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Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía

de la Nación.

ESTUDIO 1.EG.33.3 ESTUDIOS SOBRE EMPLEO*

COMPONENTE B: DESARROLLO PRODUCTIVO LOCAL EN

ARGENTINA

AUTOR: CARLO FERRARO**

MARZO 2003 * Las opiniones expresadas en los Informes son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones. ** El autor se desempeña en la Oficina de CEPAL en Buenos Aires.

C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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Indice

1. Tareas desarrolladas ................................................................................................................2 2. Análisis de la literatura internacional sobre desarrollo productivo local y competitividad territorial.........................................................................................................3

2.1.Los distritos industriales italianos ....................................................................................6 2.2. Los aportes de los Neoschumpeterianos...........................................................................8 2.3. Las contribuciones de los Institucionalistas ...................................................................10 2.4. Otros aportes al desarrollo local .....................................................................................13 2.5. Desarrollo local y globalización .....................................................................................17 2.6. Hacia un nuevo modelo de desarrollo: la articulación local-global ...............................19 2.7. A modo de conclusiones sobre el marco conceptual ......................................................24

3. El estado de situación actual y las principales dificultades para promover

el desarrollo productivo local en Argentina...........................................................................26 3.1. Desarrollo local y competitividad territorial...................................................................26 3.2. Estado actual e identificación de algunas limitaciones vinculadas al desarrollo productivo local en Argentina....................................................................28

4. La construcción de tipologías de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y municipios ..............................................................32 4.1. Un primer elemento: tamaño ..........................................................................................33 4.2. Un segundo elemento: los perfiles de desarrollo............................................................38

5. La estrategia de desarrollo local y lineamientos de políticas.................................................42 5.1. La estrategia de desarrollo local......................................................................................42

5.2. Lineamientos de política.................................................................................................43

Anexo ..........................................................................................................................................52 Texto complementario .................................................................................................................59 Referencias bibliográficas............................................................................................................85


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1. Tareas desarrolladas El presente informe sobre “Desarrollo productivo local en Argentina” se enmarca en el Programa sobre Componentes Macroeconómicos, Sectoriales y Microeconómicos para una Estrategia Nacional de Desarrollo, Lineamientos para Fortalecer las Fuentes del Crecimiento Económico, del Ministerio de Economía de la Nación a través de la Secretaría de Política Económica. Para el desarrollo de este estudio se ha procedido dar cumplimiento a las actividades según lo pautado en el Informe de Avance entregado oportunamente. En lo relacionado con el análisis de la literatura internacional sobre los temas de desarrollo productivo local y competitividad territorial (Actividad 1 del Informe de Avance), hemos realizado una amplia recopilación y análisis de material bibliográfico sobre el tema que permite disponer de un marco conceptual actualizado que se detalla en el Punto 2 del presente Informe. Para la realización de esta parte del informe se partió de los trabajos realizados en la Oficina de CEPAL en Buenos Aires sobre desarrollo regional y local, distritos industriales y sistemas productivos locales y sobre competitividad territorial e instituciones de apoyo a la producción. A ello hemos incorporado los trabajos sobre clusters y competitividad industrial elaborados por la sede de CEPAL en Chile así como trabajos sobre gestión estratégica del desarrollo local elaborados por el ILPES. Además, se incorporaron los análisis que resultan de publicaciones y trabajos sobre estos temas elaborados por el BID, la OCDE, la Unión Europea y distintos especialistas. La participación en seminarios internacionales y actividades de capacitación ha servido para enriquecer los aportes en esta línea. Para la elaboración de la Actividad 2 del Informe de Avance sobre estado de situación actual en Argentina y principales dificultades para promover el desarrollo local se realizó un análisis de los principales problemas y dificultades, a partir de la revisión de estudios de casos que sirvieron a la preparación de una formulación estilizada que sintetiza los principales obstáculos y la renovada importancia de la problemática del desarrollo productivo local. El desarrollo de esta actividad está contenido en el Punto 3 del presente Informe. Para la Actividad 3 del Informe de Avance sobre la construcción de tipologías de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y los municipios, se trabajó principalmente con la elaboración de datos provenientes, fundamentalmente de dos fuentes. En primer lugar, se utilizó la publicación de los datos provisorios del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001, con la cual se construyó una base de datos con localidades, ordenadas por tamaño según el número de habitantes. En segundo lugar, se utilizó la base de datos del IFAM Instituto Federal de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior para cruzar estos datos por localidades, con la división administrativo política que establece a los municipios o comunas como instancias más cercanas a lo local. Además de estos criterios cuantitativos en función del tamaño, se trabajó con otros criterios más cualitativos para avanzar en la definición de tipologías de entornos locales basadas en las especificidades territoriales que son desarrolladas en el punto 4 del presente Informe. Para el desarrollo de la Actividad 4 del Informe de Avance sobre lineamientos y recomendaciones de política para promover el desarrollo local, se analizaron experiencias internacionales exitosas en materia de apoyo al desarrollo local. También se utilizaron materiales que reflejan criterios de buenas prácticas institucionales aplicados al análisis de experiencias concretas. Con estos antecedentes construimos una serie de recomendaciones y lineamientos de política para orientar acciones para promover el desarrollo productivo local que están en el Punto 5 del presente Informe.


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2. Análisis de la literatura internacional sobre desarrollo productivo local y competitividad territorial Durante los últimos treinta años podemos observar un creciente interés en el estudio de las economías locales y de los distintos elementos que intervienen en su desarrollo. Aunque los primeros aportes se remontan a Alfred Marshall, a fines del siglo XIX, el tema comenzó a investigarse de manera sistemática recién a partir de la década de 1970. Los trabajos pioneros fueron realizados por autores que analizaron el éxito de varias localidades pertenecientes a la “Tercera Italia”. A partir de entonces se multiplicaron los estudios sobre diversas experiencias de desarrollo local, tratando de analizar los factores distintivos que contribuyeron a que tengan un mejor desempeño en términos relativos. Hoy en día, el análisis de los temas vinculados con el desarrollo local han cobrado vigencia más amplia, abarcando otras regiones del mundo desarrollado y muchas veces incluyendo casos en países en desarrollo. Las experiencias del Sillicon Valley y la Ruta 128, en Estados Unidos; el Valle del Ruhr o Baaden Wurtenberg, en Alemania; Valencia o el País Vasco, en España; además de los mismos distritos italianos, por nombrar sólo algunos casos, sugiere que “hay algo” en lo local que importa y puede favorecer el desarrollo. Ello parece haber inspirado estudios en países como Brasil (Vale dos Sinos, Sao Bento Goncalves, por ejemplo), Argentina (el caso de Rafaela), Mexico y otros. Además del interés teórico en desentrañar qué es ese “algo”, existen motivaciones prácticas. La más evidente es que los resultados, en términos de crecimiento, generación de empleo, innovación tecnológica y bienestar social, no son predicciones de un grupo de teóricos, sino que conforman realidades observables en diversas partes del mundo. Del estudio de estas experiencias surge que no existen fórmulas universales para que una localidad recorra la trayectoria del desarrollo, pero es posible extraer conclusiones para el diseño de políticas, que son particularmente útiles para aplicar en lugares donde estén dadas las condiciones. Algunos autores destacan la actualidad del tema por los cambios que impone la globalización. Como veremos más adelante, bajo ciertas circunstancias, las economías locales tienen ventajas competitivas que pueden ser particularmente explotadas en el nuevo contexto internacional. En este trabajo sintetizaremos los principales enfoques analíticos sobre el desarrollo local. Los enfoques son, por cierto, diferentes y en algunos casos, heterogéneos. Algunos autores privilegian la dimensión económica, otros priorizan la social o humana; están los que concentran su análisis en el marco institucional, y también están las corrientes que se orientan al componente tecnológico del desarrollo. En consecuencia, hay divergencias con respecto al origen de las ventajas de lo local. Están quienes enfatizan el rol de externalidades generadas por firmas ubicadas en un mismo territorio. Otros entienden que el contexto institucional específico de cada localidad condiciona la conducta económica de los agentes, y por lo tanto es un determinante crítico del desarrollo. Y otros, que destacan la dimensión tecnológica del desarrollo, entienden que la cercanía geográfica favorece la innovación, puesto que éste es un proceso fundamentalmente interactivo. También hay divergencias a la hora de definir cuáles son los actores que participan en este proceso. ¿Son sólo las firmas? Y dentro de éstas, ¿hablamos de grandes y/o pequeñas y/o medianas?;


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¿participa también el gobierno (local y/o regional y/o nacional)?; ¿cuál es el papel de las cámaras empresarias; los institutos de investigación y universidades; las organizaciones no gubernamentales; y la sociedad civil? Así, cuando la literatura se refiere al desarrollo local, lo ubica en distritos industriales, clusters, milieux innovateurs y sistemas regionales de innovación, cuyas características varían según el énfasis que se le asigne a las dimensiones anteriores. Sin embargo, en la literatura moderna sobre desarrollo local existen consensos básicos, más allá de las discrepancias que existen entre los diversos autores. Los nuevos enfoques cuestionan la teoría tradicional del desarrollo, en tanto ésta se caracteriza por ser: • Reduccionista, pues entiende que el desarrollo es exclusivamente económico, y lo desvincula de

la historia, la naturaleza, el tiempo y el espacio. • Exógena, en tanto el desarrollo es visto como un conjunto de atributos (crecimiento del PIB,

industrialización de la estructura económica) adquiridos a partir de impulsos exógenos. • Estática, porque presenta una idea del desarrollo que desconoce el valor de la interacción y de

los intangibles. • Racionalista, al considerar que el cambio es racionalmente planificado. • Restrictiva, pues las políticas económicas sólo pueden ser propuestas o interpretadas por una

vanguardia intelectual, una burocracia estatal autónoma o un cuadro de economistas expertos. • Universalista, por su pretensión normativa universal, ya que construye teóricamente recetas

aplicables a diferentes tiempos y lugares. En esta parte del informe se presentan los principales enfoques teóricos sobre desarrollo local. Concretamente, se sintetizarán los puntos de vista de los autores que estudiaron los distritos industriales (Punto 2.1.), particularmente los italianos. Luego se comentará la perspectiva de los sistemas de innovación (2.2.); y finalmente se describirán los argumentos de la nueva geografía económica y de los autores que abordaron el tema de los clusters. Allí se destacarán las distintas fuentes de importancia de lo local, y consecuentemente, se precisarán las dimensiones analíticas que los contrastan con la teoría tradicional del desarrollo, tal como se caracterizó más arriba. En esta parte, la descripción de los enfoques se hará con abstracción de los cambios de contexto económico, social y tecnológico que ocurrieron en los últimos años. En el tramo siguiente (Punto 2.5.), en cambio, se revisará la literatura que describe cómo la globalización afecta la viabilidad económica de los distritos y entornos locales. Allí se precisarán cuáles son los cambios económicos, sociales y tecnológicos que cuestionan la competitividad de los mismos. A continuación (en el punto 2.6.), se comentarán brevemente los argumentos de quienes piensan que estos cambios conducen a la crisis de los distritos. Luego se desarrollará con más detalle la perspectiva de los que sostienen que, si bien la globalización afecta la competitividad de las economías locales, también ofrece nuevas oportunidades. Allí se comentará cuáles son estas oportunidades, cómo se generaron, y qué cambios necesitan realizar los distritos para enfrentar exitosamente el nuevo contexto de la globalización.


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2.1.Los Distritos Industriales Italianos A partir de la década de 1970, el estudio del desarrollo local generó una fuerte corriente de investigaciones, fundamentalmente asociadas con la experiencia italiana. Pero los primeros argumentos acerca de las ventajas económicas que genera la cercanía entre firmas se remontan al siglo XIX. Marshall (1879) llamó a estas ventajas externalidades por aglomeración. Y a aquellos lugares donde estas externalidades eran particularmente intensas, los denominó distritos industriales. Para Marshall, los distritos son una concentración geográfica de empresas especializadas que, aprovechando la división del trabajo en fases productivas y la especialización sectorial, consiguen ventajas de escala frente a la gran firma integrada. Además, la cercanía física genera una dinámica innovadora: “la localización de la actividad productiva fomenta y educa la habilidad y la satisfacción, y difunde el conocimiento técnico. La presencia de agentes que se dedican a una misma actividad posibilita que éstos se eduquen mutuamente” (Marshall, 1890). Becattini rescata estos conceptos, a fines de los años setenta, para estudiar el, entonces, reciente crecimiento económico en el centro y norte de Italia, basado en la dinámica de las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, supera la perspectiva exclusivamente económica al considerar al distrito como una entidad en la que se conjugan factores históricos, culturales y sociales. “La interpenetración y la sinergía entre la actividad productiva y la vida cotidiana es un rasgo dominante y característico del distrito en su funcionamiento” (Becattini, 1989) Los autores italianos otorgan enorme importancia a la dimensión extraeconómica del distrito. Aunque, efectivamente, de la contigüidad geográfica provienen muchas de sus ventajas económicas, la proximidad territorial entre pequeñas firmas especializadas no siempre conduce a la formación de un distrito industrial. Un factor central de diferenciación entre éstos y otro tipo de aglomeraciones territoriales de pequeñas firmas es el tipo de organización social existente. Becattini señala que, en aglomeraciones territoriales de pequeñas firmas dominadas por grandes empresas, donde la estructura productiva está polarizada, se genera una estructura social heterogénea y una cultura caracterizada por esquemas clasistas. El resultado de estas relaciones atenta contra la cooperación y los pactos consensuados que caracterizan las relaciones en el distrito (Quintar y Gatto, 1992). En la literatura sobre distritos industriales hay dos grupos de factores que explican la importancia de lo local. El primero está más más asociado con las “externalidades por aglomeración” que profundizan los argumentos de Marshall. Los ejemplos tradicionales son la disponibilidad de una masa crítica de recursos humanos calificados que reduce, para la empresa, el costo de búsqueda y reclutamiento de personal adecuado, y la disponibilidad de información comercial y tecnológica especializada (Buitelaar, 2000). Hay un segundo conjunto de factores, específicamente vinculado con la nueva literatura sobre distritos industriales, en el que la cercanía importa en tanto fomenta la cooperación y la confianza. Harrison (1991) sostiene que esta confianza se construye a través del aprendizaje acerca de la idiosincracia de los actores, y que este aprendizaje se logra mediante el contacto personal entre los agentes económicos, gracias a la proximidad geográfica de las firmas que favorecen y fortalecen ese proceso. Así, la proximidad estimula la confianza y la cooperación, pero aún reconociendo que esto podría tener efectos económicos a través de la mayor estabilidad social, se trataría de un mecanismo de transmisión muy indirecto. En cambio, la confianza y la cooperación adquieren un rol mucho más explícito en la organización de los distritos industriales.


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Las firmas que componen un distrito son, en general, pequeñas, y no elaboran productos finales completos, sino que se especializan en unas pocas fases de un proceso productivo mucho más amplio, que incluye, en algunos casos, el armado o manufactura final (Quintar y Gatto, 1992). Es decir, dentro del distrito existe especialización productiva con una fuerte división social del trabajo. Es fácil imaginar la importancia que adquiere una adecuada coordinación entre firmas en este contexto. Para interpretar correctamente el punto, es útil la siguiente esquematización. Hay dos modos extremos de coordinación entre agentes productivos: el mercado, o la integración. En el primero, las empresas acuden a mercados competitivos para abatecerse de insumos, partes, y todos los servicios necesarios para su actividad. En esta situación, el costo de coordinación es muy bajo. Pero los costos de información1 pueden ser altos. En el otro extremo, las empresas internalizan absolutamente todas las etapas y demandas productivas al interior de la firma. Aquí, el costo de información es, sino nulo, muy bajo; pero en cambio, se incurre en altos costos de coordinación interna. El distrito pareciera tomar lo mejor de los dos mundos: bajos costos de coordinación y bajos costos de información, lo que genera una muy significativa ventaja competitiva. Algunos autores, como Bianchi (1988), entienden que esta simultaneidad se obtiene de la estructura de transacciones de cuasi mercado, que caracteriza a los distritos: “son las situaciones en las que se instauran vínculos operativos complementarios –pero no rígidamente establecidos- entre empresas que interaccionan en un mismo ciclo de producción, tales que cada firma disponga de un conocimiento estable de las funciones desarrolladas por las otras; es decir, que existan medios estables de comunicación entre empresas y comunidad de códigos de información...” En la base de estas relaciones de cuasi mercado, que permiten explotar las ventajas de una alta división social del trabajo con bajos costos de coordinación y de información, están la confianza y la cooperación, incentivadas, como se mencionó antes, por la cercanía geográfica. Sin embargo, la colaboración mutua no es automática. Los contextos culturales, históricos, políticos y sociales determinan el tipo de relaciones que mantienen los individuos en un espacio geográfico concreto. Otra dimensión relevante, en el estudio de los distritos, es su conducta tecnológica. La característica general de este proceso es el resultado de dos elementos centrales: que haya una elevada división social del trabajo dentro de la comunidad, y que éste proceso se realice entre Pymes. El primer elemento, junto con las relaciones de cooperación, estimula un ambiente innovador, puesto que la mayoría de las innovaciones están articuladas entre las firmas participantes del distrito y entre los diferentes eslabonamientos productivos y subfases (Quintar y Gatto, 1992). Aquí la clave es la caracterización del conocimiento tecnológico como resultado de un proceso de aprendizaje colectivo, que será desarrollado más adelante, en la parte dedicada a los Neoschumpeterianos. El segundo elemento –aquel que tiene a las Pymes como actores- tiene importancia en el tipo de innovaciones que se realicen. Al respecto, la evidencia empírica señala que las innovaciones en este tipo de firmas es de tipo incremental, basada en un learning by doing and by using y con un alto contenido adaptativo. Además, el grado de formalización e institucionalización de la investigación tecnológica, en comparación con grandes empresas, es bajo.

1 Se sigue la definición de la economía de los costos de transacción (Williamson, 1985), donde los costos de información, entre otros, son los de búsqueda de clientes/proveedores, de aprendizaje sobre nuevas condiciones de venta, precios, calidades, riesgo de incumplimiento de contratos, gastos legales en los mismos, etc.


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Esta caracterización de la conducta tecnológica de los distritos es relevante, ya que aportes posteriores en la literatura plantean que la supervivencia de los distritos en el marco de la globalización requiere cambios en esta modalidad de comportamiento. Por ejemplo, autores como Boscherini y Poma (2000) señalan que “el concepto clásico de distrito tiene un dinamismo muy escaso, ya que el elemento dinámico existe, pero tiene principalmente una naturaleza interna y se desarrolla al interior del distrito”. El planteo general es la paradoja de que la misma fuerza competitiva del distrito podría convertirse, en el nuevo contexto internacional, en un obstáculo para su desarrollo posterior. Este tema será abordado más adelante, en la segunda y tercera parte de este mismo capítulo. En cualquier caso, el enfoque del distrito industrial complementa el énfasis que la literatura tradicional del desarrollo le otorgó a las economías de escala dentro de las firmas. “Desde esta perspectiva, la centralidad de la empresa es sustitutida por una teoría de la organización en la que destaca el entorno territorial al que pertenecen las empresas, así como las economías externas generadas por las interdependencias locales, las cuales constituyen una “atmósfera industrial” o patrimonio de conocimientos y, tal como diríamos hoy, capital social e institucional, que acompaña a las clásicas economías internas de escala como elemento de competitividad” (Llorens, Alburqueque y del Castillo, 2001). 2.2. Los aportes de los Neoschumpeterianos Como se observó en los párrafos anteriores, la más pura tradición marshalliana atribuye a las economías de aglomeración la ventaja de la cercanía geográfica para el desarrollo económico. Los más recientes aportes al estudio de los distritos industriales, en especial los de investigadores italianos, encuentran que la cercanía facilita el desarrollo de relaciones sociales cooperativas, basadas en la confianza, y plantean que estos elementos son determinantes para explotar las ventajas competitivas que genera una organización industrial altamente descentralizada y especializada. Para los neoschumpeterianos, en cambio, la importancia de la cercanía física radica en que estimula los procesos de cambio tecnológico. La perspectiva neoschumpeteriana, o evolucionista2, establece que el cambio tecnológico y las innovaciones -en sentido amplio- son la más importante fuente de crecimiento económico. Es lógico, entonces, que una de las principales líneas de investigación de este enfoque sea el análisis de los determinantes y características de los procesos innovadores. En este marco, las experiencias de desarrollo local reciben particular atención, ya que se considera que la innovación es un proceso fundamentalmente interactivo, y obviamente, en tanto la cercanía geográfica favorezca la fluidez de estas interacciones, las innovaciones tenderán a ser más intensas en los espacios locales. Esta última relación, sin embargo, no es incondicional. Así como para Becattini la cercanía entre firmas no genera automáticamente relaciones de cooperación, los neoschumpeterianos advierten que de la proximidad geográfica no necesariamente surgen procesos innovadores. En el primer caso la condicionalidad proviene del marco histórico, las relaciones políticas, y del contexto institucional en general. En el segundo, también importan estos factores, pero el régimen tecnológico es fundamental. El primer acercamiento de esta corriente a la importancia de lo local en los procesos de innovación parte de la misma definición de la tecnología: “... no es una forma de información que tiene la 2 Una discusión sobre la afinidad del evolucionismo con otras corrientes teóricas se encuentra en López (1996).


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propiedad de ser costosa de producir pero virtualmente gratuita para ser transferida y utilizada. Por el contrario, el conocimiento tecnológico frecuentemente es tácito (no puede ser codificado en la forma de instrucciones) y es mayormente específico a las firmas, procesos y productos particulares. La tecnología involucra un fundamental aspecto de aprendizaje caracterizado por diferentes grados de oportunidad, apropiabilidad y acumulatividad (...) que se refiere al carácter principalmente incremental del avance de la base de conocimiento” (UNCTAD, 1991). Es decir, el triple carácter del conocimiento tecnológico (tácito, específico y acumulativo) refiere inmediatamente a la dificultad de transabilidad. En consencuencia, la existencia de agentes específicos con conocimientos tecnológicos concretos no asegura la posibilidad de que otros agentes adquieran ese saber. Vale la pena, en este punto, marcar el contraste de esta percepción de la innovación con la que sostiene la visión neoclásica: “el conocimiento tecnológico se percibe como explícito, articulado, imitable, codificable y perfectamente transmisible. Las firmas pueden producir y usar innovaciones a partir de un stock general o pool de conocimiento científico y tecnológico que, según los casos, será o no de acceso gratuito, pero que siempre entregará un conocimiento codificado y fácilmente reproducible” (López, 1996). Si la primera aproximación de los neoschumpeterianos a la importancia de lo local es que el conocimiento tecnológico no se puede “comprar” en el mercado, el segundo enfoque hace referencia a cómo se “produce”, a cómo se generan las capacidades de innovación, y en qué sentido la cercanía favorece este proceso. Aunque algunos autores, como Edquist y Johnston (1997) admiten la existencia de innovadores geniales, que aportan ideas revolucionarias en forma individual, el consenso en esta literatura es que estos casos son la excepción, no la regla. El epicentro de los procesos de innovación son las firmas. Pero las empresas no avanzan solas en este camino, sino que establecen diferentes clases de relaciones con otros agentes –competidores, proveedores, institutos de I&D, universidades–, sin los cuales los procesos innovadores serían más lentos y de menor alcance (López-Lugones, 1998). La referencia a las firmas como el “epicentro” de la innovación denota el carácter colectivo de este proceso. Lo saca de la esfera de las ideas individuales para ubicarlo dentro de una organización con reglas, estructuras, estrategias y personas específicas. El paso de esta interacción desde el interior hacia el exterior de la empresa es inmediato, y lleva directamente al concepto utilizado por los neoschumpeterianos para referirse al desarrollo local: los sistemas de innovación. Si la interacción de estos factores tiene alcance nacional, se habla de sistemas nacionales de innovación, SNI. En el mismo sentido se definieron sistemas regionales de innovación, SRI (Cooke, 1996); sectoriales, SSI (Breschi y Malerba, 1997) e incluso sistemas supranacionales de innovación (Edquist, 1997). Los límites del sistema de innovación dependen de cuáles sean las interacciones entre estos factores/actores. Entonces, en sistemas con bases de conocimiento predominantemente tácitas, que forman parte de sistemas complejos y extensos, y en los cuales las fuentes de nuevos conocimientos provienen en gran medida de la interacción usuarios-proveedores, la proximidad geográfica jugará un rol relevante en la transmisión de conocimiento entre agentes. Por lo tanto, los límites espaciales de los procesos innovativos tendrán una naturaleza predominantemente local (López y Lugones, 1998). Es significativa la referencia al tipo de conocimiento tecnológico que está en la base productiva. Cuando el régimen tecnológico sea de carácter codificable, y cuando las fuentes de nuevo


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conocimiento se asocien con avances científicos predominantemente genéricos, la proximidad geográfica no jugará un rol tan relevante, y los límites espaciales tenderán a adquirir un carácter “nacional”, “internacional”, o incluso “global”. La perspectiva neoschumpeteriana, entonces, parte de asociar los procesos de innovación tecnológica (en un sentido amplio) como motor del crecimiento económico. Luego se distancia de la tradición neoclásica en su caracterización del conocimiento tecnológico. Y al proponer que la mayor parte de las innovaciones son procesos interactivos reconoce que se desenvuelven en una dimensión espacial concreta, que será local, regional, nacional, o incluso internacional, según sean las características intrínsecas del ‘régimen tecnológico’, y de los actores que participen de ese proceso. 2.3. Las constribuciones de los Institucionalistas Así como en los estudios sobre los distritos industriales se consideran elementos que van más allá de las economías de aglomeración (particularmente, la confianza entre los agentes, que destacan los autores italianos), en el enfoque neoschumpeteriano muchos investigadores destacan el papel de las instituciones. Esta perspectiva institucionalista no se propone reemplazar, sino más bien complementar las otras líneas de análisis comentadas en este estudio. Sin embargo, aquí se advierte un cambio en la importancia asignada a lo local. Bianchi y Miller (2000) lo resumen así: “la hipótesis de partida consiste en reconocer que el aspecto clave para el crecimiento endógeno no está representado por las problemáticas técnicas vinculadas con la innovación, sino por las problemáticas sociales y políticas que se manifiestan en la manera en que un grupo específico de agentes reacciona frente al cambio (...) Las normas sociales, que están estrechamente vinculadas a las instituciones locales y nacionales, condicionan la conducta individual”. Resulta útil comenzar por definir qué son las instituciones, ya que el concepto reconoce varias acepciones. La más aceptada lo asocia con patrones de conducta. Así, Edquist y Johnson (1997), señalan que “las instituciones son conjuntos de hábitos comunes, rutinas, prácticas establecidas, reglas y leyes que regulan la interacción entre individuos y grupos”. En el mismo sentido, algunos autores distinguen las instituciones de las organizaciones. Por ejemplo North (1990), quien considera que esta diferencia es crucial: “conceptualmente hay que diferenciar las reglas de los jugadores. El propósito de las reglas es definir el modo en el que se juega el juego. Pero el objetivo del equipo, dentro de ese conjunto de reglas, es ganar el partido a través de una combinación de habilidad, estrategia y coordinación”. Un último elemento de este esquema es la relación entre las organizaciones y las instituciones, o entre los jugadores y las reglas. Aunque el sentido de la condicionalidad usualmente se plantea en una sola dirección (las instituciones modelando la conducta de las organizaciones), esta relación es, en realidad, mutua. La literatura menciona múltiples ejemplos de organizaciones que crean instituciones, entre ellas las que crean estándares técnicos (como las normas ISO). Pero la más notoria es el Estado, que a través de sus diversos instrumentos de política puede transformar la conducta de los agentes. Como se mencionó antes, los argumentos institucionalistas y los de otras tradiciones teóricas son complementarios. Esto se observa tanto con la perspectiva de los distritos industriales como con la de los neoschumpeterianos. En los párrafos dedicados a los distritos industriales se destacó la importacia de la cercanía como factor favorable para el desarrollo de relaciones de cooperación y confianza, que permiten explotar


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las ventajas de una organización industrial altamente fragmentada y especializada. También se comentó brevemente que la proximidad, por sí misma, no resulta suficiente. Existen antecedentes históricos, culturas, pautas sociales, instituciones en general, que brindan el marco propicio para este tipo de conductas. Posiblemente el caso más estudiado sea el italiano, de modo que se señalarán algunas de las instituciones típicas de las regiones norte y centro de ese país, la llamada Tercera Italia, claramente diferenciada de las regiones del sur, que ayudan a comprender la gravitación de las reglas en la conducta. Como consecuencia de factores histórico-culturales propios de esa región, la estructura de clases sociales es bastante homogénea (pequeños empresarios, artesanos y trabajadores calificados); las empresas son, en su gran mayoría, familiares; predominan lazos de parentesco, vínculos de amistad, compadrazgo y vecindad entre los diversos agentes; y rige un sistema de valores locales compartido. Así, las relaciones de confianza y solidaridad tienen un peso mucho más significativo que las relaciones netamente contractuales, características de los grandes centros industriales tradicionales (Quintar y Gatto, 1992). También hay elementos político-históricos que distinguen la experiencia de los distritos. Quintar y Gatto (1992) señalan, por ejemplo, una fuerte impronta de las fuerzas políticas de izquierda en los distritos pertenecientes a las regiones de la Emilia-Romagna, Toscana y Umbría que estuvo presente en la lucha antifascista y llevaron a que éstos fueran administrados por el Partido Comunista Italiano (PCI). En los primeros años de la posguerra, por una serie de consideraciones políticas, el PCI definió que no existían contradicciones entre los intereses del partido y los de las clases medias productivas. Es fácil imaginar que la cultura de cooperación social podría haber sido muy diferente en esas regiones si el PCI no hubiera fomentado esta alianza. Los argumentos institucionalistas también se complementan con los neoschumpeterianos. De la misma caracterización de los procesos innovativos (como interactivos, locales y acumulativos), y del entorno institucional (como conjunto de reglas), surge la justificación más general acerca de cómo se complementan y, en particular, acerca de por qué se le asigna importancia a las instituciones en el desarrollo local. “Las instituciones, por su propia naturaleza, regulan las relaciones entre la gente y los grupos, tanto hacia el interior de las organizaciones, como entre ellas y hacia afuera. Esto significa que el patrón y el contenido de las comunicaciones y las interacciones son afectadas por el marco institucional. Ya que consideramos a las innovaciones como resultantes sobre todo de procesos de aprendizaje interactivo, se concluye que las instituciones afectan a las innovaciones” (Edquist y Johnson, 1997) Ya se observó cómo, en el caso de los distritos industriales, el marco institucional favorece la confianza, y así permite su particular organización industrial. La literatura institucionalista más afín con las ideas evolucionistas3 también destaca el vínculo entre confianza (entorno institucional) y conductas innovadoras. Poma (2000) establece una relación en la que la confianza es una condición para que se transmita el conocimiento tácito, típico de los distritos. “El discípulo se ‘entrega’ al maestro y puede interpretar y apropiarse de todos los matices del conocimiento tácito sólo si confía en él y le reconoce un grado superior de conocimiento y experiencia que le confieren la autoridad necesaria para

3 Cumbers , MacKinnon y McMaster (2002) discuten los argumentos del “viejo” institucionalismo, fundado en las ideas de Veblen y Commons, y más asociado con los nuevos aportes evolucionistas; frente al “nuevo”, cuyos representantes emblemáticos serían Williamson y Coase, con una perspectiva fundada en la economía neoclásica.


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practicar la transmisión del conocimiento. En primer lugar, aprender un lenguaje significa aceptarlo, compartir los valores que representa, conciente o inconcientemente. Si el grado de confianza es limitado y los valores compartidos son escasos, el lenguaje no puede cumplir su función de medio para desarrollar el aprendizaje. En este caso, el aprendizaje desacelera su dinamismo y, consecuentemente, se reducen los procesos de innovación”. En Edquist y Johnston (1997) el papel de la confianza -y de arreglos institucionales que la promuevan- es el de reducir la incertidumbre sobre la conducta de otros agentes y favorecer la transmisión de información. La función de la confianza en estos dos planos es importante para toda actividad económica, pero particularmente en la innovación: “Considerando las incertidumbres y largos tiempos improductivos que conlleva la innovación, es razonable creer que, sin apoyo institucional, las innovaciones serían raras, y los recursos dirigidos a ella insignificantes”. Estas incertidumbres están asociadas con “brechas de información”, con las de “evaluación” hacia atrás en la cadena productiva, con limitaciones en la capacidad para procesar y entender correctamente la información externa de mercados y tecnologías; con la “imposibilidad” de evaluar anticipadamente diferentes cursos de acción; y con la “falta de control” sobre las respuesas o acciones de otros agentes económicos con quienes dinámicamente interactúan (Camagni, 1991). En algunos casos los arreglos institucionales están vinculados con redes de cooperación entre firmas, que favorecen la difusión de información entre ellas y reducen la incertidumbre sobre su comportamiento. En otros, en cambio, apuntan a las relaciones con otros agentes, como universidades o centros de investigación, particularmente cuando existe incertidumbre sobre la información externa. Bianchi y Miller(2000), por su parte, analizan cómo el contexto institucional modela las reacciones frente a la innovación. A diferencia del análisis neoclásico, donde la conducta de los agentes está siempre dominada por la maximización individual de beneficios, aquí se reconoce que las reacciones pueden ser colectivas. Así, se introducen los conceptos de coaliciones regresivas y progresivas (otros autores hablan de concertación). Se analizan los factores que las determinan y las condiciones en las que se impone una u otra. Lo local tiene importancia precisamente en este plano, ya que ahí es donde se encuentran muchos de estos factores. La innovación, por definición, involucra un cambio que dispara un proceso de selección en el que aquellos agentes que logren adecuarse a la transformación sobreviven, en tanto que desaparecen aquellos que no lo logren. Bianchi y Miller argumentan que si este proceso está acompañado por “la presencia de nuevos entrantes, o de un rápido aumento de los agentes ‘positivos’ seleccionados, regenera la colectividad (...) y mejora la eficiencia individual y colectiva”. Estos actores pertenecen a las coaliciones progresivas. Pero también “conlleva el riesgo de que los demás individuos no puedan incorporarlo, o reaccionen a él sancionando la conducta innovativa”. Incluso, pueden abortar la innovación. “El cambio puede ser demasiado rápido para que se difunda, por lo que se genera una agrupación entre agentes conservadores que, a través del desarrollo de conductas colusivas generadas por el común interés en oponerse al innovador, se consolidan y fortalecen en una estructura paralela. Dicha estructura utiliza sus reglas para oponerse a la institución preexistente y detener el proceso innovativo”. Estos agentes se enrolan en una coalición regresiva. Bianchi y Miller describen su visión de la confianza como factor decisivo en la creación de coaliciones progresivas. “La innovación implica crecimiento si en el contexto local existen coaliciones progresivas en las que el interés individual se corresponde con los intereses colectivos.


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Esta situación resulta posible solamente si existe un acuerdo general entre los miembros y respeto del sistema normativo, lo que permite el desarrollo de la confianza individual en la colectividad: en este marco ambiental resulta más probable que la conducta individual tenga carácter innovativo y que la respuesta colectiva a esta conducta sea positiva”. Aunque los autores institucionalistas tienen planteos diferentes, y a veces heterogéneos, se observa un consenso básico con respecto a la importancia de las reglas y tradiciones compartidas como condicionantes del comportamiento socioeconómico en general, y la innovación en particular. La coincidencia de este enfoque con la perspectiva neoschumpeteriana sobre la naturaleza del conocimiento tecnológico plantea la clave analítica más general con respecto al desarrollo. Los procesos innovadores son interactivos, acumulativos y localizados, y son críticos para comprender el desarrollo económico. Como las instituciones moldean el comportamiento de los agentes, son también determinantes de su dinámica tecnológica. La dimensión local surge en dos sentidos. El primero se refiere a la naturaleza específica del entorno institucional. En tanto distintas regiones tengan diferentes arreglos institucionales, las características de sus experiencias de desarrollo también serán diversas. El segundo destaca la importancia de la cercanía (física, pero también cultural) como determinante de la confianza y la cooperación, y su influencia sobre la dinámica innovadora local. Aunque la perspectiva institucionalista no es nueva en el análisis económico, su aplicación para la comprensión de los fenómenos de desarrollo local sí lo es. En este sentido, diversos autores reconocen los límites actuales de este enfoque. Algunos se concentran en el análisis teórico. “Las condiciones institucionales, sociales, históricas, culturales, etc. que proveen el plafond para el desarrollo de las relaciones de cooperación tampoco resultan del todo claras a la luz de los trabajos disponibles. En definitiva, no están especificados los mecanismos y procesos que promueven la actividad innovadora con más éxito en ciertas regiones que en otras” (López Lugones, 1998). Y otros se refieren más a la falta de investigaciones empíricas: “Puede resultar necesario ser más específico con respecto a qué tipo de instituciones influyen sobre la innovación, y de qué forma. No existe mucho conocimiento empírico sobre ésto” (Edquist y Johnson, 1997) 2.4. Otros aportes al desarrollo local Como se observó al inicio de este estudio, la investigación sistemática sobre desarrollo local es relativamente reciente. El tema recibió signficativa atención –aunque no de manera uniforme- sólo a partir de los estudios de los distritos industriales italianos. Como hemos visto, para los marshallianos “puros” el eje está en las economías de aglomeración, en tanto que los autores italianos ponen énfasis en las relaciones sociales que facilitan la división social del trabajo. Del mismo modo, mientras los neoschumpeterianos destacan el carácter interactivo de los procesos innovadores, los institucionalistas se concentran en los determinantes sociales de la conducta económica. También se observó que cada una de estas perspectivas permite incorporar argumentos de las otras. Pareciera ser que la “juventud” del tema y los aspectos vinculados con su dinámica, determinan la diversidad de perspectivas para su análisis. Los tres marcos analíticos señalados hasta aquí son los predominantes en la literatura, pero no los únicos. La nueva geografía económica, el grupo GREMI , el enfoque de competitividad sistémica, el de desarrollo endógeno y las investigaciones sobre clusters son algunos de los otros aportes al estudio del desarrollo local.


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La geografía admite varios criterios para clasificar regiones. El primero, y más tradicional, es el de la unidad física, dominante hasta la década de 1950 y conocido como región homogénea. El segundo criterio surge de la revolución cuantitativa en esta disciplina, y define a las regiones sobre la base de relaciones (fundamentalmente económicas) que vinculan diversos espacios físicos (generalmente ciudades con sus áreas de influencia). La literatura se refiere a estas regiones como funcionales, nodales, o polarizadas. Esta es específicamente la noción de territorio a la que se refiere la geografía económica (Borello, 2002). Una de las vertientes de la geografía económica es conocida como la Escuela Californiana. Sus exponentes más destacados son Sabel, Storper, Scott y Saxenian. Lawson (1997), quienes plantean que esta corriente representa un avance desde una perspectiva en la que las ventajas de localización provienen de traded interdependences, a otra en la que predominan las untraded interdependences. Esta evolución es similar a la que, partiendo de argumentos marshallianos, describen los neoschumpeterianos e institucionalistas. La Escuela Californiana plantea que las principales ventajas de la cercanía no radican en la reducción de costos de transacción, sino en los spillovers tecnológicos, las convenciones, reglas y lenguajes para interpretar, difundir e innovar el conocimiento tecnológico. Otra perspectiva sobre el desarrollo local es la del Groupe de Recherche Européen sur les Millieux Innovateurs (GREMI). Entre los autores más destacados se encuentra Camagni (1991), que define al milieu como un conjunto complejo de relaciones sociales informales en un área geográfica delimitada, que generalmente determina una imagen externa específica, una representación interna específica, y un sentido de pertenencia, lo que incrementa la capacidad innovadora local a través de un proceso de aprendizaje colectivo y sinérgico. El concepto de milieu hace referencia al entorno que integra y domina un conocimiento, reglas, normas y valores y un sistema de relaciones (Maillat, 1996). A partir de la utilización de este concepto, esta corriente busca ampliar la noción de distrito industrial en el sentido que añade a la red industrial el sistema de relaciones entre los actores de un territorio, hace aparecer la importancia de la dimensión cognoscitiva de los actores y los caracteriza con la capacidad de tomar decisiones estratégicas para el distrito. Añade a la capacidad de producción y de organización de las empresas, la dinámica de aprendizaje y la capacidad de intervenir en los procesos de crecimiento y cambio estructural de las economías locales. Camagni también distingue el enfoque marshalliano, que, según él, se funda en “ventajas estáticas”, de los posteriores: aprendizaje colectivo, mejora en los flujos de información, equilibrio entre competencia y cooperación, que denomina “ventajas dinámicas”. Otra perspectiva teórico-conceptual complementaria es la del desarrollo endógeno, que también se nutre de varias otras corrientes. Estos investigadores enfatizan la importancia del territorio como agente de transformación social, y como espacio aglutinante de un potencial de recursos (humanos, institucionales, económicos y culturales) sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico local. “Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla desarrollo local endógeno.” (Vazquez Barquero (2000). Los modelos de desarrollo endógeno privilegian el potenciamiento de las capacidades internas del crecimiento. Los factores externos a las regiones sean éstos provenientes de la economía internacional o de la conducción económica nacional, no determinan mecánicamente los logros económicos posibles de alcanzar. Autores como Boisier (1995) y Abalos (2000) plantean que el crecimiento, y más aun, el desarrollo de una región, dependen de un tercer elemento: la capacidad de la comunidad territorial organizada para aprovechar las potencialidades


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que le presenta el entorno local, nacional e internacional y para atenuar o revertir las desventajas de las variables externas. Tal capacidad es producto de la conjunción de elementos productivos, políticos, institucionales, sociales y culturales que en su funcionamiento permiten la internalizacion de los beneficios económicos. La región logra retener y reinvertir una proporción tal de los excedentes generados por los procesos productivos que en ella se localizan, que el territorio deja de constituirse como mero contenedor de las variables externas del crecimeinto, para transformarse en un medio de gran influencia para la economía nacional. El centro del proceso de acumulacion del capital de los sistemas productivos lo constituye la formación de externalidades por la multiplicidad de mercados internos, en los que se establecen las relaciones entre las empresas, los proveedores y los clientes, conformando redes de actores, de recursos, de actividades y sus relaciones de interdependencias e intercambios, incluidos los de conocimiento tecnológico y comportamientos. (V.Silva 1993) Algunos de estos argumentos son tomados por otros autores para valorizar el rol del territorio. Independientemente de que sea una jurisdicción municipal o regional, el territorio deja de ser un soporte pasivo de localización de empresas o actividades, para convertirse en un contexto innovador activo, facilitador del cambio tecnológico y estimulador de la creatividad económica, social o empresarial (Borello, Yoguel y Carmona, 2002). El enfoque de competitividad sistémica (Esser, K. y otros, 1996) aporta a la discusión sobre la competitividad dándole un carácter sistémico en el que intervienen factores de localización. Los autores examinan cuatro niveles de análisis que están relacionados y que determinan la competitividad industrial. En el nivel micro, las fuentes de ventajas competitivas se ubican en las empresas, en la búsqueda simultánea de eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción. Muchas de ellas están articuladas por lo cual resultan importantes las relaciones entre ellas y la búsqueda de formas de eficiencia colectiva a través de redes. Allí se encuentran las economías externas marshallianas. A nivel meso, correpondiente al Estado y los actores sociales, que desarrollan políticas de apoyo específico, las ventajas competitivas se apoyan en la formación de infraestructuras y la articulación de aprendizaje a nivel de la sociedad. Aquí cobran importancia las instituciones de apoyo (educación, tecnología, etc); la estructura productiva y las políticas regionales y sectoriales (Meyer-Stamer, 1999). Buena parte de la literatura sobre desarrollo local apunta a estos dos niveles. Sin embargo, en el enfoque sistémico también tiene importancia el nivel macro que fija las condiciones de desempeño de las empresas a través de la formulación de las políticas monetarias y fiscal, tipo de cambio,política comercial, y establece el marco legal de la actividad económica. El nivel macro es el tercer nivel de análisis y el cuarto es el nivel meta, que se estructura con los valores y patrones básicos de la organización jurídica, política y económica y con la capacidad social de organización y articulacion entre los actores para la integración estratégica. Esto está relacionado con la cohesión, la identidad nacional, etc. En otra línea de trabajo, Michael Porter (1991) posiblemente sea el referente más emblemático entre los autores que hablan de clusters: concentraciones geográficas de grupos de empresas e instituciones enlazadas en un sistema de valor. Las interacciones entre estos actores dentro del sistema de valor generan ventajas competititivas colectivas, que determinan el éxito del cluster. A partir del estudio de los distritos industriales italianos, Porter se pregunta cómo es posible que, si en el capitalismo compiten firmas, y no países, haya tantas empresas competitivas en algunos países y tan pocas en otros. La conclusión es que debe haber algo en estas concentraciones geográficas de firmas que las hace competitivas.


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A nivel de la empresa, las ventajas competitivas se alcanzan al concebir nuevas formas de realizar sus actividades, o emplear nuevos procedimientos, nuevas tecnologías o diferentes insumos. Pero la firma es algo más que la suma de sus partes. Las actividades de una empresa forman una red o sistema interdependiente, conectado mediante enlaces. Los enlaces se producen cuando una actividad influye en el costo o en la eficacia de otras. La buena coordinación de las actividades enlazadas reduce los costos de transacción y genera mayor información para una mejor gestión. La cuidadosa gestión de los enlaces en la cadena de valor de una empresa puede ser una fuente decisiva de ventaja competitiva (Buitelaar, 2000). Sin embargo, hay un aspecto de los vínculos entre firmas que resulta esencial para el éxito de un cluster. Porter lo denomina sistema de valor. Este sistema está conformado por los agentes que aportan insumos, los que cumplen con funciones de soporte y los que ofrecen canales de distribución. La ventaja competitiva depende, cada vez más, de la gestión de todo este sistema. Los enlaces no sólo conectan las actividades dentro de una empresa, sino que también crean interdependencias entre una empresa y sus proveedores, instituciones de soporte, etc (Buitelaar, 2000) La importancia de la dimensión local de los clusters es relativa; depende de las características propias de cada sistema de valor. Concretamente, de la cercanía geográfica de los agentes que participan de las actividades primarias del cluster (provisión de insumos, transformación y canales de distribución), y la de los involucrados en las actividades de soporte (infraestructura, financiamiento, etc). En algunos clusters hay eslabones del sistema de valor que se encuentran geográficamente alejados: la provisión de materia prima y partes del proceso productivo (red de producción) o bien los consumidores y los canales de comercialización (mercado) (Buitelaar, 2000). Las características de los clusters, tal como los describe Porter, presentan diferencias con respecto a los enfoques anteriores. En particular, con respecto al proceso de cambio tecnológico. Al parecer, las características tecnológico-productivas no son una variable que explique el desarrollo de las innovaciones. En cambio, la teoría evolucionista encuentra en estas características las principales razones que permiten entender la naturaleza y el ritmo de las innovaciones (Buitelaar, 2000). Además, en el análisis de Porter sobre las relaciones entre los agentes del cluster, no hay lugar para la cooperación, que como se observó antes, es un elemento clave en la interpretación de los distritos industriales italianos. Sin embargo, Porter comparte con los nuevos enfoques del desarrollo local varias características que lo distinguen de la tradición neoclásica. En primer lugar, el contexto y las trayectorias tecnológicas tienen gravitación en las ventajas competitivas. Así, Porter explica cómo Japón consiguió generar estas ventajas en la industria gráfica, cuando a partir de la década de 1960 la demanda mundial se orientó a la impresión offset, que permitía la reproducción del idioma japonés. Otros ejemplos que menciona el autor en los que la historia, el contexto, y las trayectorias influyen en la adquisición de ventajas competitivas son la producción de equipos para la medicina en Estados Unidos, antes de la Segunda Guerra, y las cerámicas en Sassuolo, que se remontan al siglo XIII.


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2.5. Desarrollo local y globalización Los más recientes estudios sobre desarrollo local se orientan, sobre todo, a investigar el impacto de la globalización en los ámbitos locales y en particular en la evolución de los distritos. Así como hay autores que enfatizan las dificultades del desarrollo local en el marco de la creciente globalización (De Mattos, 1994), también están los que plantean que, paradójicamente, la globalización reactualiza la importancia de lo local y abre posibilidades de respuestas diferenciadoras. Algunos apelan a planteos más bien ideológicos (ver en Arocena, 2001), y otros utilizan los argumentos que se describen en la primera parte de este artículo (Poma, 2000; Boscherini y Poma, 2000). Más allá de las posiciones en debate, se reconoce que la globalización impone un contexto diferente para los distritos. Y se distinguen tres canales a través de los cuales estos cambios tienen lugar: el económico, el social y el tecnológico. En la primera parte de este estudio, hemos sintetizado los principales marcos analíticos del desarrollo local, con abstracción del contexto específico en el que este fenómeno tiene lugar. Por ejemplo, se hizo referencia al aprendizaje colectivo, pero no se especificaron los contextos tecnológicos en los que este proceso puede darse. Tampoco se precisó si estos entornos se modificaron en los últimos años. Lo mismo puede decirse acerca del marco institucional. Aunque se planteó enfáticamente su relación con el desarrollo, no se precisaron los mecanismos que pueden modificarlo, y si lo han hecho en los últimos años. En los tramos que siguen se abordarán esos aspectos concretos. 2.5.1. Los cambios económicos Esta dimensión, para Poma, se relaciona con la apertura comercial. En las economías locales los cambios se vinculan con: • El desplazamiento de la demanda. Así como antes la demanda estaba concentrada en unos

pocos compradores, ahora se encontraría fragmentada. • La tendencia de la demanda a adquirir un carácter masivo. Aunque Poma reconoce cierta

heterogeneidad en este terreno, cree que la apertura impone un cambio en la escala de producción.

• Disputabilidad del mercado local. Con la apertura comercial (y la desregulación del flujo de inversiones extranjeras) las empresas externas pueden ingresar al territorio, con sus productos o con instalaciones propias.

• Descentralización de partes del ciclo productivo y reubicación en países emergentes. La apertura favorece esta alternativa.

Estos elementos pueden resultar un obstáculo para las estrategias locales. Por ejemplo, López y Lugones (1998) analizan la política de la compañía automotriz Ford de fragmentar sus procesos productivos: “considérese, por ejemplo, el caso del Ford Fiesta, que en Europa se ensambla en España, tiene componentes producidos en Francia, Irlanda, Gran Bretaña, Bélgica y Alemania. De hecho, esta estrategia se apoya en que las mejoras en transporte y comunicaciones, sumadas a una eventual convergencia de regulaciones y desmantelamiento de las barreras comerciales, permiten tomar las ventajas de escala provenientes de especializar sus plantas para producir componentes y automóviles destinados a venderse a escala mundial”. Sin embargo, puede ocurrir exactamente lo contrario. Apoyándose, precisamente, en las desregulaciones comerciales y financieras que promovió la globalización, las empresas transnacionales (ET) pueden favorecer el desarrollo local. Dunning (1996) argumenta que las ET


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tienden a abrir plantas donde existan “activos creados”, como capacidades tecnológicas, recursos humanos, etc, que sean coherentes con su estrategia competitiva internacional. 2.5.2. El ámbito social Poma toma como referencia la crisis de los distritos industriales italianos de los años ochenta para señalar que hay dos nuevos factores sociales que pueden debilitar a las economías locales. “En primer lugar, el aumento de la tasa de escolaridad implica que los jóvenes no aprendan más el oficio de artesano. Por lo tanto, el proceso de aprendizaje asume rasgos generales, institucionalizados y externos, como suele pasar para todos los estudios desarrollados en las escuelas. Para muchos jóvenes, la introducción de conocimientos y capacidades externas a la vocación del distrito implica el aumento de de las posibilidades de hacer carrera, por lo que en el distrito el cambio generacional en la empresa se convierte en una problemática muy relevante (...) En segundo lugar, en la sociedad la tendencia hacia el individualismo desgasta la relación entre la familia y empresa característica del distrito industrial”. Arocena (2001) agrega que uno de los cambios significativos para el estudio del desarrollo local es el reciente auge de nacionalismos, regionalismos y localismos. “Estos fenómenos pueden volverse un refugio, afirmando cada diferencia, pero rechazando toda articulación entre diferencias (es el caso de los conflictos raciales, de las tendencias xenófobas, de las guerras regionales o religiosas). Pero esas tendencias pueden también ser la base sólida de una verdadera construcción planetaria si, superando los mitos racionalizadores, uniformizantes, las pretensiones hegemónicas y totalizantes, el hombre es capaz de administrar la diferencia y aceptar la diversidad”. En los países menos desarrollados, la globalización deja al descubierto algunas de las debilidades institucionales que habían quedado disimuladas en economías cerradas con una fuerte intervención pública. “En el marco de una economía abierta y globalizada en la que el Estado ya no desempñea un papel exclusivo y no tiene poder para ‘influir’ sobre la conducta de los agentes (...) se ponen en evidencia las debilidades de la sociedad civil y el insuficiente grado de desarrollo del sistema político, tanto en el ámbito nacional como en el local” (Boscherini Poma; 2000) Otro fenómeno asociado con el ajuste estructural en países emergentes fue la descentralización estatal que favoreció las autonomías regionales y locales. Además de las oportunidades que este cambio institucional podría generar para el desarrollo local, Tecco (2001) menciona la posibilidad de que esto genere un cambio significativo en las relaciones sociales dentro de la localidad. “La tradición del caudillismo verticalista llevó a que las autoridades municipales tuvieran históricamente un rol mediador en la cadena clientelar de dominación (...) El gobernante local exitoso era aquel capaz de obtener de las esferas provincial o nacional del Estado subisidos o recursos, a cambio de brindar apoyo político a quienes los otorgaban (...) La crisis fiscal y el proceso de descentralización estatal están reduciendo los márgenes para su realización. Ya no es tan sencillo gestionar transferencias importantes de recursos financieros como lo era antes (...) Existen indicadores de importantes avances realizados por muchos municipios en la búsqueda de implementar una lógica más horizontal, cooperativa y reticular entre gobiernos locales, actores privados e instituciones públicas y provinciales y nacionales”. 2.5.3. La dimensión tecnológica En este terreno, los cambios son múltiples. Por un lado, los ciclos de vida de los productos y de las tecnologías productivas se ha acortado significativamente. Hasta no hace mucho, los continuos ajustes y las constantes mejoras de producto y las técnicas productivas encontraban su ambiente


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fecundo en el distrito. En la actualidad, el progreso tecnológico procede tan rápido que parece convertir en obsoletos los saberes, los conocimientos y las técnicas productivas de los agentes del distrito. (Poma, 2000) Para Poma, este escenario representa un punto de crisis importante para los distritos industriales, tal y como se definieron en la primera parte. “El distrito industrial marshalliano, debido a su relación estrecha con los componentes sociales y culturales del territorio, no puede ajustarse a estos cambios dinámicos y a la velocidad que estos requieren. Los reducidos tiempos que otorga la la apertura económica no permiten redefinir las relaciones productivas porque esto significaría redefinir también las relaciones sociales”. En vista de que este nuevo contexto agota las ventajas competitivas de los distritos, Poma define una nueva configuración de la economía territorial, más adecuada para explotar la dinámica que caracteriza a la globalización. Esto será analizado en la última parte de este capítulo. Otro factor que puede afectar la competitividad de las economías locales es el tipo de conocimiento tecnológico que más crece. En el nuevo escenario, las tecnologías de base científica tienen un papel cada vez más predominante en el sistema productivo. Esto aumenta la importancia del conocimiento de tipo genérico y codificado —difundido en publicaciones, revistas especializadas, libros, etc— en desemedro del conocimiento muchas veces específico y tácito que caracterizaba al anterior conjunto de tecnologías y actividades ‘líderes’. En este sentido, la tecnología adquiere un carácter crecientemente ‘internacional’, lo que podría hacer disminuir la importancia del medio local como soporte de los procesos innovativos (López-Lugones, 1998). En el mismo sentido, estos autores señalan la reducción de costos del transporte, las comunicaciones y el procesamiento de información como facilitadores para la realización de proyectos económicos geográficamente distantes. Aunque, por un lado, estos elementos operan sobre la reducción de costos de transacción (que constituía una de las ventajas competitivas del distrito industrial) también influyen en el aprendizaje colectivo, característico de los enfoques evolucionistas. López y Lugones analizan un caso de investigación y desarrollo en la industria automotriz. “El trabajo de I&D del Ford Mondeo fue realizado en varios lugares de EE.UU. y Europa, integrados por una red de comunicaciones compleja que permite una interacción online entre los diferentes centros de investigación y diseño; así, los equipos de trabajo en Alemania y EE.UU. se comunicaban casi del mismo modo que si hubieran estado trabajado lado a lado”. En una concepción más amplía de la tecnología, en la que se incluyan los sistemas organizativos de las firmas, estos cambios también tienen gravitación en el análisis del desarrollo local. “La importancia de lo local ha sido estimulada por el desarrollo de los sistemas toyotistas, que se ven favorecidos cuando existe un contacto cercano y en tiempo real con los proveedores...” (López-Lugones, 1998). 2.6. Hacia un nuevo modelo de desarrollo: la articulación local-global Como se mencionó al comienzo del apartado anterior, hay distintas visiones sobre la viabilidad de las experiencias de desarrollo local. Aquí se desarrollarán los argumentos de quienes se ubican en una posición intermedia entre los que pronostican la desaparición de las experiencias locales en función de procesos supranacionales de desarrollo de mercados en una lógica supranacional y


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planetaria y los que plantean lo local como única alternativa, fuertemente ideológica, ante un proceso de globalización que tiene connotaciones adversas.4. Aquí se presentarán los argumentos más generales que justifican la posición intermedia o articuladora, que tiene en consideración la complejidad de estos procesos que caracterizan a la economía y a las sociedades contempóraneas y que buscan superar la antinomia local-global para poner el esfuerzo en la articulación de tensiones reales entre lo diverso frente a las tendencias uniformizantes. Luego se avanzará sobre los desafíos que enfrentan los distritos, particularmente los vinculados con la apertura y el aumento de sus relaciones con el exterior. A modo de conclusión podemos anticipar explicaciones más particulares sobre porqué la globalización ofrece oportunidades, además de desafíos, para las economías locales. 2.6.1. Hacia un enfoque articulador Arocena destaca lo apropiado del enfoque articulador señalando la existencia de límites del proceso globalizador. Este autor asocia el determinismo estructuralista con los argumentos de quienes sostienen que la globalización no deja lugar al desarrollo local. Del mismo modo, vincula la contingencia pura con los enfoques de los críticos. “El concepto de modelo de acumulación, en tanto un todo coherentemente construído, lleva a pensar que las mismas causas producirán siempre los mismos efectos (...). En el extremo opuesto a la lógica del modelo se encuentra la lógica de la contingencia pura. Los procesos socioeconómicos tendrían en este caso un carácter absolutamente imprevisible. Las mismas causas podrían producir efectos contrarios”. Arocena se ubica en una posición intermedia. Para él, existen regularidades estructurales que condicionan las realidades específicas: los procesos de acumulación siguen determinadas lógicas repetitivas y generalizables, que se pueden encontrar en todas las sociedades en un momento histórico. Pero plantea también que “lo local, en tanto realidad única e irrepetible, en tanto especificidad pura, parece no admitir leyes generalizables, ni modelos estructurados en base a racionalidades absolutas”. Francisco Alburqueque (1994) cuestiona a los apologistas de la globalización en el mismo sentido que Arocena: “Entender esta cuestión creo que es clave para desbloquear el callejón sin salida en el que parecen encontrarse autores que niegan rotundamente el espacio posible de funcionamiento de las empresas de ámbito regional o local por el hecho de que la lógica estructural de la acumulación capitalista conducirá irreversiblemente a la monopolización y su integración en el circuito económico mundial. Tal circuito único no existe. Será dominante, pero no exclusivo”. La dimensión de las especificidades locales como restricciones a esas “leyes absolutas” se puede observar en la continuación de la cita de Alburqueque: “En mi opinión, una cosa es la lógica genérica de la acumulación capitalista, cuestión que no se discute, y otra que dicha afirmación genérica refleje la más compleja realidad de de la coexistencia de diferentes lógicas de acumulación concretas en el espacio de lo posible y con los constreñimientos dados en cada momento histórico”. 2.6.2. Relaciones externas y riesgos De los párrafos anteriores se desprende que habría un espacio para la articulación entre lo local y lo global. ¿Cuáles son los ejes sobre los que se basa esta articulación? El eje central es la dinámica de las relaciones del distrito con el exterior (Poma, 2000). 4 Ver en Arocena (2001) una descripición de los argumentos de unos y otros.


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Según Poma, hay una evolución en el estudio del desarrollo local que es paralela a los procesos de apertura. Primero, el objeto de estudio fue la empresa individual como unidad productiva y organizacional. Luego, el foco se corrió al rol de la empresa como agente dentro del distrito. Más tarde se estudió la economía local a partir de sus relaciones y dinámicas internas. Finalmente, llegó la etapa de las relaciones del distrito con el exterior, y la competencia entre estos5. El primer elemento que cuestiona la viabilidad de los distritos es el factor tecnológico, mencionado en la segunda parte. Particularmente, las innovaciones externas. El argumento es que, cuando la innovación no tiene carácter traumático, el distrito puede traducirla a su propio lenguaje e incluirla en el marco de sus tradiciones. En cambio, si la innovación cuestiona la naturaleza misma del proceso de autorreproducción dentro del distrito industrial, la tradición se convierte en vínculo, la capacidad para difundir conocimientos e información constituye un obstáculo, el aprendizaje se transforma en adqusición de técnicas obsoletas, la dinámica interna constituye una barrera y el distrito se debilita y se extingue paulatinamente en el curso del tiempo. (Poma, 2000). El proceso de apertura de los mercados, introduciendo el dinamismo externo como nuevo elemento competitivo, convierte en temporalmente obsoleta la perspectiva de análisis basada en el distrito industrial, al producir una metamorfosis hacia los sistemas de empresas, que es la entidad que en esta evolución de las economías locales le sigue al distrito. Así, las dos características que en mayor medida marcan la diferencia entre los sistemas de empresas y los distritos industriales consisten en que los agentes participantes no son necesariamente locales, y (en consecuencia) se avanza sobre relaciones formales, codificadas. “El sistema se amplía progresivamente a través del involucramiento de otras realidades productivas, y por lo tanto, de diferentes conjuntos de valores compartidos”, dice Poma. La necesidad de acentuar las relaciones externas deviene de restricciones intrínsecas a la economía local para interpretar y adaptarse a los acelerados cambios tecnológicos. “Los agentes locales, no preparados frente a estas nuevas condiciones, expanden las redes de relaciones para percibir mejor los cambios; el tejido productivo no puede interpretar la nueva complejidad competitiva (...) Durante una fase de acelaración de la competencia, tal como en la competencia global, se pone en evidencia la insuficiencia de de la sola adaptación a los cambios, ya que resulta necesario anticiparlos”. En estos términos es que deben comprenderse las recomendaciones de política con respecto a las relaciones entre las empresas locales y los centros de investigación tecnológica, universidades, etc, que se detallarán en el próximo capítulo. Uno de los cambios institucionales que genera la globalización, a través de la intensificación de las relaciones hacia el exterior de la comunidad local, es precisamente la conversión de las reglas informales en otras más formales. Este proceso dista de ser teórico. Por ejemplo, Brusco (1990) habla de distritos de segunda generación, en los que el carácter informal va dejando lugar a una estructura industrial más pautada y basada en relaciones jerárquicas (por ejemplo, los gruppi, grupos de empresas que actúan coordinadamente). En el mismo sentido, Bianchi (1988) afirma que la creciente competencia internacional, al obligar a los distritos a ampliar la gama de productos diferenciados para los diversos mercados potenciales, reforzó el papel tradicional del coordinador del distrito (el impannatore), quien, a través de la adquisición de pequeñas compañías, va tendiendo a controlar directamente algunas etapas del proceso productivo.

5 Aunque Poma señala que realmente hay una suerte de evolución histórica en el énfasis de estudio, también señala que los cinco ejes son contemporáneamente válidos, y que los límites entre ellos no son siempre claros.


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Los riesgos que surgen a medida que se avanza en esta dirección son patentes. Dini (1992), refiriéndose al auge de los gruppi, plantea que pueden crear una situación desestructurante y de “disgregación de las relaciones solidarias”. Del mismo modo, Becattini (1990) alerta sobre el peligro de que los impannatori, al desarrollar una tendencia a la cosmopolitización, abriéndose hacia nuevas áreas productivas, pierdan su raigambre en el distrito, transformándose simplemente en intermediarios. Obviamente, de ocurrir esto, se socavarían las bases mismas de las ventajas competitivas de los distritos. 2.6.3. Oportunidades La innovación tecnológica, que para Poma obliga a los distritos a avanzar en sus relaciones externas, sería la realidad estructural externa de Arocena reseñada más arriba. Este autor, sin embargo, postula que la lógica del modelo de acumulación (la realidad estructural) no es absoluta, y deja lugar a la articulación local-global. Poma ofrece un argumento explicativo de esto. “En su primera etapa, la apertura de los mercados y la globalización de la economía ha implicado la renuncia parcial a los elementos territoriales locales, que a menudo se consideraban obstáculos para el desarrollo, y se ha concentrado en los modelos dinámicos basados en el desarrollo industrial a través de redes externas (...) Paradójicamente, la continua marcha de la globalización genera niveles diferentes de apertura, dinámica y tramas de relaciones económicas entre distintos contextos institucionales, lo que favorece la recuperación del rol del territorio como elemento de identidad en el marco de la competencia global”. Estas dos etapas del proceso globalizador tienen efectos concretos sobre los mercados internacionales de productos y, en consecuencia, sobre las ventajas intrínsecas de las economías locales. Durante esta primera etapa, la mayor extensión de los mercados y los procesos de internacionalización de las empresas producen la estandarización y generalización de los productos, y la dinámica actúa como homogeneizadora de las diversidades. Durante la segunda etapa, en cambio, cuando el proceso de apertura y globalización se difunde a un ritmo muy rápido, la diversidad se convierte en el nuevo factor clave para la competencia (Poma, 2000). Es decir, la misma dinámica de la globalización reaviva las ventajas competitivas de las economías locales, en tanto favorece la existencia de un mercado internacional para “lo diverso”. En otros términos, la última fase de la globalización regenera ventajas competitivas intrínsecas de los distritos; pero la primera impuso cambios que, de no realizarse, provocan la decadencia. Sin embargo, por los riesgos señalados más arriba con respecto a la desintegración de las ventajas competitivas de los distritos, la nueva configuración requiere hallar un adecuado equilibrio entre ‘valores e identidad’ versus ‘transformación y cambio’; ‘cohesión y relaciones internas’ versus ‘apertura y relaciones externas’; y, por último, de ‘relaciones informales y conocimiento tácito’ versus ‘relaciones formales y conocimiento codificado’. Si las tendencias que se manifiestan privilegian únicamente los primeros términos de las contraposiciones mencionadas, el sistema corre el riesgo de autoaniquilarse, cerrándose cada vez más, hasta desaparecer. En cambio, si prevalecen los segundos términos, el sistema tiende a expandirse hasta desintegrar su identidad y los elementos que permiten sus reproducción (Poma, 2000) La necesidad de avanzar en las relaciones extraterritoriales impone la adopción de un lenguaje más formal. Y la motivación es la misma: la adaptación al nuevo contexto competitivo. La transformación de una parte del conocimiento tácito en conocimiento formal o codificado genera la


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construcción de un lenguaje que puede, a través de procesos de generalización y abstracción de las experiencias empíricas, definir posibles senderos competitivos que anticipen desarrollos efectivos. Poma (2000) pone de manifiesto porque, en términos de innovación, es necesario encontrar el equilibrio entre estos dos tipos de lenguajes y conocimientos. El informal “interpreta y traduce eficazmente los cambios ‘cercanos’ y contingentes, pero ofrece una visión poco clara de los acontecimientos futuros”. El formal, por su parte, “percibe los cambios ‘lejanos’ y futuros, pero tiene dificultades para evaluar los ‘cercanos’ y contingentes”. Así, en períodos de estabilidad, las ventajas innovadoras estarían del lado de las grandes empresas, y su característico lenguaje formal; y exactamente lo contrario ocurriría en fases de inestabilidad. “La apertura de los mercados y la globalización requieren una síntesis entre ambas capacidades interpretativas porque el futuro y la contingencia serán tan acelerados y cercanos que no se podrán distinguir temporalmente. Por lo tanto, resulta necesaria una capacidad de definir proyectos y de proposición que innove continuamente y que tenga un carácter casi contingente”. En definitiva, la globalización impone a las economías locales una cantidad de desafíos. En una primera etapa, en la que predominó una tendencia de ampliación de mercados y homogeneización de los productos, la clave competitiva de los distritos pasó por la creación de vínculos empresarios externos al territorio, que Poma denomina “sistemas de empresas”. El principal obstáculo que tuvieron que sortear las firmas que optaron por esta estrategia es el de pasar de un entorno institucional donde las relaciones son fundamentalmente informales a otro en el que este aspecto informal tiende a ser codificado. En una segunda etapa, la aceleración de la globalización fue acompañada por un proceso de diferenciación de la demanda, en la que la producción se orienta a un consumidor bien preciso, ya sea por edad, categoría socio-profesional, pertenencia regional, o género (Arocena, 2001). Esta nueva realidad revaloriza a las economías locales, en tanto la diversidad productiva es una de sus ventajas competitivas. Sin embargo, los cambios que trajo aparejada la globalización en sus dimensiones social y tecnológica, además de la económica, obligan a las economías locales a adaptarse. Alcanzar competitividad, en el nuevo entorno, requiere cambios en la configuración de los distritos. La diversidad en la demanda internacional de productos y servicios no asegura automáticamente el éxito de las experiencias de desarrollo local. Por el contrario, los “viejos” distritos industriales necesitan encontrar el equilibrio entre apertura y clausura del territorio que le permitirá regenerar su competitividad. En términos de Poma, el desafío es construir el sistema institucional territorial. Además del avance sobre las relaciones con agentes externos al territorio, y la consecuente adopción de un lenguaje más formal, para este autor la característica distintiva de estos sistemas es el rol directo que pasan a tener los actores locales, entre los que se incluyen las firmas, en la producción de conocimiento, de donde surge la competitividad territorial. En otros términos, si los distritos industriales de antaño obtenían sus ventajas competitivas de las externalidades territoriales, la globalización modifica la naturaleza de estas ventajas, y requiere la construcción de un entorno institucional en el que los agentes locales (no sólo las empresas) participen sistemáticamente en la producción de conocimiento. En conclusión, la literatura reconoce que la globalización afecta las bases sobre las que descansan las ventajas competitivas que favorecieron el crecimiento de los distritos en décadas pasadas. En


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general, el mayor desafío que les impone es el de avanzar en la generación de relaciones extraterritoriales. Simultáneamente, sin embargo, la profundización de la globalización incrementa la diversificación de la demanda internacional de bienes y servicios, que los distritos que hayan logrado adaptarse pueden explotar. Sin embargo, los cambios que trajo aparejada la globalización en sus dimensiones social y tecnológica, además de la económica, obligan a las economías locales a adaptarse. Alcanzar competitividad, en el nuevo entorno, requiere cambios en la configuración de los distritos. La diversidad en la demanda internacional de productos y servicios no asegura automáticamente el éxito de las experiencias de desarrollo local. Por el contrario, los “viejos” distritos industriales necesitan encontrar el equilibrio entre apertura y clausura del territorio que le permitirá regenerar su competitividad. En términos de Poma, el desafío es construir el sistema institucional territorial. Además del avance sobre las relaciones con agentes externos al territorio, y la consecuente adopción de un lenguaje más formal, para este autor la característica distintiva de estos sistemas es el rol directo que pasan a tener los actores locales, entre los que se incluyen las firmas, en la producción de conocimiento, de donde surge la competitividad territorial. En otros términos, si los distritos industriales obtenían sus ventajas competitivas de las externalidades territoriales, la globalización modifica la naturaleza de estas ventajas, y requiere la construcción de un entorno institucional en el que los agentes locales (no sólo las empresas) participen sistemáticamente en la producción de conocimiento. En este contexto, el rol de la política pública puede ser central para favorecer la readaptación de los distritos “maduros”. Uno de los puntos a analizar más adelante en este trabajo está relacionado con el papel que debe o puede tomar el Estado para estimular el adecuado equilibrio entre clausura y apertura al que se hacía referencia más arriba. Pero aún más crítico es el papel de la intervención pública para las economías locales de países subdesarrollados. Las oportunidades de la globlalización no son para todos. Solamente los territorios que han alcanzado ciertos niveles previos de desarrollo y que, además, cuenten con cierta masa crítica de capacidades estratégicas pueden acceder a utilizar las nuevas oportunidades para su beneficio. En otras palabras, la globalización sería una oportunidad especialmente para territorios con niveles medios de desarrollo y dotados de capacidades estratégicas relevantes (Bervejillo, 1995). Estos temas serán discutidos en los próximos capítulos de este trabajo. 2.7. A modo de conclusiones sobre el marco conceptual Durante las últimas décadas se comprobó que las estrategias de desarrollo local pueden conducir a experiencias exitosas, tanto en términos de crecimiento económico como de generación de empleo, desarrollo de conocimiento tecnológico y mayor bienestar social. De modo que, aunque su estudio pueda estar motivado por múltiples razones (incluida una simple moda), su utilidad es evidente para el diseño de políticas públicas orientadas a esos objetivos. Aunque cada experiencia reconoce muchos rasgos particulares, las perspectivas teóricas comentadas aquí sirven para identificar los ejes sobre los que se desarrollan las ventajas competitivas de los distritos, y que en consecuencia deben ser consideradas para el diseño de políticas.


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La cercanía física de Pymes que participen en distintas etapas de un mismo proceso productivo puede favorecer la creación de ventajas competitivas del distrito, pero no resulta suficiente. La clave de estas ventajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se consigue cuando se registran muy bajos costos de coordinación y de información. En el caso italiano se observó cómo operan algunos factores idiosincráticos para favorecer la cooperación, y por lo tanto la reducción de estos costos. Del estudio de casos se pueden sacar conclusiones respecto a cómo generar un entorno institucional que permita mantener estas ventajas en otros contextos locales.

La perspectiva neoschumpeteriana subraya el carácter interactivo del aprendizaje tecnológico. Además, la globlalización (en las tres dimensiones referidas más arriba) suma actores extraterritoriales a este proceso, lo que destaca la importancia de políticas que favorezcan la profundización de estas relaciones, tanto entre firmas locales, como con agentes más especializados, que no necesariamente pertenezcan al distrito. El enfoque institucionalista destaca la importancia del contexto institucional para determinar cómo interactúan los agentes. Este factor es crítico en todas las dimensiones en las que se fundan las ventajas competitivas de los distritos, tanto en el plano de la cooperación, como en el proceso innovador. Sin embargo, utilizando la metáfora de las reglas y los jugadores, diversos autores señalan que en el caso de la vida social los jugadores pueden modificar las reglas. Es decir, las instituciones pueden ser cambiadas para reorientar la conducta de los agentes. Esto es particularmente crucial en regiones en las que no existe una “cultura” de cooperación y un “espíritu” innovador. Los tres esquemas teóricos reseñados aquí con mayor detalle proveen un marco para entender de dónde provienen las ventajas competitivas de los distritos. En los últimos tramos del trabajo se analizó el impacto de la globalización en las bases sobre las que descansaron estas ventajas en décadas pasadas, y se exploraron las vías para su regeneración. Allí se destacó la adecuada combinación de “clausura” y “apertura” que deben definir los distritos para aprovechar las oportunidades de la globalización. Este proceso de adaptación no necesariamente es espontáneo, y puede requerir la participación de agentes líderes, entre los que se encuentra el sector público. El impulso favorable a la especialización de las firmas, su cooperación y la creación de un ambiente innovador, junto con el avance hacia relaciones extraterritoriales, son algunos de los lineamientos surgidos de este capítulo que deben ser contemplados por las políticas de desarrollo local. Cómo hacerlo en cada contexto específico es el tema de los próximos capítulos de este trabajo.


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3. El estado de situación actual y las principales dificultades para promover el desarrollo productivo local en Argentina A partir de la revisión de estudios de caso realizados en los últimos años y de trabajos recientes realizados por distintos investigadores, podemos identificar, a manera de diagnóstico, algunas de las limitaciones vinculadas con el desarrollo productivo local en Argentina. Estas limitaciones se manifiestan de distinta manera y se pueden sintetizar en los bajos niveles de llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión última radica en el desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Esto está relacionado con la debilidad de la articulación entre el sector público y el sector privado más allá de algunos avances puntuales en los últimos años, y con la baja participación desde las instancias locales en la generación de propuestas y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos territoriales en el país, según las regiones, sus características, dimensiones poblacionales y económico productivas surge la necesidad de formar recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local. Las dificultades que surgen de estas limitaciones hacen que los temas vinculados con el desarrollo productivo local no estén presentes en la discusión sobre el desarrollo. Al mismo tiempo, esto abre una oportunidad para trabajar desde los ámbitos locales buscando desarrollar modales proactivas que vayan generando competencias desde abajo hacia arriba. Esta valorización de lo local surge como efecto cercanía de las instancias de apoyo locales como las más próximas a las firmas y a los agentes. Esto ha ido acompañado de un proceso de descentralización de actividades que antes eran nacionales o provinciales que han ido buscando por esta vía, un mayor anclaje local. De esta forma el territorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de participación y articulación entre actores. 3.1. Desarrollo local y competitividad territorial El desarrollo local, en términos generales, incorpora el desarrollo económico local así como también el desarrollo humano, el desarrollo social y el desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental. Es por ello que cuando hablamos de desarrollo local es preciso tener en cuenta todas estas dimensiones y considerar la realización de inversiones en capital humano, en capital social y en medio ambiente así como las relacionadas con el capital económico y financiero. El enfoque del desarrollo local es una visión integradora de todas estas dimensiones debido a la interdependencia que existe entre todos estos factores . Desde esta perspectiva, la estrategia de desarrollo y la implementación de políticas deben adoptar una perspectiva multidisciplinaria e integrada de estos componentes del desarrollo donde participan en el diseño de la misma, los actores locales presentes en los propios territorios. De este modo, la nueva concepción del desarrollo local que está presente en este trabajo puede definirse como “un complejo proceso de concertación entre agentes, sectores y fuerzas que interactúan dentro de los límites de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial con el fin de elevar el nivel de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano que viven en ese territorio o localidad” (Enríquez, 1997 citado en Llorens y otros, 2001).


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La estrategia de desarrollo local no es una respuesta proteccionista frente a la política nacional de competitividad y desarrollo económico sino su dimensión territorial. No estamos hablando aquí de una estrategia solamente complementaria sino, como afirman algunos autores (Llorens y otros, 2001), de una forma de desplegar y acceder a los objetivos de competitividad a través de los distintos niveles de gobierno y del territorio. Esto nos va a llevar a concentrarnos en aspectos puntuales del desarrollo local vinculados sobre todo con el desarrollo productivo y la competitividad territorial sin perder de vista el carácter más abarcativo, complejo y multidisciplinario de los temas vinculados con el desarrollo local en sentido amplio. Además, cuando no existe una adecuada vertebración territorial de las medidas nacionales de fomento a la competitividad se producen desequilibrios territoriales en perjuicio de las ciudades o regiones más periféricas o con menor nivel de infraestructura y desarrollo institucional. Por ello, para que buena parte de las políticas nacionales en materia de apoyo a la producción y a la competitividad lleguen en forma efectiva a las empresas, se requiere una adecuación a las peculiaridades locales, a las especificidades territoriales y a formas de ajuste y sintonía en las políticas de modo de compensar los dislocamientos que se producen, sobre todo, en los períodos de restructuración económica. Las políticas de desarrollo local surgen también como forma de respuesta desde las ciudades, territorios y regiones ante las exigencias del cambio estructural, de las transformaciones tecnológicas y productivas y de los avances de la globalización. Hoy en día, las economías locales están mucho más expuestas que en el pasado debido a la implementación de procesos de apertura no graduales que se superpusieron con la globalización, agudizando sus efectos en un período muy corto sin posibilidad de ir generando mecanismos de transición. Más allá de esto, una forma de respuesta diferenciadora ante la globalización obliga a la toma de iniciativas y diseño de políticas de desarrollo desde los diferentes ámbitos territoriales y locales. Las políticas de desarrollo local tratan, de esta forma, de superar también las limitaciones, falencias y ausencias de las políticas centralistas y sectoriales ante las exigencias de cambio y restructuración económica que impone el mundo actual. En este sentido, tanto las políticas diseñadas como la también la falta de políticas, ya sea desde la administración central o desde las provincias, se han mostrado poco eficientes para enfrentar los diferentes contextos y situaciones territoriales y para ofrecer respuestas acordes con las necesidades de las empresas y los agentes locales. Las formas como los diferentes territorios, ciudades o regiones enfrentan tales exigencias de cambio estructural en el actual contexto de creciente globalización pueden llegar a ser bastante diferentes pero sin embargo, contienen algunas características comunes que están relacionadas con: a) la necesidad de abandonar actitudes pasivas que depositan en factores externos la solución a los problemas del desarrollo local; y b) la búsqueda de una salida propia basada fundamentalmente en el uso articulado y coordinado de los recursos que están presentes en el territorio. En la actualidad, el ajuste a las nuevas formas de producción caracterizadas por la emergencia de nuevos paradigmas tecnológicos, productivos y organizacionales en el marco de mayor apertura y globalización exige el fortalecimiento de las instancias locales a fin de disponer de la suficiente


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flexibilidad y capacidad de respuesta para abordar los cambios en los diferentes realidades productivas locales. Este fortalecimiento de las instancias locales pasa por una activa participación y protagonismo de las administraciones públicas municipales así como por la de otros agentes presentes en el territorio, como las cámaras empresarias, las universidades e institutos tecnológicos y de apoyo y otras organizaciones de la sociedad civil. También le cabe un rol a los gobiernos provinciales que hoy está lejos de definirse claramente. Los cambios que se están produciendo en el proceso de acumulación exigen adaptaciones e innovaciones sociales, institucionales y políticas. Esto supone introducir transformaciones organizativas y de gestión que resultan del nuevo paradigma y que deben ser incorporados igualmente al conjunto del aparato del Estado e instituciones públicas, a fin de responder de manera adecuada a la nueva realidad. La creación de “entornos territoriales” innovadores junto con la capacidad de gestión empresarial son, por consiguiente, elementos fundamentales para el desarrollo económico local. Esta forma de abordar el cambio estructural o reestructuración productiva constituye una modalidad distinta de interpretar las transformaciones de los sistemas productivos locales, la cual posee importantes implicaciones desde el punto de vista de las políticas de desarrollo. Con estos elementos, sumados al marco conceptual hemos tratado de dar una caracterización del proceso de desarrollo productivo en Argentina. 3.2.Estado actual e identificación de algunas limitaciones vinculadas al desarrollo productivo local en Argentina En Argentina, durante la última década han ido surgiendo en forma lenta y no sistemática, los temas vinculados con el desarrollo productivo local, como producto de algunas experiencias concretas, que han conseguido dar respuesta desde los ámbitos locales a los cambios y transformaciones que ha enfrentado el país. Estamos en presencia de un proceso lento de aprendizaje y desarrollo de capacidades locales, en el que las experiencias son poco numerosas en función de los territorios involucrados, son incipientes debido a que están en proceso de evolución aun no consolidada y forman parte de iniciativas de tipo local donde no aparecen, en forma clara, los elementos ordenadores que pueden articularla desde el punto de vista de una estrategia de desarrollo que las contenga en el ámbito regional o provincial o más aún, en el ámbito nacional. Hasta el momento cuesta identificar desde los niveles que están sobre lo local, es decir, desde los ámbitos provinciales y nacionales, una lógica que oriente y articule las acciones destinadas a promover el desarrollo productivo local. Hemos observado intentos valiosos que no siempre han tenido continuidad en el tiempo y si bien podemos comprender la inmediatez con la operan los gobiernos en función de fuertes urgencias económicas y sociales, el desarrollo de esta temática requiere de otros tiempos y de formas graduales de intervención ya que implica sensibilizar, desarrollar capacidades nuevas e implementar modalidades de actuación que no se construyen en el corto plazo. A pesar de algunas experiencias interesantes que muestran que se pueden generar respuestas desde los ámbitos locales que son complementarias a las salidas económicas y productivas que busca el país, el tema del desarrollo local y la competitividad territorial no hace parte de una estrategia de desarrollo. Tampoco resulta que el tema tenga fuerza en la agenda pública del país, ya que no


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parece ser objeto análisis y debate desde las fuerzas políticas y desde los actores económicos e institucionales. Lo que si podemos observar son acciones que surgen desde algunas localidades que han sabido interpretar que los cambios en el país y en el contexto internacional, requieren de actitudes distintas en el ámbito económico productivo y en lo institucional. A esta capacidad de respuesta local se han ido sumando, en forma puntual y discontinua, algunos apoyos en provincias. De esta forma, en los últimos años hemos presenciado acciones aisladas desde los ámbitos locales que no están vertebradas dentro de una estrategia y que podrían complementarse con programas surgidos desde diversos ámbitos del gobierno nacional y de organismos de cooperación internacional, que tampoco han tenido, a priori, gran capacidad de articulación. Muchas de estas iniciativas, ya sean aquellas surgidas de ámbitos municipales, provinciales o nacionales, no han tenido continuidad en el tiempo debilitando de esta forma el proceso de construcción y fortalecimiento institucional así como el aprendizaje que surge. Nos referimos aqui a experiencias incipientes y novedosas que en plena etapa de construcción sufrieron fuertes cambios de orientación, que soportaron fuertes recortes de presupuesto para pasar a ser parte de los ajustes en el sector público o de falta de interés político ante los cambios de gobierno. Esto hace que, a pesar de contar con algunas experiencias interesantes no podemos rescatar, en el paso de estos años, la existencia de un sistema institucional articulado. Esto también muestra la importancia de separar los organismos técnicos de la conducción política de estos procesos como forma de darles continuidad más allá de la duración de los gobiernos. Se han hecho algunos intentos incorporando al sector privado en las directivas de algunas instituciones pero en la medida que el compromiso no ha sido fuerte y que no ha implicado un fuerte involucramiento y una solida participación activa, las acciones se debilitan. Si bien hay casos interesantes surgidos durante la década de los noventa, hoy no contamos con una masa crítica de experiencias que hayan sido debidamente analizadas como producto de evaluaciones más o menos articuladas, que sirvan a generar un proceso de aprendizaje a partir de la propia experiencia y práctica de las mismas. Tampoco observamos que en la práctica se apliquen criterios generales y lineamientos de políticas que contemplen las enseñanzas que surgen de estas experiencias, y que incorporen los rasgos propios que han surgido de su aplicación en el país o aquellas aplicadas en países vecinos o en lugares donde podriamos encontrar elementos interesantes para hacer benchmarking y generar instancias de aprendizaje. También, desde el punto de vista de la elaboración de conceptos, de su implementación y de su divulgación en lenguaje llano y accesible para que sirva a promover el debate y la efectividad, y de esta forma alimentar el lento proceso de influir en la implementación de acciones, el trabajo en temas de desarrollo local requiere de una mayor interacción entre las diferentes disciplinas, de forma tal de integrar y complementar enfoques y perspectivas para reposicionar y valorizar el tema. En particular, entre los economistas se requiere generar mayor intercambio y discusión vinculando en forma sistémica los aspectos de la macro y los condicionantes fiscales, con los análisis sectoriales sin perder de vista aquellos aspectos ligados a la mesoeconomia de las instituciones y el tejido de relaciones interinstitucionales que se generan en los ámbitos regionales y locales. Trabajar en este sentido puede contribuir a incorporar el territorio en una visión estratégica de desarrollo Además, observamos en la práctica, el uso de algunos instrumentos disponibles que aparecen como una batería de acciones comunes apicadas a intervenciones de distintas naturaleza y alcance6. Entre

6 Por ejemplo nos referimos aquí a los programas destinados a promover planes estratégicos en distintas localidades independientemente de sus características específicas y niveles de maduración para este proceso, o a programas de capacitación que buscan promover la oferta


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estas experiencias existen diferencias conceptuales fuertes asi como diversidad en los alcances y heterogeneidad de situaciones7 que pueden hacer válidos los esfuerzos por diseños alternativos y búsqueda de nuevas modalidades de implementación. Estos análisis, en general, no han sido sistematizados lo cual no permite conocer el impacto de las experiencias a través de sus resultados, indicadores de desempeño e impacto. Aún en este contexto marcado por fuertes limitaciones, al cual le debemos sumar la convulsión macroeconómica de la Argentina y los cambios de gobierno posteriores a la crisis de diciembre de 2001, muchos territorios están queriendo trabajar en apoyo a iniciativas de desarollo local y otros están pretendiendo profundizar sus intervenciones en este plano. Intendentes, cooperativas, asociaciones de desarrollo, cámaras empresariales, organizaciones de productores, universidades -entre otros- están planteando impulsar distintas alternativas y modalidades de desarrollo local desde sus regiones, con diferentes grados de sensibilización, conocimientos y capacidades de gestión y donde, a veces, la falta de claridad y apoyo desde las instancias regionales y nacionales, complica la puesta en marcha de estos procesos. Para actuar en el plano del desarrollo local se requiere articular y generar iniciativas consensuadas entre los distintos actores presentes en los territorios. Esto hace necesario también desarrollar capacidades en temas vinculados con la generación de liderazgos, las herramientas para generar instancias de diálogo y formación de consensos y una serie de habilidades que tienen que estar presentes en los agentes de desarrollo local que hoy en día no están disponibles en la medida que se requiere. Es en este punto donde nos encontramos, además, con la complicación que genera la alta heterogeneidad territorial en un país que conjuga características muy disímiles en lo que hace a estructuras productivas, cultura, procesos históricos, etc. Generalmente estamos en presencia de entornos institucionales débiles, donde el estado municipal así como las instituciones de apoyo a la producción están muchas veces consustanciadas con modalidades de gestión que responden a una posición pasiva, a la espera de que las soluciones vengan desde afuera o desde mejoras en la macro, sin pensar en las posibilidades de construcción desde el desarrollo de las capacidades endógenas. Cuesta mucho iniciar y mantener en las ciudades los procesos de articulación público privado que son una de las bases de la gestión de las estrategias de desarrollo local. No hay conocimientos sobre cómo esto se hace y se construye y deben desarrollarse competencias nuevas, no espedíficamente de tipo técnico, para incorporar habilidades sobre como coordinar acciones entre diferentes actores, como complementar entre las diferentes instituciones y agentes presentes en el territorio traccionando procesos de concertación que conduzcan a la coordinación de acciones concretas. Además de la labor fundamental de los gobiernos locales como articuladores y generadores de consenso, también destacamos el rol que deben jugar el sector privado a través de las las gremiales

de instrumentos disponibles sin la necesaria adecuación con las demandas locales y sin tener en cuenta los procesos de desarrollo institucional y liderazgo que muchas veces requieren las localidades. 7 Existen experiencias de distinto tipo impulsadas en su momento por el gobierno nacional mediante el impulso a la creación de Agencias de Desarrollo a veces ligadas a la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, otras veces al Banco de la Nación o al Ministerio del Interior. A veces éstas experiencias responden a iniciativas locales como en los casos de Rosario, Córdoba y Neuquen entre otros. También existen otras iniciativas impulsadas por organismos internacionales, fundamentalmente el Banco Interamericano de Desarrollo, como los Centros de Desarrollo Empresarial como centros de servicios Pymes que a veces aparecen como embiones de Agencias, los Centros Específicos de Cooperación Empresarial y el programa de Desarrollo Local y Competitividad Pymi que ha comenzado a ser ejecutado por el sector privado en 3 localidades del país.


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empresarias. Dentro de estas, los empresarios son renuentes a participar y parecen mantener actitudes de meterse hacia adentro, con una baja participación empresarial en las organizaciones de categoría. Esto no sólo debilita la representatividad de las gremiales empresarias sino también su capacidad de gestión y renovación. Desde las cámaras empresarias no siempre detectan la importancia de participar en forma activa en la construcción de entornos innovadores y apuntan más a la defensa de los subsidios directos a las empresas. En forma paralela a este accionar del sector privado, los responsables de la formulación de políticas tienen dificultad para conseguir niveles de diálogo y acercamiento que permitan transformar este escenario. La búsqueda de nuevas formas de desarrollo tanto desde el ámbito local como nacional es convergente con la necesidad de encontrar respuestas a la gestión institucional de la economía y de la sociedad. En el plano local, esto resalta la importancia de desarrollar y fortalecer la institucionalidad local como condición necesaria para poder llevar a cabo una gestión adecuada de los recursos locales. Esto lleva implícito el tema del poder político de los ámbitos locales que deben reforzar su capacidad de negociación para lograr una mayor presencia en las decisiones globales del Estado, ya sea articulando con otras localidades y regiones mediante la participación en redes institucionales, asociaciones de municipios o redes de agentes productivos, o participando en forma directa en aciones de desarrollo articulando con agentes externos, empresas inversoras o agencias de financiación internacional. También es importante el desarrollo del conocimiento y si bien se observa que algunas Universidades han comenzado a generar actividades de formacion en temas de desarrollo productivo local y Pymes, creando postgrados y maestrías especializadas; al mismo tiempo, donde han surgido algunos grupos de investigación8, estos avances aun son incipientes y es necesario generar mayor conocimiento y debate acerca de los temas vinculados con el desarrollo local y las acciones necesarias para promover competitividad territorial desde los ámbitos locales. Otro tema preocupante es la limitacion que deriva de la falta de visión estratégica de los dirigentes locales. Es nueva y compleja la responsabilidad de levantar la mirada hacia horizontes más lejanos en el ámbito económico local así como también es nueva la necesidad de trabajar en proyectos integrales de desarrollo que involucren a los gobiernos locales y provinciales, al gobierno nacional y también a los actores privados. Por último, comoparte de este proceso vemos que fortalecer a los gobiernos locales significa fortalecer el sistema político. Esto implica no sólo reformas económicas sino también la reforma política. Apuntar a fortalecer la democracia, acrecentar la participación y buscar vías de salida a la crisis.

8 Las universidades han presentado en los últimos años una oferta en temas de desarrollo local y Pymes como las maestrías de Universidad Nacional de General Sarmiento, la Universidad de Rosario en forma conjunta con la Universidad Autónoma de Madrid, la Universidad Nacional de Mar del Plata también asociada con docentes españoles, la Universidad de San Martín, la sede en Tandil de la Universidad del Centro promovió la realización de un curso especializado en desarrollo local con el apoyo del ILPES, la Universidad de Quilmes, entre otras. Además existen redes de investigadores y docentes como la REDMUNI produce conocimientos en gestión pública local o la REDPYMES que agrupa a profesionales que vienen trabajando en temas vinculados a las Pymes y van confluyendo en está área.


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4. La construcción de tipologías de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y municipios Cuando hablamos de incorporar la dimensión territorial en la estrategia de desarrollo del país estamos diciendo que los territorios importan y que los distintos elementos ligados a las especifidades que constituyen esos territorios deben ser tenidos en cuenta en el diseño y la implementación de esa estrategia. Es más, consideramos que resultaría positivo lograr una participación importante y creciente de las diversas realidades territoriales en el diseño de esa estrategia. En esta concepción, para incorporar la dimensión territorial en la estrategia de desarrollo, se hace necesario participar de un doble juego donde también resulta importante pensar el desarrollo desde los territorios procurando integrar las diversidades y especificidades que en ellos están presentes. Cuando hablamos de la noción de territorio, nos referimos a un espacio relativo donde habitan las personas y se radican las empresas (J.Borello, 2002). Pensamos que el territorio es una realidad contruída y a construir, que se encuentra en permanente transformación. Este enfoque permite mirar los territorios, al menos en parte o parcialmente, como producto de la acción del hombre. Este accionar puede inscribirse en un ejercicio de construcción proactiva como es el que proponen las políticas de desarrollo local donde podemos, inclusive, hacer el ejercicio de repensar los territorios para conseguir una mejor integración y equilibrio entre regiones. En momentos como los actuales, para repensar los territorios es necesario incorporar en el análisis aquellos elementos que dan cuenta de situaciones complejas y con fuertes elementos de identidad local que están relacionados con las economías de la variedad en un mundo globalizado donde las características diferenciadoras pasan por las especificidades territoriales. La necesidad de construir tipologías de entornos locales surge a partir de nuestra propia experiencia en materia de actividades de asistencia técnica y de los trabajos de expertos e investigadores ratificada también por publicaciones recientes9, donde se subraya la importancia de introducir algunas distinciones ligadas a la dimensión y a los perfiles de los ámbitos territoriales ya que estos elementos condicionan las posibilidades de actuación y el tipo de instrumentos a aplicar. Estas distinciones entre distintos tipos de territorios pueden ayudar a pensar modalidades de actuación y líneas de trabajo diferenciadas que tengan en cuenta las características de cada localidad o territorio. La construcción de tipologías de territorios está orientada a agrupar la variedad de situaciones registradas dentro de las diversidades locales que sirvan a facilitar propuestas operativas focalizadas. Esto sirve para analizar el papel de cada territorio en el sistema productivo así como las diferentes modalidades y adaptaciones a tener en cuenta en función de las relaciones de los territorios con el contexto global. En primer lugar vamos a destacar la distinción que proviene del tamaño de las localidades en función de la cantidad de habitantes. En forma complementaria, interesa también distinguir entre diferentes situaciones según los territorios y sus especificidades en materia de perfiles productivos y otras características que resultan importantes en el momento abordar políticas. Por ejemplo interesa distinguir áreas territoriales con perfiles productivos definidos y dinámicos de áreas territoriales con crisis estructurales que registran expulsión de habitantes en la última década. Estas distinciones resultan importantes para el diseño de políticas que pueden servir para permitir articular mejor las bases sociales y reparar las fracturas que se han producido en la sociedad, y que se manifiestan con

9 D.Arroyo (FLACSO, 2001), J.J.Llisterri (BID, marzo 2000); J.L.Llorens, J.Del Castillo y F.Alburquerque (BID, 2001).


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mayor claridad en el ámbito local. Tener en cuenta estas diferentes situaciones permite diseñar mejor, mecanismos de cohesión social ante formas crecientes de fragmentación y exclusión. Por último y no por ello menos importante, tal vez ligado con cuestiones de sentido común que resultan evidentes cuando se enuncian, el disponer de estas distinciones resalta el hecho de que no resulta conveniente ni apropiado aplicar los mismos instrumentos de políticas para realidades locales que son profundamente diferentes. 4.1. Un primer elemento: el tamaño El tema del tamaño nos brinda un primer elemento para analizar las dimensiones del territorio como objeto de la política permitiendo ver qué tipo de municipios pueden resultar más aptos para la puesta en práctica de actividades orientadas a promover el desarrollo local. Esto quiere decir que desde el diseño y la implementación de acciones, no todas las localidades, no todos lo territorios, pueden potenciar actividades de desarrollo local ya que no cuentan con la misma base de recursos humanos, económico productivos, institucionales y de gestión y que ello incide en las probabilidades de impacto y desempeño de las políticas. Para analizar el tamaño de los municipios nos encontramos con algunos problemas. El primero de ellos tiene que ver con la falta de información actualizada sobre los municipios y el número de habitantes. En segundo lugar, observamos que la división en municipios o comunas desde el punto de vista administrativo, no corresponde exactamente con las ciudades y localidades para las cuales podemos encontrar datos más actualizados, en el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. Desde el punto de vista de la organización política, Argentina tiene hoy en día más de 2.150 municipios10. En esta realidad administrativa conviven municipios de más de un millón de habitantes con pequeñas comunidades rurales que pueden tener menos de 500. Este abanico de localidades es sumamente amplio y a los efectos de pensar en políticas para y desde los territorios, nos obliga a introducir algunas distinciones en relación con los tamaños, en la medida que tamaño y escala condicionan las posibilidades de desarrollo local. Si nosotros observamos un mapa de Argentina notaremos la desigual distribución de la población en el territorio. En Argentina, como muestra el Cuadro 1, el 82% de los municipios son de menos de 10.000 habitantes. Estos municipios, que concentran el 11% de la población total del país son municipios extremadamente chicos y podemos inferir que tienen problemas en el momento de promover el desarrollo local ya que cuentan con escasos recursos y escasas condiciones técnicas y organizativas. Por otra parte, el 89 % restante de la población está repartida en poco menos de 370 municipios.

10 Según datos del Instituto Federal de Asuntos Municipales (IFAM) del Ministerio del Interior, Argentina tiene 2156 municipios y comunas. La información sobre esos municipios se encontraba actualizada a diciembre de 2002 en la pagina web institucional, en lo que relativo a la división administrativa y a las autoridades políticas de esas jurisdicciones. En lo que hace al tamaño de los municipios medido en número de habitantes, se contaba con los datos recogidos a principios de los noventa mediante el Censo Nacional de Población del año 1991. A partir de enero de 2003, no fue posible volver a encontrar esta información ya que se rediseñó la página web y esta parte figura como “en (proceso de) construcción”.


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CUADRO 1 MUNICIPIOS POR TAMAÑO POBLACIONAL

Tamaño Cantidad % Municipios % Habitantes

Mas de 150 mil 42 2 56 Entre 50 y150 mil 55 3 15 Entre 15 y 50 mil 185 9 15 Entre 10 y 15 mil 87 4 3 Entre 2 y 10 mil 636 29 9 Menos de 2 mil 1151 53 2 Total 2156 100 100

Fuente: Basados en datos del IFAM.

En Argentina, más del 70% de la población vive en municipios de más de 50.000 habitantes. Desde el punto de vista político administrativo, tenemos entonces que más de 1750 municipios son jurisdicciones pequeñas y que en la mayoría de ellas se trata de localidades muy pequeñas con niveles de población muy bajos. Al mismo tiempo, esta realidad convive con pocas jurisdicciones donde se concentra la mayoría de la población. Si nosotros tomamos la Ciudad de Buenos Aires y los 24 partidos que constituyen el Gran Buenos Aires, tenemos que esa área concentra más del 30% de la población del país11. Esta realidad señala un primer elemento a tener en cuenta a la hora de diseñar políticas de desarrollo local. La mayoría de los gobiernos locales establecidos son de pequeña dimensión lo cual implica problemas de tamaño y de escala. El grueso de estas unidades administrativas no cuentan con recursos suficientes y capacidad de gestión para encarar acciones de desarrollo local. En contrapartida, más de la mitad de la población del país vive en ámbitos territoriales que, por su tamaño, muchas veces superan las instancias locales. En estas ciudades o aglomerados metropolitanos, el efecto cercanía se diluye, se pierden las ventajas de la aglomeración y aparecen niveles de conflictividad más elevados en el momento de programar acciones coordinadas o consensuar políticas. La estructura poblacional argentina hace que la población urbana haya aumentado entre los últimos dos Censos y que existan unos pocos municipios superpoblados alrededor del Gran Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Santa Fe y Mendoza donde se concentra buena parte de la población. Esto también constituye un elemento importante a tener en cuenta en el diseño de políticas. En el otro extremo tenemos los municipios y localidades de menos de 2.000 habitantes, donde es mucho más difícil y no existen condiciones para pensar una política de desarrollo local. En estas localidades, no tiene sentido encarar un programa de desarrollo local en forma autónoma y autocentrada. Por razones de escala y tamaño, las acciones deberían encararse a partir de una lógica de microrregión, juntando y asociando esfuerzos con municipios o localidades vecinas. De no buscarse formas asociativas y modalidades basadas en la colaboración y en la adicionalidad de esfuerzos para ganar escala, resulta muy dificil y costoso encarar acciones, que contarían con bajos efectos sinérgicos y serias dificultades para sostenerse en el tiempo. En aquellos municipios grandes de más de 150.000 habitantes, difícilmente se pueda concebir el desarrollo local como una sola unidad. En localidades como La Matanza, en la provincia de Buenos

11 Véase Anexo con información sobre la estructura poblacional en Argentina.


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Aires, resulta difícil pensar en un único perfil de desarrollo; seguramente que en ese territorio conviven realidades productivas de características muy distintas que hacen a la riqueza de ese entramado y que constituyen más de una unidad de análisis. En estos casos, la escala de desarrollo debería ser menor que la del ámbito jurisdiccional de la municipalidad. En este tipo de localidades la escala debería ser submunicipal. Tenemos entonces que para encarar acciones de desarrollo local es importante considerar el tamaño de las localidades; y dentro de este tema es importante analizar las escalas mínimas a tener en cuenta. La pregunta que debemos hacernos para saber si un territorio tiene condiciones para desarrollo local, está relacionada con cuál es la escala de desarrollo local posible para implementar acciones que sean efectivas. En los municipios más chicos o en las comunas pequeñas, la escala tiene que ser micro-regional, apuntando a agrupar esfuerzos ya que cada una de esas localidades no puede por sí sola encarar un programa de desarrollo local. En este tipo de localidades la tendencia debe ser a agruparse aunando esfuerzos, sumando escala a partir del trabajo conjunto. En esto casos la escala es micro-regional. En los municipios muy grandes que concentrarn mucha población, difícilmente se pueda dar un único perfil o definir un único programa que permita dar cuenta de la variedad de aspectos del desarrollo local. Trabajar en escalas tan grandes puede ser contraproducente y debería trabajarse en escalas más pequeñas. En el caso de las grandes concentraciones urbanas, como por ejemplo la ciudad de Buenos Aires, la escala puede ser barrial o submunicipal, considerando unidades decentralizadas más pequeñas como pueden ser los Centros de Gestión y Participación. En Argentina, sólo 42 municipios concentran el 56% de los habitantes del país. En la franja de intermedia encontramos los municipios entre 15.000 y 150.000 habitantes, que parecen tener mejores condiciones en lo que hace a escala y tamaño para trabajar en políticas de desarrollo local. El país cuenta con 185 municipios que tienen entre 15.000 y 50.000 habitantes y que concentran un 15% de la población total. Estos, junto con los 55 municipios de escala intermedia que albergan entre 50 y 150.000 habitantes representan el 30% de los habitantes del país. Lo que tratamos de señalar es que para el diseño y la aplicación de políticas de desarrollo local es importante tener en cuenta el tamaño y la escala del territorio de actuación. En este sentido, nos parece importante comenzar a trabajar en aquellos lugares que no estén fuera de escala y en donde se den condiciones satisfactorias para establecer proyectos piloto y generar instancias de aprendizaje. De esta forma quedan fuera de escala tanto aquellas localidades pequeñas de menos de 10.000 y de 2.000 habitantes como aquellos municipios grandes, tipo Lomas de Zamora o La Matanza. Por distintas razones, estas dimensiones están fuera de escala para trabajar desde el ámbito local. Los más grandes porque están en medio de un área metropolitana en condiciones muy dificultosas para crear un programa y contar con un perfil propio, tanto del punto de vista productivo como desde las identidades culturales. Los más pequeños porque no manejan recursos ni cuentan con condiciones mínimas de gestión para encarar un programa económico sustentable que le dé viabilidad a ese territorio. Analizar los aspectos ligados con el tamaño y la escala de los ámbitos locales nos parece importante porque permite definir algunas tipologías de actuación que ponen de manifiesto las dificultades y desafíos que implica trabajar en el diseño de políticas de desarrollo local en Argentina. En efecto, encontramos regiones densamente pobladas que quedan fuera de escala por ser demasiado grandes, así como otras áreas muy pequeñas con muy bajos niveles de población y recursos que las dejan fuera de escala.


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El cuadro 2 resume algunas tipologías basadas en datos de población más recientes. La información presentada no está agrupada por tamaño de municipios sino por localidades y ciudades.

CUADRO 2: TIPO DE LOCALIDADES POR TAMAÑO POBLACIONAL

Cantidad % Municipios Habitantes % Habitantes Ciudad de Bs As 1 0.04 2768772 7.64 Conurbano Bs As 24 1.1 8684953 23.98 Capitales 30 1.4 6085650 16.80 Mas de 150 mil 8 0.4 2695171 7.35

Entre 50 y 150 mil 55 2.55 4139729 11.30 Intermedias Entre 15 y 50 mil 153 7.1 3910131 10.70 Entre 10 y 15 mil 96 4.5 1158454 3.15 Chicas Entre 2 y 10 mil 682 32 2939629 8.00

1049 49 32382489 88.92

Fuente: Elaboración propia a parte del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2001. Resultados provisorios. Un primer grupo que podemos distinguir son las denominadas comunas muy chicas y localidades de menos de 2000 habitantes. Se trata de las comunas, municipios muy pequeños o asentamientos rurales, de acuerdo a las provincias, que no hemos incluído en el Cuadro 1 ya que en el Censo figuran como población rural agrupada o dispersa12. Se trata de 3.871.038 personas que habitan en las unidades político administrativas más pequeñas y más numerosas dentro de la estructura municipal. En Argentina, estas localidades y asentamientos tienen un componente casi exclusivamente rural, en donde disponen, por lo general, de una planta urbana muy pequeña. Una parte de las localidades de menos de 2000 habitantes de la provincia de Buenos Aires tienen estas características, lo mismo que muchos de los municipios de la provincia de Santa Fé que son comunas de menos de 1.500 habitantes y casi el grueso de la Patagonia sur, son comunidades de menos de 2.000 habitantes (Arroyo, 2001). En este tipo de comunas la presencia del estado local es muy débil lo cual dificulta hablar de políticas públicas ya que las instacias de coordinación son bajas o inexistentes. Hay baja o nula presencia del estado local y tampoco se puede hablar de una sociedad civil muy organizada, donde predominan fundamentalmente las redes de familia. Estas comunas manejan presupuestos muy bajos y tanto desde el punto de vista público como privado parece dificil pensar en desarrollar acciones de desarrollo local. Un segundo grupo son lo que podemos llamar localidades pequeñas. Son los que en los Cuadros 1 y 2 comprenden los estratos que tiene entre 2.000 y menos de 15.000 habitantes, en términos generales. En dichos Cuadros los dividimos en dos grupos. Si observamos los datos del Cuadro 1 vemos que hay 636 municipios que tienen entre 2.000 y 10.000 habitantes y 87 que tienen entre 10.000 y 15.000 habitantes. Si tomamos los datos del Cuadro 2 podemos observar que hay 682 localidades que tienen entre 2.000 y 10.000 habitantes y 96 que tienen entre 10.000 y 15.000. Este tipo de municipios o localidades son un poco mayores que los del grupo uno pero siguen contando con pocos elementos para definir políticas desde lo local. En general pueden contar con algunos recursos humanos en el área social, alguien encargado de los temas productivos y algún equipo técnico pero baja capacidad de gestión desde el estado municipal en términos generales. Pueden existir organizaciones de base y algunas instituciones de la sociedad civil, como uniones vecinales, asociaciones de fomento, clubes de barrio, y en algunos casos, entidades intermedias como Cáritas.

12 Véase Anexo con análisis de datos poblacionales.


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En este tipo de municipios o localidades, en cualquiera de los dos segmentos, podemos contar con algún equipo técnico pero, al igual que los primeros, tienen una fuerte debilidad de recursos y restricciones muy fuertes para planificar el desarrollo o poder diseñar un programa de apoyo productivo desde el ámbito local. Tercero: los municipios o ciudades intermedias. Básicamente son aquellos que tienen entre 15.000 y 150.000 habitantes. Se trata de poco mas de 200 localidades si tomamos lo datos del Cuadro 2 distribuidas en alrededor de 240 municipios si observamos el Cuadro 1. Como puede verse en ambos Cuadros, hemos subdividido a estas localidades intermedias en dos segmentos por tamaño. Tenemos aquellas más pequeñas entre 15.000 y 50.000 habitantes que son 153 localidades y las más grandes dentro de los intermedias que tienen entre 50.000 y 150.000 habitantes y que son 53. En este tipo de localidades encontramos una estructura municipal más consolidada, con presencia del estado local y con el funcionamiento de secretarias en distintas áreas. En este tipo de municipios podemos encontrar más recursos, más conocimientos y la presencia y actuación de organizaciones de base, entidades intermedias y –en muchos casos- universidades o sedes de universidades. Estos elementos permiten pensar en un mínimo de capacidades instaladas para encarar algun tipo de gestión organizativa. En este nivel de localidades o municipios, lo local es igual a la cercanía y la mayoría de los actores se conocen entre sí. Otro segmento está dado por las ciudades o municipios grandes de más de 150.000 habitantes. Se trata de una parte de los 42 municipios más grandes del país que están en la parte superior del Cuadro 1. Si vemos el Cuadro 2 donde hemos separado las ciudades de más de 150.000 habitantes de las ciudades capitales más los 24 partidos del Gran Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, tenemos que se trata de sólo 8 localidades13. En estos lugares encontramos más recursos y una mayor presencia del Estado local, donde la problemática social tiene un peso importante y muchas veces está relacionado con la estructura de los servicios. En algunos casos la discusión pasa sobre cuáles son los servicios que presta la municipalidad y cuáles son los que presta la provincia, tratando de resolver problemas jurisdiccionales entre uno y otro. La problemática de los servicios puede aparecer como central, lo mismo que la problemática que resulta de la necesidad de políticas sociales. Como se puede ver en las pocas localidades de este segmento, las problemáticas centrales pueden ser variadas y más orientadas a temas urbanos y de ciudades grandes; en algun caso pueden ser de redefinición de perfiles productivos y articulación entre instituciones. Este tipo de localidades tiene más ventajas en términos de recursos, instituciones de apoyo y capacidad de gestión. Sin embargo, a la vez, se presentan problemáticas nuevas, distintas a los temas que en el pasado esas ciudades debieron enfrentar y, en donde, además en función del tamaño, se pierde la dimensión de lo local y no resulta tan fácil articular entre los diferentes agentes. Un segmento específico es el de las áreas metropolitanas, contituído básicamente por localidades grandes donde el eje central está dado por los cruces de jurisdicción y los movimientos pendulares entre trabajadores que se desplazan de una ciudad a otra por motivos de trabajo. Este es el caso de Rosario y el Gran Rosario; Córdoba y el Gran Córdoba; la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires. En las áreas metropolitanas se registran discusiones sobre quién es el contribuyente, quién es el usuario y quién es el ciudadano del lugar.

13 En este segmento tenemos un área metropolitana importante (Rosario), dos ciudades de la Provincia de Buenos Aires (Mar del Plata y Bahía Blanca), dos localidades también bonaerenses que están contiguas a al conurbano (Pilar y Escobar) y 3 localidades de la Provincia de Mendoza (Guaymallén, Godoy Cruz y Las Heras).


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En el caso de la ciudad de Buenos Aires, viven 2.700.000 personas y entran todos los días una cifra similar o superior de personas. Pero también ha habido fuertes discusiones entre algunos Partidos del conurbano bonaerense por los hospitales, así como en Rosario y Córdoba. 4.2. Un segundo elemento: los perfiles de desarrollo Por lo que podemos observar en la literatura consultada, además del tamaño de las localidades, algunos autores distinguen tambien otros elementos que tienen que ver con los perfiles que asume el desarrollo local. Los trabajos del BID (J.L.Llorens, J.Del Castillo y F.Alburquerque, 2001; J.J.Llisterri, 2002) utilizan algunos rasgos distintivos para clasificar algunas de las diferentes intervenciones que el Banco ha propiciado para promover el desarrollo local. Las tipologías utilizadas apuntan a brindar elementos para analizar el ámbito y las motivaciones de esos procesos que pueden estar relacionados con: a) crisis sobrevenidas en municipios o regiones relativamente desarrolladas de un país donde

desde lo local se proponen alternativas no contempladas desde la política nacional. b) Casos de respuesta ante situaciones de necesidad extrema de lucha contra el subdesarrollo y la

migración. c) Nuevas modalidades de gestionar el desarrollo desde formas participativas y estratégicas que

buscan ir más allá de una respuesta puntual a situaciones de crisis. Otro aporte interesante para el caso argentino lo encontramos en los trabajos de D.Arroyo donde enfatiza la importancia que tiene el perfil de desarrollo para promover el desarrollo local de una comunidad o territorio. Arroyo dice que el perfil del desarrollo está constituído por aquellas actividades que motorizan o generan el crecimiento económico de una determinada localidad o territorio. Pero agrega que el crecimiento sólo no basta y que tiene que producirse distribución del ingreso o mejoras de las condiciones sociales. Sólo hay desarrollo local cuando una localidad tiene un perfil definido de hacia dónde va. Loa localidades pueden identificar sus motores de desarrollo local en distintas actividades como pueden ser el turismo, la industria metal-mecánica o la producción primaria agrícola. El hecho de saber por donde pasan los ejes de una política de desarrollo local es de por sí importante pero aún antes, resulta fundamental saber si una comunidad está en condiciones de encarar un plan de desarrollo local, para cual D.Arroyo propone como fundamenteal identificar cuál es su perfil, en qué condiciones está su perfil de desarrollo. Este es el primer punto a considerar en el desarrollo local: tratar de evaluar qué perfil económico productivo tiene la localidad. En función de la importancia asignada a los rasgos del desarrollo, este autor considera que en la Argentina actual, los municipios y las localidades están divididas en tres tipos, de acuerdo a los perfiles de desarrollo, es decir a aquello que motoriza el desarrollo de esas localidades En primer lugar conviene distinguir a aquellas localidades o municipios que tienen un perfil definido. Son localidades cuyo motor de desarrollo no ha variado con el tiempo y que continúa siendo el mismo. Es el caso de Villa Carlos Paz en Córdoba que desde hace más de 50 años decidió fomentar el turismo como eje para el desarrollo de la localidad. Este eje no se ha modificado a lo largo de las últimas décadas lo cual hace que el tema del turismo como actividad central no esté en discusión sino que además se corresponde con la identidad del lugar. El turismo como actividad económica no sólo es factible en esa localidad, sino que, fundamentalmente, se vincula con la identidad de ese lugar. El perfil de ese territorio está históricamente definido; se puede discutir cómo organizarlo mejor y cómo encarar mejor las actividades, pero la discusión no pasa por debatir hacia dónde va esa localidad.


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Arroyo agrega que esta situación es muy minoritaria ya que de los más de 2.000 municipios que hay en el país, solamente el 5% está en esta condición de tener un perfil definido. Es decir que tenemos muy pocas localidades que cuenten con un perfil definido para empezar a trabajar en políticas de desarrollo local y en donde antes de discutir sobre la organización de las actividades hay que trabajar sobre el perfil. El segundo tipo de territorio o localidad, está compuesto por los que tienen un perfil en crisis. En estas localidades aquello que motorizó el desarrollo del territorio, aquello que promovió el desarrollo y el crecimiento de ese lugar, está en crisis. Esto se puede abrir a la vez, en dos subtipos: Las localidades que tienen un perfil en crisis abrupta, en las que brusca y repentinamente se produjo un quiebre en el esquema productivo. En la evaluación del lugar, existe un momento en donde se quebró cierta tradición productiva. Son los casos de Cutralcó en Neuquén, con los pozos petroleros; San Nicolás con el caso de las acerías; Tartagal en Salta con Altos Hornos Zapla. Con otro perfil, muchas de las localidades del interior del país que se han desarrollado sobre la base del ferrocarril, se transformaron en pueblos fantasmas, una vez que este se paralizó después de las privatizaciones. Es decir que resulta importante distinguir las localidades en crisis abrupta que son aquellas donde el eje central se paralizó, y en algún momento aquello que tradicionalmente motorizaba a esa comunidad o el desarrollo de ese lugar, se detuvo. Crisis abrupta significa que una gran empresa o una actividad principal como puede ser el ferrocarril, una actividad extractiva, etc. paralizaron su producción y en consecuencia, se paralizó esa localidad. Las localidades que tienen un perfil en crisis paulatina. No existe un registro preciso o un día en la memoria del territorio y de su gente en que se paralizó la producción o dejó de funcionar el ferrocarril o la empresa de energía dejó de extraer petróleo, sino que se sigue haciendo lo mismo de siempre, pero cada vez con menor integración laboral y social, avanzando hacia un lento e impostergable declive. En gran medida, puede ser el caso de algunas localidades del interior de la provincia de Buenos Aires, que no han modificado su perfil agricola y que han expulsado gente en la última década. Son las localidades en crisis paulatina en las que no hay un momento registrado de quiebre, pero sigue lamentablemente un lento proceso de estancamiento y paralisis. En la crisis abrupta (primer caso) se registran mayores niveles de tensión; esta tensión está dada por las posibilidades del lugar y los conocimientos y/o capacidades de las personas. Qué quiere decir esto? Que en los lugares donde se paralizó buena parte de una producción extractiva, las posibilidades no indican que ésta pueda hoy reconstituirse para volver a ser el perfil de desarrollo de esa localidad. Sin embargo, casi todo el mundo sabe trabajar en relación con eso y por ello la tensión entre las posibilidades, las perspectivas y las capacidades, se hacen muy fuertes. Ahí se dan los casos de mayor tensión, porque los conocimientos de los recursos humanos y de la sociedad van por un lado y la potencialidad del territorio no los contiene y no alcanza a redefinirse. Algo similar ocurre en los lugares donde el ferrocarril y los talleres metalmecánicos ligados al ferrocarril eran el eje de la actividad. Con el cierre llegó la desocupación para esa gente y el recurso a dedicarse a actividades primarias o de otro tipo no ligadas a los saberes anteriores. La tensión entre aquello que se añora, lo que fueron las capacidades y las posibilidades, es muy alta. Estos son los casos de mayor tensión en Argentina y estos se dan en este tipo de municipios y localidades. La crisis paulatina (segundo caso) aparece cuando la localidad sigue desarrollando las mismas actividades, sigue trabajando básicamente en el mismo perfil, pero bajando los niveles que estan relacionados con su capacidad. El tercer tipo lo comprenden las localidades cuyo perfil no está definido para el desarrollo local. Esto no quiere decir que la localidad no tenga un perfil, sino que no lo tiene definido para trabajar


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en el desarrollo local. Este puede ser el caso de varias ciudades capitales como puede ser el ejemplo de Viedma en Río Negro, citado por D.Arroyo. Esta ciudad tiene un perfil definido: la mayor parte de la gente trabaja en la administración estatal, ya sea en el municipio o en la gobernación provincial; es claramente una ciudad administrativa, y este es su perfil. No es que no lo tenga. Lo que no tiene es un perfil de desarrollo local; su perfil no está orientado al crecimiento económico, al desarrollo de actividades productivas con fuerte impacto social y redistributivo. La conclusión de este punto es que todo territorio tiene un perfil definido. Lo que interesa es saber si tiene un perfil definido para poder realizar actividades vinculadas con el desarrollo local. En términos generales, la situación de partida en Argentina es dificil y complicada ya que el grueso de los territorios, se encuentran en una situación de crisis (abrupta o paulatina) o con un perfil que no parece apto para definir actividades que apunten al desarrollo local. Un primer punto a tener en cuenta para definir políticas es visualizar hacia dónde va un territorio. Nadie puede pensar en promover una actividad económica o productiva si no tiene claro hacia dónde se motoriza el crecimiento o el desarrollo de ese territorio. Por otra parte, el crecimiento o el desarrollo de un territorio no tiene que ver sólo con presentar ideas y agruparlas en torno a un programa de desarrollo local. La viabilidad de esas ideas y de su puesta en práctica está relacionada con la factibilidad económica, pero, fundamentalmente, con la identidad local. Es por ello que los programas de desarrollo local no se pueden construir desde afuera. Porque la clave son los actores locales, los que viven en el lugar; los que pueden realmente motorizar un verdadero proceso de desarrollo local. Generar ideas en sí no es un problema, el problema es que estas deben corresponderse con la identidad local, que tengan que ver con las expectativas de la sociedad. Si no tiene que ver con la identidad local, la mejor idea se puede frustrar. El territorio argentino está lleno de buenas propuestas en localidades que no han funcionado, no porque no sean ideas interesantes, sino porque no se corresponden con la identidad local. O sea: el eje del desarrollo local es definir un perfil. Este perfil no sólo está definido por los recursos presentes en ese territorio, por lo que se podría hacer en él, sino, además, por la viabilidad económica de las propuestas, y fundamentalmente, por la participación, el compromiso y las expectativas de los que allí viven. No es sólo un problema técnico; es un problema fundamentalmente cultural y de identidad para el desarrollo local. El mejor plan estratégico puede fracasar si no tiene que ver con lo que vive la gente del lugar. De ahí que el desarrollo local requiera de un fuerte consenso y participación de las instituciones locales. En conclusión, entonces, si no hay un perfil definido, no hay modelo de desarrollo local posible. Si la localidad no puede definir hacia dónde va, no hay ninguna chance de pensar el desarrollo local. El desarrollo local tiene una puerta de entrada que es el perfil productivo, que actúa como motor que mobiliza el crecimiento económico y la mejora de las condiciones de vida. Esto quiere decir que la forma de organización económico social es importante pero requiere además que exista un perfil productivo que motorice el crecimiento económico. El hecho de que exista una comunidad solidaria, es un elemento que favorece; pero se requiere que exista un perfil de desarrollo, ya sea en el turismo, la metal-metánica, o alguna otra actividad. La participacióny el involucramiento son pre-condiciones de ambiente que favorecen pero deben actuar en forma conjunta con el perfil de desarrollo. El estilo de los vínculos y las relaciones es importante pero requiere de una o más actividades económicas que motoricen el proceso. Las actividades de promoción del desarrollo local no tienen como objetivo generar asociatividad o favorecer los vínculos interinstitucionales. Estos elementos del ambiente pueden ser necesarios para que se de ese proceso. Sin embargo, la clave es motorizar actividades económicas y productivas que traccionen el


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proceso, generando un circuito económico positivo para la gente del lugar. De esta forma, el desarrollo local tiene un fuerte componente económico que se complementa con lo asociativo y la creación y fortalecimiento de los vinculos interinstitucionales. En Argentina, precisamente, el grueso de las localidades están en situación de crisis de perfil o no cuentan con un perfil definido, porque han sido muy castigadas por el proceso de desindustrialización. En la última década, con el Plan de Convertibilidad, entraron en crisis áreas que habían tenido un perfil claro y hoy están en crisis paulatina o abrupta porque las condiciones del contexto cambiaron mucho. El contexto económico ha jugado un papel desfavorable para las localidades y ello constituye un problema importante para el desarrollo local. Es decir que estamos hablando de la necesidad de contar un un perfil definido en un contexto de incertidumbre y falta de vsión estratégica. Esta es una de las principales debilidades del desarrollo local; se tiene que trabajar desde lo local sufriendo los cambios del contexto. Las fortalezas del desarrollo local tienen que ver con que los que lo hacen saben de qué se trata porque viven en el lugar y tienen más idea de las condiciones. A diferencia de lo que pasa a nivel nacional donde no lo pueden definir, acá sí, pueden manejar los recursos, algunas ideas; pueden definir en algún sentido el rumbo hacia dónde van. Esa es la diferencia fundamental: la potencialidad. Por ejemplo, podemos llegar a un buen programa de desarrollo local en Rafaela si de golpe el cambio de contexto pone en crisis a Sancor, lo que implica que el contexto está siendo desfavorable. Claramente, hay un problema de contexto para el desarrollo local pero hay muchas oportunidades en la medida en que están trabajando los actores del lugar, potenciando lo que existe en ese lugar.


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5. LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO LOCAL Y LINEAMIENTOS DE POLITICAS Este componente del informe busca contribuir al debate sobre la incorporación de la perspectiva del desarrollo local y la consideración de variables territoriales en el análisis y diseño de políticas tendientes a definir y recrear las fuentes de crecimiento de la economía argentina en el mediano y largo plazo. 5.1. La estrategia de desarrollo local Abordar los temas del desarrollo económico local es una vasta tarea que requiere de una concepción integral del desarrollo en el marco de una visión estratégica clara que señale el rumbo hacia donde se quiere ir. Este marco estratégico orienta la formulación de objetivos y la programación de actividades, para los cuales es necesario diseñar programas específicos que estén focalizados en las características locales y los recursos y capacidades disponibles. En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los demás actores del desarrollo presentes en el territorio –gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.- están llamados a jugar un importante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas. Las acciones en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuación conjunta y concertada entre los diferentes actores públicos y privados que deben apelar a formas flexibles de organización que articulen y coordinen los recursos humanos y económicos disponibles y sirvan para la obtención de nuevos recursos. En este esquema, las administraciones locales no pueden limitarse solamente a la gestión de los servicios públicos, a las regulaciones urbanísticas y a corregir los impactos sociales que provienen de las actuaciones económicas y productivas. También deben incorporar entre sus objetivos, aquéllos que promuevan el desarrollo económico y la creación de empleo local. Para que esto sea sustentable, deben prestar especial atención a la competitividad de las firmas y a la difusión de innovaciones en el territorio. La asunción de estas nuevas funciones de fomento del desarrollo productivo y la generación de empleo hacen que el tema del fortalecimiento de las administraciones locales sea clave en el desarrollo de nuevas capacidades de gestión pública local. Al mismo tiempo es importante la movilización y participación del conjunto de los actores locales en este proceso de construcción de capital social. Los rasgos de la cultura local emprendedora favorecen la construcción de espacios de diálogo y cooperación entre los actores públicos y privados en los planes y proyectos de desarrollo. Para avanzar hacia este enfoque que promueve e impulsa las capacidades de desarrollo locales en cada ámbito territorial, se requiere trabajar en el cambio de actitudes que, por lo general, están arraigadas en la cultura local. Nos referimos aquí al trabajo que se requiere para cambiar actitudes pasivas por actitudes proactivas, alejándose de la lógica de los subsidios, para poner acento en la generación de proyectos y actividades basadas en el compromiso y el involucramiento en los actores locales. Esto debe estar ligado a la promoción de actividades concretas donde los diferentes actores asumen responsabilidades alrededor de los temas del desarrollo . Para poder diseñar una estrategia de desarrollo local es necesario tener en cuenta las diferencias entre los distintos tipos de territorios. Esta es una tarea que requiere considerar las heterogeneidades


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estructurales que han venido marcando diferencias crecientes en el comportamiento de los territorios. Además, se requiere poder contar con datos económicos y productivos actualizados sobre las realidades locales. Se requiere avanzar metodológicamente en la definición de sistemas productivos o áreas económicas locales e incorporar indicadores que permitan tener una idea más precisa y abarcativa de las circunstancias estructurales concretas de cada territorio, incorporando en el análisis, también el mapa de instituciones que están allí presentes y que resultan importantes para sustentar una estrategia de desarrollo económico local. También parece importante que esta estrategia se enmarque en un enfoque sistémico de la competitividad en el cual, además de los elementos macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos que inciden en la competitividad, también adquieren importancia aquellos factores relacionados con las funciones del ambiente, del entorno y de las instituciones en el desarrollo de capacidades competitivas, en donde el territorio juega un rol importante. Esto otorga relevancia a los factores espaciales y geográficos que se materializan en un determinado territorio convirtiéndose, de esta forma, en elementos estratégicos que abren oportunidades de desarrollo a partir de las características específicas de cada localidad.

De esta forma, el espacio es más que el ámbito geográfico donde se localizan físicamente los recursos materiales, disponibles o no para el intercambio, y pasa a constituirse en un recurso específico per se en la medida que estamos en presencia de un territorio construido social, económica e institucionalmente, que logra valorizar y explotar sus potencialidades endógenas, transformándose así en un elemento esencial para el desarrollo.

Dentro de esta concepción amplia del territorio aparecen las instituciones –tanto las públicas como las privadas, las del sector educativo, las del sector tecnológico, las organizaciones gremiales, etc.-, que se vinculan y relacionan de distintas maneras y en distinta medida. La densidad de estos vínculos y la existencia de un entramado institucional articulado, con proyectos conjuntos, trabajo en redes, etc., juegan un papel importante en el aumento de las oportunidades que tienen las empresas y los individuos para enfrentar las dificultades que se les presentan, mejorando de esta forma sus capacidades y competencias para resolver problemas y para definir estrategias frente a los grandes desafíos que impone la dinámica económica actual.

Los importantes cambios en la esfera económica propios de la actual fase de reestructuración productiva y tecnológica en el marco de la globalización, sumados a las urgencias de la crisis que enfrenta la Argentina, obligan a incorporar adaptaciones sociales e institucionales así como nuevas formas de actuación. Entre ellas, podemos citar algunos cambios en la organización del Estado, que lleven a una descentralización efectiva de la administración, dando mayores competencias y recursos a las administraciones locales. Desde el ámbito de la política económica es necesario avanzar más allá de las políticas sectoriales, dada la importancia que tienen los diferentes procesos que incorporan innovaciones tecnológicas y organizativas en la cadena de valor. Esto tiene, además, componentes de información estratégica y conocimiento que, en la medida de lo posible, deben ser incorporados desde los ámbitos locales. En forma complementaria, las distinciones sectoriales entre sector primario, secundario y terciario no recogen en forma completa, las circunstancias de los procesos económicos reales, que incluyen e incorporan componentes de los diferentes sectores.


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En relación con esto, parece oportuno complementar las aproximaciones sectoriales con el enfoque territorial en un análisis en términos de clusters o agrupamientos territoriales de empresas alrededor de determinados segmentos productivos que resulten relevantes. Es necesario, entonces, tener en cuenta las cadenas de valor y combinar los enfoques sectoriales con un enfoque de clusters. En los últimos años han cobrado importancia los ámbitos locales como instancia de apoyo más cercanas a las empresas. Este efecto cercanía puede ser utilizado para introducir mejoras en diseño de las políticas de fomento productivo tanto en lo que hace a la llegada de las mismas como en la adaptación a las necesidades de los agentes. Aquí es necesario utilizar las ventajas que se generan desde los territorios por su cercanía con los agentes para generar respuestas que sean funcionales a una estrategia competitiva. La incorporación del enfoque territorial permite dar a cada situación concreta un tratamiento adecuado según sus recursos, circunstancias, especificidades y capacidades potenciales de desarrollo. Para ello, se hace necesario avanzar metodológicamente para poder diferenciar distintas tipologías de actuación, de acuerdo a las vocaciones productivas y perfiles de los territorios, según se trate de áreas en crisis con perfiles definidos, crisis estructurales de larga data; situaciones de desindustrialización en áreas metropolitanas; problemas de ciudades capitales con baja tasa de empresarialidad y alto nivel de empleo público; etc. Desde esta perspectiva, la política de desarrollo local es, pues, un planteamiento más flexible en la gestión pública ante los problemas derivados de la reestructuración productiva y la necesidad de adaptarse a las nuevas exigencias en los distintos territorios. Supone, también, una forma de encarar los problemas del desempleo incorporando los planteamientos territoriales. Una nueva estrategia de desarrollo económico local persigue objetivos de desarrollo económco y social que apuntan a la reestructuración del sistema productivo local, el aumento del empleo local y la mejora del nivel de vida de la población local. Entre sus objetivos específicos podemos citar la movilización y puesta en valor de los recursos endógenos; el fomento de la innovación productiva para la diversificación de la base económica local; el impulso de la capacidad emprendedora local, la formación de recursos humanos; la mejora de la competitividad de los productos locales; el desarrollo de una imagen proactiva territorial; y la dotación de infraestructuras básicas. Como se aprecia, las estrategias de desarrollo local incorporan objetivos económicos y sociales, pero dando prioridad al logro del desarrollo económico local, diferenciándose de las propuestas o enfoques asistencialistas. Por ello se insiste en el fomento de la capacidad empresarial local, a fin de apoyar el desarrollo de las empresas existentes y la creación de nuevas firmas, y en promover temas relacionados con la introducción, adaptación y difusión de innovaciones en los sistemas productivos locales. La identificación y valorización de los recursos locales debe incorporar la puesta en valor del patrimonio histórico y cultural local como importantes activos de desarrollo. Igualmente, las estrategias de desarrollo local deben incorporar entre sus prioridades la promoción de empleo. La mejora de la calidad de vida se enfoca, pues, desde una estrategia básica de promoción del desarrollo económico y el empleo local. Como se ha señalado, entre los objetivos específicos de la estrategia de desarrollo económico local se encuentran las acciones encaminadas a aumentar la eficiencia productiva y la competitividad del sistema productivo local.


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Las acciones dirigidas a incrementar la competitividad de las empresas presentes en el territorio apuntan a mejorar el acceso a la información estratégica sobre mercados, productos y tecnologías; a potenciar y ampliar las redes de comercialización de los productos locales; consolidar y diversificar sus mercados; asegurar los servicios postventa a los clientes, etc. En términos generales, se trata de alentar la cultura local emprendedora y fortalecer las redes de actores locales, públicos y privados. De esta forma se busca aumentar la competitividad del sistema productivo territorial mediante la difusión de las innovaciones en el tejido productivo local, la mejora en la calificación de los recursos humanos y la dotación de las infraestructuras básicas. El énfasis puesto en las estrategias de desarrollo local para conseguir una mayor utilización de los recursos endógenos no debe anularla búsqueda de oportunidades derivadas del contexto externo. De esta forma es necesario saber aprovechar las oportunidades que surgen de los elementos de dinamismo exógeno a la realidad local, estableciendo, por ejemplo, redes de colaboración de empresas locales con las grandes empresas, o aprovechando el dinamismo derivado de la proximidad a ejes importantes de integración regional que mobilizan la circulación de personas o mercancías entre grandes núcleos urbanos. Es importante aprovechar las oportunidades que brindan elementos de dinamismo externo para el beneficio propio de la estrategia de desarrollo económico local. 5.2. Lineamientos de política Para generar avances en materia de lineamientos de política en los temas vinculados con el desarrollo local es necesario abordar actividades de sensibilización que desde una mirada estratégica incorporen una visión integradora de la competitividad territorial y el desarrollo de capacidades locales en el marco de un enfoque sistémico. Para incorporar los elementos territoriales a la estrategia de desarrollo se requiere generar nuevas instancias de diálogo entre los diferentes actores y entre las diferentes instancias de decisión. 5.2.1. La generación de espacios para la búsqueda de consensos y articulación entre actores institucionales La generación de espacios para la búsqueda de consensos y la articulación entre actores institucionales ocupa un lugar importante en el proceso de fortalecimiento institucional que se requiere para el promover acciones de desarrollo local. Los mecanismos para la generación de espacios de consenso son variados y pueden implementarse a través de organismos de consulta, comisiones, foros, talleres participativos, etc. En estos procesos de concertación juegan un importante papel tanto el sector privado como el sector público. En este sentido parece importante aunar voluntades para consensuar proyectos ampliando la base de instituciones que participan en el desarrollo local. Cuando se analizan los procesos de desarrollo local que han tenido desempeño exitoso, un primer elemento que se destaca es la concertación entre los agentes y una parte importante del diseño de las estrategias de desarrollo local pasa por la generación de espacios para el encuentro, la discusión y la concertación entre los diferentes agentes que están presentes en el territorio. Por el contrario, la falta de incorporación de agentes importantes en las instancias de discusión y generación de consensos, pone en peligro todo el proceso. De esta forma deben estar contempladas, en forma amplia, la participación de los principales representantes del sector público y del sector


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privado. La falta de incorporación de las autoridades locales limita las posibilidades de actuación. Sin embargo, el accionar del gobierno local debe estar orientado a la generación de espacios de consenso y articulación de propuestas, evitando las sesgos partidistas que ponen en peligro el diseño de iniciativas ampliar y sostenibles. La forma de articular este proceso de concertación entre los diferentes agentes del desarrollo, como son las instituciones públicas y privadas locales, la sociedad civil y los sectores productivos, dependerá del grado de consolidación institucional de cada uno de ellos. El diseño y la aplicación de nuevas políticas y estrategias de desarrollo local implican muchas veces la creación de una nueva institucionalidad local, capaz de llevar adelante el proyecto. El diseño adecuado de esta institucionalidad es clave par la viabilidad del proceso. Resulta interesante destacar, a partir de experiencias concretas, como los mecanismos de concertación contribuyen a un uso más eficiente de los recursos a través de la cooperación entre instituciones en la realización de obras y servicios. Asímismo, mediante la coordinación se evitan duplicación de funciones y se procura una mayor articulación entre las instituciones. A través de estos procesos de concertación, se detecta una mejor identificación de proyectos y prioridades que facilita la asignación de responsabilidades y pueta en marcha. También se puede esperar una mayor capacidad para captar recursos de organismos o programas nacionales o provinciales, en la medida en que las modalidades consensuadas sirvan como soporte de servicios con llegada efectiva en el territorio. Esto permite captar una cuota mayor de fondos provenientes de programas nacionales o provinciales de apoyo a la competitividad. Las acciones que apuntan a la formulación de una visión estratégica en el territorio, en muchos casos, constituyen un primer paso de una intervención de desarrollo local. Esta visión estratégica del territorio se construye habitualmente con criterios participativos, sumando a los distintos agentes públicos y privados, a las tareas de formulación de la misma. Las forma de hacerlo pueden variar y puede recurrirse a la elaboración de un plan en el que se identifique la visión estratégica sintetizada en la voluntad de llegar a un determinado escenario futuro y sus características. También se puede avanzar identificando las oportunidades y amenazas al desarrollo local en ese ámbito territorial así como los puntos fuertes y débiles de dicha comunidad en materia de infraestructuras, equipamiento, formación, capacitación. Asímismo deben explicitarse las estrategias y acciones para sortear las amenazas y conseguir que las oportunidades cristalicen. cuando el proceso de desarrollo local se convoca expresamente como tal, es habitual que las primeras actuaciones lleven a la formulación de un diagnóstico de los problemas y una estrategia de actuación. Las autoridades locales son agentes importantes en los procesos de desarrollo local. Muchas veces son los líderes principales de las iniciativas de desarrollo local al impulsar en sus territorios la movilización y concertación de actores para el desarrollo económico y la creación de empleo a nivel local. En otras ocasiones, son otros actores (empresarios, organizaciones no gubernamentales, etc.) los que inician los procesos de desarrollo local, aunque muy pronto se requiere la incorporación activa de los gobiernos locales, los cuales permiten dotar a las iniciativas de desarrollo local del mayor grado de institucionalidad. Otro aspecto que interesa resaltar es el papel que adquieren tanto las pequeñas y medianas empresas junto con las empresas grandes. El enfoque del desarrollo local no debe estar solo centrado en promover a las Pymes sino que también debe considerar a las grandes empresas que en muchos casos, son un elemento particularmente crucial del desarrollo de cadenas productivas dentro del


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municipio o región, por lo que la concertación abre posibilidades realmente valiosas. Este dato muestra que no cabe reducir el ámbito de gestión del desarrollo local al entorno de las Pymes: las grandes empresas son una parte del tejido empresarial local y como tal son un elemento con gran capacidad de incidencia en aspectos cruciales, tales como la capacitación de la mano de obra local, cualificación de los centros de formación, desarrollo concertado de planes de calidad y suministro con empresas proveedoras locales, desarrollo de infraestructuras locales, etc. 5.2.2. Las instituciones promotoras Teniendo en cuenta la incidencia que tienen las debilidades institucionales en la generación y consolidación de experiencias de desarrollo local, no parece indicado dejar libradas estas iniciativas al espontaneismo o al voluntarismo. La creación y el fortalecimiento institucional deben ser vistos como parte de un proceso gradual y acumulativo donde interesa la articulación de acciones entre diferentes actores. La institucionalidad local promotora y coordinadora del desarrollo local juega un papel importante. Para cumplir este rol se exige una gestión profesionalizada, eficiente y transparente, con capacidades de gerenciamiento de fondos, diseño de proyectos y gran legitimidad social. La participación de los grupos sociales y los agentes económicos locales, públicos y privados, en la definición de las estrategias y en la implementación, se convierte en un mecanismo de reforzamiento de la legitimidad de las instituciones y del poder local. Estas instituciones deben caracterizarse por la búsqueda de mayor flexibilidad y competitividad. Este tipo de instituciones debe responder a la necesidad de contar con agentes catalizadores que sean capaces de articular recursos, tanto humanos como financieros y aunar las voluntades de las fuerzas locales detrás de un proyecto común de desarrollo. No existe una receta única para promover el desarrollo local. Tampoco existe una única receta sobre qué tipo de institucioón es la más apta para el desarrollo local. Esto significa que el diseño dependerá, en gran medida, de la capacidad de concertación de las autoridades y los agentes privados, del grado de consenso de la estrategia, los recursos disponibles, la experiencia acumulada y la propia estructura que se le quiera dar al proceso. La optimización de la gestión del desarrollo local demanda una organización local capaz de asumir la responsabilidad de llevarla a cabo en forma efectiva. En la literatura internacional se destaca el rol de las agencias de desarrollo territorial como instrumentos adecuados, en la medida que estén dotados de autonomía operativa y flexibilidad de gestión. En general, las agencias de desarrollo territorial son organizaciones intermedias entre el Estado, el mercado y la sociedad a través de las que se instrumenta la estrategia de desarrollo local. Entre sus actividades, prestan servicios reales y financieros a las micro, pequeñas y medianas empresas locales, como ser servicios de capacitación en temas de gestión empresarial y tecnológica, consultoria de empresas, comercialización y fomento de exportaciones, cooperación empresaria, etc. No se trata de facilitar recursos directos a las empresas a través de subvenciones a la producción o subsidios, sino de dotar a un colectivo amplio de empresas en el territorio, de los servicios estratégicos que precisan para aumentar su eficiencia productiva y competitividad. De este modo, deben contribuir al desarrollo y construcción de un sistema de información empresarial


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territorializado, a fin de disponer de información elaborada y puesta al día sobre todos los aspectos relevantes para el desarrollo local. El sistema de información, apoyado por la labor de los técnicos debe servir para poder efectuar diagnósticos rápidos sobre la viabilidad de los proyectos empresariales locales y proponer medidas razonables para orientarlos según los objetivos de la estrategia de desarrollo local. Este tipo de instituciones, además del apoyo técnico, deben desplegar una actividad importante de animación territorial, promoviendo el diálogo entre los diferentes actores, y con una buena llegada a los agrupamientos de empresas existentes. Las actividades de asistnecia técnica y consultoría con el colectivo de empresas presentes en el territorio debe ser un elemento fundamental para ayudar a identificar las demandas de nuevos servicios y de innovación que están latentes en el sistema productivo local. Para esta tarea, las agencias deben estar dotadas de una buena capacidad relacional, a fin de generar confianza entre los actores territoriales y poder impulsar las alianzas institucionales oportunas, promoviendo también una imagen proactiva y dinámica de la ciudad o el territorio en cuestión. Las agencias de desarrollo local aparecen como un instrumento apropiado para coordinar las actuaciones de desarrollo local en el territorio y ejecutar la política de desarrollo local. Los consejos directivos de las agencias deben recoger la representación del máximo de actores territoriales públicos y privados, simbolizando, de este modo, los alcances de los pactos locales alcanzados. Entre estos actores deben estar presentes, en forma activa, las autoridades locales, las cámaras de comercio, las asociaciones de empresarios, centros de investigación y desarrollo, entidades financieras con presencia local, universidades, sindicatos de trabajadores, etc. Bajo este tipo de estrucutras institucionales debe funcionar una gerencia técnica y un equipo de profesionales calificados, que resulten buenos conocedores de la economía regional y local y con algunas de las características antes citadas (técnicas y relacionales) para desempeñar su trabajo. Las agencias de desarrollo, normalmente, deben buscan formas organizativas que garanticen modalidades de funcionamiento como entidades eficientes, fuera de la lógica burocrática administrativa del estado. En general, la experiencia internacional registra instituciones privadas o mixtas, con participación pública. El tema de los recursos es importante para asegurar el funcionamiento y la sostenibilidad de las iniciativas para lo cual se requiere contar con recursos privados aportados por la entidades socias o promotoras y también se requiere complementar con una parte de recursos públicos. También se pueden generar recursos mediante la venta de servicios a las empresas. Es aconsejable diseñar un política de arancelamiento de los servicios mediante la cual las empresas paguen, al menos una parte, por los servicios que reciben. Esta política de arancelamiento de los servicios deberá ser discutida entre las instituciones participantes explicitando los componentes de subsidios implícitos. Los ingresos por la venta de servicios empresariales no suelen ser suficientes para cubrir los gastos corrientes de funcionamiento, lo cual hace que la financiación de este tipo de entidades intermediarias para el desarrollo local deban ser contempladas por el sector público local o regional como parte de las inversiones necesarias para poder lograr resultados sustantivos en términos de crecimiento y empleo territorial. Las universidades pueden encontrar modalidades para participar en forma activa desde los ámbitos locales en este tipo de experiencias. Dependiendo de los casos, pueden jugar un rol como


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catalizador y articulador de programas en función de sus capacidades técnicas, jugando un rol como prestadoras de servicios. En otros casos poueden aportar una mirada más desde el pensamiento estratégico y la capacitación. De todas formas es importante conseguir la participación de la universidad en este proceso, para que asuma un rol activo. 5.2.3. Otras recomendaciones y lineamientos de política Al hablar de promover actividades para el desarrollo local, se trata de diseñar programas específicos y actuar por etapas dentro de una visión global. La heterogeneidad de situaciones y la diversidad de demandas, hacen recomendable diseñar acciones por módulos o etapas, de modo de no adoptar una estructura de programa única o rígida, para poder ir verificando el cumplimiento de cada una de las fases anteriores, como ser la de planeamiento estratégico, fortalecimiento institucional, etc Es recomendable diseñar programas específicos para abordar los requerimientos del desarrollo económico local porque se trata de fenómenos que requieren una concepción integral y llevan a una formulación compleja de objetivos y procesos. Se desaconseja, por tanto, su inclusión como componentes aislados de otros programas. Más allá de la definición de los contenidos específicos que dependerán de las características locales, es importante que exista una visión del proceso de desarrollo local como un proceso acumulativo, donde hay que evitar las intervenciones aisladas y en donde es necesario construir capacidades en forma gradual. Para ello es necesario diseñar una agenda de trabajo con metas a alcanzar a través de resultados medibles y asignación de responsabilidades entre los diferentes actores participantes que deberán ser objeto de actividades de monitoreo de forma tal de poder hacer un seguimiento constante del programa de trabajo. Dentro de las actividades tanbién es importante generar instancias que permitan identificar y definir la vocación económica del territorio. Esto debe ser básico en las actuaciones de desarrollo local que deberán estructurarse alrededor de los ejes vertebradores de las vocaciones económicas y productivas del territorio. Estos temas deben ser analizados por las instituciones que participan en el proceso contando con el aporte de estudios técnicos realizados por especialistas. Estos estudios pueden aportar opciones que pueden consistir en revitalizar las industrias tradicionales, valorizar los recursos locales desaprovechados, modernizar las industrias existentes, incentivar nuevas iniciativas empresariales locales o crear plataformas de atracción de empresas o inversiones externas. Los rasgos característicos de la vocación del territorio marcan pautas para las actuaciones en materia de infraestructuras, capacitación y desarrollo institucional.

Además de los problemas de debilidad institucional encontramos problemas de superposición institucional que se manifiestan en duplicación de acciones que requieren de una mayor coordinación y articulación. También es necesario adaptar el diseño de las acciones a las necesidades y requerimientos de las demandas locales generando un proceso de interacción y mejora en la concepción de los instrumentos, muchas veces pensados desde los centros y sin instancias de adaptación desde los usuarios en los ámbitos locales. Este proceso no es simple ya que para ello se requiere fomentar el desarrollo de capacidades endógenas en los territorios, de modo tal de ir generando instancias de aprendizaje institucional. Este proceso de crear y desarrollar capacidades locales debe articular acciones concretas en el corto


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plazo que respondan a las necesidades y problemas concretos de la realidad local y, al mismo tiempo, deben estar enmarcadas en la visión estratégica del desarrollo. Es necesario desarrollar, crear y fortalecer capacidades institucionales mediante acciones concretas en apoyo del desarrollo productivo local. Los mecanismos de concertación y búsqueda de consenso alrededor de los problemas comunes de las localidades sirven a generar sinergia y articulación entre el sector público y privado a través de una visión compartida del proceso de desarrollo. El tema de la capacitación de recursos humanos también ocupa un papel importante. Nos referimos aquí no sólo a la formación de profesionales en el manejo de los temas técnicos que tienen que ver con las problemáticas específicas de las empresas y que buscan ser cubiertos mediante los servicios de apoyo financieros y no financieros (por ejemplo las necesidades de marketing, apoyo en comercio exterior, técnicas de gestión, cálculo de costos, etc). Nos parece de vital importancia el desarrollo de actividades de capacitación para formar recursos humanos que contribuyan a generar contextos de cooperación y de colaboración entre los diferentes actores, ya que esto resulta fundamental para recrear mecanismos de confianza, posibilitar el diálogo y la generación de consensos. Estas modalidades de capacitación no son parte de las actividades de capacitación tradicionales, que buscan fundamentalmente apuntalar los bagages técnicos de los recursos humanos. Estas modalidades de capacitación son nuevas y junto con el desarrollo de aptitudes técnicas, apuntan a generar capacidades y actitudes, basadas en el compromiso y en la acción. Es este tipo de capacitación la que se requiere para impulsar la formación efectiva de acuerdos territoriales entre los diferentes actores institucionales y poder hacerlos efectivos mediante modalidades de seguimiento y gerenciamiento. Las actividades de capacitacion también deben apuntar a conseguir mayor involucramiento y participación de los actores locales dirigiéndose particularmente a los líderes. Aquí también es necesario promover la capacitación en temas de liderazgo y generación de trabajo en equipos. Para evitar el aislamiento que existe entre las diferencias experiencias es necesario trabajar en redes de aprendizaje, vinculando aquellas experiencias afines e interesantes, a través de redes con encuentros periódicos y la posibilidad de intercambiar experiencias. La experiencia a través de algunos casos prácticos muestra cuanto es relevante la actividad formativa de la capacitacion durante este tipo de procesos, dirigida tanto a personal adscrito a las instituciones como a los colectivos sociales. El objetivo de estas actividades de formación es el de capacitar a las personas para asumir nuevos papeles sociales en el proceso de desarrollo. Se constata además, que la participación y la concertación generan, por sí mismas, uno de los frutos principales de los procesos de desarrollo local, sobre todo en los ámbitos menos adelantados: el cambio de actitud en relación con los problemas y la búsqueda activa de soluciones. El resultado es que se pasa de una situación inicial en la que el desarrollo económico es algo que se exige o reclama a otras instancias, básicamente el estado provincial o nacional, a otra situación en la que es asumido como una responsabilidad o tarea propia, en la que la comunidad local tiene mucho que decir y hacer.

Estos aspectos señalan la gran relevancia de los programas de capacitación en temas vinculados con el desarrollo de actitudes y de vocaciones de liderazgo. Esto es importante para desarrollar el capital social para la cooperación entre los diferentes actores locales y la sustentabilidad del proceso de


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desarrollo local. Asímismo apunta a subrayar el gran valor del liderazgo para generar una dinámica social de movilización de recursos, ejercido por las instituciones. El desarrollo local no implica actuar en forma independiente y no coordinada con las políticas nacionales o provinciales, en particular cuendo existen desde estos ámbitos posibilidades de encaminar políticas de competitividad y de desarrollo de infraestructuras que son de interés local. La falta de coordinación con las instituciones nacionales y provinciales es causa de funcionamiento ineficientes que se traduce en bajo nivel de adicionalidad y complementariedad entre institucines e instancias de decisión y aplicación. Cuando los agentes locales se convierten en vehículos a través de los cuales las empresas acceden a programas nacionales o provinciales de capacitación, apoyo técnico o financiero, se consigue un mejor aprovechamiento de los recursos e instrumentos existentes y una mejor llegada de las políticas a los beneficiarios. Este papel de interfase y mejora de los canales de acceso es aún más necesario cuando las áreas locales están alejadas de los centros. En la mayoría de los casos, desde las políticas de competitividad no se tiene capacidad para actuar sobre la totalidad de los eslabones de las cadenas productivas. El énfasis, entonces, deberá estar puesto en la mejora de las condiciones del entorno para el ejercicio de la actividad productiva. Por ello resulta conveniente vincular los programas de desarrollo local con otros programas, normalmente de carácter nacional o provincial, que cubren estas otras facetas. En contrapartida, los programas nacionales tienen débil acceso a los territorios alejados de los centros, lo que justifica proponer una gestión territorializada y descentralizada, en conexión con entidades o agencias de desarrollo local. En otro plano, ligado al gobierno local, es necesario fortalecer la organización municipal para orientarla al desarrollo económico local. Además de la falta de recursos económicos, existen problemas que radican en la propia debilidad de la organización municipal, donde se requiere capacitación técnica para gestionar procesos estratégicos de desarrollo y un cambio en el modelo de gestión municipal, que debe orientarse a la búsqueda de resultados, a la definición de prioridades y a la elaboración de una visión estratégica del proceso de desarrollo local. Esto subraya también la importancia de los temas vinculados a mejorar la gestión municipal, a propiciar la decentralización y la modernización del estado.


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ANEXO Comentarios sobre la estructura poblacional14 Los datos del último Censo de Población muestran que la Argentina tiene 36.223.947 habitantes15. Esto muestra un crecimiento de la población del 11,1% respecto del censo de población anterior (1991) que alcanzaba los 32.615.528 habitantes. Si analizamos la población tomando en cuenta como variables el sexo y la población urbana/rural para el año 2001 y comparamos con los datos del censo de 1991 podemos observar los siguientes aspectos: i) una mayor proporción de población urbana para el año 2001 (89,3%) en relación a 1991 (87,2 %); ii) un mayor porcentaje de mujeres en el total del censo de 2001 (52,2%) y fundamentalmente a nivel de la población urbana; iii) una mayor proporción de varones (53%) en las zonas rurales para el año 2001 (ver cuadro 1).

CUADRO 1. POBLACIÓN EN EL AñO 1991 Y POBLACIÓN POR SEXO EN EL AÑO 2001. TOTAL DEL PAíS SEGÚN POBLACIÓN URBANA/RURAL Población Urbana/rural 1991 Año 2001

Total Varones Mujeres Total 32.615.528 36.223.947 17.667.874 18.556.073 Población urbana (1) 28.436.110 32.352.909 15.616.279 16.736.630 Población rural (2) 4.179.418 3.871.038 2.051.595 1.819.443 Agrupada (3) 1.118.092 1.232.226 626.078 606.148 Dispersa (4) 3.061.326 2.638.812 1.425.517 1.213.295 (1) Se clasifica como urbana a la población en localidades de 2.000 y más habitantes. (2) Se clasifica como rural a la población en localidades de menos de 2.000 habitantes o en campo abierto. (3) Localidades de menos de 2.000 habitantes.

(4) Campo abierto. Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 y Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 (Resultados Provisionales).

Con respecto a la agregación territorial, los datos del Censo 2001 aparecen divididos en regiones, provincias, departamentos y localidades16. La información del cuadro 2, muestra una fuerte concentración de la población en la región metropolitana y en la región pampeana, que comprenden casi las dos terceras partes del total de habitantes (59,1%). Si comparamos con los datos censales de 1991 esta concentración era aún un poco más marcada (62,4%). Entre las provincias más densamente pobladas para el 2001, aparecen en orden de importancia Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mendoza y Tucumán. Este nuevo ordenamiento cambia las posiciones que tenían hacia 1991 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ubicaba en segundo lugar después de la provincia de Buenos Aires (los 24 partidos del conurbano más el resto de la provincia) y Santa Fe, ubicada ligeramente por encima de Córdoba.

14 Para la preparación de este anexo, hemos utilizado el análisis realizado en Borello (2002). 15 Resultados provisionales del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (2001) 16 La división en regiones hace lugar a parámetros estadísticos y su delimitación no está determinada por flujos económicos o sociales. Las provincias y departamentos se basan fundamentalmente en criterios político-administrativos y, para el caso de las localidades o aglomeraciones, se tienen en cuenta además criterios físicos para su definición. Es necesario destacar también que la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que se realiza en mayo y octubre de cada año y donde se analizan distintos indicadores socioeconómicos para todo el país, divide la información en 28 aglomerados urbanos, 6 regiones estadísticas y agrupamientos por tamaño (aglomerados de 500 mil habitantes y más; aglomerados de menos de 500 mil habitantes).


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CUADRO 2. POBLACIÓN. TOTAL DEL PAÍS SEGÚN REGIÓN Y PROVINCIA. AÑOS 1991 - 2001. Región y provincia 1991 2001* Total 32.615.528 36.223.947 Metropolitana 10.918.027 11.453.725 Ciudad de Buenos Aires (1) 2.965.403 2.768.772 24 partidos de la provincia de Buenos Aires (2) 7.952.624 8.684.953 Pampeana 11.487.708 12.647.970 Córdoba 2.766.683 3.061.611 Entre Ríos 1.020.257 1.156.799 La Pampa 259.996 298.460 Resto provincia de Buenos Aires (3) 4.642.350 5.133.724 Santa Fe 2.798.422 2.997.376 Cuyo 2.227.654 2.565.579 Mendoza 1.412.481 1.576.585 San Juan 528.715 622.094 San Luis 286.458 366.900 Nordeste 2.822.599 3.361.892 Chaco 839.677 983.087 Corrientes 795.594 929.236 Formosa 398.413 485.700 Misiones 788.915 963.869 Noroeste 3.677.538 4.457.398 Catamarca 264.234 333.661 Jujuy 512.329 611.484 La Rioja 220.729 289.820 Salta 866.153 1.079.422 Santiago del Estero 671.988 806.347 Tucumán 1.142.105 1.336.664 Patagonia 1.482.002 1.737.383 Chubut 357.189 413.240 Neuquén 388.833 473.315 Río Negro 506.772 552.677 Santa Cruz 159.839 197.191 Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (4) 69.369 100.960 Fuente: INDEC. Censos Nacionales de Población 1991 y 2001 (Resultados Provisionales). (1) La Ciudad de Buenos Aires se denomina de este modo o Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Art. 2º de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. (2) Con el fin de posibilitar la comparación entre los Censos 1991 y 2001, los datos que corresponden al año 1991 fueron reprocesados según la división político- administrativa vigente al año 2001. En el Censo 2001, los 24 partidos de la Provincia de Buenos Aires comprenden a la superficie vigente hasta 1991. En el Censo 2001, los 24 partidos de la Provincia de Buenos Aires comprenden: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López y representan una superficie similar a los 19 partidos del Censo 1991. (3) Con el fin de posibilitar la comparación entre los Censos 1991 y 2001, los datos que corresponden al año 1991 fueron reprocesados según la división político - administrativa vigente al año 2001. (4) Para los Censos de 1991 y 2001 se excluyen las Islas del Atlántico Sur. La Región Metropolitana que incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires más los 24 Partidos de la Provincia de Buenos Aires que integran el conurbano representan casi dos tercios del total de la población del país. Según datos comparativos del último censo, la Ciudad de Buenos Aires disminuyó la población en casi 200.000 habitantes mientras que los partidos del conurbano


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aumentaron en alrededor de 732.000. El Cuadro 3 muestra el detalle de los 24 partidos que integran el conurbano y su relación con el total de la Provincia de Buenos Aires. CUADRO 3. POBLACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. VEINTICUATRO PARTIDOS DEL CONURBANO Y RESTO DE LA PROVINCIA

Año

Partido 1991 2001*

Total provincia 12.594.974 13.818.677 24 Partidos de la Provincia 7.952.624 8.684.953 Almirante Brown 450.698 514.622 Avellaneda 344.991 329.638 Berazategui 244.929 287.944 Esteban Echeverría (1) 198.335 244.622 Ezeiza (2) 75.298 118.916 Florencio Varela (3) 254.940 349.242 General San Martín 406.809 405.122 Hurlingham (4) 166.935 171.724 Ituzaingó (5) 142.317 157.769 José C. Paz (6) 186.681 229.760 La Matanza 1.121.298 1.256.724 Lanús 468.561 452.512 Lomas de Zamora 574.330 590.677 Malvinas Argentinas (7) 239.113 290.530 Merlo 390.858 470.061 Moreno 287.715 380.530 Morón (8) 334.301 309.086 Quilmes 511.234 518.723 San Fernando 144.763 150.467 San Isidro 299.023 293.212 San Miguel (9) 212.692 253.133 Tigre 257.922 300.559 Tres de Febrero 349.376 335.578 Vicente López 289.505 273.802 Resto de la Provincia (10) 4.642.350 5.133.724

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 y Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. Nota: (1) Partido cuya superficie ha sido modificada, cede tierras al partido de Cañuelas y para la creación de los partidos de Ezeiza y Presidente Perón. Leyes provinciales 11.550 del 20/10/1994 y 11.480 del 25/11/1993; (2) Se crea con tierras del partido de Esteban Echeverría. Ley provincial 11.550 del 20/10/1994; (3) Partido cuya superficie ha sido modificada, cede tierras para la creación del partido de Presidente Perón, Ley provincial 11.480 del 25/11/1993; (4) Se crea con tierras del partido de Morón. Ley provincial 11.610 del 28/12/1994; (5) Se crea con tierras del partido de Morón. Ley provincial 11.610 del 28/12/1994; (6) Se crea con tierras del partido de General Sarmiento. Ley provincial 11.551 del 20/10/1994; (8) Se crea con tierras del partido de General Sarmiento e incorpora un sector del partido de Pilar, Ley provincial 11.551 del 20/10/1994; (9) Partido cuya superficie ha sido modificada, cede tierras para la creación de los partidos de Hurlingham e Ituzaingó, Ley provincial 11.610 del 28/12/1994; (10) Se crea con tierras del partido de General Sarmiento. Ley provincial 11.551 del 20/10/1994; (11) La información corresponde a los 110 partidos restantes de la Provincia de Buenos Aires.

Nota: Con el fin de posibilitar la comparación entre los Censos 1991 y 2001, los datos que corresponden al año 1991 fueron reprocesados según la división político - administrativa vigente al año 2001.


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Si analizamos las ciudades de más de 50 mil habitantes según los datos del último Censo, vemos que éstas representan casi el 70% de la población total del país. Un primer corte al nivel de más de 500 mil habitantes nos permite ver que las principales áreas metropolitanas conforman casi la mitad (46,3%) de la población nacional (ver Cuadro 4). Esta tendencia hacia la concentración en gran urbes se registraba también en el censo anterior, en donde esto que alcanzaba aún una mayor proporción que la de los datos más recientes (48,4%). Así, es posible advertir que entre los aglomerados que más han crecido en la última década se destacan en forma clara Gran Córdoba y San Miguel de Tucumán, debido probablemente a migraciones del interior de la provincia y del resto del país. CUADRO 4. CIUDADES QUE SUPERAN LOS 500.000 HABITANTES. AÑOS 1991 - 2001. Orden de Ciudad Provincia Censo 2001 Censo 1991 Variación Importancia (1) 91/01 1 Gran Buenos Aires (2) Ciudad de Buenos Aires y Buenos Aires 11.453.725 10.918.027 4,9 2 Gran Córdoba Córdoba 1.368.109 1.208.554 13,2 3 Gran Rosario Santa Fe 1.159.004 1.118.905 3,6 4 Gran Mendoza Mendoza 846.904 773.113 9,5 5 San Miguel de Tucumán Tucumán 736.018 622.324 18,3 6 Gran La Plata Buenos Aires 681.832 642.979 6,0 7 Mar del Plata Buenos Aires 541.857 512.880 5,6 TOTAL 16.787.449 15.796.782 5,9 (1) Datos provisionales. (2) Los datos del año 1991 de los partidos del Gran Buenos Aires fueron reprocesados según los límites político-administrativos vigentes en el 2001 Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1991 y Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 (Resultados Provisionales). Si tomamos para el 2001 las ciudades que tienen menos de 500 mil y más de 100 mil habitantes (cuadro 5), podemos distinguir también un grupo de grandes aglomerados urbanos, coincidentes con las capitales provinciales, que han crecido fuertemente en los últimos diez años (Gran Salta, Gran San Juan, Santiago del Estero Gran Corrientes, Neuquen-Plottier-Cipolletti, Gran Posadas, Gran San Salvador de Jujuy, Formosa, Gran San Fernando del Valle de Catamarca, Gran Paraná, Gran San Luis, La Rioja y Santa Rosa). Al mismo tiempo, otra tendencia que se manifiesta es el aumento proporcional de habitantes en ciudades del país que superan ligeramente los 100 mil habitantes (por ejemplo, Concordia, Comodoro Rivadavia, San Rafael y Tandil). Esto estaría evidenciando una mayor afluencia de población no sólo en las grandes aglomeraciones urbanas sino también en ciudades de tamaño intermedio.


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CUADRO 5. CIUDADES DE MENOS DE 500.000 Y MÁS DE 100.000 HABITANTES. AÑOS 1991 - 2001.

Orden de Ciudad Provincia Censo 2001 Censo 1991 Variación importancia (1) 91/01

8 Gran Salta Salta 469.192 370.904 26,5 9 Santa Fe Santa Fe 451.571 407.258 10,9 10 Gran San Juan San Juan 421.172 353.513 19,1 11 Gran Resistencia Chaco 359.142 292.287 22,9 12 Santiago del Estero-La Banda Santiago del Estero 327.736 263.471 24,4 13 Gran Corrientes Corrientes 314.247 258.103 21,8 14 Neuquén-Plottier-Cipolletti 291.157 243.803 19,4 Neuquén-Plottier Neuquén 224.685 183.579 22,4 Cipolletti Río Negro 66.472 60.224 10,4

15 Gran Posadas Misiones 280.454 210.755 33,1 16 Gran San Salvador de Jujuy Jujuy 277.985 219.924 26,4 17 Gran Bahía Blanca Buenos Aires 272.176 260.096 4,6 18 Gran Paraná Entre Ríos 247.587 211.936 16,8 19 Formosa Formosa 198.146 147.636 34,2

20 Gran San Fernando del Valle

de Catamarca Catamarca 171.447 132.626 29,3 21 Gran San Luis San Luis 161.688 114.322 41,4 22 Gran Río Cuarto Córdoba 149.437 138.853 7,6 23 La Rioja La Rioja 143.921 103.727 38,7 24 Concordia Entre Ríos 137.046 116.485 17,7 25 Comodoro Rivadavia Chubut 135.813 124.104 9,4 26 San Nicolás Buenos Aires 125.308 119.302 5,0 27 San Rafael Mendoza 104.782 94.651 10,7 28 Santa Rosa La Pampa 101.987 80.592 26,5 29 Tandil Buenos Aires 100.869 91.101 10,7 TOTAL 5.534.020 4.599.252 16,9

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1991 y Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. (Resultados Provisionales). En relación con las ciudades de menos de 100 mil y más de 50 mil habitantes (cuadro 6) es posible reconocer tendencias similares a las observadas anteriormente. Por un lado, se manifiesta un fuerte crecimiento poblacional en la gran mayoría de las ciudades que en algunos casos alcanza más de un tercio de variación porcentual respecto del censo anterior. Por otra parte, el aumento en la cantidad de habitantes en este tipo de localidades se desarrolla tanto en ciudades de mayor como de menor envergadura.


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CUADRO 6. CIUDADES DE MENOS DE 100.000 Y MÁS DE 50.000 HABITANTES. AÑOS 1991 - 2001. Orden de Ciudad Provincia Censo 2001 Censo 1991 Variación Importancia (1) 91/01 30 Villa Mercedes San Luis 96.738 77.077 25,5 31 San Carlos de Bariloche Río Negro 89.475 77.600 15,3 32 Gran Villa María Córdoba 88.688 78.520 12,9 33 Trelew Chubut 88.397 78.194 13,0 34 Zárate Buenos Aires 86.415 80.156 7,8 35 Pergamino Buenos Aires 85.450 79.240 7,8 36 Olavarría Buenos Aires 83.472 75.714 10,2 37 Reconquista-Avellaneda Santa Fe 82.747 66.656 24,1 38 Rafaela Santa Fe 82.530 67.230 22,8 39 Junín Buenos Aires 82.256 74.997 9,7 40 Río Gallegos Santa Cruz 79.072 64.640 22,3 41 San Martín-La Colonia Mendoza 78.899 71.530 10,3 42 Necochea Buenos Aires 78.566 73.276 7,2 43 Luján Buenos Aires 78.005 68.029 14,7 44 Campana Buenos Aires 77.677 67.783 14,6 45 Presidencia Roque Sáenz Peña Chaco 76.377 63.135 21,0 46 Gualeguaychú Entre Ríos 74.681 64.843 15,2 47 General Roca Río Negro 69.602 61.846 12,5 48 San Francisco-Frontera 69.312 64.673 7,2 San Francisco Córdoba 58.588 55.764 5,1 Frontera Santa Fe 10.724 8.909 20,4 49 Venado Tuerto Santa Fe 68.508 58.784 16,5 50 San Ramón de la Nueva Orán Salta 66.579 50.739 31,2 51 Goya Corrientes 66.462 56.840 16,9 52 Viedma-Carmen de Patagones 64.832 57.473 12,8 Viedma Río Negro 46.767 40.398 15,8 Carmen de Patagones Buenos Aires 18.065 17.075 5,8 53 Concepción del Uruguay Entre Ríos 64.538 55.919 15,4 54 Villa Carlos Paz-San Antonio de Córdoba 60.900 42.175 44,4 Arredondo-Villa Río Icho Cruz 55 Puerto Madryn Chubut 57.571 44.916 28,2 56 Punta Alta Buenos Aires 57.277 56.427 1,5 57 Tartagal Salta 55.508 43.586 27,4 58 San Pedro Jujuy 55.084 49.785 10,6 59 Chivilcoy Buenos Aires 52.865 47.671 10,9 60 Río Grande Tierra del Fuego 52.786 38.137 38,4 61 Azul Buenos Aires 52.677 48.795 8,0 62 General Pico La Pampa 52.414 41.837 25,3 63 Mercedes Buenos Aires 51.605 47.797 8,0 64 Oberá Misiones 51.381 40.068 28,2 TOTAL 2.613.490 2.258.234 13,6 Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1991 y Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 (Resultados Provisionales).


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A modo de conclusión, el análisis desarrollado sobre los resultados provisionales del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (2001) nos permite entender un poco más algunas de las características que presenta la población argentina reciente. Por un lado, los datos muestran un aumento de la población urbana que se localiza fundamentalmente en las principales áreas del país con mayor desarrollo al nivel de infraestructura, servicios y mercados. Por otra parte, este incremento se despliega como patrón general en las distintas ciudades que superan los 50 mil habitantes. Es esperable contar próximamente con los resultados definitivos del censo que nos permitirán evaluar con mayor detalle cuales son las localidades más expulsoras y receptoras de población.


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Texto complementario

ANEXO Propuesta de instrumentos de política pública

Estudio 33.3-B “Desarrollo productivo local en Argentina”


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ESTUDIO 1.EG.33.3. Componente B: DESARROLLO PRODUCTIVO LOCAL EN ARGENTINA

Actividades requeridas por la UNPRE para cumplimentar este componente Por medio de esta adenda se busca dar respuesta a las observaciones y comentarios realizados por la UNPRE al Informe Final de este subcomponente sobre Desarrollo Productivo Local en Argentina.

Específicamente este informe complementario aborda las cuestiones relacionadas con las actividades 12, 14 y 15 que la UNPRE observaba como parcialmente cumplidas y con la actividad 13 que se observaba como no cumplida. Según solicitado se agrega además un tratamiento específico de instrumentos de política pública.

Para dar cumplimento a las citadas observaciones, se ha procedido a:

La identificación de áreas territoriales donde se registran avances en procesos de desarrollo local. Esto corresponde a la Actividad 12 observada como “Parcialmente Cumplida”.

Se ha confeccionado una base de casos en función de criterios relacionados con los procesos de descentralización y modernización de las gestión pública local, el rol del gobierno local y de los agentes públicos y privados, las políticas y el uso de instrumentos y la implementación de nuevas modalidades de apoyo, el impulso de redes para promover el fomento de la actividad productiva y la valorización de los recursos endógenos para impulsar el desarrollo local. Esto corresponde a la Actividad 13, observada como “No Cumplida”.

Se han identificado los orígenes de las iniciativas locales registradas en los casos recopilados en los cuadros. Esto corresponde a la Actividad 14, observada como Parcialmente Cumplida.

Se retoma el tema de las políticas públicas para el desarrollo productivo local haciendo hincapié en recomendaciones de política. Esto corresponde a la Actividad 15, observada como “Parcialmente Cumplida”.

Según surgió de la reunión mantenida con representantes de la UNPRE, se realiza un tratamiento específico sobre instrumentos de política pública para el desarrollo productivo local.

La identificación de áreas territoriales

Argentina no cuenta con un sistema de información que provea datos económicos y sociales que posibiliten hacer una lectura actualizada de las realidades locales. La existencia de datos actualizados, por ejemplo, sobre la composición del producto y las principales actividades económico productivas, la dinámica poblacional y del empleo así como otros indicadores socioeconómicos y productivos desagregados a nivel local permitiría conocer mejor las características y necesidades de la población objetivo de las políticas de desarrollo productivo local en los diferentes territorios.

Hasta fines de 2002 el Instituto Federal de Asuntos Municipales (IFAM) del Ministerio del Interior, publicaba en su página web institucional una base con información sobre los municipios y comunas del país. Esta base reunía información con un soporte gráfico georreferenciado, sobre más de 2100 municipios con datos sobre población a los cuales se agregaba en cada localidad, el nombre del intendente o jefe comunal y el partido político de pertenencia. Los datos poblacionales no estaban actualizados ya que correspondían a los resultados del Censo de Población de 1991. A partir de diciembre de 2002 por cambios en la configuración de la página web institucional la información dejó de estar accesible.


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Por su parte, el INDEC, mediante un programa de información estadística y apoyo a los municipios (PRINEM), también publicaba hasta fines de 2002, información municipal. En este caso, también figuraban los datos poblacionales provenientes del Censo Nacional de Población de 1991 desagregados por municipios que eran acompañados por datos económicos provenientes del Censo Nacional Económico de 1993. La información en este caso tampoco estaba actualizada ya que, por una parte, no se incorporaban los datos del último Censo de Población (2001) por tratarse de resultados provisiorios y además no existen datos económicos censales posteriores a los captados en el CNE94. La difusión de esta información mediante la página web institucional fue interrumpida a fines de 2002.

En la actualidad, la Dirección de Estudios y Políticas de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación está implementando, con asistencia técnica de la CEPAL, un Observatorio del Empleo y Dinámica Empresarial que cuenta con datos nacionales de empleo, empresas y ramas de actividad en los sectores de industria, comercio, servicios y agro. Estos datos pueden ser desagregados territorialmente y de hecho se han realizado pruebas pilotos sobre algunas localidades que muestran que se pueden obtener resultados muy interesantes e información que es muy valiosa para analizar las realidad locales. Un equipo de Ministerio está trabajando en esta base y en la formalización del Observatorio pero aún no es posible avanzar hacia una desagregación de la información por localidades para todo el país.

En consecuencia, y tal como informamos a la UNPRE en respuesta a los comentarios sobre el Informe Final de este subcomponente, no existe en el país información sistematizada, homogénea y actualizada sobre áreas territoriales y no se cuenta, en términos generales, con evaluaciones de desempeño de experiencias de desarrollo productivo local que permitan hacer una lectura sobre fortalezas y debilidades y extraer lecciones de las distintas experiencias. Por estos motivos, los puntos relacionados con el armado de una base de casos no se incluyeron en el Informe de Avance, en el Informe Preliminar ni en la presentación sobre los avances del trabajo realizada en los Seminarios Talleres que tuvieron lugar en la sede del IDES, en el mes de noviembre de 2002.

A pesar de estas limitaciones, es posible avanzar -aunque sea en forma parcial- en la identificación de localidades o áreas territoriales donde se han realizado avances en la generación de espacios de actuación y toma de iniciativas desde lo local para ir probando una metodología que puede proveer de información que puede ser útil para el diseño de políticas. Para ello proponemos utilizar distintos elementos de información que provienen de estudios y documentos de distinto tipo, disponibilad y alcance, así como de entrevistas con actores e informantes claves y demás fuentes de información que han estado en contacto con estas experiencias.

Es necesario señalar que la información obtenida sobre los distintos casos no es homogénea ya que proviene de distintas fuentes y que en muchos casos, los documentos consultados y personas entrevistadas pueden representar formas diferentes de aproximarse a las realidades locales que en definitiva inciden sobre la calidad de la información obtenida.

El grupo de localidades que se utilizan para armar la base de casos no pretende ser una muestra representativa de las distintas realidades locales sino más bien un ensayo metodológico que permita acercarnos a la compleja problemática del desarrollo productivo local, contando con algunos elementos que brinden más información sobre aspectos económico productivos e institucionales que permitan entender la génesis y evolución de algunas de las experiencias que podemos destacar en los distintos territorios y de las cuales podemos obtener lecciones y aprendizajes que sirvan para el diseño de políticas.

Con base en estas premisas, aclaraciones y limitaciones hemos construido la base de casos que figura en los cuadros que siguen a continuación. En ellos hemos incluido información que puede servir a identificar el tipo de localidad en función de una serie de elementos que están relacionados con sus características económico sociales y algunos aspectos que hacen a las instituciones locales


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de apoyo a la producción. Entre la información incluida en los cuadros sobre casos de desarrollo local podemos ver datos sobre población y dinámica demográfica. Esto permite ver el tamaño de la localidad en función del número de habitantes así como la variación intercensal de la población como forma de ver si la localidad mantiene, recibe o expulsa población. En otra columna se sintetizan las características productivas de la localidad para tener elementos que puedan servir a caracterizar las vocaciones productivas y empresariales de la localidad. En la tercera columna se identifica la presencia de instituciones de apoyo y su papel en la definición del perfil estratégico de la localidad. En la ùltima columna se trata de identificar, cuando esto es posible, los orígenes de las iniciativas locales tratando de entender los elementos que están presentes en su génesis buscando responder a las observaciones sobre la actividad 14 de este subcomponente.

Para dar respuesta a la actividad 13, los cuadros se han complementado con información agrupada en relación a los criterios citados anteriormente. Los criterios citados en los términos de referencia fueron revisados y reordenados de modo tal de simplificar y mejorar el informe.17 Conformación de una base de casos, identificados según reúnan los siguientes criterios: Descentralización de actividades y modernización de la gestión municipal. La descentralización no puede limitarse al traspaso de responsabilidades del ámbito nacional al provincial y del provincial al municipal. Una concepción moderna del desarrollo se apoya en la capacidad de ejecución desde los ámbitos locales sobre todo en aquellas actividades que por su cercanía con la demanda y los beneficiarios, se pueden hacer en forma eficiente y efectiva desde el ámbito local. Esto significa ubicar en el plano de los agentes locales aquellas decisiones que corresponden con problemáticas cuya resolución depende de las instancias locales. Esto significa además otorgar competencias jurisdiccionales, legales y prácticas en decisiones que corresponden a problemas de índole local. Por ejemplo para la promoción de exportaciones en el ámbito local debe ser atendida en forma local. REVISAR

Las tareas ligadas a mejorar la capacidad de gestión de los recursos transferidos a los gobiernos locales y a la modernización de la gestión municipal son fundamentales para mostrar transparencia y facilitar la gobernabilidad. Esto debe estar acompañado por el desarrollo de nuevas competencias que incorporen una visión de conjunto del quehacer municipal en temas estratégicos vinculados con el desarrollo productivo. En este plano, la capacitación de los agentes juega un papel fundamental para dotar de nuevas capacidades a los recursos humanos.

Rol del gobierno local, papel de organismos públicos especializados, cooperación público-privada y nuevas modalidades de articulación interinstitucional. Una iniciativa de desarrollo local requiere de una actitud proactiva por parte de los gobiernos locales en relación con el fomento productivo y la creación de empleo, lo cual supone asumir nuevas funciones en la gestión pública local más allá de los roles tradicionales como suministradores de servicios sociales, urbanísticos o medioambientales. En muchos casos, los ejecutivos municipales crean secretarías específicas (por ejemplo, una Secretaría de Desarrollo Económico) para cumplir un papel activo de interfase y articulación con el mundo empresarial y productivo local. Además se requiere la participación de organismos públicos especializados (como ser institutos tecnológicos, universidades, escuelas técnicas, etc.) y la creación de espacios de cooperación entre actores públicos y privados en los planes y proyectos de desarrollo.

17 Por ejemplo el criterio sobre “Modernización de la gestión pública local” que figuraba en último lugar como un criterio separado en los Términos de Referencia fue incluido en el primero que pasó a llamarse “Decentralización de actividades y Modernización de la gestión pública local”.


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Políticas de desarrollo productivo local, uso de instrumentos y creación de nuevas herramientas e implementación de nuevas formas institucionales. Las iniciativas locales deben apoyarse en el uso y adaptación de instrumentos disponibles desde los ámbitos nacional y provincial así como en la generación de sus propias políticas de apoyo a los sectores productivos en función de las necesidades y demandas de los agentes locales. Las iniciativas de desarrollo local deben institucionalizarse mediante los acuerdos necesarios de tipo político y social en los ámbitos territoriales correspondientes. La búsqueda de pactos locales de carácter subpartidario y con la mayor participación posible de actores territoriales tiene como finalidad dotar a dichas iniciativas de cierta continuidad y mayores niveles de certidumbre ante los posibles cambios políticos. La presencia del sector privado empresarial en la institucionalidad para el desarrollo local tiene esa finalidad a fin de evitar que los cambios políticos locales no impliquen la discontinuidad de las experiencias. Es una forma de amortiguar las interferencias de las disputas y diferencias partidarias que no debería entorpecer el despliegue de las iniciativas de desarrollo local concertadas por los diferentes actores sociales y económicos

Organización de redes entre actores públicos y privados para promover la innovación productiva y empresarial en el territorio. La interacción entre instituciones y entre agentes como elemento sinérgico que valoriza y potencia el desarrollo local. La participación en redes nacionales o internacionales a fin de mejorar la información y el conocimiento de otras experiencias así como la búsqueda e identificación de instituciones referenciales en campos de actuación similares en el ámbito regional o internacional.

Valorización de los recursos endógenos presentes en el ámbito local. La construcción de capital social no debe ser entendida como un elemento preexistente o inexistente en el territorio, que se presenta como resultado de una conjugación de factores geográficos o históricos anteriores sino que debe ser vista como un activo intangible que es posible construir localmente mediante la generación de espacios de concertación y confianza entre actores para enfrentar los retos comunes. La participación de los diferentes actores en la discusión de los problemas locales colabora a este proceso de construcción de identidad territorial compartida y en definitiva al proceso de construcción social de la región. El desarrollo de una cultura local emprendedora favorece la construcción de espacios de cooperación y generación de vocaciones emprendedoras que resultan fundamentales para impulsar actividades de diversificación productiva, creación de nuevas empresas, generación y recomposición de cadenas de proveedores. A continuación se incluye en la base de casos información sobre las siguientes localidades:

Rafaela, Mar del Plata, Tandil, San Justo y San Javier, Tigre, Esquel, Morón, San Rafael, Calafate y General Roca.


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Base de casos


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Rafaela, Provincia de Santa Fe Población Características productivas Instituciones y perfil

estratégico Otros elementos Orígenes de las iniciativas

Habitantes: 83.642 en 2001. 68.256 en 1991 Crecimiento demográfico (superior al 22,5% entre 2001 y 1991) continuo en todos los relevamientos demográficos desde 1914. El desempleo tiene registros históricos menores al promedio del país y al provincial. Por ej en 1998 se registró una desocupación del 8% mientras la provincia tenía el 15,5% y 13,2 % el país.

Producto Bruto: Industria 40%, Actividades Primarias 29%, Comercio 19% y Servicios 11%. El Censo industrial local registra 375 industrias con base MyPymes (96%) principalmente en agroindustria y metalmecánica y otras ramas como autopartes y muebles. Las actividades productivas combinan agro e industria con una base exportadora que tiene buena inserción internacional. Una de cada 10 empresas industriales exporta. Dinámica empresarial y excelente perfomance económica.

Denso tejido de instituciones de apoyo a la producción con presencia activa del gobierno local en complementación con la representación gremial empresaria. Presencia de instituciones educativas y tecnológicas. Fundación para el Desarrollo Regional FDR con experiencia en capacitación. Centro de Desarrollo Empresarial (CDE) creado en 1995 con financiamiento BID para brindar servicios no financieros a Pymes. Tiene Plan Estratégico activo que es base de coordinación de acciones entre los distintos agentes y actores.

Identidad local definida y relaciones de confianza. Fuerte cultura del trabajo como factor de éxito. Complementación y coordinación de acciones inter institucionales. Las instituciones y sus dirigentes tienen excelente práctica en talleres participativos y búsqueda de acuerdos con ejemplos variados y documentados.

Cambios en la conducción del gobierno local a principios de los noventa con una política de desarrollo local activa en manos de la Secretaría de Programación Económica como órgano de interfase entre el sector público, el sector privado y las empresas. Dinámica empresarial en términos microeconómicos y correspondencia con comportamiento proactivo de las lideranzas empresariales. Fuerte proceso de creación y fortalecimiento de instituciones públicas y privadas durante los noventa.

Descentralización y Modernización de la Gestión Pública Local

Participación de actores y agentes, articulación entre instituciones

Políticas locales, instrumentos y nuevas formas institucionales

Redes para la innovación productiva y empresarial

Valorización de recursos endógenos

El gobierno local implementó un programa de modernización de la gestión con instrumentos innovadores. La ciudad ganó el Premio Nacional a la Calidad Municipal en 1995 otorgado por la Presidencia de la Nación. Han sabido utilizar creativamente instrumentos nacionales, provinciales y propios.

Gobierno local activo con diseño propio de políticas de apoyo al desarrollo productivo local. Complementación con las iniciativas de la gremial empresaria Buena articulación público privado

Políticas de apoyo a la asociatividad empresarial desde el gobierno local y la gremial empresaria. La conducción del CDE es privada con participación del Municipio y otras instituciones en el Consejo Consultivo. Capacitación en temas de calidad. Misiones comerciales y ferias. Pasantías y acuerdos con regiones del exterior para intercambios.

Diseño de programas asociativos en los que participan empresas y también impulsan programas asociativos institucionales. El CDE es parte de la Red de Centros del Proyecto BID UIA. Las ciudad y las instituciones hacen parte de redes que permiten seguir otras experiencias nacionales e internacionales

La capacitación y la educación son ejes fundamentales de la competitividad de la ciudad. La confianza y la cultura del trabajo son valores intangibles que se rescatan en el ámbito local.


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Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires Población Características

productivas Instituciones y perfil estratégico Otros elementos Orígenes de las

iniciativas Habitantes: 561.132 en 2001. 532.845 en 1991 Aumento del 5, 3% Mar del Plata registra tasas de desocupación elevadas (14,6% en mayo de 2000, casi el 20% en 1996 y 1997) con niveles de subocupación e inactividad altos que ejercen fuerte presión sobre el mercado de trabajo

El sector terciario (70%) tiene fuerte pero en la estructura productiva seguido por el sector secundario (25%) y el primario (5%). Entre los servicios predomina el comercio, en parte ligado al turismo, al transporte, la actividad inmobiliaria, educación, salud y hoteles y gastronomía. En el sector primario la actividad pesquera es predominante (casi el 50%) seguida por la horticultura. La industria alimenticia es la mas importante (47%) con preponderancia de las alimentarias no pesqueras (25%) seguidas por las de origen pesquero (22%); textil y confecciones (21%), metalmecánica 10%, Gráfica 5%, Madera 4%, química 4% y construcción 2%.

Denso tejido institucional de apoyo con amplio número de instituciones públicas y privadas. El gobierno local acompaña pero no tiene una línea de políticas para el desarrollo local. El ejecutivo local ocupa el cargo por renuncia del Intendente anterior. A fines de los noventa tenía una Secretaría de la Producción que pasó a ser Dirección. Existen varias gremiales empresarias locales con liderazgos débiles y baja representatividad. Presencia instituciones educativas y tecnológicas con excelentes capacidades. La Universidad Nacional de Mar del Plata UNMDP realiza estudios sobre la coyuntura económica local y sus sectores productivos. Existen universidades privadas con carreras ligadas a gestión. Centros de apoyo: Centro IDEB MDP (mixto con ingerencia pública) y CDE (privado con financiamiento BID) que actúan en forma coordinada en los últimos años. Ente Municipal de Turismo con participación pública y privada. Consorcio del Puerto con buena imagen de funcionamiento.

Experiencia en actividades conjuntas con coordinación reciente. Ejercicio de tipo FODA en trabajo realizado por la Universidad Nacional de MDP. Trabajo en proyectos comunes específicos acotados y con seguimiento. Propuesta en discusión para generar Plan Estratégico para la ciudad. Amplia participación de algunas instituciones (UCIP, UNMDP) sin correlato en apoyo municipal. Experiencias de coordinación público privada en el Ente Municipal de Turismo y en el Consorcio del Puerto.

La creación de un serie de experiencias en los años noventa fue un factor impulsor de actividades de asistencia técnica con componente local. Entre ellas se puede citar la creación del Centro de Desarrollo Empresarial CDE del Proyecto BID UIA que revitalizó el rol de una de las gremiales empresarias. A esto se sumó la creación del Centro IDEB Mar del Plata y la presencia de otras iniciativas como el EuroCentro y el buen funcionamiento del Entre Municipal de Turismo y el Consorcio del Puerto.






El gobierno local acompaña pero no conduce estratégicamente. No muestra una batería de instrumentos que denoten una política proactiva

Existe un desarrollo incipiente que trata de superar antinomias que vienen del pasado. Existen divisiones en el seno de las instituciones gremiales empresarias. La

Se puede destacar la labor del CDE y en los últimos años, la actuación conjunta con el Centro IDEB local. Asimismo se destaca el accionar del Ente Municipal de Turismo y el Consorcio del Puerto

La ciudad es parte de algunas redes nacionales e internacionales como ser la Red de Centros de Desarrollo Empresarial BID UIA o la Red Mercosur de ciudades. La

La ciudad tiene recursos humanos calificados y puede apuntar a ventajas competitivas dinámicas en función de esos recursos. Existe un problema de


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Universidad Nacional es vista como ejerciendo cierto liderazgo en el pensamiento estratégico sobre la ciudad. Dificultades para liderar proyectos conjuntos consensuados.

UNMDP promueve el desarrollo local y tiene acuerdos con universidades del exterior.

liderazgos muy marcado en la clase dirigente.


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Tandil, Provincia de Buenos Aires Población Características productivas Instituciones y perfil estratégico Otros elementos Orígenes de las

iniciativas Habitantes: 108.086 en 2001. 101.228 en 1991 Aumento intercensal de alrededor del 7%

Producción primaria con agricultura y ganadería que ocupan 39% y 31% del uso del suelo. La industria tenía casi 780 establecimientos a mediados de los noventa. La principal rama era la metalmecánica con especialización en autopartes y bienes durables. En el sector alimenticio destacan los embutidos y los lácteos con importancia de la producción artesanal además de subramas concentradas en el resto de alimentos. Es importante el sector servicios con comercio, transporte, almacenamiento, comunicaciones, hoteles y restaurantes. Infraestructura en servicios turísticos y comercio.

Denso tejido institucional de apoyo con baja presencia de liderazgos individuales. El Municipio apoya algunas iniciativas locales pero su iniciativa es baja en materia de políticas de desarrollo productivo local. Cuenta con una Secretaría de Desarrollo Económico que hace el rol de interfase. El ejecutivo municipal actual sucede al Intendente anterior que renunció. Existe más de una gremial empresaria; buscan mantenerse activas con recursos escasos. La Universidad Nacional del Centro es activa en temas de vinculación tecnológica, capacitación y asistencia técnica. Organizó una Maestría en Desarrollo Local e impulsa iniciativas en temas productivos y tecnologías de la información. Existencia de un Centro IDEB activo en fines de los noventa que contó con apoyo financiero del municipio.

Liderazgos dispersos y poco efectivos para conseguir acciones concretas en el plano estratégico. Apertura receptiva para escuchar diagnósticos pero baja capacidad de organizar esfuerzos mancomunados interinstitucionales, público-privados e interdisciplinarios. Escasa participación de actores políticos. Amplia oferta institucional que no se condice con el reducido número de vinculaciones efectivas. Instituciones educacionales con potencial que debe aumentar en la medida que asuman mayor protagonismo para interrelacionarse y vincularse con la producción. Pareciera existir una necesidad de planificar en modo estratégico y consensuado el potencial productivo de la ciudad y redefinir algunas vocaciones productivas con sentido moderno y sustentable. Dificultadas para la coordinación de acciones concertadas entre el sector público y el privado.

La creación de un Centro IDEB en la segunda mitad de los años noventa fue un elemento catalizador. El hecho de recibir fondos del municipio contribuyó a la discusión sobre los temas de desarrollo local. La discontinuidad de las políticas por parte de la Provincia en relación a las decisiones sobre el IDEB repercute negativamente sobre el ámbito local.






No tenemos datos de programas de modernización de la gestión pública local.

Ha habido esfuerzos incipientes. El fortalecimiento y la continuidad dependen de la actitud proactiva de las instituciones locales y la capacidad de articular del gobierno local. La presencia activa de agentes externos asociados a los actores locales puede jugar un rol catalizador.

El Centro IDEB local ha sido motor canalizando proyectos con la Universidad, con el Municipio y ejerciendo de hecho un rol de articulador.

El trabajo en redes es incipiente y concentrado en algunas instituciones; no muestra efectos visibles sobre la ciudad.

Capacidad de los recursos humanos que pueden ser uno de los ejes de las ventajas competitivas de la ciudad.


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San Justo y San Javier, Provincia de Santa Fe Población Características productivas Instituciones y perfil estratégico Otros elementos Orígenes de las

iniciativas San Justo: 40.373 habitantes en 2001; 36.887 en 1991 San Javier: 29.851 habitantes en 2001; 26369 en 1991 San Justo y San Javier se presentan como una microregión.

Zona de producción agrícola con baja presencia de industrias. Presencia del sector servicios en especial comercio. Proyectos en emprendimientos turísticos ligados al turismo de aventura y ecoturismo de fin de semana.

Tejido institucional de apoyo con baja presencia de liderazgos individuales y con funciones tradicionales. Organizaciones que agrupan al campo por un lado, a la industria y al comercio por el otro. Sus funciones principales están dedicadas sobre todo a las cuestiones gremiales. Los municipio han apoyado: Cuentan con un responsable para las políticas de desarrollo productivo local. A pesar de no contar con sedes de universidades, tiene un sector educativo con buenas relaciones con los actores del sector.

Bajos niveles de articulación en los temas de desarrollo y entre ciudades y departamentos. Hay niveles de consenso importante dentro de sus dirigentes para diseñar y articular una estrategia conjunta de desarrollo para la microregión.

Existe a partir de noviembre del 2002 un programa de desarrollo local y competitividad Pyme impulsado por el BID donde ambas localidades se presentan en forma conjunta como microregión. Esto puede ser un elemento detonador de una estrategia conjunta.






Existe un programa de descentralización desde la Provincia de Santa Fe a través de la Dirección de Desarrollo Regional. Existen elementos de modernización de la gestión contemplados en el proyecto financiado por el BID.

En el marco del proyecto del BID se han realizado talleres y están programadas una serie de actividades participativas para impulsar el consenso de actividades coordinadas y articuladas.

Los municipios cuentan con un responsable para las políticas de desarrollo productivo local pero el nivel de iniciativa es bajo

La existencia del proyecto del BID abre posibilidades de iniciar un trabajo en red tanto en temas productivos como en la participación en redes institucionales para el intercambio de experiencias.

Se abre también un espacio para aumentar el nivel de capacitación de los recursos locales.


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Tigre, Provincia de Buenos Aires Población Características productivas Instituciones y perfil estratégico Otros elementos Orígenes de las

iniciativas Habitantes: 300.559 en 2001 257.922 en 1991

Peso industrial importante en la economía local con 640 locales industriales en 1994. Significativa presencia en plantas medianas y grandes. 51 plantas con más de 50 ocupados en 1994. Ubicación estratégica cerca de Buenos Aires y en ruta de comunicación con el principal socio del Mercosur.

La gremial empresaria (Unión Industrial de Tigre) cuenta con importante dinamismo. Tiene bajo nivel de representatividad que es característica común en el resto de la provincia y en el país. Tiene buen reconocimiento público y realiza actividades de apoyo en servicios técnicos. Necesita consolidar este perfil técnico y mejorar la oferta de servicios La UIT tiene agenda mutua de colaboración con la Municipalidad. El Centro IDEB Tigre es pionero en el armado de lo que fue la Red IDEB. El gobierno local apoya y participa de reuniones en temas productivos.

Los programas de capacitación y asistencia técnica diseñados por la UIT fueron utilizados en el diseño de algunos programas del sistema IDEB como los relacionados con calidad.

La creación de un Centro IDEB durante los noventa fue un elemento desencadenante de acciones locales de apoyo.






El Municipio procura introducir elementos para la modernización de la gestión durante los noventa.

El Centro IDEB Tigre es punto convocante entre el sector público y el sector privado para las acciones vinculadas al desarrollo productivo local.

Iniciativa local en diseño de programas de capacitación y asistencia técnica en temas de calidad, comercio y desarrollo de proveedores.

La ubicación del área en cercanías de Buenos Aires y en rutas de tránsito Mercosur deberían ser estratégicas para la participación en redes productivas y empresariales.

Liderazgo en gremial empresaria y buena capacidad técnica y gerencial en directivos medios.


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Esquel, Provincia de Chubut Población Características

productivas Instituciones y perfil estratégico Otros elementos Orígenes de las iniciativas

28.344 habitantes en 2001; 23.584 en 1991. Tiene un área de influencia de alrededor de 37.000 habitantes como cabecera de departamento.

Área de servicios agropecuarios (ovinos, bovinos y caprinos, fruta fina y cereales) con dependencias públicas y de defensa nacional que debe enfrentar desafíos de nuevas actividades económicas en el turismo, la producción forestal y la incipiente actividad minera..

El gobierno local acompaña iniciativas locales. También se muestra activa la gremial empresaria, la Universidad y el INTA. Tienen una Junta Promotora Local. Esquel tiene un plan estratégico denominado “Esquel SEAS (Social, Económica y Ambientalmente Sustentable)”

Desde hace varios años lleva adelante un proceso de planificación participativa. El tema de la mina de oro en cercanías de la ciudad genera una discusión que no habían afrontado antes y que resulta importante para definir y consensuar el desarrollo futuro.

Existe desde fines de 2002 un programa de desarrollo local y competitividad Pyme impulsado por el BID.






Uno de los ejes del programa en curso habla de un nuevo modelo de gestión pública local. También hay una propuesta para vincular al municipio de Esquel con la comarca de Los Alerces, con la provincia y con Chile. Esto es incipiente pero han iniciado contactos para viajar a Chile para el diseño de una comarca binacional.

El Municipio y la gremial empresaria hacen parte del proceso generado alrededor del proyecto BID. Hacia el interior de estas instituciones deberían producirse cambios que impliquen un mayor involucramiento más allá de los referentes. A nivel medio de las diversas instituciones han sumado mucho al proceso.

Se hizo un acuerdo pre electoral en 1999. En el proyecto está contemplada la creación de una agencia de desarrollo local cuyo diseño y armado se está gestando.

La experiencia de un programa con el BID significa de hecho trabajo en red entre los distintos agentes e instituciones que participan y co-aportan: la Universidad, el CIEFAP Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino Patagónica, el INTA y el Municipio.

El proceso desencadenado por el proyecto sobre competitividad territorial (BID) cristaliza en un momento importante en la historia de Esquel: entre la ciudad enclave geopolítico del Estado Central y la ciudad/microrregión que se sustenta sobre sus recursos. El Plan determinó radicalmente el aprovechamiento sustentable de los recursos locales como el nuevo eje del desarrollo


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Morón, Provincia de Buenos Aires Población Características productivas Instituciones y perfil


Habitantes: 309.086 en 2001 334.301 en 1991. El Partido de Morón se escindió en el año 1994 en 3 partidos: Hurlingham, Ituzaingó y Morón.

Estructura productiva: industria (47%), comercio (26 %) y servicios (27%). Las grandes empresas representan el 38% del valor agregado y el 22,5% de la ocupación industrial mientras que las micro representan 4,7 y 13,8; las pequeñas 45,6 y 55.1 y las medianas 11,7 y 8,6. Preponderancia de firmas pequeñas; reducción de tamaño de las grandes o cesasión de actividad. La estructura industrial del partido de Morón según cantidad de locales en el año 2000 era de 20 % en metalmecánica y electromecánica; 16% madera y papel, 11% en construcción, 10% en textil, 9% en plásticos y 6,5% en alimentos. Importante caída en locales industriales (alrededor del 45%) en la segunda mitad de los noventa. Caída del consumo de energía eléctrica de uso industrial y reducción de la población

El Municipio cuenta con una secretaria de desarrollo económico La Unión Industrial del Oeste (UIO) es activa como gremial empresaria local y participa en el Centro IDEB Morón. Tienen un Centro CETOB que brinda servicios tecnológicos Universidad Tecnológica Nacional Haedo brinda cursos de capacitación y tiene proyectos para certificar a través de un laboratorio de ensayos eléctricos. Además trabajan en temas de matricería, moldes en plástico y software aplicado a servicios de ingeniería. Tienen problemas de equipamiento Universidad de Morón trabaja en temas de capacitación y tiene proyecto para montar un laboratorio de metrología.

El Parque Industrial La Cantábrica puede ser un elemento dinamizador de la actividad económica. Es un símbolo de la historia industrial local. Existen acciones desde la Provincia mediante el Ministerio de la Producción, la Subsecretaría de la Microempresa, la Secretaria del Trabajo y el CFI junto con acciones desde la Nación a través de la SEPYME, la Secretaría de Industria, el Fontar y en Ministerio de Trabajo. Muchas veces estas acciones no aparecen coordinadas y compiten entre sí. Mejorar la selección de proyectos Evaluar y cuantificar impacto real de las inversiones en la generación de valor agregado local Problemas de índole contractual y de valorización de parcelas

Frente al cierre de La Cantábrica se creó un Parque Industrial en el predio de la fábrica con apoyo del gobierno de la Provincia de Buenos Aires y de la Municipalidad de Morón en 1994. En el Parque Industrial La Cantábrica había (julio de 2000) 35 firmas (14 radicadas y 21 por radicarse) de distintos rubros: fabricación de envases (4 empresas), industrias plásticas (4), productos químicos (2), más una siderúrgica del grupo Techint, fabricación de pellets y contenedores de madera, juguetes, pistones, alimentos, lubricantes industriales, etc Se trata de un parque industrial compuesto con establecimientos pertenecientes a industrias no relacionadas.






El Municipio ha buscado introducir reformas para dar transparencia a la gestión luego de suceder a una administración local cuestionada por el manejo de los recursos.

Morón tiene un interesante grupo de instituciones de apoyo. Se requiere mayor diálogo entre ellas en especial entre el sector público y el sector privado para acordar y

Existen políticas activas desde el municipio e iniciativas empresariales desde el sector privado. Dificultades para satisfacer demandas empresariales y

Existe una red de intercambio entre las empresas radicadas en el Parque que es incipiente, con falta de reciprocidad en la percepción y bajos porcentajes sobre los montos totales

El tema de los liderazgos y la búsqueda de consensos entre el sector público y privado es un tema pendiente que debería ser destrabado en el marco de la generación de una visión


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consensuar proyectos conjuntos.

dotar al parque de una visión estratégica que desafíe su crecimiento a futuro con radicación de inversiones y mejoras de infraestructura

comercializados. Escaso número de acuerdos comerciales y productivos con empresas fuera del Parque y un 80% de las empresas del parque no tiene vínculos formales con otras empresas allí radicadas.

estratégica compartida sobre el futuro productivo de la localidad.


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San Rafael, Provincia de Mendoza Población Características productivas Instituciones y perfil


Habitantes: 173 172 en 2001 158.266 en 1991

Área agrícola con producción de frutas y hortalizas. Contaba con 514 locales industriales en la primera mitad de los noventa con preponderancia de micro (386) y Pymes (112). Las industrias tienen una dimensión media de 5,7 ocupados/empresa. En la industria predominan la producción de conservas y vinos. Se trata de una zona industrial en baja según el Observatorio Pymi de la UIA.

Municipio con actividad discontinua en apoyo a la producción. Cuenta con una Secretaría de Producción con bajo perfil como organismo de interfase. La gremial empresaria tuvo vaivenes en función de los cambios en la conducción. Se creó un Centro de Servicios no financieros (CDE) para apoyar a las Pymes a mediados de los noventa con financiamiento del BID.

Existen condiciones ventajosas para el caso del vino con factores potencialmente positivos como la concentración geográfica de productores, dinamismo empresarial y percepción común de los problemas. No alcanza a constituirse un caso de articulación productiva con el sector. Surgen debilidades de las instituciones públicas. Por un lado del lado provincial para contar con una política de fomento coherente y de largo plazo. Desconfianza y falta de credibilidad Discontinuidad en el tiempo

El Centro de Desarrollo Empresarial con financiamiento del BID se canaliza a través de una Fundación creada por la gremial empresaria local en la que participan el gobierno local y otras instituciones. Esta iniciativa podría haber sido un punto importante para acciones de fomento productivo de base local. En el tema vinos y vitivinicultura hubo experiencias de articulación productiva como son el proyecto Covisan para armar una red de proveedores, la denominación de origen controlado San Rafael y los fideicomisos productivos del Banco Nación para pequeños y medianos productores.






El Municipio ha impulsado un programa de modernización de alcance parcial.

La participación institucional ha estado centrada en iniciativas individuales. Los cambios en la conducción no le dieron continuidad a las propuestas.

Débil rol de las instituciones locales de apoyo tanto públicas como privadas. El CDE dejó de funcionar cuando se acabó el aporte del BID. No hubo instituciones públicas ni privadas que lo tomaran como propio.

Debilidad de las redes institucionales. Entre las redes empresariales el proyecto sobre integración turismo y bodegas funcionó y deja aprendizajes positivos.

Problemas de liderazgo en las instituciones públicas y privadas. Falta de visión estratégica para consensuar un proyecto común.


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El Calafate, Provincia de Santa Cruz Población Características productivas Instituciones y perfil


Habitantes 6.439 en 2001 3.118 en 1991 Se trata de un fenómeno importante en la Patagonia donde la población se duplicó entre los dos censos. El Chaltén localidad vecina a 200 km pasó de 41 a 371 personas. La relación entre turistas y población en la última temporada es de 8,13 pasajeros por habitante mientas que en el país la media nacional da 0,08 turistas por habitante Estimación de 3400 personas económicamente activas distribuidas aproximadamente así: 1000 en la administración pública, 1200 en turismo y 1200 en otras actividades

Explotación turística de carácter monumental que ha reemplazado a las de servicios a la explotación ganadera La localización es importante en la Patagonia Austral. En la temporada 2001-2002 ingresaron 52.000 personas a la localidad (60% nacionales y 40% extranjeros). El promedio de estadía más frecuente es de entre 2 y 3 noches con un 34 y 36% respectivamente de los pasajeros.

Resulta interesante e innovador ver la actividad turística como un cluster donde las agencias de viaje ocupan el núcleo central, en el segundo círculo se ubican las prestadoras de servicio (alojamiento, guías, excursiones, transportes, merchandising y guías) y en el tercer anillo se encuentran las organizaciones gubernamentales, las cámaras empresariales y universidades, instituciones de ciencia y técnica y organismos técnicos. Comisión Asesora Local creada en el año 2000 a instancias de Parques Nacionales para asesorar y servir de nexo entre los actores y la Administración del Área Protegida y proveer de información. La CAL está formada por instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales como ser la Cámara de Comercio, la Asociación de Guías, el Consegro Agrario Provincial, la Secretaría de Turismo del Municipio, y la Subsecretaría de Turismo Provincial, la Comisión de Fomento y la Junta Vecinal entre otros

Proximidad al Lago Argentino y al Parque Nacional Los Glaciares, área geográfica declarada como Patrimonio de la Humanidad por UNESCO en 1981. Escasas actividades de capacitación y fuerte demanda no satisfecha

La existencia de relaciones económicas y socio-laborales muestran un conjunto de eslabonamientos que permiten pensar en la existencia de un cluster que se ha ido formando en forma no deliberada por la propia acción de algunos de sus componentes. Las agencias y su trabajo en red en el campo del turismo han jugado un rol importante. El conglomerado es incipiente, recién se inicia.


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Hay una limitada capacidad interpretativa del gobierno local. Necesidad de articulación por parte del gobierno con el entramado de instituciones.

Instituciones gubernamentales con distintos grados de descentralización que producen superposiciones y demoras en las decisiones. La presencia del gobierno provincial beneficia y limita la participación de actores locales. Existen requerimientos de articulación institucional y gubernamental para tratar las limitaciones del medio ambiente, la fragilidad del complejo y áreas de trabajo a consolidar.

Ausencia de sistemas de capacitación que limita el crecimiento de la actividad y obliga a la búsqueda de personal fuera de la localidad La CAL está potencialmente en condiciones de tornarse un articulador entre la ciudad y los atractivos naturales Entre los aspectos que pueden incidir en la evolución futura del cluster y su actividad se destaca el tema del conocimiento vinculado con la necesidad de contar con sistemas de capacitación para adquirir capacidades, habilidades y destrezas a los agentes directa e indirectamente vinculados con la actividad.

Escasa inserción del cluster en temas de conocimiento y capacitación; falta de información estadística para la toma de decisiones y baja sinergia

Ausencia de cultura productiva y marcos que le den identidad propia Fragilidad de los actores que son ricos en número y potencial pero con baja capacidad de articulación.


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General Roca, Provincia de Río Negro Población Características productivas Instituciones y perfil


Habitantes: Alrededor de 80.000 en 2001; 70.478 en 1991

Zona agrícola bajo riego con especialización frutícola con variedades de exportación. El sector industrial tiene dos rubros destacados: elaboración de productos alimenticios y bebidas y actividades de edición e impresión. El comercio es importante

El Municipio juega un rol importante. Las instituciones privadas también juega un papel y han creado junto con el Municipio una Junta Promotora y un Foro de Instituciones para los temas de desarrollo estratégico. Tienen un Plan Estratégico que aporta información sobre la localidad y la región con indicadores sociales, instituciones, etc

Han avanzado en el ejercicio de planeación estratégica mediante la confección de matrices de fortalezas, obstáculos, debilidades y amenazas. El Plan Estratégico recopila información y contiene diagnósticos sectoriales y sobre la situación social, educación, salud, etc.

El Municipio asumió los costos de una asistencia técnica externa que desencadenó un proceso participativo.






El Municipio está trabajando en un programa de responsabilidad de funcionarios y mejora de la gestión para la planificación.

El Plan Estratégico detecta falta de integración y articulación entre organismos públicos y privados. Se han definido temas críticos para trabajo en común

Existe un excelente diagnóstico en el Plan Estratégico que apunta a revertir la ausencia de proyecto de desarrollo local. Han comenzado con talleres temáticos en particular en el área economía y producción.

Existe un interesante proceso participativo donde el municipio dio los primeros pasos y la sociedad civil tomo la conducción. El Municipio participa pero la conducción es autónoma. Este ejercicio es un buen proceso de trabajo en red entre los actores y agentes locales

El Plan Estratégico rescata la cultura como signo distintivo de la ciudad


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Lineamientos de política e instrumentos para el desarrollo productivo local El propósito central de este componente sobre “Desarrollo Productivo Local en Argentina” fue el de brindar elementos para incorporar el territorio y la perspectiva del desarrollo productivo local en la discusión y el diseño de una estrategia de desarrollo para la Argentina. La discusión sobre desarrollo productivo local y territorio ha ido ocupando, en algunos municipios y provincias así como en ámbitos académicos y de investigación aplicada, un espacio creciente durante la década de los noventa. Estos avances en la implementación de políticas y en su análisis se lograron en la medida en que se fueron implementando, en forma no sistemática, experiencias de desarrollo local interesantes e innovadoras en distintos ámbitos locales del país.

Es necesario analizar esas experiencias para entender a través de ellas la riqueza, la complejidad y los aprendizajes que ofrecen las modalidades de actuación basadas en las iniciativas locales para mejorar la efectividad y la eficacia de las políticas de apoyo a la producción. Sin embargo, por más valiosas que sean, el agregado de estas experiencias de desarrollo local no alcanza para hablar explícitamente de una estrategia de desarrollo con alcances nacionales. Una estrategia nacional de desarrollo que contemple las variables territoriales es más que una sumatoria de experiencias y debe ser parte de una declaración de visión estratégica del gobierno nacional buscando compatibilizar objetivos de distinta índole entre los cuales el territorio, al igual que la inserción internacional y la definición de las fuentes de la competitividad deben ser detenidamente pesadas y jerarquizadas en función de una visión de país, moderna y articuladora. Subrayamos entonces la necesidad de este ejercicio de definición estratégica para el país. Los esfuerzos locales a los cuales hemos tratado de pasar revista en la sección anterior deberán estar contenidos en ese marco para alcanzar resultados duraderos y sostenibles.

En esta perspectiva, una estrategia que contemple las variables territoriales y el desarrollo productivo local, deberá apoyarse en tres ejes que si bien son generales, pueden resultar ordenadores de la intervención pública. Haremos referencia en primer lugar, a la descentralización de programas e instrumentos; en segundo lugar a la coordinación de acciones desde las distintas instancias de gobierno; y en tercer lugar, a la articulación de esfuerzos tanto al interior del sector público como entre el sector público y el sector privado.

La descentralización de programas está relacionada con acercar la ejecución de los programas e instrumentos a los territorios, poniéndolos en contacto directo con las necesidades y demandas de los beneficiarios haciendo uso real del efecto cercanía que las instancias locales tienen con los destinatarios de las políticas. Esto obliga al gobierno central y a las provincias y sus organismos técnicos de apoyo, a revisar modalidades de diseño, gestión y ejecución, muchas veces centralizadas y ofertistas, para apoyarse en formas de implementación descentralizadas que dotan de capacidades, legales y prácticas, a las instancias provinciales y municipales que son las que están en contacto directo con los beneficiarios.

La coordinación de acciones entre diferentes instancias del gobierno tiene que ver con la articulación de esfuerzos entre la nación, las provincias y los municipios. Esto permite disminuir la superposición que existe entre distintos programas con impacto local en diferentes áreas de gobierno y permite buscar una mayor complementación. A su vez la coordinación de acciones deberá ser el eje de un uso más eficiente de los recursos apuntando a la complementación de instrumentos y a la adicionalidad institucional.

El tercer tema, también está vinculado con la articulación de esfuerzos y esta vez se refiere a generar mayor articulación entre distintas áreas temáticas del sector público, como ser entre la


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capacitación y la asistencia técnica18 o entre la información sobre financiamiento y el acceso efectivo al mismo, por citar sólo un par de ejemplos. Por otro lado, también es necesario promover una mayor cooperación entre el sector público y el sector privado para lograr acuerdos que hagan viable la ejecución de proyectos de desarrollo local. Esto es una forma de generar continuidad en las políticas mediante la búsqueda de consensos y disminuir los vaivenes originados por los cambios políticos.

En el marco de estos ejes articuladores vamos a destacar algunos lineamientos de políticas e instrumentos para el desarrollo productivo local vinculados con las cinco líneas de actuación que detallamos a continuación.

1. Competitividad de las empresas y el desarrollo empresarial

2. Desarrollo y fortalecimiento institucional

3. Modernización de la gestión pública

4. Creación de un sistema de información territorial

5. Infraestructuras básicas y ordenación del territorio

Antes de entrar en el detalle de estos temas de política de desarrollo productivo local parece importante subrayar la presencia en forma transversal de tres temas que cruzan estos lineamientos y que pueden aparecer en forma reiterada en los instrumentos que se recomiendan. Vamos a hacer referencia aquí a los temas vinculados con a) la educación y la capacitación; b) la generación de contextos de confianza y la búsqueda de consensos; y c) la sinergia que se desprende del trabajo en red.

En relación con el papel protagónico de la educación y la capacitación algunos municipios han trabajado en forma pionera sobre la educación como herramienta para compatibilizar los objetivos de crecimiento económico y distribución del ingreso y su papel intergeneracional en el proceso de desarrollo19. Las condiciones en que se desenvuelven los mercados tanto en el plano local como internacional están caracterizadas por un alto grado de competencia. Para hacer frente a las nuevas condiciones de competencia en un mundo globalizado donde los capitales pueden moverse fácilmente, una de las ventajas competitivas que mantiene su significado es aquella que se apoya en el nivel educativo, en la capacitación profesional de la mano de obra y sobre todo la capacidad de los niveles directivos para enfrentar un mundo en permanente cambio. Las ciudades explican parte de sus ventajas competitivas en la calidad de los recursos humanos con que cuentan. Para avanzar y profundizar en este plano es necesario incrementar los puntos de contacto, de comunicación y actuación conjunta entre los sectores educativos y de la producción. En este plano, los gobiernos locales pueden jugar un importante rol de articulador.

En el ámbito de la capacitación interesa dotar de mayores capacidades técnicas a los recursos humanos presentes en el ámbito local. Nos referimos aquí a la capacitación de los recursos humanos que tienen que ver con la modernización del sector público y también a la capacitación de los recursos humanos de las empresas para hacer frente a las mejoras que impone la competencia en el mundo de hoy. Sin embargo, no se trata solamente de brindar mayores capacidades técnicas para 18 Las empresas Pymes muchas veces reciben actividades de capacitación en algunos temas, como pueden ser los temas de gestión o los temas ambientales que actúan como sensibilizadores o disparadores de lo que las empresas deberán hacer sin que después encuentren las facilidades de acceso a la asistencia técnica que les permita implementarlos en la práctica. 19 Véase “El papel protagónico de la educación y la capacitación”, en Aportes. Experiencias de nuestro gobierno municipal. Municipalidad de Rafaela, 2000.


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mejorar la oferta disponible sino que se trata además de desarrollar nuevas capacidades vinculadas con la generación de articuladores, con amplia capacidad de escucha para transformar necesidades en demandas concretas y rediseñar la oferta de instrumentos. La capacitación deberá estar orientada además a desarrollar capacidades de liderazgo basadas en la interacción entre instituciones y en el trabajo en equipos y en la búsqueda de consensos articuladores.

Justamente otro tema que parece importante es la generación de espacios de diálogo entre actores que permitan tener una visión compartida y llegar a algunos consensos básicos sobre el territorio y su estrategia de desarrollo. Esto tiene que ver con mejorar la participación de los actores locales en la resolución de los problemas de la comunidad, generando mayor involucramiento y promoviendo el desarrollo de confianza. Hacemos aquí referencia a distinto tipo de acciones que pueden ser desplegadas, desde aquéllas orientadas a promover talleres participativos con instituciones locales para trabajar en fortalezas y debilidades, a aquéllas actividades que contribuyen a definir una visión de conjunto y un listado de acciones prioritarias, pudiendo utilizarse también herramientas como la elaboración de planes estratégicos de mediano y largo plazo.

Por último, otro tema que parece importante a tener en cuenta entre los lineamientos está relacionado con la vinculación entre actores y agentes mediante la puesta en red que mejore la sinergia y el accionar conjunto. La constitución de redes como eje de trabajo puede servir para generar acciones conjuntas entre municipios, promover mecanismos de intercambios y consultas intermunicipales que pueden facilitarse mediante un funcionamiento en red. Estas actividades hacen parte de la construcción de capital sinergético y pueden extenderse al ámbito de interacción público privado pero requieren de animadores y articuladores que las promuevan en forma activa. Políticas e instrumentos para promover el desarrollo productivo local A continuación se abordan cinco líneas de políticas e instrumentos vinculados con el desarrollo productivo local que están agrupadas en políticas e instrumentos para:

1. La competitividad de las empresas y el desarrollo empresarial

2. El desarrollo y el fortalecimiento institucional

3. La modernización de la gestión pública local

4. La creación de un sistema de información territorial

5. Infraestructuras básicas y ordenación del territorio 1) Políticas para la competitividad de las empresas y el desarrollo empresarial Las políticas orientadas a fomentar la competitividad de las empresas y el desarrollo empresarial comparten los objetivos señalados en el subcomponente sobre “Nuevos enfoques de políticas PyME” que realizaron Puppo y Bezchinsky en el marco de este proyecto. Estos autores señalan que “las políticas de competitividad deben ser entendidas en sentido amplio, como la capacidad de competir en los mercados, garantizando el nivel de empleo y la calidad de vida para la población.” Entienden además que “estas políticas apuntan a generar un tejido productivo dinámico y competitivo conformado por una burguesía nacional densa y confrontada internacionalmente, por instituciones que promuevan y acompañen el proceso de aprendizaje colectivo, por trabajadores con un alto nivel de calificación y remuneración, por comunidades locales que sean actores de su propio desarrollo.” A) Políticas que proporcionen un marco fiscal, administrativo y burocrático favorable y

amigable para las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (PyME).


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• Simplificación de trámites

• Régimen de ventanilla única

• Registro único de contribuyentes municipales para facilitar trámites y mejorar el seguimiento de los expedientes.

B) Políticas para el desarrollo de microempresas.

• Instrumentos para promover el autoempleo y la generación de microemprendimientos

• Formación de recursos humanos. Capacitación en la formalización y presentación de proyectos de negocio, nociones de gestión empresaria, plan de negocios y costos.

• Asistencia en la gestión de financiamiento.

• Alternativas de financiamiento para microempresas mediante programas de microfinanciamiento a tasas subsidiadas.

• Participación en programas asociativos mediante instrumentos que faciliten la visita y participación a ferias y ruedas de negocios, organización de misiones comerciales conjuntas en el interior del país para conocer posibles mercado de ventas o aprovisionamiento

C) Políticas para la competitividad de las PyME

• Programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica.

• Centros de servicios no financieros para brindar capacitación, consultoría y asistencia técnica.

• Capacitación de recursos humanos en temas de gestión, comercialización y marketing, calidad, medio ambiente y comercio, etc.

• Asistencia financiera.

! Información sobre instrumentos disponibles

! Asistencia en la gestión de financiamiento.

• Asociatividad Pymes

! Redes de cooperación entre empresas. Búsqueda de negocios conjuntos. ! Participación conjunta en rondas de negocios, visita a ferias y misiones comerciales en

el país y en el exterior.

! Organización conjunta junto con instituciones privadas, escuelas de negocios, cámaras y asociación de exportadores

D) Encadenamientos PyMEs-grandes empresas

Programas de desarrollo de proveedores

Programas de crédito fiscal para instrumentar actividades de capacitación y asistencia.

E) Internacionalización de la economía local incorporando además de la faz comercial, aspectos productivos y tecnológicos, educativos, sociales y culturales.

! Desarrollo y fortalecimiento de vínculos con ciudades del exterior con posibilidades de generar aprendizajes, intercambio de experiencias y nuevos negocios.


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o Programas de “ciudades hermanas”, “ciudades gemelas”, etc

! Participación de las gremiales empresarias locales y el municipio en el diseño de las relaciones exteriores y en la construcción de la imagen externa de la localidad y su región.

! Acuerdos con universidades del exterior para el intercambio de estudiantes y graduados.

! Pasantías con empresas y universidades de ciudades vinculadas en el exterior.

! Acuerdos de pasantías utilizando los servicios de técnicos seniors retirados o jubilados de países desarrollados en temas que resultan importantes para el desarrollo de las localidades.

F) Generación de nuevas empresas y generación de nuevas empresas de base tecnológica.

! Programas de fomento para el desarrollo de empresarialidad joven y nuevos emprendedores.

! Incubadoras de empresa con instalaciones y servicios comunes

! Promover núcleos de trabajo intersectoriales para generar nuevos emprendimientos y emprendimientos tecnológicos. Vinculación universidad, empresa y sistema de ciencia y técnica.

G) Parques industriales como núcleos de dinamización de vínculos interempresariales y de servicios.

Instrumentos asociativos y servicios para aumentar los vínculos entre las empresas del Parque.

Instrumentos que aumenten los vínculos del Parque con el entorno. Jornadas productivas y tecnológicas, encuentros de vinculación tecnológica empresa- universidad, etc.

2) Desarrollo y fortalecimiento institucional A) En el tema de fortalecimiento institucional las políticas deben estar orientadas al apoyo de los

actores y agentes institucionales presentes en el territorio. No se trata de crear nuevas instituciones sino de apoyar a aquéllas existentes fortaleciendo las capacidades institucionales instaladas tanto en el ámbito público como en el privado, dando visibilidad mediante el apoyo a instituciones valoradas por su eficiencia y arraigo local como pueden ser los centros de servicios, los centros tecnológicos y de extensión, las agencias de desarrollo regional y local cuando estas instituciones existen y son reconocidas por los beneficiarios de las políticas.

B) En el ámbito del sector público municipal se trata también de fortalecer e impulsar las áreas específicas para el apoyo de los sectores productivos dentro de los municipios como suelen ser las Secretarías de Desarrollo Económico. Esto permite contar con articuladores en el ámbito local que realizan actividades de interfase entre el sector público y el sector privado.

C) Vinculado a los temas relacionados con los municipios pequeños o con problemas de escala, las políticas de fortalecimiento institucional pasan por apoyar las acciones municipales conjuntas mediante la creación de colectivos municipales o agrupaciones de municipios.

D) Dentro de los temas vinculados al fortalecimiento institucional se trata de apoyar el desarrollo institucional de cámaras y gremiales empresarias así como la mayor participación de las universidades en proyectos productivos locales, ya sea mediante actividades de asistencia técnica como en temas de capacitación, análisis y asesoría, diseño de proyectos, etc.


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E) Sistemas de pasantías para que estudiantes y graduados hagan prácticas laborales en el municipio y en gremiales empresarias, cámaras de exportadores y otras instituciones del sistema local de apoyo a la producción.

F) Programas de facilidades universitarias mediante acuerdos con universidades y municipios para ampliar la oferta de investigación, desarrollo tecnológico y enseñanza superior y de oficios en las localidades.

G) Cooperación inter institucional para la complementación de capacidades y habilidades.

H) Programas de sensibilización sobre gremialismo empresario y servicios de apoyo para aumentar el número de socios y la representatividad de las gremiales empresarias.

3) Modernización de la gestión pública A) La modernización de la gestión pública debe buscar la incorporación de prácticas que

promuevan el funcionamiento del municipio como una organización eficiente a fin de mostrar una gestión moderna como imagen pública ante contribuyentes y ciudadanos. Programas de modernización administrativa y capacitación del personal para fortalecer la gestión municipal.

B) La dimensión estratégica y la concepción integral del accionar municipal ayuda a visualizar el contexto en el que se inserta la ciudad y permite incorporar una perspectiva intersectorial de los distintos problemas de la misma, superando la visión físico-espacial y contemplando el hecho urbano como un hecho socio económico. Capacitación en temas estratégicos

C) La capacitación juega un rol importante en su nuevo papel de formar animadores y promotores de desarrollo económico local a fin de construir conjuntamente con los actores privados y el resto de la sociedad civil, los necesarios entornos territoriales innovadores para el fomento productivo y desarrollo del tejido local de empresas. Esto es importante para que las municipalidades colaboren en forma activa en la generación de riqueza y empleo productivo superando su tradicional actuación asistencial.

D) Mejoras en la gestión pública y en la administración local. Transparencia en los actos de gobierno y terminar con las irregularidades administrativas y financieras como sustento de la gobernabilidad. Ordenar la administración, lograr equilibrio financiero, utilizar el presupuesto como herramienta básica de gestión y transparentar los números y los actos del gobierno municipal

# Publicar estados de cuenta trimestrales sobre origen y uso de los recursos transparentando ingresos y egresos, recursos propios y coparticipación para conocer el grado de autonomía o dependencia de los municipios. Presupuestación y planificación.

# Capacitación de los agentes e incorporación de nuevos agentes de nivel superior que capacitan a sus compañeros. Temas básicos son planificación estratégica, conducción y liderazgos y ejecución. Incorporar al área de hacienda y quienes manejan los recursos del municipio. Los que atienden al publico y los que recaudan y la imagen del municipio en los vecinos y contribuyentes

# Solución de problemas a contribuyentes y vecinos

# Clave única municipal para identificar a los contribuyentes en todos los tributos que está pagando

# Sistema integrado de contabilidad para cruzar datos sobre contabilidad general, compras, finanzas y tesorería


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# Auditorias internas y externas para evaluar lo actuado e imponer instancias de control. Ahorro en egresos y gastos o cambio en el perfil del gasto

# Calidad total en los servicios

# Informatización del municipio

# Formación capacitación y educación

# Servicio Respuesta inmediata municipal RIM

# Trabajo con las comisiones municipales en los temas de modernización de la gestión

4) Creación de un sistema de información territorial de base local Un tema que queremos destacar aquí está relacionado con las limitaciones que existen para la toma de decisiones e implementar políticas debido a la falta de información económica y productiva en los ámbitos locales. Por ello, trabajar en la construcción de sistemas de información de base local puede resultar muy útil, no sólo para quien está preocupado por el diseño de políticas sino para la radicación de inversiones y para la toma de decisiones en el ámbito de los negocios y para difundir la realidad productiva de la localidad en ámbitos de negocios nacionales y del exterior.

# Captación de información local en censos, encuestas y otros relevamientos hechos en la localidad por organismos nacionales o provinciales

# Relevamiento de la oferta, necesidades y características de los recursos humanos de la ciudad para crear instancias (mesas de trabajo y foros) que discutan las estrategias de formación y actualización de los recursos humanos.

# Generación de información sobre el Municipio y sobre la localidad y su región. Armado de publicaciones sobre la realidad productiva, institucional y cultural de la ciudad.

# Fomentar el estudio y la investigación sobre el proceso de desarrollo local rescatando su cultura y las historias de vida que están presentes en ese proceso.

5) Infraestructuras básicas y ordenación del territorio # Desarrollo de infraestructura vial y de comunicaciones.

# Instrumentos para resolver los problemas logísticos

# Plan estratégico para la infraestructura del transporte y el desarrollo territorial de la ciudad. Pensar la ciudad a partir de una concepción moderna del planeamiento estratégico que se junta en la gestión participativa, partiendo del consenso social para afirmarse en el compromiso institucional que permita llevar adelante con continuidad las políticas planificadas y anticiparse a los cambios.

# Concebir el desarrollo en forma integral y articular a los distintos sectores y agentes en un proyecto articulado de ciudad


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