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Este documento fue elaborado gracias al apoyo del Programa de Democracia y Gobernabilidad de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/Paraguay), implementado por el Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO). El contenido es responsabilidad de sus autores y no representa la posición u opinión de la USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
2
Tabla de contenido ACRÓNIMOS ....................................................................................................................................... 4
0. Presentación ......................................................................................................................... 6
1. Introducción .......................................................................................................................... 8
2. Componente # 1: Mejorar la capacidad de gestión de las instituciones claves relacionadas
................................................................................................................................................. 10
2.1 El Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del Paraguay -MECIP- en el
marco de la gestión estratégica .......................................................................................................... 10
2.2 Subobjetivo Sistema de gestión de RRHH mejorado .................................................................. 13
2.2.1 El Fortalecimiento a la Secretaría de la Función Pública ...................................................... 13
2.3 Subobjetivo Sistemas Públicos de Presupuesto y de Adquisiciones fortalecidos ..................... 18
2.3.1 El Fortalecimiento a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas ............................. 18
2.3.2 Fortalecimiento al Ministerio de Hacienda .......................................................................... 19
2.4 Subobjetivo Capacidad para atender necesidades ciudadanas prioritarias .................................. 23
2.4.1 Fortalecimiento al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) .................... 23
2.4.2 Fortalecimiento al Ministerio de Educación y Ciencia (MEC) ............................................. 24
2.4.3 Fortalecimiento al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) ..................... 25
2.4.4 Fortalecimiento de otras estructuras del Estado .................................................................... 26
3. Componente # 2: Fortalecer el control interno, la rendición de cuentas, transparencia y las
acciones anticorrupción que desarrollan estas instituciones .................................................... 29 3.1. Sistemas efectivos de control interno fortalecidos ..................................................................... 29
3.1.1: Sistemas de control interno fortalecidos en instituciones del Poder Ejecutivo seleccionadas
........................................................................................................................................................ 29
3.2 Iniciativas de transparencia y anticorrupción en instituciones claves ......................................... 29
3.2.1 Fortalecimiento a la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC)..................................... 29
3.2.2 Mejora en la participación y control de la ciudadanía ........................................................... 32
4. Componente # 3: Mejorar el marco legal y las políticas públicas tendientes a mejorar la
efectividad del Estado : La transparencia gubernamental ....................................................... 32
5. Componentes # 1 y #2 relacionados al Poder Judicial ........................................................ 33
6. Componente # 4: Fortalecer el desarrollo institucional de CEAMSO ................................. 36
7. Sostenibilidad de las intervenciones .................................................................................. 38
8. Conclusiones ...................................................................................................................... 40
9. Recomendaciones ............................................................................................................... 41
10. Bibliografía ....................................................................................................................... 41
11. Anexos (Lista de personas entrevistadas) ........................................................................ 43
DISCLAIMER – Eliminar de esta sección porque ya iría previamente
The author’s views expressed in this publication do not necessarily reflect the views of the United States Agency for International Development or the United States Government.
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Indice de Gráficas y tablas
Gráfica No. 1: Teoría del Cambio del Programa Democracia y Gobernabilidad 2013-2021 .... 7
Gráfica No. 2: El PDG, sus componentes y áreas de intervención en el Poder Ejecutivo 2013-
2021 ............................................................................................................................................ 8
Gráfica No. 3: Componentes estratégicos del Programa Democracia y Gobernabilidad. Poder
Ejecutivo ..................................................................................................................................... 9
Gráfica No. 4: Componentes estratégicos del Programa Democracia y Gobernabilidad. Poder
Judicial .................................................................................................................................... 10
Gráfica No. 5 : Contraloría General de la República (CGR). Modelo Estándar de Control
Interno 2015. ............................................................................................................................ 12
Gráfica No. 6: Paraguay: Implementación del MECIP 2008-2020. Apoyos del PDG. .......... 13
Gráfica No. 7: PDG: Fortalecimiento de la Secretaría de la Función Pública 2013-2020 ...... 16
Gráfica No. 8: PDG: Fortalecimiento de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
(DNCP) ..................................................................................................................................... 19
Gráfica No. 9: PDG: Acciones de fortalecimiento al Ministerio de Hacienda 2020-2021. ..... 22
Gráfica No. 10: PDG: Fortalecimiento de los Sistemas Informáticos del Ministerio de Salud
2014-2019 ................................................................................................................................ 23
Gráfica No. 11: PDG: Fortalecimiento al Ministerio de Educación y Ciencias 2013-2019 .... 24
Gráfica No. 12: PDG: Fortalecimiento de la Secretaría Nacional Anticorrupción 2013-2019 30
Gráfica No. 13: PDG: Acciones de la SENAC 2019-2021 ...................................................... 31
Gráfica No. 14: PDG: Fortalecimiento al Poder Judicial 2013-2019 ...................................... 34
Gráfica No. 15: PDG: Acciones de fortalecimiento al Poder Judicial 2020-2021 ................... 35
Gráfica No. 16: Síntesis de los resultados finales del PDG 2013-2021 ................................... 39
Tabla No.1: PDG: Fortalecimiento del Ministerio de Hacienda 2016-2019 ............................ 21
Tabla No.2: CEAMSO. Fortalezas y debilidades en la implementación del PDG 2013-2020
.................................................................................................................................................. 37
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ACRÓNIMOS
AGPE: Auditoría General del Poder Ejecutivo
AIP: Acceso a Información Pública
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CAF: Consejo Asesor de Formación
CAJ: Consejo de Administración Judicial
CEAMSO: Centro de Estudios Ambientales y Sociales
CGR: Contraloría General de la República
CSJ: Corte Suprema de Justicia
CTE: Concursabilidad Transparente y Equitativa
DGAGJ: Dirección General de Auditoría de Gestión judicial
DGRRHH: Dirección General de Recursos Humanos
DNA: Dirección Nacional de Aduanas.
DNCP: Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
FONACIDE: Fondo Nacional para la Educación
IGP: Índice de Gestión de Personas
MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadería
MEC: Ministerio de Educación y Cultura
MECIP: Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas
MH: Ministerio de Hacienda
MJ: Ministerio de Justicia
MOPC: Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
MSPyBS: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
OEE: Organismos y Entidades del Estado
OSC: Organizaciones de la Sociedad Civil
PDG: Programa de Democracia y Gobernabilidad USAID-CEAMSO
PEI: Plan Estratégico Institucional
PJ: Poder Judicial
RRHH: Recursos Humanos
SC: Sociedad Civil
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (Anteriormente SEAM: Secretaría del Ambiente)
SENAC: Secretaría Nacional Anticorrupción
SENADIS: Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación ( Anteriormente SENATICS: Secretaría
Nacional de Tecnología de la Información y Comunicación)
SETJ: Sistema Electrónico de Trámites Jurídicos
SFP: Secretaría de la Función Pública
SICCA: Sistema Integrado de Control de la Carrera Administrativa
SICIAP: Sistema de Información y Control de Inventarios Automatizado del Paraguay
SICP: Sistema de Información de las Contrataciones Publicas
SINARH: Sistema Nacional de Recursos Humanos
SICOM: Secretaría de la Información y la Comunicación
STP: Secretaría Técnica de Planificación
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TICs: Tecnologías de Información y Comunicación
TSJE: Tribunal Superior de Justicia Electoral
UDGP: Unidad de Gestión de las Personas
UNODC: Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
UOC: Unidad Operativa de Contrataciones
USAID: United States of America for International Development – Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional.
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0. Presentación
El presente documento contiene la sistematización del proceso de implementación del
Programa Gobernabilidad y Democracia (PDG) durante sus 8 años de existencia. Este programa
fue llevado a cabo por el Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO) de Paraguay,
desde el 1º. octubre del año 2013 hasta el mes de septiembre del año 2021. El Programa contó
con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la
cual asignó la suma de $26.029.474 dólares americanos para su ejecución, además de brindar
la asistencia técnica y el acompañamiento oportuno a las distintas acciones del Programa.
En América Latina en general, pocas veces una Organización de la Sociedad Civil (OSC) tiene
la oportunidad de desarrollar un programa tan amplio como el presente. Cuando este programa
surgió, el objetivo general del Programa era: “Fortalecer los sistemas internos de
administración y gobernanza en instituciones públicas selectas, desarrollando las capacidades
y la instalación de mecanismos de rendición de cuentas en las instituciones públicas clave,
necesarias para una democracia sensible, centrándose en las funciones principales tales como:
función pública, administración financiera, controles internos” (12).
Para Ortiz y Rivero (3), una Teoría de Cambio conlleva el desarrollo de al menos de 5 grandes
componentes: 1. Visión de éxito; 2. Precondiciones; 3. Intervenciones; 4. Supuestos; y 5.
Indicadores. Según estos autores, “una teoría de cambio representa en un amplio análisis de una
situación que requiere modificarse a fin de alcanzar un cambio positivo. Este enfoque de
comprensión e intervención en la realidad parte de una Visión de Éxito (Cambio de Largo Plazo,
Imagen Objetivo, o Macro Cambio) e identifica un conjunto de resultados primarios,
secundarios, terciarios, etc. (todos ellos precondiciones “unos de otros”) que articuladamente
permiten alcanzar el cambio de largo plazo deseado. Tales precondiciones (resultados a
diferente nivel) constituyen los elementos necesarios y suficientes para alcanzar el cambio
planteado en concordancia con un conjunto de supuestos relacionados.
Bajo estos criterios, la Teoría del Cambio establecida por el PDG puede visualizarse en la
Gráfica # 1, que sigue a continuación.
1 El PDG contó con un componente # 4, que consistió básicamente en “Fortalecer el desarrollo institucional de
CEAMSO para sostener los proyectos y sus logros, que permita avanzar hacia la democracia y el buen gobierno
en el Paraguay en el futuro”. En los primeros 2 años de su ejecución, CEAMSO recibió asistencia técnica por
parte de MSI consultants principalmente en cuanto a la gestión administrativa del programa y con relación a
algunas actividades técnicas. El lector interesado puede consultar los informes trimestrales y anuales del Programa
Democracia y Gobernabilidad (PDG), así como el acuerdo de cooperación de USAID con CEAMSO: USAID
Cooperative Agreement No. AID-526-A-13-00003. Septiembre 2013. En este informe el componente # 4 es
analizado en la última parte del documento. 2 USAID Paraguay. Cooperative Agreement No. AID-5267-A-13-00003-CEAMSO. Democracy and
Governance Program. Asunción, Paraguay, Septiembre 2013. Los fondos iniciales para el Programa eran de
$24.437.572 dólares americanos pero en julio del 2019 tuvo un incremento de $500.000 dólares.
3 Las categorías o elementos de la tabla han sido tomados de la propuesta de : Ortiz, Alfredo y Rivero, Guillermo.
Desmitificando la Teoría del Cambio. PACT. 2007. 12 pp.
7
Gráfica No.1: Teoría del Cambio del Programa Democracia y Gobernabilidad 2013-2021
El PDG se encontró con una enorme posibilidad de implementación al coincidir no sólo con la
etapa inicial del gobierno del presidente Horacio Cartes (15 de agosto 2013-15 de agosto 2018),
sino también con las prioridades que el gobierno había establecido en la modernización del
Estado paraguayo (4). Este espacio le permitió al PDG entablar un diálogo casi inmediato con
el gobierno central con el fin de llevar adelante su agenda. Esa misma apertura se iba a lograr
posteriormente con las autoridades de la Corte Suprema de Justicia, en el momento en el que
se comenzó a dar el recambio generacional de autoridades, y los nuevos directivos consideraron
adecuado y oportuno apostar por la modernización de la misma (5).
El documento que el lector tiene en sus manos está estructurado en 9 secciones: 1. Introducción;
2. Componente # 1; 3. Componente # 2; 4. Componente # 3; 5. Componentes # 1 y #2
relacionados al Poder Judicial; 6. Componente # 4; 7. Sostenibilidad; 8. Conclusiones; y 9.
Recomendaciones.
4 En la agenda del gobierno del Presidente Cartes se estableció el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay
2030, el cual contaba con tres ejes estratégicos y cuatro ejes o líneas transversales que articularían las políticas y
lineamientos específicos de los distintos sectores, con las metas respectivas. Los Ejes estratégicos eran: 1.
Reducción de la pobreza y desarrollo social: Este eje está relacionado a la capacidad de la sociedad paraguaya para
cubrir las necesidades humanas básicas de sus ciudadanos y comunidades; 2. Crecimiento económico inclusivo:
acelerar el ritmo de crecimiento y la diversificación productiva, promoviendo la participación de todos los agentes
económicos y compartiendo los dividendos del crecimiento principalmente con el 40 por ciento de la población de
menores ingresos; 3. Inserción de Paraguay en el mundo en forma adecuada: posicionar y mejorar la imagen país,
fortalecer la participación nacional en los procesos de integración y en los foros internacionales, mejorar la
asignación de recursos, e incorporación de conocimiento. Los cuatro ejes transversales eran: 1. Igualdad de
oportunidades; 2. Gestión Pública eficiente y transparentes; 3. Ordenamiento Territorial; 4. Sostenibilidad
Ambiental. Ver: Gobierno de la República del Paraguay. Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo
Económico y Social (STP). Paraguay: Plan Nacional de Desarrollo 2030. Versión 9 de mayo 2014. Asunción,
Paraguay.
5 Datos de la entrevista realizada a Andrea Vera, actualmente funcionaria del Poder Judicial, y anteriormente
coordinadora del PDG. Agosto 2021.
8
1. Introducción
Durante el período que va desde el cuarto trimestre del año 2013 hasta el mes de septiembre del
año 2021, el Programa Democracia y Gobernabilidad impulsado por CEAMSO, trabajó con
diversos ministerios y secretarías con el fin de llevar a cabo el Programa Gobernabilidad y
Democracia. La gráfica # 2 muestra los espacios de intervención del PDG.
Gráfica No.2 El PDG, sus componentes y áreas de intervención en el Poder Ejecutivo 2013-2021.
Estos 3 componentes, aunado a la voluntad política de las autoridades gubernamentales fueron
la punta de lanza que permitieron una serie de intervenciones exitosas para llevar adelante la
modernización del Estado paraguayo durante los últimos 8 años.
El PDG decidió focalizar su trabajo en una primera etapa en ajustar las herramientas del MECIP
(Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del Paraguay), y mejorar las
capacidades de implementación dentro de las estructuras del Estado. Este Modelo de Control
Interno había sido adoptado por el país desde el año 2008 a través del Decreto no. 962, el cual
hacía obligatorio su cumplimiento. En ese mismo año también se publica el Manual de
Auditoría Gubernamental del Paraguay; y la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE)
por Resolución Nº 152/08 “Aprueba, adopta y establece la obligatoriedad del Manual de
Auditoría Gubernamental para la Auditoría Interna que ejerce la Auditoría General del Poder
Ejecutivo y las Auditorías Internas Institucionales dependientes del Poder Ejecutivo”.
De igual manera el PDG realizó desde el inicio un apoyo decidido a la Secretaría de la Función
Pública con el fin de apoyar los esfuerzos orientados al fortalecimiento y profesionalización de
la carrera del servicio civil, entre otros.
PDG
2013-2021
Ministerio
de
Hacienda
Ministerio
de Obras
Públicas
Componente # 1: Mejorar la capacidad de
gestión de las instituciones claves relacionadas
01
Componente # 2: Fortalecer el control interno, la
rendición de cuentas, transparencia y las acciones
anticorrupción que desarrollan estas instituciones
02
Componente # 3: Mejorar el marco legal y las
políticas públicas tendientes a mejorar la
efectividad del Estado La transparencia
gubernamental
03
PROGRAMA DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD 2013-201
Secretaría de la
Función Pública
Secretaría
Nacional
Anticorrupción
Contraloría
General de la
República
Dirección
Nacional de
Contrataciones
Públicas
Dirección
Nacional de
Aduanas
Secretaría del
Ambiente
Auditoría
General del
Poder Ejecutivo
Otros entes del
Estado
Secretaría
Nacional por los
Derechos de las
Personas con
Discapacidad
9
La gráfica # 3 muestra los mecanismos de intervención del Programa en diversos ministerios
del Poder Ejecutivo.
PARAGUAY: REFORMA Y
MODERNIZACION DEL ESTADO
PODER EJECUTIVO
GRAFICA No. 3 COMPONENTES ESTRATEGICOS DEL PROGRAMA
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD PODER EJECUTIVO
2013-2021
MECIP
Gerencia y Gestión
Institucional
Planeación
Estratégica
Gestión por Procesos
Comunicación
Interna
Comunicación
Externa
Controles
Seguimiento y
Medición
Recursos HumanosSICCA (Sistema
Integrado de Control de
la Carrera
Administrativa
IGP (Indice de Gestión
de Personas)
Auditorías de
Gestión
AGPE (Auditoría
General del Poder
Ejecutivo)
CGR (Contraloría
General de la
República)
Sistemas de
Información
Bases de Datos
Gobierno Abierto
Ley de acceso a la
Información
Oficinas de Acceso a la
Información Pública
Rendición de Cuentas
Fortalecimiento
Ministerio de
Hacienda
Presupuesto
Público y Carrera
del Servicio Civil
Compras Públicas
Fortalecimiento
Dirección
Nacional de
Contrataciones
Públicas
Fortalecimiento SENAC
(Secretaría Nacional
Anticorrupción)
Desarrollo de Sistemas
Creación Unidades
Anticorrupción del Poder
Ejecutivo
Participación
Ciudadana
Veedurías
ciudadanas
Acceso a la
Información
Denuncias
Red Democracia y
Transparencia
Fortalecimiento de:
Ministerio de Salud
Ministerio de Educación
Ministerio Obras
Públicas
Dirección Nacional de
Aduanas
Otros
Con relación al Poder Judicial, el PDG realizó una intervención que comprendía los mismos
elementos fundamentales aunque con las especificidades del caso, lo cual puede verse reflejado
en la gráfica # 46.
6 Siguiendo criterios de claridad en el abordaje de la sistematización, se informa al lector interesado que todo lo
concerniente al Poder Judicial se trabajará con más detalle en la sección No.5 de este documento; debido a que
las intervenciones en el Poder Ejecutivo fueron varias dado el número de Ministerios, Secretarías y Direcciones
que fueron seleccionadas para la intervención del Programa en el Poder Ejecutivo.
10
PARAGUAY: REFORMA Y
MODERNIZACION DEL ESTADO
PODER JUDICIAL
GRAFICA No. 4 COMPONENTES ESTRATEGICOS DEL PROGRAMA
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD PODER JUDICIAL
2013-2020
MECIP
Gerencia y Gestión
Institucional
Planeación
Estratégica
Gestión por Procesos
Comunicación
Interna
Comunicación
Externa
Controles
Seguimiento y
Medición
Recursos Humanos
Fortalecimiento
DGRRHH
CIEJ (Centro
Internacional de
Entrenamiento Judicial)
Auditorías de la
Gestión Judicial
Fortalecimiento de la
Dirección General de
Auditoría de Gestión
Judicial (DGAGJ)
Sistemas de
Información
Bases de Datos
Gobierno Abierto
Ley de acceso a la
Información
Apoyo a la
Implementación de la
Oficina de Acceso a la
Información
Instrumento de Rendición
de Cuentas
Fortalecimiento
del Consejo de
Administración
Judicial (CAJ)
Diagnósticos y
Modelos de
Gestión
Jurisdiccional
Fortalecimiento de:
Juzgados Penales de
Garantía
Participación
Ciudadana
Acceso a la
Información
Denuncias
Meritocracia
Concursos Públicos
Sistema Integrado de
Gestión de RRHH
Juzgados de Paz
Indicadores de
Gestión
Juzgados Penales
2. Componente # 1: Mejorar la capacidad de gestión de las instituciones claves
relacionadas
Como parte del acuerdo de cooperación además de los 4 componentes establecidos en el PDG,
se estableció que las intervenciones del programa estuvieran dirigidas a:
1. Priorizar las intervenciones orientadas a reformas con alto nivel de visibilidad e impacto
significativo;
2. Fortalecimiento de los sistemas de instituciones públicas que proporcionan servicios
públicos tales como: Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Obras Públicas;
3. Acciones alineadas y compatibles con las prioridades del gobierno;
4. Favorecer intervenciones construidas sobre reformas previas exitosas
2.1 El Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del Paraguay -
MECIP- en el marco de la gestión estratégica
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID), a través del Programa Umbral
había venido apoyando al gobierno de Paraguay, a través del Componente # 2 de este Programa,
en fortalecer la lucha contra la corrupción y la impunidad. Dentro de este Componente se
desarrollaron diversas acciones relacionadas con la elaboración y desarrollo del MECIP en su
primera etapa.
Sin embargo, el MECIP en su primera etapa presentaba como una de sus grandes dificultades
que para ponerlo en marcha había que completar 214 formularios, muchos de los cuales eran
engorrosos y de difícil llenado. Es por esta razón que, en el año 2013, y como parte del marco
11
de actuación estratégica del PDG se decide que es prioritario proceder no sólo una actualización
de los formularios del MECIP, sino también a hacerlos más amigables, más operativos, más
orientados a la implementación, es decir, hacerlos más prácticos.
Entre el 2013 y el 2015, el PDG de común acuerdo con la Contraloría General de la República
(CGP) y la AGPE (Auditoría General del Poder Ejecutivo), trabajan en mejorar los instrumentos
del MECIP. A este proceso se le conoce como MECIP en su segunda etapa. De ese trabajo
surge el nuevo marco normativo del Modelo Estándar de Control Interno – MECIP 2015 – que
propone un cambio de enfoque, aunque sin cambiar sus principios ni sus objetivos, facilitando
el proceso de implementación y consolidación del Control Interno en Instituciones Públicas,
promoviendo un mayor grado de adaptación del modelo a las necesidades particulares de cada
institución, e impulsando el desarrollo de las competencias organizacionales y profesionales.
Este esfuerzo estaba orientado a mejorar y definir con mayor precisión los marcos misionales
y estratégicos de las instituciones públicas, así como a definir los planes, métodos, políticas y
procedimientos utilizados para cumplir con la Misión, el Plan Estratégico y los objetivos de la
entidad7.
El enfoque seleccionado por el PDG, de común acuerdo con las autoridades de control del
Estado a nivel del Poder Ejecutivo permitiría mejorar, no sólo las capacidades estratégicas
institucionales, sino también el desarrollo de sus procesos, los mecanismos de control interno,
así como garantizar los resultados esperados por parte de la ciudadanía con relación a la
demanda de bienes y servicios provenientes de las instituciones públicas.
La Ley No. 276/94, Ley orgánica y funcional de la Contraloría General de la República
establece en su artículo 1º.- La Contraloría General de la República es el organismo de control
de las actividades económicas y financieras del Estado, de los Departamentos y de las
Municipalidades, en la forma determinada por la Constitución Nacional y por esta Ley.
La ley No. 1535/99, Ley de Administración Financiera del Estado, en su artículo 62 señala las
funciones de la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), estableciéndola como un
“órgano de control interno del Poder Ejecutivo realizará auditorías de los organismos y
entidades dependientes de dicho poder del Estado y tendrá también a su cargo reglamentar y
supervisar el funcionamiento de las Auditorías Internas Institucionales. El control será
deliberado, a posteriori, de conformidad con la reglamentación pertinente y las normas de
auditoría generalmente aceptadas”.
Así que, en el marco de estas atribuciones, el trabajo alrededor del MECIP era una prioridad en
el ordenamiento del Estado paraguayo, por lo que las intervenciones realizadas por el PDG
serían además de sumamente estratégicas, sumamente necesarias8.
7 Contraloría General de la República-Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)-
Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO). MECIP (Modelo Estándar de Control Interno para
Instituciones Públicas del Paraguay) 2015. Asunción, Paraguay, Octubre 2016. 25 pp.
8 Se recomienda al lector interesado ingresar a las páginas web de la Contraloría General de la República en donde
se podrá visualizar el enorme impacto que tuvo el PDG a través de la intervención y mejora del MECIP. Sería
importante revisar los informes de Auditoría, los Sistemas de Declaración Jurada, la rendición de cuentas del
Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y de Royalties, así como el sistema de denuncia
ciudadana. También las páginas web de la Auditoría General del Poder Ejecutivo, en general, así como también el
portal MECIP https://www,mecip.gov.py/mecip, en donde se encuentran múltiples reportes de la implementación
del MECIP en las instituciones que conforman el Poder Ejecutivo, con los resultados de evaluación, comparativos
por períodos, resultados por rangos de calificación, por rendimiento promedio, etc.
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El siguiente esquema muestra más claramente las diversas intervenciones y procedimientos que
se seguirían en cada institución que fuera parte del proceso de implementación del MECIP. Era
un esfuerzo que conllevaría un trabajo de equipo de entre 2 a 3 años, como mínimo y en donde
partiendo de un autodiagnóstico, la emisión de un código de ética, el compromiso de las
autoridades, se trabajaría en revisar el marco legal que la ampara, la estructura organizacional,
sus recursos humanos, sus fortalezas y debilidades, sus mapas de procesos y riesgo, la gestión
de la información, sus mecanismos de comunicación, sus sistemas de control interno, los
indicadores de gestión y de proceso, sus sistemas de monitoreo y evaluación, sus sistemas de
auditoría, así como sus mecanismos de mejora y de rendición de cuentas. Esta serie de procesos
pueden ser visualizados más claramente en la gráfica # 5.
GRAFICA No.5: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (CGR).
MODELO ESTANDAR DE CONTROL INTERNO 2015
Se recomienda al lector interesado en profundizar en el conocimiento sobre los cambios generados a través del MECIP 2015, con sultar: Contraloría General de la República-Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)- Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO). MECIP (Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas
del Paraguay) 2015. También se recomienda visitar la página web de la CGR, en donde podrá encontrar abundante información e informes sobre los mecanismos de implementación, reportes
y auditorías de las instituciones del Poder Ejecutivo en: https://www.contraloria.gov.py/index.php/mecip
CGR definición de Control interno: Es un conjunto de normas, principios, acciones y procesos efectuados por las autoridades, la administración y los funcionarios de una
entidad, a fin de asegurar razonablemente que los objetivos de la institución serán alcanzados. Un Sistema de Control interno comprende los planes, métodos, políticas y
procedimientos utilizados para cumplir con la Misión, el Plan Estratégico y los Objetivos de la entidad.
A. Ambiente de control
1. Compromisos de
la Alta Dirección
2. Acuerdos y
compromisos Eticos
3. Protocolo de Buen
Gobierno
4. Política de Gestión
del Talento Humano
B. Control de la
Planificación
1. Direccionamiento
Estratégico
2. Gestión por
procesos
3. Estructura
Organizacional
4. Identificación y
evaluación de
riesgos
C. Control de la
implementación
1. Control
operacional
2. Competencia,
Formación y Toma
de Conciencia
3. Gestión de la
información
4. Comunicación
1.1 Políticas Operacionales
1.2 Procedimientos
13. Controles
3.1 Gestión de la información
3.2 Control de documentos
4.1 Comunicación Interna
4.2 Comunicación externa
D. Control de la
Evaluación
1. Seguimiento y
Medición del Control
Interno
2. Auditoria Interna
E. Control para la
Mejora
1. Análisis Crítico del
Sistema de Control
Interno
2. Mejora Continua
Marco de control y de procedimientos establecidos
por la CGR para las instituciones del Poder
Ejecutivo. MECIP 2015
4.3 Rendición de cuentas
Al favorecer la implementación del MECIP se esperaba fortalecer y mejorar la capacidad de las
instituciones públicas selectas, mejorar la gestión interna, los recursos públicos, así como los
bienes y/o servicios que entregan a la población9. Eso es exactamente lo que ha acontecido en
los últimos 5 años. El gráfico # 6 muestra el proceso de implementación del MECIP.
9 Contraloría General de la República-Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)-
Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO). MECIP … Op. Cit.
13
2008
20202009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
2008
Establecimiento del MECIP
2015
MECIP 2015
2008 - 2013
Desarrollo del Primer Modelo MECIP. 208 formularios
GRAFICA No.6: PARAGUAY IMPLEMENTACION DEL MECIP 2008-2021
APOYOS DEL PDG
Fuente: CEAMSO. Programa Democracia y
Gobernabilidad. Informes trimestrales
2014 - 2020
Implementación del Nuevo Modelo MECIP 2015
2013
Acuerdos con Contraloría y Auditoria del Poder Ejecutivo
Inicio de los procesos de readecuación y ajuste a los formularios MECIP
Talleres y seminarios de trabajo-Consultores
Nuevo Modelo MECIP. Emisión de Decretos y reglamentos que
actualizan el modelo MECIP
Difusión y Expansión del nuevo modelo MECIP a todas las instituciones
públicas del Estado
2018
Fuerte impulso por parte del Estado.
Asistencia técnica del PDG a
Diversos ministerios del Poder Ejecutivo
Así como también al Poder Judicial
2013
Inicio del PDG
Asimismo, se apoyó el fortalecimiento del trabajo colaborativo entre la CGR y la AGPE, sobre
todo para armonizar los criterios de control interno. Se desarrolló además un Sistema
Informático para las Declaración Jurada de Bienes y Rentas (DJBR)10, y el establecimiento para
el análisis de correspondencia.
Con la AGPE se desarrolló igualmente un Sistema de Gestión de Auditorías Gubernamentales
del Poder Ejecutivo (SIAGPE)11, este sistema permite gestionar de manera integrada la
planificación, ejecución, monitoreo y seguimiento de auditorías realizadas por esta institución.
2.2 Subobjetivo Sistema de gestión de RRHH mejorado
2.2.1 El Fortalecimiento a la Secretaría de la Función Pública12
La Secretaría de la Función Pública (SFP) es un organismo dependiente de la Presidencia de la
República. La Ley 1626, Ley de la Función Pública, del 27 de diciembre del año 2000, en su
artículo 93 establece la responsabilidad de la SFP de vigilar el cumplimiento de esta ley y de
promover por medio de normas técnicas los objetivos de la función pública.
En el artículo 96 de dicha ley se le establecen, entre otras, las siguientes atribuciones:
a) formular la política de recursos humanos del sector público, tomando en consideración los
requerimientos de un mejor servicio, así como de una gestión eficiente y transparente;
b) organizar y mantener actualizado un registro sexado de la función pública;
10 https://www.contraloria.gov.py/index.php/djbr/44-djbr 11 https://siagpe.agpe.gov.py/siagpe/auth/login?targetUri=%2F 12 Al lector interesado en profundizar en las intervenciones y avances que se realizaron a través del PDG se le
recomienda revisar las páginas web de la Secretaría de la Función Pública en el siguiente enlace:
https://www.sfp.gov.py, allí se encuentran desarrollados los vínculos a los portales: Portal Paraguay Concursa;
Portal de Datos Abiertos; Caja de herramientas; Indice de Gestión de Personas; Consulta de expedientes,
Rendición de cuentas, Buzón de denuncias, etc.
14
c) preparar el reglamento general de selección, admisión, calificación, evaluación y promoción
del personal público, basado en un concurso público de oposición.
d) participar en el estudio y análisis de las normas que regulan el sistema de jubilación y pensión
a cargo del Estado;
e) detectar las necesidades de capacitación del funcionario público y establecer los planes y
programas necesarios para la misma, etc.
El Programa Democracia y Gobernabilidad, en el subobjetivo 1.1. había establecido: Sistema
de gestión de RRHH mejorado, como producto 1.1.1: Servicio Civil y Sistema de Gestión de
RR.HH. fortalecidos con procesos de selección por mérito, evaluación y promoción
implementados en instituciones del Poder Ejecutivo seleccionadas, con 2 resultados concretos:
1.1: Capacidad de la SFP para cumplir sus roles de rector de políticas, supervisor y proveedor
de servicios del Servicio2 Civil en el Poder Ejecutivo mejorada; 1.2: Avance en la
implementación de reformas de Gestión de RRHH y Servicio Civil, en instituciones
proveedoras de servicios del Poder Ejecutivo seleccionadas.
El PDG apoyó de manera decidida a la Secretaría de la Función Pública en el desarrollo de
procesos que permitieran la transparencia y el respecto a la idoneidad como factor central para
el acceso a puestos de trabajo en el Estado; así como el fortalecimiento de la gestión de recursos
humanos en las instituciones públicas priorizadas. Si bien fueron varias las intervenciones
puestas en marcha, se destacan 2 intervenciones esenciales:
A. El Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA): herramienta
que facilita la gestión integral de recursos humanos del Sector Público. Esta herramienta
cuenta con una fase para uso ciudadano, denominado Portal Paraguay Concursa
(https://www.paraguayconcursa.gov.py/sicca14).
B. El Índice de Gestión de Personas (IGP) (https://www.sfp.gov.py/sigp
A. El Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA)
El SICCA es la herramienta web que brinda soporte a la gestión integral de los recursos
humanos en el sector público, y en su faceta para uso ciudadano es el Portal Paraguay Concursa,
único portal del empleo público promovido por el Poder Ejecutivo.
El Decreto 1212/2014 aprueba la puesta en marcha del SICCA, estableciendo que las Unidades
de Gestión y Desarrollo de las Personas (UGDP) o similares deberán utilizar la plataforma con
la finalidad de facilitar la gestión y el desempeño de personas que trabajan en el Estado, desde
su ingreso hasta la desvinculación. La misma se encuentra centralizada mediante las normativas
de la Secretaría de la Función Pública y descentralizada operativamente con los Organismos y
Entidades del Estado (OEE). A través del mismo se registran todos los datos referentes a las
13 Mediante recursos de un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en ejecución desde el año 2009,
la Secretaría de la Función Pública recibió US$ 540.000 para la creación del portal SICCA. En el año 2011 se
presentó el Portal “Paraguay Concursa”, una web desde donde los usuarios podrían postularse a empleos en el
sector estatal.
14 Mediante recursos de un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en ejecución desde el año 2009,
la Secretaría de la Función Pública recibió US$ 540.000 para la creación del portal SICCA. En el año 2011 se
presentó el Portal “Paraguay Concursa”, una web desde donde los usuarios podrían postularse a empleos en el
sector estatal.
15
personas que prestan servicios al Estado como nombrados o contratados, desde su ingreso hasta
su desvinculación.
Para los interesados en ingresar a la función pública el Portal Paraguay Concursa es de gran
interés y ayuda. En esta plataforma se publican todas los llamados a ocupar puestos públicos,
según el perfil profesional y los interesados pueden realizar sus postulaciones en línea. Todo el
proceso de selección, incluyendo la publicación de personas seleccionadas, puede ser realizado
desde el sistema.
El SICCA también es utilizado por los OEE para remitir mes a mes el listado de funcionarios
con sus remuneraciones respectivas. Estos datos son posteriormente utilizados para publicar el
listado de funcionarios en el Portal de Datos abiertos.
Por otro lado, en el año 2014, se promulga la Ley Nº 5189 “Que establece la obligatoriedad de
la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras
retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay”. En su artículo 9º
establece que “La Secretaría de la Función Pública será la responsable del control permanente
del cumplimiento de la presente disposición legal”.
En el año 2016 se pone en vigencia el portal http://datos.sfp.gov.py/data/funcionarios con los
datos de más de 400 instituciones que reportan el movimiento de las personas que prestan
servicios en las mismas. Esta apertura de datos fue posible, gracias al desarrollo del Módulo de
Remuneraciones del SICCA, permitiendo a los Organismos y Entidades del Estado (OEE)
actualizar en línea los datos requeridos por las normas vigentes15.
El PDG ha apoyado técnicamente el mantenimiento de estos sistemas y la actualización de
algunos módulos funcionales de los mismos.
B. Índice de Gestión de Personas (IGP)
El Índice de Gestión de Personas constituye una herramienta que permite evaluar de grado de
desarrollo del sistema de gestión de personas en los diversos Organismos y Entidades del Estado
(OEE), incluyendo a los Gobiernos Departamentales y Municipales. La implementación del
IGP posibilita contar con un diagnóstico en base a lo cual las instituciones pueden generar sus
propios planes de mejora y promover las buenas prácticas. El objetivo final es la
profesionalización de la función pública y una mayor eficacia en los servicios que se presta a
la ciudadanía.
15 Secretaría de la Función Pública. Manual de Inducción. Asunción, Paraguay, Octubre 2018. 129 pp.
16
GRAFICA No. 7 PDG: FORTALECIMIENTO DE LA SECRETARIA DE
LA FUNCION PUBLICA 2013-2021
Indice de Gestión de las Personas (IGP)Sistema Integrado y Centralizado de la
Carrera Administrativa (SICCA)
MODULOS
1. Planificación de Puestos de trabajo
2. Selección e Ingreso
3. Movilidad laboral y promoción
4. Remuneraciones
5. Desvinculaciones
6. Procesos Jurídicos
7. Capacitación
8. Evaluación del desempeño
9. Legajo Digital
MODULOS
1. Planificación
2. Organización del trabajo
3. Gestión del empleo
4. Gestión del rendimiento
5. Gestión de la compensación
6. Gestión del desarrollo
7. Gestión de las relaciones humanas
8. Organización y funcionamiento del
Area de Gestión de las Personas
El Programa Democracia y Gobernabilidad apoyó a la SFP con el desarrollo de mediciones del
IGP en las instituciones priorizadas por el Programa: Secretaría de la Función Pública,
Ministerio de Hacienda (MH), Ministerio de Salud y Bienestar Social (MSyBS), Ministerio de
Educación y Ciencias (MEC), Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC),
Ministerio de Justicia (MJ), Ministerio de Agricultura y Ganadería, Secretaría del Ambiente
(SEAM), Secretaría Nacional por los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad
(SENADIS). Desde el año 2017, el IGP se convirtió en una herramienta en línea por resolución
0604/2017 de la SFP.
En función a los resultados de las mediciones se llevaron a cabo planes de mejora en varias de
las instituciones evaluadas.
El PDG también impulsó el desarrollo y la implementación de otros instrumentos y
herramientas tendientes al fortalecimiento de la carrera del servicio civil. Esto incluyó:
1. Portal Paraguay Concursa: la cara visible del SICCA, accesible para todas las personas que
desean informarse y participar de concursos para el ingreso a la función pública
https://www.paraguayconcursa.gov.py.
2. App ConcursaPy: aplicación móvil que facilita la información de llamados a concursos
publicados del portal Paraguay Concursa.
3. La Caja Virtual de Herramientas: plataforma web de herramientas normativas y
administrativas oficiales y actualizadas de la gestión de personas del sector público.
4. El Portal de Datos Abiertos de la SFP, que pone a disposición de la ciudadanía los reportes
de remuneraciones percibidas por funcionarios de las instituciones públicas.
17
5. Desarrollo y actualización del sistema informático que implementa el Índice de Gestión de
Personas (IGP Digital). Este sistema permite a los OEE la remisión en línea de los datos
relacionados a cada uno de los indicadores del IGP. El sistema facilita la generación y remisión
de informes y recomendaciones a partir de los datos ingresados.
6. Los dos temas transversales que han estado presente en varias intervenciones han sido el
desarrollo de herramientas tecnológicas (ya citadas algunos desarrollos previamente) y la
incorporación del enfoque de género en la gestión de los procesos de gestión interna.
Con respecto a la incorporación del enfoque de género es importante referir el diseño y
desarrollo del curso Enfoque de Género en las políticas y prácticas de gestión de personas en la
administración pública, conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública. Con este
programa se llegó, en varias tandas, a importantes instituciones del Poder Ejecutivo (MSPyBS;
MH; SENADIS, entre otras).
Como un indicador de sostenibilidad es importante mencionar que este año (2021) la SFP ha
replicado el Programa con recursos propios. En esta ocasión el curso “Enfoque de Género en
políticas y prácticas de gestión de personas, en el servicio civil del Paraguay”, ha beneficiado a
1793 funcionarias y funcionarios de 175 instituciones de los tres Poderes del Estado
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), de los tres niveles de Gobierno (Central, Departamental y
Municipal), y a 122 participantes de la sociedad civil. Del total de participantes, 1483 han sido
mujeres y 432 hombres, distribuidos en los 17 departamentos del país16.
7. Algunas de las Guías Orientadoras de gran alcance realizadas con la ayuda de la cooperación
técnica del PDG, han sido: el Manual de Inducción para la Función Pública17; el Manual
de Concursabilidad18, en el marco de la aplicación del SICCA/Portal Paraguay Concursa.
Además, un Instrumento de medición del grado de implementación del Primer Plan de Igualdad y No
Discriminación19, un Protocolo de intervención para casos de violencia laboral20 y una Guía
Metodológica para la Incorporación del Enfoque de Género, No Discriminación y Buen
Trato en los Reglamentos Internos de los Organismos y Entidades del Estado21.
8. Con respecto a la mejora del marco legal de la Función Pública se llevó a cabo una
recopilación de acciones de inconstitucionalidad contra la ley 1626/2000 y se apoyó la
elaboración de un Proyecto de Ley del Servicio Civil.
9. Para fortalecer la cultura meritocrática se llevó a cabo una asesoría comunicacional y se apoyó una
campaña informativa dirigidas a la ciudadanía. El lema de la campaña fue: “Si el mérito es tuyo, el
empleo también”.
16 https://www.sfp.gov.py/sfp/articulo/15290-1915-participantes-tiene-el-curso-enfoque-de-genero-en-politicas-
y-practicas-de-gestion-de-personas-en-el-servicio-civil-del-paraguay.html 17 https://www.sfp.gov.py/sfp/archivos/documentos/Manual%20SFP-WEB2_pvv64ckd.pdf 18 https://www.sfp.gov.py/sfp/archivos/documentos/ManualConcursos_3pscc029.pdf 19 https://www.sfp.gov.py/sfp/archivos/documentos/intrumento.monitoreo.pipcd_p0j5uhfx.pdf 20 http://www.ceamso.org.py/upload/publicaciones/1540310953.pdf 21https://www.sfp.gov.py/sfp/archivos/documentos/Guia%20-%20Perspectivas%20de%20Genero%20-
%20WEB_6a5nnalf.pdf
18
2.3 Subobjetivo Sistemas Públicos de Presupuesto y de Adquisiciones fortalecidos
2.3.1 El Fortalecimiento a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
Las atribuciones y funciones de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) está
regulada por la Ley 2.051/2003, Ley de Contrataciones Públicas, con las modificaciones de la
Ley Nº 3.439/07, concordada con su reglamentación y los capítulos vigentes de la Ley Nº 1.533
“De Obras Públicas”
Dicha ley establece el Sistema de Contrataciones del Sector Público y tiene por objeto regular
las acciones de planeamiento, programación, presupuesto, contratación, ejecución, erogación y
control de las adquisiciones y locaciones de todo tipo de bienes, la contratación de servicios en
general, los de consultoría y de las obras públicas y los servicios relacionados con las mismas.
Dada la importancia que la DNCP tiene para la vida democrática del país, el PDG había
establecido en el subobjetivo 1.2 Sistemas Públicos de Presupuesto y de Adquisiciones
fortalecidos; en el Producto: 1.2.1: Mejora en el cumplimiento de reglas de adquisiciones en
Instituciones Públicas seleccionadas; y en los resultados: 1.5: Capacidad de la DNCP para
monitorear y supervisar el cumplimiento de administración de contratos en las Instituciones
Públicas aumentada; y 1.6: Administración de contratos en Instituciones Públicas seleccionadas
mejorada; y 1.8: Capacidad presupuestaria (planificación, formulación y ejecución efectiva y
transparente) fortalecida en Instituciones Públicas seleccionadas.
Como puede verse en la Gráfica No. 8, El PDG realizo una serie de intervenciones técnicas
dentro de la DNCP, entre otras, las más relevantes han sido: el desarrollo del Sistema de
Trámites Jurídicos Electrónicos22 (para gestionar protestas, resoluciones y notificaciones sobre
adjudicaciones de contrato); la Reingeniería del Sistema Integrado de Contrataciones Públicas;
el Portal de Datos Abiertos de Compras Públicas23, el desarrollo de manuales y guías técnicas
como el Manual de Gestión de Contratos de Obras Públicas24; el Catálogo de Bienes y
Servicios25; el Calendario de Ofertas: la guía de carga del Pliego Electrónico26, entre otros. Hoy
en día, el Sistema de Trámites Jurídicos Electrónico está totalmente instalado y es de uso
cotidiano para los proveedores del Estado. Éste sistema ha facilitado la resolución de una serie
de protestas y anulaciones de contratos que estuvieron viciados o que no cumplían con los
Pliegos de Bases y Condiciones. El portal de datos abiertos de la DNCP ha permitido
transparentar las compras del Estado, así como hacer un seguimiento a la capacidad real de los
proveedores. Son diversos los casos de corrupción detectados tanto por proveedores afectados
como por medios de prensa que se han dedicado a triangular la información pública y a verificar
los datos.
22 https://www.contrataciones.gov.py/dncp/tramites-juridicos-electronicos.html 23https://www.contrataciones.gov.py/datos/ 24 http://www.ceamso.org.py/upload/publicaciones/1484912807.pdf 25 https://www.contrataciones.gov.py/buscador/catalogo.html 26 https://www.contrataciones.gov.py/dncp/guias-electronicas.html?tipo=pliego_electronico
19
2014
Sistema Electrónico
Trámite Jurídico (SETJ-
gestión del trámite jurídico
- Protestas, resoluciones y
notificaciones sobre
adjudicación de contratos)
Capacidad técnica para
Certificación de firma
digital
Simplificación de procesos
de adquisiciones para
municipios
Manual para
contrataciones de obras
públicas
Pliego de Bases y
Condiciones Electrónico
(PBCE)
Protocolos de seguimiento,
marco regulatorio, y
fortalecimiento de
unidades de gestión de
contratos
2015
Reingeniería del Sistema
Integrado de
Contrataciones Públicas
(SICP)
Creación del Portal de
Datos abiertos de
Contrataciones Públicas
Hackaton-Compras
Públicas REIKUAA
Catálogo de Bienes y
Servicios (CBS)
Pliego de Bases y
Condiciones Electrónico
(PBCE)
Ofertas y Evaluaciones
Electrónicas
2016
Reingeniería del Sistema
Integrado de
Contrataciones Públicas
(SICP)
Manual de Gestión de
obras públicas
Plan de Acción de
Gobierno Abierto
Capacitación en
Administración de
Contratos
Aseguramiento de Calidad
en el marco de la
reingeniería del Sistema de
información de las
contrataciones Públicas -
SICP-
2017
Reingeniería del Sistema
Integrado de
Contrataciones Públicas
(SICP)
Manual de Contrataciones
Públicas
Plan de Acción de
Gobierno Abierto
Capacitación a Unidades
Operativas de
Contrataciones de
Instituciones seleccionadas
Reingeniería del Sistema
Informático de Compras
Públicas (SICP)
Sistema Informático de
Proveedores del Estado
(SIPE)-Pliego electrónico-
Ofertas Electrónicas y
Evaluaciones
2018/2019
Capacitaciones en Manual
de Gestión de Contrato de
Obra Pública
GRAFICA No 8 PDG: FORTALECIMIENTO DE LA DIRECCION NACIONAL DE CONTRATACIONES PUBLICAS (DNCP)
2013-2019
2.3.2 Fortalecimiento al Ministerio de Hacienda
La Ley 4394/2011, establece las funciones del Ministerio de Hacienda, entre otras: la
administración del patrimonio del Estado y la verificación del uso y conservación de los bienes
públicos; la administración del proceso presupuestario del Sector Público que incluye las fases
de programación, formulación, ejecución, control y evaluación, así como el perfeccionamiento
de su técnica; la aplicación y la administración de todas las disposiciones legales
referentes a los tributos fiscales, su percepción y su fiscalización; la formulación y manejo de
la política fiscal del Estado, la formulación y propuesta de la. política económica nacional, etc.
El PDG inició la cooperación con el Ministerio de Hacienda hacia fines del año 2015, el cual
se formaliza a través de la Resolución MH No. 405 del 28 de diciembre de dicho año. Desde
los inicios de dicha cooperación se trabajó con el desarrollo Modelo Estándar de Control Interno
20
para Instituciones Públicas del Paraguay, por lo que la institución conformó los equipos de
trabajo que se sumarían a este esfuerzo. Se trabajaron los mapas de procesos, procedimientos,
controles e indicadores, así como una propuesta de reestructuración organizacional. Se dio la
asistencia técnica para apoyar la consolidación de capacidades institucionales para mejora
permanente del control interno. El trabajo se realizó durante los años 2016-2017.
Paralelamente a este trabajo en la modernización de la estructura institucional, se trabajó
además de la medición del sistema de gestión de personas en 2 ocasiones con el IGP. Estos
procesos permitieron que el Ministerio de Hacienda fuera la primera institución del país en
reglamentar de manera particular los criterios normativos y administrativos de la Carrera del
Servicio Civil a la luz de las necesidades institucionales específicas del Ministerio ( Resolución
MH N° 167/2019).
El desarrollo de este modelo institucional de carrera, siguiendo las normas generales
establecidas por la SFP, contempló el diseño y la adecuación de los lineamientos para la
administración de estructuras y de puestos de trabajo con un enfoque integrado que ha sido
innovador en la administración pública y tiene un gran potencial para ser replicado en otras
instituciones.
Se apoyó también el desarrollo del Portal de Datos Abiertos del MH27, los datos publicados en
este portal son obtenidos de la información registrada por cada Organismo o Entidad del Estado
que se encuentran integradas al Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF),
Sistema Nacional de Recursos Humanos (SINARH) y del Sistema de Gestión y Análisis de la
Deuda Pública (SIGADE).
Con el Subsecretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda se avanzó en la
estructuración de un proceso de facturación electrónica que permitirá tener un mejor control de
los tributos generados por la población y las empresas paraguayas.
Además, se trabajó en lo relacionado a la fijación de precios de transferencia, herramientas y
formularios, normativa e instalación de capacidades para realización de auditorías en relación
a las declaraciones de los contribuyentes. Durante el periodo de un año, se llevaron adelante
reuniones de trabajo con el equipo institucional designado y consultores internacionales
especializados en el ámbito de precios de transferencia y se desarrolló un taller de capacitación
teórico práctico de aproximadamente 40 horas cátedra con aproximadamente 70 funcionarios.
El material grabado de este taller, fue editado y entregado a la institución para ser utilizado
como fuente de consulta y material de capacitación continua.
Durante el período 2016-2021, el PDG apoyó a la institución en los siguientes procesos (Tabla
No.1):
27 https://datos.hacienda.gov.py/
21
TABLA No. 1: PDG FORTALECIMIENTO AL MINISTERIO DE HACIENDA 2014-2019
2014-2015 2017 2018 2019
1. En el año 2014 se inicia la medición
del IGP.
2. Durante el año 2015 se ejecuta el plan
de mejora tomando en cuenta la
mencionada medición.
1. Proceso de revisión y reconfiguración institucional
para la implementación del Índice de Gestión de
Personas en el Ministerio.
2. Diseño integral del Modelo Institucional para la
Carrera del Servicio Civil en el Ministerio.
3. Reglamentación de la Carrera del Servicio Civil
para el Ministerio de Hacienda, articulación de éste
con el Sistema Nacional de Recursos Humanos
(SINARH).
4.Desarrollo de aplicación informática CTE
(Concursabilidad, Transparente y Equitativa) para el
acceso a información en línea, referente a las
oportunidades de promoción existentes en la
institución.
5. Guía orientadora para el relevamiento de bienes,
insumos y servicios en el marco de la transparencia en
la gestión presupuestaria.
6. Implementación del Manual de Rendición de
Cuentas;
7. Diseño del sistema de emisión de facturas
electrónicas por parte de la Subsecretaría de Estado de
Tributación (SET) del Ministerio de Hacienda
8. Hackaton – Aplicación PresupuestApp: aplicación
móvil.
9. Mantenimiento Evolutivo del Portal web de Datos
Abiertos para el Ministerio de Hacienda.
10. Capacitación extensiva en tecnologías de
desarrollo de Software del Portal Web de Datos
Abiertos para el Ministerio de Hacienda.
11. cursos sobre “Aspectos Básicos de la Planificación
Financiera”; “Marco Normativo del Presupuesto
Nacional” y “El Proceso de Planificación y
Presupuestación”
1. Segunda medición del
IGP.
2. Elaboración de las
normas e instrumentos
institucionales para la
Administración de puestos
de trabajo y la
Administración de
Estructuras Organizativas
3. Reglamentación sobre
concursabilidad.
4. Prueba Piloto de
implementación del
Modelo de Carrera del
Servicio Civil en la
Dirección de
Administración del Capital
Humanos y en la Unidad de
Modernización e
Innovación.
5. Programa Formación de
Formadores en finanzas
públicas y presupuesto,
El curso se fundamentó en
el papel que cumple el
Ministerio de Hacienda
como responsable de la
elaboración de
lineamientos para la
formulación del
Presupuesto General de la
Nación, según la Ley N°
1535 de Administración
Financiera del Estado.
1. Validación de normativas reglamentarias necesarias
para la implantación del Modelo de Gestión de la
Carrera.
2. Instrumento Presupuesto de Personal Técnicamente
Informado (PPTI),
3. Se ha seguido trabajando en el consenso técnico y
político para que la resolución de homologación del
modelo institucional de carrera del MH sea validado y
aceptado por la SFP.
4. Resolución MH N° 167 “Por el cual se aprueban los
criterios normativos e instrumentos de administración
de estructuras organizativas y de administración de
puestos de trabajo del Ministerio de Hacienda y se
autoriza la implementación correspondiente”.
5. Asistencia Técnica al Ministerio de Hacienda para
implementar el modelo institucional de carrera del
Servicio Civil
6. Curso virtual de Gestión de Integrada
7. Asistencia técnica a la Subsecretaría de Estado de
Tributación (SET) en la lucha contra la evasión fiscal
y el aumento de los niveles de recaudación, mediante
la implementación gradual del Sistema Integrado de
Facturación Electrónica (SIFEN).
8. Resolución General Nº 18 “Por la cual se asigna la
obligación de facturador electrónico a contribuyentes
para la adhesión voluntaria al sistema integrada de
facturación electrónica nacional”– SIFEN.
2016
1.Curso formación de formadores sobre
manejo presupuestario.
2.Capacitación a Directores y
coordinadores sobre Gestión del
Desempeño.
3.Asesoría sobre el marco legal
presupuestario
4. Elaboración de la Guía para la
ciudadanía para comprender de manera
sencilla el Presupuesto General de Gastos
de la Nación (PGN).
5.Análisis del modelo institucional para
implementar la carrera del servicio civil
en el Ministerio.
6.Diagnóstico de la estructura orgánica
del Ministerio;
6.1 Planta de puestos de trabajo;
6.2 Unidades misionales
6.3 Puestos de trabajo y
retribuciones;
7. Diagnóstico sobre Bases de datos y
datos abiertos en el Ministerio (análisis de
las plataformas SPIR (Portal de Reportes
Financieros) y BOOST.
8. Asesoría técnica oficina de
comunicación del Ministerio.
9. Diagnóstico sobre la capacidad de
desarrollar el presupuesto institucional.
10. Conformación de la Unidad de
Transparencia.
22
Gráfica No. 9: PDG Acciones de fortalecimiento al Ministerio de Hacienda 2020-2021
Como puede verse en la Grafica #9, durante estos 2 últimos años, en el Ministerio de Hacienda
se avanzó en fortalecer a la Secretaría de Tributación, así como en el impulso al Plan de Carrera
del ministerio. Se trabajó estratégicamente para fortalecer la transparencia activa, generar
capacidad institucional en la formación de formadores, y se produjeron un buen número de
cursos y materiales virtuales. Se avanzó en la puesta al día de los mapas de procesos y manuales
de puestos en varias direcciones generales. Se espera que con las diversas iniciativas se
fortalezca la gestión institucional general y se desarrolle una cultura tributaria, con mejoras en
la recaudación fiscal y que se clarifiquen las reglas de juego en materia fiscal.
PDG: Acciones en el Ministerio de Hacienda 2020-201Direccion de
Administración
del Capital
Humano y
Capacitación
(DACHC)
Dirección de
Modernización
Institucional
(DMI)
Direccion General
de Jubilaciones y
Pensiones (DGJP)
Mapa de
procesos y
carga de
trabajo
Direccion General
de Empresas
Públicas (DGEP)
Direccion General
de Fiscalización
Tributaria
(DGFT)
Direccion General
del Tesoro
Capacitación en:
1. Modelo Institucional de Carrera;
2. Tablero institucional;
3. Precios de Transferencia;
4. Estándares internacionales sobre
Precios de Transferencia;
5. Ejercicios de Auditoría a grandes
contribuyentes sobre Precios de
Transferencia;
6. Modelo de gestión de riesgos dee
corrupción;
Manuales de
puestos y
manuales de
organización
1. Dirección General de
Empresas Públicas;
2.Dirección General de
Servicios Personales y
Bienes del Estado;
3. Dirección General de
Fiscalización Tributaria
Secretaría de Tributación
1. Fortalecimiento y gobernabilidad
financiera del Sistema Integrado de
Facturación Electrónica Nacional
(SIFEN);
2. Fortalecimiento de la Dirección
Geranl de Grandes Contribuyentes;
3. Factura Electrónica (FE);
f. Precios de Transferencia;
5. Modelo de riesgo en Precios de de
Transferencia;
6. Normativa sobre Precios de
Transferencia;
7. Diagnóstico del Sisterma de
Información Marangatú;
8. Ejercicios de Auditoría sobre Precios
de Transferencia;
97. Diagnóstico institucional del
Departamento de Auditoría Interna.
Seguridad
Jurídica
1. Seguridad jurídica y fiscal;
2. Reglas de juego claras;
3. Tributación justa;
4. Mejora en la cultura tributaria;
5.Mejora en el cumplimiento tributario;
6. Mejora en la recaudación
Plan de Carrera Formación de Formadores
Fortalecimiento de Direcciones
Modernizacion Tributaria
MINISTERIO DE HACIENDA
Dirección Gral.
de Jubilaciones y
Pensiones
(DGJP)
7. Presupuesto Público
23
2.4 Subobjetivo Capacidad para atender necesidades ciudadanas prioritarias
2.4.1 Fortalecimiento al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS)
El artículo 68 de la Constitución Política de Paraguay establece que “El Estado protegerá y
promoverá la salud como derecho fundamental de la persona y en interés de la comunidad.
Nadie será privado de asistencia pública para prevenir o tratar enfermedades, pestes o plagas, y
de socorro en los casos de catástrofes y de accidentes. Toda persona estará obligada a someterse
a las medidas sanitarias que establezca la ley, dentro del respeto a la dignidad humana”.
De esa cuenta, el PDG también trabajó en el fortalecimiento al Ministerio de Salud Pública. Fue
una de las instituciones seleccionadas para la implementación del Modelo Estándar de Control
Interno para Instituciones Públicas, por lo que durante casi 3 años se sostuvo una serie de
asesorías orientadas a mejorar la estructura y la capacidad de respuesta de la institución.
Adicionalmente a esos esfuerzos también se desarrollaron las capacidades para la
implementación del Índice de Gestión de Personas, y la apertura de Datos Abiertos.
Durante los años 2020 y 2021, y teniendo en cuenta el periodo de pandemia, se trabajó el
fortalecimiento de la Dirección General de Administración y Finanzas en lo relacionado a
sistema de adquisiciones, estandarización de pliegos para contratación de servicios de limpieza
y de alimentación para hospitales, proponiendo herramientas y mejoras a los procesos.
Por aparte se hizo una fuerte inversión en mejorar los sistemas informáticos, lo cual se refleja
en la Gráfica No. 10.
El problema era comunicar y transmitir la información de manera
adecuada entre los diversos sistemas informáticos existentes en
el Ministerio de Salud
GRAFICA No.10: PDG FORTALECIMIENTO DE LOS SISTEMAS INFORMATICOS DEL MINISTERIO DE SALUD 2014-2019
Sistema de Información y Control de Inventarios
Automatizados del Paraguay (SICIAP)
Mejoría Sustancial
en la provisión de
insumos y
medicamentos a la
población
El SICIAP y el Sistema de Compras
(SISTEWORK) no estaban integrados
(falta de datos sobre compras de insumos
y medicamentos
Integración entre el (SISTEWORK)con el
Sistema de Contrataciones
Públicas (SICP) de la DNCP
Implementación del SICIAP a nivel de todo
el país, en las Regiones Sanitarias
Integración entre el SICIAP y el Sistema de
Asistencia Ambulatoria (SAA)
2015 2016
Mejoría sustantiva en la vinculación entre Consulta,. Stock y recetas médicas
Integración entre el SICIAP y el Sistema de Egresos Hospitalarios
(SEH)
Módulo de Estimación y
Planificación (MEP) para compras futuras
Prueba piloto del SICIAP en 2 hospitales
(Luque y Barrio Obrero)
2016/7
Evaluación de procesos de atención
hospitalaria en Hospital del Trauma
Mejoras en los procesos de
programación de cirugías
Mejoras en Inventarios en
Parques de Medicamentos.
Sistema de indicadores
automatizados utilizando el SICIAP
2018
24
2.4.2 Fortalecimiento al Ministerio de Educación y Ciencia (MEC)
La Constitución Política de Paraguay en su artículo 73 reconoce el derecho a la educación
estableciendo: “Toda persona tiene derecho a la educación integral y permanente que como
sistema y proceso se realiza en el contexto de la cultura de la comunidad. Sus fines son el
desarrollo pleno de la personalidad humana y la promoción de la libertad y la paz, la justicia
social, la solidaridad, la cooperación y la integración de los pueblos; el respeto a los derechos
humanos y a los principios democráticos, la afirmación del compromiso con la Patria, de la
identidad cultural y la formación intelectual, moral y cívica, así como la eliminación de los
contenidos educativos de carácter discriminatorio. La erradicación del analfabetismo y la
capacitación para el trabajo son objetivos permanentes del sistema educativo”.
De esa cuenta, el PDG trabajó en el fortalecimiento al Ministerio de Educación. Fue una de las
instituciones seleccionadas para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno
para Instituciones Públicas, por lo que durante casi 3 años se sostuvo una serie de asesorías
orientadas a mejorar la estructura y la capacidad de respuesta de la institución. Adicionalmente
a esos esfuerzos también se desarrollaron las capacidades para la implementación del Índice de
Gestión de Personas, la apertura de Datos Abiertos28.
También se realizaron otra serie de acciones, entre las que destacan:
GRÁFICA No.11: PDG-FORTALECIMIENTO AL MINISTERIO DE EDUCACION Y CIENCIAS
2013-2019
MINISTERIO DE EDUCACION
Apoyo en el
proceso de
reordenamiento
orgánico y
funcional
Asesoría para la
elaboración de la
Carta Orgánica
del Ministerio
Elaboración de
documento
Buenas Prácticas
Inernacionales en
materia de Cartas
Orgánicas Acuerdo con la
Federación de
Padres de
Paraguay
(FEDAPY) para la
incidencia en
Política Educativa
Proyecto a
CONACYT sobre
ACEs (Asociación
de Cooperadores
Escolares)
2014
Apoyo para la
Firma Digital del
MEC
Asesoría para la
elaboración de la
Carta Orgánica
del Ministerio
Diseño del
Sistema
Informático del
Registro Unico de
Estudiantes
(RUE)
Integración de
Sistemas
Informáticos
RUE-SIGMEC
(Sistema de
soporte a la
Gestión de RRHH
del MEC)-
NAUTILUS
(Sistema de
Soporte a la
Gestión
Académica y
rendimiento del
Sistema educativo
público y privado)
2015 2016
Implementación
del Sistema de
Certificación y
Entrega de Títulos
Mesa
Interinstitucional
FONACIDE
impulsada por el
MEC
Asistencia
Técnica para la
apertura de Datos
Abiertos
Mejora de la
distribución de
kits escolares,
fiscalización de
Infraestructura
Escolar,
Contrataciones,
Asistencia
Técnica para
herramientas de
Auditoría Social
2017
Creación Unidad
de Transparencia
Propuesta de reestructuración organizacional para las áreas de infraestructura y contrataciones de la Dirección de Programas y Proyectos.
Procesos
aplicados a la
certificación de
los títulos
universitarios
Procesos
aplicados a la
Distribución de
Kits escolares
Selección de
supervisores
educativos, pública y
transparente
Recepción y revisión
de denuncias a través
del SIGMEC
Auditoría social
realizada en los
servicios de kits
escolares y de
merienda escolar
Apoyo en la
elaboración del
Presupuesto Público
Mejoras en las
especificaciones
técnicas para la
compra de
productos que
integran la
Mochila Escolar
2018/19
Aprobación de procesos,
procedimientos e
indicadores para el
cumplimiento del Plan
Anual de Contrataciones,
MEC institución piloto
para la migración de
legajos dentro del SICCA
de la SFP
Segunda medición del
Indice de Gestión de
Personas
28 https://datos.mec.gov.py/
25
2.4.3 Fortalecimiento al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC)
El PDG trabajó en el fortalecimiento del MOPC. Se procedió a la implementación del MECIP,
por lo que durante casi 3 años se sostuvo una serie de asesorías orientadas a mejorar la estructura
y la capacidad de respuesta de la institución. Adicionalmente a esos esfuerzos también se
desarrollaron las capacidades para la implementación del Índice de Gestión de Personas, la
apertura de Datos Abiertos. Se trabajó también en la elaboración de un Manual de Gestión de
Contratos del MOPC; en la creación de la Unidad de Transparencia y Participación Ciudadana,
así como en las Políticas de Talento Humano.
Dado que el MOPC en su vida institucional nunca había tenido un Plan Estratégico Institucional
(PEI) que orientada su accionar, uno de los esfuerzos centrales del PDG fue coadyuvar al
desarrollo del PEI. En la elaboración del Plan Estratégico participaron más de 80 funcionarios
de los 4 viceministerios: Viceministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; Viceministerio
de Minas y Energía; Viceministerio de Transporte; Viceministerio de Administración y
Finanzas. Además del personal técnico de los cinco Gabinetes de la institución. Para el
desarrollo de la Planificación Estratégica se conformó un equipo integrado por representantes
de los 5 Gabinetes del MOPC y el equipo de MECIP, apoyados por el grupo de consultores. El
equipo se reunió semanalmente en formato de talleres de planificación, desde el mes de
diciembre de 2015 hasta el mes de abril de 2016. Paralelamente, se conformaron los Equipos
ampliados de los Viceministerios, cada uno de ellos integrado por la máxima autoridad (Vice
Ministro/a), los Directores, responsables de las principales unidades y técnicos. En total se
conformaron cinco equipos ampliados con quienes se desarrollaron tres o más talleres de
planificación estratégica.
Siguiendo la metodología del Cuadro de Mando Integral o Balanced Scorecard, se definieron 4
perspectivas y 15 líneas de acción para el trabajo estratégico los siguientes años, las cuales son
las siguientes:
PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS Y DE LA COMUNIDAD
OE 1. Mejorar la transparencia y los mecanismos de rendición de cuentas.
OE 2. Ofrecer Obras Públicas y Servicios de Calidad.
OE 3. Aumentar la cobertura en infraestructura vial y en servicios
PERSPECTIVA DE GESTIÓN, REGLAMENTACIÓN Y REGULACIÓN
OE 4. Desarrollar el Sistema Integral de Planificación y Gestión Estratégica, Operativa y de Proyectos.
OE 5. Mejorar los sistemas de control interno.
OE 6. Desarrollar e Implementar un Sistema de Gestión de Calidad.
OE 7. Desarrollar e implementar el Sistema de Gestión por procesos.
OE 8. Desarrollar el Sistema de Comunicación e Información interna y externa.
OE 9. Contar con infraestructura y equipamiento adecuado.
PERSPECTIVA DE LAS PERSONAS, LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Y EL
DESARROLLO ORGANIZACIONAL
OE 10. Desarrollar e Implementar el Sistema Integral de Gestión del Talento Humano.
OE 11. Contar con Tecnología Adecuada.
OE 12. Adecuar la estructura organizacional.
PERSPECTIVA FINANCIERA
OE 13. Contar con recursos financieros adecuados en tiempo y forma.
OE 14. Gestionar el apoyo de la Cooperación Internacional.
OE 15. Mejorar la eficiencia en el uso de los Recursos.
Gracias a la asistencia técnica del PDG, el MOPC formuló su primer Plan Estratégico y sus
líneas de acción para el período 2016-2018. También se capacitó a los funcionarios de la Unidad
Operativa de Contrataciones (UOC) sobre oferta pública, licitaciones y contratos.
26
2.4.4 Fortalecimiento de otras estructuras del Estado
El Programa Democracia y Gobernabilidad también tuvo otra serie de intervenciones con otras
estructuras del Estado. Entre ellos tenemos a: la Secretaría del Ambiente (SEAM) - Ministerio
del Ambiente y Desarrollo Sostenible en la actualidad, la Secretaria Nacional por los Derechos
Humanos de las Personas con Discapacidad (SENADIS), SENATICS – Ministerio de
Tecnologías de la Información y Comunicación actualmente, Dirección Nacional de Aduanas
(DNA), el Ministerio de Justicia (MJ), el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), el
Ministerio Público (MP), la Secretaría Técnica de Planificación (STP), el trabajo con la
Secretaría Nacional Anticorrupción, etc.
En las primeras cuatro instituciones se apoyó con la implementación del MECIP lo cual requirió
entre 2 a 3 años de trabajo continuo. Tanto a la SEAM como a la SENADIS y al Ministerio de
Justicia se les apoyó en la implementación del Índice de Gestión de Personas. Al Ministerio de
Justicia también se le apoyó en establecer los procedimientos para la mejora en la gestión de la
información, con el Plan de comunicación y difusión de la ley de libre acceso ciudadano a la
información pública y transparencia gubernamental; en el análisis del presupuesto público
asignado a la institución y los mecanismos para mejorar su gestión, y en la implementación de
un Proyecto de Mejora de la Atención a los Usuarios.
Con el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación se desarrolló la Guía de
implementación de Datos Abiertos Gubernamentales del Paraguay29 dirigida a las instituciones
públicas y para cualquier organización que quiera publicar en formato de datos abiertos. La guía
define que se entiende por datos abiertos, formato de datos abiertos, y las condiciones necesarias
para que una iniciativa de publicación de información o datos en la Web pueda ser considerada
como de “Datos Abiertos”.
A la DNA también se le apoyó en mejorar la capacidad de administración de riesgos en el
comercio internacional. Se elaboró un Plan de Trabajo básico, definiendo como objetivo general
el diseño y desarrollo de una Matriz de Riesgo, así como un Modelo de Gestión de Riesgo para
la DNA, tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales y los requerimientos
aplicables a las condiciones comerciales del país. Se apoyó con una consultoría en verificación
física de cargas y mercaderías en el marco de operaciones de importación y exportación, y hacia
el año 2019, en el al Programa Operadores Económicos Autorizados.
Al TSJE se le apoyó a través de asistencia técnica en materia de Financiamiento Político en el
plano normativo, organizacional y en los aspectos que hacen a la implementación de la Ley
4743/2012 ( Ley de Financiamiento Político), y posteriormente la Ley 6167/2018, que modifica
varios artículos del Código Electoral Paraguayo.
La cooperación técnica con el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) tuvo como
objetivo apoyar la reglamentación de la ley de financiamiento político N° 4743/2012 y
desarrollar herramientas tecnológicas, orgánicas, administrativas y de control para su
cumplimiento. En este marco, se dotó al Tribunal de un instrumental completo para el control
del cumplimiento de la ley, que incluyó también un observatorio de financiamiento político,
para transparentar los gastos e ingresos de las agrupaciones políticas en época electoral y fuera
de ella.
29 https://www.senatics.gov.py/application/files/6014/9329/9407/Guia_Datos_Abiertos_Gubernamentales_v2.pdf
27
Para contextualizar los logros, en menos de dos años de duración del proyecto se logró mejorar
el control del financiamiento político gracias al asesoramiento y a las lecciones aprendidas
compartidas por las instituciones de control y las organizaciones políticas, así como organismos
no gubernamentales como Transparencia de Colombia, USAID Colombia, la Fundación
Konrad Adenauer y otras organizaciones de la sociedad civil colombiana, cuyos aportes de
conocimiento fueron importantes para mejoras en tecnología y gestión de conocimiento.
El componente de género del proyecto desarrolló una Escuela de Formación Política para
Mujeres Líderes dentro del Tribunal Superior de Justicia Electoral, buscando sobrellevar un
déficit en la participación de las mujeres en contiendas electorales vinculadas al financiamiento
político, comprobadamente más escaso a disposición de candidatas mujeres.
La sostenibilidad de los resultados del proyecto es comprobable, el software SINAFIP30, sigue
actualmente en uso para el reporte oficial de ingresos y gastos, el ONAFIP31, portal que sirve
de observatorio de las presentaciones de las agrupaciones políticas, aún hoy completamente
vigentes y actualizados con datos reales, al cuidado del TSJE, institución propietaria del
instrumental desarrollado.
Asimismo, la Escuela de Formación Política de Mujeres Líderes y la Asociación de Mujeres
Políticas PY, conformada con egresadas de la Escuela, aglutinan hoy a numerosas candidatas a
cargos electivos a nivel municipal en las elecciones próximas a realizarse. La Escuela se
encuentra inserta en el Tribunal con carácter permanente, y tras la culminación del proyecto ha
seguido formando a mujeres líderes de todo el país.
A la STP se le apoyó con el informe final de la implementación del Plan de Acción 2014-2016
sobre Gobierno abierto y en la elaboración de los sucesivos Planes de Acción. Además del plan
de acción 2014-2016, también se apoyó el Plan 2016-2018; y el Plan 2018-2020.
En esta línea de acción, varias instituciones fueron asistidas para desarrollar sus portales de
Datos Abiertos, tal como se mencionó en las descripciones institucionales específicas, cabe citar
las siguientes: MEC; DNCP; MH;MSPyBS;SENAC; SFP y CSJ. Además se llevaron a cabo
Hackathons en modalidad de concursos, bajo el nombre de #InnovandoPY2016. Estos
concursos han perseguido como objetivos desarrollar herramientas informáticas que faciliten el
acceso de los ciudadanos a los servicios brindados por el Estado, en particular se trabajó sobre
temas de la DNCP,SFP,MEC,MSPyBS, MH y CSJ. Un hackathon, es un término usado en las
comunidades de informática para referirse a encuentros de programadores cuyo objetivo es el
desarrollo colaborativo de software, aunque en ocasiones puede haber también un componente
de hardware.
Al Ministerio Público, durante el desarrollo del PDG se le apoyó en varias acciones, entre estas
destacan:
A. Fortalecimiento de la Dirección de Control de Gestión, para la detección de
irregularidades en la gestión de las Unidades fiscales.
1. Desarrollo de sistema de auditoria y control de las Unidades fiscales.
2. Elaboración de un Plan Anual de Control de riesgos, así como una matriz de Riesgo de las
Unidades fiscales que desarrolla cuatro tipo de factores de riesgo: 1. Contexto en el que se
desenvuelve la Unidad Fiscal; 2. Tasa de disponibilidad de agentes fiscales y asistentes en
30 https://candidatos.tsje.gov.py/login.php 31 https://onafip.tsje.gov.py/
28
relación con las causas ingresadas; 3. Desempeño de la Unidad Fiscal y ; 4. Control “in situ”.
3. Elaboración de un Manual de Funciones y Estructura Organizacional.
4. Desarrollo de un sistema de indicadores para la medición de eficacia de las Unidades fiscales
(Indicadores para medición de desempeño de las Unidades Fiscales ordinarias (1. Tasa de
causas concluidas; 2. Tasa de causas pendientes; 3. Tasa de congestión fiscal; 4. Tasa de Causas
Paralizadas; 5. % de causas con extinción de la acción y; 6. otros indicadores de desempeño )
5.Elaboración de otros instrumentos, entre ellos: formulario de Registro de las Actuaciones
Fiscales, formulario de Control de Actuación Fiscal, reglas de Cumplimiento por parte de las
Unidades Fiscales para Facilitar su Control, formulario para Evaluar los Requerimientos
Fiscales, procedimiento - Auditoría de Seguimiento y procedimientos - Ejecución de Auditoría
Cuantitativa y Cualitativa.
B. Fortalecimiento de la Unidad de Delitos Económicos (UDEA)
1. Revisión técnica de instrumentos normativos nacionales e internacionales en materia penal,
con enfoque en anticorrupción
2. Diseño y Desarrollo de un Sistema de Indicadores de Gestión.
3. Implementación de experiencia piloto para prueba y validación de indicadores de gestión.
4. Definición y acuerdo sobre 4 indicadores base para la gestión de la Unidad: 1) Cantidad de
casos ingresados en el periodo en estudio. 2)Promedio de tiempo de imputación a partir del
ingreso de los casos. 3) Porcentaje de sobreseimientos definitivos sobre número de casos
imputados. 4) Índice de congestión.
C. Diseño mesa de trabajo conjunta entre Poder Judicial y Ministerio Público y dos
protocolos: a) De mejores prácticas para tribunales de sentencia, y b) De mejores prácticas
para tribunales de segunda instancia penal”.
1. Establecimiento de mesa de trabajo conjunta la cual permitió la elaboración de un plan de
trabajo conjunto para el Poder Judicial y el Ministerio Público para tramitar en tiempo y forma
los procesos penales y dictar las resoluciones correspondientes en plazo, por medio de reglas
de buen gerenciamiento y coordinación de medidas interinstitucionales.
2. Conformación de un equipo de trabajo interinstitucional que permitió la definición de una
agenda de temas; reuniones con jueces de sentencia y de apelaciones; elaboración de protocolos
para juicios orales; elaboración de una propuesta de Protocolo de relacionamiento técnico entre
representantes del Ministerio Público y el Poder Judicial, para impulsar unificación de criterios
y de coordinación de funciones para la tramitación eficiente de procesos penales.
3. Redacción de protocolos de buenas prácticas para los tribunales de sentencia y tribunales de
segunda instancia.
29
3. Componente # 2: Fortalecer el control interno, la rendición de cuentas, transparencia y
las acciones anticorrupción que desarrollan estas instituciones
3.1. Sistemas efectivos de control interno fortalecidos
3.1.1 Sistemas de control interno fortalecidos en instituciones del Poder Ejecutivo
seleccionadas
Dado que este tema ya ha sido abordado en el punto 2.1 El Modelo Estándar de Control Interno
para Instituciones Públicas del Paraguay -MECIP- se remite al lector interesado a revisar de
nuevo esa sección.
3.2 Iniciativas de transparencia y anticorrupción en instituciones claves
3.2.1 Fortalecimiento a la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC)
El Decreto 10.144/2012 crea la Secretaría Nacional Anticorrupción y la instituye según el
artículo 2º en: “la institución rectora, normativa y estratégica en el diseño, ejecución,
implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas del Gobierno Nacional en
materia de anticorrupción, integridad y transparencia”. En el artículo 3º. le establece como
misión: “Liderar la aplicación de políticas de transparencia de gestión y lucha contra la
corrupción en todas las instituciones del Poder Ejecutivo, impulsando estrategias y mecanismos
que garanticen la articulación de las instituciones del sector público y de actores sociales en el
compromiso nacional de construir un país libre de corrupción”. Con fecha 28 de mayo 2019, el
decreto 1.843 amplía el marco de acción de la SENAC favoreciendo la gestión de denuncias.
El apoyo a la SENAC por parte del PDG, puede resumirse en las siguientes 4 categorías:
1) Apoyo al fortalecimiento de las capacidades institucionales internas de la SENAC y las
Unidades de Transparencia y Anticorrupción.
2) Asistencia en la confección e implementación de herramientas preventivas contra la
corrupción, de participación ciudadana, rendición de cuentas y gestión de riesgos de
corrupción.
3) Generación de canales de denuncias e instrumentos técnicos que promuevan
mecanismos de protección al denunciante.
4) Colaboración para generación de espacios de coordinación y elaboración de planes y
políticas nacionales.
Las siguientes 2 gráficas (no.12 y 13), dan cuenta de la variedad de intervenciones propiciadas
por el PDG.
30
GRAFICA No. 12 PDG: FORTALECIMIENTO DE LA SECRETARIA NACIONAL
ANTICORRUPCION 2013-20190
Fortalecimiento del Sistema de Denuncias y Participación Ciudadana
Fortalecimiento Interno
Acciones
1. Elaboración de Plan Estratégico Institucional
2. Diagnóstico y propuesta de mejoras al marco normativo
3. Asistencia técnica para mejora de la estructura organizacional y
sistemas de gestión
5. Apoyo, en conjunto con UNODC, elaboración e implementación del
Plan Nacional Anticorrupción
6. Capacitación a través del Center for Intercultural Education and
Development (CIED) de la Universidad de Georgetown
8. Plataforma Informática para el seguimiento a Denuncias
13. Lineamientos Generales para el funcionamiento de las Unidades de
Transparencia y Anticorrupción
16. Manual de Rendición de Cuentas del Poder Ejecutivo
Acciones
1. Plan Nacional de Integridad, Transparencia y
Anticorrupción (PNI 2021-2025)
5. Articulación con 94 Unidades de Transparencia y
Anticorrupción (UTA) del Poder Ejecutivo e instituciones
adheridas al convenio.
3. Difusión del Plan Nacional Anticorrupción
6. Apoyo en el Fortalecimiento de las Unidades de
Transparencia y Anticorrupción
7. Datos Abiertos-Planes de Acción
8. Sistema de Denuncias implementado
9. Apoyo al Equipo Nacional de Integridad y Transparencia
(ENIT)
10. Apoyo a la Red Democracia y Transparencia
15. Impresión de guías práctica de administración de riesgos de
corrupción y apoyo a actividades de divulgación
22. Consultoría de Mantenimiento Correctivo y Evolutivo de los Sistemas
Informáticos
11. Investigación Incidencia de la Sociedad Civil en
relación a las denuncias presentadas al Portal de Denuncias
de la SENAC y nivel de respuesta estatal12. Portal de Denuncias de hechos de corrupción
10. Concurso para Buenas Prácticas en Transparencia e Integridad en
Instituciones Públicas
9. Curso de formación para diseño y tutoría de Plataforma Informática e-
learning para uso interno y para las Unidades de Transparencia y
Anticorrupción.
18. Realización de la Encuesta Avances en transparencia y anticorrupción
en entidades del Estado
21. Análisis de denuncias de corrupción en el período 2016 y 2018.
19. Análisis de fuentes del Indice de Percepción de la Corrupción en
Paraguay
12. Seminario Internacional sobre los Esfuerzos Público
Privados contra la Corrupción
20. Instrumentos para la rendición de cuentas en el marco de la
emergencia por la pandemia del Coronavirus
13. Aplicación del Manual de Gestión de Riesgos (Mapa de
Riesgos) en las siguientes instituciones: Ministerio de
Justicia, SEPRELAD, SENAD, SNA)
4. Instrumento técnico de apoyo para la identificación de las áreas claves
y roles de las Unidades de Transparencia y Anticorrupción.
7. Protocolo investigativo y actividad de lanzamiento para el trabajo con
las Unidades de Transparencia y Anticorrupción del Poder Ejecutivo e
instituciones adheridas por convenio.
11. Sistema de Seguimiento de Procesos de la SENAC (SSPS)
14. Capacitación para elaboración de Mapas de Riesgos
17. Materiales audiovisuales e impresiones de materiales de apoyo
2. Apoyo en la confección del Plan de Acción del PNI,
período 2021-2022.
4. Articulación de espacios de trabajo con Sociedad Civil y
Empresariado
31
Durante el período 2019-2021, la SENAC trabajó arduamente en
conformar las Unidades de Transparencia y Anticorrupción (UTAs). En 92 instituciones se
conformaron dichas estructuras.
Gráfica No. 13 PDG- Acciones de Fortalecimiento de la SENAC 2019-2021
84 instituciones del Poder Ejecutivo conformaron Comités de Cuentas al Ciudadano durante el año 2020. Estos Comités han movilizado alrededor de 800 personas en las diversas instituciones.
Se elaboró un Manual de Rendición de Cuentas al Ciudadano, el cual tiene como objetivo reforzar los mecanismos institucionales de rendición de cuentas institucionales, poniendo el foco en el sujeto destinatario del servicio, el ciudadano.
Tipo de funcionarios involucrados en los Comités de Cuentas al
Ciudadano
Del 28 de mayo del 2019 al 31 de agosto del 2021, se han registrado a través del Portal de Denuncias Anticorrupción, 3178 (tres mil ciento setenta y ocho) denuncias, las mismas han sido gestionadas vía Sistema de Seguimiento de Procesos -SSPS- de la SENAC; 2529 (dos mil quinientas veinte y nueve) fueron asignadas a las Unidades de Transparencia y Anticorrupción (UTAs) de las instituciones afectadas; de las cuales 1162 (mil ciento sesenta y dos) fueron procesadas y 116 (ciento dieciséis) se encuentran asignadas y aún sin procesar en las UTAS de las instituciones afectadas; 156 (ciento cincuenta y seis) fueron autoasignadas a la SENAC y se encuentran siendo investigadas; 237 (doscientos treinta y siete) fueron acumuladas; 1251 (mil doscientos cincuenta y uno) fueron desestimadas por las Unidades de Transparencia y Anticorrupción de las instituciones afectadas por las denuncias; 1 (una) se encuentra devuelta; y 255 (doscientos cincuenta y cinco) fueron desestimadas por la SENAC por no reunir los requisitos mínimos de admisión establecidos en el Art. 7 de la Resolución SENAC Nº 07/2020, o por afectar a instituciones no dependientes del Poder Ejecutivo y no han suscrito convenio con la SENAC, han sido instruidos 37 (treinta y siente) Sumarios Administrativos y presentadas 185 (ciento ochenta y cinco) denuncias penales
32
3.2.2 Mejora en la participación y control de la ciudadanía
Uno de los mecanismos utilizados por el PDG para propiciar una mejora significativa en la
participación y el control de la ciudadanía sobre los bienes públicos lo ha constituido el apoyo
a la Secretaría Técnica de Planificación en el proceso de elaboración del Plan de Acción de
Gobierno Abierto 2014-2016, 2016-2018 y 2018-2020, así como en el fortalecimiento de la
SENATICS (Secretaría Nacional de Tecnología de la Información y Comunicación), y en los
trabajos orientados a disponibilizar información pública en formato de Datos Abiertos.
El PDG apoyó a todas las instituciones públicas seleccionadas por el Programa a fortalecer su
capacidad de gestión, así como en el desarrollo de las plataformas tecnológicas o Gobierno
Electrónico para rendir cuentas a la ciudadanía.
De la misma manera, los esfuerzos realizados por el PDG en fortalecer las estructuras
oficiales en sus mecanismos de gestión de personas, de transparencia y control interno, y su
vinculación con las demandas ciudadanas quedan claramente recogidas en los tres Planes de
Acción de Gobierno Abierto que se han establecido desde el 2014 hasta la fecha.
A la par de ello, en el sector público se fortaleció la Mesa Ejecutiva de Gobierno Abierto,
conformada por la Secretaría Técnica de Planificación, el Ministerio de Justicia, la Secretaría
de la Función Pública, la Secretaría Nacional de las Tecnología de la Información y la
Comunicación para el Desarrollo (SENATIC), Dirección General de Anticorrupción e
Integridad del Gabinete Civil de la Presidencia (DGAI), Secretaría Nacional Anticorrupción
(SENAC) y la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE).
Otro esfuerzo importante lo constituyó el apoyo al Equipo Nacional de Estrategia País (ENEP),
así como también se apoyó el esfuerzo de articulación, propuesta y mediación para el desarrollo
y emisión de la Ley No. 5282 del 18 de septiembre del 2014 “De libre acceso ciudadano a la
información pública y transparencia gubernamental”. Dicha ley reglamenta el artículo 28 de la
Constitución Nacional, “ a fin de garantizar a todas las personas, el efectivo ejercicio del
derecho al acceso a la información pública, a través de la implementación de las modalidades,
plazos, excepciones y sanciones correspondientes, que promuevan la trasparencia del Estado”.
Esta ley establece que todas las instituciones públicas de los tres Poderes del Estado están
obligados a brindar la información producida por fuentes públicas, independientemente de su
formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, salvo que se
encuentre establecida como secreta o de carácter reservado por las leyes. Indica además, la
gratuidad de dicha provisión.
La creación en el año 2018, de la Red Democracia y Transparencia, red que cuenta con 25
organizaciones de la sociedad civil, y que acompaña y monitorea el Plan de Acción de Gobierno
Abierto, demuestra también otros espacios de articulación que la Sociedad Civil tuvo dentro del
Programa. Como ya se dijo anteriormente, el PDG apoyó los últimos 3 Planes de Acción del
Gobierno Central sobre Gobierno Abierto.
4. Componente # 3: Mejorar el marco legal y las políticas públicas tendientes a mejorar
la efectividad del Estado: La transparencia gubernamental
El trabajo generado por el PDG fue acompañado por una serie de leyes, decretos y resoluciones
ministeriales que fueron dándose al tenor del trabajo de acompañamiento a las instituciones
gubernamentales.
33
Los principales proyectos legislativos desarrollados han sido:
Servicio Civil
- Proyecto de ley del Servicio Civil
Acceso a la información
- Propuesta de Decreto Reglamentario de la Ley
Anticorrupción
- Propuesta de resolución rendición de cuentas en el marco de la gestión pública en contexto
de pandemia por Covid-19
Proyecto de Ley sobre Prevención de Conflictos de Interés, resultado del trabajo conjunto con
el Frente Parlamentario contra la Corrupción y la Impunidad.
Control interno
- Proyectos de ley y de decreto sobre control interno
Otros proyectos normativos
- Proyecto de ley de lobby con la UIP
- Insumos para la Corte Suprema de Justicia para un eventual proyecto de ley orgánica del
CM, ley de carrera judicial y otros que regulan el sistema judicial (Código de Organización
Judicial)
- Apoyo para la reglamentación de la Ley 4743/2012 (Ley de Financiamiento Político), y
posteriormente la Ley 6167/2018, que modifica varios artículos del Código Electoral
Paraguayo.
Otros desarrollos importantes de mencionar han sido los variados Planes Estratégicos generados
por las instituciones públicas seleccionadas por la intervención del Programa; los Planes de
Acción de Gobierno Abierto, los Informes Anuales de las instituciones seleccionadas, así como
los Informes Presidenciales del período 2014-2018 dan cuenta del esfuerzo realizado a través
del PDG.
En este componente también es importante mencionar como un proceso importante, que merece
un destaque especial, el diseño y desarrollo del Plan Nacional de Integridad, Anticorrupción y
Transparencia. Este instrumento, representa una hoja de ruta de 4 años, en donde se plasman
acciones que comprenden la prevención, la persecución y las reformas institucionales necesarias
para transitar hacia una estructura y sistema estatal más íntegro y transparente.
5. Componentes # 1 y #2 relacionados al Poder Judicial
(Carrera Judicial fortalecida con procesos de selección por mérito, evaluación y
promoción; Procesos administrativos y de adquisiciones más transparentes y eficientes;
Sistemas de control interno efectivos)
El PDG inició la cooperación con el Poder Judicial desde el inicio del Programa en el 2014.
Dada la envergadura de la institucionalidad del Poder Judicial, los esfuerzos e iniciativas que el
PDG puso en marcha fueron diversos, entre estos destacan 5 grandes elementos: 1. La
implementación del MECIP dentro de las estructuras judiciales (lo que significó un
autodiagnóstico y una profunda revisión de los mecanismos de toma de decisiones, sistemas de
planificación, organigramas, control de operaciones, mapa de riesgos, mapa de procesos,
comunicación interna y externa, gestión de la información, sistemas de monitoreo, indicadores,
etc. Este aspecto ya fue revisado y graficado en las primeras páginas de este informe.); 2. La
emergencia del Sistema Integrado de Gestión de Recursos Humanos (con el análisis de perfiles
de cargos y responsabilidades, así como la emergencia de los sistemas de concursabilidad, la
34
selección por méritos, etc.); 3. El desarrollo y fortalecimiento del Centro de Administración
Judicial (CAJ) (con toda una serie de nuevos mecanismos de redistribución de autoridad, tareas
y responsabilidades, y la orientación a gestión por resultados); y 4. El fortalecimiento del Centro
Internacional de Entrenamiento Judicial (CIEJ), como el órgano responsable de la formación y
capacitación de los recursos humanos del Poder Judicial; y 5. El fortalecimiento de los sistemas
de información y el desarrollo del gobierno electrónico y de datos abiertos.
En los últimos dos años se acompañó la elaboración del Plan Estratégico Institucional (PEI) del
Poder Judicial para el período quinquenal 2021-2025, el cual apunta a “un Poder Judicial mucho
más eficiente, mucho más abierto a la gente través de la tecnología, mucho más transparente en el sentido
de que nuestros actos puedan ser compulsados paso a paso, tanto en el ámbito jurisdiccional como
administrativo” (32). También se apoyo el fortalecimiento de la CSJ en su lucha contra la criminalidad,
sobre todo en materia en del Crimen Organizado, Delitos Económicos y Corrupción; así como también
en el ámbito de la gestión jurisdiccional de la Sala Penal de lo Contencioso-Administrativo: a. Función
Pública; b. Materia aduanera; c. Tributación; d. Pensiones; e. Otros.
Todo esto se refleja en las siguientes dos gráficas.
32 Palabras del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Alberto Martínez Simón, en la presentación del
proceso de elaboración del Plan. 26 de mayo 2020.
35
LA GESTION ESTRATEGICA
INSTITUCIONAL
2013-2021
MECIP 2015
Plan Estratégico
Institucional
Gestión de Procesos
Procedimientos
Gestión de Riesgo
Control Interno
Fortalecimiento de
la DGRRHHEstructura y
funciones de la
DGRRHH
Sistema Integrado
de Gestión de
Recursos Humanos
Fortalecimiento del
Centro
Internacional de
Entrenamiento
Judicial (CIEJ)
Politicas de
formación del
RRHH
Capacitación por la
Georgetown
University
Capacitación
continua para
magistrados y
funcionarios
Sistemas de
Información
Comunicación
Interna y Externa
Seguimiento y
Medición
Indicadores de
Gestión y de
desempeño de los
tribunales penales
Certificación de
Auditores Internos
Auditoría Forense
GRÁFICA No.14: PDG-FORTALECIMIENTO AL PODER JUDICIAL
2013-2021
Auditorías
Fortalecimiento
de RRHH
Sistema de
Adminisibilidad por
Mérito
Fortalecimiento
del Centro de
Administración
Judicial (CAJ)Gobierno
Electrónico
Fortalecimiento de
la Carrera Judicial
Regulaciones,
procedimientos y
mecanismos para el
trabajo del CAJ
Fortalecimiento del
Area Técnico
Administrativa
Diagnósticos de
DireccionesAjustes a Manuales
de funciones y de
procedimientos
Fortalecimiento
de la Dirección
General de
Auditoría de la
Gestión
Judicial
Sistema de
Planificación de
RRHH
Sistema de
Evaluación de
desempeño
Sistemas de
Seguimiento a
Hallazgos de
Auditorías de
gestión
Modelo de Gestión
para Juzgados
Civiles y
Comerciales
Modelo de Gestión
para Juzgados
Penales
Expediente
Electrónico para
procesos penales
Reorganización del
Sistema
Disciplinario
Tablero de
Seguimiento a la
implementación del
Plan Estratégico
Intitucional
Portal de Datos
Abiertos
Etica Judicial
36
Gráfica No. 15: Acciones de fortalecimiento al Poder Judicial 2020-2021
Corte Suprema
de Justicia
1. Plan Estratégico Institucional 2021-2025;
2. Aplicativo informático Presupuesto por
Resultados;
3. Gestión y manejo de datos de productividad de
juzgados Penales y de Paz;
4.Nomenclatura para compras unificadas;
5.Gestión para Resultados
Dirección General de
Planificación
Dirección General de Recursos Humanos
1. Diagnóstico e instalación de la DGRRHH;
2. Descripción de puestos y perfiles para
funcionarios;
3. Herramientas para la evaluación del
desempeño;
4. Concursos Públicos
Otras acciones
1. Reducción de mora judicial en juzgados
civiles, comerciales y penales;
2. Creación de mesa interinstitucional sobre
crisis penitenciaria;
3.Sistematización de los observatorios
penales;
4. Capacitación a Auxiliares de Justicia y
Dactilógrafos.
Fortalecimiento de la Política
Criminal
1. Fortalecimiento de la Oficina Técnica
Penal;
2. Política Criminal en materia de Crimen
Organizado, Delitos Económicos y
Corrupción;
3. Capacitación sobre Jurisdicción
Especializada en materia de Política
Criminal;
4. Sistematización de criterios
jurisprudenciales de la sala penal;
5. Instalación de Tribunales Especiales en
Delitos Económicos y Crimen Organizado.
Dirección de Comunicación
1. Plan de Comunicación Estratégica;
2. Capacitación en Vocería Institucional;
3. Protocolo y manual de comunicación en
crisis
Otras acciones
1. Informática Penal;
2. Compatibilizar sistemas informáticos
Recursos de Casación y Acciones de
Inconstitucionalidad.
Fortalecimiento de la gestión
jurisdiccional Sala Penal de lo
Contencioso-Administrativo
1. Talleres de reflexión y análisis;
2. Relaciones interinstitucionales con otros
actores: PGR, SET, SFP, Abogacía del
Tesoro, Aduanas, Jubilaciones, etc.
3. Sistematización herramientas técnico-
jurídicas;
4. Guía de criterios en lo Contencioso-
Administrativo.
Como puede constarse los avances en la reforma del Poder Judicial han sido significativos. La
voluntad política de las autoridades judiciales, aunado a un acompañamiento técnico-política
del equipo de CEAMSO que supo visualizar los nichos de oportunidad para las intervenciones
del PDG, así como del acompañamiento técnico con estándares de calidad y eficiencia, ha
permitido que durante estos 8 años, CEAMSO se haya convertido en un aliado confiable dentro
de la política judicial del país.
37
6. Componente # 4: Fortalecer el desarrollo institucional de CEAMSO
Dentro de los acuerdos establecidos entre la USAID y CEAMSO para la ejecución del PDG se
establecía que CEAMSO debía fortalecerse como institución, mejorar sus sistemas internos, lo
que debería de redundar en la transferencia y el fortalecimiento de las capacidades locales33.
Dicho fortalecimiento incluía, pero no se limitaba al desarrollo de:
a. mejoría de su sistema contable; manuales de políticas y procedimientos en lo que se
refería a personal, adquisición de bienes y servicios, adjudicaciones, administración
financiera; código de ética, etc.
b. auditoría interna;
Desde fines del año 2013 se trabajó en consolidar sus oficinas. Actualizó y reemplazó su sistema
contable de acuerdo a sus necesidades institucionales. Desarrolló e implementó sus manuales
sobre políticas y procedimientos tanto en lo referente a personal, adquisiciones, subvenciones,
manuales financieros y de operaciones, como en relación al Código de Etica y de
procedimientos de control de bienes y propiedad.
En este período CEAMSO también desarrolló su sitio web (https://www.ceamso.org.py), así
como su equipo de comunicación que ha implementado una serie de estrategias a través de redes
sociales tanto de Facebook, tweeter, como de producción periodística y de audiovisuales. La
institución cuenta con un boletín electrónico, un banco de datos de imágenes, y una colección
importante de publicaciones como parte del esfuerzo del PDG y de otros proyectos.
La institución ha establecido una serie de iniciativas tendientes a la movilización de recursos
económicos. Además de USAID, CEAMSO ha establecido nuevos socios como el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID), el Colegio de Abogados de EEUU/ABA, el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (UNIDO), Itaipú Binacional, la Unión Industrial del Paraguay, por
mencionar algunos.
CEAMSO se ha constituido en un ente articulador de plataformas para incidencia con el
Observatorio del Agua constituido por organizaciones que trabajan por y para el fortalecimiento
del sector coordinando con Dirección de Agua Potable y Saneamiento (DAPSAN), el cual es el
órgano ejecutor de las obras que encara el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
(MOPC), así como también con la Red de asentamientos del área metropolitana integrada por
organizaciones de la sociedad civil.
Sin embargo, uno de los hechos más relevante e importantes en la vida de CEAMSO ha sido la
implementación del PDG, y los resultados que hemos venido presentado en este informe.
¿Cuáles fueron las fortalezas y debilidades de CEAMSO en un proyecto de tan gran
envergadura? Se muestra en la siguiente tabla.
33 CEAMSO-USAID. Anexo. Cooperative Agreement. Asunción, 30 de septiembre 2013. Documento mimeo.
Página 1
38
TABLA No. 2: CEAMSO. FORTALEZAS Y DEBILIDADES EN LA IMPLEMENTACION DEL PDG
2013-2021
FORTALEZAS DEBILIDADES
La filosofía institucional de CEAMSO, con una ética
definida de respeto a las personas, a sus derechos; así
como de respeto a la institucionalidad del Estado.
La necesidad de dar respuesta a un sinnúmero
de actividades generadas por la diversidad de
instituciones con las que se trabajaba
El contar con un equipo técnico de especialistas de alto
nivel para el desarrollo e implementación del Programa,
especializado en las especificidades de cada una de las
instituciones del Estado con las que se trabajaría
Hizo falta desarrollar algunos indicadores más
específicos al inicio del Programa. Al inicio
fueron indicadores muy generales pero
posteriormente se fueron mejorando.
La agilidad y transparencia, así como la capacidad de
adaptación e innovación que ha tenido CEAMSO para
animar los diversos componentes del Programa
Al inicio, una serie de dificultades en manejar
un volumen alto de recursos financieros.
El contar con el apoyo técnico y financiero de la USAID Los tiempos del Estado para generar respuesta
a las demandas, muchas veces suele ser lento
La experiencia previa de casi la totalidad de miembros
del equipo técnico de CEAMSO de haber sido parte del
funcionariado público
El retraso que ha tenido el Estado en fortalecer
la capacitación y competencias del
funcionariado público
Las buenas relaciones humanas del personal de
CEAMSO con las autoridades gubernamentales
La falta de experiencia en varias instituciones
del Estado en medición de indicadores de
desempeño y de gestión
CEAMSO generó nuevas áreas de trabajo que al día de
hoy son de un enorme potencial para los nuevos
proyectos que la institución impulsa
Las dificultades en la profesionalización de
diversos segmentos del funcionariado público;
así como las expectativas que se generan sobre
la posibilidad que la organización pueda
financiar nuevos proyectos.
CEAMSO a través del PDG generó una serie de nuevas
capacidades institucionales (sistemas de gestión, medios
de comunicación, redes sociales, relaciones público-
privadas, redes internacionales, etc.)
Lo lento en el cambio de actitudes de un sector
del funcionariado público ante diversos
procesos de innovación
El reconocimiento por parte de las autoridades
gubernamentales de la capacidad técnica y profesional de
equipo de CEAMSO; así como la capacidad de
integrarse con los técnicos y funcionarios del Estado en
un solo equipo de trabajo para llevar adelante las tareas
de los componentes
Las dificultades en desterrar el peso de la
influencia política en la asignación de cargos
en los Poderes del Estado
La coyuntura política de cambio de gobierno en el año
2013 que tenía una agenda de modernización del Estado
Aún Insuficiente inversión tecnológica y
servidores informáticos para alojar los nuevos
datos que generan las instituciones públicas
La voluntad política de las autoridades centrales y
cuadros de dirección que vieron en el PDG una ventana
de oportunidad para modernizar la gestión pública
Al inicio del programa, la falta de indicadores
de gestión en la función pública que
permitieran medir los resultados institucionales
con propiedad
El PDG era un paquete de propuestas que permitían ser
ajustadas y consensuadas antes de ser implementadas, lo
que permitía responder a las necesidades y demandas de
las instituciones seleccionadas para la intervención
Por ejemplo, en la Unidad de delitos
económicos únicamente el 3% de casos llegaba
a sanción.
El desarrollo de la Carrera del Servicio Civil Sociedad Civil aun en proceso de
consolidación
Los concursos públicos para acceder a cargos en la
esfera gubernamental
Hace falta fortalecer en la ciudadanía el
conocimiento y los usos de las diversas
herramientas instaladas por el Programa
La voluntad política del gobierno de transparentar el
ejercicio de la gestión pública
La emergencia de las Unidades de Transparencia en
todas las instituciones del Estado
La inversión que hizo el programa en el desarrollo de
sistemas informáticos en las instituciones seleccionadas
Los procesos establecidos para las compras públicas
El desarrollo de los portales de datos abiertos
39
El ejercicio del derecho a la información y el acceso de
la población a la información pública
La emergencia de nuevos mecanismos para la
investigación ciudadana a partir de los datos abiertos
La cantidad de pedidos de acceso a información pública
que en el momento actual sobrepasa las 20,000
solicitudes
En síntesis, el Programa deja herramientas y capacidad
instalada en las instituciones, es decir, se fortalecieron
las instituciones y se profesionalizó una parte de sus
recursos humanos
7. Sostenibilidad de las intervenciones
La voluntad política y el esfuerzo puesto de manifiesto tanto por las autoridades
gubernamentales como por el equipo directivo y técnico de CEAMSO ha permitido avanzar
pasos importantes en el proceso de modernización del Estado Paraguayo.
Muchas de las iniciativas desarrolladas por el PDG continúan y continuarán en el tiempo en
tanto son políticas públicas de largo alcance como MECIP, el cual en el momento actual se ha
desarrollado no sólo en las instituciones del gobierno central sino también a nivel de los
gobiernos departamentales y municipales. El Sistema de Gestión de Personas y de la Carrera
Civil tiene su mejor expresión en el desarrollo llevado a cabo en el Ministerio de Hacienda,
pero aún queda mucho camino por andar. Lo concerniente a la capacidad de desarrollar
programas de transparencia activa en y sostener los portales de datos abiertos seguirá siendo
necesario.
Como lo reconoce un análisis detallado y pormenorizado sobre la evolución de la función
pública en Paraguay realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) sobre Gobernanza Pública en Paraguay, entre el año 2017 y 2018, sobre
todo lo que concierne a la creación de una función pública profesional y eficiente (ver capítulo
5), el cual enfatiza que para garantizar los avances logrados en el fortalecimiento de la SFP, es
necesario34:
1. Que la Secretaría de la Función Pública defienda la importancia de las diferentes reformas de
la administración para conseguir la aceptación política de todos los partidos y aumentar las
posibilidades de sostenibilidad (en tanto que muchos de estos cambios se introdujeron mediante
decretos y normativas que cualquier nuevo gobierno puede anular fácilmente);
2. Las limitaciones presupuestarias pueden mermar la capacidad de la SFP para implementar su
programa de trabajo (el apoyo político a la profesionalización de la función pública tendría que
pasar por una mejor adecuación entre el papel de la Secretaría de la Función Pública y los
recursos que se le asignen);
3. La capacidad humana y financiera de la SFP es limitada;
4. Paraguay debería por tanto proseguir sus esfuerzos por implementar una función pública
transparente y meritocrática y por reducir la influencia política en el sistema de recursos
humanos.
34 El informe además reconoce que vale la pena felicitar a la SFP por el trabajo realizado en los últimos años. Ver:
OCDE. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Paraguay: Hacia un desarrollo nacional mediante
una gobernanza pública integrada. Éditions OCDE, Paris, 2018. 248 pp. Disponible en:
https://doi.org/10.1787/9789264304017-es
40
Por otra parte, los procesos de transparentar los concursos públicos para acceder a los puestos
de trabajo gubernamental, la nueva disposición de la facturación electrónica, así como el
transparentar los mecanismos de compras públicas, son áreas de trabajo importante que
permanecen y seguirán desarrollándose. Queda reflejada también la importancia del PDG en
los Planes Estratégicos de las instituciones seleccionadas por el Programa, en los Planes de
Acción en Gobierno Abierto, y en el empoderamiento ciudadano que ven en la agenda de
transparencia y lucha contra la corrupción, una prioridad.
Desafíos:
⎯ Implementar con eficacia el PNI
⎯ Seguir fortaleciendo los sistemas de control interno
⎯ Continuar agenda digital
Una síntesis de los resultados generales logrados por el PDG puede ser visualizada en la
siguiente gráfica.
Gráfica No. 16: Síntesis de los resultados finales del PDG 2013-2021
Propuestas
iniciales
PDG
Mejorar la capacidad de gestión de las
instituciones seleccionadas fortaleciendo
los sistemas de administración y
gobernanza
1
La asistencia técnica orientada a dejar capacidad instalada invirtió recursos en
programas de capacitación, en la elaboración de Manuales y Guías que han permitido
gestionar el conocimiento, que en varios casos estaba tácito.
2
Fortalecer el control interno, la
rendición de cuentas, transparencia y las
acciones anticorrupción
3 La facilitación de la implementación del Modelo Estándar de Control Interno para
las Entidades Públicas del Paraguay (MECIP) ha sido clave, el acuerdo sobre criterios
de control entre la CGR y la AGPE, el desarrollo del Sistema Informático para la
Declaración Jurdad de Bienes y Rentas (DJBR), del Sistema de Gestión de Auditorías
Gubernamentales del Poder Ejecutivo (SIAGPE) han sido valorados como muy
importantes. Además de los programas de transparencia activa -gobierno y datos
abierto y el incentivo y la promoción de la participación ciudadana para el control de la
cosa pública.
3
Mejorar el marco legal y las políticas
públicas tendientes a mejorar la
efectividad del Estado
4
Servicio Civil, Control Interno, Acceso a la información; Anticorrupción, Lobby,
funcionamiento de órganos públicos claves como el Consejo de la Magistratura, han
sido los temas abordados por los proyectos de ley y de reglamentación normativa
desarrollados por el PDG.
4
Resultados
finales
PDG
Desarrollar las capacidades
institucionales a través dela
capacitación constante y la asistencia
técnica necesaria a fin de fortalecer la
gestión de las instituciones
seleccionadas.
2
Se mejoró la capacidad de gestión en las instituciones seleccionadas. Se
fortalecieron los sistemas de administración y gobernanza. La mejora de la capacidad
de gestión se evidencia en la gran cantidad de intervenciones para coordinar
interinstitucionalmente, mejorar procesos, procedimientos, digitalizarlos, entre otros.
1
41
8. Conclusiones
1. El Programa Democracia y Gobernabilidad parte de la comprensión de la complejidad que
supone la reforma y modernización del Estado paraguayo, el cual durante largos períodos de su
historia ha estado profundamente permeado por la corrupción, la inequidad y la desigualdad.
2. El PDG apuntaba a fortalecer las estructuras del Estado que garantizaran una mejoría en la
gestión de las instituciones, fortalecer el control interno, la rendición de cuentas, la
transparencia y las acciones anticorrupción, mejorar el marco legal y las políticas públicas
tendientes a mejorar la efectividad del Estado, así como mejorar la participación ciudadana.
Consideramos que dichos resultados han sido alcanzados por el programa.
3. El programa ha sido sumamente oportuno, importante y pertinente ante las necesidades y
demandas de la población paraguaya en cuanto al fortalecimiento de la Democracia y la
Gobernabilidad.
4. La calidad y capacidad de los recursos humanos con los que contó CEAMSO, los recursos
financieros disponibles, así como la voluntad política de las autoridades, y los espacios para el
trabajo compartido permitieron la realización de los diversos productos y resultados que hemos
visto tanto con la implementación del MECIP, el fortalecimiento de la Contralaría General de
la República (CGR), de la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), de Secretaría de la
Función Pública, de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, del Ministerio de
Hacienda, del Ministerio de Salud y Bienestar Social (MSyBS), del Ministerio de Educación y
Ciencias (MEC), del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), del Ministerio
de Justicia (MJ), del Ministerio de Agricultura y Ganadería, de la Secretaría del Ambiente
(SEAM), de la Secretaría Nacional por los Derechos Humanos de las Personas con
Discapacidad (SENADIS); así como de las estructuras del Poder Judicial.
5. El programa permitió dotar a las instituciones públicas seleccionadas para la intervención
con las plataformas técnicas, logísticas y operativas para un mejor desarrollo de sus funciones.
El trabajo realizado alrededor del MECIP, así como por el Sistema Integrado Centralizado de
la Carrera Administrativa (SICCA), el Índice de Gestión de Personas, los variados sistemas
informáticos para el gobierno electrónico y datos abiertos son una prueba de ello.
6. El PDG ha supuesto un proceso de desarrollo y aprendizaje tanto para CEMSO como para
las organizaciones contrapartes que formaron parte del mismo. El programa se dio en un marco
de apertura y voluntad política por parte del Estado para aceptar la cooperación que venía desde
una Organización No Gubernamental con el soporte técnico y económico de la USAID. Quedan
muchos procesos activos y en desarrollo que deberán seguir su curso. El país no se puede
permitir retroceder en las áreas claves de gestión: mejora de procesos centrales como el manejo
racional y transparente del presupuesto público, de las compras públicas, de la gestión de
personas, de la administración de justicia. La agenda de las reformas y mejoras sigue.
42
9. Recomendaciones
1. Los procesos de reforma y modernización del Estado al ser procesos muy complejos
requieren no sólo de la voluntad política de los Estados, sino también de contar con los recursos
humanos y financieros para llevarlos a cabo. Además, es necesario sostener coaliciones
positivas de actores sociales que sigan impulsando las reformas que están en curso y las nuevas
que sean necesarias. En la actualidad la agenda de trabajo que trae consigo el Plan Nacional de
Integridad, Transparencia y Anticorrupción 2021-2025 y el Plan Nacional de
Desarrollo: Paraguay 2030, sobre todo en concerniente al fortalecimiento de las instituciones
públicas ya proveen hojas de rutas muy claras.
2. Es importante en este tipo de intervenciones continuar trasparentando el destino y la
utilización del presupuesto público. La población tiene derecho a saber en qué y de qué manera
se utilizan los recursos del Estado y sobre todo que resultados van generando las políticas
públicas que se definen e implementan.
3. Sería importante, además, incorporar un mayor número de actores sociales a programas de
esta naturaleza, tales como: empresarios, líderes gremiales, líderes de opinión, líderes
comunitarios, etc. con el fin de ampliar los espacios de apropiación, debate, reflexión y
consenso que requiere la transformación del Estado.
4. Entre los actores que podrían sumarse, se encuentran las universidades a través de sus
programas de formación en gestión pública y sus centros de investigaciones pueden aportar
mucho, en primer lugar incorporando la ética y la integridad académica en sus procesos
formativos, así como investigando temas centrales de la administración pública, monitoreando
programas, logros y desafíos pendientes.
5. Finalmente, ante nuevos desafíos de este tipo de programas, es necesario establecer desde el
inicio la sistematización progresiva de los distintos procesos que se van desarrollando. En un
proyecto de 8 años de implementación se suelen “perder” muchos de los elementos en el relato
de los aprendizajes y dificultades.
10. Bibliografía
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Civil. BID: Washington, DC, EEUU. 2004.
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43
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Disponible en: https://doi.org/10.1787/9789264304017-es
Ortiz, Alfredo y Rivero, Guillermo. Desmitificando la Teoría del Cambio. PACT. 2007. 12
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129 pp.
USAID-CEAMSO: USAID Cooperative Agreement No. AID-526-A-13-00003. Septiembre
2013
44
ANEXOS
Listado de Personas entrevistadas
No. Nombre
01 Mary Hogan Directora del Programa de Democracia y Gobernabilidad
02 Ofelia Yegros Directora Ejecutiva de CEAMSO
03 Andrea Vera Antigua Coordinadora Técnica del PDG
04 César Pastore Antiguo Coordinador del Componente 2 del PDG
05 Fátima Andrada Antigua Coordinadora del Componente 1 del PDG
06 Margarita Rojas Antigua Coordinadora de TICs del PDG
07 Raúl Quiñonez Antiguo Coordinador del Componente 3 y 4 del PDG
08 Mercedes Argaña Asesora Técnica del PDG.
09 Cristian Kleim Especialista en Monitoreo y Evaluación del PDG
10 Isaac Almirón Ex Asistente técnico del Componente 2 del PDG
11 Jairo Godoy Consultor Técnico
12 Carlos Pérez Gómez Consultor Técnico
13 Valeria Franco Consultor Técnico
Reconocimientos:
Se agradece a las siguientes personas por la revisión del documento:
Julio Noguera, Secretario General del Equipo Nacional de Integridad y Transparencia de la
SENAC.
Federico Recalde, Especialista en Administración Pública USAID.
Ximena López, Consultora Técnica del PDG
Guillermo Monroy, Consultor Técnico encargado de la sistematización del Programa.
Se agradece a Matías Noto, asistente técnico del PDG, por el apoyo administrativo y por su
contribución para la selección de fotos a ser incluidas en el informe.