estados unidos, mÉxico y trÁfico de armas. ¿seguridad
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ESTADOS UNIDOS, MÉXICO Y TRÁFICO DE ARMAS.
¿SEGURIDAD NACIONAL VS. INTERESES ECONÓMICOS?
NICOLÁS VALDERRAMA ACERO
DIRECTORA
ANA MARÍA TRUJILLO CURREA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2012
INDICE Página
Introducción……………………………………………………………………………1
1. Marco Conceptual………………………………………………………………..6
1.1 La Figura del Estado en la Economía Política Internacional.………………..6
1.2 Crimen Transnacional Organizado……………………………………………..7
1.3 La Cuestión de las Fronteras ………………………………………………….10
2. La Frontera: Aspectos Físicos y el Desarrollo de la Ilegalidad …………….18
3. Políticas Adoptadas por Estados Unidos……………………………………...31
4. Conclusiones……………………………………………………………………..46
Anexos
Bibliografía
1
INTRODUCCIÓN
Con el ánimo de explorar uno de los sucesos más significativos en materia de
seguridad en la región, surge la idea de hacer una aproximación a lo que
representa el Crimen Organizado en el continente americano, y el uso de la
violencia y la corrupción, como medios desde los cuales pretenden consolidar sus
intereses económicos y de poder.
Para lograrlo, es necesario hacer una aproximación a los actores involucrados en
este devenir de presiones, intereses, alianzas, corrupción y violencia, sin
desatender la diferencia entre lo que se plantea en el discurso de la seguridad y lo
que, de hecho, se pone en práctica a través de la cooperación internacional,
medio principal de lucha contra el Crimen Transnacional Organizado (CTO).
Al tener en cuenta las condiciones en las que se desarrollan los procesos
vinculados al accionar del CTO, es inevitable apelar a la cuestión de las fronteras,
ya que sus condiciones permiten un alto grado de maniobrabilidad a las redes
dedicadas al Crimen Organizado. La porosidad y la extensión son dos
características de las fronteras, muy bien aprovechadas en función de la
consolidación de redes de tráficos (legales e ilegales).
Específicamente se trata la situación del punto fronterizo El Paso (Texas)-Ciudad
Juárez (Chihuahua). Esto, por representar uno de los lugares más violentos del
mundo (para el caso de Ciudad Juárez, no así, en El Paso); lo cual, de entrada,
representaría una situación de riesgo para los intereses de los Estados Unidos,
principal promotor de la lucha en contra del CTO, primordialmente en cuanto al
narcotráfico y sus tráficos asociados como el de armas, personas y dinero.
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Con apoyo en la información recolectada, se trabaja sobre la base de las
ambigüedades que se desprenden de las acciones implementadas en política
exterior de los EE.UU. a partir de lo que ocurre en su interior, es decir, las
contradicciones que se presentan en relación al combate al CTO como discurso y
lo aparentemente poco que se hace desde el norte, en relación a los controles
internos de salida hacia México a través de su frontera común, lo que lleva a
nuevas, o por lo menos, diferentes acepciones sobre lo que representa el CTO
para este actor y el choque que esto implica con su política interna, intereses
económicos y proyección internacional.
Por lo anterior, es necesario resaltar que a lo largo de la investigación el foco de
atención se centrará en las políticas implementadas por parte de los Estados
Unidos, y en cómo, a partir de su lucha en contra del narcotráfico, y el CTO en
general, no se logra un control efectivo del tráfico ilegal de armas, que a su vez,
nutre al narcotráfico y a las redes de CTO.
Como objetivo principal se planteó encontrar información relativa a en qué medida
la catalogación del CTO como amenaza para la seguridad nacional de los EE.UU.
resulta decisiva para el accionar de su política exterior en relación al continente
americano. De manera específica esta investigación se concentra en la situación
de violencia México, siendo éste uno de los principales implicados en la cadena de
redes transnacionales dedicadas, no solo al narcotráfico, sino a uno de los
mercados de mayor relevancia dentro de la economía estadounidense, es decir, la
industria armamentística, y la relevancia que tiene éste mercado en la vida
cotidiana y la política exterior de los EE.UU.
En el primer capítulo, a manera de marco teórico, se aborda el tema de la
aparición de nuevos actores en el sistema internacional y el cómo estos nuevos
actores, entiéndase Crimen Transnacional Organizado, grandes corporaciones,
entre otros, afectan la toma de decisiones de los actores tradicionales, como la
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figura del Estado. A partir de los aportes de autores como Susan Strange, se
aborda lo que constituye uno de los objetivos específicos de esta investigación, es
decir, la creciente preponderancia de actores no tradicionales en el sistema
internacional y la manera en que estos inciden, no solo en la política doméstica de
cada Estado, sino en las relaciones internacionales, en los procesos de
cooperación internacional que intentan dar respuesta a lo que se constituye como
un fenómeno que no reconoce fronteras. Esto pone de manifiesto el nuevo entorno
al que se enfrenta la figura del Estado, en el entendido de que la seguridad y los
intereses económicos se tornan en extremo importantes para la producción de un
discurso encaminado a la lucha frontal contra actores, que difícilmente podrían ser
tratados como tradicionales. Nos referimos a redes transnacionales de tráfico de
drogas, armas, dinero, personas, etc.
En el segundo capítulo, la atención se centra principalmente en una descripción de
la frontera y lo que se entiende por este concepto, así como las implicaciones para
la actual lucha contra el CTO como motor de la política exterior de los Estados
Unidos, sin duda uno de los principales responsables de la dirección continental
de la lucha en contra de amenazas a la seguridad. La descripción se centrará en
ejes temáticos principales, a saber: tráfico de armas, el tema migratorio, el uso de
la violencia y la presencia del Crimen Transnacional Organizado en los límites
entre Estados Unidos y México. Dando lugar a otro de los objetivos específicos de
esta investigación, es decir, encontrar y catalogar el impacto del accionar del CTO
como amenaza para la seguridad nacional de los EE.UU. y la manera en que se le
hace frente a sus prácticas a ambos lados de la frontera, haciendo la claridad
sobre su naturaleza de redes transnacionales, y la capacidad de los Estados de
hacerles frente.
Al pasar al tercer capítulo se encuentra uno de los principales soportes de la
presente investigación: se abordan las políticas propuestas e implementadas por
parte de los Estados Unidos como principal promotor de la lucha armada en contra
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de los Carteles del narcotráfico, los más relevantes exponentes de las redes de
CTO en esta frontera, quienes junto a otros sectores informales logran burlar las
medidas de seguridad implementadas tanto por los Estados Unidos como por
México. Estas medidas adoptadas ponen en tela de juicio la capacidad de los
Estados de maniobrar frente a lo que se constituye como una amenaza para la
seguridad y la estabilidad de sus territorios. Todo con base en un acervo de datos
cualitativos y cuantitativos que permiten una percepción más amplia de lo que
implica hablar del impacto del CTO en relación con los niveles de violencia,
maniobrabilidad de los Estados y efectividad de los planes de cooperación
internacional como medio para contrarrestar los posibles efectos sobre la política,
la economía y la sociedad en su conjunto.
Es importante destacar que la cooperación internacional, en este caso expresada
en acuerdos como la Iniciativa Mérida y acuerdos bilaterales firmados por los
gobiernos de Texas y los estados mexicanos colindantes, sirven de guía para
encontrar información sobre la manera de actuar de los Estados centrales y la
eficiencia que revisten en materia de resultados tanto para Estados Unidos como
para México. Se tiene en cuenta, además, la forma en que las pugnas internas por
intereses económicos y cuestiones legales sobre el comercio de armas al interior
de los Estados Unidos forjan de una u otra manera el camino tomado en materia
de lucha contra el CTO como amenaza a la seguridad nacional, catalogado de
esta manera durante la administración Clinton, tal como será explícito en el
desarrollo de la investigación, y la toma de decisiones en materia de política
exterior de los EE.UU. en su relacionamiento con la región.
Temas adyacentes como la importancia de los flujos migratorios irregulares hacia
EE.UU. desde México, la particularidad de Texas y la situación de seguridad en El
Paso resultan claves a la hora de evaluar la pertinencia, y aún la eficiencia, de las
políticas puestas en práctica hasta el momento. Además se tiene en cuenta el
origen de las medidas adoptadas y los organismos responsables de llevarlas a
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cabo, consolidando otro de los objetivos específicos de la investigación, a saber,
lograr un entendimiento de todo el sistema responsable de generar las acciones
en política exterior de los EE.UU. frente a una amenaza reconocida como el CTO
y las implicaciones internas en política y economía que estas conllevan, al tener
en cuenta que la mayor parte de los elementos que fortalecen a las redes de CTO,
cono el flujo de armas, provienen de un origen legal en los EE.UU., situación que
resulta particularmente relevante si se considera lo implementado hasta el
momento.
Finalmente, se llega a una serie de conclusiones generales sobre lo que implica
hablar de CTO en esa región del continente, a partir de la información recolectada,
llegando a algunas apreciaciones sobre la realidad que enfrentan los EE.UU. y
México. Además se aborda la política interna de los EE.UU. como factor
determinante para la persistencia de, e incluso, el fortalecimiento de las redes del
CTO, como resultados secundarios de las pugnas internas al interior de la
sociedad estadounidense, favoreciendo intereses comerciales sobre factores de
seguridad que comprometen la estabilidad y la seguridad de México, así como
garantiza en cierta medida la estabilidad y la seguridad de los EE.UU.
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1. MARCO CONCEPTUAL
Con el fin de abordar los diferentes aspectos relativos a las medidas adoptadas
por los Estados Unidos frente al Crimen Transnacional Organizado (CTO) en la
frontera con México, específicamente frente al tráfico de armas desde su territorio
hacia el de su vecino, esta investigación se centrará en la importancia que ha
venido cobrando el CTO frente a actores tradicionales del sistema internacional,
especialmente en relación al Estado, y el papel de la economía frente a la toma de
decisiones en materia de política interna y externa.
1.1. La figura del Estado en la economía política internacional Para lograrlo, la argumentación se centrará en las estructuras básicas de poder
descritas por Susan Strange (2005) en La Retirada del Estado: La difusión del
poder en la economía mundial, las cuales determinan la capacidad de un actor de
imponer sus preferencias sobre las de otros. Estas estructuras se centran en
cuatro aspectos tales como: (I) Ofrecer seguridad, o amenazar. (II) Ofrecer crédito,
o negarlo. (III) el control del Acceso a la Información. (IV) Producción económica.
Para este caso, nos concentraremos en la (I) Capacidad de ofrecer seguridad o de
amenazar y en (IV) la Producción Económica, aspectos que reflejan claramente la
transición del poder ostentado por el Estado hacia nuevos actores a ambos lados
del espectro de lo legal.
Como primera medida es pertinente establecer que el CTO comprende una amplia
gama de situaciones en las que hay actividades legales e ilegales que se conjugan
con el fin de conseguir beneficios económicos y estratégicos, lo que implica la
participación de estos actores en el marco de la legalidad y por fuera de este. Por
ejemplo, la producción de armas no es ilegal, pero muchas veces su
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comercialización se da en condiciones de ilegalidad al llegar a manos de grupos al
margen de la ley.
Las estructuras de poder mencionadas arriba permiten visibilizar la actual
situación de la figura del Estado, en lo que Strange llama economía política
internacional, partiendo de la aparición de actores capaces y decididos a asumir
posiciones que comprometen la capacidad de acción del Estado mismo; es decir,
retan al Estado con el fin de lograr posicionarse, sea cual sea su campo de acción,
y lograr una mayor cantidad de recursos y maniobrabilidad, sin importar la
legalidad o ilegalidad de su actuar, desafiando la autoridad misma del Estado en el
sistema internacional.
Si bien esto podría dar pie a pensar que la figura del Estado se debilita desde su
interior, las condiciones políticas y económicas externas tienen gran
responsabilidad en esta pérdida de preponderancia. Desde el debilitamiento de la
figura del Estado se pasa entonces a lo que se define como una amenaza,
amenaza a la seguridad nacional, que por definición es externa, y que pone en
entredicho su independencia o soberanía; dejando la lucha contra el Crimen
Organizado como un elemento crucial frente a la supervivencia del actor
tradicional por excelencia, el Estado.
El Modus Operandi del CTO puede variar en relación a las actividades a las que
se dedique cada organización, además de la localización geográfica en donde
lleva a cabo sus actividades (a pesar de responder a una lógica transnacional,
cada actor actúa de acuerdo a su entorno). A partir de esto, acudo a la
caracterización del Crimen Organizado hecha en Crimen Transnacional
Organizado, Cambio y Continuidad de Berdal & Serrano (2005) con el fin de dar
luces sobre lo que significa hablar de este fenómeno.
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1.2 Crimen Transnacional Organizado El crimen o delito se define como un acto o conducta punible a partir de la
reglamentación propia del Estado donde se desarrolla, generando repercusiones
penales para quién lo lleva a cabo (Berdal, Serrano. 2005). Así, al reconocer al
Estado como la entidad llamada a ejercer control sobre su territorio se llega a un
punto en el que es necesario el cuestionamiento sobre la validez y legitimidad del
mismo. En Guerra y construcción del estado como crimen organizado (Tilly. 2005),
Tilly describe la formación del Estado (sobre todo los Estados europeos) y afirma
que esto obedece a una lógica similar a la del actual C.O. en la medida en que se
basó en la provisión de protección, con base en la guerra y en respuesta a los
intereses de una clase, haciéndose al monopolio de la violencia bajo cuatro
preceptos básicos, descritos a continuación:
• Guerra: eliminación o neutralización de rivales fuera del territorio en el cual
tienen preferencia permanente y notoria en el uso de la fuerza.
• La construcción del Estado: eliminando o neutralizando a sus rivales dentro
de ese territorio.
• Protección: eliminando o neutralizando a los enemigos de sus clientes.
• Extracción: adquiriendo los medios para llevar a cabo las actividades
anteriores – la guerra, la construcción del Estado y la protección.
Cabe resaltar la pertinencia de la comparación en tanto que, según Tilly, la guerra
se convierte en el principal motor de la consolidación de un modelo de
organización, bien sea de actores legítimos, como los Estados, o bien de actores
por fuera de la legalidad. Así, la guerra y la consiguiente búsqueda de protección
por parte de los ciudadanos dan como resultado agentes dispuestos a proveer ese
tipo de servicios, a asumir la guerra y la protección como negocio y como
validadores de posiciones dentro de un entorno determinado; lo que les permite
recibir importantes beneficios a partir de un marco de acción específico en el que
su capacidad de extracción (o de hacerse a recursos a partir del cobro a terceros)
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determina su margen de acción. A mayor capacidad de sostener una guerra mayor
capacidad de extracción, lo que aplica tanto para los Estados como para los
grupos dedicados a actividades ilícitas.
En este contexto, y una vez reconocido el desplazamiento de la figura del Estado
como principal actor frente a otros actores, bien sea legales (actores económicos)
o ilegales (CTO), continuamos con la revisión de los aportes de Susan Strange
con el fin de complementar esta argumentación. Su ejemplificación del conocido
caso de la Cosa Nostra para demostrar las dinámicas que adopta el Crimen
Organizado resulta clave, al describir las diferentes formas y prácticas de contra-
gobierno, lo que le permite trabajar desde y con lo ilegal pero imitando algunas
prácticas del gobierno como su estructura definida de poder, premiando la
obediencia de sus subordinados y castigando su desobediencia, y aunque los
métodos, “premios” y “castigos” sean distintos, obedecen a una misma lógica.
Así mismo, la interacción entre sus componentes y la organización en general
funciona de una misma manera, en busca de la supervivencia del sistema (bien
sea el Estado o la Organización Criminal) por encima de la maximización del
beneficio personal, haciendo de los mercados ilegales nacionales uno solo junto al
mercado ilegal global.
Sin embargo, el papel del Estado mantiene recursos importantes, pero algo
contradictorios. Por ejemplo, al momento de prohibir la producción y el consumo
de drogas el Estado está ejerciendo autoridad sobre sus ciudadanos al declarar la
ilegalidad de estas prácticas, pero el manejo de las ganancias de dichas prácticas
no está prohibido, y hay muchas maneras diferentes de poder usarlas,
transferirlas, camuflarlas etc. haciendo del crimen financiero una actividad
altamente practicada a lo largo y ancho del globo.
En este contexto, en el que además las actividades ilegales del CTO obedecen a
una lógica de maximización de beneficios, generalmente económicos, las fronteras
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de los Estados pasan a ser casi una formalidad, generando reacciones en los
actores tradicionales, lo que permite una internacionalización de políticas que
buscan hacer frente a los impactos del CTO. Estas medidas tienden a responder a
intereses económicos, de seguridad e incluso hasta intereses morales de las
potencias dominantes (Tilly).
1.3 La Cuestión de las Fronteras Esta misma internacionalización de las políticas se da por la oferta y demanda de
bienes y servicios, en este caso de bienes y servicios prohibidos. A pesar de que
el mercado legal no contemple transacciones de armas a agentes por fuera de la
ley (en un contexto irregular), drogas o personas como algo legítimo, siempre hay
actores dispuestos a entrar a ese tipo de mercados, principalmente por lo que
representan económicamente. Así, al hablar de mercados ilegales es inevitable
apelar a la cuestión de las fronteras políticas, características de los Estados como
actores del sistema internacional por excelencia, en las que generalmente hay
mayor facilidad para llevar a cabo actividades por fuera de la ley, en la medida en
que hay ambigüedades en los marcos legales por una débil presencia de los
mismos Estados.
Lo anterior permite acceder al tema del que se ocupa esta investigación en
relación a la situación del punto geográfico Ciudad Juarez-El Paso, con respecto a
los controles fronterizos de entrada y salida de los Estados Unidos, que
contemplan realidades como migración de carácter regular e irregular, la entrada y
salida de drogas e insumos en ambas direcciones, y el tráfico de armas.
De esto se desprenden una serie de características propias del Crimen
Organizado (no necesariamente el CTO), referentes a su naturaleza multifacética
y que responden a la necesidad de las mafias (entiéndase organizaciones
dedicadas a delinquir) de controlar territorios, esto es, a través de la protección y
control geográfico y funcional de un territorio (Schelling, citado por Berdal y
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Serrano p. 39), que a la vez tiene en la protección un elemento extorsivo del cual
obtienen recursos económicos y simbólicos que repercuten en las actitudes de
respuesta y la toma de decisiones de los gobiernos, la sociedad civil e incluso
otros grupos u organizaciones criminales. El mismo paradigma de la consolidación
de los Estados europeos, tal como lo describe Tilly en el artículo citado.
De esta manera se llega a las relaciones que se presentan entre los sectores
ilegales (mafias) y los sectores legales. Dada la influencia que pueden lograr las
mafias, sean cuales sean sus métodos, sobre la población y los tomadores de
decisiones, llegan a incrustarse en la política y la sociedad, consolidando una base
social, política y económica legitima y legitimadora a nivel local; y dadas las
condiciones de ilegalidad, el uso de la violencia está profundamente ligado a sus
prácticas, debido a que es la manera más eficiente de modificar las conductas que
no les son benéficas a sus intereses.
Esto que explica en parte el uso de las estructuras de poder de Strange, en
relación a la capacidad de ofrecer seguridad, o amenazar, por parte de los nuevo
actores en el sistema internacional. Naylor caracteriza al factor violencia como
inherente a cualquier definición de Crimen Organizado (Naylor, citado por Berdal,
Serrano p. 40)
Si la violencia no se puede desligar de la definición de Crimen Transnacional
Organizado, la prohibición no puede desligarse de la causa principal de que
existan organizaciones y redes enteras dedicadas a actividades delictivas, ya que
los bienes o servicios que proveen son catalogados como ilegales, bien por su
naturaleza, o bien por la forma en que son entregados (Berdal, Serrano. 2005 p.
40)
La consolidación del Crimen Organizado se da entonces en diferentes etapas que
corresponden al relacionamiento que necesita entablar con los demás actores. Se
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contempla el uso de la violencia como método utilizado por las redes de C.O. en
defensa de sus intereses frente a la figura del Estado u otras organizaciones
rivales. En una etapa posterior, el C.O. se infiltra en los círculos económicos y
políticos, logrando mayor estabilidad y estableciendo una fuerte relación con
sectores formales de una sociedad determinada.
Una vez consolidado, el C.O. sienta bases para su expansión, con un fuerte
anclaje en el sistema político y económico formal, basado en una dependencia
mutua entre estos, situación en la que, dada la estrecha vinculación de los actores
mencionados y el control que ejerce el C.O. de diferentes aspectos de la realidad
económica y política de una sociedad, se torna en extremo compleja la posibilidad
de desarraigo y persecución de prácticas delictivas, lo que lleva a una situación de
suma cero, en el que dadas las capacidades adquiridas del C.O. y el terreno que
ha ido ganando y las respectivamente reducidas capacidades del Estado, no es
sensato esperar una respuesta del nivel requerido por parte del Estado como actor
legitimo.
Adicionalmente, mientras al interior de cada Estado las mafias toman fuerza desde
sus bases, las redes internacionales o transnacionales a las que pertenecen se
valen de las facilidades en el comercio ligadas a las dinámicas de los procesos de
globalización, a partir de las comunicaciones y los avances tecnológicos.
Una vez explícito lo anterior, el carácter de amenaza a la seguridad nacional del
Crimen Transnacional Organizado implica la necesidad de abordar la situación de
violencia en México por cuenta del enfrentamiento entre Estado, carteles y entre
estos últimos. El narcotráfico y el tráfico de armas son dos realidades que se viven
a diario en la frontera de EE.UU. y México, son la más clara expresión del C.T.O.
en este punto y funcionan a partir de redes con presencia a ambos lados de la
frontera. Es necesario resaltar que su actuar está determinado por el uso de la
violencia como medio para garantizar la consecución de sus intereses. Siendo
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catalogadas como actividades propias del Crimen Transnacional Organizado,
merecen ser analizada desde una perspectiva que vincule las acciones en materia
de política exterior por parte de los EE.UU., como principal promotor del
enfrentamiento militar al CTO. Es necesario resaltar que este a su vez fue
catalogado como amenaza a la seguridad nacional por el presidente Clinton en
1996 (Berdal. Serrano, 2005 p. 27) así como por diferentes fuentes académicas,
políticas y económicas1.
Las dinámicas del sistema internacional son tema de estudio también de
organismos multilaterales como la ONU, la OEA entre otros; estos han
incursionado en el estudio y la toma de decisiones con miras a contrarrestar los
impactos del CTO, la fabricación ilícita y transporte de armas de fuego, el tráfico
de personas, cooperación jurídica, lucha contra el lavado de activos y resoluciones
en torno al tráfico de armas y drogas, obligando a tipificar estas actividades y sus
derivadas como delitos criminales y causales de extradición, un ejemplo es la
Convención de armas de fuego de la Organización de Estados Americanos,
realizada en noviembre de 1997, entrando en vigor en julio de 1998. Sin embargo,
las medidas adoptadas por organismos multilaterales no son el objeto de este
trabajo, sino las medidas y respuestas propias de EE.UU.
Por otra parte, las actividades ilícitas propias del CTO no pueden desligarse unas
de otras, es decir, no puede desligarse el tráfico de armas del tráfico de drogas, lo
que lleva a un punto en el que la seguridad nacional se enfoca en los actores no
1 Hay abundancia de ejemplos en materia académica referente al CTO y su relación con el Estado. En EE.UU. se presentó un estudio llamado Threat from International Organized Crime and Terrorism de 1997 ante el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes a cargo de la profesora Louise Shelley, de la American University y directora del Center for Transnational Organized Crime and Corruption. Este es su testimonio: “The unfortunate conclusion is transnational crime groups now operate in diverse environments on such a scale affecting political, economic and social development of countries on every continent. The threat of transnational organized crime to American interests is increasingly recognized by President Clintonand both Democratic and Republican leaders of Congress”
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estatales o no tradicionales, dispersos en diferentes países a través de fronteras
porosas y con variedad de leyes, lo que hace que el actuar del CTO esté sujeto a
constantes cambios de posición, reestructuraciones de funcionamiento y cambios
que permiten cierta maniobrabilidad incrementando sus posibilidades de éxito.
Así, el accionar del CTO además está sujeto a otro tipo de transacciones,
transacciones legales, lo que muchas veces hace difícil su rastreo, limitando la
capacidad del Estado, debido a que el CTO funciona como un sistema de redes,
con células dispersas en diferentes partes del mundo, lo cual permite flexibilidad
organizacional, disminuye las posibilidades de infiltración y de reconocimiento de
líderes visibles. Además su modus operandi se basa en el secreto, las
localizaciones, comunicaciones, membrecías, liderazgos son difícilmente
reconocibles, permitiéndole un marco amplio de acción, sobre todo al momento de
utilizar sus ganancias mediante el lavado de activos y transferencias
internacionales de recursos (Picarelli. Shelley. 2002).
Puede que su centro de operaciones esté concentrado en un país en particular por
sus condiciones específicas de seguridad, pero el CTO opera de forma
transnacional como se describió anteriormente, lo que genera una mezcla de
actividades lícitas e ilícitas. Además la utilización que le dan a las tecnologías de
la comunicación despierta un nuevo elemento en relación al uso de estas como
arma, ya que aprovechan las ventajas actuales de comunicaciones para cuadrar
sus actividades a lo largo y ancho de extensos territorios, atravesando fronteras, y
enfrentándose entre organizaciones criminales, lo que deja al Estado maniatado
frente a su capacidad de garantizar la seguridad de sus ciudadanos.
Según Strange, la difusión de la autoridad en diferentes órganos, instituciones y
asociaciones con base en la economía han dejado a la figura del Estado en una
posición relegada frente a lo que fue. Durante el período de post segunda guerra
mundial, las fuerzas del mercado, la industria y el comercio moldearon un nuevo
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esquema de organización en torno a la toma de decisiones, siendo la empresa
privada el principal impulsor de esta nueva situación, lo que le permitió hacerse a
una posición preponderante frente a otros actores. (Strange. 2003)
Por esto cabe plantearse la cuestión sobre si el actuar de la figura del Estado
actualmente responde únicamente a la búsqueda de su supervivencia, o a las
presiones de la economía en general, o a un entramado de las anteriores, lo que
expone, para este caso particular, la verdadera capacidad o voluntad de los
Estados Unidos como principal productor de armas e impulsor de la guerra frontal
contra el narcotráfico de ejercer mayor control sobre la salida en su frontera hacia
México de armas, uno de los principales medios de fortalecimiento del CTO. Así,
el control en la frontera adquiere diferentes matices, en los que el trabajo conjunto
a todo nivel es indispensable, y no debe ser reducido a un solo frente de acción,
como medidas de defensa, las cuales se dan muchas veces en respuesta a las
dinámicas propias de la frontera, dejando de lado la previsión.
Tal como lo describe Kolossov citando a Lattien (2001) y Moisio (2002) en
Theoretical Limology: Postmodern Analytical Approaches (Kolossov, 2006), el
manejo de las fronteras debe contar con la disposición, la transparencia en la
información de los flujos transfronterizos y la posibilidad de tener monitoreo
internacional para hacer frente a los problemas propios de las mismas como la
migración irregular, el tráfico de drogas o armas etc2. Todo lo anterior se irá
desarrollando conforme se exponga un trasfondo teórico que apoye una valoración
de cada una de las posibilidades antes expuestas.
2 The struggle against illegal migration and the trafficking of drugs cannot be reduced to defensive measures at the boundary. International experience shows that at best only 5-10 percent of drugs traffic can be captured at the boundary, and almost all of it passes through official crossing-points. Therefore, the fight has to be taken to the sources of this traffic – international criminal organizations; it also requires openness, transparency of information on trans-boundary flows, the possibility of their being monitored internationally and remotely controlled with use of modern technologies.
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Al partir de un análisis de la figura del Estado en la actualidad y las contingencias
propias de lo que se conoce como globalización, se llega a un punto en el que
cuestionarse sobre el verdadero papel del Estado, la economía, la legalidad y la
ilegalidad, permite tener una perspectiva de las capacidades y la voluntad a la
hora de la toma de decisiones. Al abordar el tema del Crimen Transnacional
Organizado se aborda tácitamente las dinámicas propias del comercio, las
relaciones entre estados, actores irregulares, el desarrollo tecnológico, el poder
del sector financiero sobre lo anterior entre otros, por lo que el análisis de los que
se conoce como globalización entra a jugar un papel importante para llegar a un
marco de análisis sobre lo que atañe a esta investigación.
En La apertura del horizonte mundial: hacia una sociología de la globalización,
Ulrich Beck expone la pérdida de preponderancia del Estado frente a los nuevos
actores y se exponen también diferentes concepciones acerca de la globalización
dentro de las cuales resaltan algunas de corte economicista, en las que se cree
que la globalización hace que las fronteras dejen de existir dando paso a una
unión dentro de la sociedad en el mundo entero, lo que deja como resultado una
única sociedad basada en un sistema capitalista.
Los procesos de globalización tienden a ser asociados fuertemente con la
economía, lo que origina una cierta malinterpretación sobre lo que se da en el
mundo, ya que se dejan de lado múltiples factores que influyen en el intercambio
de costumbres, bienes, servicios, capitales etc. que en últimas son lo que
alimentan el concepto de globalización. A esto se suma otra concepción que toma
elementos económicos y culturales, a saber, la glocalización es un término usado
para definir lo que puede representar la adaptación de ciertas costumbres,
prácticas etc. a un entorno determinado, una especie de mezcla entre elementos
locales con los que se tienen como comunes en el mundo entero.
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Así mismo, los aportes de Fernando Vallespín en referencia al actual papel del
Estado-nación resultan relevantes para exponer la complejidad de la situación, del
impacto de la globalización sobre las relaciones Estado-sociedad y la aparición de
nuevos actores (para este caso, el CTO) en relación a la maniobrabilidad y
capacidad de respuesta frente a las amenazas (Vallespín. 2000)3.
De esta manera, a lo largo de esta investigación se intentará llegar a un punto
desde el cual explicar las dificultades que se tienen en el tema del tráfico de
armas, drogas y demás, desde y hacia el CTO en relación a Estados Unidos y su
punto fronterizo con México en El Paso-Ciudad Juarez, uno de los puntos más
críticos en términos de seguridad hemisférica debido al comercio bidireccional de
productos legales e ilegales, que, como el mismo gobierno de EE.UU. ha
declarado, representan una amenaza para su seguridad nacional y es uno de los
focos de violencia más crudos en México, intentando indagar sobre las verdaderas
causas del por qué de la aparente pasividad del gobierno de federal de los EE.UU.
frente a una amenaza a su seguridad nacional, que al mismo tiempo resulta estar
alimentada por una de las industrias más rentables a nivel mundial, la industria
armamentística.
El CTO, el debilitamiento de la figura del Estado-nación y la relación de estos
basados en su funcionamiento resultan claves para abordar las Políticas
fronterizas de Estados Unidos hacia México frente a tráfico de armas. Estudio de
caso El Paso-Ciudad Juárez.
3 “Esta complejidad refleja las dificultades de la política por controlar por sí misma los distintos procesos sociales que supuestamente estaba llamada a disciplinar; ha provocado una situación en la que el éxito de la acción del Estado pasa necesariamente por una des-jerarquización de las relaciones entre Estado y sociedad; rompe con la idea del Estado como conformador de su propia soberanía y coordinador jerárquico, que da paso a uno mucho más fungible, donde la dirección política ha de interactuar necesariamente con la propia autorregulación social. No hay, por tanto, una dirección política de la sociedad propiamente dicha, sino (…) la política es una de tantas instancias que contribuye al cambio social”
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2. LA FRONTERA: ASPECTOS FÍSICOS Y EL DESARROLLO DE LA ILEGALIDAD
Al abordar el tema de frontera es preciso realizar un acercamiento a lo que se
entiende por este concepto y el por qué de su importancia, aún hoy, en un sistema
caracterizado por lo que se conoce como globalización. A pesar de tener un
significado o una acepción común para cualquier persona, las fronteras
constituyen un elemento clave de análisis en el estudio de las relaciones
internacionales, máxime cuando el papel de la figura del Estado-nación empieza a
ceder terreno en materia de preponderancia en relación a los otros actores, y
aunque sin perder protagonismo, ya no es el único elemento a tener en cuenta a la
hora de hablar del sistema internacional.
El significado implícito de una frontera puede variar según el punto geográfico al
que se haga referencia, pero en general, se le atribuye un carácter cultural y
sociopolítico, e implica la diferenciación y el reconocimiento de un grupo de
individuos en relación a otro4 (El Ouali. 2006), e implica además un control, o por
lo menos la intención de un control sobre territorios, recursos e incluso otros
grupos de individuos, basados en principios legales, como lo describe El Ouali;
“por extensión, el término implica el control de un espacio dado- y sus recursos-
dominando individuos o grupos de individuos, después de haber tenido éxito en la
neutralización de cualquier competidor interno o externo, y su uso para fines
políticos, sociales y económicos (…) toda colectividad política, grupo o estado,
existe como tal al extender su autoridad sobre un espacio geográfico, haciendo de
4 In human terms, borders are the result of the territorialisation process, during which dominating individuals or groups aim to extend their power over larger human groups. A successful territorialisation then leads to territoriality. (El Ouali. pg 634)
19
este su territorio, territorio del cual sus bases y limites están establecidos conforme
al derecho internacional5
En este orden de ideas, cabe abordar lo que implica mantener una frontera, es
decir, la legitimidad con la que se cuenta para mantenerla según los propios
intereses, lo cual puede traducirse en soberanía, descrita como la función de
proteger el derecho de existir de un Estado6, y de asegurarse que el principio de
territorialidad sea respetado por otros actores, que para el caso que compete a
esta investigación, no son solo otros Estados, sino actores de una gran variedad
de características, y que actúan dentro y fuera de la legalidad.
De esta manera entraremos a desarrollar el capítulo en función de ejes temáticos
clave que describen la situación de la frontera, a saber, el tráfico de armas, el
tema migratorio, el uso de la violencia y la presencia del Crimen Organizado y el
Crimen Transnacional Organizado, dando inicio con una descripción física de la
frontera, como guía para lograr un acercamiento más completo.
Una vez descrito lo anterior, entramos en materia. La línea divisoria que separa a
México de los EE.UU. tiene una longitud aproximada de 3.141 kilómetros desde el
Golfo de México hasta el Océano Pacífico. La extensión total de la frontera abarca
cuatro estados en los EE.UU., a saber: California, Arizona, New México y Texas.
Por otra parte, los estados mexicanos que confluyen en la frontera son: Baja
5 Traducción libre, a continuación el texto original: “By extension, the term means the control of a given space –and its resources- by dominating human individuals or groups, after they have succeeded in neutralising any internal or external competitors, and its use “for political, social and economic end(…)every political collectivity, group or state, exists as such when it extends its authority over a geographical space and makes of it its own territory a territory the foundations and limits of which are established in accordance with international law…”
6… Sovereignty is inherent to the concept of the state. Its main function is to protect the right of existence of the state and then to ensure that the principle of territorial integrity is respected by other state. (El Ouali. pg 637)
20
California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. (Anexo 1.
Mapa frontera EE.UU.-México). La población total de esta zona comprende, según
la Oficina Frontera México Estados Unidos de la Organización Panamericana de la
Salud, un aproximado de trece (13) millones de personas (Biblioteca Virtual en
Salud Fronteriza México EE.UU. OPS)
Aunque son muchos los pasos usados por grupos de migrantes irregulares,
traficantes de drogas, de armas y demás, se identifican alrededor de 15 pasos
rutinarios a lo largo de toda la frontera, tal como se muestra a continuación:
San Diego (California)-Tijuana (Baja California)
Calexico (California)-Mexicali (Baja California)
Yuma (Arizona)-San Luis (Sonora)
Rio Colorado (Arizona-Sonora)
Nogales (Arizona)-Nogales (Sonora)
Naco (Arizona)-Naco (Sonora)
Douglas (Arizona)-Agua Prieta (Sonora)
Columbus (New Mexico.)-Puerto Palomas (Chihuahua)
El Paso (Texas)-Ciudad Juarez (Chihuahua)
Presidio (Texas)-Ojinaga (Chihuahua)
Del Río (Texas)-Ciudad Acuña (Coahuila)
Eagle Pass (Texas)- Piedras Negras (Coahuila)
Laredo (Texas)- Nuevo Laredo (Tamaulipas)
McAlen (Texas)- Reynosa (Tamaulipas)
Brownsville (Texas)- Heroica Matamoros (Tamaulipas)
Una vez señalados los pasos más comunes entre México y EE.UU. es necesario
centrar la atención en el caso particular de Ciudad Juárez-El Paso, punto en el
que, para México, representa uno de los focos más importantes de violencia en su
territorio, además de estar situado justo en la frontera con EE.UU., exactamente
21
en El Paso, Texas, estado caracterizado a su vez, por su permisividad frente al
comercio de armas.
De esta manera, con base en las características de ambos lados de la frontera
pasamos a abordar el tráfico ilícito de armas como elemento ligado al narcotráfico.
Según datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC por sus siglas en inglés) en “World Drug Report”, el tráfico de drogas
hacia EE.UU. se concentra principalmente en el transporte desde Colombia y
México, con América Central como principal corredor de transporte. Las
autoridades de los EE.UU. estiman que cerca del 90% de la cocaína que ingresa a
su territorio lo hace a través de su frontera terrestre con México (Anexo 2),
principalmente a través de Texas.
La ONUDC muestra la situación que liga al tráfico de armas con el tráfico de
drogas y resalta lo que se vive por cuenta del tráfico de armas como elemento
precursor de la violencia en México. Esto debido, en buena medida, al principio
constitucional de los EE.UU. que protege el derecho de sus ciudadanos a portar
armas7, (Anexo 3) lo cual, de una u otra forma abre paso a tendencias de tráfico
ilegal de armas; estas adquiridas, en su mayoría, de manera legal dentro de los
EE.UU. 8 (UNODC – Firearms. Pg 129) y transportadas de manera ilegal hacia
México.
En este orden de ideas, se llega al tráfico de armas desde EE.UU. hacia México
como un elemento claro en la crítica situación actual del país. La desestabilización
7 EE.UU. es el país con la población civil más armada del mundo. Aproximadamente el 25% de la población adulta tiene al menos un arma en casa.
8 Due to a constitutional provision that asserts that the right to bear arms must be protected in a free state, the United States has the most heavily armed civilian population in the world, and so opportunities for diversion by theft are plentiful. But, as will be discussed, it appears that the most of the guns trafficked to Mexico are actually purchased legally and then transported clandestinely across the border. Pg 129
22
en el norte por cuenta del enfrentamiento del Estado con los carteles y la lucha
que se presenta entre estos últimos, fortalecidos por el constante ingreso de
armas, es un ejemplo del impacto generado por el ingreso de armas sin control
hacia México.
En el mismo documento, ya citado sobre Armas de Fuego de UNODC, están
disponibles algunos datos que permiten tener una mejor perspectiva de la
envergadura de esta situación. Se describe todo el proceso mediante el cual se da
el tráfico de armas hacia México y se afirma que la adquisición de las armas de
fuego, en su mayoría, se da de manera legal en EE.UU., especialmente en Texas,
California y Arizona. Su transporte se da en vehículos privados y se dirige hacia
México, especialmente concentrado en los estados de Michoacán, Tamaulipas,
Sinaloa, Sonora, Baja California y Chihuahua (Anexo 4).
Cabe hacer la salvedad y resaltar que no todas las armas que atraviesan la
frontera EE.UU.-México se quedan en territorio mexicano, una importante cantidad
sigue su camino a través de México hacia el resto de Centro América, permitiendo
que otras formas de violencia y crimen organizado se fortalezcan (por ejemplo, los
Maras-Salvatruchas en El Salvador, Guatemala y algunos otros países; grupos
que representan una célula o un nodo más en las redes internacionales de
tráficos).
El valor anual de este tráfico ronda, según estas estimaciones, los veinte millones
de dólares, con un aproximado de 20.000 armas en circulación al año. Los
traficantes son descritos como pequeños grupos de ciudadanos autónomos de
ambos países, localizados en el sur-oeste de EE.UU. y el norte de México
(UNODC – Fierarms Pp 133). (Anexo 5).
23
Otro de los ejes importantes para evaluar la situación en el punto fronterizo Ciudad
Juárez-El Paso es el tema de la violencia, vinculado además con los constantes
flujos migratorios, que dan pie a la circulación de armas, drogas, personas etc.
El Paso-Ciudad Juárez concentra una población binacional cercana a tres millones
de personas, según estimaciones de Beto O’Rourke en The War On Drugs
(conferencia en el Cato Institute, 15 de noviembre 2011), ex miembro del Concejo
de El Paso, Texas. Este punto además, concentra cerca de 70 mil millones de
dólares anuales, que fluyen como consecuencia del comercio entre EE.UU. y
México en ese paso fronterizo (cerca del 20% del comercio total entre los dos
países).
Adicionalmente, al año hay alrededor de siete millones de personas que cruzan la
frontera desde México (Ciudad Juárez) hacia EE.UU. (El Paso), lo que anualmente
representa cerca de 1.500 millones de dólares para la ciudad de El Paso en
gastos de sus visitantes del sur, o fronterizos, como se conoce a quienes viven y
trabajan a ambos lados de la frontera (según O’Rourke, El Paso es la tercera
ciudad más pobre de EE.UU. con ingresos anuales per cápita cercanos a los
6.700 U$). Otras estimaciones arrojan un aproximado de 50.000 trabajos en
EE.UU. que dependen de esas relaciones transfronterizas9.
En términos de violencia hay diversos elementos a tener en cuenta, como la
presencia efectiva de las autoridades mexicanas, la corrupción que caracteriza a
algunos elementos de dichas autoridades, intereses económicos y estratégicos de
los carteles y de otros actores como los comerciantes de armas, entre otros.
9 Intervención de Beto O’Rourke en The War on Drugs Threatens El Paso, en la conferencia The War on Drugs, del CATO Institute
24
En la intervención de O’Rourke se abordan además, problemas relacionados con
el incremento de la violencia en Ciudad Juárez. Por ejemplo, en 2008 alrededor de
1.600 personas fueron asesinadas de manera brutal, lo que además representa un
incremento de más de 500% en relación al año inmediatamente anterior (2007), en
el que se presentaron alrededor de 300 asesinatos; más aún, en 2009 el número
de asesinatos rondaba los 2.700, y 3.111 en 2011, lo que representa un ostensible
incremento del impacto del uso de la violencia en ese punto.10
Dicho incremento en el uso de la violencia se adjudica a la ineficiencia de la
Guerra contra las Drogas por el propio O’Rourke. Ésta política impulsada por
EE.UU. en México a partir de la Iniciativa Mérida, se da en un enfrentamiento por
la vía militar al tráfico y uso de drogas, el cual a su vez, como ya ha sido
mencionado, es un fenómeno difícilmente aislable del tráfico de armas.
Sus efectos son devastadores a ambos lados de la frontera. El incremento de
violencia relacionada al tráfico de drogas y armas en El Paso es preocupante, y en
México, las cifras muestran un importante incremento en el número de homicidios
desde 2006, año en que se da inicio a la Iniciativa Mérida11. Con un pico en 1992
con cerca de 17.000 homicidios al año, México experimentó importantes
reducciones en asesinatos, hasta 2006, año en que se presentaron algo más de
10.000 asesinatos. Presenta una leve reducción que ronda los 9.000 en 2007,
momento en el que la cifra sufre un ascenso a más de 14.000 asesinatos en 2008,
cifra que ha ido en aumento, hasta dejar, según otros cálculos, más de 50.000
muertos desde que se dio inicio a este plan. (Anexo 6)
10 Según el ex miembro del Consejo de El Paso, la situación ha llegado a un punto tan crítico, que el ex alcalde (Reyes Ferris) de Ciudad Juárez trabajaba y vivía en El Paso desde que empezó el enfrentamiento al narcotráfico en 2006, lo que para él, y para muchos otros, es un suceso único en la historia.
11 La Iniciativa Mérida será descrita y profundizada en el siguiente capítulo.
25
En este punto es pertinente describir someramente lo acontecido en México en
relación al crecimiento y consolidación de las organizaciones dedicadas al
narcotráfico y por ende a las redes transnacionales dedicadas al crimen
organizado; específicamente a lo ocurrido en el estado de Chihuahua, escenario
en el que la lucha entre carteles y autoridades se dio y se da aún con altos niveles
de impunidad, corrupción e intimidación, y con un futuro cercano no muy
alentador.
La delgada línea que separa lo legal de lo ilegal, lo que nos transporta a lo
aportado por Strange, y expuesto en el marco conceptual, se evidencia en la
historia de cómo se consolidó uno de los principales carteles del norte de México,
el cartel de Juárez, liderado en un principio por Rafael Aguilar Guajardo, quien
fuera comandante de la Dirección Federal de Seguridad, lo que evidencia la
estrecha relación que puede llegar a darse entre actores legítimos e ilegítimos.
Aguilar Guajardo, junto a Eduardo y Rafael Muñoz Talavera fueron los precursores
de una de las redes más estables y poderosas de México, y lograron una enorme
capacidad de maniobrabilidad al interior del país, gracias, en parte, a la figura de
Aguilar Guajardo, como cabeza visible de las autoridades federales en México, lo
que sirvió para coordinar el trabajo conjunto del narcotráfico y las autoridades
mexicanas, ya que se afirma que Aguilar Guajardo logró que estamentos de la
policía judicial, federal, estatal y de aduanas trabajaran para su organización
(Perez. Paez., El Universal 2009).
Fue asesinado el 12 de abril de 1993, y fue entonces cuando el Cartel de Juárez
pasó a ser controlado por Amado Carrillo Fuentes, proveniente de Sinaloa, quien
antes se desempeñaba como jefe de escoltas de Pablo Acosta, también conocido
como El Padrino, El Pablote, o El Zar.
Este movimiento dio paso a La Federación, o la “adhesión” del Cartel de Sinaloa y
el Cartel de Juárez (además de la Organización de Tijuana, el Cartel de Sonora)
26
(Chabat. 2002), de lo cual se desprende otra serie de historias relacionadas a la
pugna por el control de rutas y conexiones entre los carteles. Dicha “adhesión”
representa una especie de relación de mutuo beneficio para las dos
organizaciones, pero a la vez representa el pulso de intereses entre el Cartel del
Pacífico (Sinaloa) con Carrillo Fuentes como su emisario, y el golpeado Cartel de
Juárez. Éste último, traicionó a El Pablote, y dio información de su paradero a las
autoridades, con el fin de hacerse al control de más recursos. Así han tomado
forma las redes de crimen transnacional organizado en México. De lo anterior
puede deducirse el juego entre legalidad, ilegalidad, poder e intereses que moldea
el devenir de las organizaciones criminales, las autoridades etc.
Para centrar lo anterior en una perspectiva de seguridad transfronteriza es
necesario abordar el contexto en el que se desarrollan las relaciones de EE.UU.
con México y el resto del continente. Para alcanzar lo anterior, describir las
dinámicas de las relaciones Norte-Sur en el hemisferio es indispensable. En
América Latina y la Segunda Administración Bush: un debate sobre seguridad,
documento desarrollado por la FLACSO en 2008 a cargo de Ana Cristina Lizano,
se encuentran varios puntos que pueden ayudar a encontrar mayor claridad sobre
la manera en que el tema de seguridad es abordado por los EE.UU. en referencia
a América Latina.
El factor más visible consiste en un “comportamiento cíclico” de cercanía y lejanía,
o como es descrito en el documento, “…ciclos recurrentes de intervención y olvido.
(Lizano. 2008. Pp 19), lo que de entrada deja entrever un escenario en el que la
cooperación puede, y de hecho resulta, complicada. Esto, en general, puede
atribuirse al contexto internacional, la época o las pugnas de la política interna de
los EE.UU.
Después de la Guerra Fría, en un entorno en el que se cambia de paradigma e
intereses estratégicos en relación a la contraparte, los EE.UU. plantean un
27
relacionamiento diferente con América Latina, centrándose en temas como el
control “…el tratamiento del narcotráfico, las relaciones de seguridad y el avance
del libre comercio…” (Lizano. 2008. Pp. 20), sin embargo, y tal como se señala en
el documento mencionado, la visión de EE.UU. frente a América Latina tiene
varios matices, dependiendo de cuál parte de América Latina se analice.
En este punto es necesario resaltar que la visión estratégica de EE.UU. hacia
América Latina, según lo descrito en el documento de la FLACSO, ocupa el cuarto
lugar de sus prioridades, al estar a cargo del Comando Sur, a diferencia de
México, que pertenece al Comando Norte, lo que resulta crucial para el particular
de esta investigación. Aunque estos temas de política exterior de los EE.UU. serán
profundizados en el siguiente capítulo, es necesario abordarlos transversalmente.
Las acciones de los EE.UU. en la frontera, concentradas principalmente en la
Iniciativa Mérida, son la respuesta a los movimientos de los carteles mexicanos en
los que resultó fortalecido el Cartel de Juárez y el de Tijuana, en donde además,
según las autoridades mexicanas, apareció otro cartel en la península de Yucatán
a finales de la década de los 90 como resultado de la expansión del Cartel de
Juárez (Chabat. 2002. Pp 137). Lo anterior nos lleva al impacto que tiene sobre
México el accionar del narcotráfico, el cual, sin tener cifras totalmente concretas, la
cantidad o el monto de dinero generado por estas prácticas al interior de México
se estima entre 6.000 y 15.000 millones de dólares al año, lo cual representaría
entre 1 y 3% del PIB de México.12 Estas mismas estimaciones consideran que el
principal impacto económico está concentrado en el centro y el norte de México,
particularmente en Michoacán, Sinaloa y Chihuahua.
12 “It is difficult to have an exact figure for the money that drug trafficking generates in Mexico, but most of tha calculations places it between $6 billion and $15 billion annually, representing between 1 percent and 3 percent of Mexico’s GDP” (Chabat. Pg. 137)
28
Evidentemente, el factor económico no es el único a tener en cuenta en relación al
tráfico de drogas, interfieren también, como ha sido expuesto, la corrupción, la
violencia y la inseguridad, entre otros.
Debido a lo anteriormente expuesto, y al tener en cuenta que el tráfico de drogas
es el principal problema para México en la actualidad, debido a la corrupción que
genera al interior de sus estamentos (Chabat. 2002. Pp, 136) y a la constante
demanda de drogas en su vecino del norte, lo cual potencia a los carteles
mexicanos, se llega a un punto ciego en el que la presión ejercida por los EE.UU.
a través de su lucha contra las drogas resulta cuestionable, no solo por lo poco
eficiente, sino porque desatiende el motor de fortalecimiento de los carteles
mexicanos, es decir, la circulación de armas, sobre todo en Texas, donde ésta es
amparada por las leyes locales y por la constitución nacional.
En este orden de ideas, y tal como lo expresa Chabat13, la corrupción generada
por el narcotráfico puede resultar una amenaza para la habilidad del Estado
mexicano de garantizar la seguridad de sus ciudadanos, además de una amenaza
para garantizar la seguridad dentro y fuera de su territorio. Lo que, a su vez,
implica una amenaza ya reconocida por los EE.UU. a su seguridad nacional. A
pesar de lo que contempla la Iniciativa Mérida en relación al control fronterizo por
ambas partes, el incremento en la violencia en México podría ser interpretado
como una respuesta natural al proceso de debilitamiento de las estructuras de
CTO, pero también podría demostrar la ineficiencia de las medidas adoptadas por
los dos estados, lo que llevaría implícito una serie de intereses económicos-
estratégicos de actores dentro y fuera de la ley.
13 The possibility that corruption affects the ability of Mexican state to guarantee the personal security of its citizens is very high. It is quite possible that drug-related corruption affects Mexico’s ability to guarantee national and international security in a context of terrorist threats to the western countries (Chabat. Pp 146)
29
Un elemento clave resulta la seguridad en El Paso, siendo catalogada como la
ciudad más segura de los EE.UU. en 2011 (El Paso-The Safest City in the United
States. Sitio web El Paso), lo cual implica una cuestión sobre el impacto interno
del CTO. Si bien las tasas de criminalidad van en descenso, el constante
incremento de la criminalidad al otro lado de la frontera se constituye como un
obstáculo al crecimiento económico de la ciudad, dejando varios elementos a
tener en cuenta, como la manera en que el gobierno federal de los EE.UU.
enfrenta la amenaza específica del CTO en ese punto fronterizo; su compromiso
con el gobierno mexicano para contrarrestar los elementos que impulsan el
fortalecimiento del CTO (tráfico de armas); y su interés en mantener o desmantelar
lo que constituye una amenaza externa para su seguridad nacional como
estrategia de legitimación como principal actor hemisférico en cuanto a la
seguridad y al desarrollo económico, siendo el llamado a coordinar las estrategias
que hagan meya en los problemas y amenazas propias de la región y de los
países al sur del Río Grande, afectados por elementos que de una u otra forma
llevan a una conexión con los EE.UU. (llámese tráfico de drogas, de armas, de
personas, lavado de dinero, etc.).
De esta manera, y desde el tema de la seguridad, es inevitable mencionar un
hecho que transformó la historia de los EE.UU. y de su relacionamiento con el
resto del planeta, es decir, el 9-11, suceso desde el cual la seguridad nacional se
convirtió en el principal motor de las acciones internacionales de los EE.UU.,
generando un cambio en el enfoque, en el que “la agenda se securitizó” (Lizano.
2008. Pp. 29), con ejemplos claros como la Iniciativa Mérida, manejada por el
Departamento de Estado, cuerpo que cumple las funciones de relaciones
exteriores en EE.UU.
Lo anterior constituye entonces, un elemento que permite abrir algunos
interrogantes sobre la veracidad del impacto del CTO, de la efectividad de las
medidas adoptadas a través de la Iniciática Mérida, del impacto de la corrupción
30
en México, entre otros, y siendo esta investigación un estudio exploratorio de la
situación en ese punto fronterizo, cabe formular las cuestiones anteriormente
expuestas.
31
3. POLÍTICAS ADOPTADAS POR ESTADOS UNIDOS
Con el fin de abordar la temática central de la presente investigación, se tratarán
acepciones básicas acerca de qué implica hablar de la frontera, las características
propias de Ciudad Juárez-El Paso junto con las dinámicas propias del CTO en
este espacio geográfico, así como el incremento en la violencia por cuenta del
enfrentamiento entre el Estado mexicano, los carteles dedicados al narcotráfico (a
través de la Iniciativa Mérida) y la lucha entre estos últimos por hacerse a mayor
control territorial de rutas y demás aspectos relativos al tráfico de armas y drogas.
De la misma manera, el caso de El Paso será abordado en virtud del tema de
seguridad nacional de los EE.UU. como principal promotor del enfrentamiento por
la vía militar al CTO.
Como ya lo hemos mencionado, los EE.UU. tienen un papel crucial en la
estabilidad del hemisferio al ser la principal potencia regional; al ser además el
principal consumidor de drogas ilícitas y uno de los principales, si no el más
importante, fabricante de armas en el mundo. Debido a esto, y a su propia
proyección global como superpotencia, tienen una enorme responsabilidad en lo
que respecta al tema de la seguridad.
El relacionamiento que lleva con los demás países de la región está sujeto a sus
propias preferencias, de allí que sea el Estado con mayor peso a la hora de
negociar en el sistema internacional, imponiendo su visión en temas económicos y
de seguridad principalmente.
Este último tema, la seguridad, resulta clave para el propósito de esta
investigación, en tanto que, dadas las preferencias o los intereses en seguridad
nacional de los EE.UU. enmarcados en su política exterior (que van desde la
32
disuasión de ataques terroristas, cyberseguridad, no proliferación de armamento
nuclear, interdicción del CTO, hasta prevenir flujos de migración irregular, entre
otros) el accionar de sus vecinos resulta, en la mayoría de los casos, sirviendo de
medio para satisfacer los requerimientos, expuestos como sugerencias, de los
EE.UU.14
En el plano interno de los EE.UU., estados fronterizos como Texas han
implementado diferentes políticas que buscan contrarrestar la influencia del CTO
en su territorio, basados en la cooperación y expresados en acuerdos como el
Acuerdo por el Progreso Regional (Agreement for Regional Progress), firmado en
Monterrey (Nuevo León) el 22 de junio de 2004, en cabeza del gobernador Rick
Perry, y con la participación de los gobernadores de Tamaulipas, Nuevo León,
Coahulia, y posteriormente el estado de Chihuahua, (24 de octubre de 2004) dado
el cambio de administración de dicho estado. Este acuerdo busca fortalecer la
creación de empleos y expandir las oportunidades económicas a lo largo de la
frontera (Secretario de Estado de Texas. Agreement for Regional Progress.)
En temas de seguridad, y dada la necesidad de garantizar la protección de sus
ciudadanos, Texas se ha dado a la tarea de implementar diversos enfoques para
disminuir los posibles impactos de la escalada de violencia en el norte de México.
En el sitio web del gobernador de Texas, se cita explícitamente al libre flujo de
drogas, armas y drogas como elementos que ponen en riesgo el desarrollo
económico, la educación y el comercio del estado, y se hace la aclaración acerca
de que, si bien la seguridad fronteriza es responsabilidad del gobierno federal de
los EE.UU., representa un problema para Texas, lo que ha llevado a las
autoridades del estado a invertir cientos de millones de dólares para apoyar y
complementar las fuerzas presentes en la frontera. 14 En el plano interno, los estados fronterizos también implementan medidas para contrarrestar las posibles amenazas a su seguridad, economía etc. Para este caso, Texas ha implementado diversos tipos de medidas enfocadas principalmente en la cooperación con sus contrapartes mexicanas
33
Dichas inversiones se concentran, por ejemplo, en la Operación Backliner de
2005, la cual consta de financiamiento, dotación y recursos humanos para las
agencias locales que operan a lo largo de la frontera Texas-México. Otra de las
iniciativas, la Operación Border Star, busca limitar la conexión de los carteles
mexicanos con los principales grupos dedicados al crimen en Texas, los cuales,
en su mayoría, no están localizados en la frontera, sino a lo largo y ancho de todo
el estado.
Por medio de esta iniciativa, además, según lo reporta la gobernación de Texas
(Gov. Perry, 2008), y a partir del reconocimiento de lo problemático que resulta el
manejo de una frontera porosa como la estudiada, se ha logrado el arresto de
migrantes provenientes de países como Irán, Iraq, Afganistán, Pakistán y
Jordania, descritos como países con conexiones con grupos terroristas, con un
total de 434 detenidos desde 2006. Lo anterior deja entrever que no solo la
migración irregular por parte de latinoamericanos es un problema en la frontera,
también resulta problemático el posible ingreso de ciudadanos de otros países
relacionados con lo que representa la principal apuesta en política exterior de los
EE.UU. en la actualidad, es decir, la lucha contra el terrorismo. A partir de la
operación Border Star se han confiscado más de 140.000 libras de drogas ilegales
y la detención de más de 2.000 personas, incluyendo 13 importantes figuras del
grupo conocido como maras-salvatruchas.
A través de los últimos años, en los que el tema de la migración irregular al interior
de los EE.UU. ha tomado nuevos matices debido al mal desempeño de la
economía y el surgimiento de movimientos como el Tea Party, entrelazado con el
tradicional partido republicano, con tendencias a poner sobre la población en
situación irregular gran parte de la responsabilidad en el descalabro fiscal que
atraviesa el país, se ha dado la implementación de medidas restrictivas en las
fronteras, especialmente con México, como la construcción de un muro (desde
34
1994, Operación Guardián) para detener el ingreso de migrantes no autorizados a
través de la frontera, o el incremento del pie de fuerza de la patrulla fronteriza en
puntos específicos.
Si bien lo anteriormente descrito obedece a medidas que buscan disminuir la
migración irregular, también implican realidades como el intento de frenar el
ingreso de drogas ilegales a su territorio. La extensa frontera que comparten
EE.UU. y México, con más de 3180 kilómetros de longitud, presenta múltiples
puntos por los que la entrada de migrantes irregulares, drogas y demás son
situaciones de todos los días.
En este contexto, en el que el reforzamiento de las medidas fronterizas por parte
de EE.UU. parece ir en dirección contraria a la apertura de fronteras promovida
por los mismos EE.UU., se evidencia un actuar distinto al discurso propuesto,
poniendo de manifiesto un carácter de excepcionalidad desde el interior del país
frente al resto de la comunidad internacional. Un ejemplo particular resulta de la
negativa del gobierno federal a permitir la libre circulación de camiones
provenientes de México dentro de su territorio, situación contemplada en las
negociaciones para la implementación del tratado de libre comercio de América
del norte (NAFTA).
Pero la excepcionalidad de las medidas adoptadas por los EE.UU. va más allá del
no cumplimiento de algunas partes de los acuerdos firmados. Tal como lo describe
Newman en Borders and Bordering: Towards an Interdisciplinary Dialogue, “las
poderosas élites de los EE.UU., quienes, durante la década de los noventa
promovieron la apertura de fronteras en relación a los intereses económicos en el
NAFTA, son las mismas poderosas élites que, después del 9/11 hacen hasta lo
imposible, para cerrar y sellar las fronteras frente a lo que perciben como una
amenaza a su seguridad. El manejo y la demarcación, en el pasado y en el
presente, no pueden ser entendidas sin cuestionarse sobre las relaciones de
35
poder y sobre a quién beneficia la apertura o sellamiento de las fronteras
(traducción libre)15. Para el caso particular de esta investigación, habla de la
cuestión de la forma en que se deben manejar las fronteras, otrora, un asunto
meramente estatal.
Concretamente hay varias medidas adoptadas encaminadas a disuadir la
migración irregular y el CTO a lo largo de la frontera entre EE.UU. y México, con
variaciones según el estado del cual se esté hablando. Para este caso concreto se
identifican, por ejemplo la construcción de un muro, no continuo, pero si muy
extenso a lo largo de la frontera. Otras medidas como Hold the Line (El Paso,
1993), Gatekeeper (San Diego, 1994), Safeguard (región central de Arizona, 1995)
y Río Grande (sur de Texas, 1997) (Ganster, 2007) han implementado en un
intento de responder al ingreso irregular de migrantes provenientes de territorio
mexicano, reducir tasas de criminalidad, entre otros. Hold the Line, la iniciativa
implementada en El Paso consiste en posicionar agentes de la Patrulla Fronteriza
cada cuarto de milla, con contacto visual entre los agentes, con el fin de vigilar el
territorio y disuadir el flujo de migrantes.
Hay otro tipo de medidas, a cargo de la Oficina de Aduanas y Protección
Fronteriza, o Customs and Border Protection (CBP), un componente del
Departamento de Seguridad Nacional, encaminadas a implementar programas de
seguridad en la frontera. El CBP dividió la frontera sur de los EE.UU. en nueve
15 And the North-American power elites who, during the 1990s promoted the opening of boundaries to further economic interests of NAFTA, are the same power elites who, in the post-9/11 era, are doing their utmost to, once again, close down and seal the borders in the face of what they perceive as a security threat (Andreas, 2003; Andreas and Bierksteker, 2003; Olmeda and Soden, 2005). Border demarcation and management, past and present, cannot be understood without recourse to the question of power relations and an analysis of whose interests the opening or closing of borders serve. (pp. 176)
36
sectores (Anexo 7),16 y si bien son disposiciones del gobierno federal, cada sector
se comporta de manera diferente, en parte debido a las diferencias geográficas de
cada uno de los sectores, y en parte a la disposición de cada uno de los
encargados de administrar los sectores (National Inmigration Forum. 2010).
Además se encuentra la Iniciativa de Fronteras Seguras, o SBI (Secure Boreders
Initiative), un plan del Departamento de Seguridad Nacional (Department of
Homeland Security), encaminado a asegurar las fronteras de EE.UU. y reducir la
migración irregular (National Inmigration Forum. 2010 p 2), elaborado por el ex-
secretario de seguridad nacional Michael Chertoff, incluye un incremento en el
número de agentes de patrtulla fronteriza, aumento en detenciones y
deportaciones, actualizaciones tecnológicas, expansión de infraestructura táctica
(muros) entre otros.
Con la entrada de la administración Obama en 2009 el enfoque cambió un poco,
en la medida en que busca contrarrestar el lavado de dinero, contrabando de
armas, tráfico de personas y de drogas en respuesta a la escalada de violencia
relacionada al narcotráfico en el norte de México.
En el marco de la nueva administración, en abril de 2009, la secretaria del
Departamento de Seguridad Nacional, Janet Napolitano “The Southwest Border:
The Way Ahead”, detallando las prioridades y programas de la administración
Obama, las cuales se enfocan en narcotráfico internacional y tráfico internacional
de armas e investigación criminal y posteriormente, en junio de 2009, la Oficina de
la Casa Blanca para las Políticas Nacionales de Control de Drogas (ONDCP por
sus siglas en inglés) lanzó la estrategia nacional antinarcóticos para la frontera
suroeste (National Southwest Border Counternarcotics Strategy). 16 CBP administration divides the southern border into nine sectore. While federal law provides for uniform border enforcement, whether to monitor trade, travel, migration, or criminal activities, in practice the application of border security programs varies dramatically from region to region.
37
Según el documento Southwest Border Security Operations. National Inmigration
Forum, durante la administración Obama, la cooperación entre EE.UU. y México y
sus agencias de inteligencia ha aumentado significativamente. En febrero de 2010,
la Secretaria del Departamento de Seguridad Nacional, Janet Napolitano y el
Secretario de Seguridad Pública de México, Genaro García Luna, firmaron la
declaración de principios de coordinación (Declaration of Principles of
Coordinatoin) en relación a seguridad comercio, y viajes. En mayo de 2010, el
presidente Obama y el presidente Calderón firmaron la Declaración del gobierno
de EE.UU. y de México en referencia al manejo de la frontera para el siglo XXI
(Declaration by the Government of the United States of America and the
Government of the United Mexican States Concerning Twenty-first Century Border
Management), resaltando principios, metas en colaboración y compromisos para
mejorar el manejo de la frontera.
A pesar de lo anterior, al considerar la situación en rasgos generales sobre lo que
implica hablar de C.T.O. para ambos países y el impacto que tiene sobre los
intereses de cada uno de estos, debe abordarse el tema del comercio de armas.
Al concentrar el análisis en el punto fronterizo en Texas – Chihuahua se pueden
ver realidades políticas diferentes a partir de una misma situación (problemas
relacionados con violencia y corrupción, a raíz del narcotráfico). Al sur de la
frontera el gobierno mexicano enfrentar a los grupos criminales, dotados en su
mayoría con armas provenientes del lado norte de la frontera.
Y las medidas adoptadas por EE.UU. para el control de la frontera parecen
encaminadas a enfrentar problemas de otras índoles, algunas relacionadas con el
C.T.O. pero no directamente a los problemas que representan una amenaza para
la seguridad nacional y fronteriza.
38
Lo anterior da pie para formular algunas preguntas sobre la efectividad de estas
instituciones, teniendo en cuenta el incremento en las actividades delictivas
relacionadas con el narcotráfico y el tráfico de armas, a través de la frontera y que
fortalece a los carteles y demás organizaciones delictivas en México e incluso en
El Paso. Si la seguridad nacional está amenazada por el Crimen Transnacional
Organizado, tal como lo planteó Clinton, ¿cómo puede explicarse la pasividad de
los EE.UU. frente al tráfico de armas desde su territorio, el cual a su vez alimenta y
potencia a los carteles del narcotráfico, otro elemento crucial al interior de los
EE.UU?
Las instituciones y agencias creadas para hacer frente a fenómenos como el
lavado de dinero, el tráfico de drogas entre otros, tienen un enfoque de
cooperación internacional en la medida en que enfrentan un fenómeno de
características transnacionales, pero parecen solo funcionar hacia el interior del
territorio estadounidense, trabajan de manera coordinada pero no conectada con
la cadena completa del Crimen Organizado. Si se hace frente al ingreso de
elementos como drogas provenientes de México, ¿por qué los controles de salida
hacia el sur de la frontera de elementos como armas no parece funcionar? Si bien
la lucha directa en contra de los carteles la está dando México desde la Iniciativa
Mérida, el trabajo binacional de control de tráficos, bien sea de bienes legales o
ilegales, debe estar basado en evitar el fortalecimiento de las redes al margen de
la ley.
Es de esta manera que entramos a describir la Iniciativa Mérida en sus pilares
fundamentales para tener una aproximación a la manera en que se enfrentan los
elementos del CTO por parte de EE.UU. y México. Según se describe en el portal
de internet del Departamento de Estado de los EE.UU., la Iniciativa Mérida (IM) es
una asociación sin precedentes entre los EE.UU. y México para combatir el
Crimen Organizado y la violencia asociada a éste, así como para promover el
fortalecimiento del respeto por los DD.HH. y el imperio de la ley, basados en
39
principios de responsabilidad compartida, confianza mutua17 y respeto por la
independencia soberana.
Lo que se busca, según lo publicado al respecto por el Departamento de Estado
de los EE.UU., es mejorar la seguridad ciudadana en las áreas afectadas para
combatir el tráfico de drogas, el crimen organizado, la corrupción, el tráfico ilícito
de armas, el lavado de activos y la demanda de drogas a ambos lados de la
frontera, postulando cuatro pilares fundamentales en relación a la ejecución de la
IM, a saber: desvertebrar grupos dedicados al Crimen Organizado; fortalecimiento
de instituciones; la construcción de la frontera del siglo XXI; y la construcción de
comunidades fuertes y resistentes.
Además se exponen esfuerzos bilaterales para el fortalecimiento de instituciones
democráticas, centrados en la policía, el sistema judicial, organizaciones de la
sociedad civil. Así mismo, se plantea expandir el foco de la concepción de frontera
y pasar de la simple interdicción de contrabando a una visión más amplia que
incluya mecanismos que faciliten el comercio y los flujos legítimos de personas.
Las actividades y programas contemplados en la IM incluyen la asignación de
1.600 millones de dólares por parte del Congreso de los EE.UU. en el año fiscal
2008, con los cuales se apoya la implementación de los siguientes temas:
-apoyo de los EE.UU. a México en la implementación de reformas en el
sistema de justicia, a través de la capacitación del personal de éste sector
incluyendo a la policía, fiscales, abogados, desarrollo del sistema de
correccionales, intercambios judiciales y asociaciones entre escuelas de derecho
de ambos países.
17Las Cursivas son mías
40
-fortalecimiento de comunidades con el apoyo de USAID (United States
Agency for International Development) mediante la promoción del imperio de la ley
en apoyo al nuevo sistema judicial mexicano; incrementar el conocimiento y
respeto por los DD.HH.; fortalecimiento de redes sociales y cohesión social en las
comunidades; direccionamiento de las necesidades de la población más
vulnerable (jóvenes y víctimas de crímenes); incremento en cooperación entre
comunidades y gobierno.
-entrega de ocho helicópteros Bell al ejército y la fuerza aérea de México,
tres helicópteros tipo Black Hawk UH-60M a la policía federal mexicana, así como
tres helicópteros tipo Black Hawk UH-60M a la naval mexicana para el efectivo
transporte de fuerzas antinarcóticos y otras operaciones de seguridad.
-el gobierno de EE.UU. entrega también scanners, maquinas de rayos X, y
otros elementos o equipos de inspección no intrusiva para fortalecer la habilidad
de las autoridades mexicanas para detectar bienes ilícitos en puntos clave de
entrada en tierra y aeropuertos.
-el gobierno mexicano estableció, además, una escuela de formación y
entrenamiento para el personal del sistema federal de correccionales en Xalapa,
en el estado de Veracruz (sitio web Departamento de Estado, EE.UU.)
Por su parte, la Secretaría de Gobernación de México, describe a la IM como una
nueva etapa de un mayor nivel de cooperación bilateral, la cual se sustenta en el
pleno respeto de la soberanía, la jurisdicción territorial y marco legal de cada país,
orientada por los principios de confianza mutua, responsabilidad compartida y
reciprocidad18. La IM contempla el intercambio de información, asistencia técnica y
transferencia de equipos, tecnología y capacitación para fortalecer a las
autoridades mexicanas encargadas de la seguridad, la procuración y
administración de justicia, recalcando que la IM no contempla el despliegue de
personal militar estadounidense en México.
18 Las Cursivas son mías
41
Se constituye entonces sobre acciones en cuatro áreas estratégicas, a saber:
-desarticulación de la capacidad de las organizaciones delictivas que actúan
en ambos países, mediante el debilitamiento sistemático de sus redes, estructuras
y capacidades logísticas, operativas y financieras.
-Apoyo mutuo para la adecuación continua del marco para la seguridad y
justicia y fortalecimiento de las instituciones públicas de ambos países
responsables del combate a la delincuencia organizada, incluyendo la promoción
de la plena observancia de los DD.HH. y de la participación activa de la sociedad
civil.
-desarrollo de una frontera segura y competitiva para el siglo XXI, basada
en un enfoque bilateral e integral, que fortalezca la competitividad global al facilitar
el flujo legítimo de mercancías y personas mientras procura la seguridad de los
ciudadanos e interrumpe los flujos de drogas, armas, dinero en efectivo y otras
mercancías ilegales.
-fortalecimiento de la cohesión social de las comunidades de los dos
países, favoreciendo el desarrollo integral de los individuos. Incluye el apoyo a los
esfuerzos para atender las causas de raíz del crimen y la violencia, promover la
cultura de la legalidad, reducir el uso de drogas ilícitas, promover una mayor
percepción de los vínculos entre el uso de drogas y el crimen y la violencia y cerrar
el flujo de posibles asociados a los carteles al promover alternativas legales y
constructivas para la gente joven (sitio web Secretaría de Gobierno. México).
Con base en lo anterior, según lo expuesto tanto por la Secretaría de Gobierno de
México, como por el Departamento de Estado de EE.UU., los cuales resaltan la
corresponsabilidad y confianza mutua como elementos fundamentales, la IM
resulta un proyecto estratégico bilateral que busca disminuir los impactos del CTO,
principalmente en relación al tráfico de drogas, y el comercio ilícito de armas y los
fenómenos relacionados como el lavado de activos, el tráfico de personas, la
corrupción etc.
42
Lo anterior nos lleva a la situación específica del tráfico ilícito de armas como
elemento base de la escalada de la violencia y como elemento decisivo a la hora
de evaluar la pertinencia de las medidas adoptadas de manera bilateral por parte
de EE.UU. y México.
El comercio legal de armas en Texas debe tomarse como elemento de análisis en
relación a su peso frente a las medidas de políticas fronterizas para dar algunas
luces sobre la cuestión anteriormente expuesta, así como la importancia de las
políticas migratorias federales y estatales con el fin de sopesar su injerencia sobre
aspectos de la seguridad nacional, y lograr un concepto relativamente objetivo en
relación a la naturaleza de las acciones emprendidas por los EE.UU. desde lo que
plantea como necesario para garantizar su seguridad nacional junto con las
instituciones destinadas para tal fin y lo que realmente representan para dicho fin
el manejo de estas instituciones.
De lo anterior surgen algunas cuestiones sobre el origen y la funcionalidad de lo
contemplado en la IM en relación a actores como el mercado, actores ilegales y
las propias autoridades de ambas partes, y al tener en cuenta que la industria
armamentística representa un muy importante eslabón en la economía de EE.UU.
resulta clave señalar el impacto que tiene el tráfico ilícito de armas hacia México
en la economía de los EE.UU., con un valor anual cercano a los veinte millones de
dólares, como fue expuesto en el capítulo anterior.
Por tal motivo se hace necesario centrar la atención sobre este renglón de la
industria estadounidense. Según SIPRI (Stockholm International Peace Research
Institute), la principal compañía dedicada a la fabricación de armas de Estados
Unidos es Lockheed Martin, que es también líder a nivel mundial, reporta ventas
superiores a 35.000 millones de dólares en 2010, con ganancias superiores a los
2.900 millones de dólares en 2010 y con más de 130.000 empleados (Listado
43
SIPRI de los 100 principales productores de armas). Esto implica uno de los más
importantes renglones en la economía de los EE.UU., dado que al observar el
comportamiento de otras industrias de ese país se observa, comparativamente al
2012, que Lockheed Martin estaría situada en los primeros puestos de las
compañías más grandes de EE.UU. según la lista Forbes (Anexo 9) (Forbes.com)
El peso de la industria armamentística en los EE.UU. y en la toma de decisiones
en política interna y externa es tal vez el elemento que mejor describe las causas
del por qué de las acciones emprendidas en temas como la defensa y la política
exterior estadounidense. La influencia que tienen las compañías productoras de
armas y los contratistas al servicio del sector defensa es directamente
proporcional a los recursos que invierten en intentar influir en los procesos de
toma de decisiones.
Por ejemplo, en el último trimestre de 2009, los diez principales contratistas de
defensa en EE.UU. gastaron más de 27 millones de dólares en lobby, período en
el que en Congreso de los EE.UU. aprobó partidas por más de 635.000 millones
de dólares en relación a la campaña de ese país en Afganistán, lo que, aunque no
está directamente relacionado con el caso de México, da luces sobre la magnitud
de los negocios del sector defensa en cuanto a contratistas y fabricantes de armas
en EE.UU (Stein. nota en TheHuffingtonPost, 2010) (Anexo 10) y el poder que
manejan al interior de los círculos de toma de decisiones en el Congreso de los
EE.UU.
El “negocio de la guerra” representa no solo beneficios económicos, sino
elementos que permiten una proyección de hegemonía para los EE.UU., lo cual
nos lleva a un interrogante frente a la verdadera disposición al interior de los
EE.UU de reducir o enfrentar el tráfico ilícito de armas hacia México, el cual, como
ha sido expuesto anteriormente, tiene inicio, en su mayoría, de forma legal en los
estados colindantes con México, lo que en principio beneficia a una de sus
44
industrias más fuertes de los EE.UU. y se llega a una cuestión sobre si el peso
comercial puede más que el peso político y social que tiene el tráfico ilícito de
armas hacia México. Según el listado de SIPRI, ocho de las diez principales
compañías de industria militar a nivel mundial tienen origen en los EE.UU., lo que
deja entrever la magnitud de esta industria al interior de la economía
estadounidense.
Las compañías listadas en el anexo 10 son las mismas que figuran en el listado de
SIPRI, lo que permite corroborar su papel en relación a su rol en la economía
estadounidense y en los intereses políticos, estratégicos, económicos y militares
de las medidas que se toman en política exterior. De acuerdo al Center for
International Policy en su publicación Tools of Influence: The Arms Lobby and the
Super Committee19, tan solo en 2010, la industria de defensa gastó más de 144
millones de dólares en lobby; emplea a más de 1.000 lobistas, lo que representa
casi dos lobistas por cada miembro del Congreso; contribuyó con 22.6 millones de
dólares a candidatos en el ciclo de elecciones 2009/2010; en los dos últimos ciclos
de elecciones contribuyó con más de 1.1 millones a los doce miembros del super
comité de presupuesto (Anexo 11); cinco exstaffers del supercomité ahora
trabajan como lobistas para, al menos, 1 de las diez contratistas de defensa de
EE.UU., representando compañías como Boeing, General Dynamics, Lockheed
Martin, y Raytheon (Anexo 12); la industria en su conjunto emplea 22 lobistas que
se desempeñaban como staffers de miembros del super comité.
El poder que tiene el sector armamentístico, apoyado en la constitución y en
asociaciones civiles que defienden su libertad como ciudadanos estadounidenses
no permitirá que se apliquen controles más rigurosos al comercio interno de
armas. Un ejemplo de esto es la sentencia de la Suprema Corte de los Estados
Unidos en junio de 2010, en relación al derecho constitucional de cada ciudadano
19 Publicado el 31 de octubre de 2011 por William D. Hartung
45
estadounidense de poseer armas para su defensa propia. La National Rifle
Association es una de esas muestras de la sociedad civil que busca garantizar el
pleno goce del derecho a estar armado en virtud de la defensa propia, y que a
pesar de las estadísticas, que muestran que alrededor de 30.000 personas
mueren al año en los Estados Unidos a causa de armas de fuego (Pilkington.
2010. The Guardian), mantienen el uso de armas como elemento de muestra de la
libertad que se pregona por el hecho de ser ciudadano de los EE.UU.
Para concluir este capítulo, resta resaltar que el peso económico del sector
armamentístico en las decisiones de política doméstica y política exterior
responde, no solo a intereses privados, sino a una importante porción de la
población estadounidense, empeñada en la defensa de libertades que implican
riesgos para terceros, como el derecho al porte y comercio de armas.
46
4. CONCLUSIONES
Al tener en cuenta la información contemplada sobre las conexiones entre el
crimen transnacional organizado, el debilitamiento de los aparatos estatales frente
a nuevos actores, la presión ejercida por el mercado de bienes legales e ilegales,
la corrupción, las políticas internas de los EE.UU. en relación a la posesión de
armas por parte de los ciudadanos, la escalada de violencia al norte de México por
cuenta de la guerra entre carteles y el enfrentamiento directo que está llevando a
cabo el Estado mexicano a partir de la Iniciativa Mérida, hay varios puntos que
vale la pena resaltar Por ejemplo, la legislación interna de los Estados Unidos, a partir de la segunda
enmienda a la constitución, da carta abierta para la posesión de armas por parte
de la sociedad civil; el derecho a la defensa propia en términos de posesión de
armas es considerado como un derecho fundamental, lo que a su vez, como ha
sido expuesto con anterioridad, deja a la población civil estadounidense como la
más armada de todo el planeta. Esto potencia al mercado de armas al interior de
los EE.UU., y logra además consolidar a uno de los sectores de mayor influencia
en la toma de decisiones de la política exterior de los EE.UU. y como se evidenció
en el capitulo anterior, el lobby encargado de velar por los intereses de las
compañías productoras de armas y contratistas del sector defensa en EE.UU. es
en extremo poderoso.
Esto representa, entonces, un obstáculo para mitigar el flujo de armas de manera
ilegal hacia México, ya que como se expuso, la mayoría de armas en manos de
los carteles mexicanos son adquiridas de forma legal en los EE.UU. y
transportadas ilícitamente a través de la frontera por grupos de ciudadanos
estadounidenses y mexicanos.
47
Si bien las leyes al interior de los EE.UU. no buscan desestabilizar a su vecino del
sur, los resultados secundarios son nefastos para la estabilidad y seguridad de
México. A pesar de trabajar de manera conjunta a partir de diversos acuerdos e
iniciativas firmadas de manera bilateral por parte de ambos países, e incluso en un
plano más pequeño, como los estados fronterizos, los resultados no son los que
se esperarían para México. Los niveles de violencia son alarmantes y esto
representa la fortaleza con la cuentan los grupos dedicados al Crimen
Transnacional Organizado.
Estos grupos, que obedecen a una lógica de redes transnacionales, sacan
provecho de las condiciones al interior de los EE.UU para provisionarse y
fortalecer su cadena de tráficos, no solo de drogas, sino de armas, personas,
dinero, etc. lo que deja en entredicho la efectividad o la eficiencia de las medidas
bilaterales que buscan contrarrestar el impacto de actividades como el narcotráfico
y el uso de la violencia como elemento de disuasión.
Al tener al Crimen Transnacional Organizado como amenaza para la seguridad
nacional de los EE.UU. se entra en franca contradicción en relación a las medidas
adoptadas bilateralmente, ya que se desatiende la principal fuente de
fortalecimiento de las redes dedicadas al CTO, es decir, el flujo de armas. Esta
sería una deducción básica al observar la situación como un conjunto de procesos
y presiones propias de los flujos e intereses económicos, independientemente de
que su base sea ilegal. Pero al observar los datos sobre el impacto de la violencia
generada por el CTO en EE.UU. resulta evidente que no hay tal, en tanto que, por
ejemplo, en El Paso, ciudad que colinda con Ciudad Juárez, una de las más
violentas del mundo, los niveles de violencia son los más bajos de todo Estados
Unidos, dejándola como la ciudad más segura del país.
48
Lo anterior puede tener diferentes significados, por ejemplo, que la corrupción al
interior de México generada por el narcotráfico entorpece el normal desarrollo de
las actividades propias de los acuerdos firmados, como la Iniciativa Mérida; o que
hace falta mayor compromiso de los EE.UU. en relación al control de armas, pero
como se ha visto, eso está lejos de suceder. De esta manera, lo que nos aporta
Strange en relación a las capacidades de la figura del Estado en relación a otros
actores, como el CTO, resulta clave a la hora de entender el proceder en la toma
de decisiones, en tanto que la presencia de otros actores en el mismo terreno del
Estado ayuda a desestabilizar lo que el Estado alguna vez representó. Resulta
evidente la debilidad estatal a la hora de garantizar su seguridad, no solo frente a
actores “ilegítimos” como las redes dedicadas al CTO, sino frente a la fuerza
misma del mercado que se encarga de impulsar.
Al centrar esta última parte en la tesis principal de Strange sobre el poder que
adquieren las fuerzas del mercado a partir del período de post-II Guerra Mundial,
entendidas éstas en términos de industria, sector financiero y comercio y su propio
accionar como agentes ajenos a la figura del Estado, en busca de sus propios
intereses, llegamos a que resulta totalmente aplicable para el caso sobre el cual
versa ésta investigación, en el que la industria armamentística, apoyada en su
poder de influencia al interior de los círculos de poder de las instituciones
estadounidenses, logra altos márgenes de maniobrabilidad sobre las medidas
adoptadas en relación a la política doméstica y política exterior de los Estados
Unidos.
En este orden de ideas, en el que las restricciones al comercio de armas al interior
de los Estados Unidos es algo prácticamente inalcanzable; en donde el sector
armamentístico maneja exorbitantes cantidades de recursos, no solo económicos,
para mantener sus márgenes de ganancias; en donde la misma sociedad civil no
muestra deseos de desarmarse, lo que le queda a México para enfrentar al
49
Crimen Transnacional Organizado es poco, aun cuando está siendo “apoyado” por
los Estados Unidos en esta lucha.
Por otra parte, las medidas implementadas, aunque parecen insuficientes para
México, resultan muy provechosas para los EE.UU. y esto se evidencia en que los
niveles de violencia en México no afectan directamente a su población. En las
medidas y acuerdos consultados se evidencia preocupación por lo que esto pueda
representar para las economías de las ciudades y condados limítrofes, no
propiamente a la seguridad. Como se expuso, por ejemplo, en las medidas
adoptadas por el gobierno texano, se evidencia una gran eficiencia en el control
del ingreso a los EE.UU. de personas, dinero y drogas, pero no en controles de
salida, lo cual en términos generales tiene sentido, en la medida en que el
problema de la violencia recae directamente sobre México, y es México quien
debe preocuparse por el ingreso de elementos nocivos a su territorio.
En materia de política exterior, los EE.UU. hacen, evidentemente, lo que resulta
más benéfico para sus intereses, en este caso, un mercado que, aunque ilegal por
su comercialización hacia México, genera legalmente en los EE.UU. más de veinte
millones de dólares al año (tan solo en lo que atañe a los carteles mexicanos). Por
lo anterior, al evaluar la eficiencia de las medidas adoptadas bilateralmente, como
la Iniciativa Mérida, se llega inevitablemente a que resultan insuficientes, en tanto
que, si bien son importantes, no corresponden a lo que debería hacerse en
materia de controles para evitar que las redes dedicadas al CTO sigan
fortaleciéndose con las armas que adquieren al lado norte de la frontera, esto es,
resultan insuficientes para México, que para el caso es el más afectado por el
CTO; para EE.UU. por otra parte, resultan muy provechosas, ya que no tienen
comprometida su estabilidad, apoyan a uno de los sectores más importantes de su
economía y mantienen un papel preponderante en tanto “proveedores” de
asistencia.
50
Finalmente, la catalogación del CTO como amenaza a la seguridad nacional de los
EE.UU. resulta un elemento distractor, ya que ni la lucha en su contra se da en los
términos en los que debería darse, ni los sectores asociados a este, como el
narcotráfico, resultan afectados considerablemente por las medidas adoptadas
como la Guerra contra las Drogas, elementos difícilmente des-asociables uno del
otro. Todo esto lleva a que ni EE.UU. tiene intereses en derrotar completamente al
CTO por sus pujas internas e intereses económicos, ni México podrá deshacerse
de ese elemento desestabilizador que constituye el CTO hasta tanto no haya un
replanteamiento de lo que implica luchar contra el CTO, en base a los tráficos de
armas y drogas, todos elementos que le permiten a los intereses de algunas élites
mantener márgenes de ganancias en base a factores que destruyen vidas a nivel
mundial.
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ANEXO 1. Mapa Frontera EE.UU. – México
Frontera EE.UU.-México. [en linea] disponible en:
http://galerias.educ.ar/v/mapas_geografia/FRONTERAS+ESTADOS+UNIDOS-
MEXICO.jpg.html
ANEXO 2. Incautaciones de Cocaína 2008
Incautaciones de Cocaína. 2008. Informe de tráfico de Drogas 2008 Oficina ONU contra las
Drogas y el Delito. [en linea] disponible en: http://www.unodc.org/unodc/en/drug-
trafficking/mexico-central-america-and-the-caribbean.html
ANEXO 3. Proporción de civiles armados a nivel mundial.
Resumen Ejecutivo Oficina ONU contra la Droga y el Delito. Pg. 8 [en linea] disponible en:
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/Executive_summary.pdf
ANEXO 4. Tráfico de armas de EE.UU. a México
Fuente: “Firearms” Oficina ONU contra la Droga y el Delito. Pg. 134. [en linea] disponible en:
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/6.Firearms.pdf
ANEXO 5. Flujos de diferentes modalidades de CTO, incluye flujo de armas y drogas
Fuente: Resumen Ejecutivo sobre CTO Oficina ONU contra la Droga y el Delito. Pg. 2
Fuente: “Firearms” Oficina ONU contra la Droga y el Delito. Pg. 134. [en linea] disponible en:
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/6.Firearms.pdf
ANEXO 6. Número de homicidios en México a 2008.
Fuente: “Firearms” Oficina ONU contra la Droga y el Delito. Pg. 134. [en linea] disponible en:
http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/6.Firearms.pdf
ANEXO 7. Sectores de implementación de medidas del CBP
Fuente: Southwest Border Security Operations. National Inmigration Forum [en linea] disponible
en: http://www.immigrationforum.org/images/uploads/SouthwestBorderSecurityOperations.pdf,
recuperado el 29 de abril, 2011
ANEXO 8. Primeros diez lugares del listado SIPRI de productores de armas y contratistas militares a nivel mundial.
Fuente: Tomado directamente, The SIPRI Top 100 arms-producing and military services
companies, 2010 [en linea] disponible en:
http://www.sipri.org/research/armaments/production/Top100
ANEXO 9. Listado de las diez compañías más grandes de EE.UU. Forbes.
Fuente: Tomado directamente, America’s Largest Private Companies. Forbes. [en linea] disponible en: http://www.forbes.com/lists/2011/21/private-companies-11_rank.html
ANEXO 10. Inversiones en “lobbying” por parte de los principales fabricantes de armas y contratistas de defensa en EE.UU. en 2009.
Compañía Gastos Lobby
tercer trimestre 2009
Gastos Lobby cuarto trimestre 2009
Monto total contratos
Boeing 3.71 millones de dolares
6.13 millones de dolares
$23,547,610,878
United Technologies
1.39 millones de dólares
3.66 millones de dolares
$8,973,091,375
Lockheed Martin 3.1 millones de dolares
3.16 millones de dolares
$35,729,713,325
Honeywell International
1.66 millones de dolares
1.94 millones de dolares
$2,439,634,130
Northrop Grumman 3.62 millones de dolares
5.43 millones de dolares
$24,921,637,857
General Dynamics 2.49 millones de dólares
3 millones de dólares
$14,244,546,441
Raytheon 1.9 millones de dólares
2.19 millones de dólares
$14,276,349,843
L3 990.000 dolares 1.05 millones de dólares
$7,464,053,901
Textron 890.000 dolares 460.000 dolares $2,858,396,315
Goodrich 447.098 dolares 425.529 dolares $490,224,761
Montos totales de contratos asginados. Cuadro hehco a partir de datos en
www.thehuffingtonpost.com.
Fuente: Top Defense Contractors Spent $27 Million Lobbying at Time of Afghan Surge Announcement. Hattem (27 de mayo, 2011). (datos de www.fedspending.org) [en línea] disponible en: http://www.huffingtonpost.com/2010/01/21/top-defense-contractors-s_n_431542.html, recuperado 11 de mayo, 2012.
ANEXO 11. Contribuciones a campañas de miembros del SuperComité
Fuente: Tools of Influence: The Arms Lobby and the Super Committee. Hartung, W. (2011)
Center for International Policy. [en linea] disponible en:
http://www.ciponline.org/research/html/tools-of-influence-arms-lobby-super-committee1
ANEXO 12. Lobbistas, Staffers, Super Comité, Fabricantes de Armas y Contratistas de Defesa
Fuente: Tools of Influence: The Arms Lobby and the Super Committee. Hartung, W. (2011)
Center for International Policy. [en linea] disponible en:
http://www.ciponline.org/research/html/tools-of-influence-arms-lobby-super-committee1