estudio regional de cam con formato final de diseño para publicación

Fundacin DEMUCA

Equipo tcnico de investigacin

Carlos Olivas RojasResponsable regional de laCarrera Administrativa Municipal

Andrs Araya MontezumaInvestigador

Supervisin editorial Luis Bruzn DelgadoCoordinador RegionalPrograma de Comunicacin

Este libro ha sido impreso con tintas y papel amigable con el ambiente.

Fundacin para el Desarrollo Localy el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe (Fundacin DEMUCA)

Sede San Jos, Costa RicaTel.: (506) 2258-1813 Fax: (506) 2248-0297Apartado Postal: 697-1005www.demuca.org [email protected]

351.6972.8F981-eFundacin DEMUCA

Estudio sobre el avance de la carrera administrativa mu-nicipal en Centroamrica y Repblica Dominicana en el periodo 2008-2010 / Fundacin DEMUCA. San Jos, C.R. : DEMUCA, 2012. 92 p.

ISBN 978-9968-809-78-8

1. Carrera administrativa. 2. Administracin pblica. 3. Gobierno local. 3. Recursos humanos. I. T.

Primera Edicin 2012

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Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional en Centroamrica y el Caribe

TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................................ v 1. Introduccin ..................................................................................................................................... vi 2. Justificacin ................................................................................................................................... viii 3. Marco conceptual ............................................................................................................................ ix

CAPTULO I ............................................................................................................................................... 1

1. Situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes y principios del 2008 .......... 3 2. La situacin de la carrera administrativa municipal en Guatemala al 2008. ................................. 5 3. La situacin de la carrera administrativa municipal en El Salvador al 2008 .............................. 10 4. La situacin de la carrera administrativa municipal en Honduras al 2008.................................. 13 5. La situacin de la carrera administrativa municipal en Costa Rica al 2008. ............................... 15 6. La situacin de la carrera administrativa municipal en Panam al 2008 .................................... 20 7. La situacin de la carrera administrativa municipal en Repblica Dominicana al 2008 ............ 24

CAPTULO II ........................................................................................................................................... 27

1. Anlisis de los avances y resultados de la carrera administrativa municipal en la regin entre 2008 y 2010 .................................................................................................... 29 2. La carrera administrativa municipal en Guatemala entre 2008 y 2010 ....................................... 29 3. La carrera administrativa municipal en El Salvador entre 2008 y 2010 ..................................... 34 4. La carrera administrativa municipal en Honduras entre 2008 y 2010......................................... 38 5. La carrera administrativa municipal en Costa Rica entre 2008 y 2010 ....................................... 44 6. La carrera administrativa municipal en Panam entre 2008 y 2010 ........................................... 49 7. La carrera administrativa municipal en Repblica Dominicana entre 2008 y 2010 ................... 53

CAPTULO III .......................................................................................................................................... 59

1. Propuesta de lnea basal de indicadores para cada pas. ............................................................. 61

ABREVIATURAS EN ORDEN ALFABTICO ...................................................................................... 67

BIBLIOGRAFA Y FUENTES UTILIZADAS ........................................................................................ 69 Tesis ................................................................................................................................................... 72 Pginas WEB ...................................................................................................................................... 72 Peridicos ........................................................................................................................................... 73

CITAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................................................................... 74

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La intencin de este trabajo, denominado Estudio sobre el avance de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana en el perodo 2008-2010, es analizar y medir el alcance y logros de las actividades implementadas, en materia de carrera admi-nistrativa municipal en Centroamrica y Repblica Domi-nicana, a travs de diversos proyectos efectuados por las asociaciones municipales, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA.

El estudio aspira a determinar la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin antes del 2008; des-cribir y analizar los avances y resultados alcanzados en tres aos (2008-2010), especialmente dentro del marco de apoyo a la carrera administrativa municipal que se ha ve-nido desarrollando a travs del proyecto de la Fundacin DEMUCA; elaborar un marco comparativo entre la situa-cin de la carrera administrativa municipal en la regin a inicios del 2008 y la situacin al finalizar el 2010 y, final-mente, elaborar una propuesta de ndices e indicadores de medicin elementales, basados en los resultados, para la construccin de una lnea basal comn para la regin pero que pueda aplicarse en cada pas.

Las actividades en las que se ha concentrado el estudio son: la revisin de las fuentes secundarias, que con-stituyen la base corporativa del conocimiento, tal como material bibliogrco existente relacionado con el tema (manuales, informes, reportes, estudios, investigaciones, entre otros), generados en los 6 pases de la consultora, ya sean elaborados por la propia Fundacin DEMUCA o de fuentes externas; la revisin de las actividades de consulta con informantes claves y contraparte tcnica de los pases en una comunicacin a distancia como fuentes prima-rias; reuniones de coordinacin y trabajo con el respon-sable del proyecto Carrera Administrativa Municipal de la Fundacin DEMUCA, quien a su vez es la contraparte tcnica, con el n obtener o completar la informacin y vericar los datos e informacin que forman parte del conocimiento; elaborar un documento borrador del es-tudio que fue presentado a la contraparte tcnica para su revisin y observaciones; validar el estudio con los enlaces del proyecto de CAM de las asociaciones nacionales de municipios y, nalmente, presentar el documento nal para su aprobacin.

RESUMEN EJECUTIVO

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ESTUDio SobRE EL AvAnCE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL En CEnTRoAMRiCA y REPbLiCA DoMiniCAnA En EL PERoDo 2008-2010

El Programa de Desarrollo Municipal de Centroamrica de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (Programa DEMUCA) surge como una iniciativa de co-operacin para acompaar los procesos de pacicacin y democratizacin suscitados tras los acuerdos de paz y las reformas del Estado implementadas en los pases cen-troamericanos.Desde su creacin, el Programa se orient hacia la pro-mocin de un gobierno local democrtico y autnomo mediante el apoyo al fortalecimiento de la capacidad de gestin para la prestacin de los servicios bsicos, las -nanzas y la capacitacin de los gobiernos locales sobre su responsabilidad democrtica.En 1995, se constituye la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA). La es-trategia para abordar la cooperacin al desarrollo y forta-lecimiento municipal estuvo basada en dos ejes esenciales de asociativismo y descentralizacin.Las asociaciones nacionales de municipios de Centro Amrica y Repblica Dominicana han ejecutado un pro-yecto para la implementacin de la carrera administrativa municipal, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA y el Programa Municipia1 de la AECID, desde el ao 2008.

Despus de tres aos de vigencia (2008-2010), los avan-ces en cada pas de la regin han sido diversos pero desco-nocidos en un compendio nico y comparativo. Mediante este Estudio, la Fundacin tiene el inters de conocer el avance logrado por cada uno de los pases pero dentro del marco de integridad en el cual desarrolla sus programas de cooperacin internacional, por lo cual busca establecer el marco conceptual conjunto en procura de incorporar las lecciones aprendidas mediante la fijacin de una lnea base que contribuya a trasladar ese aprendizaje entre los pases de la regin de Centro Amrica y Repblica Do-minicana.

Podra predecirse que, como resultado de la gestin del programa desarrollado por la Fundacin, ha habido avan-ces desde el inicio a la fecha; sin embargo, se pretende contar con un primer documento que registre los resulta-dos y las actividades efectuadas en cada pas y el avance logrado de cara a futuras orientaciones o colaboraciones de la Fundacin DEMUCA a las municipalidades o a las asociaciones de municipios, esto porque no se cuenta con

una comparacin de ese avance y menos un conocimiento acumulado que constituya una lnea de base de proyectos futuros.

Segn lo expresa el alcance de este informe se hace imprescindible realizar un estudio descriptivo y compa-rativo sobre los avances realizados, tratar de determinar cules son las fortalezas y oportunidades que se han de aprovechar y cules han de ser las lneas de accin si-guientes para que la carrera administrativa sea un com-ponente bsico y permanente de las municipalidades y, mejor an, presente en la planificacin de los gobiernos locales. Eso conlleva determinar el estado de situacin de la carrera administrativa municipal a inicios del 2008 en cada uno de los pases de la regin. Luego, describir y analizar los avances alcanzados dentro del proyecto de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa en las municipalidades entre los aos 2008 y 2010. Con base en lo anterior, se podr elaborar un marco comparativo entre la situacin a inicios del 2008 y la situacin al fina-lizar el 2010, para determinar las acciones a seguir, par-tiendo como modelo las lneas de accin en el que se ha venido desarrollando el Proyecto de carrera administrati-va municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana, con el apoyo de la Fundacin DEMUCA, sin descartar otros avances que se hayan dado con la participacin de otras instancias.

De ese estudio debe obtenerse tambin una propuesta de indicadores bsicos por medio de los cuales se pue-da elaborar una lnea basal de la carrera administrativa municipal de la regin, basado en sus productos y no en sus efectos, como instrumento para determinar el estado actual, la progresin y el impacto de la funcin pblica en la gestin de los ayuntamientos.

El Consultor agradece a los colaboradores de las aso-ciaciones nacionales de municipios y funcionarios de la Fundacin DEMUCA: Guiselle Snchez Camacho de la UnGL de Costa Rica, Gloria Gmez de CoMURES y Heide Chacn de iSDEM de El Salvador, Guadalupe Lpez de AMHon de Honduras, Flix Santos de FE-DoMU y Anna Selva de FUnDEMUCA en Repblica Dominicana, ingrid Quevedo de AnAM y vivian Chacn de FUnDEMUCA de Guatemala y yon Milln de FUn-DEMUCA Panam, por su desinteresado inters en leer

INTRODUCCIN

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y contribuir a mejorar el estudio, desde su experiencia y conocimiento local.

inicialmente se contemplaba a nicaragua como parte del estudio regional; sin embargo, a raz de que no fue po-sible validar la informacin obtenida con las instancias tcnicas de ese pas, lamentablemente, no se incluye el

captulo correspondiente a ese pas.

El autor tambin aclara que si bien el estudio formalmen-te cerr en enero del 2011, el Estudio se actualiz hasta julio de 2011, sin que esto significara una mayor eroga-cin para la Fundacin DEMUCA.

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Para visibilizar la carrera administrativa en las municipa-lidades, independientemente del grado alcanzado en su implementacin, han de mostrarse acciones que determi-nen realmente un propsito de profesionalizar al funcio-nario pblico municipal. Este es un aspecto que an est en ciernes en la regin, pero lo que s podra evaluarse son las condiciones existentes que faciliten ese propsito y que, de una u otra manera, han venido permendose a travs del proyecto de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal que se viene desarro-llando en cada uno de los pases.

Podra decirse que existe una diferencia considerable en-tre las condiciones encontradas al inicio del 2008 y las que se presentan al finalizar el 2010, que suponen una mayor viabilidad para que, en un plazo razonable, las mu-nicipalidades mejoren su situacin en torno a la adminis-tracin de su personal y potencialicen sus capacidades, lo que se convertira en un avance significativo hacia el

fortalecimiento de la gestin institucional.

Es a partir de ah es que se hace imprescindible realizar un estudio descriptivo y comparativo sobre los cambios alcanzados para determinar cules son las fortalezas y oportunidades que se han de aprovechar y cules han de ser las lneas de accin siguientes para que la carrera ad-ministrativa sea un componente bsico y permanente de las municipalidades y, mejor an, presente en la planifica-cin de los gobiernos locales.

Al final del estudio se cuenta con una propuesta de ndi-ces e indicadores de medicin bsicos de las actividades y los productos que contribuyan posteriormente a dise-ar indicadores de medicin de los efectos, lo que deber constituirse en una tarea pendiente inmediata e imposter-gable, y en la medida de lo posible, deber de aprovechar-se las oportunidades que se presenten en esta direccin.

JUSTIFICACIN

xFundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional en Centroamrica y el Caribe

Desde los primeros aos del siglo XXI, los Estados na-cionales de Iberoamrica han mostrado manifiesto inters en contribuir a establecer un marco comn sobre el cual se articule el funcionamiento de los diversos sistemas nacionales de funcin pblica. As qued expresado en la Carta iberoamericana de la Funcin Pblica, aproba-da por la v Conferencia iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, bolivia, 26-27 de junio de 2003 y res-paldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno2

La Carta constituye un referente indispensable para los efectos de este estudio, porque en ella se enmarcan las lneas principales que han orientado las acciones empren-didas por la Fundacin DEMUCA en el rea de Centroa-mrica y del Caribe, en su propsito de apoyar, impulsar y desarrollar de manera integral la carrera administrativa en el sector municipal, tanto con las corporaciones muni-cipales como con las asociaciones que las aglutinan, tal y como se analizar a lo largo de este trabajo.

Como era de esperar, el contexto de Centro Amrica y del Caribe es diverso y complejo, lo cual fue comprendido y, por ello, la Fundacin DEMUCA adopt los enunciados del Prembulo de la Carta que dice: , resulta posible y conveniente poner de manifiesto un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica en los pases iberoamericanos.,3 con la esperanza de que La definicin de estas bases y su adopcin por los gobiernos contribuir, por una parte, a enfocar de manera compartida los esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitir por otra la construc-cin de un lenguaje comn sobre la funcin pblica ibe-roamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre nuestros pases.4. basado en estos enunciados, la Funda-cin DEMUCA apost fuertemente al apoyo de un pro-yecto en la regin y adopt una serie de principios de la Carta como propios en los ejes esenciales del proyecto.

Cules fueron los enunciados de la Carta adoptados por el proyecto de FUnDEMUCA, que guiaron el proyecto a lo largo de tres aos entre 2008-2010?

Los enunciados fueron los siguientes:

El primer eje fue entender que los criterios jurdicos, or-ganizativos y tcnicos ms las polticas y prcticas que caracterizan un manejo transparente y eficaz de los re-cursos humanos son fundamentales para hacer posible la gestin del empleo y los recursos humanos que componen el sistema de funcin pblica al servicio de los gobiernos.

El segundo eje consisti en contextualizar correctamente el entorno institucional en el que deben vincularse y operar y sus condicionantes provenientes del contexto sociopol-tico, econmico y jurdico en el que se desarrollan; por lo cual sus ejes de trabajo siempre toman en consideracin los criterios jurdicos normativos, organizativos y tcnicos as como las polticas y prcticas que tipifican una conduc-cin transparente y eficaz de los recursos humanos.

Ms en detalle, el proyecto de la Fundacin DEMUCA adopt de la Carta Iberoamericana, entre muchos otros, tres ejes vitales, a saber:

1. El objeto de la Carta, entendindose el alcance y el objetivo que inspira la misma para definir las ba-ses que configuran un sistema profesional y eficaz de funcin pblica; configurar un marco genrico de principios rectores, polticas y mecanismos de gestin llamado a constituir un lenguaje comn sobre la funcin pblica y servir como fuente de inspiracin para las aplicaciones concretas, regu-laciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y moderniza-cin de los sistemas nacionales de funcin pblica en dicho mbito.5

2. Los principios rectores, entendindose como aquellos que inspiran las polticas de gestin del empleo y los recursos humanos y quedar en todo caso salvaguardados en las prcticas concretas de personal, los de: igualdad, mrito, eficacia, trans-parencia, objetividad e imparcialidad y pleno so-metimiento a la ley y al derecho.6

3. Las condiciones de eficacia, entendiendo que los mbitos en el cual se desarrolla el proyecto son muy

MARCO CONCEPTUAL

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diversos. A pesar de ello adoptar el desarrollo de un ncleo bsico de componentes y su concrecin en regulaciones, estructuras, procedimientos, pol-ticas y prcticas de gestin admite una diversidad de desarrollos que debern adaptarse a la historia, tradiciones, culturas y otros elementos del entorno institucional de las diferentes realidades naciona-les, en la comunidad de pases iberoamericanos.7

Por su parte la Fundacin DEMUCA desde su constitu-cin en 1995 tiene como objetivo principal el fortale-cimiento de los gobiernos locales de Centroamrica y El Caribe, con el fin de generar la capacidad institucional su-ficiente para que estos puedan trazar sus propias polticas y estrategias de desarrollo sostenible, a efectos de mejo-rar las condiciones y prcticas de gestin poltica, tcnica y administrativa en el sector municipal.8, en cuyo caso la carrera administrativa adquiere una relevancia funda-mental as expresado en la Estrategia institucional de la Fundacin DEMUCA para el desarrollo de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y el Caribe diciembre 20089, refrindose a los gobiernos y la impor-tancia de la carrera administrativa municipal Este aspec-to trae consigo la necesidad de que dichas organizaciones se fortalezcan institucionalmente. Uno de los elementos fundamentales para su fortalecimiento es la implementa-cin de la carrera administrativa municipal, como un sis-tema o rgimen de empleo pblico que regule la relacin entre la administracin y los servidores municipales.10

En dicha lnea estratgica se destacan los puntos de apoyo fundamentales que ponen en evidencia la necesidad de im-plementar y consolidar la carrera administrativa municipal en los pases de la regin. Dichos puntos relevantes son:

1. La Carrera Administrativa es un fundamento cons-titucional.

2. La Carrera Administrativa Municipal conlleva a la profesionalizacin del servicio pblico.

3. La Carrera Administrativa Municipal garantiza la igualdad de oportunidades.

4. La Carrera Administrativa Municipal disminuye la corrupcin en el servicio pblico.

5. La Carrera Administrativa Municipal es importan-te para el Desarrollo Econmico Local.

Siguiendo estos ejes, el objetivo institucional de la Fun-dacin DEMUCA en el tema de la Carrera Administrativa Municipal (CAM) es: contribuir al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales y sus formas asociativas de la regin en la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa, para la pro-fesionalizacin del empleo pblico municipal.11

La estrategia trazada por DEMUCA para el cumplimien-to de ese logro siempre estuvo muy clara: Para el cum-plimiento de esta finalidad se pretende estimular y pro-mover el conocimiento cientfico, tcnico y operativo que transmitido con adecuados procesos de formacin y capa-citacin; se procura generar, promover, reflexionar, mo-dificar, crear e incidir en aquellas iniciativas y polticas pblicas cuyos efectos directos o colaterales posean al-gn impacto en la esfera municipal en Centroamrica y El Caribe, as como en todos aquellos procesos vinculados con el fortalecimiento de la autonoma financiera, polti-ca y administrativa de los gobiernos locales. Lo anterior exige convertir el conocimiento y la informacin en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas metodologas de mediacin pedaggica.12

Para convertir estos elementos tericos de principios, obje-tivos y estrategia respecto de la carrera administrativa mu-nicipal, la Fundacin DEMUCA impuls un conjunto de proyectos en cada uno de los pases de Centro Amrica y Repblica Dominicana, para lo cual se bas en dos ejes es-tratgicos fundamentales, definidos de la siguiente manera:

Asociativismo: los municipios tienen la posibili-dad de asociarse de forma voluntaria con el fin de abordar conjuntamente la defensa de su autono-ma; o bien, fortalecer las potencialidades comu-nes o resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas y criterios de racionalidad eco-nmica y eficiencia tcnica y administrativa, re-sultan difciles de afrontar de manera individual.

Descentralizacin: es el proceso mediante el cual se trasfieren competencias y los medios necesarios para su ejercicio entre los diferentes niveles de gobierno (gobierno central - gobierno local). Este proceso es esencial para la consolida-cin de las prcticas del desarrollo integral, basa-do en la cohesin territorial, social y econmica.13

Estos ejes son transversales en cada uno de los proyectos impulsados por la Fundacin DEMUCA, se complemen-

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tan con las lneas de accin que se fijaron para ser abor-dados o cubiertos por el proyecto regional en cada uno de los pases, a saber, las siguientes variables:

Voluntad poltica: referencia a las condiciones del entorno de las asociaciones y municipalidades y las relaciones entre el gobierno central y los go-biernos locales que afecte la autonoma municipal y la administracin superior.

Marco regulador: normativa aprobada, aplicada y reformas en ciernes, segn cantidad y calidad, existente en otros poderes de la Repblica y/o en los propios municipios que involucren a los muni-cipios en general o en lo particular las condiciones de aplicabilidad de la carrera administrativa muni-cipal y los recursos humanos.

Instrumentacin tcnica: herramientas y tcni-cas que establezcan las relaciones y las condicio-nes de la carrera administrativa, los requisitos y procedimientos de las etapas para el ingreso, es-tabilidad, promocin, capacitacin y retiro de los funcionarios municipales, propuestas, aprobadas o utilizadas.

Organizacin y gestin del recurso humano: condiciones actuales para la gestin tcnica y pro-fesional de los funcionarios municipales y medi-cin del desempeo.

Sistemas de informacin: herramientas inform-ticas empleadas sean bases de datos o plantillas, que permitan la documentacin, el desempeo, el desarrollo y/o la gestin carrera administrativa municipal.

Estas lneas de accin fueron las conductoras o los ejes sobre los cuales se centr el estudio para determinar, en el Captulo I, el estado de la situacin encontrado por la Fundacin DEMUCA antes del ao 2008; para estable-cer, en el Captulo II, el avance y realizar una compara-cin regional y para establecer la lnea base regional, en el Captulo III.

En este ltimo captulo se tom en consideracin, como marco acadmico referencial varios estudios de carcter tcnico realizados por otras instituciones en la regin lati-

noamericana y que se vuelven un referente obligatorio de consulta constante, especialmente en el intento de crear una lnea base adecuada a las circunstancias centroame-ricana y del Caribe, sin que se constituyera una sujecin metodolgica porque se reconoce que el enfoque de algu-nos estudios trascienden la capacidad del presente y se to-maron como un referente obligatorio pero no vinculante. Particularmente, nos referimos al trabajo de Koldo Eche-barra, Informe sobre la Situacin del servicio civil en Amrica Latina preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo; el Proyecto Barmetro de la Profesionali-zacin de los servicios civiles de Centroamrica: Informe de contraste, elaborado por Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic y el Marco analtico para el diagnstico institu-cional de sistemas de servicio civil, de Francisco Longo, elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo.

Para fines de este estudio, el concepto funcin pblica se entender como equivalente a servicio civil, utiliza-do con preferencia en algunos pases del rea iberoameri-cana y avanza ms all porque el concepto mismo, en este documento, se entiende y aplica al concepto de carrera administrativa municipal, aceptando que el mbito de ac-cin de la funcin pblica se extiende tambin al espacio local; por lo que siguiendo, en esta lnea de pensamiento, al especialista en el tema Carlos Olivas Rojas, Responsa-ble regional del proyecto de carrera administrativa muni-cipal de la Fundacin DEMUCA, acogemos sus propias palabras considerando que la acotacin que hace La Carta y para efectos de este artculo tambin, los trminos funcin pblica, servicio civil y carrera administrativa significan lo mismo.14

Hecha esta aclaracin de homologa, el concepto que se entender es el que se expresa en la Carta iberoameri-cana para la Funcin Pblica entendiendo entonces que La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arre-glos comprenden normas, escritas o informales, estruc-turas, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos huma-nos, en el marco de una administracin pblica profesio-nal y eficaz, al servicio del inters general., aplicable al servicio civil o a la carrera administrativa.

Captulo 1Situacin de la carrera administrativa municipal

en la regin antes y principios del 2008

3ESTUDio SobRE EL AvAnCE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL En CEnTRoAMRiCA y REPbLiCA DoMiniCAnA En EL PERoDo 2008-2010

1. SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRA-TIVA MUNICIPAL EN LA REGIN ANTES Y PRINCIPIOS DEL 2008

Corresponde a este captulo ubicar la situacin de la ca-rrera administrativa municipal en la regin antes y hasta principios del 2008, para ello se tomar en consideracin la base corporativa del conocimiento con el fin de almace-nar y recuperar la informacin que contribuye a determi-nar el escenario de la carrera administrativa municipal en cada pas a la fecha en que se inicia el proyecto por parte de la Fundacin DEMUCA, tales como bases de datos, archivos del proyecto e informacin histrica e informa-cin externa del proyecto, documentos tales como: ma-nuales, informes, estudios, investigaciones de toda ndole hasta donde fue posible encontrar, que se utilizaron como fuentes secundarias de conocimiento. Para tal efecto se tomaron en consideracin obligatoriamente: a) los linea-mientos estratgicos para la implementacin de la carre-ra administrativa municipal elaborados por la Fundacin DEMUCA y b) el perfil del proyecto de CAM elaborado por la asociacin nacional de municipios de cada pas.

Para el Estado de la Regin15 en el ao 2008 los munici-pios centroamericanos se encontraban sin mejora en sus capacidades. Segn estas fuentes, a la conclusin que se lleg luego de 20 aos, es que despus de haber sido planteada en el istmo centroamericano, la descentraliza-cin de recursos y competencias pblicas a favor de los gobiernos locales no termina de materializarse.

Segn estas fuentes, la comparacin entre el segundo informe (1999) y el tercer informe del Estado de la Re-gin (2008) en materia de descentralizacin, es que este perodo no mostr un cambio sustantivo. La aspiracin de finales de la dcada de los noventas para transformar radicalmente las municipalidades, a travs de las transfe-rencias de competencias y la dotacin de poder poltico del Estado, no se produjo.

Entonces, cul era el panorama general en que se encon-traban polticamente las municipalidades de Centroam-rica y Repblica Dominicana en 2008?

En la primera dcada del siglo XXI los municipios no sufrieron avances sustantivos ni del impulso con que ve-na desarrollndose el proceso descentralizador ni con el impulso democratizador de los gobiernos locales que se haba vivido en los aos noventa, por el contrario, para

algunos conocedores hubo una disminucin de manera sensible en su intensidad.

En este perodo es posible identificar algunos progresos en el tema de la descentralizacin, por la aprobacin de le-gislacin especfica. Sin embargo, la debilidad financiera y administrativa de los ayuntamientos constituye la principal barrera para la implementacin. En efecto, las municipa-lidades centroamericanas experimentaron un deterioro de sus recursos propios, debido a una creciente dependencia de los fondos que les trasladan los gobiernos centrales16.

Aparte de la dependencia de los recursos, las municipali-dades, En los ltimos diez aos el marco de competen-cias y potestades municipales no sufri grandes transfor-maciones, lo mismo que su estructura tributaria. A pesar de una desaceleracin de los procesos descentralizadores y democratizadores, en la dcada de 1999 a 2008 se reco-noce un crecimiento en algunos aspectos puntuales en la regin: Por una parte, las reformas legales, encaminadas a proporcionar a los gobiernos locales mejores instrumen-tos para la administracin municipal y definir obligacio-nes para que las autoridades rindan cuentas sobre su ges-tin, fueron la base para una mayor apertura democrtica a nivel local. Por otra parte destaca la tendencia regional a aprovisionarse de un mayor nmero de mecanismos de democracia directa. Esta ltima medida facilit el traslado de decisiones polticas municipales a la ciudadana.17

Lectura similar realiz la Fundacin DEMUCA con el Primer Encuentro regional de la carrera administrativa municipal, en mayo del 2008, en Tegucigalpa, Hondu-ras18, la situacin era consecuente, y no era para menos, dentro de un contexto general, se evidenci una ausencia importante en la aplicacin de criterios de mrito y profe-sionalidad en los procesos de reclutamiento del personal, en el avance en la carrera administrativa y en la desvin-culacin de los empleados. A su vez, el clientelismo y padrinazgo eran las lneas establecidas por las autorida-des en los procesos de contratacin, las cuales, al estar ligadas a los ciclos electorales, conllevaron a una fuerte rotacin de personal en las instituciones pblicas locales. Esto dificult la generacin de una base de conocimiento slida y permanente en las estructuras locales que brindan una adecuada estabilidad para asegurar la sostenibilidad del sistema y de las polticas en ejecucin.

Por ello, el evento en Tegucigalpa fue el inicio de este proceso de apoyo, al quedar definidas las hojas de ruta por pas para la puesta en marcha de los preceptos bsicos

4Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional en Centroamrica y el Caribe

de la funcin pblica, a partir de los aspectos analizados sobre el estado de la situacin de la carrera administra-tiva municipal en cada pas de la regin, especialmente en lo que concierne a los fundamentos legales, tcnicos y operativos mnimos requeridos para su implementacin y con una agenda consensuada por pas y a nivel regional. A partir de ese momento, con los lineamientos estratgicos y de actuacin elaborados por la Fundacin DEMUCA, los recursos provenientes del Programa Municipia de la AE-CID y las hojas de ruta establecidas por cada uno de los pases de la regin, se emprendi un proceso que, inclu-sive en ese momento, se determin por espacio de cuatro aos, seguros de que al final de ese tiempo deberan existir cambios significativos que encausaran a la gestin pblica local de Centroamrica y el Caribe a un mejor nivel de efi-ciencia y un mayor impacto en sus productos y resultados.

En resumen, en la dcada de los noventas se produjo un avance prometedor en la regin, gracias a la voluntad po-ltica de los actores para dotar de las condiciones adecua-das a las municipalidades de parte de los gobiernos cen-trales a fin de fortalecer la autonoma, mediante procesos de descentralizacin y democratizacin. En la dcada si-guiente, se observ un freno en la direccin que llevaba en esta primera dcada del siglo XXI, aunque debe reco-nocerse que en ella hubo una marcada mejora de marcos legales y de la concepcin y dotacin de instrumentos de democracia directa.

Estos avances en lo jurdico no alcanzaron los marcos re-gulatorios ni los instrumentos de la carrera administrativa municipal en los ltimos veinte aos, por lo que tuvieron que ser retomados por las propias municipalidades con el apoyo de la cooperacin externa con el proyecto de la Fundacin DEMUCA.


2. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINIS-TRATIVA MUNICIPAL EN GUATEMALA AL 2008

En la Constitucin Poltica de 1945 se encuentra la primera referencia al sistema del rgimen civil guatemalteco y en ella se consigna que su propsito era regular la relacin y sus funcionarios, lo cual se dio en la poca de oro de Gua-temala que se inicia con la eleccin democrtica de Juan Jos Arvalo bermejo en 1945 y continuada por su sucesor en 1950 con su poltica socialista, Jacobo Arbenz Guzmn, hasta su derrocamiento por la denominada contra revolu-cin de 1954. En ese perodo de 10 aos, se instaur el primer cdigo de trabajo digno para los pobladores.19

Seguido por un perodo de inestabilidad poltica, en el ao 1956 se aprob el Estatuto Provisional de los Tra-bajadores del Estado, mediante el Decreto N 584 del 29 de febrero de 1956 que incluy un conjunto de nor-mas del sistema tcnico administrativo del sector pblico, a lo que se sum el establecimiento del Departamento Nacional de Personal, el 1 de mayo de 1957 y que se transform en 1958 en el Departamento de Servicio Ci-vil, generado para elaborar los estudios para la adopcin de un plan de clasificacin de puestos.20

En el continuo normativo, se aprob el Cdigo de Tra-bajo Decreto 14-41 del Congreso de la Repblica y los Tribunales de Trabajo del 29 de abril de 1961. El C-digo de trabajo reglament las relaciones laborales de los sectores pblicos y privados. Los Magistrados de los Tri-bunales de Trabajo eran nombrados por la Corte Suprema de Justicia y son contratados por un plazo indefinido para atender disputas laborales. Los laudos o decisiones de ar-bitraje pueden apelarse a los tribunales y en ltimo caso a la Corte Suprema de Justicia o, para asuntos de procedi-miento, a la Corte de Constitucionalidad.

Posteriormente, en la Constitucin Poltica de 1965 se es-tableci que deba emitirse una Ley de Servicio Civil con el propsito de garantizar la eficiencia de la funcin pbli-ca y la dignificacin del trabajador, como efectivamente se hizo con la ley de servicio civil que se emiti el 2 de mayo de 1968 mediante el Decreto N 1748 del Congre-so de la Repblica, en el gobierno de Julio Csar Mndez Montenegro, que entr en vigencia el 1 de enero de 1969 y que contempl los fundamentos y principios filosficos del sistema, las normas bsicas y estructura tcnico-adminis-trativa para su operacin, designando a la oficina nacional de Servicio Civil -onSEC- como ente responsable de ve-

lar por su adecuada aplicacin.21 Segn reza el artculo 2, el propsito general de esta ley era regular las relaciones entre la Administracin Pblica y sus servidores, con el fin de garantizar su eficiencia, asegurar a los mismos justicia y estmulo en su trabajo y establecer las normas para la aplicacin de un sistema de administracin de personal. La onSEC es importante porque es la entidad rectora respon-sable de normar la aplicacin de la Ley de Servicio Civil, reglamentos y otras Leyes complementarias sobre las cua-les se rigen todos los servidores pblicos.

La Constitucin Poltica de la Repblica del 31 de mayo de 1985, vigente en Guatemala desde el 14 de ene-ro de 1986, incluy lo concerniente a los trabajadores del Estado reiterando que la Ley de Servicio es la que rige las relaciones entre los servidores pblicos y el Estado, ex-cepto aquellas instituciones que tuvieran su propio rgi-men de personal; relaciones laborales que estn reguladas por el Cdigo de Trabajo Decreto 14-41 del Congreso de la Repblica y los Tribunales de Trabajo.

La Ley de Servicio Civil se complement treinta aos despus, en el gobierno democrtico del presidente l-varo Arz Irigoyen, con la emisin de su Reglamento por Acuerdo Gubernativo N 18-98, de 15 de enero de 1998, la cual contempl los fundamentos y principios filosficos del sistema, las normas bsicas y estructura tcnico-administrativa para su operacin, designada a la oficina nacional de Servicio Civil (onSEC). En resu-men, en materia normativa, Guatemala ha contado con un marco regulador de las relaciones entre la Administracin Pblica y sus servidores mediante la Ley del Servicio Ci-vil, de 1968 y su reglamento, en 1998 y, especficamen-te, la Ley de Servicio Municipal de 1987 para regular las relaciones entre las municipalidades y sus funcionarios.

A finales de la dcada de los ochenta se aprob la Ley de Servicio Municipal, Decreto 1-87 del 8 de enero de 1987, en el gobierno del presidente vinicio Cerezo, que regula las relaciones entre municipalidades y sus servi-dores, cuyos objetivos buscaron asegurar a stas justicia, equidad y estmulo en su trabajo, garantizando la eficien-cia y eficacia administrativa mediante la aplicacin de un sistema de administracin de personal que fortaleciera la carrera administrativa sin afectar la autonoma municipal, en cumplimiento del artculo 262 de la Constitucin Po-ltica de 1985 que estableca que las relaciones laborales de los funcionarios y empleados municipales se normarn por Ley del Servicio Municipal.


En materia de organizacin de la carrera administrativa, la Ley de Servicio Municipal cuenta con un rgano para la aplicacin de la misma denominado Oficina Asesora de Recursos Humanos de las Municipalidades (OAR-HM), segn su art. 8.

En el marco de los instrumentos tcnicos, el artculo 21 define el Sistema de Clasificacin que debera ser creado por la oARHM y compete a esta agruparlos en clases, y mantener un manual de especificaciones de clases y pues-tos y un reglamento que fije las normas para la adminis-tracin del sistema de clasificacin de puestos; el art. 26, se refiere a las Condiciones para el ingreso al servicio de carrera; el art. 27, menciona que compete a las munici-palidades como autoridad el sistema de exmenes, pero podr pedir asesora de la oARHM.

Respecto de la Seleccin de candidatos en el art. 36, la Ley menciona que para llenar cualquier vacante que se produzca en el servicio de carrera, la autoridad nomina-dora correspondiente puede requerir a la oARHM una nmina de todos los candidatos elegibles para el puesto de que se trate. El artculo 44, se refiere a los derechos, el art. 46 a las obligaciones de los trabajadores municipales y el art. 47 hace referencia las prohibiciones generales. El art. 55 hace alusin a la evaluacin del desempeo, cuya obligacin es de las autoridades nominadoras y el art. 57 y subsiguientes se refiere a las medidas disciplinarias.

En la lnea de los sistemas de informacin, el art. 34, se refiere al establecimiento de Registros de ingresos y as-censos, que debern organizarse en cada municipio, ins-cribiendo los nombres de las personas que aprueben los exmenes. El art. 35. obliga a la oARHM a llevar otros registros actualizados de: traslados, permutas, ascensos temporales, destituciones, separaciones del cargo dentro del perodo de prueba, separacin del cargo por supresin del puesto, abandono de puesto, licencias con y sin goce de salario, becas, suspensiones por enfermedad, acciden-tes, disciplinarias, pre y post natales, altas y por ausencias temporales, promociones salariales, evaluaciones, pen-siones por clases pasivas, muerte de servidores municipa-les y otros que en el futuro sean necesarios.

Como un hallazgo marginal llama la atencin que, se-gn el artculo 12 de la Ley de Servicio Municipal, el nombramiento del Director de la oARHM se realiza con representacin gremial de la Federacin nacional de Tra-bajadores Municipales, en conjunto con la institucin estatal municipal, es decir el instituto de Fomento Muni-

cipal (inFoM) y la Asociacin nacional de Municipali-dades (AnAM), siendo un hecho particular en la regin estudiada.

En el Transitorio 9 de la Constitucin Poltica de 1985 mand la creacin de un nuevo Cdigo Municipal, el que deba de estar elaborado un ao despus pero se for-maliz hasta el 2 de abril del 2002 en el Decreto N12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala y en cuyo artculo 1 de su Objeto, indica que tiene por objetivo desarrollar los principios constitucionales referentes a la organizacin, gobierno, administracin y funcionamiento de los municipios y dems entidades locales determina-das en este Cdigo y el contenido de las competencias que correspondan a los municipios en cuanto a las mate-rias que stas regulen.

El art. 92, seala que los derechos, obligaciones, atribu-ciones y responsabilidades de los empleados municipales estn determinados en la Ley de Servicio Municipal. El art. 93 menciona que las municipalidades debern es-tablecer un procedimiento de oposicin para el otorga-miento de puestos, e instituir la carrera administrativa, debindose garantizar las normas adecuadas de disciplina y recibir justas prestaciones econmicas y sociales, as como estar garantizados contra sanciones o despidos que no tengan fundamento legal, de conformidad con la Ley de Servicio Municipal. Finalmente, el art. 94, est referi-do a la capacitacin a empleados municipales.

Tratndose de legislar con otro alcance, no era de espe-rar que el Cdigo Municipal enmendara los vacos que en materia de carrera administrativa municipal se haba dado a lo largo de los aos de vigencia de la Ley de Ser-vicio Municipal, de all que el Cdigo Municipal tiene dos escasas referencias a la carrera administrativa en los artculos 92 y 93 ya referidos, con lo que perpetuaron las carencias en materia de CAM como lo indican expertos nacionales e internacionales, ms recientemente.

A pesar de la existencia de una ley de Servicio Munici-pal desde 1987, analistas nacionales y extranjeros en su oportunidad coincidieron en que la situacin general en materia de carrera administrativa municipal o servicio municipal en Guatemala se encontraba en un lugar com-parativamente atrasado en Amrica Latina, lo que se con-jug con una serie de factores ambientales, entre los que destaca la complicidad del clientelismo poltico, y otros factores que se convirtieron en obstculos para un avance importante en este campo. Al respecto Jos Antonio Mon-


zn afirm en el 2008 que En los anlisis y diagnsticos encargados por el Programa Municipios Democrticos, elaborados durante los dos ltimos aos, se plantea la es-casa capacidad de gestin que tienen la mayora de las municipalidades guatemaltecas; segn stos, este proble-ma guarda relacin directa con la situacin de los em-pleados municipales, cuyas plantillas son reducidas, con personal insuficientemente formado y capacitado, y con una inestabilidad laboral grave.22

El Poder Ejecutivo, a travs de la desaparecida Comisin Presidencial para la Reforma, Modernizacin y Fortale-cimiento del Estado y de sus Entidades Descentralizadas (COPRE), present ante el Congreso de la Repblica una iniciativa de Ley de Servicio Municipal el 22 de no-viembre de 2005, la que fue rechazada por la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso el 28 de junio de 2006. Dicha iniciativa estaba apoyada por la Asociacin nacional de Municipalidades (AnAM).

Igualmente, segn afirma Monzn23, existi otra pro-puesta elaborada por Oscar Estuardo Bautista Soto, con el auspicio de FUnDEMUCA y AECiD que, en varios aspectos, reprodujo literalmente normas del proyecto con dictamen desfavorable, refirindose al Informe Final de Consultora sobre Asistencia Tcnica para el Anlisis y Posicionamiento Institucional respecto a la Propuesta de Iniciativa de Ley de Servicio Civil Municipal de 31 de mayo 2006.

Por su parte la Unin Europea a travs de su Programa de Descentralizacin y Fortalecimiento Municipal24, acuer-do con el gobierno de Guatemala, present en junio del 2008 el resultado de un estudio denominado Estrategia de intervencin para fortalecer la carrera pblica local en Guatemala, cuyos contenidos resumidos se abordan en el Captulo II de este estudio.

Para algunos consultores especialistas en materia de ca-rrera administrativa local existen factores externos e in-ternos que hacen ineficaz el cumplimiento de la norma-tiva. Un factor externo es la interpretacin que la Sala Constitucional hizo del artculo 110 de la Constitucin que posibilita el empleo de la discrecionalidad poltica en el despido de funcionarios pblicos causando buena parte de la ineficacia de la Ley de Servicio, ms otras afectaciones por el incumplimiento del contenido de la Ley de Servicio Municipal, tal como lo expresa el autor Furln: Existe una generalizada opinin, corroborada en los hechos, de que la LSM (Ley de Servicio Munici-

pal)* es ineficaz; es decir, que consagra un conjunto ms o menos adecuados de principios y garantas sobre el SM (Servicio Municipal)*, pero que sus disposiciones no se cumplen La principal causa externa es el artculo 110 de la CPR (Constitucin Poltica de la Repblica)*, tal como lo interpreta la doctrina actual de la Corte de Cons-titucionalidad. Entre las causas internas est el inade-cuado equilibrio entre obligatoriedad y autonoma, pero tambin debe sealarse la inexistencia de una institucin tutelar expresamente establecida por la LSM (Ley de Ser-vicio Municipal)* y la ausencia de sanciones manifiestas a su incumplimiento.25 *Aclaraciones del consultor

Para Monzn26, refirindose a la Ley de Servicio Munici-pal y el Cdigo Municipal, la principal debilidad de ambas leyes es que tales obligaciones se atribuyen como facultad de cada municipalidad por lo que depende de su volun-tad poltica, la cual hasta el momento ha sido negativa. La principal excusa no compartida por el autor Monzn para no establecer normas obligatorias generales en la Ley ha sido que no se respeta la autonoma municipal.

Respecto de los rganos que permitan la aplicacin de la Ley, correspondientes a la Oficina Asesora de Recursos Humanos de las Municipalidades y Junta Mixta Conci-liatoria de Personal no se haban conformado, por dos razones, una de ellas porque el artculo 68 atribuye el 25% de su financiamiento a las propias municipalidades en proporciones distintas segn su categora (tales cate-goras ya no existen) y, adems, porque se le atribuyen a la Oficina funciones propias de la autoridad local, lo que atentara contra la autonoma municipal; en el primer caso por referirse a la disposicin y propiedad exclusi-va de los recursos municipales (artculos 253 y 260 de la Constitucin)27 y que aplicarse en su totalidad restara autonoma a las municipalidades.

Respecto de los Instrumentos tcnicos contenidos en la Ley de Servicio Municipal, el panorama mostr que al-gunos de stos, no contribuan a la efectividad de la mis-ma, tales como: Clasificacin de Puestos de confianza o de carrera (artculos del 18 al 20) en los que los puestos de carrera son de materia residual por la preferencia de las municipalidades a acordar personal por contrato y no por servicios permanentes; as como el artculo 19 de la Seleccin de personal, dado que en una encuesta efec-tuada28, el 85% de las municipalidades no contaba con procesos de seleccin de personal y, finalmente, para in-dicar slo unos cuantos factores, tampoco contribua a la


aplicacin del artculo 23 del desempeo del personal, la cual se realiza en forma ocasional. En la Ley de Servicio Municipal tampoco existan muchas referencias a la fun-cin de capacitacin del personal.

En relacin con los Sistemas de informacin, hay que subrayar que el sector municipal guatemalteco prctica-mente no contaba con esos instrumentos que facilitaran las labores de los servidores pblicos municipales antes del 2008, salvo para efectos estadsticos29, pero tampoco existen estudios detallados de los mismos que nos per-mitan comprobar la afirmacin y realizar comparaciones, ms que empricamente, pero s coinciden los diagns-ticos en la necesidad de apoyarse fuertemente en ellos en virtud que la normativa por s misma no permitir alcanzar altos niveles de eficacia, eficiencia y articular los mecanismos de una administracin profesional. En esto coincide el experto argentino Furln que manifiesta El desarrollo de sistemas de informacin abre inmen-sas oportunidades para la solucin de los problemas de la gestin. De all la importancia de construir, desarrollar, completar o integrar los sistemas de informacin sobre los recursos humanos municipales.30

Otro actor nacional interesado en la carrera administrati-

va, ha sido el Movimiento Sindical Indgena y Campesino Guatemalteco para quienes la Ley de Servicio Munici-pal no ha cumplido a cabalidad su papel de generar las condiciones para funcionarios y servidores municipales en varios aspectos fundamentales que dict la norma, por ejemplo, la creacin de una oficina asesora de recursos humanos para las municipalidades, dotarlos de los ins-trumentos y de crear la carrera administrativa municipal, por lo que han tomado la iniciativa de proponer cambios y mejoras a la normativa de las relaciones de Estado y sus servidores, como se analizar en el Captulo siguiente.

En resumen, Guatemala cuenta con una ley de carrera ad-ministrativa municipal denominada Ley de Servicio Mu-nicipal que no encuentra su aplicacin y que ha sido blan-co de comentarios, crticas y propuestas alternativas para sustituirla, esfuerzo que se ha venido impulsando desde las autoridades polticas desde el 2006 pero sin reflejarse una verdadera voluntad poltica, panorama con el cual se encuentra la Fundacin DEMUCA en su nuevo intento de apoyar en el tema. En el siguiente cuadro resumen se presenta sinpticamente el panorama de la carrera admi-nistrativa municipal o carrera pblica municipal, como se denomina, a fin de simplificar el estado de la situacin antes del ao 2008.


Cuadro 1Situacin de la Carrera Administrativa en Guatemala a 2008

Fuente: Elaboracin propia

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3. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINISTRA-TIVA MUNICIPAL EN EL SALVADOR AL 2008

La Constitucin Poltica de 1950 en su artculo 109 esta-bleci que la carrera administrativa, reconoce la garanta de permanencia a los funcionarios y empleados compren-didos en ella y dispuso que una ley especial regulara el servicio civil. Esta Constitucin fue promulgada en el pe-rodo de permanencia del Consejo de Gobierno Revolu-cionario producto de un golpe de estado de los militares jvenes contra el presidente Salvador Castaeda Castro.

Ms de una dcada despus se cre la Ley del Servicio Civil por Decreto Legislativo N 507 del Directorio Cvico Militar de fecha 24 de noviembre de 1961 que tambin gobernara de facto en dicha poca, ley que nunca se ha desarrollado ni aplicado en forma ntegra ms all del rgimen sancionatorio. Esta normativa, segn dicta su art. 1 tuvo por finalidad regular las relaciones del Estado y del Municipio con los funcionarios y emplea-dos; garantizar la proteccin de stos y la eficiencia de la administracin pblica y municipal, y organizar la carre-ra administrativa mediante la seleccin y promocin del personal sobre la base del mrito y la aptitud, creando para ello orgnicamente el Tribunal de Servicio Civil, y sus atribuciones, segn lo establece su artculo 1. La Ley del Servicio Civil sufri, desde su creacin en 1961 a la fecha, 15 reformas diferentes, siendo la ltima mediante el Decreto Legislativo no. 10 de fecha 20 de mayo de 2009.

Segn algunos analistas desde la firma de los Acuerdos de Paz, El Salvador experimenta prcticas que demues-tran que el servicio civil est comprometido y es fiel a intereses de partidos polticos, incluyendo los gobiernos municipales.

El Cdigo Municipal se cre por Decreto Legislativo N 274 de fecha 31 de enero de 1986, publicado en el Diario oficial no. 23, Tomo no. 290 de fecha 5 de febre-ro de 1986, y en l se hace referencia a la carrera admi-nistrativa en el Ttulo vii, artculo 110, en el que afirma que los municipios debern establecer en su jurisdiccin la carrera administrativa de conformidad a la ley de la materia y podrn asociarse con otros para el mismo fin.

El Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal (IS-DEM), surge a la vida institucional por Decreto Legis-lativo no. 616, del 4 de marzo de 1987 y es una entidad de derecho pblico, especializada en el campo de la Ad-

ministracin Municipal, cuenta con personera jurdica y plena capacidad para ejercer derechos, contraer obliga-ciones e intervenir en juicios, con patrimonio propio y autonoma en la administracin de sus bienes.

Posteriormente en el ao 1991 se constituy la Corpo-racin de Municipalidades de la Repblica de El Sal-vador (COMURES), entidad de derecho privado y de inters pblico, no gubernamental cuyos fines no son lu-crativos, se declara apoltica y tiene personalidad jurdica propia reconocida y cuyos estatutos estn fundamentados en el artculo 543 del acuerdo n1343 de fecha 23 de agosto de 1941 y de los Decretos n76 de 18 de diciem-bre de 1991 y n102 de fecha 5 de diciembre de 1995.

Esta institucin promovi e impuls la carrera adminis-trativa municipal en conjunto con las municipalidades del pas, y con el apoyo de otras organizaciones y cooperan-tes; as reflejado en algunos de los congresos nacionales como el Congreso nacional de Municipalidades de di-ciembre de 2005, en cuya Mesa n1 Marco normativo, trabaj el subtema Implantacin de la CAM, y se lleg al siguiente acuerdo: Que CoMURES contine con el proceso y gestiones para la implantacin de la CAM, cuyo objetivo se obtuvo al ao siguiente con la aproba-cin la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LECAM) mediante el Decreto Legislativo N1039 del 26 de mayo de 2006 que busca como fines, segn el art. 1, desarrollar los principios constitucionales relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eficiencia del Rgimen Administrativo Municipal mediante el ofre-cimiento de igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico municipal, capacitacin permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y tras-lados, cumpliendo as con el artculo 219 de la Constitu-cin de la Repblica del 15 de diciembre de 1983 en la que se establece la carrera administrativa y el art. 222 en el que se especifica que el rgimen administrativo es ex-tensivo a los empleados y funcionarios municipales que son su campo de aplicacin. Es as como en El Salvador se logr una ley que cobijara en forma independiente y autnoma a la carrera administrativa en el sector munici-pal basada en la eficiencia, eficacia y meritocracia.En relacin con la organizacin y gestin del recurso humano, la LECAM crea las Comisiones Municipales, como organismos colegiados encargados de aplicar la ley para resolver sobre los derechos de los servidores munici-pales. Entre sus atribuciones, el art. 21 de la ley determi-na la ejecucin de los procedimientos de seleccin en los casos de ingreso a la carrera administrativa municipal y

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de ascenso dentro de la misma; conocer de las sanciones por suspensiones sin goce de sueldo y postergacin en el derecho de ascenso y conocer de las demandas de los funcionarios y empleados por violaciones a sus derechos consagrados en esta ley, por parte de sus superiores jerr-quicos, o el conocimiento de las acciones de revocatoria, segn el art. 78 de la Ley de CAM, que confirma que son competencia en esa materia del municipio de que se trate. As como aquellas estipuladas en el artculo 22 vin-culadas a la mediacin en las que las Comisiones podrn actuar como instancias de mediacin para solucionar in-conformidades o problemas de orden colectivo o indivi-dual que puedan agudizarse en perjuicio de alguna de las partes o de la institucin.

A pesar de que la LECAM no explicita los instrumen-tos tcnicos de CAM, el art. 81 afirma que las Munici-palidades y las dems Entidades Municipales estn en la obligacin de elaborar y aprobar manuales descriptores de cargos y categoras correspondientes a cada nivel y de requisitos necesarios para su desempeo; manuales regu-ladores del sistema retributivo que contemple parmetros para la fijacin de los salarios, complementos por ascen-sos de categora y dems que fueren necesarios; manua-les sobre polticas, planes y programas de capacitacin; y manuales de evaluacin del desempeo laboral de funcio-narios y empleados; respondiendo a su autonoma admi-nistrativa establecida en el art. 203, inciso primero de la Constitucin de la Repblica, permite crearlos y desarro-llarlos conforme a las caractersticas y necesidades de las propias municipalidades. El fin ltimo de la creacin de los manuales es contribuir a una aplicacin ms efectiva de la ley y la prestacin de sus servicios y, con ello, a la modernizacin de los gobiernos locales.

Respecto de los procesos de formacin, el art. 47 de la LECAM seala la capacitacin de los funcionarios de ca-rrera como objetivo fundamental para el ptimo ejercicio de las competencias propias de la administracin pblica municipal y estar orientada a propiciar el mejoramien-to en la prestacin de los servicios, a actualizar los co-nocimientos y desarrollar las potencialidades, destrezas y habilidades de los empleados, as como a subsanar las deficiencias detectadas en la evaluacin del desempeo; para ello, en el art. 48 crea el Centro de Formacin Mu-nicipal a cargo del ISDEM, institucin del Estado central salvadoreo.

Respecto del desarrollo de los sistemas de informacin la

ley de CAM incluye el Ttulo v, Captulo i, art. 55 al 58, mediante los cuales crea el Registro nacional de la Carre-ra Administrativa Municipal y el Registro Municipal de Carrera Administrativo Municipal. El Registro nacional se establece como una dependencia recopiladora de toda la informacin referente a la carrera administrativa des-empeada por los funcionarios y empleados municipales y de otras entidades contempladas en la presente ley. El Registro Municipal de la Carrera Administrativa Munici-pal, como una dependencia de la Municipalidad o de las dems Entidades Municipales, se establece como una de-pendencia recopiladora de toda la informacin referente a la carrera administrativa desempeada por los funciona-rios y empleados en cada municipalidad.

Ambos registros constituyen bases de datos que docu-mentan todo lo relativo a la identidad, acceso, desem-peo, capacitacin, retiro, beneficiarios y cualquier otro dato que se considere conveniente de los empleados mu-nicipales incorporados a la carrera administrativa munici-pal. La creacin de estos registros es una experiencia muy particular de El Salvador y de referencia para los dems pases de la regin, dado que pueden considerarse como mecanismos que facilitan la implementacin de la carrera administrativa y son fuente de informacin para la toma de decisiones.

En sntesis, la Ley de Carrera Administrativa Municipal es de reciente creacin, se encuentra vigente y cuenta con las Comisiones Municipales, establecidas como rganos para la aplicacin de la ley, pero requiere de un conjunto de instrumentos para implementar en forma ms eficaz la misma. En el siguiente cuadro resumen se presenta sinpticamente el panorama de la carrera administrativa municipal a fin de simplificar el estado de la situacin antes del ao 2008.

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Cuadro 2Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en El Salvador a 2008


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4. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINIS-TRATIVA MUNICIPAL EN HONDURAS AL 2008

La Asociacin de Municipalidades de Honduras fue crea-da por Decreto N 91 del 26 de abril de 1961 como una entidad civil representativa de carcter nacional, con fi-nes no lucrativos y no partidaristas, con plena capacidad para ejercer derechos, contraer obligaciones e intervenir en juicio, con patrimonio propio y libre administracin. La integran los 298 alcaldes y alcaldesas del pas, repre-sentantes de su municipio. Corresponde a la institucin la defensa de la autonoma municipal, impulsar la descen-tralizacin y los procesos de reconstruccin nacional, en materia municipal. A pesar de ser una entidad con muchos aos no fue sino el ao 1993 que tuvo su reactivacin.

Fue as que en 1994, AMHon cobra vigencia con su agenda poltica, gremial y tcnica, apoyado por el Progra-ma de Desarrollo Municipal (PDM) con la cooperacin de la United States Agency for international Develop-ment (USAiD, siglas en ingls31 y con apoyo de Univer-sidad Tecnolgica Centroamericana (UniTEC), a travs del desarrollo de programas de capacitacin dirigidos a candidatos y autoridades locales y tcnicos de munici-pios. El Proyecto AMHon PRoDEMon AECi, perodo 1998-2003, inici un trabajo de cuatro leyes importantes: finanzas pblicas locales, ordenamiento territorial, ley funcin pblica local y ley marco de agua y saneamiento.

La Constitucin Poltica vigente, acordada por la Asam-blea nacional Constituyente, Decreto N 131, de fecha 11 de enero de 1982, incorpor en su artculo 256 al R-gimen de Servicio Civil como aquel que regula las re-laciones de empleo y funcin pblica que se establecen entre el Estado y sus servidores pblicos.

La Ley de Servicio Civil se emiti en el rgimen de facto de Oswaldo Lpez Arellano, por Decreto N126 del 28 de octubre de 1967 y, en el artculo 1, cre la carrera ad-ministrativa y tiene por finalidad establecer un sistema ra-cional de administracin de personal en el servicio pbli-co regulando las relaciones entre los servidores pblicos y el Estado. La ley de Servicio Civil ha sido reformada e interpretada por los Decretos n 150-88 de diciembre de 1988; Decreto n 137-89 de setiembre de 1989, Decreto n 235- 89 de diciembre de 1989 y decreto n 198-93, en octubre de 1993.

El rgimen de servicio civil de Honduras se rige por tres figuras a saber: la Ley de Servicio Civil, que regula las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos del Estado; el Cdigo de Trabajo que regula las relaciones entre los trabajadores del Estado y las instituciones des-centralizadas y los Estatutos profesionales que regulan las relaciones entre ciertos servidores pblicos organiza-dos en gremios profesionales y el Estado.

El rgimen de servicio civil nace en Honduras en forma muy dbil con la creacin de la Oficina de Clasificacin de Puestos, en 1965, dependiente de la Secretara de Ha-cienda y Crdito Pblico que posteriormente dio origen a la Direccin General de Servicio Civil. Este rgimen se cre mediante Decreto del Congreso Nacional el 28 de octubre de 1967, entr en vigencia seis meses despus y ha sufrido varias reformas entre 1988 y 1993 y su fin era establecer un sistema racional de administracin de personal en el servicio pblico regulando las relaciones entre servidores pblicos y el Estado. Uno de los obst-culos para su pleno desarrollo se encuentra en el artculo 72 que afirma que la ley se hara efectiva en forma gradual y progresiva una vez que hayan sido dictados los instru-mentos legales, reglamentarios y tcnicos que permitieran darle aplicacin, para lo cual se cre la Direccin General de Servicio Civil. La ley fue reglamentada once aos des-pus, mediante el Acuerdo 175 de 18 de febrero de 1976, y, en general, ha mostrado alto grado de incumplimiento.

Por estas razones de inaplicabilidad debido a la ausen-cia de reglamentacin e instrumentos, y otras razones adicionales, los detractores de la Ley de Servicio Civil consideran que la misma tiene omisiones que constituyen lagunas legales y que debe ser revisada y readecuada a la realidad administrativa y socio-econmica, adems que debe estar acorde a las exigencias y necesidades de los usuarios de los servicios del Estado, y conforme al trato que deben recibir los trabajadores pblicos regidos por la Ley de Servicio Civil.

El rgimen de servicio civil de Honduras es muy frag-mentado y dbil y salvo un intento en la dcada de los aos ochentas de estabilizar el sistema e incluir a los municipios al sistema de carrera, las corporaciones mu-nicipales no han sido parte del enfoque del Estado hon-dureo, encontrndose que hasta el ao 2008 no exista ninguna ley que hiciera referencia a la carrera administra-tiva municipal, a pesar que la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHon) haba realizado esfuerzos para la aprobacin de la misma.

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Mediante el Decreto N134-90, emitido el 29 de octubre de 1990 se gesta la Ley de Municipalidades que en su Ttulo I, art. 0001, menciona que la Ley tiene por objetivo desarrollar los principios referentes a la creacin, auto-noma, organizacin, funcionamiento y fusin de los mu-nicipios. La ley efectivamente imprimi un nuevo marco de autonoma, con amplias funciones y un conjunto de elementos para fortalecer su financiamiento. La Ley de Municipalidades no hace ninguna referencia a la carre-ra administrativa de sus funcionarios; salvo el art. 0101 que dice que los empleados y servidores municipales no electos se acogern al Rgimen del Servicio Civil, para garantizarles estabilidad laboral.

En cuanto a la capacitacin, la Ley de Municipalida-des en su art. 0105, reformado por el Decreto n 48 de 1991, dicta que las Municipalidades debern establecer sistemas de capacitacin tcnica e investigacin cient-fica, tanto para los funcionarios electos como los nom-brados y para otras actividades o programas, en las que la Secretara de Gobernacin y la Universidad Autnoma de Honduras (UnAH), darn asistencia en los mencio-nados programas. En este sentido, se establece que las municipalidades destinarn recursos econmicos propios

o compartidos, para su operacin. Siguiendo esta lnea, con la aprobacin de la Ley de Municipalidades se inici un programa de cinco aos de capacitacin y asistencia tcnica in situ del programa PDM/ USAiD, ya citado, por medio International City/County Management Asso-ciation (ICMA, siglas en ingls).

La Fundacin para el Desarrollo Municipal (FUN-DEMUN) es una organizacin privada sin fines de lucro, apoltica, fue creada el 15 de abril de 1993, segn re-solucin del Poder Ejecutivo n73-93. La FUnDEMUn ha desarrollado una herramienta informtica y cuenta con varios mdulos que facilitan el desempeo de procesos administrativos y operativos de las municipalidades, pero no posee ninguno dedicado al registro de los funcionarios y sus antecedentes en la carrera administrativa municipal.

En resumen, Honduras haba arrastrado durante dca-das un rezago en materia de aplicacin de normativa e instrumentos que rigen la relacin entre el Estado y los servidores pblicos, especialmente respecto de las mu-nicipalidades, siendo uno de los ms bajos de la regin de Centro Amrica y el Caribe, segn se muestra en el siguiente Cuadro resumen.

Cuadro 3Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Honduras a 2008


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5. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINIS-TRATIVA MUNICIPAL EN COSTA RICA AL 2008

Acontecimientos de mitad del siglo XX dan cuenta de un intento fallido por establecer en Costa Rica el rgi-men de servicio civil en 1945, a travs de la redaccin de un proyecto de Estatuto Civil que buscaba regular la relacin entre los funcionarios del Poder Ejecutivo o de las Municipalidades, o de entidades u organismos de-pendientes estrechamente relacionados con aqul o con stas. El establecimiento del Rgimen de Servicio Civil en Costa Rica, es el resultado de un proceso histrico, social y poltico en el que concurren ideas e inquietudes de personas de diferentes pocas y modos de pensar. Este proceso culmina en 1953, cuando se promulga el Estatu-to de Servicio Civil.32

Un segundo antecedente fue la reforma constitucional efectuada durante la Administracin del Presidente Teo-doro Picado, en la que, mediante la Ley N 540 del 13 de junio de 1946 se incluye una disposicin sobre el Servi-cio Civil. Esta disposicin estipulaba que el Poder Ejecu-tivo estaba facultado para nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, a los funcionarios y emplea-dos diplomticos, a los militares y a otros que indique el Estatuto Civil de la Funcin Pblica.33

Curiosamente, los intentos de regular y/o reformular estas relaciones fueron impulsados en periodos polticamente difciles como fueron los gobiernos de Teodoro Picado, que fue una dictadura, y la Junta Fundadora de la Segun-da Repblica que gobern posterior a los acontecimien-tos de la guerra civil de 1948. Restablecido el rgimen poltico democrtico, y devuelto el poder a su verdadero poseedor el Presidente otilio Ulate blanco, correspondi a los miembros de la Asamblea Constituyente aprobar la Constitucin Poltica del 29 de noviembre de 1949 en la que se incluyeron disposiciones relativas al Servicio Civil en el Ttulo Xv, decisin fundamental que sustent posteriormente la promulgacin del Estatuto de Servicio Civil, aprobado por la Asamblea Legislativa el 29 de mayo de 1953, como Ley N 1581, la cual fue firmada al da siguiente por el Presidente Ulate y publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 31 de mayo del mismo ao.Los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica mencionan y regulan la creacin de un nico estatuto; sin embargo, al establecer el rgimen de servicio civil, el legislador limit el mbito de aplicacin al gobierno

central, constituido por la cartera de ministerios y sus instituciones adscritas. Hay que sealar que la consolida-cin y desarrollo del servicio civil del pas se da precisa-mente a travs de la Direccin General de Servicio Civil (DGSC) y la aplicacin del Estatuto y su reglamento, que por muchos aos se constituy en el marco regulador re-ferente para las dems instituciones del Poder Ejecutivo y los otros poderes, as como para las municipalidades, pero con el tiempo cada institucin fue creando su propio marco regulador. A lo largo de los 58 aos de existencia, se puede afirmar que el rgimen de servicio civil de Costa Rica es uno de los ms estables a nivel latinoamericano y especialmente en la regin.

En resumen, entre 1948 y 1953 sucedieron acontecimien-tos significativos para la aplicacin de los principios de Servicio Civil en la Administracin Pblica, de los cuales se destacan dos:

1. Creacin de una Oficina de Seleccin de Per-sonal. Esta fue establecida el 8 de mayo de 1948 por la Junta Fundadora de la Segunda Repbli-ca; sin embargo, el respaldo jurdico se le con-cede a partir del 15 de febrero 1949, mediante el Decreto-Ley n 381. La intencin era que dicha oficina funcionara hasta 1953, ao en que en-trara en vigencia el Estatuto de Servicio Civil; no obstante, la oficina se debilita por la falta de apoyo de las autoridades del Gobierno, ya que se concede a los ministros la potestad de usar o no sus servicios para el nombramiento de personal. Estas circunstancias condujeron a su cierre el 31 de diciembre de 1950.

2. Creacin de una Oficina de Servicio Civil ads-crita al Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Esta oficina se estableci por medio del Decreto n 1451 del 28 de mayo de 1952. Su duracin fue de pocos meses y se encarg de preparar la instalacin y funcionamiento del Servicio Civil.34

A pesar de que Costa Rica es uno de los pases que hist-ricamente tuvo menos avances de descentralizacin mu-nicipal desde el perodo colonial hasta la poca contem-pornea, cabe destacar que existen algunos elementos que demuestran progresos tempranos en la carrera adminis-trativa municipal, comparados con el resto de la regin, pero que se han ido quedando en el camino con pocos avances en los ltimos aos.

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Algunos indicadores de los progresos anticipados se die-ron con la aprobacin del primer Cdigo Municipal de Costa Rica Ley N 4574 del 30 de abril de 1970, que en el artculo 19 se estableci la posibilidad de crear el Instituto de Fomento y Asesora Municipal, (IFAM), el que se concreta el 9 de febrero de 1971, como insti-tucin autnoma del Estado central que rige como ente regulador del gobierno en las municipalidades, pensn-dose como una medida complementaria que viniese a apoyar esos esfuerzos desde un punto de vista tcnico, transfiriendo tecnologa, conocimientos, capacidades en diversos campos, y planificando y orientando el proceso de fortalecimiento municipalSu misin es la de forta-lecer y modernizar el Rgimen Municipal Costarricense, brindando un servicio oportuno y de ptima calidad, que logre satisfacer las necesidades de los gobiernos locales y de las respectivas comunidades, estimulando y propi-ciando una eficiente gestin que favorezca el desarrollo poltico, econmico y social de Costa Rica.35

Adems, Costa Rica cuenta con una de las asociaciones de municipalidades ms antigua de la regin. La Unin Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica (UNGL) nace a la vida jurdica el 28 de agosto de 1977 cuando se celebr la Asamblea Constitutiva que le dio origen donde se aprobaron los Estatutos que la rigen, as como se inte-gr el Primer Consejo Directivo. La UnGL surge como una entidad de derecho pblico representativa de carcter nacional con patrimonio propio y libre administracin de sus bienes e integrada por todas las Municipalidades y Federaciones de Municipalidades de Costa Rica y se instituy ante la necesidad del Rgimen Municipal Cos-tarricense de contar con una organizacin superior que representara y velara por sus intereses, capaz de canalizar los diferentes esfuerzos y luchas por el mejoramiento y la modernizacin municipal.

Aunque la UnGL se concreta en 1977, existen anteceden-tes desde 1940 cuando se celebr el i Congreso nacional de Municipalidades y se cre la Asociacin Municipal de Costa Rica, momento en que se establecieron los prime-ros pasos para crear esta organizacin. Con la celebracin del iii Congreso nacional de Municipalidades en 1957, se aprobaron importantes lineamientos para la promulgacin del Cdigo Municipal de 1970. Posterior a este Congreso se crearon ligas municipales regionales y provinciales. En el iv Congreso nacional de Municipalidades celebrado en agosto de 1976 se aprueban importantes ponencias, donde se destaca la propuesta para conformar una institu-cin que aglutine a los municipios de este pas.36

A diferencia de otros pases, en Costa Rica la regulacin de la Carrera Administrativa Municipal se encuentra propuesta desde el primer Cdigo Municipal Ley N 4574 en su Ttulo v denominado Personal, artculos del 141 al 156, en los que ya se mencionan algunos instru-mentos, derechos y deberes de los funcionarios, sancio-nes, prohibiciones, licencias y procedimientos al debido proceso. La reforma de este Cdigo se realiz mediante la aprobacin del Cdigo Municipal, Ley 7794 del 27 de abril de 1998, que en su Ttulo v, artculo 115 dice: Establcese la Carrera administrativa municipal como medio de desarrollo y promocin humanos. Se entender como un sistema integral, regulador del empleo y las re-laciones laborales entre los servidores y la administracin municipal37, con el propsito de profesionalizar al servi-dor pblico municipal.

Debe destacarse fuertemente que con la reforma del Cdi-go Municipal de Costa Rica de 1998 se reestructura mejor un conjunto de normas especficas que regulan importan-tes aspectos de la carrera administrativa municipal y los recursos humanos, todos dentro de su Ttulo v denomina-do El Personal Municipal. Aparte de las disposiciones generales del captulo I, el captulo II se refiere al ingreso a la CAM; el captulo III Sueldos y Salarios; el captulo iv a la Seleccin de Personal; el captulo v incentivos y beneficios; el captulo vi lo dedica a la Evaluacin y Calificacin del servicio; el captulo vii hace mencin a la Capacitacin Municipal; el captulo viii se refiere a los Permisos; el captulo IX es sobre los Derechos de los Servidores Municipales; el captulo X a los Deberes de los Servidores Municipales; el captulo XI menciona las Prohibiciones; el captulo XII se refiere a las Sanciones y, finalmente, el captulo XIII se dedica a los Procedimien-tos de Sanciones.

La reforma del Cdigo Municipal de 1998 le dio atribucio-nes directas y concretas a la UnGL en el tema de la CAM, expresamente en los artculos 120, 126 y el Transitorio I del Cdigo Municipal, para la elaboracin de algunos instrumentos tcnicos especficos. En cumplimiento de la normativa la UnGL, a travs del Proyecto de Fortaleci-miento y Modernizacin Municipal, elabor entre 1998 y el 2000, el Manual descriptivo de puestos integral para el rgimen municipal (art. 120) y el Manual general para el reclutamiento y la seleccin (art. 126). Adicionalmente, la UnGL elabor otros instrumentos como el Manual ge-nrico de Evaluacin del desempeo; el Manual genrico de organizacin y Funciones municipal y el Reglamento de Carrera Administrativa Municipal, como herramientas

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adicionales y complementarias para que las municipalida-des pudieran implementar la carrera administrativa.

En cuanto a la organizacin y gestin del recurso humano, la UnGL de Costa Rica cre, va modificacin del Cap-tulo viii de los Estatutos en octubre 1999, la Secreta-ra Tcnica de Carrera Administrativa (SETECAM) como un rgano tcnico especializado en la atencin de la Carrera Administrativa Municipal (art. 37 de los Estatutos de la UnGL), el cual es un rgano de la UnGL con representacin de varias instituciones, entre ellas: el iFAM, la Direccin General de Servicio Civil (DGSC), el Concejo consultivo de municipalidades, conformado por los jefes de recursos humanos de las Municipalidades del pas, y la Junta Directiva de la UnGL. Esta secretara es la encargada de definir y disear polticas de la gestin humana y la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal, as como promover y colaborar con las muni-cipalidades en coordinacin y apoyo de otras institucio-nes y dar sustentabilidad de este sistema.

A pesar de que la SETECAM era una figura nica y sui gneris en su tipo en la regin, han transcurrido 13 aos y est a la espera de un mejor espacio y contar con la viabi-lidad poltica y financiera para ser implementada.

Otro elemento contenido en el mbito de la estructura or-ganizacional trazada para atender la capacitacin del re-curso humano es el Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, SINACAM, creado para el diseo y ejecu-cin de un proceso de capacitacin municipal integrado, sistemtico, continuo y de alta calidad. El SinACAM se encuentra contenido tanto en el Cdigo Municipal en el artculo 142 como en el Estatuto de la UnGL en el artculo 43, cuyas funciones son exactamente las mismas en ambos textos. En uno y otro se indica que la conduccin estar a cargo del Consejo Nacional de Capacitacin Municipal (CONACAM), integrado con representacin de varias ins-tituciones: la Universidad de Costa Rica (UCR), la Univer-sidad Estatal a Distancia (UnED) y el Poder Ejecutivo y dos representantes de la UnGL (Artculos 143 del Cdigo y 44 del Estatuto de la UnGL). Lamentablemente, la ley no le otorga personera jurdica ni recursos para su gestin, lo que ha limitado en forma considerable su desarrollo, a pesar de que en este momento cuenta con un capital se-milla importante para invertir en capacitacin nicamente, que debe buscar la sostenibilidad futura, una vez agotado este recurso. La incapacidad de utilizar estos fondos devie-ne del pronunciamiento de la Procuradura General de la Repblica (PDR) que manifest De las normas legales,

estatutarias, no se desprende que se le est otorgando a ningn miembro de la estructura organizativa de ConA-CAM la atribucin de actuar a nombre y por cuenta de este rgano colegiado. Al estar en materia de sumo cuidadose puede estar comprometiendo los fondos pblicos,...38

En este punto es fundamental destacar, como una averi-guacin importante, que el SinACAM se encuentra nor-mado, tanto en el Cdigo Municipal como en el Estatuto de la UnGL, lo que presenta una disyuntiva legal en cuan-to al posicionamiento del tema. Podra pensarse que por su nivel de jerarqua corresponde al Cdigo Municipal apropiarse del mismo por tratarse de una norma superior y general, pero no cuenta con las capacidades de operati-vidad o gestin en cuyo caso podra pensarse que corres-ponde a la UnGL apropiarse de SinACAM, a travs de la ConACAM, ms an, si fuera asumido en coordinacin con la SETECAM, como lo sugiere Olivas en su Informe Desarrollo del Modelo de Organizacin y funcionamien-to de la carrera administrativa municipal: A partir de esas competencias y con el propsito de brindar el apoyo y la asesora a las municipalidades en todo lo concernien-te a la gestin de recursos humanos y la aplicacin de las normas de la Carrera Administrativa Municipal, se cre la Secretara Tcnica de Carrera Administrativa Municipal y que viene a ser la instancia principal de este sistema de gestin en conjunto con los Departamentos de Recursos Humanos de las Municipalidades.

Pero adems, , establece el Sistema nacional de Ca-pacitacin Municipal para el diseo y la ejecucin de un proceso de capacitacin a nivel del rgimen municipal y crea el Consejo nacional de Capacitacin Municipal como instancia que deber coordinar ese sistema

Para llevar a cabo la coordinacin, ejecucin y control de los planes y programas de capacitacin, el Consejo requiere de una instancia ejecutora de sus propsitos, as-pecto que tambin puede cumplir la Secretara Tcnica de Carrera Administrativa Municipal.39

Importante destacar que tanto la SETECAM como el SI-nACAM son rganos dentro de la estructura organizacio-nal de la UnGL (art.6 de Estatutos), tal como su Asam-blea o su Junta Directiva.

Respecto a los instrumentos y los sistemas de informa-cin, la UnGL hasta el 2008 no contaba con ninguno que permitiera el registro de los funcionarios ni sirviera de apoyo a las municipalidades.

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En sntesis, Costa Rica es de los pocos pases que antes del 2008 contaba en la regin con la Carrera Administra-tiva Municipal incorporada al Cdigo Municipal y en los Estatutos de la UnGL, organizacin asociativa por exce-lencia que, desde 1998 y hasta el 2008 realiz un esfuer-zo por generar los primeros instrumentos de CAM, como los manuales genricos; sin embargo, stos tuvieron poca difusin en el proceso de implementacin, por lo que no alcanz el nivel de impacto en todas las municipalidades, factor por el cual unas municipalidades han acudido a la UnGL y otras a la DGSC a recibir apoyo y asesora para la implementacin de la CAM.

Esta falta de posicionamiento total ha dado como resulta-do la ausencia de orientacin al sector municipal respecto

a los manuales especficos de cada municipalidad que de-bieron haberse desarrollado con base en los instrumen-tos propuestos por la UnGL, lo que podra interpretarse como una ausencia de sistematizacin, a modo de un pro-ceso incompleto segn lo dicta la norma del Cdigo Mu-nicipal, lo que muestra la necesidad de poner en prctica la instancia tcnica fijada para desarrollar estos procesos como es la SETECAM; lamentablemente razones de ca-rcter presupuestario y de voluntad poltica de la UnGL han impedido mayor desarrollo de sta como rgano tc-nico de apoyo a las municipalidades del pas.

En el siguiente Cuadro sinptico se resume las caractersti-cas principales encontradas en el desarrollo de la CAM antes del ao 2008 en los cinco temas estudiados por este Estudio.

Cuadro 4Situacin de la Carrera Administrativa Municipal en Costa Rica a 2008

Contina en la pgina siguiente

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6. LA SITUACIN DE LA CARRERA ADMINIS-TRATIVA MUNICIPAL EN PANAM AL 2008

Cuando se repasan los antecedentes histricos de la carre-ra administrativa, la mayora de los autores coinciden en que las tardas normativas de constitucin de la repbli-ca y formacin del Estado panameo (1903), debido a la constante y permanente presencia extranjera, impidiera el desarrollo de la experiencia en Administracin Pblica, la que en trminos generales se considera reciente, tanto en sus estructuras y procedimientos administrativos.

En una poca de conflicto y transicin entre el interven-cionismo norteamericano y la Doctrina Panameista que rechazaba el tutelaje extranjero40, destacaron los valores nacionalistas que se reflejan en la Constitucin Nacional de 1941 en la que se introduce, en su artculo 159, por primera vez, el concepto de la carrera administrativa para los funcionarios pblicos que la ley determinara, pero las circunstancias polticas de la poca impidieron su implementacin y a pesar de su fracaso, los especia-listas en la materia han coincidido en reconocer que este articulado es el paso decisivo para la transformacin de la Administracin Pblica en lo que concierne a la Adminis-tracin de Personal.

Posteriormente, en un corto perodo estable en el que go-bern el Partido Liberal (1945-1948), los constituyentes de la Constitucin de 1946, conscientes de la importancia de la carrera administrativa, con gran precisin insertaron un captulo exclusivo para ese fin, el que form parte del Ttulo XII De los Deberes y D

estudio regional de cam con formato final de diseño para publicación

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