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ESTUDIODE CASO

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El Foro lleva a cabo sus actividades en la región a través de una red de ocho instituciones. El Secretariado está constituido por el Ministerio de Fomento del Gobierno de España, ONU-Habitat/Rolac y uno de los integrantes del Foro, que alterna cada dos años.

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FUNDACIÓN MALECÓN 2000. Un Modelo de Alianza Público-Privada APPpara la Regeneración Urbana Guayaquil, Ecuador

Palabras Claves: Innovación de espacio público, estrategia gana-gana, modelos de inversión, alianza público-privada.

2. PROCESO

Objetivos

Durante los mandatos de los alcaldes León Febres-Cordero (1992-2000) y Jaime Nebot (2000-2014) los propósitos, esfuerzos y recursos de la administración se orientaron de manera prioritaria al mejoramiento de la gestión de la administración local, para lograr un impacto real sobre la ciudad y la vida de los ciudadanos.

Para tal fin, la estrategia de las administraciones locales se enfocó en estimular la colaboración y asociación con el sector privado y otros actores locales para el desarrollo de proyectos de interés para la ciudad.

A lo largo de este recorrido se han ido redefiniendo los objetivos e incorporando mejoras y ajustes, siempre sobre el eje de lograr una administración más eficaz y mejorar su capacidad de intervención.

I. Reorganización de la administración localDurante el primer gobierno de Febres-Cordero se revoluciona literalmente la administración municipal. Tras realizar una auditoría global que revela el caos existente, se lleva a cabo un proceso de reorganización que implica la externalización de la mayor parte de los servicios municipales y la reorientación de las capacidades públicas hacia la supervisión de los servicios privatizados.

Entre las innovaciones desarrolladas cabe destacar la actualización e informatización del catastro y su conexión con el registro de la propiedad, que permite por un lado legalizar diversos desarrollos informales y, por otro, consolidar la base fiscal del municipio. Esta base administrativa y económica se complementa con una serie de intervenciones sobre las infraestructuras físicas de la ciudad.

II. Modelo de Alianza Público-Privada (APP)Por iniciativa del sector privado surge el Proyecto Malecón 2000 que posteriormente es asumido por el gobierno municipal. Para su implementación se diseña un instrumento específico, que da lugar en 1997 a la Fundación del mismo nombre -Malecón 2000-, entidad de derecho privado con participación de las instituciones públicas y privadas más representativas de la ciudad, y responsable de gestionar y ejecutar un gran proyecto de regeneración urbana (véase siguiente apartado). Este modelo organizativo permitió que la iniciativa privada encontrase un cauce para coordinar sus esfuerzos con la institución pública, generando una dinámica inversora que revierte en la calidad de las infraestructuras de la ciudad de Guayaquil.

1. CONTEXTO

Durante décadas el centro histórico de Guayaquil pasó por un deterioro. Se caracterizó por la progresiva terciarización de sus actividades y el traslado de la población residente a áreas periféricas de la ciudad, con la consecuente degradación de las condiciones generales de habitabilidad. La selección negativa de la población unida a la degradación de las condiciones físicas del espacio público y al surgimiento de usos inadecuados, combinados con insuficiente mantenimiento, condujeron a un aumento de la inseguridad. Las actividades delictivas en el centro de la ciudad aprovechaban las multitudes congregadas en las horas centrales del día o el abandono en horario nocturno y fines de semana.

Hasta 1992, la administración municipal de Guayaquil -que debía asumir un papel protagónico para evitar esta degradación y fomentar la recuperación del centro urbano- presentaba importantes déficits en cuanto a capacidad de gestión, eficacia administrativa y confianza por parte de la ciudadanía.

En este contexto, los ciudadanos y las asociaciones cívicas y empresariales de Guayaquil veían el deterioro progresivo de su ciudad sin disponer de vías alternativas para canalizar sus inquietudes y aportar a la transformación urbana. En otras palabras, Guayaquil no disponía de mecanismos institucionales que les permitieran movilizar recursos de contrapartida privada, ni de espacios que le permitieran a dichos agentes participar activamente en procesos de mejoramiento de la mano de la administración local.

Estudio de Caso / Fundación Malecón 2000 4

1 Esta práctica fue reconocida como una buena práctica en el Concurso de Mejores Prácticas de Dubai en 2004.Se pueden consultar todos los detalles en: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu04/bp2629.html

La Fundación cuenta con un órgano directivo y otro ejecutivo. El Directorio lo forman representantes de las instituciones públicas, instituciones universitarias y diversas asociaciones cívicas de la ciudad y la provincia; actualmente está conformado por: Municipalidad de Guayaquil, Gobernación de la Provincia del Guayas, I Zona Naval, Universidad Católica, Rector de la ESPOL y Delegados de Universidades Católica, Estatal y Escuela Superior Politécnica, Junta Cívica Guayaquil, Asociación

Bancos Privados del Ecuador, Cámara Construcción, Cámara de Comercio de Guayaquil, Cámara de Industrias del Guayas y Grupo Benefactor Fundación Ecuador. Por su parte, la comisión ejecutiva es nombrada por el Directorio y cuenta con el nivel de decisión necesario para desarrollar, ejecutar y administrar las distintas operaciones de la forma más eficiente, económica y rápida posible a través de reuniones semanales.

3. RESULTADOS

Aprobado por el municipio, en 1997, el proyecto Malecón 2000 fue ejecutado en varias fases entre 1997 y 2002, con una superficie total intervenida de unos 130.000 m2 a lo largo de 2,5 km de borde costero y costo global de unos 59.000 millones de dólares americanos, logrando la recuperación del frente fluvial que ocupara el puerto de la ciudad, trasladado en la década de 1960.

Entre 2003 y 2006, se lleva a cabo otro gran proyecto: la recuperación del Malecón del Estero Salado, localizado frente a un brazo de mar que entra hasta el centro de la ciudad y se encontraba muy deteriorado, tanto en sus

riberas como en la calidad de las aguas. Esta nueva operación tiene características comunes con Malecón 2000 -intervención en el borde costero-, pero también especificidades propias, sobre todo en la importancia de los aspectos ambientales.

Ambas operaciones son gestionadas por la Fundación Malecón 2000, quien también recibe el encargo de llevar a cabo operaciones de menor envergadura en Guayaquil como la Av. Machala, Calle Chiriboga, Registro Civil, Av. Principal Los Ceibos, Calle 17, Av. Portete, áreas adyacentes a la Maternidad, Calle Loja, Gobernación, Teatro Centro de Arte y Ciudad Deportiva Carlos Pérez Perasso.

Con la nueva organización de la administración local se eliminan las ineficiencias que venían lastrando su eficacia; en el proceso de externalización de servicios se definen con claridad las responsabilidades de todas las partes implicadas en la prestación de servicios. En paralelo a este saneamiento de la gestión se producen inversiones en proyectos de distintas escalas en las infraestructuras de la ciudad: alcantarillado, vías y redes técnicas, entre otras. El nuevo modelo permite aumentar la eficacia de las inversiones y que éstas incidan directamente en la calidad del servicio recibido por los ciudadanos. Todas estas mejoras refuerzan la capacidad de la institución pública para trabajar conjuntamente con otras entidades, públicas y privadas.

Las operaciones Malecón 2000 y Malecón del Estero Salado se sitúan en los bordes del centro urbano -al este y al oeste, respectivamente- y suponen la regeneración de espacios degradados y la revitalización de sus entornos. La

Estudio de Casos6 Estudio de Caso / Fundación Malecón 2000 5

oferta de espacios y equipamientos públicos de calidad, antes inexistente, convierte a estos espacios en atractivos urbanos para visitantes y residentes en la ciudad, modificando totalmente la percepción que se tiene del centro urbano y poniendo las bases para una regeneración más extensiva del mismo, que incluye la recuperación del atractivo residencial del centro y la vuelta de diversas actividades que habían desparecido del mismo.

Con todo lo anterior se logra una recuperación de la auto-estima por parte de la población y además un resultado que no se había planteado tan explícitamente: la generación de nuevas dinámicas turísticas.

I. Impacto

Hay impactos directos e indirectos, sobre los procesos administrativos y sobre la infraestructura física de la ciudad, ambos con incidencia en la calidad de vida de los habitantes de Guayaquil.

Desde su terminación en 2002, Malecón 2000 ha recibido unos 20 millones de visitantes anuales, lo que da un promedio de más de 50.000 diarios, convirtiéndose en el principal atractivo turístico de la ciudad. El espacio cuenta además con diversos equipamientos culturales y comerciales que concentran una parte significativa de la oferta cultural y comercial de la ciudad.

Hay que destacar sobre todo los impactos indirectos de las inversiones, ya que son la prueba del efecto multiplicador que han logrado las operaciones de regeneración urbana: nuevas dinámicas económicas e inmobiliarias que dan un nuevo significado al centro urbano y permiten recuperar actividades incluida la residencial, que se habían marchado hacia la periferia. Sumado a lo anterior, pero con un alcance mayor, se produce una mejora de la imagen de la ciudad entre sus habitantes y entre los visitantes.

REFERENCIA

Contactos institucionales

Municipalidad de Guayaquilhttp://www.guayaquil.gov.ec/

Fundación Malecón 2000http://www.malecon2000.org/

Guayaquil Siglo XXIFundación Municipal para la Regeneración Urbanahttp://www.guayaquilsigloxxi.com/

Más información

Del orden al caos. Guayaquil y su desarrollo urbano actualhttp://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2230716

EC-T1087 : Apoyo al Programa de Renovación Urbana de Guayaquilhttp://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=EC-T1087

Políticas públicas y renovación urbana en Guayaquil: las administraciones social cristianas (1992-2000) http://universitas.ups.edu.ec/documents/1781427/2986273/Art3+-+Pol%C3%ADticas+p%C3%BAblicas+y+renovaci%C3%B3n+urbana+en+Guayaquil.pdf

Plan “Más Ciudad”, del alcalde Jaime Nebot [2000-actualidad]http://es.wikipedia.org/wiki/Plan_M%C3%A1s_Ciudad

[Las principales polémicas se centran en el subprograma “Más seguridad” y la implementación de un cuerpo para-policial formado, entre otros, por agentes de empresas privadas.]

Cómo hacer Ciudad: El Malecón de Guayaquilhttp://www.plataformaurbana.cl/archive/2012/02/06/como-hacer-ciudad-el-malecon-de-guayaquil/

Proyecto Malecón del Estero Saladohttp://www.trama.ec/espanol/revistas/articuloCompleto.php?idRevista=27&numeroRevista=97&articuloId=315

Derecho de admisión. Fernando Carriónhttp://www.flacso.org.ec/docs/edfcadmision.pdf

Exclusión constitutiva: las organizaciones pantalla y lo anti-social en la renovación urbana de Guayaquil. Chris Garcéshttp://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50902006

“Más ciudad”, menos ciudadanía: renovación urbana y aniquilación del espacio público en Guayaquil. Xavier Andrade http://laselecta.org/archivos/pdf/mas-ciudad.pdf

Jóvenes en Guayaquil: de las ciudadelas fortaleza a la limpieza del espacio publico. Xavier Andrade http://www.laselecta.org/archivos/pdf/jovenes.pdf

Transparencia y seguridad jurídica en la tenencia del suelo (Guayaquil, Ecuador)http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu04/bp2629.html

De Guayaquil a Siloé, modelo de renovación urbanahttp://www.cali.gov.co/publicaciones/de_guayaquil_a_silo_modelo_de_renovacin_urbana_pub

El arquitecto que le cambió la cara a Guayaquil, ahora habla de Calihttp://www.elpais.com.co/elpais/cali/noticias/arquitecto-le-cambio-cara-guayaquil-ahora-habla-cali

Cartagena replicará renovación urbana de Guayaquil (Ecuador)http://www.eluniversal.com.co/cartagena/local/cartagena-replicara-renovacion-urbana-de-guayaquil-ecuador-73889

CRÉDITOS

Fundación Hábitat Colombia.Dirección y edición: Lucelena Betancur.Investigación y redacción: Carlos Jiménez Romera. Fotografías: Cortesía de Monica Quintana. ONU-Habitat/Ecuador.


II. Sostenibilidad

InstitucionalLa continuidad de la Fundación Malecón 2000 estaba en principio asociada a la gestión del proyecto al que debe su nombre, sin embargo con posterioridad se ha fortalecido gracias a la asunción de nuevos proyectos, como el Malecón del Estero Salado por mencionar el más relevante.

Tampoco el modelo institucional se agota en la Fundación, puesto que también se ha aplicado en la creación de una nueva entidad, la Fundación Guayaquil Siglo XXI, encargada de una diversidad de operaciones de regeneración urbana por toda la ciudad.

Económica y financieraEl proyecto Malecón 2000 se diseñó para ser sostenible financieramente. Su construcción se financió con donaciones de particulares: la Ley 26 de 1997 en Ecuador permite donar hasta el 25% del impuesto sobre la renta a cualquier fundación o entidad sin ánimo de lucro; y créditos a cuenta de los ingresos previstos por las concesiones de explotación inmobiliaria. El mantenimiento también se financia a cargo del arrendamiento de diversos espacios, que fueron definidos específicamente en la fase de diseño para permitir la sostenibilidad financiera de la operación.

Por otra parte, la nueva percepción del centro urbano ha aumentado su atractivo para los inversionistas y generado nuevas dinámicas económicas e inmobiliarias, de manera que se revalorizan los activos del Malecón 2000 al tiempo que el municipio fortalece su base fiscal.

AmbientalLa recuperación ambiental de distintos tramos del borde costero de la ciudad forma parte integral de este proyecto. El modelo de gestión garantiza además la permanencia en el tiempo de los logros obtenidos en este ámbito a lo largo del periodo de concesión.

CulturalEl proyecto plantea desde el principio la “recuperación” del patrimonio degradado de la ciudad, con un trato preferencial al patrimonio arquitectónico y urbanístico, convirtiendo la historia y el patrimonio en un atractivo

más para residentes y visitantes, con una activación del turismo urbano con un alto componente cultural. En este sentido otro de los éxitos del proyecto sería la reapropiación del centro urbano de Guayaquil por sus ciudadanos y un renacido orgullo cívico.

SocialEn el caso del proyecto Malecón 2000 se hicieron encuestas a nivel de toda la población para averiguar con más detalle la percepción de los problemas en el área, su posible aprobación al proyecto y la credibilidad que éste presentaba. A pesar de un amplio apoyo ciudadano, el proyecto también ha despertado críticas debido a las restricciones de uso que se aplican en los espacios gestionados por la Fundación, que a pesar de ser aparentemente “públicos”, aplican todo tipo de limitaciones de acceso a determinados usuarios según su aspecto o sus hábitos. De esta manera se han excluido usos calificados como no deseables por la Fundación, incluyendo la venta ambulante, el acceso de animales domésticos, o determinadas vestimentas.

También se ha criticado la concentración de tantos recursos en un único proyecto. Como respuesta a esta inquietud, durante los sucesivos mandatos del alcalde Jaime Nebot se han ido diversificando las inversiones, incluyendo programas específicos de intervención en barrios populares, al tiempo que se intentaba integrar el conjunto de intervenciones en una estrategia global de desarrollo económico y social.

En cualquier caso, asoma una crítica general: el carácter elitista de estos proyectos, que recupera el centro urbano para unos ciudadanos de mayor poder adquisitivo a base de expulsar a ciudadanos de menores recursos. En este mismo sentido, se critica el enfoque cada vez más marcado de las intervenciones hacia el turismo, dejando en segundo plano las necesidades de los residentes de la ciudad.

El resultado es que conforme se consolidaba el proyecto y se ampliaban sus alcances, también se alzaban más voces en su contra y se resquebrajaba el consenso social en el que nació. Este sería un aspecto a mejorar, para evitar el riesgo de que la falta de legitimidad termine opacando otros logros y poniendo en cuestión su continuidad.


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III. Asociación

La Fundación Malecón 2000 es un instrumento de gestión creado para implementar un proyecto surgido de la iniciativa del sector privado y asumido por el gobierno municipal. La Fundación cuenta con la participación de todas las instituciones interesadas en la operación a través de un órgano directivo y otro ejecutivo: El Directorio lo forman representantes de las instituciones públicas, instituciones universitarias y diversas asociaciones cívicas de la ciudad y la provincia; actualmente está conformado por:• Municipalidad de Guayaquil, Gobernación de la Provincia del Guayas y I Zona Naval (sector público).• Universidad Católica, Rector de la ESPOL y delegados de Universidades Católica, Estatal y Escuela Superior Politécnica (sector académico).• Junta Cívica Guayaquil, Asociación Bancos Privados del Ecuador, Cámara Construcción, Cámara de Comercio de Guayaquil, Cámara de Industrias del Guayas y Grupo Benefactor Fundación Ecuador (sector privado y sociedad civil). Por su parte, la comisión ejecutiva es nombrada por el Directorio y cuenta con el nivel de decisión necesario para desarrollar, ejecutar y administrar las distintas operaciones de la forma más eficiente, económica y rápida posible a través de reuniones semanales. Al margen de la participación directa de estas instituciones, los distintos proyectos de la Fundación cuentan con su propio proceso de participación pública a través de sondeos y encuestas (como se indicó arriba en el apartado sobre sostenibilidad social) que persiguen evaluar el interés y la aceptación entre la población de cada iniciativa.

IV. Innovación

La Fundación Malecón 2000 nace de la necesidad de conjugar la participación pública y privada, así como de lograr la necesaria agilidad para llevar a cabo un proyecto de gran magnitud en un plazo de tiempo relativamente corto. La principal innovación de este modelo reside en el equilibrio entre transparencia -control de la Procuraduría General de la Nación- y agilidad, ésta última evidente en la

capacidad de contratar trabajos fuera de las restricciones habituales de las instituciones públicas.

Otra innovación se refiere al alcance de las funciones de la Fundación, que no se encarga tan sólo de la ejecución de las obras, sino que también asume el mantenimiento y la gestión de los nuevos espacios cedidos por el municipio para un periodo de 99 años y que incluyen zonas verdes, plazas públicas, centros comerciales y equipamientos culturales.

Este modelo también ha demostrado flexibilidad. No sólo la Fundación Malecón 2000 ha asumido la gestión de nuevos proyectos, sino que el mismo esquema se ha aplicado para la creación de una segunda entidad con objetivos de mayor alcance.

V. Transferibilidad

El modelo empresarial aplicado a la administración municipal de Guayaquil ha sido replicado por varios municipios intermedios de la costa ecuatoriana (Manta, Machala, Daule, Samborondón).

Malecón 2000, como proyecto de regeneración urbana es ampliamente conocido y ha recibido múltiples elogios. En Colombia, Cali y Cartagena han mostrado interés por replicar este modelo de intervención urbana, mientras que otros muchos proyectos lo citan como referente. Sin embargo, el modelo de gestión, que sería una de las principales innovaciones del proyecto, no ha recibido tanta atención.

El modelo intitucional de la Fundación Malecón 2000, que constituye un claro ejemplo de Alianza Público-Privada (APP), permite articular y coordinar los esfuerzos del tejido empresarial de una ciudad con los de la administración pública, siendo necesario que el primero tenga el suficiente dinamismo, y la segunda sea lo bastante eficaz y organizada.

En general, estos principios serían aplicables a gran número de ciudades latinoamericanas con espacios centrales degradados.


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4. LECCIONES APRENDIDAS

Para trabajar de forma coordinada y eficaz no basta la buena voluntad de los actores participantes, es preciso encontrar un marco organizativo que aproveche las fortalezas de todos los socios. Todas las partes deben aprender a trabajar conjuntamente y asumir ciertos valores del resto de los actores, mientras el sector público debe asumir principios de eficacia y rentabilidad, el sector privado debe hacer lo propio con la lógica del interés público.

El éxito en la ejecución y posterior gestión del Malecón 2000 llevó a que dicha Fundación asumiese con posterioridad nuevos proyectos y, más adelante, siguiendo el mismo modelo, se crease una segunda entidad, la Fundación Guayaquil Siglo XXI, para asumir una agenda más amplia de intervención en la infraestructura de la ciudad.

La Fundación Malecón 2000 como modelo de APP ha sabido combinar valores de culturas diferentes: la agilidad del sector privado con la transparencia del sector público. El éxito reside en la correcta combinación de ambas, de poco sirve la eficacia que aporta la primera sin la legitimidad que trae la segunda. En cualquier caso, es difícil implantar un nuevo modelo de gestión si su filosofía general contradice la de las instituciones donde se encuadra: los valores que guían el funcionamiento de la Fundación ya habían sido previamente asumidos por la administración municipal de Guayaquil, de ahí el éxito de la convivencia.

Es preciso definir claramente una estrategia de intervención que permita rentabilizar económica y socialmente las inversiones realizadas. Hay que elegir proyectos con capacidad de generar efectos multiplicadores en su entorno, que además se integren en procesos más amplios. Se deben tener en cuenta todas las fases de un proyecto, desde el diseño a la ejecución y la posterior gestión de la infraestructura creada. La experiencia de Fundación Malecón 2000 muestra que integrar todo el proceso bajo una misma organización puede resultar muy conveniente.

La sostenibilidad de cualquier proyecto requiere del mayor consenso posible. Hay que tener en cuenta que conforme avanza el proyecto y va ofreciendo resultados, los distintos actores de la ciudad irán aumentando sus expectativas y también su nivel de exigencia. Con el tiempo y la ampliación de objetivos, es necesario también ampliar la base de apoyos al proceso.


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