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CAMBIAR EL FUTURO DE LA ENERGÍA: LA SOCIEDAD CIVIL COMO AGENTE PRINCIPAL DE LA GENERACIÓN DE ENERGÍA RENOVABLE

Estudio del CESE sobre el papel de la sociedad civilen la aplicación de la Directiva sobre las fuentes de energía renovables de la UE

INFORME FINAL

(Enero de 2015)

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El estudio ha sido llevado a cabo por un equipo de nueve miembros del Observatorio del Desarrollo Sostenible (ODS) y de la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información de CESE (TEN):

un equipo central de tres miembros que dirigieron el trabajo y visitaron seis Estados miembros: Lutz Ribbe (coordinador general), Isabel Caño Aguilar y Brenda King; y

un equipo adicional de seis miembros que respaldaron la realización de los estudios de caso en los Estados miembros seleccionados: Andrzej Chwiluk (Polonia), Pierre-Jean Coulon (Francia), Tom Jones (Reino Unido), Vitas Mačiulis (Lituania), Georgi Stoev (Bulgaria) y Frank van Oorschot (Países Bajos).

La secretaría del Observatorio del Desarrollo Sostenible del CESE (Rayka Hauser y Nuno Quental) ha facilitado asistencia continuada para la organización de los estudios de caso y la redacción del presente informe.

El equipo de estudio del CESE quisiera expresar un agradecimiento especial al Consejo de Desarrollo Sostenible de la región francesa de Provenza-Alpes-Costa Azul (PACA), al Gobierno galés, al Sindicato Minero de Polonia, a los representantes de la CE en Alemania, Bulgaria, Polonia y Gales, a numerosas organizaciones de la sociedad civil, asociaciones de productores de energía renovable, cooperativas, iniciativas comunitarias y empresas sociales, así como a las autoridades nacionales, regionales y locales de los países visitados, que apoyaron la organización del estudio, participaron activamente en los debates, demostraron entusiasmo por el despliegue de energías renovables descentralizadas y ofrecieron un aporte inestimable desde sus diferentes perspectivas para la formulación de las conclusiones del estudio.

De hecho, el presente informe recoge principalmente las pertinentes observaciones que varias partes interesadas formularon al equipo de estudio en el curso de las visitas y debates.

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Índice1. Síntesis de las principales conclusiones y recomendaciones....................................................................6

1.1 Principales conclusiones.................................................................................................................6

1.1.1 Un momento oportuno.......................................................................................................61.1.2 Una cierta frustración........................................................................................................61.1.3 Razones de peso a favor de la energía renovable participativa.........................................61.1.4 Un inmenso potencial colectivo que sigue sin aprovecharse............................................7

1.2 Recomendaciones principales........................................................................................................7

1.2.1 Crear unas condiciones de competencia equitativas para la energía renovable...........................................................................................................................7

1.2.2 Convertir la producción descentralizada de energía renovable participativa en una prioridad de las políticas........................................................................................8

1.2.3 Establecer marcos políticos estables para apoyar las energías renovables participativas:.....................................................................................................................8

1.2.4 Propiciar el diálogo activo con la sociedad civil sobre política energética.......................91.2.5 Entablar un diálogo transparente sobre el precio, los costes y las ventajas

de la energía.......................................................................................................................91.2.6 Hacer frente a las consecuencias sociales de la transición energética.............................10

2. Introducción............................................................................................................................................10

3. Enfoque del estudio................................................................................................................................13

3.1 Objetivos.......................................................................................................................................13

3.2 Metodología..................................................................................................................................13

4. Progresos de la UE en materia de energía renovable: panorama general...............................................14

5. Razones de peso a favor de la participación de la sociedad civil y de la energía renovable participativa............................................................................................................................................16

5.3 La energía participativa desbloquea los fondos necesarios para la transición a la energía renovable..........................................................................................................................18

5.4 La energía renovable participativa promueve el desarrollo comunitario y combate la pobreza energética....................................................................................................................19

5.5 La producción de energía renovable participativa es un creador neto de empleos y crecimiento económico.................................................................................................................21

6. El debate sobre precios y costes de la energía renovable.......................................................................22

7. ¿Cuáles son los requisitos previos para poder desbloquear el potencial de la energía participativa?...........................................................................................................................................24

7.2 Un marco político estable y coherente.........................................................................................24

7.3 Un proceso de elaboración de políticas transparente e integrador...............................................26

7.4 Procedimientos administrativos sencillos y transparentes...........................................................26

7.5 Sistemas de apoyo adaptados a las necesidades de la energía renovable participativa descentralizada........................................................................................................27

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7.6 Hacer frente a las barreras que obstaculizan el desarrollo de la energía participativa.................30

7.7 Desarrollo y coordinación de la red para ajustarla a las necesidades de la energía renovable......................................................................................................................................32

7.8 Gestión y almacenamiento de la energía......................................................................................33

8. Conclusiones...........................................................................................................................................34

A. Anexos....................................................................................................................................................37

A.1. Informes de las misiones a los Estados miembros.......................................................................37

A.2. Lista de dictámenes del CESE que tratan sobre las energías renovables.....................................37

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Extracto del preámbulo de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (Directiva sobre las fuentes de energía renovables de la UE):

«(3) Se han reconocido las oportunidades de generar crecimiento económico mediante la innovación y una política energética competitiva y sostenible. La producción de energía procedente de fuentes renovables depende con frecuencia de las pequeñas y medianas empresas (PYME) locales o regionales. Las inversiones regionales y locales en la producción de energía procedente de fuentes renovables generan en los Estados miembros y en sus regiones importantes oportunidades de crecimiento y empleo. Por ello, la Comisión y los Estados miembros deben apoyar las medidas nacionales y regionales en materia de desarrollo en esas áreas, fomentar el intercambio de mejores prácticas en la producción de energía procedente de fuentes renovables entre las iniciativas de desarrollo locales y regionales, y promover el uso de Fondos Estructurales en ese ámbito.

(4) A la hora de favorecer el desarrollo de un mercado de fuentes de energía renovables, hay que tomar en consideración las repercusiones positivas sobre el potencial de desarrollo regional y local, las perspectivas de exportación, la cohesión social y las oportunidades de empleo, especialmente por lo que se refiere a las PYME y a los productores de energía independientes. […]

(6) Es conveniente apoyar la fase de demostración y comercialización de las tecnologías descentralizadas de producción de energía renovable. El cambio hacia la producción descentralizada de energía entraña numerosas ventajas, tales como la utilización de fuentes locales de energía, una mayor seguridad del suministro local de energía, trayectos de transporte más cortos y menores pérdidas en la transmisión de la energía. Dicha descentralización fomenta también el desarrollo y la cohesión de la comunidad, al facilitar fuentes de ingresos y crear empleo a escala local. […]

(43) Con objeto de impulsar la contribución de cada ciudadano a los objetivos establecidos en la presente Directiva, las autoridades pertinentes deben estudiar la posibilidad de sustituir la autorización por una mera notificación al organismo competente a la hora de instalar equipos descentralizados de menor envergadura para producir energía procedente de fuentes renovables».

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1. Síntesis de las principales conclusiones y recomendaciones

1.1 Principales conclusiones

1.1.1 Un momento oportuno

En todos los Estados miembros que se visitaron, el grupo encargado del estudio encontró una sociedad civil fuerte y comprometida con la transición energética, consciente de las oportunidades que las energías renovables ofrecen y dispuesta a beneficiarse de la producción descentralizada de este tipo de energía. El grupo pudo percibir un entusiasmo considerable por las posibilidades que brinda la energía renovable para generar ingresos y promover el desarrollo comunitario y la innovación social, así como un enorme deseo de aprender de las mejores prácticas y las políticas de apoyo de otros Estados miembros.

1.1.2 Una cierta frustración

Al mismo tiempo, las partes interesadas señalaron su frustración por las trabas burocráticas y los procedimientos complejos; por las reformas políticas recientes, que perjudica a los pequeños productores y comunidades en relación con los grandes productores de energía centralizada; y por el hecho de que los responsables políticos no reconozcan el valor de la energía participativa y que, en algunos casos, no exista un diálogo constructivo con las autoridades. La Comisión Europea es consciente de estas dificultades y las describe en su «Informe de situación sobre la energía renovable (2013)»1. Algunos representantes de la sociedad civil interpretan la persistencia, o incluso la multiplicación, de estas trabas (por ejemplo, la introducción de subastas para la producción de energía renovable en una serie de Estados miembros) como un ataque directo a la energía participativa en beneficio de los grandes productores de energía centralizada.

1.1.3 Razones de peso a favor de la energía renovable participativa

Una de las conclusiones importantes del estudio es que la sociedad civil no se conforma con limitarse a participar en consultas sobre política energética. Las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil y los individuos están deseando convertirse en productores de energías renovables, y el equipo encargado del estudio recabó numerosas pruebas y argumentos que corroboran esta tendencia.

La energía participativa aumenta la aceptación local de las infraestructuras para las energías renovables, creando apoyos y compromiso para el proceso de transición. Desbloquea los fondos que son urgentemente necesarios para la transición energética, lleva aparejados beneficios socioeconómicos compartidos a nivel local y mantiene el valor añadido dentro de las comunidades. De hecho, la producción de energía renovable se está convirtiendo en una oportunidad económica para ciudadanos, agricultores, cooperativas, pequeñas y medianas empresas, comunidades locales, organizaciones caritativas y ONG, en lugar de (o además de) para las empresas energéticas tradicionales. Fomenta el desarrollo local, la innovación social y la cooperación. Los sistemas

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descentralizados permiten a las comunidades y los individuos compartir los costes y beneficios de las renovables y descubrir posibilidades que permitan adecuar mejor la oferta y la demanda (por ejemplo, instalaciones colectivas de calefacción). Si los marcos políticos lo permiten, la energía renovable participativa se convierte en un creador neto de empleo y de crecimiento económico a nivel local.

El estudio del CESE ha demostrado que el desarrollo de la energía renovable avanza más rápidamente en los Estados miembros en los que se ha permitido a la población local emprender iniciativas ciudadanas de energía, de forma individual o colectiva. Los requisitos previos fundamentales para este desarrollo han sido sistemas de apoyo bien pensados y buenos- marcos normativos para la energía renovable participativa. Para aprovechar esta nueva oportunidad, las políticas climáticas y energéticas de la UE y los Estados miembros deben otorgar una prioridad mucho más marcada al objetivo de vincular la producción descentralizada de energía renovable con el desarrollo regional y local. Ha llegado el momento de introducir un conjunto sólido, estable y coherente de estructuras de apoyo a la energía renovable participativa que permita a Europa pasar a una economía con bajas emisiones de carbono.

1.1.4 Un inmenso potencial colectivo que sigue sin aprovecharse

El estudio ha puesto de relieve que cinco años después de la adopción de la Directiva sobre las fuentes de energía renovables, los documentos políticos nacionales apenas recogen referencias a una estrategia coherente destinada a apoyar la producción de energía renovable descentralizada en beneficio de las comunidades locales. El equipo responsable del estudio no pudo determinar en ninguno de los Estados miembros visitados la existencia de una estrategia gubernamental aplicada de forma coherente, cuya finalidad fuera fomentar la energía participativa. Por el contrario, en todos los países analizados, la inestabilidad de las políticas y las recientes reformas de los marcos reglamentarios sobre las energías renovables han logrado que las partes interesadas sientan incertidumbre, recelo a la hora de realizar nuevas inversiones y preocupación por el futuro de la energía participativa.

1.2 Recomendaciones principales

1.2.1 Crear unas condiciones de competencia equitativas para la energía renovable

Como se señala en el Informe de situación sobre la energía renovable de la Comisión (2013) 2, hasta que en la UE no haya un mercado interno de la energía abierto y orientado a la competencia que acabe con las disfunciones del mercado e internalice los costes sociales, sanitarios y medioambientales derivados del uso de la energía fósil, seguirán siendo necesarias medidas de apoyo que respalden el despliegue de las energías renovables. Los gobiernos deberían trabajar para eliminar gradualmente los subsidios perjudiciales e ineficientes a los combustibles fósiles, «que alientan a consumir excesivamente y socavan el desarrollo sostenible», en línea con el compromiso reiterado en el documento final de la Conferencia Río+20 titulado «El futuro que queremos». La tarificación de las emisiones de carbono es solo una de las posibilidades de internalizar los costes externos mediante un aumento del coste relativo de las tecnologías basadas en los combustibles fósiles.

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1.2.2 Convertir la producción descentralizada de energía renovable participativa en una prioridad de las políticas

No puede aplicarse una nueva política energética sin contar con el apoyo de los ciudadanos; sin embargo, con su respaldo, los objetivos políticos pueden alcanzarse mucho más rápidamente de lo que algunos imaginarían. El CESE recomienda que los responsables políticos locales, nacionales y de la UE hagan de la aceptación de la producción de energía renovable por parte de los ciudadanos una prioridad explícita. El nuevo «Informe de situación sobre la energía renovable», que la Comisión Europea tiene previsto presentar en 2015, debería ir más allá de las meras estadísticas y evaluar en qué medida se han suprimido las trabas burocráticas y se ha desarrollado el acceso al mercado para los nuevos operadores pequeños.

1.2.3 Establecer marcos políticos estables para apoyar las energías renovables participativas:

los trámites administrativos relativos a las energías renovables participativas deberían ser sencillos, rápidos y asequibles;

los costes y los tiempos de espera para conectar los proyectos de energía renovable participativa a la red deberían ser razonables y debería sancionarse a los gestores de redes si no cumplen lo acordado;

debería haber una ventanilla única que ofreciera asesoramiento a los pequeños inversores desde la fase de planificación / estudio de la viabilidad hasta el despliegue;

debe concederse prioridad de suministro a la red a la electricidad generada a partir de fuentes renovables, por encima de la energía fósil y nuclear;

la energía renovable participativa debería estar exenta de procedimientos que generen una carga, unos costes o una inseguridad desproporcionados, por ejemplo la obligación de comercialización directa;

las tarifas reguladas deberían ser el principal instrumento de apoyo a la energía renovable participativa, ya que ofrecen un medio simple y fiable para que los productores calculen con exactitud sus inversiones y beneficios. La seguridad de la inversión aumenta las posibilidades de que los pequeños promotores reciban los créditos necesarios. Las tarifas reguladas deberían ajustarse de forma permanente para reducir los costes de inversión;

para hacer frente a las fluctuaciones de suministro y a su efecto devastador sobre el precio de la electricidad en períodos de punta, el sistema de tarifas reguladas puede completarse con mecanismos de gestión energética que mitiguen las fluctuaciones, como la medición neta (véase más abajo), las redes inteligentes y el desarrollo de la capacidad de almacenamiento;

los Estados miembros deberían ser muy prudentes a la hora de recurrir a las subastas para las energías renovables, ya que se trata de procedimientos complejos y costosos que suponen una carga desproporcionada para los productores de pequeño tamaño y excluirían de hecho a la energía participativa de los beneficios del apoyo a las energías renovables. Dar una ventaja a los grandes productores centralizados y reducir la competencia podría traducirse en un aumento de los precios para los consumidores. Asimismo, las subastas únicamente funcionarían si existiera un mercado de

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la energía. Las directrices sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente y la energía 2014-2020 deberían ser más claras en este sentido;

los productores de energía renovable participativa deberían poder hacer mediciones netas y acceder a ayudas para la generación de electricidad;

los Fondos Estructurales y de Cohesión de la UE y los presupuestos nacionales deberían asignar la financiación necesaria para garantizar que las limitaciones de la red no retrasan el avance de las energías renovables y de la producción de energía descentralizada.

1.2.4 Propiciar el diálogo activo con la sociedad civil sobre política energética

La política relativa a las energías renovables debería diseñarse y aplicarse a la vez que se mantiene un diálogo constante con las partes interesadas de la sociedad civil para llegar a un entendimiento común, objetivos conjuntos, respaldo a la aplicación y una cultura de cooperación y confianza mutuas. Cabe esperar que el diálogo europeo sobre la energía, auspiciado por el CESE, desempeñe un papel decisivo a este respecto.

La sociedad civil debería poder participar en la elaboración de los planes de acción de los Estados miembros en materia de clima y energía, así como en la supervisión y revisión de su aplicación.

La sociedad civil debería participar activamente en la supervisión y revisión de las estrategias, los programas de financiación y las medidas de apoyo a nivel local, regional, nacional y de la UE para garantizar que contribuyen a la producción de energía participativa y no obran en su detrimento. En concreto, la incorporación de medidas controvertidas como los requisitos de comercialización directa o las subastas para la producción de energía renovable, debe supervisarse de cerca para detectar y corregir rápidamente los posibles efectos negativos para la energía participativa.

1.2.5 Entablar un diálogo transparente sobre el precio, los costes y las ventajas de la energía

Se necesita un debate público transparente sobre los costes y el precio de la energía, pues las discusiones sobre política energética a menudo están mediatizadas por preocupaciones a corto plazo relativas a los precios. Las energías renovables presentan costes externos muy reducidos, lo que constituye una diferencia notable respecto de las energías convencionales, que transfieren costes sanitarios y medioambientales considerables tanto a la sociedad actual como a las generaciones futuras. Es necesario facilitar al público información clara y exhaustiva para tener una imagen ajustada de los costes y los beneficios asociados a los subsidios que se conceden a las energías renovables, a los combustibles fósiles y a la energía nuclear; el cálculo debería incluir los costes para la salud humana y la calidad del medio ambiente así como las ventajas derivadas de las importaciones que se evitan y el aumento de la seguridad energética. Como se señala en el Informe de situación sobre la energía renovable de la Comisión (2013)3, pese a que los costes de las tecnologías de las renovables se reducen de manera constante, hasta que en la UE no haya un mercado interno de la energía abierto y orientado a la competencia que acabe con las disfunciones del mercado e internalice los costes externos, seguirán necesitándose medidas y políticas financieras, legales y administrativas que fomenten el despliegue de las energías renovables.

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1.2.6 Hacer frente a las consecuencias sociales de la transición energética

Aunque se prevé que los resultados netos de la transición energética para el empleo y los ingresos sean positivos, algunos sectores energéticos convencionales están experimentando pérdidas de mercado y de puestos de trabajo (que no siempre están necesariamente relacionadas con el auge de las energías renovables). Los gobiernos deberían asumir la responsabilidad de gestionar las consecuencias socioeconómicas de la transición hacia una economía hipocarbónica que, en última instancia, debería redundar en beneficio de toda la sociedad. Las estrategias nacionales de transición social deberían integrarse estrechamente en el despliegue de las energías renovables de modo que se garantice una transición fluida, se proporcionen las nuevas cualificaciones laborales necesarias y se contrarresten de forma específica las repercusiones sociales negativas para el empleo y los hogares socialmente menos favorecidos. Los gobiernos deberían garantizar un reparto equitativo entre la sociedad del coste de las ayudas a la producción de energías renovables participativas.

2. Introducción

Los responsables de la política de la UE han fijado conjuntamente un objetivo político claro: las emisiones de CO2 deben reducirse entre un 80 % y un 95 % antes de 2050. Europa se convertirá en una economía hipocarbónica respetuosa con el clima que utiliza eficientemente los recursos. Este programa no se rige exclusivamente por preocupaciones relacionadas con el cambio climático. Se requiere una revolución en la política energética para hacer frente a los retos que plantea el carácter finito de los combustibles fósiles, así como para poner fin a la dependencia de Europa de las importaciones de energía de regiones políticamente inestables. Hay que desarrollar los sistemas de energía de tal modo que garanticen el suministro de una energía limpia, segura y asequible tanto para los consumidores actuales como para las generaciones venideras. En la planificación de la producción de energía deberán calcularse las externalidades sociales, medioambientales y sanitarias y tenerse en cuenta las repercusiones para las generaciones futuras.

La energía renovable desempeña una función central en esta transición. La Directiva sobre las fuentes de energía renovables de la UE de 20094 se diseñó con el objetivo de fomentar la producción de energía renovable y aumentar la seguridad del suministro. Requiere que cada Estado miembro logre antes de 2020 un porcentaje determinado de fuentes renovables en su consumo energético final, a fin de contribuir de este modo al objetivo general de la UE de un 20 % de fuentes de energía renovables. El marco en materia de clima y energía para 2030 de la UE establece un mayor incremento de este porcentaje, al menos hasta un 27 % para 2030. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) respalda este objetivo5, pero solicita que en el nivel de los Estados miembros se fijen objetivos nacionales de energía renovable, pues ello permitiría a la Comisión imponer medidas y garantizar que los Estados miembros avanzan hacia el objetivo común.

4 Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.

5 Dictamen del CESE «Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030» (NAT/636).

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En su carta de misión para el nuevo comisario de Energía, el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, manifestó lo siguiente: «tenemos que reforzar la participación de las energías renovables en nuestro continente. Esto no es solo una cuestión de una política de cambio climático responsable; es al mismo tiempo una política industrial imprescindible si todavía queremos tener energía asequible a nuestra disposición a medio plazo. Creo firmemente en el potencial del desarrollo ecológico y quiero que la UE se convierta en el número uno del mundo en energías renovables».

El CESE ha admitido la existencia de retos técnicos, económicos y sociales asociados con la transición hacia una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos. Se ha manifestado inquietud por el reparto de los costes y beneficios de la transición, la manera de integrar unas fuentes de energía fluctuantes y dispersas en el sistema de suministro, las nuevas infraestructuras y la oposición local a determinados tipos de infraestructuras de energía renovable. Se trabaja con ahínco para resolver estos retos. Los costes de las tecnologías de las renovables se han ido reduciendo gracias al desarrollo tecnológico y a su despliegue en el mercado; asimismo se está avanzando en el establecimiento de redes inteligentes y otras soluciones que permitan gestionar las fluctuaciones de la oferta y la demanda.

El CESE emprendió el presente estudio perfectamente consciente de que la concepción y aplicación de las políticas en materia de energías renovables han de centrarse en las estructuras de mercado y los aspectos socioeconómicos, al menos en la misma medida en que se deben tratar las cuestiones técnicas y tecnológicas. Por consiguiente, el estudio no pretende analizar los desafíos técnicos, que en estos momentos son objeto de otros debates. En cambio, examina una cuestión mucho menos estudiada: el papel que desempeña la sociedad civil en este importante proceso de transformación, o el que podría o debería desempeñar.

¿Su papel debe limitarse a observar y aceptar las nuevas políticas y proyectos? ¿Se consulta a los agentes de la sociedad civil? Y, si es así, ¿tiene consecuencias esta consulta? ¿Está la sociedad civil plenamente integrada y puede desempeñar una función activa, incluso un papel protagonista en un nuevo sistema más descentralizado de producción de energía renovable? Por último, ¿cuáles son los factores de éxito y los retos en este contexto?

Hasta el momento, la sociedad civil únicamente ha desempeñado una función secundaria en la producción de energía. El sector energético ha estado sumamente centralizado y las funciones claramente divididas. La producción energética tradicional, que aún predomina, se ha llevado a cabo en un número reducido de unidades centrales de gran tamaño, la mayoría de las cuales son instalaciones generadoras alimentadas por combustibles fósiles o nucleares. El mercado ha estado dominado por un grupo muy pequeño de grandes empresas energéticas, por ejemplo cuatro en el caso de Alemania, seis en el de Reino Unido y una en Francia. Los ciudadanos, las empresas y la industria han sido consumidores pasivos y han pagado por los productos energéticos.

El desarrollo de la energía hipocarbónica traerá cambios fundamentales para el sector energético. La energía renovable tiene un carácter más descentralizado, puesto que aprovecha recursos de los que normalmente se dispone a nivel local y que resulta imposible o muy costoso transportar. La

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producción de energía y electricidad tendrá lugar en el entorno de vida inmediato de las personas, lo que significa que las infraestructuras energéticas serán mucho más visibles en el paisaje. Las políticas deben contar con aceptación para tener éxito. Así ha sucedido en el caso de políticas energéticas anteriores, y probablemente también resulte cierto para las futuras. No solo es la política climática general de la UE la que requiere el apoyo de la sociedad civil, sino que cada proyecto, cada instalación eólica, solar o de biogás precisa de la aceptación de la población local. Es más probable que se acepten los proyectos cuando las personas a quienes afectan reconocen los beneficios de los cambios para su entorno vital, e incluso en mayor medida si se benefician directamente de dichas transformaciones.

Desde el punto de vista del cambio climático global, no importa quién posea u opere una turbina eólica. Desde el punto de vista de la aceptación de la política, puede resultar esencial. Por lo tanto, la aplicación de la Directiva sobre las fuentes de energía renovables, y en realidad de la política climática, está relacionada con la cuestión de a quién se ofrece acceso preferencial y oportunidades para producir energía renovable y recibir beneficios: ¿a los inversores externos que utilizan los recursos locales de una región para sus intereses empresariales o a la población local que puede aprovechar sus propios recursos eólicos, de biomasa y solares para generar tanto energía como nuevo valor regional, oportunidades y empleo? Con ello no se pretende sugerir que la transición a las energías renovables pueda o deba llevarse a cabo exclusivamente por los pequeños productores, si no que debe empoderarse a los individuos y las comunidades para que compitan con los grandes inversores a fin de crear valor local y desempeñar el importante papel que les corresponde en la transición energética.

La Directiva sobre las fuentes de energía renovables reconoce las oportunidades de crecimiento y empleo que ofrece la producción regional y local de energía a partir de fuentes renovables. Pide a los Estados miembros que respalden las medidas nacionales y regionales de desarrollo y que fomenten el empleo de financiación estructural en este ámbito, incluso aunque no reconozca o apoye de manera explícita el desarrollo participativo de las energías renovables.

El estudio del ODS analiza la experiencia con este tipo de proyectos en seis Estados miembros. El presente informe recoge los resultados del estudio del CESE y formula recomendaciones para las instituciones de la UE y los responsables de las políticas nacionales, destinadas a mejorar las condiciones normativas para una producción descentralizada de energía renovable por parte de las comunidades locales y de la sociedad civil, y en beneficio de estas.

El informe va acompañado de informes nacionales en los que se recopilan datos suplementarios sobre cada uno de los seis Estados miembros visitados durante la realización del estudio.

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3. Enfoque del estudio

3.1 Objetivos

La finalidad del estudio es responder a dos cuestiones específicas:

¿Cuál es el grado de participación de la sociedad civil en la aplicación de la Directiva sobre energías renovables? ¿Se limita la sociedad civil a actuar como observador informado? ¿Se le consulta en los procesos de toma de decisiones? ¿O participa directamente en la producción de energía, contribuyendo a la transición a una economía hipocarbónica, y beneficiándose por tanto de ella?

¿En qué medida promueven los marcos normativos nacionales y regionales (disposiciones políticas, administrativas, financieras y técnicas) la producción de energía renovable por parte de la sociedad civil?

Para responder a estas cuestiones, el estudio ha intentado determinar estrategias y medidas concretas en diferentes niveles de gobernanza que permitan la producción de energía renovable participativa y la vinculen con beneficios para la comunidad local, para lo cual hace hincapié en las buenas prácticas y presenta recomendaciones sobre políticas.

En el presente informe se utiliza el término energía renovable participativa para referirse a la generación descentralizada de energía renovable que sea propiedad (al menos en un 50 %) o esté operada por ciudadanos, iniciativas locales, comunidades, autoridades locales, instituciones caritativas, ONG, agricultores, cooperativas o pymes, y que genere un flujo de valor local que pueda permanecer en la región. No todos los proyectos de energía renovable aportan valor a las comunidades locales. Esta definición no incluiría, por ejemplo, a los parques eólicos propiedad de grandes empresas, cuyo valor añadido no llega a las comunidades locales.

3.2 Metodología

El estudio se ha basado en la recopilación y el análisis de diferentes fuentes de información y, sobre todo, en las observaciones formuladas por una gran variedad de partes interesadas durante las misiones a los Estados miembros seleccionados. Se han llevado a cabo las siguientes actividades:

trabajo de investigación de bibliografía, datos estadísticos y documentos sobre políticas nacionales;

entrevistas con las partes interesadas fundamentales de la UE; cuestionario en línea abierto a las autoridades y partes interesadas, que cubre diferentes aspectos

de los marcos políticos administrativos, técnicos y financieros nacionales para la energía renovable;

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misiones a seis Estados miembros seleccionados, que incluyeron talleres y audiencias con autoridades y partes interesadas, así como visitas a proyectos locales de renovables. Se seleccionaron estos seis países con la finalidad de a) incluir una representación geográfica equilibrada de la UE, b) ofrecer ejemplos de Estados miembros «nuevos» y «antiguos», y c) reflejar diferentes puntos de partida y niveles de aplicación de la Directiva sobre las fuentes de energía renovables.

Las misiones se desarrollaron en las fechas siguientes:

˗ Alemania: del 11 al 13 de marzo de 2014˗ Polonia: del 7 al 9 de abril de 2014˗ Francia: del 23 al 24 de abril de 2014˗ Reino Unido: del 5 al 7 de mayo de 2014˗ Lituania: del 13 al 15 de mayo de 2014˗ Bulgaria: del 14 al 16 de julio de 2014.

Cabe señalar que en todos los países, casi al mismo tiempo en que estaban teniendo lugar las visitas de estudio, los marcos políticos y las medidas de energía renovable se estaban reformando de manera significativa. Por consiguiente, el equipo tuvo la oportunidad de aprovechar para su análisis los intensos debates nacionales sobre las repercusiones que pueden tener estas reformas para la energía participativa. En anexo pueden consultarse los informes sobre cada una de estas misiones.

Dado que se centra en la sociedad civil, el estudio ha analizado las fuentes de energía renovables en las que suelen participar los pequeños productores y comunidades locales: solar (colectores fotovoltaicos y térmicos), eólica, biomasa, biogás y generación de energía micro-hidroeléctrica-.

4. Progresos de la UE en materia de energía renovable: panorama general

Aunque la economía de la UE sigue dependiendo en gran medida de los combustibles fósiles y de la importación de combustible, la cuota de energía renovable del consumo energético final bruto ha aumentado constantemente y en 20126 era del 14,1 %, porcentaje que sigue siendo compatible con el objetivo de contar con un 20 % de energía procedente de fuentes renovables para cubrir el consumo interior bruto de energía de la UE en 2020. No obstante, los progresos difieren ampliamente a lo largo del territorio de la UE y en 2014 se han ralentizado. Si esta tendencia se prolonga, la UE podría no cumplir su objetivo del 20 %.

6 Eurostat (2014).

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Europe 2020 target

Gráfico1: Cuota de energía procedente de fuentes renovables por Estado miembro (% del consumo interior bruto de energía).Fuente: Comunicado de prensa de Eurostat STAT/ 14/ 37, 10.3.2014, de 10 de marzo de 2014.

Según los datos facilitados por Eurostat (2012), la producción de energía renovable en la UE se basa principalmente en la biomasa (46 %) y en la energía hidráulica (16 %), aunque adquieren cada vez más importancia nuevos tipos de renovables como la energía solar fotovoltaica y la eólica, que abren nuevas posibilidades de participación a la sociedad civil.

Gráfico 2: Capacidad eléctrica instalada para energía renovable en la Europa-28.Fuente: basado en datos de Eurostat.

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El consumo final de electricidad procedente de fuentes renovables fue del 23,5 % en 2012. Este éxito se explica en parte por el crecimiento espectacular del sector de la energía solar fotovoltaica (que en 2012 representó el 23 % de la capacidad eléctrica instalada para energía renovable en la UE) y en el de la energía eólica (el 35 % de la capacidad eléctrica instalada).

En el sector de la calefacción y la refrigeración, el avance logrado por las energías renovables ha sido mucho más lento, un 15,6 % en 2012. La biomasa representa el 15 % de la producción de calor y el 87 % de la calefacción y la refrigeración. El biogás queda rezagado, ya que supone solo un 3 % de la producción de calefacción y refrigeración. La biomasa se utiliza a menudo para producir calor en instalaciones de producción combinada de calor y electricidad, pero una gran parte se quema en equipos ineficientes. La biomasa de madera sigue siendo muy usada en Europa oriental, incluidos grandes volúmenes importados de Rusia (en el caso de Polonia). La energía producida se contabiliza como energía renovable y los productores obtienen certificados verdes, aunque, de hecho, esta opción no supone ningún beneficio para la reducción de las emisiones y, a veces, contribuye a la deforestación. Además, la mayoría de las centrales de cogeneración recurren a la combustión combinada de una mezcla de carbón y biomasa, lo que dificulta el control de la cuota de energías renovables declarada: se trata de una de las cuestiones planteadas por las partes interesadas de Polonia, Lituania y Bulgaria. En Polonia, entre 2007 y 2011 el 70 % - 75 % de todos los certificados verdes se otorgaron a instalaciones de producción de electricidad alimentadas por carbón, lo que aumentó sus beneficios y, al mismo tiempo, redujo el precio de los certificados ecológicos. A su vez, esta reducción supuso un duro revés para las instalaciones eólicas y las hizo inviables económicamente.

Es importante señalar que, hasta ahora, el debate social y político sobre la energía renovable se ha centrado principalmente en la producción de electricidad, mientras que la generación de calor ha tenido un papel menos destacado. Debe reconsiderarse esta prioridad, puesto que el empleo de energía es significativamente superior en el sector de la calefacción que en el de la electricidad. Además, combinar la producción de energía renovable con la producción de calor puede ser una oportunidad excelente para obtener unas capacidades de almacenamiento (electricidad para calor) que se necesitan urgentemente y que podrían emplearse de manera continua en un contexto de producción fluctuante de energía renovable.

5. Razones de peso a favor de la participación de la sociedad civil y de la energía renovable participativa

En el curso de las visitas de estudio, el CESE recopiló numerosas pruebas de la importancia de la energía renovable participativa: desde conseguir la aceptación necesaria a corto y medio plazo de las nuevas instalaciones de producción hasta movilizar fondos para la transición, lograr autosuficiencia a largo plazo, generar valor regional y desarrollo local y poner fin a los monopolios tradicionales del sector energético. Con ello no se pretende sugerir que la transición a las energías renovables deba o pueda llevarse a cabo exclusivamente por la sociedad civil, sino que es básico garantizar que los marcos normativos creen unas condiciones equitativas que permitan a la sociedad civil competir con los grandes inversores centralizados y desempeñar la importante función que le corresponde en la transición energética.

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5.1 La sociedad civil reclama un papel activo

Las visitas de estudio del CESE a los seis Estados miembros de la UE así como los debates con las organizaciones de la sociedad civil en Bruselas han arrojado algunos resultados inesperados. El equipo de estudio encontró una sociedad civil muy abierta7 con partes interesadas que no solo apoyan la energía renovable, sino que también reconocen que la transición energética representa una oportunidad para ellas. Cabe destacar que los debates con las partes interesadas estuvieron dominados por argumentos socioeconómicos y se centraron en los beneficios comunitarios y no tanto en los objetivos de mitigación del cambio climático.

En los diferentes Estados miembros, el equipo se reunió con representantes de la sociedad civil con niveles muy distintos de confianza. En Alemania, las partes interesadas declararon: «No es solo que apoyemos la transición energética, somos la transición energética. El plan Energiewende (transformación energética) no fue puesto en marcha por los políticos o las grandes empresas energéticas, sino que fuimos nosotros los que lo impulsamos. La presión que ejercimos sirvió para establecer las condiciones marco que hicieron posible la transición.» Por otra parte, en Polonia, Lituania y Bulgaria, el enorme interés en la energía renovable participativa se vio atemperado por la gran frustración causada por los obstáculos administrativos y financieros a la participación en los procesos políticos y la producción de energía. En vez de reconocer el valor y el potencial de la nueva política en materia de clima y energía, los representantes gubernamentales de estos tres países parecían centrarse fundamentalmente en las amenazas y dificultades relacionadas con la energía renovable participativa. Por un lado, plantearon dudas en cuanto a la capacidad de la energía renovable para cubrir una parte importante de las necesidades de electricidad (argumento que se utiliza a menudo en las primeras fases de la transición energética) y, por otro, expresaron su preocupación por la elevada tasa de despliegue de la energía renovable.

Por parte de la sociedad civil, hubo una respuesta clara y coherente a la cuestión clave del estudio: la sociedad civil quiere participar activamente en la producción de energía renovable. Tal como resumió un participante en el debate en Polonia: «No queremos ver que otros se aprovechan del sol y el viento de nuestra región. Queremos utilizar nuestros recursos en nuestro propio beneficio.» Por último, el equipo percibió un ferviente deseo por disponer de información, ejemplos de mejores prácticas y modelos de éxito así como de lecciones extraídas, a fin de evitar la repetición de los errores cometidos por otros.

5.2 La energía participativa aumenta la aceptación local de las infraestructuras para las energías renovables

Una transición energética satisfactoria requiere un nivel elevado de aceptación por parte de la sociedad civil. En las misiones del CESE, las partes interesadas mencionaron numerosos casos de oposición local a infraestructuras de energía renovable, especialmente contra parques eólicos. Se trata

7 Entre ellas cabe citar a los representantes de pequeñas empresas, el mundo académico, ONG medioambientales, grupos comunitarios, cooperativas y entes locales y regionales.

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normalmente de casos en los que inversores externos han creado infraestructuras de energía renovable que aportan un beneficio o una compensación reducidos para las comunidades locales. Por el contrario, cuando los ciudadanos y los empresarios locales habían participado en un proyecto de energía renovable, era más probable que apreciaran sus beneficios y aceptaran los posibles inconvenientes estéticos o de otro orden. Un ejemplo excelente de la importancia de la participación local nos fue proporcionado durante el debate del CESE sobre la energía renovable ciudadana en noviembre de 20138. La región de Samsø en Dinamarca cubre ahora todas sus necesidades energéticas a partir de fuentes de energía renovables, debido principalmente a la participación de los ciudadanos en proyectos gestionados por la comunidad. Como parte de un esfuerzo por mantener el apoyo y la participación públicos en el sector de las energías renovables, se exige a los promotores de la energía eólica que vendan acciones a los ciudadanos del municipio.

Finalmente, la energía renovable participativa sensibiliza, capacita y motiva a los ciudadanos para que expresen sus opiniones y puedan participar en la formulación de las políticas. El proceso refuerza la democracia y la legitimidad de las decisiones políticas. Puede contribuir a mejorar el diálogo y a generar confianza y cooperación entre las instituciones y la sociedad civil.

5.3 La energía participativa desbloquea los fondos necesarios para la transición a la energía renovable

No cabe duda de que el despliegue de las energías renovables y las infraestructuras correspondientes requerirá importantes recursos financieros9. Se admite que la mayoría de los fondos deberán proceder del sector privado. Los regímenes de apoyo bien diseñados han podido desbloquear y aprovechar un ingente volumen de inversiones de los ciudadanos, comunidades y empresarios locales. El potencial de inversión ciudadana en la transición energética solo ha tomado cuerpo parcialmente, con grandes diferencias entre los Estados miembros de la UE. Dinamarca y Alemania son probablemente los mejores ejemplos de una transición encauzada en gran medida por la sociedad civil.

En Alemania, las inversiones en energía renovable participativa ascendieron a 5 140 millones de euros en 2012, mientras que los grandes proveedores tradicionales de energía invirtieron 1 700 millones de euros en energías renovables ese mismo año. La capacidad fotovoltaica instalada actualmente en Alemania es superior a los 30 000 MW y se incrementa a un ritmo de 7 MW al día (lo que corresponde a la capacidad total instalada actualmente en Polonia). Casi la mitad de la capacidad se encuentra en manos de más de 1 000 cooperativas energéticas, ciudadanos y agricultores.

8 «Iniciativas locales en materia de energía renovable: ejemplos positivos, factores de éxito y papel de la sociedad civil». http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-local-renewable-energy.

9 Esto, indudablemente, no solo se refiere a la energía renovable. En su paquete de medidas para 2030 sobre el cambio climático y la energía, la Comisión Europea afirma que «los costes de una transición hipocarbónica no difieren sustancialmente de los gastos en que se hubiera incurrido en cualquier caso debido a la necesidad de renovar un sistema energético envejecido, unos precios de los combustibles fósiles en aumento y la asunción de las políticas energéticas y climáticas existentes. Se producirá, sin embargo, un trasvase significativo desde el gasto en combustibles hacia el realizado en equipos innovadores con alto valor añadido, que fomentará las inversiones en productos y servicios innovadores, generará crecimiento y empleo y mejorará la balanza comercial de la Unión».

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Gráfico 34: Distribución de la propiedad de la capacidad de energía renovable instalada para la producción de electricidad en Alemania (2012).Fuente: Blog «La transición energética alemana» (2014).

En las primeras etapas de la «Energiewende», los elevados costes de inversión y las tarifas reguladas garantizadas a la producción de energía solar crearon incentivos para que los ciudadanos privados alimentaran la red con la electricidad solar producida por ellos. Se ha registrado un cambio definitivo en este ámbito. La radical evolución de las tecnologías y la correspondiente reducción de los costes de inversión han hecho más rentable para los pequeños productores utilizar ellos mismos su propia electricidad, reduciendo por tanto la cantidad de electricidad que compran a la red. Esto, a su vez, ha promovido los esfuerzos para optimizar el consumo de energía propio para que este se produzca sobre todo durante los picos de producción propia y reduzca, por ejemplo, los picos en el uso de la energía a última hora de la tarde o a primera hora de la noche.

La energía renovable descentralizada implica que la producción se realice por regla general en un lugar más cercano al consumidor y cuente con un potencial significativo para reducir los costes de la red de infraestructuras. Además, el estudio del CESE concluyó que los productores a pequeña escala tienen unas expectativas de margen de beneficios notablemente inferiores a las de los productores a gran escala.

5.4 La energía renovable participativa promueve el desarrollo comunitario y combate la pobreza energética

La energía renovable aprovecha recursos disponibles a nivel local. Si se ha implantado el marco normativo adecuado, la producción energética por parte de ciudadanos y comunidades locales crea un nuevo flujo de valor que se mantiene dentro de la región. Algunas comunidades de energía renovable son capaces de conservar recursos financieros enormes que solían destinarse a importar energía y combustibles fósiles, pero que ahora se invierten en nuevos empleos locales y en desarrollo socioeconómico.

Un ejemplo de ello es la comunidad de Treuenbrietzen en Alemania, que estableció, junto con sus ciudadanos, sus propias instalaciones de energía eólica, solar y de biogás. La instalación de biogás produce tanto electricidad como calor, que se distribuyen a través de la nueva red de calefacción de la

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comunidad, instalada por ella misma. Las necesidades de calefacción adicionales están cubiertas en parte por un horno que se alimenta de virutas de madera. Además, la comunidad ha establecido una red eléctrica separada y está inmersa en el proceso de desarrollar sus propias capacidades de almacenamiento de energía para alcanzar la independencia energética. Los precios de la electricidad locales ascienden a 16,6 ¢/kWh, y son entre un 30 % y un 35 % inferiores a la media de los precios de la electricidad en Alemania. El calor se suministra a los consumidores a un precio de 7,5 ¢/kWh, muy por debajo de los costes de calefacción de petróleo o de gas de uso doméstico. Treuenbrietzen da fe de que la energía renovable local puede de hecho ahorrar dinero.

Las iniciativas en materia de energía renovable participativa promueven la cooperación entre los diferentes agentes locales, como demuestra el crecimiento exponencial de las cooperativas de energía en toda la UE (gráfico 4).

Gráfico 4: Cifras provisionales y mapa de las cooperativas energéticas comunitarias registradas.Fuente: Proyecto REScoop (2014).

Las iniciativas locales de energía renovable también están asociada con modelos empresariales innovadores, un desarrollo empresarial social y un aumento de la cooperación. El equipo de estudio puede atestiguar la existencia de una profusión de empresas y un alto grado de innovación social en las comunidades locales. Una instalación de biogás que coopera con varias explotaciones agrícolas, por ejemplo, reduce el riesgo para la empresa y garantiza materias primas, al mismo tiempo que soluciona el problema medioambiental del abono. En Bulgaria, los propietarios de un edificio de apartamentos formaron una cooperativa e invirtieron el alquiler pagado por un operador de GSM (por instalar una antena en el tejado) en paneles solares para todo el edificio. Otro ejemplo de resolución creativa de problemas lo aporta una cooperativa energética alemana que construyó un nuevo tejado de paneles solares sobre las gradas del estadio de fútbol local y devolvió la inversión a sus miembros utilizando los beneficios de la energía vendida, además de facilitarles abonos anuales para todos los partidos del equipo. En Gales, el equipo visitó una iniciativa local de energía renovable en la comunidad de Talybont-on-Usk que facilitaba calefacción al colegio local y dos coches eléctricos que funcionan con

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tecnología fotovoltaica instalada en el tejado de un edificio municipal, para uso de los habitantes de la localidad.

En las áreas rurales de Polonia, la mala calidad de la red origina apagones frecuentes, reduce los niveles de voltaje y crea problemas conexos. Las partes interesadas a las que se consultó durante la misión del CESE presentaron estimaciones que indicaban que el desarrollo de la energía renovable local en esos territorios costaría menos de los entre 30 000 y 60 000 millones de eslotis (PLN)10 necesarios antes de 2020 para renovar por completo la red eléctrica de larga distancia. En su estrategia de desarrollo regional para 2020, la región polaca de Podlaskie reconoce que la energía renovable es una oportunidad para reforzar la economía de la región. Menciona el hecho de que 5 000 millones de eslotis (PLN)11 fluyen cada año fuera de las arcas de la región para pagar importaciones de energía. Dado que la electricidad y el calor pueden ya producirse a bajo coste localmente a partir de fuentes de energía renovable, la estrategia regional hace hincapié en «concentrarse en el objetivo de crear un sistema de energía local descentralizado y fomentar una revolución local de energía renovable en la que las personas sean propietarias de la energía y las instalaciones de producción de calor». Se dispone expresamente que las inversiones deberán estar principalmente en manos de los ciudadanos locales a fin de evitar la pérdida de valor para la región.

5.5 La producción de energía renovable participativa es un creador neto de empleos y crecimiento económico

El crecimiento de la energía renovable genera nuevos empleos en toda su cadena de valor. Este efecto de creación de empleo es especialmente elevado en los sectores de la eficiencia energética (0,38 años de empleo/GWh), la tecnología fotovoltaica (0,87), los biocombustibles (0,21) y el viento (0,17), si se compara con el carbón y el gas (0,11). Otro aspecto interesante es que la mayoría de los puestos de trabajo del mercado de la energía renovable requieren trabajadores muy cualificados, y que cinco de cada seis empleos son locales. Por lo tanto, la UE debería garantizar el desarrollo de estos conocimientos y cualificaciones a fin de responder a las necesidades de este nuevo mercado laboral.

Al mismo tiempo, incluso si el resultado neto de la expansión de las renovables es positivo, la transición energética hará que algunos sectores (basados en combustibles fósiles y, en algunos países, en la energía nuclear) se enfrenten a una pérdida de mercados y empleos. Las mayores preocupaciones se han localizado en países en los que estos sectores emplean a gran número de trabajadores. Por consiguiente, deberán ponerse en marcha estrategias nacionales que garanticen una transición fluida, desarrollen las nuevas capacidades necesarias y hagan frente a los impactos sociales de la pérdida de puestos de trabajo en los sectores energéticos tradicionales.

10 7 000 millones de euros, aproximadamente.11 1 500 millones de euros, aproximadamente.

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6. El debate sobre precios y costes de la energía renovable

Los debates públicos sobre política energética suelen estar dominados por las preocupaciones en torno al precio, y los costes del apoyo a las renovables fueron un tema recurrente a lo largo de la realización del estudio. En algunos de los países visitados, los mecanismos de apoyo a las energías renovables han sido atacados por los responsables políticos y los medios de comunicación que les reprochaban ser una de las razones detrás del aumento de los precios de la energía doméstica. El factor económico del negocio de la energía renovable resulta esencial para comprender si todavía se necesita realmente apoyo público para lograr los objetivos de clima y energía y ganancias a largo plazo o si este da lugar a beneficios extraordinarios en una época en que los presupuestos públicos están sometidos a un control y una presión elevados.

La cuestión que cabe plantearse es con qué idea de futuro está intentando limitar los costes la sociedad. Una solución barata a corto plazo podría convertirse en una solución cara a largo plazo, y viceversa. Este argumento es suficiente per se para cuestionar a quienes consideran que la energía renovable es cara y supone una carga para los presupuestos públicos12. En realidad, uno de los lugares comunes del ámbito tecnológico es que unos volúmenes de producción superiores conllevan una reducción constante de los costes unitarios de la energía renovable (la denominada «tasa de aprendizaje»). Los costes de producción de las instalaciones de energía renovable dependen principalmente de los costes de inversión. Hasta hace poco tiempo, las tecnologías de energía renovable eran más costosas que las de carbón o la nuclear. Esto obedecía a que estas tecnologías se hallaban en un estadio de gran inmadurez, puesto que el desarrollo tecnológico tuvo lugar en paralelo con la introducción en el mercado. En 2008, las tarifas reguladas de Alemania para la tecnología fotovoltaica eran de 46 ¢/KWh, lo que en aquel momento se correspondía con costes de producción superiores. En la actualidad, alcanzan un máximo de 12,8 ¢/KWh en pequeñas instalaciones de hasta 10 kW –y son muy inferiores en instalaciones de mayor tamaño–, lo que refleja los costes permanentes de la tecnología.

Gráfico 5: Precio de consumo promedio (precio del sistema neto) para instalaciones fotovoltaicas ya instaladas de hasta 10 kWp. Fuente: BSW

12 Este es el lugar ideal para recordar los 523 000 millones USD que se concedieron en forma de subsidios a los productores de combustibles fósiles solo en 2011.

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Poco a poco, las tecnologías de las energías renovables van alcanzando niveles de precio que pueden competir con el carbón, el gas o la energía nuclear13. La energía eólica en tierra ya puede competir, incluso si el precio al por menor no refleja plenamente los costes medioambientales y sanitarios externos de la energía fósil y nuclear. Cabe esperar que el desarrollo tecnológico siga impulsando una reducción de los costes de inversión en energía renovable. Al mismo tiempo, el sol y el viento son fuentes renovables que no suponen coste alguno. Por lo tanto, es probable que la electricidad renovable resulte competitiva dentro de poco, incluso sin subsidios. La Comisión Europea ha confirmado esta tendencia en su Comunicación sobre un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-203014, donde señala que «los costes de una transición hipocarbónica no difieren sustancialmente de los gastos en que se hubiera incurrido en cualquier caso debido a la necesidad de renovar un sistema energético envejecido, unos precios de los combustibles fósiles en aumento y la asunción de las políticas energéticas y climáticas existentes. Se producirá, sin embargo, un trasvase significativo desde el gasto en combustibles hacia el realizado en equipos innovadores con alto valor añadido, que fomentará las inversiones en productos y servicios innovadores, generará crecimiento y empleo y mejorará la balanza comercial de la Unión».

La energía renovable descentralizada implica que la producción suele realizarse en un lugar más cercano al consumidor y cuenta con potencial significativo para reducir los costes de infraestructura de la red. Además, el estudio del CESE concluyó que los productores a pequeña escala tienen unas expectativas de margen de beneficios notablemente inferiores a las habituales entre los productores a gran escala.

Lo que es más, muchos de los beneficios de la energía renovable van mucho más allá de los meros datos económicos, algo que la convierte en una prioridad a la hora de prestar apoyo. La energía renovable contribuye a mitigar el cambio climático y a crear empleo y medios de vida locales sostenibles, por lo que incrementa la seguridad energética, reduce la dependencia de las importaciones de regiones inestables y facilita un equilibrio comercial más favorable para la UE debido a una menor dependencia de los combustibles fósiles. Las políticas que no tienen en cuenta estos efectos a largo plazo y los numerosos beneficios combinados de la energía renovable pueden dar lugar a combinaciones energéticas nocivas en el futuro. Sería perjudicial detener esta alentadora evolución en su recorrido acabando con las políticas de apoyo justo en el momento en que están empezando a dar sus frutos.

Aunque se espera que el impacto neto de la transición energética en materia de empleo e ingresos familiares sea positivo, algunos productores de energía convencionales ya están sufriendo pérdidas de mercado con consecuencias para el empleo en estos sectores. Debe hacerse frente a este problema de forma urgente y proactiva. Hay que poner en marcha estrategias nacionales y coordinarlas estrechamente con la política de despliegue de la energía renovable, de modo que se garantice una transición fluida y justa, se faciliten las nuevas cualificaciones profesionales necesarias y se

13 Algunas de las partes interesadas entrevistadas hicieron referencia al debate (que todavía estaba en curso en el momento de realizar las visitas de estudio) sobre los dos reactores nucleares en Hinkley Point C, en el Reino Unido. Entretanto, la CE ha aprobado las subvenciones que eran en ese momento objeto de discusión. El futuro operador, EDF, recibirá en los próximos 35 años 10,9 ¢ por cada kWh de electricidad producida, ajustados con arreglo a las tasas de inflación anual. Esta tarifa supera de forma significativa la duración y el nivel de las tarifas reguladas de Alemania para la tecnología eólica.

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contrarresten de forma específica las repercusiones sociales negativas para el empleo y los hogares socialmente menos favorecidos. Hay que solucionar el problema real de la pobreza energética con medidas concretas y específicas, pero no debe emplearse como argumento para mantener los precios de la energía en un nivel artificialmente reducido (por ejemplo, en Bulgaria). El problema real de la pérdida de empleo en sectores convencionales (que no siempre está relacionada necesariamente con el auge de las energías renovables) no debe usarse como argumento para frenar el progreso en energías renovables descentralizadas (por ejemplo, en Polonia). Los gobiernos deberían asumir la responsabilidad de gestionar los impactos socioeconómicos de la transición hacia una economía hipocarbónica que, en última instancia, reportará beneficios a todos los sectores de la sociedad.

7. ¿Cuáles son los requisitos previos para poder desbloquear el potencial de la energía participativa?

7.1 Condiciones de competencia equitativas

Como se menciona en el Informe de situación sobre la energía renovable de la Comisión (2013) 15, pese a que los costes de las tecnologías de las renovables se reducen de manera constante, hasta que en la UE no haya un mercado interno de la energía abierto y orientado a la competencia que acabe con las disfunciones del mercado e internalice los costes sociales, sanitarios y medioambientales del uso de la energía fósil, seguirán siendo necesarias medidas y políticas financieras, legales y administrativas que apoyen el despliegue de las energías renovables. La tarificación de las emisiones de carbono es solo una de las posibilidades de internalizar los costes externos, ya que aumenta el coste relativo de las tecnologías basadas en los combustibles fósiles. Los ingresos obtenidos con la venta de los derechos de emisión pueden reciclarse o destinarse a fondos de apoyo a la energía renovable.

7.2 Un marco político estable y coherente

La coherencia y la estabilidad de las políticas son un factor clave para cualquier inversión, incluso en energía renovable, tal y como destacaron las partes interesadas en todas las visitas para elaborar los estudios de caso. Unas políticas estables y optimizadas permiten a los inversores planificar, hacer frente a los riesgos y conseguir acceso al crédito. Por ejemplo, la Ley de energía renovable de Alemania (EEG), que establece instrumentos centrales de acceso sencillo a la red, prioridad para las fuentes de energía renovables, la comercialización por parte del operador de la red y una garantía de veinte años de tarifas reguladas, ha aportado una seguridad excelente en materia de inversión y permitido que la energía renovable participativa se haya desarrollado mucho más deprisa de lo que nadie habría podido imaginar.

Modificar este fundamento estable puede tener consecuencias perjudiciales, empezando por la incertidumbre para el pequeño inversor, que no sabe si, tras la fase de planificación, va a recibir apoyo financiero (por ejemplo, debido a la introducción de un límite anual para nuevas instalaciones). Sin embargo, en el momento de las visitas a Alemania, Polonia, Francia y Reino Unido, o en una fecha

15 COM(2013) 175 final.

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cercana, se estaban debatiendo16 reformas políticas radicales. En Bulgaria, los pequeños productores aludieron a disposiciones legislativas contradictorias y a la decisión del gobierno de interrumpir el despliegue de la energía renovable a partir de 2013, después de anunciar que se había logrado el objetivo para 2020. Una práctica completamente inaceptable es cambiar con efectos retroactivos las condiciones del marco después del comienzo de las operaciones de energía renovable (por ejemplo en Bulgaria, donde los inversores en instalaciones de energía fotovoltaica y eólica de pequeño tamaño quedaron en situación de insolvencia en razón de la introducción de nuevos impuestos y tarifas para las energías renovables). Aunque el impuesto del 20 % sobre la electricidad de origen eólico y solar implantado en enero de 2014 fue anulado por el Tribunal Supremo de Bulgaria en julio de 2014, los operadores no obtuvieron la devolución de los pagos que ya habían efectuado durante dicho período. En Francia la moratoria para los regímenes de ayuda a la energía fotovoltaica de 2010 provocó también un estancamiento completo de las inversiones.

Gráfico 6: Inseguridad en las políticas sobre energía renovable en la UE.Fuente: EDP Renováveis (2013).

Aparte de que la inseguridad jurídica es un factor que desestabiliza las inversiones, las reformas políticas recientes muestran una tendencia clara de reducción del apoyo a los pequeños productores, y los colocan en una situación de desventaja en comparación con los grandes productores (por ejemplo, mediante la introducción de subastas para la producción de energía renovable). Los debates en todos los países visitados pusieron de manifiesto que los productores de energía participativa asocian esta tendencia con las directrices sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente y la energía 2014-202017. Estas directrices introducen limitaciones significativas en la decisión de los Estados miembros de garantizar tarifas reguladas para las inversiones en energías renovable después de 2016. Los participantes en las audiencias locales reconocieron la necesidad de evitar una compensación excesiva y de desarrollar las energías renovables de manera rentable. No obstante, se refirieron a las 16 En algunos casos, como en Alemania y Polonia, ya han entrado en vigor.17 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52014XC0628%2801%29.

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reformas recientes de los marcos de apoyo a las energías renovables como a una «carrera de mínimos». Algunos apuntaron hacia una tendencia a la recentralización, impulsada por la UE, oculta tras los argumentos de rentabilidad o de reducción de costes.

Según la Agencia Internacional de la Energía18, «precisamente ahora que la energía renovable se está convirtiendo en una opción competitiva en términos de costes cada vez para más casos, la inseguridad política está aumentando en algunos mercados clave de la OCDE». El efecto amedrentador de modificar los marcos normativos ya se ha experimentado en 2014 y la UE corre el riesgo de no cumplir el objetivo del 20 % de energías renovables en el consumo final bruto de energía para 2020.

7.3 Un proceso de elaboración de políticas transparente e integrador

Junto con la estabilidad normativa, el proceso democrático de formulación y reforma de políticas es una cuestión clave que se planteó durante la realización del estudio del CESE. Como propugna el CESE en su iniciativa para un diálogo europeo de la energía, para que una política resulte satisfactoria y sus resultados sean sostenibles, debe tener lugar un debate abierto y transparente con las partes interesadas de la sociedad civil en todos los niveles. Esto resulta fundamental para conseguir un entendimiento común de las cuestiones de que se trate, definir objetivos comunes y garantizar un apoyo generalizado para la aplicación. Aunque las transiciones energéticas alemana y danesa han sido procesos que han empezado desde abajo y en los que las decisiones políticas fueron el resultado de la presión pública y la sociedad civil se encargó en gran medida de aplicar las políticas, en otros países estudiados (Bulgaria, Polonia) el equipo no pudo verificar la existencia ni de un diálogo real ni de confianza entre las autoridades y los productores de energía participativa.

7.4 Procedimientos administrativos sencillos y transparentes

Los pequeños productores no son necesariamente expertos en energía y, por lo tanto, necesitan acceso a apoyo y asesoramiento, y contar con procedimientos administrativos que sean sencillos, transparentes y que puedan completarse en plazos razonables. Se han encontrado diferencias muy significativas entre los Estados miembros estudiados en cuanto a los procedimientos y el tiempo necesario para la aprobación de pequeñas instalaciones de energía renovable, y estas disparidades se hallan en correlación con las tasas de despliegue de energía participativa. Por ejemplo, mientras que la aprobación de un panel solar para un tejado en Alemania requiere menos de un día laboral y se realiza presentando un formulario de solicitud en línea, las partes interesadas de otros países como Bulgaria, Lituania, Polonia o Reino Unido (Gales) describieron procedimientos complicados que se alargan durante meses e incluso años. Acceder a estos sistemas de aprobación y planificación complejos y de larga duración puede resultar costoso e implicar riesgos para los pequeños productores, especialmente si el marco normativo y las tarifas reguladas se someten a cambios significativos durante ese mismo período.

18 Medium-Term Renewable Energy Market Report 2014 -- Market Analysis and Forecasts to 2020, Agencia Internacional de la Energía.

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7.5 Sistemas de apoyo adaptados a las necesidades de la energía renovable participativa descentralizada

Suministro prioritario a la redLa energía renovable debe disfrutar de un suministro prioritario a la red, por encima de la energía de fuentes nucleares y fósiles, lo que significa que debe venderse antes a los operadores del sistema de electricidad. En Alemania se estableció esta prioridad en la Ley de energía renovable de 2000, y se mantuvo en el acto legislativo reformado de 2014.

Tarifas reguladasEl mecanismo de apoyo más común, con diferencia, son las tarifas reguladas, que ofrecen acuerdos de compra a largo plazo (entre 10 y 25 años-) para la introducción de energía renovable en la red, que el operador de la red vende en el mercado. El productor recibe la tarifa regulada fija y no está sujeto a requisitos de comercialización directa.

Las tarifas reguladas deberían mantenerse como el principal mecanismo de apoyo a los proyectos de energía renovable participativa, ya que constituyen un medio simple y fiable para que los productores calculen con exactitud sus inversiones y sus beneficios. La seguridad de la inversión que crea aumenta las posibilidades de que los pequeños promotores reciban los créditos necesarios.

En el caso de la Energiewende alemana, las tarifas reguladas se financiaron mediante un impuesto especial, el denominado recargo para las energías renovables (recargo EEG), que representa la diferencia entre el precio de la electricidad en la bolsa y las tarifas reguladas (que para la energía fotovoltaica era de >50 ¢/KWh en la primera fase de la transición energética y que en la actualidad alcanzan un máximo de 12 ¢/KWh). Durante los picos de producción de electricidad, la cotización en la bolsa baja e impulsa al alza el recargo EEG. Sin embargo, el desplome de los precios de la electricidad se debe no solo al exceso de producción de energía renovable, sino también al fracaso del régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE); a la electricidad barata de las centrales de carbón (que no internalizan los costes ambientales y sanitarios para la sociedad); a la falta de un mercado de la electricidad plenamente desarrollado y a las carencias de la gestión de la red y de capacidad de almacenamiento.

Cuando los avances tecnológicos permitieron una drástica disminución de los costes de la energía eólica y fotovoltaica, los gobiernos de algunos Estados miembros de la UE no reaccionaron con la suficiente rapidez para reducir las tarifas para las nuevas instalaciones. Como consecuencia, una serie de nuevas instalaciones de energía renovable recibieron contratos a largo plazo con tarifas significativamente superiores a las inversiones realizadas, que se han traducido en beneficios desproporcionadamente elevados para estas instalaciones. De hecho, las tarifas reguladas pueden ajustarse fácilmente y de forma periódica para responder a la reducción constante de los costes de inversión. En la mayoría de los países ya se han reducido y son objeto de actualizaciones regulares. No obstante, los precios de la energía –y de manera injusta, la imagen de las renovables y las tarifas reguladas– pueden verse afectados durante los próximos años por esta tardanza en reaccionar de la reglamentación.

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Para hacer frente a las fluctuaciones de suministro y a su efecto devastador para el precio de la electricidad en períodos de punta, el sistema de tarifas reguladas podría complementarse con mecanismos de gestión energética que aborden las fluctuaciones, como la medición neta, las redes inteligentes y el desarrollo de la capacidad de almacenamiento (véase más abajo).

Primas reguladasLas reformas normativas recientes han experimentado un cambio de orientación importante hacia las primas reguladas, lo que significa que los productores de energías renovables (por encima de una capacidad instalada determinada) tendrán que vender su electricidad directamente en el mercado energético y recibirán una prima por encima del precio del mercado. La introducción de primas de comercialización ha sido un motivo de preocupación para los productores de energía participativa. La comercialización directa genera una carga logística nueva y significativa para los productores de tamaño reducido y medio y disminuye sus posibilidades de obtener financiación para sus proyectos, ya que también es menos probable que un prestamista considere una prima regulada un flujo de ingresos negociable.

Medición netaUna oportunidad importante para fomentar la energía participativa es la medición neta, que permite a los productores conectados- a la red emplear su propia energía y vender los excedentes a la red. La medición neta puede permitir a los «productores-consumidores» o «prosumidores» coger de la red en un momento posterior la cantidad exacta de electricidad que hayan aportado a la misma, por lo que abonarán solamente los costes de red. Esto, junto con las medidas de gestión energética, puede convertir la red pública en un verdadero «almacén virtual». Dinamarca puso en marcha este sistema para la tecnología fotovoltaica en 1998 con un éxito considerable. El Parlamento lituano, por su parte, comenzó a debatir la primera propuesta legislativa a principios de 2014.

Sistemas de cuotasOtro mecanismo de apoyo común es el establecimiento de obligaciones de cuota de energía renovable. Estos sistemas se hallan en diferentes etapas de aplicación y funcionan con fortuna desigual en cada país. En Polonia, por ejemplo, los distribuidores de energía están obligados a comprar «certificados ecológicos» del mercado, incluso si la mayor parte de estos certificados proceden de centrales tradicionales de carbón en las que también se quema conjuntamente biomasa (importada en parte de Rusia). Estaba previsto que los ingresos procedentes de los certificados verdes se utilizaran para apoyar el despliegue de las energías renovables; con todo, el estudio del CESE puso de manifiesto que, en vez de eso, lo que lograron fue abaratar indirectamente la electricidad producida a partir de carbón. Por otra parte, el uso de la biomasa a gran escala ha dado lugar a una drástica reducción de los precios de los certificados verdes en Polonia y, por lo tanto, a una disminución de los rendimientos del capital invertido, por ejemplo, en energía eólica. El instrumento de los certificados verdes perdió toda su efectividad, o incluso tuvo efectos contraproducentes. En este sentido, una tarifa regulada es una herramienta más predecible que ofrece mejores remuneraciones para los productores, especialmente en el caso de tecnologías costosas.

Apoyo a las inversiones

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Los mecanismos anteriormente mencionados recompensan la producción, pero, debido a que la mayoría de las energías renovables requiere una gran cantidad de capital-, también existen varios instrumentos que hacen frente a la barrera de inversión. Los inversores en instalaciones de capacidad reducida o media suelen disponer de la posibilidad de elegir entre recibir una tarifa regulada u obtener un apoyo único a la inversión para reducir los costes iniciales. Estos sistemas pueden tener un interés particular para las regiones que se benefician de los Fondos Estructurales. Deben gestionarse y ajustarse cuidadosamente al objeto de evitar beneficios excesivos e inducir una falta de eficiencia que genere precios de la energía innecesariamente elevados, así como combinaciones energéticas que no sean óptimas, o incluso que den lugar a un posible desplazamiento de la financiación de apoyo de la energía participativa a los fondos de inversión libre.

Tabla 1: El ejemplo de la transición energética en Alemania (Energiewende).En el primer semestre de 2014, más del 30 % de la electricidad consumida en Alemania procedía de fuentes renovables. El enorme crecimiento de las energías renovables en Alemania se ha debido en gran medida a la Ley de energía renovable que entró en vigor en 2000. El acto no tenía por objeto explícitamente promover la energía participativa pero estableció las condiciones marco que permitieron a la sociedad civil convertirse en un productor activo de energías renovables. La ley establecía:

procedimientos sencillos de planificación y autorización para los inversores (eliminando trabas administrativas);

acceso prioritario a la red; prioridad para la energía renovable a la hora de cargarla en la red, respecto de la energía

nuclear y fósil; tarifas reguladas fijas durante 20 años; comercialización de la electricidad por el operador de la red; apoyo a la inversión por medio de créditos preferenciales para instalaciones de energía

renovable del KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau - Instituto Estatal de Crédito para la Reconstrucción);

cobertura de los costes ocasionados por la ley mediante el recargo para las energías renovables, que gravaba los precios de la electricidad; a las industrias de alto consumo energético se les otorgaba la posibilidad de quedar exentas de este gravamen para no perjudicar su competitividad internacional.

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Los países visitados por el CESE mostraron un panorama muy complejo de tarifas, cuotas, ayudas y subsidios. Esta complejidad se justifica parcialmente por la necesidad de diferenciar los regímenes de apoyo, pero debería mantenerse en niveles mínimos:

diferenciar en función del combustible o de la tecnología estimula el desarrollo de tecnologías con diferentes costes que no pueden competir directamente entre ellas, por lo que conlleva ritmos de aprendizaje más acelerados. También puede abordar las especificidades de la estructura de costes;

diferenciar en función del tipo de energía evita los beneficios excesivos generados por las economías de escala, y también puede emplearse para impulsar la energía participativa, que normalmente se asocia con capacidades de bajo consumo energético;

diferenciar por vector energético (por ejemplo, electricidad vs. calor) permite lograr objetivos específicos para cada uno de ellos. En comparación con el sector de la electricidad, en el que las tarifas reguladas se abonan por lo general durante más de diez años, la producción de calor renovable se fomenta principalmente mediante préstamos y ayudas para sufragar los costes de inversión. El fonds chaleur francés es un buen ejemplo en este sentido. A partir de 2015, Lituania también establecerá obligaciones de calefacción y refrigeración a partir de fuentes de energía renovables para todos los edificios nuevos y para los edificios construidos que se sometan a renovaciones importantes.

7.6 Hacer frente a las barreras que obstaculizan el desarrollo de la energía participativa

Un enfoque prudente de las subastas

Las recientes reformas de los marcos de apoyo a las energías renovables realizadas en varios de los países estudiados han introducido la subasta como el principal procedimiento de atribución de las tarifas reguladas o las primas para las renovables. En el futuro, solo las capacidades de producción extremadamente pequeñas quedarán exentas del procedimiento de subasta. Esta tendencia se rige, al menos parcialmente, por las directrices sobre ayudas estatales de la CE para energía y medio ambiente.

Las partes interesadas de todos los países visitados mostraron su preocupación por unos procedimientos de subasta complejos y costosos, que también generarán costes financieros y reducirán las posibilidades de conseguir un crédito debido al incremento de los riesgos de inversión (inseguridad sobre la obtención de apoyo). Combinada con el hecho de que los pequeños productores apenas podrían generar las cantidades requeridas habitualmente en las subastas, esta carga financiera desproporcionada para los proyectos de escala reducida impediría a la sociedad civil y a las comunidades locales disfrutar de las ventajas del apoyo a la energía renovable. También podría destruir la competencia en los mercados energéticos, ya que solo unos cuantos grandes productores tendría la capacidad de participar en las subastas.

Las subastas parecen servir más bien a los intereses de los grandes productores y, por lo tanto, fomentan una posible recentralización, colocando la producción de energía renovable fuera del control de los individuos y las comunidades. Dar ventaja a los grandes productores centralizados podría traducirse en precios aún más elevados para los consumidores, debido a que las grandes empresas

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normalmente tienen expectativas de márgenes de beneficios notablemente superiores a las de los productores de energía participativa. Además, las subastas únicamente funcionarían si existiera un mercado de la energía. La experiencia compartida en algunos de los países visitados (especialmente en el Reino Unido) sugiere que las subastas realmente aumentan los costes generales y el riesgo de retrasos y de cancelación de los proyectos. La subasta fue el primer sistema de apoyo a las energías renovables en el Reino Unido; este fue abandonado después en aras de un sistema de cuotas que, a su vez, fue sustituido posteriormente por tarifas reguladas para proyectos por debajo de 5 MW.

Una fijación no demasiado rígida de un máximo para los objetivos de energía renovableVarios Estados miembros de la UE han puesto en marcha mecanismos destinados a ralentizar el desarrollo de la energía renovable al reducir o interrumpir el apoyo una vez se logran los objetivos para el período. Entre los Estados miembros visitados durante el estudio, Bulgaria ha sido un ejemplo especialmente sorprendente: el Gobierno declaró en 2013 que se había logrado el objetivo nacional de energía renovable para 2020 del 16 % y, desde entonces, los operadores de la red han utilizado este argumento para negarse a conectar a nuevos productores de electricidad renovable a la red. Lituania fijó un máximo para el apoyo público a la electricidad renovable al establecer objetivos poco ambiciosos para cada una de las principales tecnologías de energía renovable. A excepción de la energía hidráulica, se alcanzaron las capacidades en menos de dos años.

La necesidad de hacer que el crecimiento del sector de la energía renovable sea más predecible y de gestionar los costes sociales y económicos derivados puede ser un argumento válido para la fijación de un máximo. No obstante, resulta fundamental que la fijación de máximos no se convierta en una forma de poner fin a la ambición de los Estados miembros por conseguir una transición energética o de bloquear el progreso cuando podría y debería haber continuado.

Eliminación de los obstáculos a la conexión a la redLas capacidades de bajo consumo energético, como las típicas de la energía participativa, están conectadas por lo general a la red de distribución. Sin embargo, la conexión a la red, tanto en términos de trámites administrativos como de tiempo de espera o costes, sigue siendo un problema en muchos de los países estudiados. Aunque la Directiva sobre las fuentes de energía renovables prevé que se garantice la conexión a la red para los proyectos de energía renovable, los elevados costes que suelen fijar algunos operadores hacen que en la práctica no pueda disfrutarse de este derecho. El número de puntos de conexión de un nuevo proyecto es a menudo limitado y, por lo tanto, los productores de energía participativa pueden no ser capaces de conectarse a un precio razonable. Los microsistemas aislados de red pueden evitar esta deficiencia, e incluso ser la solución adecuada desde el punto de vista de los costes para zonas muy alejadas en las que la red es débil o inexistente. La Ley EEG alemana representa un ejemplo de práctica excelente en materia de conexión a la red19.

19 Ley EEG, artículo 8, Conexión: (1) Los operadores de red se conectarán a la red inmediatamente y con carácter prioritario para la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables y gas de mina, en el punto de la red que resulte sostenible en términos de nivel de voltaje y que se encuentre a la distancia en línea recta más corta de la ubicación de la instalación, a menos que se demuestre que esta u otra red dispone de un punto de conexión más adecuado desde el punto de vista técnico o económico; la evaluación del punto de conexión más adecuado económicamente debe tener en cuenta los costes de conexión directa. En caso de que existan una o más instalaciones con una capacidad instalada combinada inferior a 30 KW en un terreno en el que ya se disponga de conexión a la red, el punto de conexión a la red de este terreno se considerará como el punto de conexión adecuado.

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Exención de la comercialización directaLa comercialización directa genera una carga logística nueva y significativa para los productores de energía participativa y disminuye sus posibilidades de obtener financiación para sus proyectos, ya que también es menos probable que un prestamista considere una prima regulada un flujo de ingresos negociable.

7.7 Desarrollo y coordinación de la red para ajustarla a las necesidades de la energía renovable

Los sistemas de red heredados se diseñaron en una época de producción energética centralizada y flujos unidireccionales desde generadores de energía a gran escala con voltajes elevados hacia consumidores de un voltaje inferior. Las redes deben ajustarse a las características de dispersión y fluctuación de energías renovables como la eólica, la solar y la mareomotriz. Su despliegue requiere cambios estructurales en las infraestructuras, combinados con una mejor coordinación de los mercados de electricidad y la producción de energía, así como con soluciones de gestión energética, para que el excedente de electricidad pueda exportarse o almacenarse. La coordinación entre los gestores de red de transporte (GRT) a través de iniciativas regionales de coordinación adquiere cada vez más importancia. Al prever la demanda de energía con una antelación de entre unas horas hasta dos días, el centro Coreso (visitado por la delegación del CESE) puede informar previamente a los GRT de cinco Estados miembros sobre los excedentes y déficits de electricidad previstos a nivel nacional y regional, de modo que estén en mejores condiciones para gestionar sus propias redes y resolver cualquier problema. Una de las formas de hacer frente a la intermitencia de las energías renovables es desarrollar sistemas híbridos que combinen varios tipos de fuentes de energía, almacenamiento y gestión de la demanda. Si se gestiona de forma adecuada, el resultado puede ser una red energética inteligente, es decir, una red eléctrica que pueda ofrecer suministros de electricidad sostenibles, económicos y seguros de forma eficiente. El equipo del CESE visitó en Francia un ejemplo excelente de una iniciativa de este tipo: Nice Grid tiene por finalidad facilitar una gestión optimizada de la energía y una mayor autonomía energética a 1 500 clientes residentes, profesionales e industriales, para lo que integra soluciones de gestión del almacenamiento y la demanda y reduce la punta de carga al 17 %.

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Gráfico 7: Arquitectura de Nice Grid.Fuente: Nice Grid (2014).

Durante la visita a Alemania, se puso en conocimiento del equipo encargado del estudio la siguiente declaración de la Agencia de la Red Federal alemana sobre el tema de las estructuras de producción descentralizada: «Es evidente que la mejor forma de que la transformación del sistema energético tenga éxito es una cooperación más estrecha entre todas las partes interesadas. [..] Deben acogerse con satisfacción los enfoques que maximizan el consumo de energía en la fuente. Este ha sido siempre el principio del suministro de energía, ya que con ello se mantienen en el mínimo las pérdidas en la red».20

7.8 Gestión y almacenamiento de la energía

El carácter intermitente de algunas energías renovables sigue siendo un reto para el almacenamiento del suministro. No obstante, el amplio despliegue de la energía renovable está permitiendo la aparición de soluciones nuevas e innovadoras. Combinar la producción de energía renovable con la producción de calor puede ser una oportunidad excelente para obtener las capacidades de almacenamiento que se necesitan urgentemente, que a su vez podrían emplearse de forma continua en un contexto de producción fluctuante de energía renovable. La «energía para calor», es decir, el empleo para calefacción del excedente de electricidad renovable «barata» mediante bombas de calor y depósitos de agua caliente ya constituye una alternativa viable en términos económicos y de gestión de la energía. Durante la visita a Francia se entabló un debate sobre esta posibilidad, y en Alemania ya se han empezado a ejecutar proyectos.

20 Red inteligente y mercado inteligente: Ponencia de la Agencia de la Red Federal de Alemania sobre el cambio del sistema de suministro de energía, 2011.

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8. Conclusiones

Si existen las condiciones normativas adecuadas, la sociedad civil tiene un sólido interés y el potencial necesario para llevar a cabo una parte importante de la transición a una producción de energía descentralizada y sostenible. En todos los países visitados, las partes interesadas de la sociedad civil reconocieron la oportunidad empresarial y mostraron un gran interés por participar en la producción de energía renovable, con el fin de generar ingresos y mantener el valor en las comunidades locales. En los casos en los que se disponía de un marco de políticas favorable, los pequeños productores entraron rápidamente en el mercado, se convirtieron en el motor principal del desarrollo de las energías renovables y transformaron el paisaje energético nacional. Los proyectos de energía renovable fueron con frecuencia el centro de iniciativas comunitarias con beneficios sociales, económicos y medioambientales mucho más amplios que la simple generación de energía, pues fomentan la cooperación, la innovación social, la educación, servicios locales mejorados y la creación de empleo local. Además, poseer instalaciones de energía renovable y obtener valor con la producción de energía incrementa la aceptación ciudadana de las nuevas infraestructuras, así como su tolerancia de las posibles molestias. La enorme capacidad colectiva de inversión, aplicación e innovación de la sociedad civil ofrece recursos fundamentales para la transición hacia una energía sostenible.

No obstante, el inmenso potencial colectivo de la sociedad civil para hacer progresar la transición a la energía renovable y el potencial de la energía descentralizada para fomentar el desarrollo local y regional siguen sin aprovecharse plenamente. El estudio ha puesto de manifiesto algunos ejemplos sobresalientes de estrategias de participación comunitaria, procedimientos administrativos simplificados, incentivos financieros y facilitación de acceso a la red y a los mercados para los pequeños productores de energía renovable de los países visitados. No obstante, el equipo no encontró en ninguno de los Estados miembros una estrategia gubernamental aplicada de forma coherente cuya finalidad explícita fuera empoderar a la sociedad civil y crear unas condiciones de competencia equitativas para la energía renovable participativa. Sucede todo lo contrario: en todos los países analizados, la inestabilidad de las políticas y las recientes reformas de los marcos reglamentarios en materia de energías renovables han logrado que las partes interesadas sientan incertidumbre, recelo a la hora de realizar nuevas inversiones y preocupación por el futuro de la energía participativa. Cuando se combinan procedimientos de autorización complejos y largos con planes de apoyo en constante cambio, normas de acceso al mercado que discriminan a los pequeños productores y, en algunos casos, nuevos impuestos y tasas para las energías renovables, los inversores de tamaño reducido o medio sufren una desventaja significativa en comparación con los productores de energía a gran escala.

El estudio del CESE determinó la urgente necesidad de hacer de la producción descentralizada de energía renovable por parte de los ciudadanos una prioridad explícita a la hora de prestar apoyo. Las autoridades nacionales, regionales y locales deben fijar objetivos de desarrollo de energía participativa, en particular con vistas a su integración en los marcos de planificación local de las energías renovables. Los mecanismos de apoyo deben abordar específicamente la energía participativa. Las ayudas, los préstamos o los planes de apoyo a la producción deben diseñarse de forma que brinden un marco estable a largo plazo para que las inversiones garanticen una rentabilidad satisfactoria, pero no excesiva. Los procedimientos administrativos deben ser sencillos, rápidos y

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asequibles para los productores de energía participativa. Recomendamos integrar los procedimientos en servicios centralizados- que ofrezcan orientación a los posibles inversores y les acompañen durante las diversas fases del proceso (desde la planificación hasta el despliegue) y en los que puedan resolverse todos los trámites necesarios.

Las políticas sobre energía renovable en la UE y en los Estados miembros deben desarrollarse y aplicarse mediante un diálogo continuado con las partes interesadas de la sociedad civil, a fin de garantizar una comprensión y unos objetivos comunes, apoyo para la aplicación y los beneficios a largo plazo de una cultura de cooperación y confianza mutua. Cabe esperar que el diálogo europeo sobre la energía, auspiciado por el CESE, pueda desempeñar un papel decisivo a este respecto. En concreto, será esencial que las partes interesadas de la sociedad civil puedan participar de forma transparente en el desarrollo de los planes nacionales de acción en materia de energía de los Estados miembros destinados a alcanzar los objetivos en materia de clima y energía para 2030, así como en la supervisión y evaluación de su aplicación. Para garantizar que contribuyen y no perjudican a la energía participativa, las estrategias de la UE, nacionales y regionales, los programas de financiación y las medidas de apoyo deben supervisarse y revisarse regularmente, y en este proceso debe participar activamente la sociedad civil. En particular, la introducción de medidas controvertidas, como las auditorías, deberían analizarse detenidamente para detectar y corregir con rapidez posibles desventajas para la energía participativa.

Un aumento del ritmo de despliegue de la energía participativa requiere un cambio de paradigma en la planificación de la red. La gestión mejorada de la red en diferentes niveles geográficos y la coordinación entre los gestores de red de transporte resultan esenciales para un despliegue satisfactorio y a gran escala de las renovables. Se requieren inversiones inmensas para expandir, modernizar y adaptar la red a los retos que presenta una producción descentralizada e intermitente. Los Fondos Estructurales y de Cohesión de la UE deben asignar la financiación necesaria para alcanzar los objetivos climáticos y de energía para 2020, garantizando de este modo que no se ralentice el avance de la energía renovable por las limitaciones de la red.

Los debates públicos sobre política energética suelen estar dominados por las preocupaciones sobre el precio, e incluso pueden verse empañados por el populismo. Debe llevarse a cabo un debate público transparente sobre los costes y los precios de la energía. Es necesario facilitar información clara y exhaustiva sobre los costes asociados a los subsidios que se conceden a la energía renovable, a los combustibles fósiles y a la energía nuclear, así como sobre los beneficios conseguidos al evitar importar energía y los beneficios medioambientales y sanitarios que son difíciles de calcular en términos monetarios.

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Y finalmente, aunque se espera que el impacto neto de la transición energética en materia de empleo e ingresos familiares sea positivo, algunos productores de energía convencionales ya están sufriendo pérdidas de mercado con consecuencias para los empleos en estos sectores. Hay que abordar este problema de forma urgente y proactiva. Deben ponerse en marcha estrategias nacionales y coordinarse estrechamente con la política de despliegue de la energía renovable, de modo que se garantice una transición fluida, se faciliten las nuevas cualificaciones profesionales necesarias y se contrarresten de forma específica las repercusiones sociales negativas para el empleo y los hogares socialmente menos favorecidos. Hay que solucionar el problema real de la pobreza energética con medidas concretas y específicas, pero este no debe emplearse como argumento para mantener los precios de la energía en un nivel artificialmente reducido (por ejemplo, en Bulgaria). El problema real de la pérdida de empleo en sectores convencionales (que no siempre está relacionada necesariamente con el auge de las energías renovables) no debe usarse como argumento para frenar el progreso en el ámbito de las energías renovables descentralizadas (por ejemplo, en Polonia). Los gobiernos deberían asumir la responsabilidad de gestionar las consecuencias socioeconómicas de la transición hacia una economía hipocarbónica que, en última instancia, redundará en beneficio de todos los sectores de la sociedad.

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A. AnexosA.1. Informes de las misiones a los Estados miembrosPueden consultarse en www.eesc.europa.eu/red-study

A.2. Lista de dictámenes del CESE que tratan sobre las energías renovables

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