao está siendo competitivo en el país a partir del año 2012, ver Gráfica 43.


Los resultados obtenidos en este indicador demuestran que Colombia,

tiene la capacidad de abastecer la demanda con la producción nacional de cacao, resultados favorables a partir del año 2012 a la fecha, ver Gráfica 43.

Gráfica 43. Indicadores de segunda generación (%) subsector de cacao,

2007 a 2019



El aumento en la productividad en el país ha permitido enfrentar la caída de los precios en el presente año, que ha sido de un 35% pasando de

US 2.743 a US 1.790 por tonelada.73 Ahora bien, la demanda se ha reducido a nivel mundial por la emergencia sanitaria del Covid 19, lo cual se refleja en

la disminución de la cotización del cacao, que en febrero de 2020 era de US

2.868 por tonelada y para abril de 2020 se ubicaba en US 2.288, equivalente a un 20% menos.74

De acuerdo con la Organización Internacional del Cacao (ICCO),

Colombia es el principal país exportador de cacao fino y de aroma, manteniendo una calificación del 95% dentro de esta categoría, en la cual solo

un 5% de países productores de cacao se encuentra75. Es importante resaltar que también ha obtenido el galardón del concurso a nivel mundial de Cocoa

73 FEDECACAO, “Colombia alcanza la producción más alta de cacao en toda su historia”, Bogotá, 2017. 74 Sectorial Análisis, monitoreo y evaluación de sectores. “Reducción del 20% en la cotización del cacao”, Bogotá, 2019. 75 Organización Internacional del cacao (ICCO), Panel Ad Hoc, 2019.

62

of Excellence, durante los años 2010, 2011 y 2015, que premia los cacaos más finos del mundo.

Así mismo, la producción de cacao en Colombia ha aumentado durante

los últimos diez años, estimada por Fedecacao en un 14% de las hectáreas cultivadas en el país76, lo que ha contribuido en un incremento significativo en

sus exportaciones y la disminución de importaciones para consumo interno. Este resultado también se debe a las directrices de sustitución de cultivos

ilícitos en las zonas PDET, dadas por la Consejería Presidencial de Estabilización y la Consolidación.

Sin embargo de acuerdo con las proyecciones realizadas en el 2018 por

la ICCO, la producción de cacao en África representa un 76% de la producción mundial, América un 17% y Oceanía con un 7%. Para este mismo año,

Colombia ocupaba el décimo puesto de la producción mundial.77

3.4.5. Conclusiones

En Colombia las siembras de cacao permiten abarcar el mercado interno e internacional, con un aumento de producción y precios ajustados a los

internacionales. Es un producto potencialmente competitivo, que actualmente presenta un superávit comercial, contribuyendo significativamente al sector

agropecuario y a la economía nacional.

Este producto es una de las alternativas para la sustitución de los

cultivos ilícitos, sin embargo se requiere un mayor control por parte de las Entidades Gubernamentales y Fedecacao, para la ejecución de los proyectos

que hacen parte de este programa.

El mercado interno constituye una gran alternativa para los productores en términos de demanda inmediata, sin embargo los ingresos están sujetos a

las condiciones de precio internacional, los cuales en caso de disminuir pueden beneficiar a las empresas procesadoras nacionales para comercializar interna

y externamente.

76 Sectorial Análisis, monitoreo y evaluación de sectores. “En 5 años la cantidad de exportadores de cacao se incrementó en 78,5%”, Bogotá, 2019. 77 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Cadena de cacao Indicadores e instrumentos, Bogotá, septiembre de 2018, p. 6-7.

63

3.5. Carne en Colombia


El área con aptitud para producción ganadera de carne en pastos es de

27,16 millones de hectáreas (ha) según UPRA (2020), de las cuales, 10,2 millones corresponden al área con aptitud alta, 7,69 millones a áreas con

aptitud media y 9,25 millones a áreas con aptitud baja para producción de carne bovina.

Los departamentos con mayores áreas de aptitud alta y media son Meta con 2,4 millones de hectáreas, Antioquia con 1,68, Córdoba con 1,42,

Casanare con 1,41 y Magdalena con 1,06 millones de ha. Si se incluyen terrenos con baja aptitud, Vichada ocuparía el primer lugar con 4,2, seguido

de Meta y Casanare con 3,76 y 3,16 millones de hectáreas. En la Gráfica 44 se aprecia que en los departamentos con mayor inventario ganadero se

superan las áreas usadas con relación a aquellas con aptitud alta y media para la producción, empleando aquellas con aptitud baja o no apta, con excepción

de Córdoba, donde el área usada es inferior a la apta.

Gráfica 44. Área con aptitud para producción de carne bovina e inventario.

(No. cabezas / hectárea)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información recibida por parte del DANE y consulta a la SIPRA– Planificación nacional. Tomado el 28 de junio de 2020 de la página web https://sipra.upra.gov.co/#nacional.

El inventario ganadero según la campaña de vacunación de 2019 es de

28 millones de cabezas (ICA 2020). En el periodo estudiado la producción de carne bovina creció 1,5% en promedio, cifra que puede estar subestimada por

el sacrificio ilegal y el abigeato. (Fedegan78 2019).

78 Cifras de referencia del sector ganadero colombiano, Fedegán, 2019

64

Acuerdos de competitividad, planes estratégicos y acciones de los administradores de los fondos parafiscales

El Acuerdo de Competitividad de esta cadena, firmado en 2010, ha

orientado sus compromisos hacia la excelencia en sus productos, buscando mejorar la calidad y la garantía de la misma a través de la implementación del

sistema de trazabilidad, el control sanitario y prácticas adecuadas de manejo, manufactura, bienestar animal y protección al medio ambiente. El objetivo

principal es aumentar el consumo de productos cárnicos y desarrollar los mercados internacionales, al tiempo que busca mejorar la rentabilidad de la

actividad. El acuerdo no incluyó metas específicas, sino propuestas para mejorar todos los eslabones de la cadena contando con participación tanto del

sector público como del privado.

Su inclusión dentro del Programa de Transformación Productiva,

sectores de talla mundial, mediante el cual se han establecido 2 clústeres orientados al mercado externo, favorecen el desarrollo de la cadena en su

intención de aumentar las ventas al exterior, que se han visto truncadas por los brotes de fiebre aftosa y por las grandes inversiones que se requieren para

adecuar toda la infraestructura y la cadena productiva, para cumplir con las propuestas del acuerdo de competitividad en cuanto a trazabilidad, Buenas

Prácticas Ganaderas (BPG), bienestar animal, control sanitario y prácticas ambientales. Sin embargo, la Contraloría (2019) encontró que persisten unos

atrasos importantes en el desarrollo de las tareas propuestas.

Los PINES (Proyectos de Interés Nacional Estratégico) reconocen al subsector como uno de los llamados a convertirse en gran generador de

divisas a través de exportaciones y a través de la creación de clústeres buscan conseguir el objetivo con la participación de varias entidades y productores.

Otras acciones para el subsector ganadero provienen principalmente de las inversiones con recursos públicos parafiscales del Fondo Nacional del

Ganado y las del Fondo de Estabilización para el Fomento de la exportación de carne y leche y sus derivados, cuya función principal ha sido compensar

las exportaciones de estos productos cuando no alcanzan un nivel adecuado de competitividad, con el fin de extraer excedentes del mercado interno para

evitar afectaciones negativas en los precios internos.

La inversión de recursos parafiscales entre 2008 y 2017 se ha centrado en la sanidad, principalmente en el control y la erradicación de la fiebre aftosa

y la brucelosis, mientras que al apoyo de acciones de las cadenas productivas se ha dedicado el 7%79.

79 Contraloría (2019)

65


La inversión directa a través del presupuesto y de los incentivos que se otorgan a los productores conforman un paquete que estimula la producción,

en conjunto con las variables de mercado y macroeconómicas que hacen del subsector uno de los más importantes del sector. Hay dificultad para separar

los recursos destinados a la producción de carne y de leche, puesto que algunos sistemas registran lo datos fusionados y por otro lado, todos los

semovientes de cualquier orientación productiva terminan surtiendo la cadena cárnica al final de su ciclo productivo. Por esta razón, no se pudieron separar

todas las inversiones para este subsector e igual ocurrió con el lácteo.

Tabla 5. Relación de inversiones del subsector ganadero – carne, ($millones de

2019), 2006-2019

Fuente: DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, FEDEGAN, Cálculos CGR, Julio 2020

La inversión agregada llegó a $16,57 billones de pesos constantes de

2019, destacándose el peso de las colocaciones de crédito con el 94,53%, los recursos parafiscales 2,31%, los subsidios asignados mediante ICR 0,35% y

el subsidio a la tasa de interés 0,13%; del Ministerio de Ciencia incluyendo los recursos del Fondo de Ciencia y Tecnología sumaron 0,68% y en los últimos

dos años los obtenidos a través de proyectos financiados con regalías 1,64%. Las colocaciones de créditos suman como inversiones privadas que también

impulsan el crecimiento del subsector, aunque se contabilizan por separado. Sobre estos recursos, no fue posible separarlos de los orientados a leche

porque la clasificación de Finagro no es precisa en ese sentido, por lo cual los

que no estaban especificados, se dividieron por partes iguales entre carne y leche. Igual situación se encuentra en la inversión parafiscal, que no está

separada entre los subsectores y se dividió por partes iguales.


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 222 12.894 8.970 6.855 13.342 6.144 14.152 64.968 19.625 3.723 3.806 14.779 1.747 31.551 202.778



subsidiadas - 8.126 2.422 819 4.134 1.791 215 136 5 59 730 357 693 1.783 21.270

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR - 3.378 3.226 2.953 3.775 2.714 13.306 2.294 18.763 3.438 2.221 2.085 554 23 58.730

MINCIENCIA - - 1.112 105 4.054 150 443 249 789 - 369 - 499 - 7.770

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - - 62.216 - - - 12.337 - 29.675 104.228

AGROSAVIA 222 1.391 2.210 2.978 1.380 1.489 187 73 68 227 485 - - 70 10.780


SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - 175 44.844 28.110 39.322 27.149 16.381 44.880 30.973 40.393 272.227

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES - - 696 220 6.875 56 922 35.175 807 - 485 923 530 2.972 49.661

COLOCACIONES DE CRÉDITO - FINAGRO 711.145 823.380 639.190 811.194 988.544 1.141.870 982.079 1.003.784 981.473 1.230.983 1.234.969 1.559.650 1.649.489 1.907.351 15.665.100

TOTALES 748.481 869.990 669.430 843.708 1.030.837 1.173.471 1.071.525 1.159.319 1.067.133 1.285.037 1.265.988 1.652.552 1.718.991 2.015.337 16.571.799

66

Gráfica 45. Recursos de inversión pública y privada de la ganadería de carne

(millones 2019)

Fuente: MADR, Finagro, Agrosavia, Minciencia, FNG, FEP, SGR, Cálculos CGR.



La distribución y heterogeneidad de la producción de carne en Colombia hace que haya variaciones muy grandes entre regiones y entre productores,

dando como resultado final una productividad bastante baja en comparación con otros países, aunque hay un número importante de productores que

consiguen mejores rendimientos gracias a la adopción de prácticas y tecnologías que dan buenos resultados en las condiciones de sus predios.

Tabla 6. Indicadores de competitividad de ganado bovino

En cuanto a costos de producción, Fedegán (2020) calculó el costo promedio por Kg en fincas eficientes de varias regiones del país, en 2017 el

valor promedio fue $2.652 (U$0,898) y en 2018 fue $2.608 (U$0.88). Los valores más bajos se encontraron en la región de Antioquia, el Eje cafetero y

Norte del Valle ($2.067 y $2.033 en 2017 y 2018 respectivamente) y los más altos en la región Centro Sur Tolima, Huila y Caquetá ($3.162 y $3.156 en

2017 y 2018 respectivamente). Los ganados del Caribe húmedo tuvieron costos de $2.258 y $2.283 en estos mismos años, mientras en el Caribe seco

Indicador Colombia Brasil Argentina Uruguay EEUU Unión Europea Australia

Natalidad(%) 53 63 69 64 82 81 74

Peso al sacrificio (Kg) 428 442 448 513 550 500 550

Edad al sacrificio(meses) 39 32 28 28 16 17 26

Rendimiento en canal (%) 53 55 57 58 61 59 58

Tasa de extracción (%) 20 19,6 24,7 21,7 37,4 46,4 30,1

Producción en Estados Unidos y la unión europea en confinamiento

Fuente: Fedegán- FNG, FEP, con datos de Primefacts y Agribenchmark

67

fueron de $2.476 y $2.518 respectivamente. Las otras regiones tuvieron valores más altos (Llanos orientales, Sur de Bolívar, Sur de Cesar,

Santanderes y Suroccidente).

Los precios del ganado en pie en Colombia han venido variando entre U$1,14 y U$1 ,93/Kg en el periodo, mostrando un nivel similar al de países

como Brasil y Argentina e inferior al de países competidores como Estados Unidos, Australia y Uruguay. La tasa de cambio ha tenido un efecto importante

en la mejora competitiva, lo cual es notorio desde finales de 2014 cuando se acentuó la devaluación del peso. Sin embargo, la presencia de aftosa en los

últimos años dificulta el acceso a los mercados y no permite aprovechar las ventajas de precio que tiene el producto.

Gráfica 46. Precios comparativos de la carne 2006 – 2019 (U$/ Kg)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información Fedegán, julio 2020.

Por otro lado, hay necesidad de garantizar el cumplimiento de otras

normativas relativas a la inocuidad y al bienestar animal, para garantizar el

acceso a mercados importantes a través de los tratados de libre comercio, aunque aún distan de materializarse por las exigencias sanitarias y de

adecuación de la producción que se necesitan para cumplir con los estándares mínimos.

En cuanto al consumo interno, aunque no ha tenido un crecimiento tan

dinámico como la carne de pollo y de cerdo, el consumo ha venido creciendo en promedio 2,3% anual.

68

Gráfica 47. Producción, comercio exterior y Consumo aparente (Ton) de carne

Bovina en Colombia, 2006-2019

Fuente: Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020, www.siex.com, FEDEGAN, cálculos DES Agropecuario–CGR, julio de 2020.

Por otro lado, el consumo per cápita ha presentado un crecimiento promedio de 1,1% en el periodo, alcanzando 18,3 Kg en 2019, aunque puede

estar subestimado por la dificultad de contabilizar el sacrificio ilegal.

Balanza Comercial Relativa BCR

Este indicador ha sido positivo durante todo el periodo, lo cual indica

una prevalencia de las exportaciones en el comercio exterior, presentándose una fuerte caída entre 2009 y 2010 por el cierre del mercado venezolano.

Posteriormente, se ha logrado reemplazar ese mercado en gran parte con animales vivos enviados al medio oriente asiático. La pérdida del estatus

sanitario para fiebre aftosa afectó en los últimos años la posibilidad de mantener los mercados y conseguir nuevos para productos con valor

agregado. Se espera que la certificación de país libre de aftosa con vacunación facilite la reapertura de los mercados y continúe el aumento de las

exportaciones.

Transabilidad

Igualmente, este indicador ha sido positivo en el periodo, indicando que las exportaciones prevalecen sobre las importaciones con relación al consumo

aparente del país. En el periodo inicial hasta 2009 las exportaciones

representaban una proporción importante del consumo interno, llegando a superar el 22% en 2008, cuando se exportaban volúmenes superiores a las

100.000 toneladas equivalentes de carne despostada. Posteriormente, entre 2012 y 2013 se consiguió un aumento importante de las exportaciones, sin

llegar a los niveles previos y los problemas sanitarios volvieron a deprimir las ventas al exterior.

69

Gráfica 48. Indicadores de segunda generación (%) subsector de carne bovina,

2006-2019

Fuente: Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020, www.siex.com, FEDEGAN, cálculos DES Agropecuario–CGR, julio de 2020.

Grado de penetración de las importaciones GPI

Las importaciones de carne no han sido importantes en el periodo estudiado, aunque han venido aumentando en los últimos años. Sin embargo,

aún representan una proporción cercana al 1% del consumo aparente en los últimos dos años.


El país tiene el cuarto hato más numeroso de América latina después de

Brasil, Argentina y México y ocupa el puesto doce en tamaño del hato en el mundo, mientras en producción ocupa el puesto 24, debido a los menores

rendimientos productivos. (FAOSTAT, 2020).

Sin embargo, la carne bovina tiene ventajas competitivas en cuanto a precio y ha tenido la oportunidad de exportar a varios países, cuando las

condiciones sanitarias respecto de la Fiebre Aftosa lo han permitido. La

recuperación de la certificación sanitaria para esta enfermedad permite la reapertura de los mercados que se habían cerrado y abrir otros con los cuales

ya hay negociaciones de admisibilidad en marcha.

El mercado de animales en pie ha sido menos exigente en cuanto a la certificación de Fiebre aftosa y no ha tenido mayores tropiezos, permitiendo

dar salida a excedentes que podrían afectar el precio interno. Esto, a pesar de las desventajas que plantea para el país por ser un producto sin valor

agregado, que no presenta suficiente ventaja en la generación de empleo, ni recaudos fiscales y parafiscales en la transformación.

70

3.5.5. Conclusiones

La carne bovina presenta un gran potencial exportador, por lo cual cuenta con clústeres productivos especializados orientados a mercados de

mayor exigencia, complementados con la oferta de ganados del resto del país que pueden suplir otras demandas.

Los costos de producción de la carne bovina se constituyen en el

principal factor de competitividad en el proceso de consolidación de los nuevos mercados de los últimos años, pero es fundamental para el subsector el

sostenimiento del estatus sanitario del país en el control y manejo de la fiebre aftosa.

Las exportaciones han mantenido una balanza comercial positiva,

aunque no han podido reemplazar los niveles de inicios del siglo cuando la demanda del mercado venezolano era importante.

3.6. Leche en Colombia


Área utilizada y producción

Hay divergencias importantes en el área destinada a la producción ganadera, para la UPRA son 27,16 millones de hectáreas, usados para la

producción de leche y la producción de carne. Aunque la mayor parte de la producción de leche proviene de ganado de doble propósito, una buena

proporción proviene de lechería especializada y una proporción menor proviene de ganado dedicado a la cría, por esta razón se asume que del área

utilizada por la ganadería se extrae la producción de leche estimada para el

país.

La UPRA ha determinado que el área con aptitud alta para producción

lechera es de 5,05 millones de hectáreas, con aptitud media 7,17 millones de hectáreas y con baja aptitud 14,9 millones de hectáreas. La sumatoria es casi

idéntica al área estimada para producción de carne bovina que, a su vez,

resulta equivalente al área destinada a pastos.

Los departamentos con mayor área de aptitud para producción lechera

son Vichada (4,28 millones de Ha), Meta (3,76 millones de Ha), Casanare (3,16 millones de Ha), Antioquia (1,8 millones de Ha) y Córdoba (1,52

millones de ha). Sin embargo, los factores como distancia a centros de procesamiento y consumo, infraestructura y falta de semovientes y pasturas

concentran la producción en otras áreas más cercanas a los centros de

71

consumo. En el periodo, la producción de leche superó los 7.000 millones de litros y creció en promedio 1,28% anual, o sea, a un ritmo apenas superior al

de la población (1,17%).

Gráfica 49. Área usada (Ha), Áreas con aptitud media y alta y producción de leche

(hectáreas y litros)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información DANE CNA 2014, ENA 2019, UPRA.


administradores de los fondos parafiscales

La producción lechera cuenta con el Consejo Nacional Lácteo integrado

por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de la Protección Social, ANALAC, ASOLECHE,

ANDI – Cámara de la Industria de Alimentos, FEDECOOLECHE y FEDEGAN. El

subsector cuenta con recursos parafiscales del Fondo Nacional del Ganado, administrados actualmente por Fedegán, con los cuales se financian

programas y proyectos que favorecen al producto en beneficio de los

productores.

En 1999 y 2010 se firmaron Acuerdos de Competitividad para la Cadena

Láctea, el último pretendía al llegar al año 2015 aumentar la producción en 25%, exportar 30.000 toneladas anuales, aumentar el consumo per cápita en

15%, mejoramiento de la productividad e higiene, Buenas Prácticas Ganaderas (BPG), producción ambientalmente amigable, tener al menos dos

conglomerados lácteos de talla mundial, una entidad de investigación para el subsector con recursos suficientes y un sistema de precios equitativo en pro

del mejoramiento de la calidad, entre otros.

Al 2020 las metas propuestas se encuentran rezagadas en su mayoría. La producción hasta 2015 solo aumentó 5,38% y al llegar a 2019 ha alcanzado

un 16,16% (representa 338 y 1.016 millones de litros respectivamente). Las exportaciones han tenido un comportamiento bastante inestable desde el

cierre del mercado venezolano, del que tenía una alta dependencia. Mientras

72

en 2006 se exportaba el equivalente a 149 millones de litros, en 2018 y 2019

se exportaron el equivalente a 45,6 y 13,9 millones de litros respectivamente.

Contrariamente, las importaciones de productos lácteos si han mostrado una dinámica importante desde 2011 y en 2019 llegaron al equivalente de

583 millones de litros, con un crecimiento de 6.522% y de 504% con relación

a 2010 y 2011 respectivamente.

Esto es resultado de los desacuerdos al interior de la cadena, con los

productores reclamando mejores precios y la industria proponiendo que estos sean menores para aumentar las exportaciones, al tiempo que varias

empresas importan cantidades crecientes de leche en polvo favorecidas por

los TLC´s con Estados Unidos y la Unión Europea. Tanto los precios internacionales de los productos lácteos como la Tasa Representativa del

Mercado (TRM) han tenido variaciones importantes durante el periodo de este estudio, lo cual no ha permitido estabilizar el precio interno, dificultando a su

vez, la integración, salvo contadas y poco representativas excepciones, entre

productores y la industria.

En todo caso, el subsector cuenta con el Conpes 3675 de 2012 y ha

percibido donaciones de 30 millones de Euros de la Unión Europea para desarrollar la productividad y competitividad frente a los productos

importados.

3.6.2. Instrumentos de política pública

La inversión conjunta en el subsector se acerca a los 18 billones80 en el periodo, incluyendo las colocaciones financieras81, que representan el 92,91%

del total, mientras los recursos parafiscales representan 2,12%, que son resultado de dividir la inversión total en dos partes iguales, por no estar

separados de los invertidos en producción de carne. Los recursos de regalías con sus contrapartidas, también son un componente importante desde 2012,

con 1,68%, mientras que los proyectos de inversión, impulsados por el Conpes 3675/12 y los recursos de la Unión Europea han contribuido en buena medida

a la inversión en el subsector, con 1,26%. Los subsidios de Línea Especial de Crédito (LEC) e Incentivo a la capitalización Rural (ICR) también son un

componente importante de la inversión, con 1,06% y 0,61% respectivamente.

80 Dato en pesos constantes de 2019. 81 Las colocaciones que no estaban discriminadas específicamente en los datos suministrados por Finagro, se dividieron en partes iguales entre el subsector de leche y el de carne.

73

Tabla 7. Relación de inversiones del subsector lácteo ($millones de 2019),

2006-2019

Fuente: MADR, DNP-SPI, Finagro, FNG, FEP, Agrosavia, Minciencia, Cálculos CGR, julio 2020.

En la Gráfica 50 se observan las tendencias de inversión de los recursos, en ella sobresale la tendencia creciente de los recursos de regalías, el Presupuesto de la Nación y las colocaciones de crédito.

Gráfica 50. Recursos de inversión en ganadería de leche y doble propósito en

Colombia (millones de 2019)

Fuente: MADR, DNP-SPI, Finagro, FNG, FEP, Agrosavia, Minciencia, Cálculos CGR, julio 2020.



La producción lechera en Colombia proviene principalmente de dos tipos

de ganado y de sistemas de producción, la lechería especializada y la de doble propósito, aunque también hay productores que ordeñan vacas de cría con

orientación hacia producción de carne para mejorar sus ingresos. La mayor proporción de la leche producida, 56%, proviene de ganado de doble

propósito, que representa el 39% del hato nacional, mientras el ganado especializado en producción lechera produce el 30% de la leche y representa


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 1.343 52.304 21.116 16.899 14.904 44.125 25.228 66.658 40.569 144.346 66.022 18.058 20.275 64.327 596.174

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - - - - - 13.244 41.860 22.907 104.457 16.541 - 9.684 18.889 227.582


subsidiadas - 44.427 13.602 8.890 5.993 37.063 2.579 367 261 4.085 23.206 8.076 8.788 34.126 191.462

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR 409 6.591 5.272 5.433 6.198 5.593 4.066 - 5.827 35.158 24.217 9.567 562 667 109.561

MINCIENCIA 592 296 921 920 1.677 435 1.106 434 435 - 379 416 243 7.855

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - 4.043 23.923 8.211 - - - 999 10.613 47.789

AGROSAVIA 342 990 1.322 1.655 1.035 1.034 189 73 2.928 646 1.679 - - 32 11.925


SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - 175 44.844 28.110 39.322 27.149 16.381 44.880 30.973 40.393 272.227

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES 1.203 413 1.200 519 1.444 432 12.421 6.681 2.739 - 407 377 636 1.348 29.821

COLOCACIONES DE CRÉDITO -

FINAGRO942.933 1.075.135 810.247 870.229 1.153.400 1.350.683 1.279.323 1.338.666 1.115.544 1.071.168 1.233.401 1.491.083 1.243.104 1.793.971 16.768.890

TOTALES 982.594 1.161.568 853.138 913.086 1.191.823 1.420.641 1.391.346 1.467.398 1.224.080 1.265.844 1.326.558 1.586.719 1.331.241 1.933.110 18.049.145

74

el 6% del inventario. El resto de la producción proviene de ganado orientado a la producción de carne y representa cerca del 35% del ganado en el país.

La diferencia en productividad es grande, mientras el promedio para ganado de doble propósito es de 1.000 litros por vaca durante la lactancia, el ganado

lechero especializado produce entre 3.000 y 6.000 litros por vaca en cada ciclo

productivo y en el extremo inferior está el ganado de cría que se ordeña.

Según Faostat (2020)82, en Colombia se ordeñan entre 5,6 y 6,5

millones de vacas anualmente y la productividad promedio para 2018 es de 1.078 litros por vaca, mientras en otros países la productividad es bastante

superior, por ejemplo, en el mismo año, en Nueva Zelandia fue de 4.269 litros, en Estados Unidos 10.463 litros, en Holanda 7.057 litros y en Argentina, 6.595

litros por vaca en lactancia. La lechería de trópico bajo es la de menor productividad, aunque se podrían dar los mayores aumentos con un cambio

tecnológico.

En costos de producción para el litro de leche, varía según las regiones, entre $576 para el caribe húmedo y $847 para el sur de Bolívar, sur del Cesar

y Santanderes, con un promedio para todas las regiones de $793, equivalente a U$26,82 centavos de dólar, que es un costo competitivo, como se aprecia

en la Gráfica 51 (Precios litro de leche). Las demás regiones tienen valores

intermedios (Fedegán, 201883)

El precio de la leche en Colombia no difiere mucho del precio de Nueva

Zelandia, país referente mundial por ser el mayor exportador, y frente a Estados Unidos muestra niveles inferiores en los últimos años. Frente a

Argentina y Uruguay, el precio interno ha estado un poco por encima en el

periodo.

Gráfica 51. Comparativo de precio de la leche líquida (U$cent/litro)

Fuente: Faostat, Cálculos CGR.

82 Faostat, 2020, http://www.fao.org/faostat/es/#data/QL Consultado el 6 de julio 2020. 83 Fedegán, 2020, https://www.fedegan.org.co/estadisticas/costos-produccion, consultado el 6 de julio 2020.

75

Sin embargo, el precio de la leche en polvo que referencia la Comunidad Andina tomado de Nueva Zelandia, muestra un comportamiento menos

competitivo para Colombia en la mayor parte de la serie histórica, indicando

un mayor costo de transformación.

Gráfica 52. Comparativo de precios de la leche en polvo de Colombia y la de Nueva

Zelandia, referencia CAN.

Fuente: BMC, CAN, Cálculos CGR.

En los últimos años se ha visto un mejoramiento de competitividad en el precio debido principalmente a la devaluación del peso, pero también por el

estancamiento del precio interno. A pesar de tener un precio competitivo para la materia prima, no ha sido así para el producto exportable como la leche en

polvo, que solo en los últimos años, gracias a la devaluación del peso, ha

logrado un precio más competitivo.

El consumo aparente de leche y productos lácteos ha venido creciendo

en promedio 1,97% en el periodo, mientras que el consumo per cápita apenas ha crecido 0,84% anual. El crecimiento de las importaciones es notorio en los

últimos años, mientras las exportaciones han estado estancadas y no se han recuperado de los niveles alcanzados hasta 2009. El consumo aparente ha

logrado superar el nivel de producción por el aumento de las importaciones

en los últimos años.

76

Gráfica 53. Producción, comercio exterior y Consumo aparente de leche en

Colombia 2006 – 2019 (millones de litros)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información MADR, Fedegán, DANE.

El consumo per cápita ha superado los 155 litros equivalentes de leche líquida en los últimos tres años, después de haber estado entre de 139 y 148

litros en los años previos.

Balanza Comercial Relativa BCR

En la Gráfica 54 se puede apreciar una disminución relativa de las exportaciones frente a las importaciones, lo cual ocurrió por el cierre de las

exportaciones hacia Venezuela en 2009, sin que hasta la fecha se hayan suplido por exportaciones a otros mercados y posteriormente por el aumento

de las importaciones de leche en polvo y otros productos lácteos favorecidas

por el TLC con Estados Unidos.

A partir de 2011, el aumento de las importaciones llevó el indicador a

mantenerse en cifras negativas, con excepción de 2013 cuando hubo un repunte de las exportaciones tanto en volumen como en valor. En la Gráfica

54 se aprecia la evolución de las exportaciones y las importaciones en el equivalente de leche líquida de los productos lácteos en volumen siendo

notorio el aumento de las importaciones desde 2011.

77

Gráfica 54. Indicadores de comercio exterior de leche y productos lácteos en

Colombia, 2006 -2019.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información MADR, Fedegán, DANE, DIAN.

Transabilidad

En la Gráfica 54 se aprecia que las importaciones prevalecen sobre las

exportaciones con relación al consumo aparente del país a partir del año 2011. Inicialmente, el volumen de exportaciones era superior a las importaciones

mientras la producción nacional se mantenía en relativa estabilidad y luego confluye la caída en las exportaciones con el aumento de las importaciones, a

pesar de la recuperación de la producción nacional, la cual ayuda a mitigar la

expansión del indicador con tendencia negativa.

Grado de penetración de las importaciones GPI

Este indicador también muestra una tendencia creciente de las

importaciones con relación al consumo aparente del país, que se inicia en 2011 y continua su crecimiento a pesar de las caídas que se aprecian en los años

2013, 2017 y 2018, causadas principalmente por el aumento de la producción nacional en esos periodos, pues en esos años hubo caídas en las

importaciones. De todas maneras, las importaciones ya representan cerca del

7% del consumo aparente y la tendencia es creciente.


A pesar de que el país tiene el séptimo rebaño de ordeño más grande

en el mundo, su producción lechera apenas está en el puesto 24, a causa de

la baja productividad. Sin embargo, ya hay productores que han alcanzado altos niveles de productividad a través del mejoramiento genético de los

animales y de la adopción de prácticas adecuadas para mantener esos altos

niveles.

78

De todas maneras, de acuerdo con la situación actual, la producción de leche tiene posibilidades de competir en el mercado externo en un escenario

de una TRM estable en los niveles actuales. De lo contrario, se necesita conseguir un balance entre el precio interno de la leche como materia prima

y un examen a la eficiencia de la industria transformadora para ofrecer un producto competitivo. Aun así, todavía hay barreras establecidas por otros

países en relación con las condiciones sanitarias del país, especialmente en cuanto a la fiebre aftosa, pero también respecto a la brucelosis y la

tuberculosis.

Los mercados que pueden aumentar el nivel de exportaciones en diversos productos lácteos son más de veinte, según el Programa de

Transformación Productiva, incluyendo México, Corea, China, Canadá, Rusia,

Estados Unidos, Argelia, Japón y Perú entre otros84.

3.6.5. Conclusiones

El país tiene un gran potencial para aumentar la producción lechera y

participar en el mercado externo de manera importante, pero tiene limitaciones que no permiten alcanzar el nivel deseado. Entre ellas están la

baja productividad de la mayor parte de los hatos lecheros y los altos costos de transformación, que no permiten competir con los precios de los países

competidores.

El nivel de precios de la leche es similar al de los países más competitivos, pero los de la leche en polvo son superiores con respecto a ellos,

limitando las oportunidades de colocar los productos en compradores externos. Por lo anterior, se necesita un proceso de cambio tecnológico en la

mayoría de los hatos de trópico bajo, para aumentar la productividad que

daría incrementos importantes en los volúmenes producidos.

3.7. Acuicultura y Pesca en Colombia vigencias 2006 – 2019

3.7.1. Diagnóstico del sector Acuicultura y Pesca (AyP) 85

La gestión de la AyP es una tarea difícil en el contexto geográfico y social de Colombia, un país tropical con numerosas cuencas hidrográficas y

ecosistemas que se traducen en uno de los más altos índices de biodiversidad del planeta, abundancia relativamente baja de cada especie y ecosistemas

frágiles.

84 Programa de Transformación Productiva, 2020, descargado de: https://www.colombiaproductiva.com/CMSPages/GetFile.aspx?guid=c7577fb0-15c5-4e46-b727-daa45e43700a el 25 de junio de 2020. 85 La presente sección es un resumen del documento, OCDE (2016), Pesca y Acuicultura en Colombia, que contiene un diagnóstico y recomendaciones de política pública al gobierno nacional.

79

Para las poblaciones marginadas por la pobreza, el desempleo, los conflictos y los fenómenos climáticos, la pesca y la acuicultura son a menudo

actividades de último recurso o amortiguación, situación que hace política y económicamente difícil restringir el acceso a los recursos.

La acuicultura se practica mayoritariamente en agua dulce continental.

Los pescadores y acuicultores artesanales representan cerca de un tercio de la producción combinada de captura y acuicultura. Aunque es pequeña la

contribución del sector al PIB de Colombia86 (cerca del 0,2% en 2018), la actividad genera empleo, ingresos y alimentos en zonas rurales donde las

oportunidades económicas son escasas.

No obstante, se estima que más de 1,5 millones de personas trabajan en él y sus servicios asociados, lo cual lo hace importante en las regiones

costeras y rurales pobres; que con una gestión adecuada tiene el potencial

para promover un crecimiento sostenible e inclusivo en variadas zonas del país.

El volumen de la pesca de captura ha disminuido significativamente en

el período 2006-2016 a causa principalmente, de la sobreexplotación de las principales especies87. Se estima que más de la mitad de todas las especies

marinas para las que se facilitaron datos está siendo sobreexplotada, al igual que en las aguas dulces continentales cuya situación se desconoce por la

señalada ausencia de datos confiables.

La acuicultura ha crecido rápidamente en consonancia con las tendencias mundiales y desde el año 2008 ha producido más que la pesca de

captura con cerca de 88.000 toneladas de productos, casi el triple de mediados de los noventa (MADR, 2014).

La transferencia de tecnologías y buenas prácticas podrían incrementarse, pero el transporte y la infraestructura de almacenamiento son

insuficientes para apoyar la expansión de la producción y el sector sigue siendo en gran medida artesanal e informal.

El MADR y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible

(MADS) formulan las políticas relacionadas con recursos hidrobiológicos y pesqueros, la implementación está a cargo de la AUNAP y las Corporaciones

Autónomas Regionales (CAR), que son las responsables de la aplicación de

86 Hay escasos datos en la contribución de los diferentes segmentos del sector AyP al empleo, la generación de valor, la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria. 87 En 2013 se capturaron cerca de 70.000 toneladas lo que representa una disminución de casi la mitad respecto de los niveles máximos de la década de 1990, MADR (2014), Tablas Estadísticas del Anuario Estadístico del Sector Agropecuario (2013). Resultados Evaluaciones Agropecuarias Municipales, Bogotá.

80

políticas ambientales y la gestión de los recursos naturales88 en el nivel subnacional de gobierno.

En criterio de la OCDE, la gestión de la pesca no sólo debe regular las

poblaciones de peces, sino también abordar directamente el ajuste de las pesquerías, el empleo local, los impactos regionales, seguridad alimentaria y

oportunidades de subsistencia. Hasta la fecha, empero, estos asuntos han sido abordados mediante políticas de apoyo y no están explícitamente integrados

en planes de gestión y reconstrucción.


En la actualidad no existen acuerdos de competitividad vigentes, pero si un plan de acuicultura denominado PlaNDAS89 que constituye la política

pública de acuicultura adoptada por el MADR. Este sostiene que la dotación de recursos naturales de Colombia ofrece un amplio potencial a la acuicultura; a

esto se añade el bajo nivel de consumo de pescado en Colombia (4.5 kilogramos/persona/año) comparado con el de la región (16.0

kg/persona/año) en un contexto de pobreza y desnutrición de grandes segmentos de la población (op.cit.p.57).

También, agrega que la acuicultura ha generado heterogéneas unidades productivas que podrían clasificarse como: i) empresas formales

relativamente grandes y respaldo económico, orientadas a la exportación de camarón marino, tilapias y trucha arcoíris, ii) pequeñas y medianas empresas

piscícolas y iii) unidades productivas con recursos muy limitados, geográficamente aisladas y por esto mismo baja asociatividad, todo lo cual las

hace poco sostenibles (op.cit.p6).

La acuicultura continental se concentra en peces, principalmente tilapias rojas y plateadas (las de mayor participación en el mercado), cachama (blanca

y negra), trucha y algunas especies nativas (bocachico, yamú y bagres). (op.cit.p.12).

En cuanto a la institucionalidad pública el PlaNDAS coincide con la OCDE

y señala que las múltiples entidades (MADS, CARs, MADR, AUNAP, entre otras)

no han logrado coordinarse ni unificar una visión y su correspondiente política pública. Existen programas que fomentan la acuicultura, pero no obedecen a

88 La gestión se ve debilitada por la insuficiente implementación de la normativa, por ejemplo, no hay un inventario fiable de barcos pequeños y artesanales que pescan en los ecosistemas continentales y costeros, lo que hace difícil regular el esfuerzo de pesca. 89 AUNAP-FAO (2014), Plan Nacional para el Desarrollo de la Acuicultura Sostenible en Colombia (PlaNDAS). AUNAP, Bogotá D.C.

81

una visión estructurada de mediano y largo plazo, limitándose a medidas eventuales, coyunturales o de corto plazo y sin cobertura integral. Todo ello

ha generado incertidumbre en los agentes del sector.


En esta sección se relacionan los recursos públicos y privados que se

invirtieron durante el periodo de estudio en este subsector:


Del total de las inversiones en este subsector $1.784 mil millones, de

los cuales el 55% corresponde al PGN, desglosados en su orden en los siguientes renglones: proyectos de inversión SPI, subsidios LEC e ICR y

proyectos a través de MINCIENCIA y el Fctel-SNR. Ahora bien, no se evidenciaron recursos por parte de Agrosavia ni del MADR, ver Tabla 8.

Tabla 8. Relación de inversiones del subsector pesca y acuicultura ($millones de

2019), 2006-2019.

Fuente: DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, Cálculos CGR, Julio 2020

Las inversiones son fluctuantes en este subsector, se observa que el

PGN alcanzó su máximo valor en los años 2010 y 2015, luego presenta una caída en el año 2017. En su orden las colocaciones para el año 2007 alcanzan

sus mayores desembolsos, mostrando una caída de los mismos para el año 2010.


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 1.727 31.451 102.305 62.750 156.850 144.665 73.878 92.305 46.854 150.572 89.687 2.955 6.954 13.790 976.741

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - 74.355 48.110 151.213 137.943 55.066 91.866 41.608 149.871 89.687 2.205 2.673 11.850 856.447


subsidiadas - 26.309 23.710 13.753 321 605 148 - - - - 730 661 1.579 67.817

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR 1.727 4.448 1.939 888 3.728 6.116 481 5 - - - 20 13 - 19.364

MINCIENCIA - 693 2.301 - 1.588 - - 434 1.856 701 - - 419 360 8.352

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - 18.183 - 3.390 - - - 3.187 - 24.760

RECURSOS PARAFISCALES - - - - - - - - - - - - - - -

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - - - - - - - - - - -

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES - 721 3.810 - 358 - 6.637 196 1.809 861 - - 1.200 306 15.898

COLOCACIONES DE CRÉDITO - FINAGRO 46.979 102.074 82.303 89.131 25.276 40.224 32.738 28.005 30.423 48.484 47.434 80.298 65.333 72.512 791.213

TOTALES 48.705 134.245 188.418 151.881 182.484 184.889 113.254 120.505 79.086 199.916 137.121 83.253 73.487 86.608 1.783.852

82

Gráfica 55. Recursos de inversión públicos y privados ($millones de 2019)

subsector acuicultura y pesca, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario– cálculos CGR, julio de 2020, a partir de la información recibida por parte del DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA.


Las colocaciones del sistema nacional de crédito agropecuario para la

acuicultura fueron de un total de $791 mil millones. De estos el 81% estuvieron relacionados con la producción y el 19% a la comercialización.


Participación del subsector en el PIB nacional

Las cuentas nacionales publicadas por el DANE ofrecen cifras del PIB

(visto desde la oferta y la demanda) que incluyen al sector “04. Pescado y otros productos de la Pesca” desagregado en tres grandes tipos de productos

(peces de agua dulce, peces de agua salada y crustáceos) para el período 2014-2018. Parte de la pesca artesanal desarrollada en forma intermitente e

informal en amplias zonas del país aún no hace parte de esta contabilidad

nacional y los sistemas de información creados por la AUNAP son incipientes. No obstante, la homogeneidad y detalle de las cifras del DANE permiten

conocer bastantes rasgos del sector formal de la industria pesquera.

Durante el quinquenio 2014-2018 la producción real creció de forma sostenida en los tres productos, a un ritmo superior al de la economía

colombiana y, en consecuencia, el sector ganó participación en el PIB total, ver Gráfica 56.

83

Gráfica 56. PIB Sector pesca ($millones de pesos de 2019).

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información del DANE, Cuentas Nacionales de Colombia, 2014-2018, año base 2015 Cuadros ofertas-utilización por sectores económicos.

El mayor volumen de producción fue la respuesta a la creciente demanda

interna de crustáceos por parte de las empresas que los usan como insumos (crecimiento promedio anual de 18.8%, ver Gráfica 57) y también de los

hogares que los requieren como alimento (crecimiento anual de 5,6%, Gráfica 57).

Gráfica 57. Consumo intermedio de empresas producto de pesca (izq.) – Consumo

final de hogares producto de pesca (der.), millardos de pesos constantes 2019


El consumo de pescado de agua dulce en los hogares creció hasta igualar

el de peces de agua salada en el año 2018 y los mariscos continúan siendo marginales en la dieta de los colombianos. Como resultado, el consumo per

cápita en los hogares ascendió de alrededor de $54.000 anuales en 2014 a $58.000 en 201890.

90 Datos de población fueron tomados del DANE (2020), retroproyecciones de población con base en el CNPV 2018.

84

La mayor demanda externa (exportaciones) también explica el incremento de la producción pesquera en el período (ver Gráfica 58). Las

ventas de peces de agua salada al resto del mundo se triplicaron en cinco años crecimiento del 31,4% anual y las de agua dulce ascendieron un 7,1%

anualmente. Lo contrario ocurrió con los crustáceos (Gráfica 59), cuyas ventas desaparecen en el año 2017 mientras sus importaciones crecen.

Gráfica 58. Comercio exterior sector pesca, 2006 - 2019


Gráfica 59. Comercio exterior sector pesca - crustáceos, 2006 - 2019



La balanza comercial relativa mide el excedente comercial del país como porcentaje del comercio internacional total, se observa que el indicador ha

evolucionado favorablemente en peces de agua salada y dulce, para los crustáceos se presenta una disminución.

85

Gráfica 60. Balanza comercial relativa

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información del DANE, Exportaciones e importaciones por código arancelario a diez dígitos, julio de 2020.

La situación actual del comercio exterior pesquero de Colombia aparece

en la Gráfica 61. Las exportaciones sumaron $57 millones de dólares representados en tilapias 76%, truchas un 22% junto a camarones y

langostinos con un 2%, en sus diversas presentaciones (peces enteros o en filetes, frescos, refrigerados, congelados, ahumados, salados, etc.). Las

importaciones se concentran en camarones y langostinos un 69% además de filetes congelados de tilapia un 30%.

Gráfica 61. Comercio exterior sector pesca año 2019

(Miles de dólares USA)


La exportación de camarones y langostinos se desploma desde el año 2006

hasta casi desaparecer en el año 2013 (Gráfica 62) mientras las importaciones ascienden continuamente. Las mayores exportaciones son de truchas y

tilapias (ver Gráfica 62) cuyas ventas crecen desde hace una década; llama la atención que, simultáneamente, el mercado interno demande estos mismos

bienes y sea abastecido por importaciones en sumas crecientes desde el año

86

2008. Los productores nacionales obtienen mayores utilidades vendiendo en el extranjero y por esa razón ceden espacio a las importaciones.

Gráfica 62. Comercio exterior camarones y langostinos (izq.),

tilapias y truchas (der.)


La balanza del sector resultante del anterior comercio se observa en la

Gráfica 63. El producto más prometedor para Colombia es la tilapia que exhibe un superávit creciente desde el año 2008; las truchas también han logrado un

saldo positivo, aunque más pequeño y estable. Estos buenos resultados se

han visto contrarrestados por el creciente déficit en camarones y langostinos que en 2019 registró casi US$36 millones y logró superar la balanza global del

sector pesquero a un déficit de US$648.000.

Gráfica 63. Balanza comercial del sector pesquero (Millones de dólares USA)


Transabilidad (T)

87

El desempeño para los crustáceos es negativo (por su balanza comercial deficitaria) y declina continuamente, evidenciando que no es un producto

competitivo en la actualidad, ver Gráfica 64. Lo opuesto ocurre con los peces de agua salada cuya competitividad asciende en forma notable desde el año

2014 hasta igualar el indicador de agua dulce. Durante el quinquenio 2014-2018 la producción nacional perdió mercado interno a favor de las

importaciones en forma ininterrumpida.

Gráfica 64. Índice de transabilidad



Otro indicador importante es el GPI, ver Gráfica 65. El nivel de los

indicadores no es preocupante, pues no supera el 1% para el sector total y los peces; y el 7% para los crustáceos, pero sí la tendencia creciente de todos

ellos.

Gráfica 65. Grado de penetración de las importaciones (GPI)


88

3.7.4. Conclusiones

La toma fragmentada de decisiones y las modificaciones de las entidades del sector han debilitado la gobernanza del sector. Esta dispersión de los

mecanismos de gobierno ha ocasionado incoherencias y elevados costos de transacción para diseñar y ejecutar políticas.

El mercado colombiano es actualmente escenario de disputa comercial

de la industria nacional y sus competidores extranjeros, lo que favorece a los consumidores, pero también pone en riesgo puestos de trabajo e ingresos

nacionales, en medio de una grave recesión mundial causada por la reciente pandemia de Covid 19.

Gran parte de la pesca artesanal practicada en forma intermitente en

aguas interiores del país se desconoce y no se incluye en la contabilidad

nacional elaborada por el DANE, a causa de las dificultades del sistema de información pesquero (SEPEC) creado por la AUNAP para tal propósito.

3.8. Cebolla en Colombia


En Colombia la cebolla de bulbo o cabezona (Allium Cepa) es uno de los 20 cultivos incluidos en la canasta de productos del Plan Hortícola Nacional

(PNFH) y considerada con potencial exportable en el año 201991. El país pasó de producir 288.102 toneladas de cebolla bulbo en el año 2007 a 455.292

toneladas en el 2019; el rendimiento promedio es de 21,6 toneladas por hectárea, con un incremento promedio anual de 2,8%. Gráfica 66.

Gráfica 66. Comportamiento de la producción nacional de cebolla de bulbo,

2006-2019.

91 “Visión Colombia, Segundo Centenario”

89

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información del Ministerio de Agricultura– Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020.

La mayor producción está situada en los departamentos de Boyacá

(Valle de Samacá y Distrito de Riego Alto Chicamocha), Cundinamarca (Choachí, Caqueza, Une, Ubaque, Chipaque y Sabana de Bogotá), Norte de

Santander (Provincia de Ocaña), Santander y Nariño, ver Gráfica 67,

No obstante, la UPRA estima en 14,7 millones de hectáreas, las tierras con mejores condiciones (aptitud alta y media) para la producción de cebolla

de bulbo, localizadas principalmente en Vichada, Meta, Antioquía, Córdoba, Caquetá y Cundinamarca, compatibles en gran parte para otros cultivos

semestrales, que con criterios de sostenibilidad deben permitir la rotación de actividades en estos suelos, ya que en los principales departamentos

productores aún hay suficiente tierra con aptitud para el cultivo de cebolla de

bulbo, Gráfica 67.

El MADR en articulación con la UPRA viene trabajando con cultivadores de cebolla de todo el país para implementar un paquete de medidas que

permita mejorar la productividad y la rentabilidad de los agricultores, el cual contempla la implementación de un Plan de Ordenamiento Productivo (POP)

que incluye: identificar las zonas con mejor desempeño productivo, planificar las siembras, fortalecer el acompañamiento técnico, generar mecanismos de

comercialización y acceso a crédito, entre otros. (MADR, Bogotá, 15 de noviembre de 2019).

Gráfica 67. Área sembrada de principales departamentos productores vs aptitud

alta y media, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información EVA 2019, UPRA – SIPRA.

La producción de cebolla de bulbo presenta características similares en

las diferentes regiones que son: baja sostenibilidad y competitividad, generadas principalmente por una compleja problemática sanitaria y de uso

de los recursos ambientales, que repercuten en bajos rendimientos y fuerzan

90

a la aplicación intensiva de agroquímicos, lo que eleva los costos de producción y a su vez agrava el deterioro ambiental. (Dirección de cadenas agrícolas y

forestales, Cadena agroalimentaria de las hortalizas)

De otra parte, la producción es típicamente estacional, lo que genera grandes variaciones en los precios, al productor y al consumidor, restándole

competitividad al cultivo. La comercialización del producto se realiza sin o con un mínimo de valor agregado. Generalmente no se cura, ni se somete a

procesos de selección y clasificación, o se utilizan empaques inadecuados, lo cual genera pérdidas pos-cosecha que algunos estudios estiman en el 25%.

(SENA, ASOHOFRUCOL, Producción y tecnologías de curado y almacenamiento de cebolla de bulbo).

Acuerdos de competitividad, planes estratégicos y acciones del

administrador del fondo parafiscal.

Existe un acuerdo de competitividad de la cadena de hortalizas92 que

data del año 2006 y un Plan Hortícola Nacional elaborado por la Corporación Colombia Internacional (CCI) en ese año, en medio de la negociación del TLC

con Estados Unidos, en afinidad con el PND93 y Visión Colombia Segundo Centenario (Visión 2019), en correlación con la apuesta exportadora del MADR

y en el compromiso del actual Gobierno para ordenar la producción de nueve cadenas productivas está incluida la cebolla de bulbo.

Para darles ejecución y operatividad, estos planes requieren del

desarrollo de los acuerdos regionales de la cadena, de los Consejos nacional y regionales hortícolas y de los planes de inversión con recursos del Fondo

Nacional de Fomento Hortifrutícola (FNFH). Las líneas de acción con cada uno de los compromisos asumidos por la cadena están relacionadas con:

investigación y transferencia de tecnología, comercialización y fortalecimiento

gremial y empresarial.

El plan estratégico vigente es el Plan Nacional de Fomento Hortofrutícola 2012–2022 que contempla a la cebolla de bulbo como una de las ocho

hortalizas en la que se centrarían los esfuerzos de los instrumentos públicos y privados para desarrollarlos. Se trazan cuatro líneas de acción: i)

Comercialización: establecer buenas prácticas de comercio, normas de calidad, atención de riesgos, zonificación de la producción, promoción del

consumo, desarrollo agroindustrial, trazo de planes exportadores y lograr una oferta sostenible; ii) Investigación y transferencia de Tecnología: definición de

92 Con representación de MADR, Dirección Cadenas Productivas, agricultores, comercializadores, industriales, exportadores, entidades de apoyo, instituciones públicas regionales y la academia, 93 Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos”

91

zonas agrológicas de producción, recursos genéticos, manejo del cultivo, capacitación y transferencia, implementación BPA; iii) Fortalecimiento gremial

para la cadena: disminución de la informalidad y facilitar la participación activa de productores; y apoyo a Asohofrucol; iv) Fortalecimiento Empresarial:

estimular la creación empresarial, conocimiento del mercado, busca de apoyo financiero, formación de clúster.

El gremio administrador del FNFH es la Asociación Hortifrutícola de

Colombia (Asohofrucol), responsable de las decisiones más importantes en términos de asociatividad y de la ejecución de proyectos relacionados con el

subsector hortícola de la cual hace parte la cebolla de bulbo.

En los recaudos de la cuota parafiscal del FNHF la cebolla cabezona ocupa el cuarto lugar, después del plátano, aguacate y tomate, con una

participación promedio del 6%. En el 2019, en la línea de las hortalizas, el

tomate lidera el recaudo con el 23,5%, mientras que el segundo lugar lo representa la cebolla cabezona con el 12,2%.

La meta de producción de la Apuesta Exportadora para el año 2015 era

de un área sembrada de 31.197 hectáreas y una producción de 701.000 toneladas, lo cual no se cumplió; sin embargo, el PNFH94 estimó una meta de

523.000 toneladas en 19.000 hectáreas sembradas, con exportaciones de 20.000 toneladas para el año 2030.


Los recursos destinados al cultivo de cebolla de bulbo en el periodo

2006-2019, se aproximan a los $410 mil millones, de los cuales el 50,4% corresponde a recursos parafiscales, el 47,6% a otras fuentes relacionadas

con recurso de crédito y cooperación y el 2% corresponde a recursos del PGN, Tabla 9.

94 Plan Nacional de Fomento Hortifrutícola 2012-2022 ASOHOFRUCOL 2012.

92

Tabla 9. Relación de inversiones del subsector cebolla de bulbo ($millones de

2019), 2006-2019

Fuente: DNP-SPI, FINAGRO, MINCIENCIA, AGROSAVIA, ASOHOFRUCOL Cálculos CGR, Julio 2020

Recursos del presupuesto nacional

Con respecto a los proyectos de inversión con ficha BPIN, no se

especifican para las líneas de verduras, legumbres u hortalizas, tampoco hay concretos para cebolla de bulbo. Los recursos del MADR asociados al crédito

administrados por FINAGRO (ICR, LEC, ISA) suman $8.204,2 millones de 2019 en el período evaluado.

Cuota de fomento ASOHOFRUCOL

La principal función del gremio como administrador del FNFH es cobrar

la contribución parafiscal95 que aportan los productores de frutas y hortalizas e invertir los recursos recaudados en programas y proyectos en beneficio del

subsector en cumplimiento de los objetivos fijados por la Ley 118 de 1994: i) Investigación, trasferencia de tecnología, asesoría y asistencia técnica ii)

Adecuación de la producción y control sanitario iii) Organización y desarrollo

de la comercialización iv) Fomento de las exportaciones y promoción del consumo v) Apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a

los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo vi) Programas económicos, sociales y de infraestructura.

Según la información reportada en el Sistema de Rendición Electrónica

de la Cuenta e Informes (SIRECI), en el período de 2009 a 2019, el FNFH consolidó ingresos por $206.233,8 millones, con un promedio anual de

$18.748,5 millones y un recaudo promedio anual de $16.699,3 millones;

95 De acuerdo con lo establecido en el Artículo 4º de la Ley 118 de 1994, modificado por el artículo 1° de la Ley 726 de 2001.


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 270 520 316 310 811 1.237 805 715 821 1.119 1.294 369 151 704 9.440



subsidiadas - 86 172 217 371 897 339 390 327 335 234 227 121 704 4.420

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR 122 405 133 92 158 330 460 323 495 726 412 101 10 - 3.766

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA - - - 2 - 10 6 1 - - - - - - 19

MINCIENCIA - - - - 281 - - - - - - - - - 281

AGROSAVIA 148 29 11 - - - - - - 58 649 40 20 - 955

RECURSOS PARAFISCALES - 213 - - - 88 20 - 34 39 - - 16 10 420


CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES - 68 59 187 391 153 - - - - - 2 - - 860


TOTALES 7.019 10.430 6.946 7.599 13.105 19.799 14.530 15.161 14.242 14.492 16.939 19.406 21.636 23.625 204.928

93

mientras los gastos operacionales, que incluyen inversión en programas y proyectos, tuvieron una media anual de $17.969,5 millones; y la

contraprestación por la administración fue de $2.292,2 millones. El gremio no presentó detalle de la inversión directa en beneficio de los productores. Entre

2006 y 2019 Asohofrucol con recursos del FNFH ha ejecutado cinco proyectos regionales y uno nacional específicamente para cebolla de bulbo por cerca de

$420 millones de 201996.


No se identificaron proyectos financiados con recursos del Sistema Nacional de Regalías (SNR), ni de subastas de contingentes. Agrosavia ejecutó

17 proyectos entre 2006 y 2019 por $1.582 millones de pesos constantes de 2019, incluyendo recursos de cofinanciación del sector privado.


Entre enero de 2006 y diciembre de 2019, se han realizado desembolsos de crédito para la producción de cebolla bulbo por un valor de $194.208,6

millones; pasando de $6.749,4 millones a $22.910,4 millones, lo que representa un crecimiento de 239,4% en trece años.

El mayor estímulo a la producción de cebolla de bulbo, mediante el

subsidio a las tasas de interés de las líneas especiales de crédito se dio en el 2011 y a partir de ese año fue disminuyendo progresivamente hasta el año

2018 para repuntar en el 2019.

El apoyo brindado por el ICR, relacionado con inversiones duraderas en adecuación de tierras, infraestructura para el secado, adquisición de

maquinaria, equipos e implementos, entre otros, tuvo tendencia creciente

hasta el año 2015 pero declinó para el 2016 y 2017; y no tuvo asignación para el 2018 y 2019.

El subsidio al seguro agropecuario tuvo un comportamiento intermitente

en el período de 2016 a 2019, con las siguientes asignaciones: $1,7 millones en 2009, $9,9 millones en 2011, $6,2 millones en 2012 y $0,8 millones en

2013 de pesos.

96 Información obtenida en Anexo No. 1 de Respuesta a Solicitud de Información para Estudios Sectoriales 2020EE0035209.

94

Gráfica 68. Comportamiento de recursos del PGN, crédito y parafiscales

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de FINAGRO.



El incremento de la productividad y la reducción de costos por unidad son requisitos previos para lograr la competitividad, siempre que se mantenga

la calidad del producto. La mayoría de variedades cultivadas en Colombia ofrecen rendimientos

entre 25 y 45 toneladas por hectárea, sin embargo el promedio nacional se sitúa alrededor de 21,6 ton/ha, con un incremento de 1.060 kilogramos (kg)

en los últimos 13 años; y aunque en 2018 y 2019 se lograron resultados

mayores a 26 ton/ha, la productividad de la cebolla nacional continúa siendo inferior a la de los principales países proveedores de Estados Unidos que son:

México (31,3 ton/ha) y Perú (39,9 ton/ha) en 201897.

Aunque los costos de producción por hectárea han aumentado considerablemente en los últimos tres años, los costos unitarios por tonelada

han tendido a la baja gracias al incremento en los rendimientos en 2018 y 2019, mejorando la competitividad del producto.

El costo por kg de cebolla de bulbo entre 2009 y 2019 fue en promedio

de $739 mientras que el precio en diciembre de 2019 en la Central Mayorista de Cúcuta estuvo variando alrededor de $1.263 y $2.100 para el Kg de cebolla

roja y en la central de abastos de Bogotá CORABASTOS, para el mismo mes oscilaba entre $1.100 y $800 el Kg para la cebolla cabezona blanca. Gráfica

69.

97 Fuente: http://www.fao.org/faostat/es/

95

Gráfica 69. Costos de producción vs precios, en $/Kg. de 2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información recibida por parte de Asohofrucol costos de producción, CORABASTOS Precios.

Entre los costos directos los ítems que más pesan en su orden son: el valor de la mano de obra con 33%98; siembra 27%99; pesticidas 15%; y

cosecha 6%. Los costos indirectos representan un 19%, conformados por: arrendamiento de la tierra, administración del negocio, depreciación de

construcciones, maquinaria y equipo; y costos financieros (Gráfica 70).

Gráfica 70. Composición de los costos de producción - semestre B 2019

Fuente: Estimaciones de Asohofrucol. Elaboró: DES CDSA CGR Con base en datos de 2018 de la Secretaria Técnica de la Cadena de Hortalizas, MADR

Después del tomate, la cebolla cabezona es la segunda hortaliza más

consumida en el mundo y en Colombia, con un consumo mundial per cápita/año aproximado de 8,3 kilos al año; y en Colombia de 10,04 kilos para

el 2019100.

98 Mano de obra utilizada para la siembra, aplicación de insumos, labores culturales y cosecha. 99 Valor de la siembra que incluye costo de semillas, de preparación del terreno, las enmiendas y los fertilizantes. 100 Debido a que no se cuenta con información anualizada de consumo se estimó el consumo aparente con la fórmula: (CA = P+M-X)

96

La Gráfica 71 muestra el comportamiento de las importaciones y exportaciones de cebolla de bulbo en Colombia. Los picos de importación de

cebolla ocurren en los meses comprendidos entre abril – mayo - junio y entre octubre–noviembre-diciembre, coincidiendo muchas veces con las cosechas

nacionales.

Gráfica 71. Producción, comercio exterior y consumo de cebolla de bulbo,

2006-2019


Balanza comercial relativa

Este indicador, calculado para varios años, sirve para tener una aproximación de ventaja comparativa. Para complementar las necesidades de

consumo interno de cebolla de bulbo se acude generalmente a importaciones; aunque también se realizan exportaciones, éstas tienen un volumen y valor

menor, por lo cual durante el período analizado el indicador de la BCR fue negativo. El comportamiento se aprecia en la Gráfica 72.


Indica que la dependencia de las importaciones para satisfacer el

consumo interno ha sido relativamente baja dado que en promedio el GPI ha estado en 0.1963, lo que indica que el país ha necesitado importar menos del

20% para satisfacer el consumo interno. Ver Gráfica 72.

Transabilidad

El indicador de transabilidad ha sido negativo a lo largo del período

analizado, lo cual significa que no obstante en existir exportaciones, la capacidad para abastecer la demanda interna y generar excedentes

exportables ha sido negativa. Ver Gráfica 72.

97

Gráfica 72. Índices de competitividad frente al comercio exterior, subsector

cebolla, 2006-2019



La cebolla de bulbo es muy importante a nivel nacional, dado que ocupa el segundo lugar dentro de las hortalizas frescas tanto en producción como en

consumo; sin embargo, aunque el país ocupa la cuarta posición en producción en Suramérica, después de Brasil, Perú y Argentina, aún dista mucho de los

10 primeros productores mundiales.

El programa de transformación productiva incluyó la cebolla de bulbo dentro de siete productos que tienen gran potencial exportador por las

ventajas comparativas del país, para fortalecer su competitividad exportadora y posicionarlos en el mercado mundial.

Aunque la demanda mundial de cebolla de bulbo ha crecido

constantemente, las exportaciones colombianas de este producto

descendieron entre 2006 y 2014 con recuperación en 2010 y 2013.

No obstante el volumen de importaciones, desde el año 2015 las exportaciones han ido en constante aumento lo que evidencia la existencia de

algunos nichos de mercado externo para el producto nacional.

En los dos últimos años se ha registrado un crecimiento de la productividad como requisito previo para la competitividad, siempre que se

sostenga el nivel de rendimientos y se logren reducir los costos de producción con buenas prácticas agrícolas, como es la tendencia en los últimos tres años,

lo que contribuiría a conquistar nuevos mercados.

98

3.8.5. Conclusiones

Con la implementación del POP, liderado por el MADR con apoyo técnico de la UPRA y la adopción de BPA (principalmente un adecuado control sanitario

y buen manejo pos-cosecha), manteniendo la tendencia en los rendimientos de los últimos años, se espera que la cebolla de bulbo nacional comience a ser

competitiva al punto que permita sustituir un volumen cada vez mayor de importaciones y logre conquistar nuevos mercados externos, lo cual

dependerá de la tasa de cambio.

El uso de la herramienta SIPRA plantea que no se está utilizando eficientemente toda la tierra con aptitud alta y media disponible para el cultivo

de cebolla.

3.9. Piña en Colombia


La piña es una de las principales frutas tropicales, los incrementos en la

producción de piña, han sido una respuesta a la creciente demanda internacional de frutas tropicales, donde la piña ocupa el tercer lugar después

del banano y los cítricos.

El área sembrada en el periodo 2007–2019 ha aumentado desde 14.654 a 38 mil hectáreas, alcanzando una producción de 1,008 millones de

toneladas. La producción tuvo un incremento del 12% anual, pasando de 487.425 toneladas a 1.008.687 toneladas entre 2012 y 2019, como se

observa en la Gráfica 73.

Gráfica 73. Total de áreas sembradas, producción (ton. izq) y cosechadas (ha. der)

de piña, 2007-2019.

Fuente: Elaboro DES Agropecuario–CGR a partir de información del Ministerio de Agricultura–Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020

99

La producción nacional de piña se centra en los departamentos de

Santander, Valle del Cauca y Meta, estos tres departamentos agrupan el 69% del total de la producción en el país (Asociación Hortifructicola de Colombia-

Asohofrucol, 2020101) los porcentajes de producción de piña en estos departamentos son: Santander 39% (398.307 toneladas), Valle del Cauca

16% (160.067 toneladas) y Meta 14% (141.797 toneladas), como se observa en la Gráfica 74.

Gráfica 74. Área sembrada (ha) de principales departamentos productores vs

aptitud alta y media, 2006-2019

Fuente: Elaboro DES Agropecuario–CGR, a partir de la información recibida por parte de ASOHOFRUCOL el 20 de mayo de 2020

Los mayores rendimientos se logran en Valle, con cerca de 65 ton/ha, superior a los de Meta que alcanzan 50 ton/ha y Santander aproximadamente

45 ton/ha. La Unidad de Planificación Rural (UPRA) aprecia en 11,7 millones de hectáreas como área total con condiciones para la producción del cultivo

de piña a nivel nacional, de las cuales 4,7 millones corresponden a aptitud agrícola alta y 7 millones a aptitud media. Los departamentos con mayor

aptitud de siembra según la UPRA son: Meta (5,4 millones de ha), Casanare (4,1 millones de ha), Cauca (2,2 millones de ha), Santander (2,1 millones de

ha) y Valle del Cauca (1 millón de ha).

Para lograr el cumplimiento de los requisitos y estándares de exportación el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo (MINCIT) crearon la alianza “el agro exporta”,

programa ejecutado por Colombia productiva, que vinculó a 653 agricultores en los tres departamentos de mayor producción de piña, siendo uno de los

pilares durante el plan Colombia siembra.

101 Respuesta de Asohofrucol 01 de abril de 2020 a cuestionario de la Contraloría,

100

Acuerdos de competitividad, planes estratégicos y acciones de los administradores de los fondos parafiscales.

No se cuenta con un acuerdo de competitividad debido a la juventud de

la cadena que adolece de múltiples problemáticas102 (Asohofrucol). En el 2013 se elabora el documento “Plan de Negocios Piña” que propone el desarrollo de

un plan de acción, una propuesta de un proyecto bandera, y la creación del Centro de Investigación e Innovación Hortofrutícola (CIIHOR) que promueva

la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación en la cadena desde el cultivo, la transformación, comercialización y exportación de frutas y

hortalizas con la participación de la organización gremial, asociaciones

empresariales y el sector público.

Como aporte a la competitividad del subsector Asohofrucol ejecutó del año 2006 al 2019, inversiones en transferencia de tecnología en multiplicación

de piña Gold por $737,5 millones; en mercadeo y comercialización por $549,9

millones y en sistemas de información nacional por $50 millones.103

Dentro de las líneas priorizadas en los planes de negocios del programa de transformación productiva, Asohofrucol y el Fondo Nacional de Fomento

Hortifrutícola (FNFH) priorizaron siete líneas sobre las cuales se van a direccionar actividades en pro del incremento de las exportaciones de

aguacate hass, mango, fresa, piña, papaya, cebolla de bulbo y ají. Las proyecciones del mercado de la piña a 2032 según el plan de negocios de

Colombia productiva es lograr un total de exportaciones de US$216 millones, generar más de 22 mil empleos y crecer las exportaciones a 272 mil

toneladas104.


En la Tabla 10, se aprecia que las colocaciones de crédito de Finagro

ocupan la proporción más alta del total de inversiones, seguidamente el Presupuesto General de la Nación (PGN), a través de subsidios a la tasa de

interés a las LEC y de ICR mientras que en el valor restante lo ocupan las regalías.

102 Subsector de poca estructuración e incipiente desarrollo, sin cultura empresarial con baja capacidad técnica especializada y con largos canales de comercialización nacional de escasos recursos de agentes de la cadena, agroindustria poco desarrollada y carente de infraestructura productiva, información estadística deficiente carencia de laboratorios de acreditación, baja sostenibilidad (ambiental, económica, y social) y de inocuidad, sin orientación a la innovación tecnológica. 103 Respuesta de Asohofrucol del 20 de mayo de 2020 a información solicitada por la Contraloría. 104https://www.agronegocios.co/agricultura/la-produccion-de-pina-en-colombia-llegaria-a-118-millones-de toneladas-al-finalizar-el-ano-2895397

101

Tabla 10. Relación de recursos de inversiones del subsector piña,

($millones de 2019), 2006-2019

Fuente: FINAGRO, AGROSAVIA, MINCIENCIA, ASOHOFRUCOL, Cálculos DES Agropecuario CGR, Julio 2020

En la Gráfica No. 75, se puede observar la participación por cada renglón: recursos parafiscales, PGN, regalías, colocaciones de crédito de

FINAGRO y aportes privados. Se ejecutaron seis proyectos a través de Agrosavia para la producción de piña con una inversión de $798 millones (en

pesos constantes 2019) comprendiendo aspectos como genética, sanidad,

manejo del cultivo y propagación.

Se ejecutaron tres proyectos con recursos parafiscales105

específicamente para piña, en 2006, 2013 y 2016, orientados a transferencia de tecnología, sistemas de información y mercadeo y comercialización. En

total se invirtieron $1.023 millones constantes de 2019 (ver Tabla 10 de

inversiones). La piña contribuye con 7% al recaudo del Fondo parafiscal de fomento Hortifrutícola.106

105 En el año 2014 se registró un proyecto para los productos de gulupa y piña, pero el ejecutor no especifico cual fue la proporción porcentual en inversión para cada uno de estos. 106 Informe de Gestión de ASOHOFRUCOL año 2018 presentado por el Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola (FNFH), en su calidad de administradora del Fondo. p. 61 y 64


PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 22 1.101 1.313 1.109 777 946 1.170 1.684 1.211 11.515 4.279 2.144 2.607 969 30.847



subsidiadas - 952 1.150 1.068 743 844 1.170 1.684 1.211 1.482 3.746 1.927 895 718 17.591

Incentivo a la Capitalización Rural -ICR 22 150 163 41 34 101 - - - - - 27 - - 537

MINCIENCIA - - - - - - - - - - - - 353 - 353

AGROSAVIA - - - - - - - - - 89 253 190 15 251 798

Otros apoyos del MADR - - - - - - - - - 9.944 280 - 1.344 - 11.568

RECURSOS PARAFISCALES 959 - - - - - - 31 1.230 - 33 - - - 2.253

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - - 2.935 150 - - - - - - 3.085

CONTRAPARTIDA OTRAS ENTIDADES

(Proyectos Minciencia y Agrosavia)- - - - - - - - - - - - 984 - 984

APORTES PRIVADOS (Otros) 289 - - - - - - 35 - - 580 - - - 903


TOTALES 11.339 16.867 14.891 17.425 34.349 20.975 35.848 29.259 30.550 48.832 82.998 66.550 34.900 29.288 474.069

102

Gráfica 75. Inversiones y Recursos de crédito para la producción de piña

Fuente: FINAGRO, AGROSAVIA, ASOHOFRUCOL, MINCIENCIA Cálculos DES Agropecuario CGR, Julio 2020

Crédito y financiamiento (a partir de colocaciones generales, para

especificar en LEC, ICR, ISA)

Entre enero de 2006 y diciembre de 2019, se han realizado desembolsos de crédito para la producción de piña por un valor de $435,9 millones (en

pesos constantes de 2019).

El subsidio a través de crédito se dio en ICR y Línea Especial de Crédito

(LEC). En el primero se entregaron recursos por $537 millones y en el segundo, $17.591 millones en el período al 2007 a 2019. El ICR se entregó

entre 2006 y 2011, mientras la LEC tuvo mayor relevancia entre 2012 y 2017, aunque se destinaron recursos importantes desde 2007.



A partir de la información suministrada por Asohofrucol, producir una

hectárea de piña en el año 2019 cuesta en promedio alrededor de $45,2 millones, para un rendimiento promedio por hectárea de 51,87 toneladas. En

el departamento del Valle del Cauca producir una hectárea de piña en el año 2019 costó $55,2 millones, en Casanare y Meta $41,1 millones y en Santander

$39,3 millones.

Producir una tonelada de piña en el año 2019 en el departamento del Valle del Cauca es de $885.693, en Santander $865.298, Casanare $921.022

y Meta $823.450, este comportamiento se observa en la Gráfica 76.

103

Gráfica 76. Costos de producción por tonelada 2010-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información de Asohofrucol, 2020

Para el año 2020 en el departamento de Casanare el gasto más representativo es el de los insumos por un valor de 32,3 millones, que

representan el 61% de los costos totales, de los cuales el costo de la semilla es de $16,5 millones, seguido de los gastos de mano de obra del 19.81%,

luego adecuación de terreno107 del 12% y por último los gastos directos del 6.28%.

El precio de la piña entre 2013 y 2019, en los mercados de Estados

Unidos son más altos que los del producto nacional, variando entre U$2,50 y U$3 por Kilo, ver Gráfica 77.

Gráfica 77. Precios Nacionales vs Internacionales de piña, 2013 al 2019 (U$/KG)

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del SIPSA 2013-2019

En relación con el consumo interno aparente, este ha venido aumentando al ritmo de la producción, como se puede observar en la Gráfica

78. Se calcula que el consumo aparente per cápita ha aumentado desde 10

107 Comprenden las labores de preparación de suelos, limpieza, rastra, sanjeador, drenajes, adecuación de camas

104

Kg en 2006 hasta superar 20.2 Kg en 2019, debido al gran crecimiento de la producción en los últimos años.

Gráfica 78. Producción, comercio exterior y consumo aparente de piña,

2006 -2019


Balanza Comercial Relativa (BCR)

El resultado del año 2007 al 2010 es negativo, porque las importaciones fueron superiores en este periodo, luego desde el año 2012 al 2019 es

positiva, evidenciando un crecimiento en las exportaciones.

Los resultados obtenidos en este indicador demuestran que Colombia, tiene la capacidad de abastecer la demanda con la producción nacional de

piña, resultados favorables a partir del año 2010 a la fecha y se evidencia un

crecimiento positivo en la comercialización de la piña desde el 2011, toda vez que las exportaciones de este producto superan las importaciones. Ver Gráfica

79. Transabilidad (T)

Para este indicador conserva los valores negativos y positivos para el

mismo periodo de la balanza comercial relativa, lo cual define que la piña está siendo competitiva en el país a partir del año 2015.


Muestra en su resultado que es muy cercano a cero, indicando que no

representan una proporción importante del consumo aparente, siendo menor del 1% de ésta.

105

Gráfica 79. Indicadores de comercio exterior para piña 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del MADR, julio de 2020.


La comercialización de la piña colombiana se ha incrementado a nivel nacional e internacional. Sus principales exportaciones están dirigidas a

Estados Unidos, Italia, Reino Unido y en Suramérica a países como Perú, Chile y Argentina.

En el año 2018 el país exportó 15.703 toneladas de piña en fresco por

un valor de 9,22 millones de USD e importó 98 toneladas por un valor de 34 miles de USD, durante este periodo los principales destinos de las

exportaciones fueron: Estados Unidos 753 toneladas equivalente al 5%, Chile

3.110 toneladas un 20%, Italia 3.208 toneladas un 20%,Eslovenia 1.405 toneladas un 9%, España 969 toneladas un 6%, Países Bajos 827 toneladas

un 5%, Alemania 758 toneladas un 5%, Turquía 538 toneladas un 3% y Rusia 350 toneladas un 2%. En el mes de septiembre de 2019, Colombia inició

exportaciones de piña a los países de Argentina y Perú.

Los departamentos con una mayor participación en exportación de piña son Valle del Cauca 9.066 toneladas un 58%, Antioquia 4.115 toneladas un

26%, Cundinamarca 1.333 un 8% y Bogotá 1.017 toneladas un 6%, otras 172 toneladas un 1%. Con las condiciones actuales es factible seguir aumentando

las exportaciones a los países compradores y seguir ampliando mercados en otras regiones.

La producción mundial de piña es aproximadamente de 24.8 millones de

toneladas anuales, siendo Costa Rica el primer productor con

aproximadamente 2,93 millones de toneladas cada año y un área sembrada de 111.200 hectáreas y es el mayor exportador mundial de piña, le sigue

Brasil con aproximadamente 2,69 millones de toneladas. Colombia ocupa el

106

puesto número once, con una producción en el año 2018 de 1 millón de toneladas y un área sembrada de 38.317 hectáreas.

En cuanto a los rendimientos, Indonesia alcanza 132 ton/ha, Costa Rica

68 ton/ha, Ghana 63 ton/ha, México 44 ton/ha, Colombia con 43 ton/ha supera a países como Filipinas, Brasil, Tailandia y China. El Valle del cauca

alcanza rendimientos de 62 ton/ha, siendo el mayor del país.

3.9.5. Conclusiones

La piña es uno de los productos estratégicos con los que cuenta el país para realizar emprendimientos dinámicos y acordes con los niveles de

competitividad que exigen los mercados internacionales, su capacidad de abastecer la demanda interna y el crecimiento que evidencia en su balanza

comercial Relativa (BCR) a partir del 2011, lo presentan como producto bandera generador de empleo y riqueza para sus productores, de igual forma

se evidencia un crecimiento del cultivo de este producto que garantiza la demanda de nuevos mercados.

Durante los últimos diez años este producto se ha destacado por el

incremento en las exportaciones tanto en valor cómo en cantidad, teniendo grandes posibilidades de crecimiento en mercados internacionales, dada la

disponibilidad de piña durante todo el año permitiendo atender la demanda; actualmente siendo favorecida por la devaluación del peso en el último año.

3.10. Papa en Colombia


“La papa es un cultivo de carácter transitorio del que se obtienen dos cosechas al año. En Colombia la producción comercial se realiza entre los

2.000 y 3.000 m.s.n.m., las zonas de producción óptima en función de la calidad y cantidad del producto pertenecen a fincas localizadas entre los 2.500

y los 3.000 m.s.n.m. Existen dos zonas de producción marginal en las cuales los principales factores limitantes son: enfermedades y plagas hacia el clima

templado entre 1.500 y 2.000 m, heladas en las zonas altas entre 3.500 y 4.000 de altitud. El 90% de la producción comercial de papa se realiza en

terrenos de ladera y el 10% en suelos planos mecanizables”108.

De acuerdo con el Centro Internacional de la Papa (CIP), este es el tercer

cultivo alimenticio más importante del mundo en consumo humano después del arroz y del trigo, siendo esencial en la seguridad alimentaria con respecto

108 CEVIPAPA. Centro virtual de investigación de la cadena agroalimentaria de la papa.

107

al crecimiento de la población e incremento de tasas globales de hambre, sobrepasando su producción total mundial en 300 millones de toneladas. Los

siguientes son indicadores relevantes de la cadena109:

• El 90% del área sembrada de papa se concentra en los departamentos de Cundinamarca 37%, Boyacá 27%, Nariño 20% y Antioquia 6%.

• La producción de papa en Colombia es de minifundio. El 95% de los productores siembran menos de 3 has y el 80% menos de 1 ha.

• La participación de la papa en el PIB agropecuario es del 3,3%. • El 90% de la papa que se comercializa en Colombia se consume en

fresco y el 10% restante es procesado por la industria. • Esta cadena genera anualmente cerca de 264 mil empleos,

aproximadamente 75 mil son directos y alrededor de 189 mil son indirectos.

• En el país existen aproximadamente 100 mil familias dedicadas al cultivo

de la papa, en 10 departamentos y 283 municipios.

De acuerdo con la Gráfica 80, se siembran aproximadamente 158.000 has de papa anualmente, con pocas variaciones en cada semestre y del total

de área sembrada se cosecha en promedio el 94%.

Gráfica 80. Total de áreas sembradas y cosechadas (ha) de papa,

2006-2019


Zonas aptas para producción de papa.

La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) junto con Fedepapa y otras entidades, identificaron las áreas geográficas aptas para el

109 MADR, 2019

108

establecimiento del cultivo de la papa, cuyo modelo integra criterios físicos, socioeconómicos y socio ecosistémicos. La zonificación de aptitud del cultivo

se realizó a escala 1:100.000, esta es una herramienta de planificación agrícola, que permite una mejor orientación del desarrollo del cultivo en

condiciones de sostenibilidad y competitividad.

Los departamentos con mayores áreas aptas son Cundinamarca, Boyacá, Nariño, Antioquia y Cauca, concentrando el 76% del área apta del

país. En la Gráfica 81, promediando las áreas sembradas de los departamentos mayores productores de papa, al mismo tiempo se relaciona

la aptitud (alta y media) de las áreas para los mismos Departamentos, proporcionada por la UPRA.

Conflicto del Uso del Suelo.

Aunque los páramos y ecosistemas andinos son zonas protegidas legalmente en las que se excluye la explotación agropecuaria, son afectados

por explotaciones agropecuarias en particular por el cultivo de la papa, cebolla y la ganadería extensiva (además de la minería).

En este sentido y tal cual lo muestra la Gráfica 81, hay área apta (alta

y media) suficiente para el cultivo donde no se genera conflicto con los páramos; una importante recomendación de las entidades que realizaron este

estudio es que se debe seguir trabajando a escalas más detalladas y que los entes ambientales como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

(Minambiente) mantengan actualizadas las áreas de exclusión legal.

Gráfica 81. Promedio áreas sembradas vs áreas aptas (ha), Departamentos más

productivos de papa.

*Otros: Cauca, Tolima, Santander, N. de Santander y Caldas. Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información de FEDEPAPA y UPRA, 2020

En el período 2006-2019 se sembraron en promedio 158 mil hectáreas

de papa al año, de las cuales se obtuvieron en promedio 3 millones de

109

toneladas al año. Por otra parte y de acuerdo con el DANE, se importaron aproximadamente 346.944,6 toneladas, dentro de las cuales se encuentran

papas frescas o refrigeradas para siembra, congeladas, harina, sémola, pellets de papa y conservadas; siendo el 2019 el año de mayor importación con

55.383,5 toneladas.110


La cadena agroalimentaria de la papa tiene un acuerdo de competitividad

vigente del año 2010, en el cual recoge: el diagnóstico y la visión de la cadena, el plan estratégico (estrategias misionales y habilitadoras) y los núcleos

regionales.

Con respecto al Fondo Nacional de Fomento de la Papa -FNFP, el total

de los recursos invertidos ha sido de $14.903 millones y las líneas de inversión del año 2015 al 2019 han estado enfocadas a: comercialización 39%, estudios

económicos 6%, investigación y transferencia tecnológica 38%; y recaudo 17%.


En la tabla 11 se relacionan los recursos públicos y de otras entidades que fueron invertidos para este subsector.

Tabla 11. Relación de inversiones del subsector papa ($millones de 2019),

2006-2019

Fuente: Elaborado por la DES-CGR, a partir de AGROSAVIA, MINCIENCIAS, FINAGRO, DNP-SPI, FEDEPAPA, 2020

110 Evaluaciones Agropecuarias –EVA del MADR.


PRESUPUESTO GENERAL DE NACION 64 3.617 5.007 2.608 3.855 4.296 4.869 5.529 15.791 6.698 3.185 1.861 2.005 5.097 64.483



subsidiadas- 904 3.098 2.607 2.915 3.235 2.485 2.890 2.281 2.451 1.710 1.117 726 4.444 30.864

Incentivo a la capitalización rural -ICR - - - - 791 956 1.473 798 986 1.490 861 432 17 - 7.804

Incentivo Seguro Agropecuario- ISA - - - 1 - 105 911 1.841 2.006 1.649 305 77 249 136 7.281

MINCIENCIA - 384 248 - 148 - - - 503 - - - - - 1.285

MINCIENCIA Fctel- SNR - - - - - - - - 10.015 - - - 979 - 10.994

AGROSAVIA 64 - - - - - - - - 1.108 310 235 34 516 2.267

Otros apoyos del MADR 2.328 1.661 3.989

RECURSOS PARAFISCALES - - - - - - - - - 908 2.612 4.372 4.179 2.832 14.903

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - - - - - - - - 642 30 - - - 672

ENTES TERRITORIALES - 145 - 284 - - - - - 2.928 - - - - 3.357

CONTRAPARTIDAS - OTRAS ENTIDADES 1.091 2.118 4.070 - 249 - 37 242 1.960 - - - 611 - 10.378


TOTALES 71.430 76.208 80.490 92.973 122.748 123.602 143.075 140.416 163.075 142.023 156.798 154.595 153.800 205.484 1.826.717

110

Como se muestra en la Gráfica 82, el mayor aporte es en las colocaciones de crédito para comercialización y producción, siendo en mayor

proporción el crédito para producción, cuyo promedio es del 87% teniendo un repunte entre 2006 y 2011; por otra parte, el crédito para comercialización

en promedio es del 13%, teniendo un acentuado incremento del 2014 al 2017. Después se encuentra el PGN, el cual tiene leves variaciones y un notable

repunte en el 2014. Los otros recursos se mantienen constantes y disminuidos en algunos períodos.

La cuota de fomento y la inversión se realiza a partir del año 2015,

siendo sus principales líneas de inversión: comercialización 39%, investigación y transferencia de tecnología 38%, recaudo 17% y estudios

económicos 6%.

Gráfica 82. Recursos de inversión públicos y privados subsector papa,

($Millones de 2019), 2006-2019

Fuente: Elaborado por la DES-CGR, a partir de AGROSAVIA, MINCIENCIAS, FINAGRO, FEDEPAPA, DNP-SPI, 2020

3.10.3. Resultados de Competitividad

Rendimientos y costos de producción.

La producción de papa en Colombia es baja en comparación con los países de mayor producción a nivel mundial, máxime si se tiene en cuenta

que del área con aptitud alta y media sólo se cultiva un 4,4%; más sin

embargo los rendimientos en promedio son de 20 T/ha, similares a los países mayores productores como China que tiene rendimientos de 17,2 T/ha, India

22,3 T/ha. Es importante resaltar que en el año 2017 Colombia obtuvo rendimientos de 22,52 T/ha y en el 2019 fue de 22,05 T/ha, viéndose reflejada

en alta producción.

De acuerdo con el Consejo Nacional de la Papa (2019), producir una tonelada de papa en promedio cuesta $700.000. Por otra parte, en los últimos

111

cinco años los costos de producción de papa se incrementaron un 7% en promedio111.

Con relación a la Gráfica No. 83, hay una brecha muy grande y variable

entre los precios nacionales e internacionales.

Gráfica 83. Precio nacional de la papa Vs precio internacional ($/T), 2006-2018

Fuente: Elaborado por la DES-CGR, a partir de FAOSTAT, 2020

Con respecto al precio de la Gráfica 84, se realizó el promedio de finca,

industria y central de abastos. Gráfica 84. Precio nacional vs costos de producción $/t, 2014 al 2019

*Cundinamarca, Boyacá y Nariño: corresponden a costos promedio de variedades Pastusa, Suprema y Diacol Capiro. Antioquia: corresponde a los costos promedio de la variedad Diacol Capiro. Fuente: Elaborado por la DES-CGR, a partir de Consejo Nacional de la Papa, 2020

Como se muestra en la Gráfica 85 la producción de papa a través de los años ha tenido un leve aumento y es mayor la cantidad producida que la

111 Los insumos para producir están distribuidos de la siguiente manera: semilla 7%, fertilizantes 25%, plaguicidas 10%, empaques 3%, maquinaria y equipo 4%, mano de obra 23%, transporte 13%, arriendo 6% y otros costos indirectos 9%. Entre los departamentos mayores productores de papa el más costoso para sembrar es Antioquia, seguido del Altiplano Cundiboyacense, en contraste Nariño tiene menor costo.

112

importada, aunque esta última se ha incrementado, ya que la producida es para consumo en fresco y la que se importa es para industria o llega

procesada. Por otra parte las exportaciones disminuyeron notoriamente a partir del año 2010, pues el principal país consumidor era Venezuela.

Gráfica 85. Producción, importaciones, exportaciones y consumo interno (t) de

papa, 2006-2019


Balanza Comercial Relativa (BCR)

La BCR refleja que en el periodo comprendido entre el año 2006 al 2009

las exportaciones eran mayores que las importaciones, en contraste del año 2010 al 2019 las importaciones han ido en aumento, con un mercado afectado

por el cierre con Venezuela al que accedía con papa colombiana en estado fresco (2009).

Transabilidad

Según la Gráfica 86, muestra que del año 2006 a 2011, el producto se

exportaba y era competitivo en el mercado interno, pero fue decayendo en las exportaciones; por el contrario del 2012 en adelante se importa más, se

concluye que no es competitivo y la participación en importaciones es mayor que las exportaciones.


Gracias a la apertura del mercado, a partir del 2011 se incrementan las importaciones de papa procesada, modalidad esta que implica procesos

adicionales que requieren mano de obra, infraestructura y tecnología de punta, con buena acogida por parte de las grandes superficies. A esto se

suma el cambio de hábitos alimenticios y la facilidad de preparación y almacenamiento en el hogar.

113

Gráfica 86. Indicadores de segunda generación (%) subsector de papa,

2006 a 2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR, a partir de la información del Ministerio de Agricultura – Evaluaciones Agropecuarias Municipales, 2020, www.siex.com, julio de 2020


Colombia ocupa el puesto 36 entre 183 países productores de papa a

nivel mundial, siendo los cinco países mayores productores de papa: China, India, Ucrania, Federación Rusa y Estados Unidos, como los muestra la Gráfica

87.

Para un mejor aprovechamiento del área con aptitud para la siembra,

es necesario implementar políticas de innovación que suplan los requerimientos de la industria.

Lo anterior, debe tener componente de investigación, asociatividad y

trabajo participativo entre productores, industria y Estado. Gráfica 87. Principales países productores de papa vs. Colombia (T/ha)

Fuente: Elaborado por la DES-CGR, a partir de FAOSTAT 2020

114

3.10.5. Conclusiones

La producción de papa dispone de suficientes áreas aptas para su cultivo; sin embargo, existen limitaciones que afectan su productividad y

competitividad, como los conflictos de uso del suelo por la utilización de zonas de paramo, los elevados costos de producción asociados al uso intensivo

fertilizantes y agroquímicos y los bajos rendimientos que han mejorado, pero continúan siendo bajo frente a los grandes productores mundiales.

Igualmente, los sistemas productivos de papa se caracterizan por la

utilización de unidades de producción pequeñas, tradicionales en los departamentos de minifundio y micro fundió como Cundinamarca, Boyacá y

Nariño, las siembras dependen del comportamiento de los períodos de invierno, afrontando ciclos de heladas y picos de cosechan que inciden en los

precios de mercado y la rentabilidad de los productores.

3.11. Frijol en Colombia

3.11.1. Diagnóstico y presentación del producto frijol

Según el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT), el frijol es

consumido a nivel mundial por más de 400 millones de personas y es conocido por sus propiedades alimenticias112.

El CIAT es el centro más importante de investigación científica sobre

frijol cuya sede principal está ubicada en Colombia; en su historia desde 1967 hasta la fecha ha liberado 16 variedades de frijol en el país113; y muchas otras

de las variedades producidas son utilizadas en otros países, especialmente en África. Así mismo, tanto el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) como

Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) en su

momento, produjeron variedades que están en uso actualmente, pero no se ha desarrollado la producción de semilla certificada, y por ello, como lo

evidenció el III Censo Nacional Agropecuario (CNA) su uso es mínimo.

En Colombia se siguen cultivando variedades no certificadas; de las 66.382 Unidades de Producción Agropecuaria (UPA) que registraban la

siembra de frijol para 2013, sólo doce reportaron el uso de semilla certificada114.

El fríjol es un cultivo transitorio, típico de economía campesina, que

tiene la dualidad de ser leguminosa y hortaliza, por lo que su comercialización

112 https://ciat.cgiar.org/lo-que-hacemos/mejoramiento-de-cultivos/frijol/?lang=es 113 https://ciat.cgiar.org/en-donde-trabajamos/latin-america-and-the-caribbean-2/colombia-y-el-ciat/?lang=es 114 Datos del tercer Censo Nacional Agropecuario (CNA) realizado por el DANE en el 2014

115

realiza aportes a dos Fondos Parafiscales. En el primer caso, es cuando la cosecha se hace en la madurez fisiológica (granos secos) y aporta al Fondo de

Fomento de Leguminosas. En el segundo caso, es cuando la cosecha se hace sin alcanzar la madurez fisiológica del grano (se colectan las vainas verdes) y

aporta al Fondo de Fomento Hortifrutícola.

Esta dualidad tiene consecuencias en los registros estadísticos, por ejemplo, el III CNA 2014, registra al cultivo de fríjol como hortaliza y en las

Evaluaciones Agropecuarias (EVA)115 como leguminosa, presentando diferencias entre los resultados en área cultivada y producción.

De otra parte, los datos sobre el cultivo de frijol provenientes de una de

estas fuentes se envían a la FAO (por sus siglas en inglés: Food and Agriculture Organization) como estadísticas preliminares y allí se alimenta la base mundial

FAOSTAT, sin embargo, los datos de Colombia en FAOSTAT presentan

inconsistencias con las cifras que se manejan en el país116, lo que resulta inconveniente para la evaluación, monitoreo y toma de decisiones políticas117.

El área sembrada osciló entre 127 mil ha en 2007 hasta 107 mil ha en

2018; se observa en la Gráfica 88, que la tendencia general fue estable.

Gráfica 88. Total de áreas sembradas y cosechadas (ha) de frijol, 2006-2019


Según el CNA 2014, de las 106,7 mil hectáreas de área sembrada en 2013, un 34% corresponde a cultivo en asocio con otros y el 66% al cultivo

exclusivo en fríjol118. Así mismo, el tamaño promedio de los predios en frijol es de 1,63 hectáreas, para los cultivos de fríjol asociados con otros, el

115 Realizadas por el Ministerio de Agricultura (MADR) 116 Ver registros FENALCE Y ASOHOFRUCOL 117 OCDE, “Revisión de la OCDE de las Políticas Agrícolas: Colombia 2015. Evaluaciones y Recomendaciones Políticas”. 118 DANE. 2014. III Censo Nacional Agropecuario (III CNA)

116

promedio es de 1,4 hectáreas y para los cultivos solos es de 1,78 hectáreas. También se evidenció que el 50% de las UPAs no alcanza una hectárea y que

el 75% está por debajo de 3,43 hectáreas. Esto indicaría que el cultivo de frijol es de minifundio, típico de la agricultura familiar.

En cuanto a la producción por departamento, se destaca que los cinco

principales productores para el 2019 fueron: Huila, Tolima, Antioquia, Cundinamarca y Nariño, para un total de 71,1 mil hectáreas, que representan

el 58,4% de la producción nacional.

Gráfica 89. Áreas sembradas (ha) de frijol primeros cinco departamentos, 2019.

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información de la EVA del MADR– UPR

Principales barreras, conflictos de aptitud y uso

El frijol se cultiva entre los 900 a los 2.700 msnm119, lo que lo cataloga

como un cultivo adaptable a variadas condiciones agroclimáticas. El cultivo de frijol es tradicional, destacándose que no se emplea semillas certificadas, en

gran parte es para consumo en verde como hortaliza.

Así mismo, la UPRA en el cultivo de frijol, ha zonificado la aptitud de suelos parcialmente en algunos departamentos y aún no hay resultado a nivel

nacional.


administradores de los fondos parafiscales.

No existen acuerdos de competitividad para este producto, ni cadena-productiva para el frijol seco como leguminosa. Aunque existe una cadena

productiva genérica de hortalizas, que podría involucrar al frijol verde, este no

119 Cámara de Comercio de Bogotá. 2015. Manual Frijol.

117

fue incluido explícitamente por Asohofrucol en su plan nacional de fomento hortifrutícola 2012-2022120.


El cultivo de frijol en Colombia es de economía familiar; la mayoría de las áreas cultivadas no supera las dos hectáreas y no utiliza tecnologías

intensivas, lo que limita su posibilidad de acceso a recursos públicos y créditos.

Recursos del presupuesto nacional

En la primera década de este siglo, se puso en marcha el programa

“Incentivo para la reactivación de fríjol en la zona cafetera”, que para el 2008 destinó recursos por $2.021 millones y en 2009 por $3.580 millones, ver Tabla

12.

Es importante señalar, que existe un convenio marco de cooperación en el área de investigación agropecuaria entre el MADR y el CIAT, que tiene como

uno de sus productos la generación de conocimiento para el cultivo de fríjol. En cuanto a los proyectos para la competitividad por parte de Agrosavia y

Minciencia, hubo una inversión total de $2.430 millones y contrapartidas de otras entidades por valor de $2.454 millones.

Teniendo en cuenta la importancia del fríjol en la seguridad alimentaria,

ha hecho parte de programas nutricionales, que además del MADR involucran

otras entidades gubernamentales y territoriales.

Cuota de fomento

El recaudo de este producto no está discriminado por parte de Asohofrucol como administrador del Fondo de Fomento Hortifrutícola, ni de

Fenalce en calidad de administrador del Fondo de Fomento de Leguminosas, de manera que permita cuantificar el valor generado por cuota al año y su

distribución en los programas que fija la ley.

Es probable que en los programas de asistencia técnica de estos dos recaudadores de cuota parafiscal, se realizarán actividades relacionadas con

el cultivo del frijol, pero estos no se encuentran cuantificados en sus gastos de manera explícita para el periodo estudiado.


120 Asohofrucol. 2012. Plan Nacional de Fomento Hortifruticola 2012 2022.

118

Para el frijol, existen dos proyectos en la vigencia 2017 con inversión del Sistema General de Regalías (SGR) por un total de $1.644 millones, pero

se desconoce cuál fue el monto invertido para este producto pues se comparten recursos con otras cadenas agrícolas121.


Las operaciones de crédito realizadas por Finagro122, desde 2006 hasta

2019, fueron en total de $365.484 millones, de los cuales un 86% se utilizaron para producción y un 14% en comercialización, ver Tabla 12.

Tabla 12. Relación de inversiones del subsector frijol ($millones de 2019),

2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información de DNP -BPIN, Minciencias, Finagro, Agrosavia.

Del total de las inversiones en este subsector, la proporción más alta la ocupan las colocaciones, seguido del PGN y las contrapartidas de otras

entidades, ver Gráfica 90.

121 Estos proyectos se denominan: i) Mejoramiento de la producción de los cultivos de mora y frijol en los municipios afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011, Norte de Santander, ii) Fortalecimiento de pequeños productores del municipio de Chiriguaná en el departamento del César a través de la siembra de mango keitt y frijol caupi. 122 https://www.finagro.com.co/manualserv/index.html


PRESUPUESTO GENERAL DE NACIÓN - 187 4.500 7.991 4.225 1.286 1.333 1.755 29.086 2.988 1.171 556 516 40 55.634

Proyectos de inversión (Base BPIN) - - - 1.386 2.533 - - - 10.467 - - - - - 14.386


subsidiadas - 93 848 1.235 1.007 815 569 791 459 466 407 245 - - 6.935

Incentivo a la capitalización rural -ICR - - - - 166 202 474 964 1.578 1.872 739 180 13 - 6.188

MINCIENCIA - 94 - 151 282 - - - - 639 - - - - 1.166

AGROSAVIA - - - - 237 269 49 - - 11 25 131 503 40 1.264

Otros apoyos del MADR - - 3.652 5.219 - - 241 - 16.582 - - - - - 25.694

RECURSOS PARAFISCALES - - - - - - - - - - - - - - -


CONTRAPARTIDAS OTRAS ENTIDADES - 205 - 241 688 - - - 1.305 - 15 - - - 2.454


TOTALES 14.766 13.566 21.771 31.029 30.930 26.424 23.683 31.000 54.636 29.188 34.572 33.287 35.563 43.158 423.572

119

Gráfica 90. Recursos de inversión públicos y privados ($Millones de 2019)

subsector frijol, 2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información de DNP -BPIN, Minciencias, Finagro, Agrosavia.



Según datos del III CNA, la producción total para el 2013 fue de 83,5 mil toneladas de frijol, que al ser comparado con las hectáreas cosechadas

dan un promedio de 1 ton/ha. Así mismo, el rendimiento del fríjol asociado con otros cultivos es de 0,47 ton/ha y cuando se cultiva solo frijol el

rendimiento es de 1,28 ton/ha.

En cuanto a la producción, y de acuerdo con los datos de la EVA, se observa que esta ha estado fluctuando alrededor de 140 mil toneladas año

desde 2006 a 2019, con una ligera tendencia a la baja durante este periodo. Los rendimientos han estado alrededor de 1,15 toneladas por hectárea,

evidenciando el más bajo de todo el periodo en el año 2019. Gráfica 91. Producción (t) y rendimiento (t/ha) del frijol, 2006-2019


120

Para 2018, los costos de producción por ha en promedio a nivel nacional están cerca de los $3 millones123. Es de anotar, que estos costos de producción

promedio engloban a la producción nacional, pero hay que tener en cuenta que no incluyen los costos de administración del cultivo. Este producto no

tiene una referencia internacional de transabilidad.

Gráfica 92. Costos de producción frijol, 2018


Comercio exterior 2006 a 2019

Se observa que la balanza en volumen (toneladas) ha sido negativa para Colombia. Aunque los volúmenes de importación han representado en

promedio el 21% de la producción nacional, las exportaciones han sido marginales, exportando en promedio un 7% de la producción nacional.

Gráfica 93. Importaciones – Exportaciones del frijol, 2006-2019


123 Evaluaciones Agropecuarias Municipales 2018. Segundo informe de costos de producción. 2018. Ministerio de Agricultura & Universidad Sergio Arboleda.

121

Productividad

Al hacer una comparación de los rendimientos entre varios países con

base en FAOSTAT, se observa que Estados Unidos tiene un rendimiento de cerca de 2 toneladas por hectárea frente a Colombia que está alrededor de 1

tonelada por hectárea. Gráfica 94. Rendimiento (ton/ha) del frijol en Colombia vs otros países,

2006-2019

Fuente: Elaborado DES Agropecuario–CGR a partir de la información de FAOSTAT, 2020.


En los años 2007 y 2008 la balanza comercial relativa fue positiva y en el resto de periodo negativa, indicando que las importaciones han

predominado.

Gráfica 95. Balanza comercial relativa, 2006-2019


122


Con respecto a este indicador, se observa que su comportamiento ha sido irregular dentro del periodo pero creciente a partir del 2017, demostrando

una capacidad interna de abastecimiento en este producto.

Gráfica 96. Grado de penetración de importaciones, 2006-2019


3.11.4. Conclusión

Existen avances del conocimiento sobre este cultivo, toda vez que en

Colombia está el más importante centro de investigación sobre frijol a nivel mundial como es el CIAT, que ha producido más de 550 variedades desde

1996124; y en el país anfitrión de este centro no se ha aprovechado de manera eficiente sus resultados para mejorar la producción de frijol.

124 https://ciat.cgiar.org/lo-que-hacemos/mejoramiento-de-cultivos/frijol/?lang=es

123

Conclusiones Generales

Los productos analizados con mayores condiciones de competitividad para participar de los mercados internacionales son en su orden: la piña, el

cacao y las actividades de pesca y acuicultura. Los restantes productos estudiados, no presentan avances significativos en los indicadores de

productividad y costos de producción, que les permitan enfrentar adecuadamente la competencia.

El cacao, la carne bovina, la piña y la pesca han logrado mantener una

balanza comercial favorable, los demás productos seleccionados en este estudio, se enfrentan cada vez más a un mayor flujo de productos importados,

como es el caso del arroz, maíz, soya, leche, cebolla y frijol.

La tasa de cambio en el periodo de estudio ha tenido un efecto favorable

en la competitividad de la mayoría de los productos a través del precio de la oferta exportable, generando un crecimiento en la participación de los

mercados internacionales, pero afectando negativamente los costos de producción en las cadenas que dependen de insumos y bienes de capital

importados para su producción.

Aunque solo los subsectores de cacao, carne, leche y papa cuentan con acuerdos de competitividad vigentes, no todos han logrado desarrollar la

productividad y competitividad del sector al nivel esperado en el marco de las cadenas productivas, evidenciando la falta de liderazgo y articulación del

MADR y los diferentes actores de las cadenas estudiadas en participar activamente de estos procesos y hacer uso de estos instrumentos.

Las fuentes de recursos para la competitividad tienen diversos orígenes,

las inversiones de mayor relevancia en las actividades analizadas

corresponden al crédito otorgado a los productores en el desarrollo de sus actividades de producción, trasformación y comercialización.

Las inversiones afines con el desarrollo de la competitividad sectorial en

el periodo analizado fueron del orden de los $6,2 billones para todas las actividades, las cuales se sufragaron con los recursos del presupuesto

nacional, parafiscales, regalías entre otras; sin embargo, estas fuentes son limitadas, esporádicas y dependen del interés de inversión de los

financiadores.

La falta de continuidad y disponibilidad de recursos afecta los resultados de los planes y programas del sector en el largo plazo; así mismo hay una

ausencia de evaluaciones que permitan medir los logros importantes en productividad y competitividad.

124

Se destaca el aumento en las colocaciones de crédito promovidas por los incentivos y subsidios; y algunos desarrollos en tecnología e innovación,

sufragados en gran parte con los recursos parafiscales. En general, cada gobierno determina las prioridades de inversión en los temas de la

competitividad, sin tener en cuenta criterios técnicos, económicos y resultados que le permitan la orientación de los recursos del presupuesto nacional.

Las cadenas productivas con las mayores colocaciones de crédito en el

periodo evaluado corresponden a ganadería con $32,4 billones (carne $15,6 y leche 16,8) seguidos del arroz con $13,6 billones, cacao $2,0 billones, papa

$1,7 billones, acuicultura y pesca $1,3 billones y maíz $1,2 billones. Por eslabón en la cadena el 67% de los recursos prestados se destinan a las

actividades de producción, excepto en el arroz, donde la producción participó del 37% del total asignado a la cadena y 63% restante a la comercialización.

Analizada la gestión presupuestal y ejecución de los proyectos de las entidades del sector, se determinó que persisten los siguientes problemas: i)

duplicidad de actividades y tercerización para desarrollar labores misionales, ii) demoras en los procesos de contratación y gestión de proyectos; y iii) poca

presencia de la institucionalidad en los territorios y elevada concentración de recursos en el nivel central.

En el sector se mantienen algunas debilidades en la gestión del manejo

de las estadísticas oficiales, lo cual evidencia una divergencia entre las metodologías y los resultados de las ENAS del DANE, las EVAs del MADR y la

información de los gremios.

125

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