este posible cambio en el comportamiento de los personeros ...grande, te quita mucho de la vida...

DESARROLLO DE LIDERAZGO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:

EL CASO DEL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN EN DERECHOS HUMANOS

PARA PERSONEROS MUNICIPALES EN COLOMBIA

El presente documento resume los principales hallazgos del estudio exploratorio sobre el impacto de

un programa de desarrollo de liderazgo para personeros municipales en Colombia, centrado en la

efectividad de la gestión pública local y particularmente en la cultura de rendición de cuentas. El

objetivo principal del estudio exploratorio es entender si el Programa de Capacitación en Derechos

Humanos y Derecho Internacional Humanitario contribuye a promover un cambio el

comportamiento del personero municipal que le permita convertirse en promotor de accountability1

gubernamental a nivel municipal y cómo lo hace.

Dicho estudio exploratorio fue motivado por la evidencia preliminar del impacto positivo del

Programa en la promoción de la rendición de cuentas por parte de los personeros participantes. En

efecto, más de cien personeros que terminaron su administración en febrero de 2008 realizaron

voluntariamente sesiones de rendición de cuentas a sus comunidades. En tales eventos –que tuvieron

lugar entre diciembre de 2007 y febrero de 2008– los funcionarios expusieron ante los habitantes de

sus respectivos municipios los logros de su gestión y describieron la forma como trabajaron para

suplir las necesidades de los ciudadanos, en especial, en la promoción y protección de los derechos

humanos.

Este posible cambio en el comportamiento de los personeros necesitaba evidencia empírica

sistemática y el estudio exploratorio fue un primer paso en tal sentido, al intentar resolver la

siguiente pregunta de investigación: ¿Cuáles fueron las trasformaciones personales e

institucionales que se generaron como resultado del Programa de Capacitación?

El estudio exploratorio también pretende dar explicaciones preliminares respecto de los

incentivos creados dentro y fuera del Programa que generaron cambio en el

1 Este reporte emplea las expresiones “rendición de cuentas” o accountability como un mismo concepto.

wagner.nyu.edu/leadership 2

comportamiento de los personeros en términos de la efectividad de su gestión y de la

rendición de cuentas, y de otros factores que limitan la cantidad, profundidad y calidad de

las relaciones que se tejen en torno de la rendición de cuentas a nivel local en Colombia.

El estudio usó la metodología de investigación cualitativa, que brinda herramientas

adecuadas para responder a la pregunta de investigación y documentar los mecanismos a

través de los cuales el Programa tiene un impacto sobre la gobernabilidad democrática a

nivel local. De manera similar, la metodología permite identificar de primera mano el

proceso mediante el cual incentivos particulares y factores políticos, institucionales y de

contexto, entre otros, promueven cambios personales e institucionales en los personeros

participantes.

Se tomaron como casos de estudio a las personerías de los municipios de Itagüí (Antioquia)

y Fresno (Tolima), seleccionados porque sus respectivos personeros participaron en el

Programa de Capacitación y realizaron voluntariamente sesiones de rendición de cuentas a

la comunidad al finalizar sus administraciones. Además, estos personeros fueron reelegidos

para un nuevo periodo y representan comunidades afectadas moderadamente por el

conflicto armado, por lo cual fueron de fácil acceso a los investigadores.

La información recolectada para los estudios de casos fue derivada de varias fuentes:

1. Entrevistas semiestructuradas y grupos focales con (a) servidores públicos de la

Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo involucrados en

actividades de formación y gerencia del Programa de Capacitación; (b) funcionarios de

las Naciones Unidas; (c) personeros municipales antiguos o actuales que hayan

participado o estén participando del Programa; (d) habitantes de los municipios,

incluidos veedores municipales, jueces, párrocos, concejales y servidores públicos. Las

personas entrevistadas son mencionadas con el nombre del cargo que ejercieron,

incluidos los personeros de los dos municipios estudiados, al considerar que su

identificación personal no es relevante para los propósitos del presente informe.

2. Encuesta administrada a un grupo de personeros que concluyeron su administración en

febrero de 2008.

3. Documentación secundaria: prensa, libros producidos por la ONU y la Procuraduría

General de la Nación, así como cartillas producidas por personeros municipales, entre

otros.


Los hallazgos preliminares sugieren un cambio incipiente hacia una administración pública

local más efectiva, abierta y transparente en Colombia. A raíz del Programa de Capacitación,

los personeros municipales dicen haber adquirido mayor conocimiento sobre la teoría y

práctica de los mecanismos de defensa de los derechos humanos; haberse sensibilizado

sobre la problemática de los derechos humanos en sus respectivos municipios; haber

emprendido esfuerzos para capacitar entidades publicas y la comunidad sobre los derechos

humanos y sus mecanismos de protección; haber ejecutado más efectivamente la protección

de los derechos humanos en las áreas de salud, educación y servicios públicos domiciliarios;

y haber alcanzado mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía.

Igualmente, el estudio exploratorio encontró factores políticos, institucionales, culturales y

de contexto que inciden en la efectividad de la gestión de los personeros y afectan

negativamente la cantidad y calidad de la rendición de cuentas por parte de esta figura

pública, así como las relaciones que posibilitan tal ejercicio en la administración pública

local.

Se espera que los hallazgos en este informe orienten a los administradores del Programa de

Capacitación para que mejoren el diseño e implementación del mismo, y den luces a otros

actores que trabajan en reformas dirigidas a mejorar la gobernabilidad local, sobre

elementos del desarrollo de liderazgo que pudieran ser incluidos en nuevos programas de

capacitación.

Sin embargo, estos hallazgos preliminares sólo son indicativos y deben tomarse con

precaución: para atribuir tales resultados al Programa de Capacitación se requiere

profundizar en la investigación; en particular, los esfuerzos futuros deben solucionar

problema de la autoselección (por ejemplo, el hecho de que la motivación de los personeros

se pueda confundir con el impacto del Programa). Esto se podría lograr mediante la

selección de casos adicionales de personeros que no hayan realizado la rendición de cuentas,

no hayan sido reelegidos o no hayan asistido rutinariamente a la capacitación, o de

Personerías en ciudades de tamaños y recursos presupuestales iguales. Finalmente, hacia el

futuro también sería importante hacer un estudio longitudinal de varias cohortes de

personeros que permita capturar de manera más efectiva los impactos de largo plazo del

Programa.


MOTIVACIONES DE LOS PERSONEROS

La variedad de motivaciones con que los personeros han asumido los retos de ejercer un

cargo complejo y de participar en el Programa de Capacitación constituye un aspecto

importante para entender su impacto diferenciado sobre las actitudes y el comportamiento

de los personeros participantes, y por ende, las transformaciones personales e

institucionales producidas.

Respecto de las motivaciones al asumir el cargo, el estudio exploratorio encontró las

siguientes:

- La necesidad sentida por los personeros de aprender, estudiar y ganar experiencia

práctica sobre los procedimientos legales existentes para la promoción y defensa de los

derechos humanos, y para la acción disciplinaria en caso de su violación, así como su

voluntad manifiesta de ayudar a la comunidad en esta y otros materias. Como se describirá

más adelante, aun cuando les sobra motivación social para trabajar por el bienestar de la

sociedad que representan, los personeros asumen su cargo con considerables falencias de

conocimiento y con una experiencia limitada.

- Una segunda motivación, íntimamente relacionada con la anterior, es la de usar la

Personería Municipal como el primer peldaño de la carrera política de quien está al frente de

ella. Como afirman algunos formadores del Programa, un buen número de personas

interesadas en dicho cargo aspiran a llegar a ser alcaldes, concejales o gobernadores; para

algunos, la experiencia se reduce a escalar en política y pasan por alto el compromiso social

que el cargo demanda. En los peores casos, los personeros pagan por la reelección, no se

desempeñan de la manera esperada, ni contribuyen significativamente al bienestar de la

comunidad.

- Tercero, existe una postura media entre las motivaciones descritas antes, que

conjuga el sentido social y el sentido político implícito en un cargo permeado por ambas

dimensiones. Como lo explica un funcionario de la Procuraduría General de la Nación, “este

sentido político se tiene que ver en su trasfondo; [hay quienes lo que quieren] es hacer

dinero y otros que lo usan para el beneficio y desarrollo de su región”.


Este último es el caso del personero municipal de Itagüí, quien si bien no descarta proseguir

una carrera política en su municipio, resalta –por encima de cualquier otra motivación– su

compromiso con la comunidad en pro de la defensa de los derechos humanos:

La Personería es una figura muy hermosa; yo vivo muy enamorado de la Personería Municipal. Le puede dar a uno muchas alegrías. Es una responsabilidad demasiado grande, te quita mucho de la vida personal, es absorbente, pero te da muchas cosas también, como es el caso de la elaboración de las tutelas: que la gente salga bien y contenta, que les den sus medicamentos y prácticas quirúrgicas, que puedan encontrar soluciones. Este es un centro de acopio de problemas, de gente con inconvenientes. Nosotros somos como médicos que entramos no a dar drogas sino soluciones jurídicas y a presionar a funcionarios públicos para que cumplan. De verdad vivo enamorado de la Personería; ha sido toda mi vida, y si termino en dos años, habré entrado de 29 años para salir de 42. Lo he dado todo: no la he aprendido a querer, sino he amado la Personería casi que desde que inicie acá, y es por esa connotación de los derechos humanos.

- Finalmente, un número no despreciable de personeros busca la estabilidad laboral

asociada al cargo, pues éste brinda un buen salario, estatus social y poder político en los

municipios. Como sugiere un capacitador, el personero disfruta cuatro años de buenos

salarios, estatus y poder, durante los cuales nadie lo va a destituir; por el contrario, los

demás funcionarios públicos locales le hacen la venia, pues tiene el poder de investigarlos.

Dicho funcionario concluye que “el cargo tiene poder coercitivo, por su función disciplinaria

sobre casi toda la administración municipal, lo que genera expectativa de querer ser

personero”.

En conclusión, las motivaciones descritas permiten vislumbrar un tipo de funcionario que

está predispuesto a realizar un buen trabajo en la Personería y abierto a aprender las

lecciones impartidas en las capacitaciones que se le brindan; así mismo, permiten identificar

factores que hacen insuficientes o inútiles las herramientas ofrecidas en el curso de tales

capacitaciones para motivar cambios de comportamiento.

En cuanto a las motivaciones para participar en el Programa de Capacitación, las fuentes de

información consultadas identificaron las siguientes:

- Aprender sobre la legislación y la práctica en derechos humanos y mantenerse al

día jurídicamente: Dos personeros de municipios de Tolima y Cundinamarca resaltan el

valor de las lecciones impartidas por el Programa, el intercambio de experiencias entre

colegas y el material entregado, como elementos fundamentales de su motivación para

atender a la capacitación. Una plantea su motivación en los siguientes términos:


…aprender muchas cosas, leyes que no he revisado. El aprendizaje no sólo me va a servir para hoy sino para siempre. No pienso quedarme siempre en la Personería… Entonces lo que aprenda hoy me va a servir para toda la vida. [Además] el material que nos dan… Por presupuesto no puedo adquirir documentos (como la Constitución Política, etc.), y los tenemos que adquirir por nuestros propios medios. Además, no todas las entidades quieren capacitar a los personeros, en razón de problemas financieros, así que hay que aprovechar.

Por su parte, el otro personero enfatiza en que “las vivencias enriquecen su vida cotidiana y

profesional, ya que el Programa nos ayuda a enriquecer y compartir las experiencias de otros

personeros”.

Un funcionario de la Procuraduría coincide con uno de los personeros citados al señalar

como una motivación importante el hecho de que este Programa es único en ofrecer un tipo

de capacitación integral a los personeros: “Es el único programa institucional permanente y

estructurado que se les da a los personeros. A ellos los meten a todo, la auditoria, la

contraloría, la procuraduría, acción social, de carácter obligatorio.”

La motivación de aprender también fue mencionada por el personero de Itagüí, quien tuvo

contacto con las experiencias de capacitación, en su condición de funcionario de la

Personería, pues el funcionario que ejercía como personero municipal en la época lo

delegaba para asistir a ellas en su lugar:

…el ánimo de aprender, de buscar herramientas que pudiera aplicar en el municipio. Porque usted puede tener cierto tipo de instrucción, pero si no le dan herramientas y le dicen como aplicarlas, difícilmente se dan. Es como tener un vehículo y no saber conducirlo.

La personera de Fresno también considera que la voluntad de aprender fue su motivación

principal. Una jueza de este municipio anota al respecto lo siguiente:

He tenido que trabajar a lo largo de mi ejercicio profesional [en varios municipios] con diez o doce personeros y a ninguno le he visto el interés para estudiar, el interés para capacitarse, el interés para pedir. Por más que el Ministerio Público tenga muchas formas de capacitar, si yo no llamo y no digo “Llámeme, téngame en cuenta y capacítenme”, nunca vienen por aquí a traerme una hoja para invitarme. Ella [la personera] sí: ella se hace sentir, llama.

- Asistencia por obligación: Algunos personeros consideran que la capacitación es

obligatoria, dado que su cargo depende de la Procuraduría; y no les falta razón. Funcionarios

de la Procuraduría involucrados en el Programa afirman que “como funcionalmente tienen

dependencia de la Procuraduría, para los espacios de convocatoria a la capacitación siempre

hay que jalonarlos y casi que hacerlos ver que es una obligación asistir”. Y añaden que como


“convoca la Procuraduría, que de alguna manera es el ente superior rector del Ministerio

Publico, tiene legitimidad porque tiene que ser atacada cada directriz; eso puede llamar y

aglutinar a los personeros”.

- Los beneficios de la certificación: Numerosos personeros están interesados en

recibir la certificación –a veces llamada “Diplomado”– que la Procuraduría entrega a quien

completa los cuatro módulos que conforman el programa de capacitación. En conversación

informal, uno de los formadores señaló que si bien se amenaza con no certificar a quienes

llegan tarde o faltan a sesiones, al final se les entrega el certificado a todos los presentes; y

explica que dicha certificación sirve a los personeros para pedir asilo político en el futuro o

para viajar a otros países, facilita la consecución de visas, así como el acceso a cargos

políticos, y –de no continuar en el ejercicio de funciones públicas– para trabajar como

consultores en organizaciones no gubernamentales u organismos internacionales.

- Los viáticos y otros asuntos menores: Por último, como resultado de múltiples

conversaciones y de presenciar la dinámica generada durante el taller de capacitación, es

frecuente que se mencionen los viáticos y los refrigerios como incentivos para la asistencia.

La personera de Fresno concluye:

Estas capacitaciones las aprovechan quienes quieren, y son útiles dependiendo de la actitud de cada personero. Algunos les dan importancia y valor; otros simplemente asisten sin mayor interés. No dudo que en esos espacios se puede reconocer a las personas motivadas e interesadas en aprender y replicar en su municipio.

RESULTADOS DEL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN

La investigación de campo ha identificado varios resultados producidos por el Programa de

capacitación. Entre los más notables se encuentran los que se anotan a continuación.

- Una ruta jurídica efectiva. El Programa de Capacitación ha logrado que los

personeros tengan un mayor conocimiento acerca de conceptos básicos, leyes y normas

relacionados con los derechos humanos. En palabras de una alta funcionaria de la

Procuraduría General de la Nación, “muchas veces [los personeros] no han leído las normas


que ellos mismos tienen que adelantar. Entonces se les da una ruta jurídica, para que se

informen de jurisprudencia, de doctrina, de normativa, y estén al día”.

El personero de Itagüí sostiene que “no sólo [es] la aplicabilidad inmediata sino la

instrucción que uno adquirió, uno difundía estas situaciones y adicionalmente, mecanismos,

rutas. Por ejemplo, de pronto con desplazados, qué es un desplazado y qué es refugiado.

Todas las bases de los derechos humanos, la normatividad internacional, sobre todo, Itagüí,

que tiene alta incidencia de desplazamiento.”

Igualmente, la personera de Fresno recuerda que asistió con total curiosidad y necesidad de

capacitación, pues asumió el cargo sin dimensionar su importancia, ni las funciones y

responsabilidades inherentes al mismo. Destaca que en esos cuatro días de capacitación

comprendió la diferencia entre derechos humanos, derecho internacional humanitario y

derechos económicos, sociales y colectivos. Agrega que la capacitación fue impartida con

dinámicas pedagógicas que facilitaron el aprendizaje de adultos, en el que es muy

importante la disposición personal para revaluar los prejuicios con los que cada quien ha

sido criado, que influyen en el ejercicio del cargo.

- Sensibilización del personero en derechos humanos. En segundo lugar, el Programa

ofrece un espacio de dialogo y reflexión sobre lo que significa promover y defender los

derechos humanos. En particular, enfatiza en sensibilizar al Personero mediante recursos

lúdicos y situaciones reales de violación a derechos humanos, y lo ubica en un espacio para

hacer difusión y promoción de los derechos humanos. De acuerdo con un administrador del

Programa, a través de este modelo pedagógico y de sensibilización, se logró que los

personeros reflexionaran y cambiaran su actitud frente al concepto de derechos humanos.

El personero de Itagüí es bien claro en señalar que el espacio de sensibilización fue uno de

los componentes que más impactó su gestión:

No sólo la instrucción como tal en la normativa internacional sino la sensibilización. Son muy diferentes las problemática de las regiones, y esa gente sensibilizó de tal forma que a todos nos llegara, que nos entraba por los poros cómo atender esa problemática en las regiones, pero no sólo la normatividad, sino realmente con ese sentimiento social… Incluso con la sensibilización, que yo sí le doy alta prioridad a esto, de alguna forma a uno lo mueve, porque uno ya tiene una vocación de servicio, que uno tiene, pero se la van reforzando. No sólo daban la instrucción, sino que nos ponían videos muy relacionados y nos obligaba a pensar y analizar cada situación de los videos. De verdad que esta sensibilización, aunado a la vocación de servicio, ayudaba a aplicar mejor y buscar las soluciones de los problemas de las localidades.


- Pedagogía en derechos humanos. La capacitación brindó, en tercer lugar,

conocimiento que pudo ser directamente aplicado al trabajo diario de los personeros,

quienes han podido transmitirlo poniendo en práctica la pedagogía en derechos humanos, y

capacitando a la comunidad y a los servidores públicos en sus respectivos municipios.

La encuesta realizada indica que los personeros salientes que participaron en el Programa

valoran altamente el componente de construcción de pedagogía en derechos humanos y

reconocen como uno de sus mayores logros la capacitación en derechos humanos de sus

comunidades y entidades. Ellos aseguran que brindaron herramientas a la ciudadanía, por

medio de cartas, talleres y cine-foros, entre otros, para que conocieran sus derechos y las

formas de protegerlos.

Un funcionario de la Procuraduría General de la Nación respalda los resultados de la

encuesta y destaca que el primer módulo de la capacitación sobre pedagogía de los derechos

humanos ha sido fundamental para brindar a los personeros las habilidades de transmitir

conocimientos; y sostiene que “el tema de la pedagogía de derechos humanos generó que

muchos personeros iniciaran visitas, en las que –con la técnica que se les enseñó– se

promovieran los derechos humanos. Se les dio herramientas para poder generar programas

de atención a la comunidad”.

Por ejemplo, una personera del departamento de Tolima piensa que le va a servir la

pedagogía en derechos humanos y que va a ser clave la capacitación en derechos humanos a

los policías. Afirma que aun cuando tiene buenas relaciones con la Policía, enfrenta algunos

inconvenientes, y la capacitación le servirá para exigir respeto hacia los derechos humanos

por parte de dicha institución. Afirma que cada seis meses entran policías nuevos, o los

rotan, y que las capacitaciones ayudan a quienes las reciben a lograr una mejor comprensión

del tema.

El personero de Itagüí, expresa la efectividad del Programa en este tema, aunque es

necesario aclarar nuevamente que la atribución debe ser matizada, por el hecho de tratarse

de uno de los personeros más motivados y reconocidos por su buena labor. De todas

maneras, es válido señalar que este funcionario ha brindado capacitaciones en derechos

humanos a la Policía Nacional de La Estrella, Antioquia, replicando las que él mismo ha

recibido. Además, fundó la Escuela de Derechos Humanos, en la cual capacita –en las


propias instalaciones de la Personería– a líderes de la comunidad itagüisense, como los

veedores públicos y los representantes estudiantiles.

- Mejor ejecución de acciones de protección de derechos humanos. La encuesta

aplicada a los personeros salientes identifica que el componente más útil del Programa es la

defensa de derechos humanos mediante acciones constitucionales. Los encuestados

manifiestan que trabajaron más efectivamente en este sentido, para prestar un mejor

servicio de asesoría a la comunidad y hacer más y mejor uso de las acciones de tutela y de las

acciones populares. La mayoría resalta como logro prioritario de su gestión la defensa de

derechos del consumidor y de la población vulnerable, en lo referido a servicios públicos,

población infantil y adolescente, y salud, primordialmente, por medio de asesoría y trámite

de tutelas.

Por ejemplo, en el tema de desplazamiento por violencia, una capacitadora del Programa

cree que éste ha ayudado mucho en tal sentido, pues “ahora el personero sale a capacitar a la

comunidad en derechos humanos, y ya esta haciendo uso de acciones de protección de

derechos humanos. Antes no sabían que hacer con ellos [los desplazados]; ahora saben cuál

es el procedimiento y les buscan dónde dormir. Y en tema de derechos fundamentales, salud

y educación, actúan mucho”.

La personera de Fresno destaca la importancia de la capacitación brindada por el Programa

en la defensa de los derechos humanos en su municipio mediante del uso de mecanismos

constitucionales de protección:

Yo de derechos humanos no sabía casi nada; mejor dicho, solamente sabía del derecho a la salud, a la vida, y pare de contar. Pero cuando empiezo a interponer y a conocer los derechos desde la perspectiva que me dieron allá [en la capacitación], en el año 2005, inicié las acciones de tutela por educación y es el único municipio del Tolima que tiene todas las instituciones educativas protegidas con tutelas integrales en educación garantizada, tanto la parte administrativa como académica de cada institución. Hoy tenemos, gracias a Dios, el derecho del transporte escolar rural, tenemos muchas cosas gracias a las acciones de tutela, tenemos secretarios donde no habían secretarios, vigilantes donde no los había, personal de aseo, cosas que no se habían podido lograr se lograron a través de las acciones de tutela, y protegidas todas las sedes, porque yo tengo seis instituciones educativas con sus respectivas sedes. Estamos hablando más o menos de cincuenta establecimientos con las sedes.

En el video de la rendición de cuentas y en todas las entrevistas realizadas en el municipio

de Fresno se evidencia que el impacto más importante se ha producido en el campo de la


salud. En él se concentran los logros más importantes de la personera y el reconocimiento

público de su gestión.

- Mayor acceso a otros organismos. El personero de Itagüí identifica y reconoce que

varios elementos del Programa ayudaron a marcar una diferencia entre lo que él era antes y

después de recibir la capacitación. Además de destacar la instrucción, la sensibilización y el

contacto con otros personeros, resalta el mayor acceso e interacción con la comunidad, con

la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría, y la ONU, lo que le ha ayudado a abrir

puertas y a hacer conocer la labor de la Personería.

Le dan a uno una perspectiva internacional de los derechos humanos. Uno mejora la calidad en cuanto la interrelación con funcionarios, con público en general. Le ayudan a exponer mejor los casos. Le ayudan a uno a tomar unas rutas para acceder a organismos. Por ejemplo, hemos tenido muchos contactos con la ONU, la Oficina del Alto Comisionado en Medellín, con el presidente del Senado, senadores, representantes a la Cámara. Ese tipo de instrucción le da a uno como el bagaje para poder hacer unas mejores intervenciones más efectivas, una interrelación con otros estamentos de orden nacional e internacional.

- Los personeros logran más claridad sobre sus funciones. Una alta funcionaria de la

Procuraduría General de la Nación resalta que por medio del Programa de Capacitación los

personeros finalmente avanzaron en la identificación y comprensión de sus múltiples

funciones. Más adelante, en este informe, se proporcionarán detalles respecto de este tema.

- Sostenibilidad del Programa de Capacitación. El Programa de Capacitación fue

diseñado y funcionó bajo el auspicio por las Naciones Unidas hasta diciembre de 2004,

cuando su administración fue transferida a la Procuraduría General de la Nación. Este

organismo de control ha sido eficaz en recoger el legado de las Naciones Unidas y en dar al

Programa la sostenibilidad necesaria, inclusive, con recursos sustancialmente menores a los

que se manejaban en el pasado. Existen voces –incluida la de la misma funcionaria

mencionada antes– que sugieren que el futuro del Programa está asegurado, pues éste está

“enraizado” institucionalmente y ya cuenta con varios componentes bien definidos.

Igualmente, existe la voluntad política de que el Programa continúe y se amplíe.

- Incremento en la asistencia de los personeros. En general, los encargados de la

administración del Programa de Capacitación se sienten muy satisfechos con el incremento

en la asistencia de los personeros después de que fuera transferido de las Naciones Unidas a

la Procuraduría General de la Nación. Este aumento es muy valioso, si se tiene en cuenta que


ahora no se entregan recursos a los personeros para pagar su hospedaje y alimentación. Sin

embargo, por encima de innumerables dificultades –de tipo financiero, operativo y de

contexto–, la asistencia pasó de 50% de los personeros convocados a 62%.

- Legitimidad de la institución de la Personería. Un administrador del Programa cree

que la capacitación cumple el rol de otorgar legitimidad a la Personería y a la figura del

personero, y lo expresa en los siguientes términos:

Fue fundamental este espacio cuando se colocó casi ad portas de un referendo el tema de la eliminación de las Personería, y este programa generó espacio de acercamiento y defensa para mantener la figura de la Personería Municipal. Es un programa reconocido, se asocia el programa con los personeros. Ven que es un programa que los representa con espacios de participación y comunicación y espacio de reconocimiento de su labor.

En el mismo nivel de importancia, cabe señalar que el Programa es el único espacio donde

trabajan conjuntamente la Procuraduría General de la Nación, las personerías y la

Defensoría del Pueblo.

- El ejercicio voluntario de rendición de cuentas sobrepasó las expectativas.

Finalmente, un resultado importante del Programa de Capacitación fue el ejercicio

voluntario de rendición de cuentas realizado en 2008. Por su importancia para esta

investigación, se ha decidido dedicarle una sección especial en la que se analicen los

incentivos y la forma como se produjo el cambio en el comportamiento de los personeros.

Por ahora, tan sólo cabe mencionar que el número objetivo de sesiones piloto de rendición

de cuentas previsto (100), fue sobrepasado, hasta alcanzar 166, entre un total de unas 1.100

personerías.

RENDICIÓN DE CUENTAS

Para poder atribuir la realización de las sesiones voluntarias de rendición de cuentas a la

capacitación ofrecida y a los incentivos otorgados por este Programa, es fundamental

examinar primero las motivaciones e intereses con que los personeros asumieron tal reto. A

continuación, se resumen las principales motivaciones e incentivos identificados.


- Mostrar la gestión y darse a conocer. La rendición de cuentas fue vista como un

espacio importante para mostrar la labor hecha durante la administración del personero y

lograr que la ciudadanía la conociera a mayor profundidad. De acuerdo con el actual

personero de Ricaurte, quien aún no ha tenido la oportunidad de realizar ninguna sesión de

rendición de cuentas, pero que tiene claro que lo hará, este espacio es fundamental para

acercarse a ciertas personas que desconocen su labor y que por tanto no la valoran todavía.

El personero de Itagüí comparte esta motivación:

Es importante que la gente sepa que usted está haciendo una labor importante: por transparencia, por gestión, por que la gente sepa de los procesos de la Personería y cómo participar… Me motiva el mecanismo. Es un experimento bonito, un experimento importante, y con el ánimo de que la gente conociera cosas de acá, y poder difundir a esas personas que nunca habíamos llegado, contarles que estamos haciendo. Había personas que jamás había visto, en un municipio de 238 mil, pero donde siempre son las mismas 100 o 200. Ese día había mucha gente que no conocía. Es una situación importante cada día llegar a más gente.

Igualmente, el evento de rendición de cuentas da visibilidad y promueve avances en la

carrera política de los personeros. De acuerdo con un administrador del Programa, “lo que

más los motivó fue ese figurar, ese poder dar a conocer su trabajo, porque es una figura que

siempre está haciendo sus primeros pasitos y peldaños a través de la Personería y

generalmente tienen aspiraciones políticas y hay muchos que terminan siendo alcaldes, y ese

era un espacio para darse a conocer”.

Finalmente, la rendición de cuentas es también un espacio importante para darse a conocer

institucionalmente ante el Ministerio Publico y las Naciones Unidas, y proyectarse hacia el

futuro, en términos de la posibilidad de conseguir trabajo en estas instituciones.

- Aceptación en algunos sectores de la sociedad. El administrador del Programa

también menciona –como otra de las motivaciones para realizar la rendición de cuentas– la

búsqueda de aceptación por parte de algunos sectores de la población de los municipios, ya

que las dinámicas electorales generan la percepción de que el personero es más cercano a

unos sectores que a otros (problemática sobre la que volveremos más adelante).

- La reelección. Algunos actores consideran que la rendición de cuentas es importante

para ser reelegidos, por tratarse de un espacio donde se puede mostrar buena gestión y crear

condiciones para ser “premiado” con una nueva oportunidad en el cargo. Esta conclusión es


evidente en la declaración de otro personero del departamento del Tolima, a quien le

gustaría hacer la rendición de cuentas pues “existe la opción de ser reelegido, y hay

profesionales del Derecho –como los personeros– que van a aspirar a ser reelegidos y para

esto es importante”.

Por ejemplo, la personera de Fresno no dudó en hacer la rendición de cuentas porque tenía

“gestión que mostrar”. En la época en que la hizo, se adelantaba el debate sobre la elección o

reelección de la personera, y aun cuando ella fue reelegida por consenso, enfrentó la

competencia de otros candidatos, a instancias de algunos concejales, funcionarios que

tienen voto en dicha designación. Entonces, un contexto marcado por el proceso de decidir

si la personera debía continuar en su cargo o no, representó para ella una buena

oportunidad de exhibir públicamente su gestión.

- La beca de estudios al mejor evento de rendición de cuentas. Un capacitador

mencionó los ofrecimientos de la beca de estudio por dos meses en Costa Rica (con todo

pago) y de una serie de publicaciones como factores que estimularon a los personeros a

rendir cuentas a su comunidad.

- Convicción personal. Hubo quienes indicaron que los personeros rindieron cuentas

movidos por una convicción personal. Así piensa un secretario de la administración

municipal de Itagüí, quien comentó sobre las cualidades del personero de este municipio y la

razón que lo motivó a realizar la sesión de rendición de cuentas: “Es un estilo de vida que no

nace de la noche a la mañana. Por convicción, no por presión de la comunidad o la

administración.”

El comentario del personero de Itagüí confirma tal percepción:

Muchos [personeros] dijeron que qué pereza, que eso [la rendición de cuentas] no es obligatorio. No la hacen por apatía. Es una irresponsabilidad. Si vos sentís la gestión y el servicio, hay que contarle a la gente qué es lo que se esta haciendo.

Algunos actores entrevistados presentan otro enfoque para explicar por qué la mayoría de

los personeros municipales que participó en el Programa no realizó la respectiva rendición

de cuentas. Entre las razones más prominentes que señalan se encuentran las siguientes:


1. El temor de que el escenario de la rendición de cuentas se pueda prestar para torpedear

al personero, dada la connotación política de esta figura. Esto ocurre principalmente en

los casos en los que ya se ha elegido al alcalde y éste pertenece al partido de la oposición.

2. Los personeros consideran irrelevante la rendición de cuentas, particularmente, si no

están interesados en su reelección o en continuar trabajando en el sector público.

3. Numerosos personeros asumen el ejercicio de rendir cuentas como una carga que se

suma a sus múltiples funciones, y consideran que el informe anual que deben presentar

al Concejo Municipal cumple dicho cometido.

En lo referido a la rendición de cuentas, el Programa de Capacitación produjo algunos

resultados importantes.

En primer lugar, como se mencionó antes, hubo más audiencias de rendición de cuentas de

las previstas por quienes impulsaron el Programa. Uno de los capacitadores resalta que dado

el conflicto armado y los problemas de orden público que vive el país, el solo hecho de

convocar a la comunidad “ya fue ganancia”.

Las declaraciones de los personeros y actores involucrados en la administración del

Programa sugieren que la capacitación recibida es la causa del incremento de las audiencias

de rendición de cuentas y del cambio de actitud de los funcionarios en esta materia. Un

administrador del Programa no vacila en afirmar que dicha capacitación “fue clave”:

16 horas en las que se les explicó, se les dio cartilla con detalles de cómo hacer la rendición, cómo organizar la audiencia, a quién invitar, cómo debe ser la convocatoria... Hubo estrategia publicitaria, se lanzaron afiches con una intención muy directa, con cuña radial, jalonaron a los procuradores regionales y a los defensores diciéndoles la importancia que tenía rendición de cuentas. Varios factores que ayudaron. Y el mensaje durante la capacitación, donde se enfatizaron los beneficios.

De manera semejante, un funcionario de la Procuraduría General de la Nación atribuye la

realización de las audiencias de rendición de cuentas al Programa, y enfatiza

particularmente en las estrategias de divulgación que ofreció su entidad:

Se preparó un instructivo, cómo se debe organizar, la forma de la presentación, la convocatoria, para obtener una convocatoria masiva. Muchos se quejaron de la falta de cultura política y apatía, y ahí se les dio una serie de estrategias para cómo divulgar y cómo hacer más interesante este programa, cómo interactuar con la comunidad.


La personera de Fresno cuenta que ella implementó el módulo que recibió durante la

capacitación sobre rendición de cuentas: usó de manera literal los textos de las cartillas y las

matrices sugeridas por el Programa, y retomó el material de la Personería de Bogotá,

incluido el texto de su lema institucional, para cerrar su intervención: “Todos cuentan para

la Personería.”

Por su parte, el personero de Itagüí reconoce que nunca había pensado en rendir cuentas a

la comunidad, “hasta que la Procuraduría nos sugirió hacerla”:

Yo no tenía conciencia de hacer rendición de cuentas a la comunidad… Yo seguí las pautas de la Procuraduría General de la Nación. Hablé con [Alberto] Ujueta y con otras personas de cómo podría hacerse. La capacitación como tal –del 2001 al 2009– con toda la instrucción que nos ha dado, es un producto final, que me dio elementicos que me han ayudado. No puedo decir que se trata de un producto específico, sino de una contribución general…Si la Procuraduría no nos hubiera instado a hacer la rendición de cuentas, de pronto yo no habría rendido cuentas a la comunidad, sino que hubiera seguido solamente haciendo los informes de gestión al Concejo.

FACTORES QUE LIMITAN LA EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA

Se han identificado factores de índole político, institucional y cultural que no sólo limitan la

efectividad del Programa, sino –más importante aún– también influyen en la profundidad y

calidad de las relaciones y acciones de accountability en detrimento de la gobernabilidad

democrática. Muchos de estos factores fueron identificados desde el principio del Programa,

y persisten, a pesar de que fueron incorporados a la capacitación, para intentar darles

solución.

Factores políticos

- La elección: “el pecado original”. En general, la elección del personero por parte del

Concejo Municipal promueve ciertos comportamientos que terminan afectando su gestión y

empujándolo a trabajar exclusivamente para un sector de la población. Dado su poder

coercitivo, el personero puede terminar en una de dos situaciones: como amigo

incondicional del alcalde o como un opositor que entorpece la administración municipal.


Un funcionario de la Procuraduría General de la Nación describe claramente estas dos

opciones y sus consecuencias:

El tinte político del personero viene marcado desde el proceso de elección por el Concejo Municipal, que se supone actúa de manera independiente. A menudo pasa que el alcalde que ganó las elecciones ha hecho coalición con la mayoría de los concejales. Ahí ya hay un bloque fuerte donde ellos ponen el personero. Éste termina siendo amigo del alcalde. Pero como el personero tiene unas funciones de control sobre la administración municipal, entonces qué mejor que nombrar un contralor amigo. Otras veces, el alcalde que sale de la Alcaldía es de un grupo [político] y los concejales de otro. El Concejo pone a un personero opositor al alcalde, un personero que siempre está poniéndole palos a la rueda de la administración. Esta gestión no se vuelve técnica sino política, y cuestiona todas las acciones del alcalde. Entonces el Concejo aprovecha las intervenciones del personero para también hacer oposición. Lo contrario es ser el amigo del alcalde, el que se hace el loco y avala todo lo que hace el alcalde.

Durante un taller de capacitación se tuvo la oportunidad de presenciar algunas situaciones

en las que se evidenció que este problema continúa existiendo y forma parte de la realidad

en la que los personeros se desempeñan y con la que los capacitadores deben lidiar. Por

ejemplo, al final de una sesión sobre los últimos acontecimientos en el país, con relación al

estado de los derechos humanos, los capacitadores entregan a los asistentes el último

informe del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU y les dicen que “como

son tan amigos del alcalde”, por favor les hagan llegar esa cartilla.

Mayor evidencia aún de la estrecha relación entre alcaldes y personeros fue una situación

durante el mismo taller en la cual un personero expresó en público sus preocupaciones sobre

la injerencia de las veedurías ciudadanas en la administración municipal, ilustrando con

ejemplos las maneras en que estos organismos de participación ciudadana lo estaban

haciendo en su municipio. Uno de los capacitadores que moderaba la discusión replicó: “Lo

veo muy defensor del alcalde”, comentario al que siguió un fuerte y sostenido aplauso para el

personero, por parte de la gran mayoría de personeros presentes en el evento.

Más específicamente, la forma como esta figura es elegida tiene –en primer lugar– un efecto

negativo sobre la gestión disciplinaria, porque al ser “ficha” del alcalde, el personero no

trabaja de forma profunda, rigurosa y aguerrida en preservar la moralidad administrativa.

Por ejemplo, la investigación indica que en Fresno el rol de control de la Personería sobre la

administración pública es ejercido en temas de bajo impacto (horario, turnos, permisos del


personal). No existen procesos sociales de control espontáneos ni animados por la entidad,

en la que no se percibe interés por el ejercicio disciplinario del control.

Como es usual en los municipios y en las personerías municipales, la personera de Fresno es

afín políticamente a personas con trayectoria y poder en la administración, tanto en la actual

como en la pasada. La funcionaria goza de credibilidad y su actuación se percibe equilibrada.

Sin embargo, hay voces que señalan sus omisiones e indiferencia en términos disciplinarios,

y se ha establecido que en esta materia no hay una actuación significativa desde 2005 hasta

la fecha.

En segundo lugar, la relación política entre alcaldes, concejales y personeros influye también

sobre la gestión de estos últimos en materia de seguimiento de las políticas públicas que

afectan los derechos humanos, como las de salud, medio ambiente, espacio público y

servicios públicos domiciliarios. Un capacitador de la Defensoría del Pueblo explica que esta

realidad va en detrimento de la protección de los derechos humanos por la vía de las

acciones populares.

La mayoría de esas acciones [populares] atacan al alcalde y al gobernador y ese es uno de los inconvenientes del personero, por la manera en que son nombrados. Ellos son nombrados por el Concejo y propuestos por el alcalde. Los personeros, en su mayoría, son amigos del alcalde. En la protección de derechos humanos y acciones populares están limitados por esta realidad. Es costoso políticamente interponer estas acciones ante quienes los eligen. Este es un gran reto de la capacitación. Sólo interponer la acción crea costos para la administración, y debe responder a lo que dictamine el juez.

Tercero, el contexto político local en el que se produce la elección del personero tiende a

limitar la cantidad y calidad de la información disponible sobre la gestión de esta figura y,

por tanto, afecta negativamente la rendición de cuentas y las relaciones de accountability en

el municipio. Además de otros factores relacionados con limitaciones presupuestales,

institucionales y culturales (analizados a continuación), tales relaciones políticas no

permiten la existencia y mantenimiento de una memoria institucional de la actuación de los

personeros. En general, no existen registros de este tipo, a menos que se trate de las

personerías de las grandes capitales.

Una capacitadora del Programa ilustra este hecho con una situación típica que resulta del

factor político que se está comentando:

La costumbre es que el personero que llega sea de la corriente del alcalde que llega. Igual para los que salen. Si son opositores, se encuentra la oposición en la entrega de la oficina. Hay testimonios de personeros entrantes que aseguran que llegaron a la


oficina y estaba cerrada o se llevaron los computadores, o los dejaron en blanco. Toca entonces concientizarlos de que la información en un despacho no es privada y de que su trabajo es público. El que llega debe saber qué se estaba haciendo y cómo seguir o cambiar políticas.

Si bien los testimonios acerca de los incentivos negativos derivados de la elección del

personero reflejan una realidad que aplica para la mayoría de los municipios, el estudio del

caso de Itagüí sugiere que la elección y gestión del personero es una excepción a la regla. En

esta localidad, sólo una persona afirmó que el personero es un “mimado” de la

administración, mientras que los demás entrevistados y hechos registrados mostraron una

relación equilibrada y armónica entre los actores políticos considerados en este análisis. En

tal sentido, la evidencia más importante consiste en que el personero fue reelegido por

unanimidad, en un Concejo dividido en partes casi iguales entre los partidos de coalición y

de oposición.

El personero de Itagüí describe contundentemente su relación con la administración local y

el Concejo de la siguiente manera:

Con la administración yo tengo una colaboración armónica. Pero el rumor popular es que como el Concejo tiene unas mayorías y esas están con el alcalde, ese alcalde puede decir qué hacemos. Yo no se si tendrá mucha injerencia política este cargo, pero yo creo que en mi caso es más la gestión que se ha realizado. A mí no me han citado a hacerme debates. Yo voy cuando me invitan para un proyecto importante y para rendir cuentas sobre mi gestión. Al personero anterior lo citaron 18 veces… Y era del equipo político del alcalde y del Concejo, de las mayorías, pero le vieron fallas. Yo tengo buenas relaciones con el Concejo, con el alcalde y los secretarios, pero cuando hay que llamar y hacer seguimiento se les hace y lo entienden… Sí, soy mimado [de la administración] porque he hecho la gestión, porque si yo solicito algo, lo corrigen. Sí tengo mucha credibilidad, con el Concejo, con la Administración y con mucha parte de la población del municipio.

Al parecer, en Fresno se vive una situación similar. Las personas entrevistadas, incluidos los

concejales que participaron en la segunda elección de la personera, explican que su

continuidad en el cargo se dio por su buena gestión en favor de la comunidad y por su

seriedad respecto de la administración anterior, pues mantuvo una distancia profesional que

brindó garantías a todos los grupos políticos representados en el Concejo.

Cabe mencionar que en la actualidad se adelantan iniciativas tendientes a cambiar la forma

de elección del personero municipal. Sandoná, Nariño, es el ejemplo más prominente de una

aproximación interesante hacia una elección democrática de esta figura pública. Otra

propuesta sugiere adscribir a los personeros a la Procuraduría General de la Nación, de


manera que sea el procurador general quien los nombre. El debate sigue abierto y cada

alternativa presenta ventajas y riesgos que están por fuera del alcance del presente análisis.

- “Un mar de conocimientos de un milímetro de profundidad”. Se puede afirmar que

los personeros, en su mayoría, están recién egresados de la universidad. La legislación no

requiere que ellos tengan el título de abogado, sino simplemente que hayan terminado las

materias de la carrera de Derecho. Sin excepción alguna, los entrevistados están de acuerdo

con que los personeros no tienen el bagaje ni la experiencia laboral para afrontar la

problemática de los municipios y que su nivel es precario frente a los retos que les presenta

su cargo.

Como lo ilustra un administrador del Programa, “generalmente estos cargos los ocupan

hijos de personas prestantes de los municipios, quienes acuden a los poderes políticos

locales, caciques y demás, para que una vez graduado –por lo general, en Derecho– su hijo

reciba el nombramiento. Es el punto de partida de lo que es una carrera política en los

municipios”.

Además, algunos entrevistados señalan que en las universidades no hay cursos específicos

en derechos humanos que preparen mejor a los candidatos potenciales al cargo. Un

administrador del Programa considera, por ejemplo:

Las universidades carecen de una capacitación que empodere el tema de los derechos humanos, o incluso desde educación secundaria. Aunque se han hecho experimentos positivos, como la cátedra de derechos humanos y la pedagogía de reconciliación que existen en el Distrito Capital, falta una política nacional que empodere el tema de los derechos humanos y los mecanismos de su protección, pues hay desconocimiento de la Constitución y de sus mecanismos.

Finalmente, este administrador afirma que los personeros entran con un gran

desconocimiento de las tareas que deben cumplir y de su labor social, y que por tanto

transcurre alrededor de un año mientras aprenden algunas de tales temáticas.

La comunidad acude al Personero para hacer exigir sus derechos. No hay preparación previa, y en el tema de derechos humanos se notan las falencias de conocimientos. Sobre la marcha, la misma comunidad le va exigiendo que conozca de ciertos aspectos. Ellos prácticamente pierden un año mientras que se empapan de lo que les toca hacer; un año en el que trabajan más por la dinámica que la sociedad les exige que por los conocimientos que tienen.

Estos testimonios recogidos a través de entrevistas con capacitadores concuerdan con la

experiencia del personero de Itagüí, quien confiesa:


Yo ingreso con cierto nerviosismo, sin saber qué era esto [la Personería] o lo que había que hacer. Lo primero que pude observar o sentir era un poquito de miedo, de no saber cómo hacer las cosas como debían ser, y fui aprendiendo con la práctica y con la poquita formación que salí de la universidad, porque uno sale realmente un poquito crudo. Uno acabando esa formación y forjándose… Y una vez se empezó a dar ese manejo, ya empiezo a querer la Personería: no aprendí a quererla, sino empecé a quererla. Me tomó como un año más o menos. Mientras me adaptaba, conocía, sentía, palpaba, asimilaba todas esas emociones. Aunque todavía, después de diez años, se aprende, de la gente, de las situaciones, de sortear dificultades, de casos nuevos…

Vengo de una universidad muy buena, que me ayudó mucho en la parte social; uno es menos privatista y más público, pero eso es verdad. Se ha observado que a algunos personeros les falta capacitación en derechos humanos. Nosotros sabemos lo básico; por ahí de pronto Derecho Internacional Humanitario, a veces como materia relleno. Pero que nosotros salgamos de una universidad sabiéndolas todas, muy difícil, es demasiado complicado… Sí, los personeros salimos cruditos y necesitamos una capacitación, o sea, estar constantemente capacitándonos para poder obtener mejores resultados. La experiencia va ayudando también, pero es crucial la capacitación.

En conclusión, si bien el Programa está diseñado para ayudar a los personeros a mejorar su

nivel y para que a través de experiencias prácticas adquieran herramientas para enfrentar

los problemas que se les presentan en sus respectivos municipios, su falta de preparación

inicial tiene profundos efectos sobre su desempeño.

Factores institucionales

- “El personero es la figura más promiscua.” El personero municipal es la figura

pública con más funciones en el país. Aun cuando no hay consenso sobre cuántas son

exactamente, se estima que tiene más de 800 funciones. Así, la gestión del personero se ve

disminuida, no sólo por el desconocimiento de su labor y por su inexperiencia, sino también

por la multiplicidad de responsabilidades que redunda en una gran carga administrativa. La

encuesta administrada a un grupo de personeros muestra que el mayor obstáculo que

enfrentaron en su gestión fue el desconocimiento de la totalidad de las funciones de la

Personería.

La personera de Fresno anota que la cantidad de informes que debe diligenciar para la

Procuraduría y la Defensoría copan la totalidad de su tiempo, por lo que es escéptica sobre la

posibilidad de programar acciones estructurales en la Personería. Además, dice que es

costumbre del legislador, en el marco de cualquier ley, establecer nuevas funciones, pero sin

asignar los recursos que permitan desarrollarlas.


Adicionalmente, la vasta cantidad de funciones afecta tanto la efectividad de la gestión de los

personeros como la rendición de cuentas. Numerosos entrevistados concluyen que la

multiplicidad de funciones hace imposible que los personeros puedan cumplirlas todas. De

la misma manera, es difícil hacer responsable y penalizar a una figura pública cuando no se

tiene conocimiento de las responsabilidades y tareas que debe realizar como parte de su

gestión.

Este problema se refleja en que en el país se haga referencia cotidianamente a un lema que

define la gestión de los personeros: “Por malo que sea el personero, algo ha hecho por la

comunidad.” En esta misma dirección, un capacitador del Programa afirma que “hay

personeros muy comprometidos, y otros no tanto, pero a ambos les va bien, porque son

tantas las tareas que deben cumplir que por más negligentes que sean, algo terminan

haciendo”.

En este contexto, no hay una forma o mecanismo que se pueda usar para hacer responsable

a los personeros por su gestión y desempeño durante su periodo en el cargo.

- El presupuesto de la Personería genera dependencia. El hecho de que los gastos de

funcionamiento e inversión de la Personería sean aprobados por el Concejo Municipal y

desembolsados directamente por la administración municipal es otra gran limitante a la

independencia y autonomía de esta dependencia, que fue identificada en el curso del

presente estudio. Ello afecta especialmente la acción disciplinaria, la rendición de cuentas, y

por ende, la gobernabilidad democrática a nivel municipal.

Un administrador del Programa resalta la trascendencia de las sesiones voluntarias de

rendición de cuentas en un contexto en el que varios factores limitan esa posibilidad,

incluida la financiación presupuestal de la Personería:

La rendición de cuentas fue meritoria, dada la situación de orden público, los escasos recursos con que cuentan [los personeros], las dificultades para ejercer su labor, ya sea por presión de un lado o de otro, o simplemente porque en el mismo municipio el Alcalde, a través de ese cordón umbilical con los personeros, a partir del presupuesto que les maneja, pues no son autónomos en su presupuesto y las partidas las giran las alcaldías.

Este no parece ser el caso de la Personería de Itagüí, según opina su responsable, quizás por

tratarse de un municipio de primera categoría. Sin embargo, a pesar de que este personero


se complace de trabajar con autonomía, entre líneas admite cierta dependencia de las

personerías respecto del gobierno local:

El Concejo aprueba el presupuesto, pero el dinero es de la administración municipal. Pero yo tengo total autonomía sobre ese presupuesto. En el caso de Itagüí, no hay ningún problema. Yo tengo autonomía real sobre los dineros. Hay algunos alcaldes de otros municipios que presionan a los personeros con el tema del presupuesto. Pero como Itagüí es tan grande, entonces hay autonomía.

Factores culturales

- Variaciones regionales. La disposición de los personeros y su capacidad para

cambiar sus comportamientos depende también de factores culturales bien arraigados en la

realidad de las regiones donde actúan. Estos limitan, a su vez, la efectividad del Programa de

Capacitación, y a veces tienen un efecto nocivo sobre la rendición de cuentas y la

gobernabilidad democrática.

Una capacitadora cita el ejemplo del departamento de Chocó, donde ella considera que poco

se puede hacer para cambiar los comportamientos y actitudes de sus personeros, al menos,

mediante la docencia.

Es muy complejo, hay mucha corrupción, inmoralidad administrativa, pero es normal para ellos, pues a los administradores no les importa la gente. Viene en escala desde el gobernador hasta el alcalde y se expande en los diferentes niveles de la administración pública.

La misma funcionaria ofrece como ejemplo una conversación que sostuvo con algunos

personeros de dicha región, la cual evidencia cuán arraigados están esos factores culturales

en la mentalidad y disposición de los representantes de la comunidad. Ella cuenta que al

capacitar a estos personeros en mecanismos constitucionales de protección de derechos

humanos recibió una respuesta que la sorprendió sobremanera: “Aquí no se puede hacer

eso: ¡Es que aquí esa ley no pegó!” Ella les respondió que no entendía la manera como

pensaban, pues “la ley no es una canción de fin de año”.

- Predisposiciones y comportamientos. De manera similar, un funcionario de la

Procuraduría General de la Nación sostiene que hay “actitudes y posiciones muy arraigadas

que son difíciles de cambiar”, y añade:

Un curso es limitado para quitarles esos estereotipos de derechos humanos que existen y se asocian en nuestro país. Aquí el que habla de derechos humanos es de izquierda, guerrillero, homosexual, problemático, o pobre. Está muy arraigado en


jóvenes abogados, que no llegan sensibilizados y no identifican que todo su trabajo está ligado a la defensa de los derechos humanos.

Otro docente del Programa afirma que lo más difícil es el cambio de actitud por parte de los

personeros, pues el Programa y su intensidad resulta insuficiente para cambiar posiciones o

comportamientos. Relata una historia que ilustra bien esos rasgos culturales que generan

inconsistencias en la manera como los personeros analizan su contexto y proceden en su

gestión.

Es el caso de un año atrás, cuando les pregunto a los personeros, durante la capacitación, que si les gustaría que sus hijos tuvieran el pelo largo. Recuerdo que se armó un debate en el que la mayoría decía que no. Sin embargo, algunos personeros cambiaron su perspectiva cuando cambió el escenario y les pregunté que harían entonces si fuera un estudiante quien acudiera a ellos porque lo sacaron de la escuela por tener el pelo largo.

De esta experiencia, el capacitador concluye que es difícil que cambien ese tipo de

comportamientos o la forma de pensar de los personeros, que ello tomaría algún tiempo, y

que el Programa tiene limitaciones para lograrlo.

- Falta de cultura de participación. La investigación revela que un factor limitante de

la cultura de rendición de cuentas a nivel local es la falta de cultura política y la apatía frente

a la participación ciudadana.

Por ejemplo, la personera de Fresno explica que la participación ciudadana es reducida:

“Nadie ha querido constituir veedurías para la contratación en el municipio. Yo convoco al

Comité de Vigilancia de Gestión Pública, y eso es un trabajo; y es más el desgaste que uno

tiene en hacer las convocatorias, que la gente aceptando una veeduría.”

Por tanto, la presión desde la comunidad es mínima para exigir a los servidores públicos,

incluidos los personeros municipales, que respondan por el cumplimiento de sus funciones y

por su desempeño. Y aun cuando existan los espacios y mecanismos para ejercerla, la falta

de participación ciudadana tiene un impacto nocivo en la cantidad y calidad de la rendición

de cuentas.


Factores contextuales

Finalmente, el conflicto armado es un factor de contexto que influye sobre la gestión de los

personeros, sobre su disposición para llevar a cabo sus funciones como veedor de la

conducta oficial y sobre su capacidad de rendir cuentas a la ciudadanía.

La violencia es un factor que inhibe de manera contundente el trabajo de los personeros. La

docente del Programa que refiere el caso del Chocó señala que los actores armados tienen el

poder de limitar las acciones constitucionales de los personeros en la defensa de los

derechos humanos a nivel local. Ella todavía recuerda la conmoción que le causaron las

palabras de un personero asistente a la capacitación, cuando le dijo: “Es que no podemos

interponer acciones populares porque nos matan, porque nos vamos a encontrar en la calle y

entonces es un problema para nosotros. No podemos hacer absolutamente nada.”

CONCLUSIONES

Si bien el estudio propuesto contempló inicialmente la documentación de un número mayor

de casos, la realidad en el terreno no permitió al equipo de investigación acceder a más

municipios y personerías municipales, lo cual limitó la investigación a los casos de los

personeros de Fresno e Itagüí. Por tanto, el presente estudio es de carácter exploratorio y

sus hallazgos no son concluyentes.

A pesar de las limitaciones mencionadas, la investigación da luces sobre los incentivos

creados por el Programa de Capacitación y los factores de contexto que promueven o

limitan, en Colombia, una gestión pública local más efectiva, abierta y “responsable”

(responsable en el sentido de la expresión inglesa accountable).

En particular, sugiere que lecciones e incentivos relacionados con el Programa, tales como la

instrucción en conceptos básicos y derecho internacional humanitario, la sensibilización y la

pedagogía en derechos humanos y la orientación en acciones de rendición de cuentas y

difusión, generaron cambios en la actitud y comportamiento de los personeros municipales

participantes, que redundaron en mejores actuaciones para proteger los derechos humanos

y en un número inesperado de sesiones de rendición de cuentas a la comunidad.


Además, factores políticos, institucionales y contextuales, tales como el proceso de elección

del personero, la financiación del presupuesto de las personerías municipales y la falta de

claridad en las funciones asignadas a estas figuras públicas, moldean la cantidad, calidad y

profundidad de las acciones y relaciones de accountability a nivel municipal, limitando la

acción disciplinaria, la transparencia y la rendición de cuentas a la comunidad. Más

investigación con un mayor número de casos de estudio disímiles, que sean analizados a lo

largo de un lapso más prolongado, podría brindar elementos adicionales sobre el impacto

del Programa en las actitudes y comportamientos en los personeros participantes.

Equipo de Investigación:

Profesora Sonia Ospina, Amparo Hofmann-Pinilla, Andrés Muñoz, María Angélica Lozano.

Para mayor información favor escribir a Sonia Ospina [email protected] o Amparo

Hofmann [email protected], Research Center for Leadership in Action, NYU Wagner.

este posible cambio en el comportamiento de los personeros ...grande, te quita mucho de la vida...

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