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Soberanía alimentaria ySoberanía alimentaria yagricultura familiaragricultura familiarOportunidades y desafíos del caso argentino*Oportunidades y desafíos del caso argentino*

Estado y sociedad

* Este artículo se enmarca en el contexto de los proyectos: PICT 0188 (FONCyT-Agencia),UBACyT F056 y PIP 1879 –CONICET, todos ellos dirigidos por Mabel Manzanal. Una primeraversión de este trabajo fue presentada al VIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural,Porto de Galinhas, Brasil, 2010.

** Economista, investigadora principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas yTécnicas -CONICET-, profesora titular de la UBA y directora del Programa de EconomíasRegionales y Estudios Territoriales (PERT, Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras,Universidad de Buenos Aires -UBA).

*** Licenciado en Sociología de la UBA e investigador asistente del PERT (FFyL-UBA).1 El documento de la FAO se refiere a la crisis económica que se desató en EUA en octubre de

2008 y que repercutió en todas las esferas de la economía global.

En la actualidad el mundo atraviesa una crisis alimentaria de grandes proporciones. El informe 2009sobre el estado de la inseguridad alimentaria de FAO estima que “hay 1.020 millones de personas subnu-tridas en todo el mundo. Esta es la mayor cifra de personas hambrientas desde 1970 y significa un empe-oramiento de las tendencias insatisfactorias presentes ya antes de la crisis económica” (FAO, 2009).1

Para el caso de la Argentina, este trabajo plantea algunas disyuntivas e hipótesis acerca de la posibili-dad de una relación virtuosa entre soberanía alimentaria y agricultura familiar. Se vislumbra en esta cues-tión un futuro con amplias y diversificadas demandas sociales, económicas, políticas, culturales e insti-tucionales resultantes de: (a) la crisis alimentaria en el nivel mundial; (b) el mayor reconocimiento que laagricultura familiar (AF) está adquiriendo; (c) la presencia de un Mercosur con potencialidad en la pro-ducción de alimentos y con predominio de agricultores familiares; y (d) la existencia de realidades nacio-nales frecuentemente surcadas por conflictos internos resultantes de demandas insatisfechas, muchas deellas provenientes, precisamente, del ámbito de la AF y asimismo de población con riesgo alimentario.

En el ámbito del Mercosur se está dando con mayor intensidad un proceso de discusión y conformaciónde políticas públicas, nacionales e internacionales que vinculan AF, seguridad y soberanía alimentaria.Por ello consideramos importante contribuir con nuevas reflexiones a esta discusión, más aún en un con-texto de crisis alimentaria, en un marco de perspectivas conflictivas en el campo agroalimentario (tantomundial, como nacional) y dada la marginalidad de la AF frente al avance del agronegocio.

Mabe l Manzanal **Fer nando Gonzál ez***

4ManzanalGonzalez.qxp 17/11/2010 07:22 p.m. PÆgina 12

13Soberanía alimentaria y agricultura familiar

La exposición que sigue se orga-niza con los antecedentes delcaso, para luego esbozar unbreve recorrido histórico y con-ceptual sobre agricultura familiar,seguridad alimentaria y soberaníaalimentaria. Luego, nos ocupa-mos de cuestionar el devenir de laproblemática del hambre en laArgentina. Seguidamente, anali-zamos cómo se origina y planteala relación entre seguridad ali-mentaria y agricultura familiar enel ámbito del Mercosur, específi-camente en la Reunión especiali-zada de agricultura familiar(REAF) por su ingerencia en estastemáticas. Para ello, comenza-mos esbozando algunos antece-dentes de esta institución (sucomposición, su historia y susdiferentes propuestas) y las posi-ciones y planteos de los referen-tes de la Argentina. En el siguien-te apartado nos referimos a losprogramas públicos nacionalescuyos componentes se relacionancon la seguridad alimentaria. Porúltimo, realizamos una reflexiónque recupera la interrelación entrelas distintas temáticas relevadas,concluyendo con nuevas pregun-tas e hipótesis que amplían la dis-cusión que aquí se propone.

Antecedentes

Los antecedentes que vinculanseguridad y soberanía alimentariacon AF refieren repetida y signifi-cativamente a la experiencia bra-sileña, tanto en relación con lapolítica pública como al accionar

de las organizaciones y movi-mientos sociales. Es el caso de latrascendente influencia delMovimiento Sin Tierra –MST– delBrasil para las organizaciones deproductores familiares de laArgentina. De aquí que considere-mos necesario recuperar en elanálisis de esta temática el con-texto de las experiencias que sedan en el ámbito del Mercosur einvestigar las diversas cuestionesque, al respecto, aparecen en laREAF, porque es en este ámbitodonde los representantes de losgobiernos del Mercosur discutensus propuestas de desarrollo parael sector de la AF.

En la Argentina, desde la décadade 1990 se han sucedido numero-sos programas de desarrollo rural(PDR) dirigidos a la atención de laAF. Sin embargo, no conformanuna política para la AF (Manzanalet al: 2008). Las estrategias sobreseguridad alimentaria están pre-sentes sólo en algunos de ellos ydelimitada a alguna cuestión parti-cular. En general, entre otrascuestiones aparece la producciónde autoconsumo dirigida a garan-tizar una adecuada alimentaciónpara la familia agrícola. En algu-nos casos, asimismo, apoyan laventa de los excedentes de auto-consumo; por ejemplo en feriasfrancas donde la relación directaentre productor y consumidor aba-rata los precios. Sin embargo,esto no puede considerarseestrictamente un accionar vincula-do con la seguridad alimentariaaunque el precio de venta sea


14 realidad económica 255 1º de octubre/15 de noviembre de 2010

más conveniente que en otrosmercados, porque sólo acceden alos alimentos los que tienen capa-cidad económica para comprar losproductos. Es decir, no hay en losPDR una estrategia centralmentedirigida a que la AF se constituyaen proveedora de los alimentosrequeridos para atender los pro-blemas de hambre y desnutriciónde la población en general (con laexcepción del caso del Prohuerta-INTA y Ministerio de DesarrolloRural- que por otra parte tampocofocaliza en la AF, sino en la difu-sión de huertas fundamentalmen-te urbanas).

En realidad, tampoco hay unaúnica estrategia en el conjunto delos PDR que aparecieron desdemediados de la década de 1980(casi simultáneamente con larecuperación democrática de laArgentina) potenciando el accio-nar público y fortaleciendo las ins-tituciones vinculadas con la AF(identificada entonces como mini-fundistas, pobres rurales, peque-ños productores). Proyectos, pro-gramas y direcciones pertene-cientes a la Secretaría deAgricultura, Ganadería, Pesca yAlimentación (SAGPyA) se difun-dieron por todo el país solventa-dos con fondos del presupuestopúblico, preferentemente nacio-nal, pero además complementa-dos, en la mayoría de los casos,con importantes recursos de fuen-tes internacionales, que derivanen deuda externa. De distinta

forma todos ellos lograron instalarla problemática en las provincias ycontribuir a la formación de técni-cos y de instituciones locales Perofue desde el conflicto “del campo”de marzo de 20082, que la aten-ción a la AF adquirió un especial ysignificativo reconocimiento porparte del Gobierno nacional. Acausa de este conflicto y comouna respuesta que podría interfe-rir en la alianza de los grupos opo-sitores, el Gobierno mostró unmayor interés en el sector de laAF, creando organismos estatalesespecíficos y modificando laestructura institucional respectiva.Por ejemplo, en el transcurso delaño 2008 se creó unaSubsecretaría de Desarrollo Ruraly Agricultura Familiar. Más tarde(1-10-2009) la SAGPyA pasó aser Ministerio de Agricultura,Ganadería y Pesca (MAGyP) conlo cual la Subsecretaría se consti-tuyó en Secretaría de DesarrolloRural y Agricultura Familiar y,dependiendo de ésta, se confor-mó la actual Subsecretaria deAgricultura Familiar. En 2008, enel ámbito de la REAF, se sostuvoque para el siguiente año (2009)aparecería un plan único dirigido ala AF, lo cual supone la elabora-ción de una política estratégicapara el sector, reemplazando atodos los PDR superando super-posiciones y contradicciones. Sinembargo, a mediados de 2010, elmismo aún no ha aparecido.

2 A pesar de haber transcurrido más de dos años, dicho conflicto parecería seguirvigente (nuestra postura al respecto aparece en Manzanal y Arzeno, 2010)



Temas y conceptos

Agricultura familiarEl término “agricultor familiar”

está adquiriendo en el país un usomuy amplio y difundido.Recientemente ha sido adoptadodesde el ámbito de las políticaspúblicas y desde muchas de lasorganizaciones representativas deeste sector social.

En los hechos no se han logradoconsensuar las múltiples y ricasdiscusiones conceptuales acaeci-das varias décadas atrás, quedesde el ámbito académico de lasociología, la antropología y otrasdisciplinas de las ciencias socia-les, buscaban identificar a lossujetos sociales vinculados con laproblemática agraria. Por ello,cabe preguntarse ¿qué es la AF?¿qué tiene de diferente la catego-ría de agricultor familiar y la decampesino, pequeño productor,colono, chacarero, trabajadorrural, minifundista? O mejor aún:¿a quién incluye y a quién excluyeesta nueva definición?

No es el fin del presente trabajorecuperar aquella polémica histó-rica sobre el sujeto social agrario.En un trabajo anterior (Manzanal,1993: 23) planteábamos que yadesde la teoría clásica y desde elmarxismo, “campesino” aludía a larelación trabajo familiar-tierra quese daba en una pequeña explota-ción de producción-consumo,generalmente agrícola. Posterior-mente, y a partir de la distinciónentre campesino pobre, medio y

rico, comenzó desde las políticaspúblicas a asociarse el conceptode campesino con una variablemás operativa como la de “peque-ño productor”. Conjuntamente,este modo de observar distintosestratos de campesinos viabilizóla construcción de tipologías paragestionar dichas políticas.

Archetti y Stolen (1975) al inten-tar mostrar la variada composiciónde las explotaciones familiares enel caso argentino, propondránhablar de farmers, para diferen-ciar entre el campesino y aquelproductor que aun utilizandomano de obra familiar, logra acu-mular capital. A este sector se diri-gieron diversos planes de desa-rrollo promovidos desde los pro-pios gobiernos y organismos definanciamiento internacional. Así,por ejemplo, durante los años ‘60y ‘70, el Comité Interamericano deDesarrollo Agrícola -CIDA- impul-só estudios sobre tenencia de latierra y planificación económicaen seis países de América latina.Uno de ellos era la Argentina, aquíel trabajo estuvo a cargo de unorganismo de planificación delEstado: el ex Consejo Nacional deDesarrollo -CONADE- y el Con-sejo Federal de Inversiones -CFI-(Manzanal, M. 1993: 97). En aquelmomento histórico primaba laconcepción de que la concentra-ción de la propiedad de la tierraimpedía una agricultura competiti-va. Se buscaba, entonces, gene-rar oportunidades para agriculto-res y colonos, de tipo “farmer”,para que accedieran a explotacio-



nes cuyos tamaños permitieran laproducción competitiva en merca-dos nacionales e internacionales.Por otro lado, también entoncesse reconocía la figura del minifun-dista, como aquel productor cuyaparcela en explotación tenía untamaño tan pequeño que resulta-ba inviable para el mantenimientodel grupo familiar en las condicio-nes medias de la producción encuestión. Esta situación, sumadaal contexto de grandes explotacio-nes improductivas, planteaba lanecesidad de transformar laestructura agraria y, en muchoscasos de países latinoamerica-nos, promover la reforma agraria.

Ya al promediar la década de1980 comenzó desde la políticapública a hablarse de pobres rura-les y de pequeños productores, aveces indistintamente y es máscerca del segundo milenio cuandose generaliza el término: agricultu-ra familiar. Soverna et al (2008: 1)sostienen que “la instalación de laproblemática de la agriculturafamiliar (AF) en el país llega de lamano del MERCOSUR”. Y afir-man que fue la COPROFAM -Coordinadora de Organizaciones

de la Producción Familiar delMERCOSUR-3 la que “solicita enla Cumbre de Presidentes deMontevideo, en diciembre de2003, la creación de un grupo adhoc para que proponga una agen-da de política diferencial para laagricultura familiar”, la que sedebería diferenciar de la agricultu-ra empresarial.4 Estos autoresinterpretan que: “la novedad noestá representada por el uso delconcepto, que tenía abundantesantecedentes, sino en que elmismo apareciera asociado a lanecesidad de definir políticas, enconsonancia con lo que ya veníanhaciendo Chile y Brasil”.5

Al respecto Schiavoni (2010) yen relación con el caso argentinoconsidera que:

La agricultura familiar en la Argenti-na es una categoría en construcción.Su definición y alcances son objetode múltiples negociaciones en lasque intervienen científicos sociales,técnicos, administradores y organi-zaciones agrarias. El uso de la denominación se gene-raliza en la última década, abarcan-do no sólo a los farmers pampeanossino a un amplio y heterogéneo con-junto de extensión nacional. La

3 Es importante señalar que actualmente en esta organización sólo participa por laArgentina la Federación Agraria Argentina (FAA). Este pedido se realiza mediante la“Carta de Montevideo”, y lleva también la firma de la Mesa Coordinadora deOrganizaciones de Productores Familiares.

4 En realidad los autores citan en este párrafo un trabajo de 2007 de Susana Marquesquien hizo un análisis al respecto siendo funcionaria responsable de la gestión y eje-cución de políticas públicas para la agricultura familiar en el ámbito del Ministerio deAgricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.

5 Las referencias de antecedentes que provienen no sólo del Brasil sino también deChile van a reiterarse al tratar el tema de la creación de instituciones públicas especí-ficas vinculadas con el sector de la agricultura familiar y al desarrollo rural (Carballo,s/f)



noción comienza a circular en cone-xión con fines prácticos (definir polí-ticas) y, a partir de determinadosacontecimientos, tales como laMesa Nacional de Organizacionesde Productores Familiares (1994) yla Reunión Especializada sobreAgricultura Familiar del Mercosur(2004).

Con una mirada semejante,Schneider y Niederle (2010) ydesde el caso brasileño afirman(traducción nuestra):

¿Qué es un agricultor familiar? Sinapelar a las definiciones teóricas, sepodría concordar que un agricultorfamiliar es todo aquel sujeto quevive en el medio rural y que trabajaen la agricultura junto con su familia.Así definido, por el sentido común, elagricultor familiar abarca una diver-sidad de formas de hacer agricultu-ra. (…) Si tomamos el Brasil de nortea sur, es posible encontrar unadiversidad muy grande de agriculto-res familiares, muchos de ellos condenominaciones locales y regiona-les muy específicas, tales como loscolonos (en el Sur), “sitiantes” ymoradores (en el Nordeste), “caipi-ras” (en el Sudeste y Centro Oeste)y “ribeirinhos” (en la región amazóni-ca).La denominación agricultura familiarganó espacio político, académico ysocial en el Brasil a partir de media-dos de 1990. (…) La creación y elreconocimiento de la agriculturafamiliar se debe a las luchas delmovimiento sindical por crédito,mejora de precios, formas de comer-cialización diferenciadas, implemen-tación de la reglamentación constitu-cional de previsión social rural queocurrieron en el período en que elBrasil ingresaba en la “onda neolibe-

ral”, en el inicio de la década de1990. Pero la consolidación vino conla creación del Programa Nacionalde Fortalecimiento da AgriculturaFamiliar (PRONAF), a través deldecreto presidencial Nº 1.946, de 28de julio de 1996 y, más tarde, con laley de la Agricultura Familiar (Nº11.326, de 2006).

Por otro lado, cuando se trata deoperacionalizar este concepto(especialmente desde el ámbitopúblico) se utiliza una clasificacióna partir de distintas categoríasligadas con el tamaño de la parce-la, la contratación de mano deobra, la disponibilidad de maqui-naria y su antigüedad, la utiliza-ción del trabajo familiar en formapreponderante, etc. De este perfil(que prioriza categorías económi-cas) surgieron tres tipos de agri-cultores familiares según su nivelde capitalización (Obschatko,2007: 9). En una reciente actuali-zación de esta tipología se agregóuna cuarta categoría que incorpo-ra a productores más capitaliza-dos. Ambas tipologías fueronencargadas por el PROINDER-SAGPyA y esta ampliación sedebe a una decisión de laSAGPyA vinculada con “definirpolíticas de desarrollo rural paraun universo más amplio que el delos pequeños productores com-prendidos en el primer estudio”.Lo cual también se relaciona conla creación del Registro Nacionalde la Agricultura Familiar (ReNAF)y, según señalan, con el fin deaproximarse a una cuantificaciónde la agricultura familiar en los tér-minos de la resolución 255 que



define al Núcleo AgricultorFamiliar (NAF) como: “una perso-na, o grupo de personas, parien-tes o no, que habitan bajo unmismo techo en un régimen detipo familiar, es decir, compartensus gastos en alimentación uotros esenciales para vivir y queaportan o no fuerza de trabajopara el desarrollo de alguna activi-dad del ámbito rural. Para el casode poblaciones indígenas el con-cepto equivale al de comunidad”(Obschatko, 2009: 15). Los auto-res de este trabajo señalan expre-samente que su categoría seencuadra dentro de los límitesimpuestos por la información cen-sal y que entonces estas “explota-ciones agropecuarias familiares”no son la totalidad del universo dela “agricultura familiar -que incluyeotras familias vinculadas con laagricultura o el ámbito rural, peroque no necesariamente sonexplotaciones agropecuarias”(Ibíd.). Es decir, quedan afuerasectores rurales que trabajan enel campo o en actividades agríco-las bajo formas familiares peroque no aparecen en el censo por-que no lo hacen dentro de unaexplotación agropecuaria.

Precisamente, la manera comoel Foro Nacional de AgriculturaFamiliar (FoNAF) entiende a la AFincluiría a estos sectores porquees más amplia, no se vincula sólocon las explotaciones agropecua-

rias y dista de ser económica.6 ElFoNAF define a la AF como una“forma de vida” y “una cuestióncultural”. Aquí está presente elaporte familiar pero no sólo comofuerza laboral sino también comomedio en el que se da la transmi-sión de saberes, valores y otrascaracterísticas propias de la iden-tidad del sector. Esta concepción,al no ser estrictamente socioeco-nómica o estadística/censal, in-corpora a sectores que no apare-cen bajo otras definiciones. Así elFoNAF incluye como parte de eseuniverso, por ejemplo, a quienesrealizan minería artesanal o turis-mo rural (FoNAF, 2007) y que nolo hacen a partir de una explota-ción agropecuaria identificada enlos censos.

Esta amplitud en la delimitaciónde la AF constituye una estrategiapolítica de las organizaciones diri-gida a reconocerse y reivindicaruna base social amplia (comosostiene Baranger, 2008: 58-60).En cambio, la política públicarequiere cuantificar el universo desus beneficiarios y las posibilida-des de hacerlo no son siemprefactibles y similares entre los paí-ses. Es por ello que la REAF ensu reglamento interno estableceque los términos “agricultura fami-liar” y “agricultura campesina”podrán ser utilizados de acuerdocon la conveniencia de cadaEstado parte (REAF, 2004).

6 El FoNAF es una entidad que busca representar a los agricultores familiares deArgentina. Se presenta como un propuesta participativa de Desarrollo Rural para lasorganizaciones del sector, en el tercer apartado explicamos cómo fue el proceso quele dio origen.



Seguridad alimentariaEl término seguridad alimenta-

ría surge a mediados de la déca-da de los ‘70 a partir de trabajosrealizados por FAO. En 1974 tienelugar la Conferencia Mundialsobre la Alimentación convocadapor ONU y en ella se definió a laseguridad alimentaria como unasituación en la “que haya en todotiempo existencias mundiales sufi-cientes de alimentos básicos (...)para mantener una expansiónconstante del consumo (...) y con-trarrestar las fluctuaciones de laproducción y los precios” (FAO,2006: 1). Estas discusiones reto-maban documentos internaciona-les que ya desde 1924 planteabanla alimentación como un derechohumano (Aguirre, 2005: 27).Luego, durante los años ‘80, y enconsonancia con el contexto neo-liberal dominante, la idea implícitaen este concepto fue transformán-dose para centrarse sobre lacapacidad para abastecerse dealimentos, significando un trasla-do de responsabilidad hacia elindividuo (Ibíd.: 28).

Amartya Sen criticará esta pos-tura, ya que para él la problemáti-ca no reside en la producción,sino en el acceso de la poblacióna los alimentos.7 Un antecedentede esta posición la podemosencontrar ya a mediados del sigloXX en los trabajos de Josué deCastro, que afirmó que “el mundo

dispone de recursos suficientespara permitir tipos adecuados dealimentación por parte de todaslas colectividades. Y si, hastaahora, muchos de los huéspedesde la tierra continúan sin participardel banquete, es porque todas lascivilizaciones, inclusive la nuestra,se han mantenido y estructuradosobre la base de una extremadesigualdad económica” (DeCastro: 1975: 357).

En la Cumbre Mundial sobreAlimentación realizada en 1996,se adopta la definición de seguri-dad alimentaria más aceptadaactualmente. En ella se sostieneque:

“existe seguridad alimentaria cuan-do todas las personas tienen en todomomento acceso físico y económicoa suficientes alimentos inocuos ynutritivos para satisfacer sus necesi-dades alimenticias y sus preferen-cias en cuanto a los alimentos a finde llevar una vida activa y sana”(cursiva nuestra -FAO, 1996).

No podemos dejar de mencionarque, como sostiene Carballo (s/f:2), este reconocimiento resulta unpoco tardío. El autor afirma: “quela seguridad alimentaria de lapoblación tenga mucho más quever con el acceso a los alimentosque con su producción, como`descubre´ por primera vez en lahistoria la `Cumbre Mundial, de laAlimentación´ organizada por laFAO en 1996, sólo reconoce un

7 Sen basó sus afirmaciones sobre el estudio de hambrunas. En todos los casos estu-diados los alimentos estaban disponibles, pero los pobres no pudieron acceder aellos. “A partir de este estudio, para comprender el hambre, la disponibilidad de ali-mentos perderá importancia frente al estudio del acceso” (Aguirre, 2004: 2).



fenómeno del que existían múlti-ples constataciones anteriormentenegadas”.

De todos modos, cabe señalarque esta forma de concebir la pro-blemática alimentaria ha tenidoprofundas consecuencias en laspolíticas que los países llevaron acabo, porque se piensa mayor-mente en el acceso a los alimen-tos en relación directa con elpoder de compra del salario querecibe una persona. En el caso deaquellos que han sido marginadospor el mercado laboral se propo-nen políticas de corte asistencialpara proveerles los alimentos queno puedan comprar en el merca-do. En la Argentina esta concep-ción tuvo recepción manifiesta através de diversos programas quedesde los años 80 se fueronimplementando y cuyas principa-les acciones se limitaron a garan-tizar el acceso físico a través decajas de ‘alimentos baratos’ repar-tidas en aquellos sectores socia-les sin capacidad de comprarlos.

Soberanía alimentariaLas limitaciones que muchas

organizaciones encontraron en ladefinición de los problemas de laalimentación realizada por laFAO, condujo al surgimiento deuna nueva idea-fuerza: la sobera-

nía alimentaria. El término surgemediante el impulso de VíaCampesina (VC)8, que ya en lacumbre de FAO de 1996 planteamiradas alternativas para reen-cauzar la producción de alimentosy para enfrentar las crisis alimen-tarias. Luego de aquel evento, VCimpulsó junto a otros actores losForos por la Soberanía Alimenta-ria, que se instituyeron como cum-bres paralelas a las realizadas porFAO. En 2001, en La Habana, seorganizó el primero de ellos. En éldefinieron qué soberanía alimen-taria es:

“el derecho de los pueblos a definirsus propias políticas y estrategiassustentables de producción, distribu-ción y consumo de alimentos quegaranticen el derecho a la alimenta-ción para toda la población, conbase sobre la pequeña y medianaproducción, respetando sus propiasculturas y la diversidad de los modoscampesinos, pesqueros e indígenasde producción agropecuaria, decomercialización y de gestión de losespacios rurales”.9

Es notorio el quiebre que estadefinición introdujo en relacióncon las políticas que la anteriordefinición de FAO pretendía insti-tuir. Lo fundamental es que talpropuesta ya no postula que paragarantizar la alimentación seanecesario proveer de alimentos abajos precios (muchas veces a

8 Vía Campesina es una organización internacional de agricultores, surgida en mayodel 1993, en una conferencia llevada a cabo en Mons, Bélgica. El objetivo común quepersiguen las diferentes organizaciones adheridas a VC es rechazar el modelo neo-liberal de desarrollo rural y lograr la soberanía alimentaria.

9 Declaración final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria. La Habana, Cuba, 7de septiembre de 2001.



través de grandes empresas dealimentación que monopolizan elmercado), sino que hace hincapiéen otras cuestiones. Las quecorresponde analizar detenida-mente porque implican modifica-ciones importantes para toda for-mulación de políticas y prácticasde desarrollo en general que pre-tenda reconocer o incorporar ensus planteamientos la soberaníaalimentaria

Esto se profundiza más aún enel siguiente Foro realizado enRoma durante el año 2002. Allí losmovimientos sociales participan-tes definen el término con másamplitud. Se habla ahora del dere-cho a definir “políticas agrarias, deempleo, pesqueras, alimentarias yde tierra”.10 Ahora, en esta nuevadelimitación se trasciende la meraproducción de alimentos y sepone mayor énfasis en la necesi-dad de que las comunidades loca-les puedan controlar las políticas ylos recursos.

Entonces, en este contexto ysubrayando sus principales alcan-ces, la soberanía alimentaria secaracteriza porque: a) es un derecho de los pueblos; b) son los pueblos y comunida-

des locales los que deben defi-nir y controlar sus propiasestrategias sustentables deproducción, distribución y con-sumo;

c) se fundamenta sobre la diver-

sidad de los modos de produc-ción local;

d) la base de la alimentación estáen la pequeña y mediana pro-ducción agropecuaria (lo cualimplica cuestionar el consumode alimentos proveniente delas agroindustrias);

e) respeta la diversidad de lasprácticas alimentarias de cadacultura, es decir se plantea unconsumo que siga las pautasalimenticias propias de lasdiferentes comunidades, regio-nes, ámbitos territoriales (nomasivo, ni normalizado, niregulado por el modelo domi-nante);

f) promueve que los actoreslocales encaren procesos deautogestión en sus territorios,controlando sus políticas yrecursos para en definitivapoder fortalecer y consolidarsus propios modos de produc-ción, comercialización y ges-tión en cada ámbito rural encuestión

Sin lugar a dudas, esta posturase contrapone con muchas políti-cas de seguridad alimentaria que,con frecuencia, dependen derecursos provenientes de organis-mos internacionales. En estoscasos dichos organismos fijan loscriterios a aplicar y dejan escasomargen para la decisión desde losactores y desde los ámbitos loca-les.

10 Declaración política del Foro de las ONG/OSC para la Soberanía Alimentaria. Roma,8 al 13 de junio de 2002.



En América latina el términoviene teniendo mayor relevanciapor el impulso que los movimien-tos sociales le han dado. Lo cualha llevado a que algunos Estadoslo han empezado a tomar comopropio. Un ejemplo de ello apare-ce en los países miembro del blo-que de Alianza Bolivariana paralos pueblos de Nuestra América(ALBA) que en 2008 reunió en laciudad de Managua a sus manda-tarios en una Cumbre Presiden-cial sobre Soberanía Alimenta-ria.11

De todos modos, el sentido quele dan los Estados al término difie-re del de las organizacionessociales. En general, para losEstados la soberanía alimentariarefiere a que el país pueda garan-tizar la alimentación de su pobla-ción sin necesidad de importar ali-mentos de otros países. No poneel acento en el rol de las comuni-dades planteado por las organiza-ciones. Bajo esta concepción, losproductores familiares cumplen alo sumo la función de proveedoresde los alimentos para que elEstado garantice la alimentación

de la población en generalEn el caso argentino, esta con-

cepción estatal también quedóplasmada en las palabras de lapresidenta de la Nación, CristinaFernández, quien al momento delanzar la Subsecretaría deDesarrollo Rural y AgriculturaFamiliar, el 9 de octubre de 2009,sostuvo que los agricultores fami-liares son aquéllos que “contribu-yen todos los días a construirsoberanía alimentaria para el pue-blo argentino”. Esta afirmación noexpresa exactamente la posturadel FONAF, que considera que lasoberanía alimentaria es un dere-cho a ejercer por las propiascomunidades.12

Es necesario comprender estadivergencia en toda su dimensiónpara analizar las consecuencias ylas disputas que pueden gestarseen torno de las políticas públicasvinculadas con la problemática ali-menticia y con la AF. Ya que esta-mos observando que en el pre-sente en la Argentina aparecenpolíticas, proyectos, programas ypropuestas dirigidos tanto a losagricultores familiares,13 como al

11 En la actualidad, el ALBA está conformado por Venezuela, Ecuador, Cuba, Bolivia,Honduras, Dominica, Nicaragua, Antigua y Barbuda y San Vicente y las Granadinas.Un dato que refuerza esa afirmación es que Ecuador, Venezuela y El Salvador san-cionaron sus “leyes de soberanía alimentaria” (el último no pertenece formalmente albloque del ALBA, pero esta en vías de ingresar).

12 “La Soberanía Alimentaria es el derecho de las comunidades a definir sus políticasagrícolas, de pesca y ganaderas que sean apropiadas a sus circunstancias exclusi-vas. Esto incluye el derecho a la alimentación y a la producción de alimentos”. Ver enhttp://www.fonaf.com.ar/documentos/Soberania_Alimentaria.pdf

13 Es por ejemplo el caso del IPAF Pampeana del INTA. Dentro del Instituto Nacional deTecnología Agropecuaria (INTA) funcionan los Institutos de Investigación y DesarrolloTecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (IPAF). El IPAF de la zona pampe-ana promueve la vinculación entre AF y soberanía alimentaria.



sistema agroalimentario en suconjunto14, y que postulan diferen-tes acciones en nombre de lasoberanía alimentaria.

Debemos tener en cuenta quelas diferentes concepciones desoberanía alimentaria conllevandistintas prácticas. Por ejemplo, sinos ubicamos en el contexto pre-dominante de lo que podemosdenominar la “concepción esta-tal”, podrían postularse políticassustentadas sobre el abasteci-miento del mercado interno a par-tir de productos masivos elabora-dos por grandes empresas agroa-limentarias locales a precios acce-sibles. En este caso, aun cuandola materia prima (carne, leche,trigo) sea adquirida a los produc-tores familiares, no se estará sos-teniendo el tipo de modelo y detransformación productiva, cultu-ral y social, hacia la que apunta lasoberanía alimentaria para lasorganizaciones sociales que lasostienen. Porque para éstasimporta la autogestión, el controlde los recursos, de modo degarantizar el fortalecimiento de losproductores y actores locales. Esdecir, en cada territorio se estáapuntando a una disputa depoder, a una transformación delmodelo actual de producción, con-

sumo y comercialización, que endefinitiva requiere modificacionesen la estructura de tenencia de latierra y en el control de los recur-sos a favor de las actores y comu-nidades locales.

Breve reseña del hambre enel “granero del mundo”

Si tomamos como punto de par-tida la definición de seguridad ali-mentaria podemos definir al ham-bre (o inseguridad alimentaria)como la situación en que las per-sonas no pueden acceder a losalimentos básicos para sustentarsu vida. Y entonces, como lo plan-tea Josué de Castro en su obraGeografía del Hambre (1950),podemos distinguir entre hambresindividuales y hambres colectivaspero también de hambres totales(inanición) y hambres parciales(malnutrición).15 En esa gran obrael autor postuló que el hambre eraun tema tabú y que sus trabajostropezaban con la dificultad de lainexistencia de datos. Sin embar-go, pudo comprobar que “por lomenos dos tercios de las pobla-ciones sudamericanas (cerca de60 millones de individuos) seencontraban en un estado perma-nente de subnutrición y que por lo

14 Es el caso del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo yFederal, 2010 – 2016 (PEA2) recientemente anunciado por la Presidenta de laNación, y aún en elaboración.

15 Esa afirmación también la recuperan otros autores, como Aguirre (2005) quien dife-rencia entre dos niveles de seguridad alimentaria macro (países, regiones) y micro(personas, familias). Esta autora estudió el hambre oculta (lo que Josué de Castrollama parcial) a través de las estrategias de consumo de las familias del áreaMetropolitana de Buenos Aires.



menos un tercio (cerca de 30millones de individuos) vive en unestado de verdadera hambre cró-nica” (1950: 306). ¿Fue laArgentina, como tradicionalmentese piensa, una excepción a esasituación del subcontinente?

La apreciación generalizada esque en la Argentina el hambre noconstituyó un problema, salvocontadas excepciones. Histórica-mente se lo consideraba un paísdonde la provisión de alimentosestaba garantizada para toda lapoblación. Sin embargo, ya a prin-cipios de siglo XX, en pleno augedel modelo agroexportador, JuanBialet Masse en su “Informe sobreel estado de la clase obrera en elinterior de la República” habíaadvertido sobre situaciones enque las personas no alcanzaban acubrir sus necesidades alimenti-cias. Observó que en la provinciade Tucumán tanto el salario comola ración alimenticia eran insufi-cientes, situación que conllevaba“efectos de degeneración”, comoel alcoholismo (1985 [1904]: 230-231). Una situación parecidaencontró en otras regiones queanalizó.16 Otra muestra de quealgunos sectores no pudierontener acceso efectivo a una buenaalimentación son los sucesivosplanes enfocados hacia el sector

de la niñez y gestados desde elEstado y sus instituciones educa-tivas. Entre ellos está la Copa deLeche (1906), que fue derivandoen comedores escolares (1938),la ley Palacios -que creó la direc-ción de Maternidad e Infancia,encargada de repartir leche aembarazadas y niños (Britos et al,2003)-. Todos, al ser focalizadosal sector de la niñez, de algúnmodo ocultaban la falta de alimen-tación como un problema socialde amplio alcance.

A mediados de la década de los‘80, a poco de retornada la demo-cracia, el Estado reconoció eldeterioro de la situación alimenta-ria. Por ese motivo se implementóel Programa Alimentario Nacional(PAN). Un programa con uncarácter asistencial destinado acomplementar la alimentación demás de 1 millón de familias de lossectores más carecientes de lapoblación. A decir de Sergio Britos(et al): “el PAN es quizá el para-digma de una historia que conti-núa vigente luego de 20 años yque puede sintetizarse en la con-cepción gastronómica de las polí-ticas sociales y la concepciónasistencialista de las políticas ali-mentarias” (Britos et al., 2003:23)17.

16 En La Rioja: “Los pobres todos me lloran miseria, y ¿cómo no, si ganan 80 centavos yla ración mínima es de 99 (...) Ese déficit se traduce en miseria y hambre, en alimen-tación insuficiente (...)” (Bialet Masse, 1985: 254).

17 Para Britos la concepción gastronómica se basaba sobre que el foco del plan era lacomplementación alimentaria de las familias pobres, que buscaba alcanzar un aportenutricional cercano al 20% de las necesidades de esas familias. La concepción asis-tencialista es la que considera a ciertos sectores meramente como receptores de algún



Los resultados de ese plan nopudieron amortiguar el impacto dela crisis que se desató hacia finesde la década. Así, en 1989 sepuso en evidencia, a partir de lossaqueos a supermercados, alma-cenes y casas de comida, que elhambre era un problema: (i) queafectaba a un amplio espectro depoblación y no sólo a pequeñosgrupos de sectores pobres con-centrados en la infancia; y ii) queno era sólo un problema circuns-tancial.

La histórica desigualdad socialse manifestó en toda su crudezacuando la hiperinflación de 1989elevó a tal extremo el precio delos alimentos que impidió que lossectores más empobrecidos acce-dieran a ellos y de este modo fueevidente que el hambre era “unproblema estructural inherente almodelo económico instaurado enel país y a la evolución que hatenido en él nuestro sistema agro-alimentario” (Teubal, 1989: 88).Miguel Teubal ubica los orígenesde este modelo a mediados de losaños 70; considera que entoncesse dio un cambio en los “regíme-nes de acumulación” que impactófuertemente en el sistema agroali-mentario. Entre los factores másimportantes, para entender el alzapermanente de los alimentosseñala: las características de laestrategia exportadora impulsadapor el agro pampeano; el surgi-

miento de ‘productos de marca’más elaborados pero más costo-sos; el surgimiento y la primacíade los supermercados e hipermer-cados que se transformaron en‘formadores de precios’; la cre-ciente integración vertical de lacadena agroalimentaria, en granmedida transnacionalizada (Ibíd.).

Durante la década de los ‘90, sibien el plan de Convertibilidadlogró detener la expectativa infla-cionaria, se fue configurando unacrisis profunda en el sistema ali-mentario. Entre las causas de esacrisis, está la eliminación de lasJuntas Nacionales de Granos y deCarnes, que garantizaban el pre-cio sostén para los pequeños ymedianos productores, lo cualhubiera evitado que muchos deellos fueran alcanzados por lacaída de los precios internaciona-les. Teubal remarca que, sinembargo, esta depreciación en elsector agroalimentario no produjoun descenso de precios de los ali-mentos. Sólo entre 1991 y 1993“los precios del rubro alimentos ybebidas que integran el IPCaumentaron 49,7%, o sea un nivelsustancialmente mayor al índicegeneral de precios” (Ibíd., 1994,62)18. Esta tendencia que siguióhasta el estallido de la segundaola de saqueos, en diciembre de2001, puso nuevamente en evi-dencia que los problemas deacceso a la alimentación seguían

bien, en este caso alimentos, negando de esa manera la posibilidad de solucionar demanera autónoma los problemas de la pobreza, entre ellos el hambre.

18 “Desde abril de 1991 hasta marzo de 1993 el IPC registra un incremento del 38,1%”(Teubal, 1994: 62).



sin solucionarse. La salida de esta segunda crisis

macroeconómica, se dio pormedio de una devaluación de lamoneda, que impulsó una nuevaestrategia exportadora por partede los grandes y medianos pro-ductores. Esto se tradujo en unaumento de precios de los alimen-tos en el mercado interno, ya quela política exportadora de laArgentina se debate en la parado-ja de que sus exportaciones bási-cas se componen de alimentos dela canasta familiar. Por ello, cadaaumento en los precios de expor-tación de los agroalimentos reper-cute directamente en los preciosinternos de los productos de con-sumo alimenticio masivo. Parahacer frente a esta situación afines del año 2003 se lanzó elPlan Nacional de SeguridadAlimentaria, conocido como “Elhambre más urgente”. Este plan,a diferencia de los anteriores,intentó articular, en alguna medi-da, la práctica asistencial con laautoproducción de alimentos -engranjas y huertas, familiares o

comunitarias- y con programasdestinados a los pequeños pro-ductores, por ejemplo con elPrograma-Pro Huerta19.

En los últimos años si bien lasituación social mejoró notable-mente respecto de 2002, sepuede afirmar que al menos un12% de la población se encuentrabajo la línea de pobreza y más deun 3% bajo la línea de indigen-cia.20 Esto significa que 4.800.000personas tienen dificultades paraalimentarse de manera estable,ya que no pueden acceder a laCanasta Básica Total (alimentos ybienes no alimentarios) y aproxi-madamente 1.300.000 no acce-den en forma autónoma a laCanasta Básica de Alimentos. Sinembargo, se han implementadorecientemente medidas queimpactan fuertemente en esossectores. Nos referimos a la pues-ta en marcha de la AsignaciónUniversal por hijo que, segúnestudios prospectivos realizadoscalculan que los niveles de indi-gencia podrían reducirse entre un55% y un 70 %.21

19 Ministerio de Desarrollo Social. Resolución Nº 2040, artículo 4: “El PNSA articulará suejecución con el Plan Materno-Infantil (...) asimismo, integrará en sus componentes alProyecto Pro-huerta, del Instituto Nacional De Tecnología Agropecuaria (INTA)”.

20 Esta información proviene del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).Sin obviar la controversia pública existente sobre la fidelidad de los datos del INDEC,podemos concluir que estos datos resultan por sí mismos elocuentes, aunque ellospuedan estar por debajo de los niveles reales. Ver en: http://www.indec.gov.ar/nueva-web/cuadros/74/sh_pobrezaeindigencia_continua.xls

21 Dada su reciente implementación no hay datos (ni públicos, ni privados) sobre elimpacto de esta medida. La información arriba expuesta surge de un documento ela-borado por investigadores del CEIL, un centro de investigación reconocido, que tra-bajan a partir de proyecciones y datos hipotéticos: Agis, E.; Cañete, C y Panigo, D(2010). “El impacto de la Asignación Universal por hijo en Argentina”. Disponible en:http://www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf



Finalmente, es importante men-cionar que en este marco de polí-ticas vinculadas con la seguridadalimentaria se lanzó recientemen-te el “Plan Estratégico Agroali-mentario y Agroindustrial, Partici-pativo y Federal 2010-2016”(PEA2), que según sus planteosbusca incidir en el precio de losalimentos actuando sobre lageneración de valor de la cadenaagroalimentaria nacional.22

El Brasil y la REAF en elfortalecimiento de laspolíticas para la AF

En el Brasil, la importancia relati-va que fue adquiriendo la agricul-tura familiar en las políticas públi-cas ha sido una consecuencia delas presiones ejercidas por lasorganizaciones del sector hacia elEstado desde mediados de losaños ‘80 y no una mera voluntaddel gobierno. De este proceso dancuenta varias investigaciones(Medeiros, 2010; Mielitz Netto,2010) que rescatan la historia dela formación de la noción de AFen el Brasil. Ya en 1988 laConstitución previó la sanción deuna ley agrícola dirigida a recono-cer la diversidad de situaciones alinterior de dicha actividad. Esa leyse sancionó tres años después.En 1995 se creó el Programa

Nacional de Fortalecimiento de laAgricultura Familiar (PRONAF) yen 2000 el Ministerio deDesarrollo Agrario (MDA). De estemodo, se conformó un segundoMinisterio ligado con el tema agrí-cola, aunque destinado a ocupar-se específicamente de la atenciónde la AF.23

En el año 2003 apareció elPrograma de Adquisición deAlimentos (PAA) desarrollado apartir de la experiencia del plan“Hambre Cero” y de propuestasde la sociedad civil a través delConsejo Nacional de SeguridadAlimentaria y Nutricional -CON-SEA, órgano consultivo que ase-sora el presidente de la Repúblicaen la formulación de políticas yotras orientaciones para garanti-zar el derecho a la alimentación-(Mielitz, 2010).

El PAA consiste en una políticaque al mismo tiempo que promue-ve la agricultura familiar atiende laproblemática de la inseguridad ali-mentaria y, además, se imple-menta a partir de las organizacio-nes sociales y del respeto a lasidentidades y a la cultura de cadaámbito local. Con mayor detalleMielitz (2010) sostiene:

La idea central del PAA es adquirirproductos de los agricultores familia-res, garantizándoles mercado yrenta y destinar estos mismos pro-

22 Se trata por ahora de un proyecto en elaboración que nos impide avanzar con unmayor análisis. Sin embargo, si llega a consolidarse constituirá un punto importante denuestras futuras indagaciones acerca de la soberanía alimentaria.

23 Mielitz resalta la contrariedad que produjo en muchos referentes la existencia de dosministerios dirigidos a la atención de los temas agrícolas (Mielitz, 2010).



ductos a los grupos de población encondiciones de inseguridad alimen-taria. El mismo es operado a travésde varias modalidades. Es posible lacompra directa o la formación dealmacenamiento de productos de laagricultura familiar a través de aso-ciaciones a través del MDA. Igual-mente existe la modalidad de com-pra para donación simultánea a ins-tituciones como asilos, poblacionescarentes, etc. y el estímulo a la pro-ducción y consumo de leche, opera-dos por el Ministerio de DesarrolloSocial (MDS). También la modalidadde adquisición para abastecimientode la alimentación escolar en escue-las públicas, guarderías etc. es ope-rada por el Ministerio de Educación(MEC).El límite de operación en 2008 fuede R$ 3.500 por familia /año, dandoprioridad a productos agroecológi-cos obtenidos en cooperativas o eniniciativas de la economía solidaria. De este Programa se destacancomo aspectos positivos la capaci-dad de promover la creación deorganizaciones de mercados localesy regionales (institucionales, coope-rativas y alternativos), la dinamiza-ción de las economías locales; lapromoción, fortalecimiento y empo-deramiento de las organizaciones delos agricultores familiares; de lasorganizaciones de la red socio-asis-tencial (beneficiarios); la regulacióny estabilización de los precios en elmercado local y regional; el estímuloa la organización y a la integraciónde sistemas locales de producción,comercialización y consumo delmismo modo que valoriza la transi-ción y/o la adopción de sistemas deproducción agroecológicos; mejora

de la renta y de la autoestima de losagricultores, mejora de la calidad delos productos, valorización de losproductos locales y frescos en detri-mento de los industriales, mejora delos precios pagados a los producto-res de la región por servir como refe-rencia, mejora de la calidad de la ali-mentación de la población atendida,entre otros. Sin embargo, variosaspectos negativos también debenser mencionados, casi todos ligadoscon la operacionalización del Pro-grama, tales como la difícil ingenie-ría financiera que articula a los tresniveles de gobierno (federal, esta-dual y municipal), el atraso y las dis-continuidades en la liberación derecursos, a veces por la falta deasistencia técnica adecuada, la faltade conocimiento por parte de losagricultores sobre las posibilidadesdel Programa y precios pagadosinferiores a aquellos presentes en laregión, desestimulando la adhesión.A pesar de las críticas que le sonhechas el resultado de la evaluacióndel programa es francamente positi-vo y las iniciativas de cambios queviene experimentando van corrigien-do sus imperfecciones. Por ser unprograma todavía de corta existen-cia, tal vez más que juzgar los resul-tados ya alcanzados, que no sonpocos, se deba valorizar su poten-cial en relación a los méritos arribaapuntados. 24

Es decir, el PAA es un programaque persigue al mismo tiempo laasistencia de dos sectores socia-les que, si bien en situacionesdiferentes, requieren la atencióndel Estado: i) los desnutridos cró-nicos y agudos, y ii) los agriculto-res familiares. En un caso se trata

24 Traducción nuestra.



de superar la situación de desnu-trición que padecen, y en el otropromover y dinamizar su actividadagropecuaria. Pero asimismo esimportante tener en cuenta elmodo de aplicación en cada ámbi-to local, buscando el respeto delas prácticas alimentarias y de lascaracterísticas culturales de cadaterritorio. Todo este conjunto ade-más plantea desafíos en términosde participación social y de desa-rrollo local.

Es como resultado de esta com-pleja línea de trabajo en el área dela AF que el gobierno brasileño,por medio del Ministerio deRelaciones Exteriores y del MDA,elaboró su propuesta de crear unespacio político del Mercosurdonde insertar la especificidad dela AF (según la exigencia plantea-da en la “Carta de Montevideo”,mencionada anteriormente). Unade sus fundamentaciones era queeste sector “representa la mayorparte de las explotaciones rurales,genera la mayor parte de losempleos y produce gran parte delos alimentos” (REAF, 2006: 3).Laudemir Muller, del MDA, definióque:

“no era posible lograr una integra-ción verdadera si la gran mayoría delos agricultores y agricultoras fami-liares estaban excluidos de lasnegociaciones. Fue por eso que tuvi-

mos la iniciativa política de apostar ala integración a partir de la solidari-dad y de la complementariedad,buscando la reducción de las asime-trías por medio de políticas públicasfuertes y promotoras del desarrollosocioeconómico de forma inclusiva,democrática y participativa. LaREAF representa la concreción deesta iniciativa” (Ibíd.: 33).

Ya a fines del año 2004 empezóa funcionar plenamente la REAF,cuyo reglamento institucional fuediscutido por los países miem-bros.25 La finalidad con la que secreó este organismo fue “fortale-cer las políticas públicas para elsector, promover el comercio delos productos de agricultura fami-liar y facilitar la comercializaciónde productos de la agriculturafamiliar” (Res. 11/04 del GrupoMercado Común -GMC). El cum-plimiento del objetivo emanado deesta resolución se puso por enci-ma de la discusión sobre quiénespertenecían a la categoría deAF.26 Tanto fue así que recién en2006, durante la VI reunión, en lasdiscusiones sobre facilitación delcomercio se establecieron las“Bases para el reconocimiento y laidentificación de la AgriculturaFamiliar en el Mercosur”. O seaque, durante los primeros años sediscutía sobre la importancia deafianzar políticas, pero no se tenía

25 En los 6 años que lleva funcionando la REAF se realizaron 13 reuniones, la últimaentre el 1 y el 4 de junio de 2010, en la ciudad de Mar del Plata.

26 Como mencionamos anteriormente, la REAF en sus primeros años no tenía definiciónsobre la categoría, por ello resolvió que: “Para fines de esclarecimiento, queda enten-dido que el término ‘agricultura familiar’ y ‘agricultura campesina’ podrán ser utiliza-dos de acuerdo con la conveniencia de cada Estado Parte” (REAF, 2004)



claro quiénes integraban el sectorbeneficiario. En el año 2007 esas‘bases’ se transformaron en‘directrices’ cuando fueron apro-badas por el Grupo Mercado Co-mún, y las delegaciones se com-prometieron a instrumentar susrespectivos Registros NacionalesVoluntarios (ReNAF para el casoargentino).

De este modo, en la Argentinacomenzó a afianzarse la AF en laagenda política (más allá de queel sector y bajo otras denomina-ciones -pequeños productores,campesinos, minifundistas- veníasiendo objeto de acciones públi-cas a través de diferentes progra-mas). Pero en este caso, corres-ponde señalar, no fueron las orga-nizaciones las que se impusieroncon su presencia en el Mercosur,sino que fue el Estado el que ins-trumentó los mecanismos necesa-rios para que éstas pudieranexpresarse. En un primer momen-to, se impulsó la Sección NacionalArgentina de la REAF, donde par-ticipaban diversas organizacionesque recibían el apoyo financieropara viajar y llevar su voz a lasreuniones plenarias de la REAF.En el devenir del proceso de diá-logo entre las autoridades y las

organizaciones, surgió el Fo-NAF.27 Es de destacar que esteespacio de encuentro y discusiónsobre los problemas de los agri-cultores familiares muy rápida-mente pasó a formar parte de laSAGPyA: mediante la resolución132/06 la SAGPyA resolvió quevarios de sus funcionarios (coordi-nadores de diversos Programas)pasaran a integrar el FONAF,designando como su presidente alpropio Secretario de la SAGPyA(quien podría delegar el cargo).28

Asimismo, la Sección Nacionalde la REAF, luego de creado elFoNAF, dejó de funcionar comoun encuentro amplio para todaslas organizaciones. Por lo contra-rio, desde entonces sólo partici-pan de la REAF quienes formanparte del FoNAF.29 Esto nos llevaa plantearnos algunos interrogan-tes contradictorios respecto de laincorporación del FoNAF a laSAGPyA. En primer lugar: ¿losintegrantes del FoNAF constitu-yen una genuina representaciónde los agricultores familiares delpaís que justifique que elGobierno los haya incorporado ala estructura estatal? ¿Es estamedida consecuente con los inte-reses de la AF, o inhibe su inde-

27 Ver FoNAF (2007). 28 Ver Resolución de la SAGPyA Nº 132/06. Disponible en: http://faolex.fao.org/cgi-

bin/faolex.exe?database=faolex&search_type=query&table=result&query=LEX-FAOC063124&format_name=@ERALL&lang=eng.

29 Llegamos a esta conclusión luego de comparar la integración de la FoNAF y de laREAF. Asimismo, observamos que después de junio del 2006 no se registraron parti-cipaciones de organizaciones por fuera del FONAF con excepción de la UATRE(Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores) que mandó tres represen-tante sólo a una reunión en pleno conflicto del campo (2008).



pendencia, comprometiendo susfuturas demandas y acciones? ElMovimiento Nacional Campesino-Indígena (MNCI) descree de estasituación y considera que elFoNAF se convierte en una enti-dad “paraestatal”, que coaccionaa las organizaciones del sectorpara que se integren al Estado. Alrespecto afirma que sólo puedenacceder a los beneficios de laspolíticas dirigidas a la AF quienesse registran en el ReNAFArgentina y denuncian que sólopueden participar de las mesas deelaboración de proyectos lasorganizaciones que pasen a inte-grar el FoNAF. 30

La inclusión de la soberaníaalimentaria en la agendaregional

Fueron las organizaciones de laAF las que incorporaron, en laregión, la relevancia del concepto“soberanía alimentaria”, delmismo modo como sucedió en elnivel internacional. Desde un pri-mer momento, se plantearon quepara alcanzar el desarrollo sus-tentable y la soberanía alimentariaera necesario establecer planesde reforma agraria. De esta mane-ra marcaron la diferencia con laconcepción estatal.

En la IX REAF, durante el año

2008, el Brasil sostuvo que dada“la coyuntura internacional yregional de alza de precios de losalimentos y sus impactos en laestabilidad socioeconómica de lospaíses” debía considerarse la pro-puesta de crear un Grupo de AltoNivel para discutir una estrategiade soberanía y seguridad alimen-taria para el MERCOSUR.

Lo anterior coincidió con el lan-zamiento de la “campaña por unMercosur libre de hambre” porparte de COPROFAM. En lamisma se critica el modelo dedesarrollo rural de los países de laregión y se propone redefinir laspolíticas para alcanzar la sobera-nía alimentaria en el corto plazo.Esta campaña pedía también lacreación de un espacio institucio-nal similar al propuesto por elBrasil.

La discusión acerca de estacampaña y sobre la estrategia quedebe tomar el MERCOSUR atra-vesó la XIII REAF recientementerealizada en Mar del Plata, dondese abordaron otras cuestionescentrales para la construcción dela soberanía alimentaria, comoreforma agraria integral, agroeco-logía, acceso al agua y energíasrenovables.

En la Argentina no hay avancesen esta cuestión pero es posible

30 El MNCI es un movimiento que agrupa a campesinos de diferentes territorios del país.Forma parte de la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones Campesinas(CLOC) y de VC. Si bien algunos de sus integrantes participó de los primeros encuen-tros de la Sección Nacional y de la REAF, no forman parte actualmente del FoNAF.Sobre su posición frente al FoNAF ver http://mocase-vc.blogspot.com/2009/08/algu-nas-verdades-sobre-el-fonaf.html


que se sucedan novedades en elfuturo, a causa de: a) el accionar yla presión de las organizacionessociales de productores familiaresen diferentes ámbitos del país; yb) el mayor reconocimiento que laAF está adquiriendo en la gestiónpública en general (especialmentedesde el enfrentamiento con losgrandes productores agropecua-rios). De todos modos, correspon-de señalar que los nuevos ámbi-tos institucionales creados (comola Subsecretaría primero y laSecretaría de Desarrollo Rural yAgricultura Familiar, después) aúnno han conducido a la formulaciónde una verdadera política para laAF. En algunos casos de progra-mas específicos, como en el delPEA2 (que mencionamos arriba)tampoco se observa la participa-ción de los referentes de la AF ensu elaboración. Porque, aunqueeste plan es muy reciente, susplanteamientos difieren de lo quesostienen las organizaciones de laAF. Por ejemplo, el PEA2 consi-dera un eje estratégico de su pro-puesta el modelo de agriculturafamiliar, afirmando que la AF debeconstituirse en un eslabón de lacadena de valor. Ello no secorresponde con la postura demuchas de las organizaciones del

sector de la AF que descartanintegrar la cadena agroalimentariao agroindustrial, no sólo porqueimplicaría una incorporaciónsubordinada al sector industrialdominante de la misma, sino por-que no condice con sus concep-ciones de desarrollo y autonomía.En el mismo sentido en el PEA2 lasoberanía alimentaria opera comoun simple complemento de laseguridad alimentaria y no comoun tema central de la política ali-mentaria. Estas diferencias signifi-cativas en la concepción de estascuestiones, nos están indicando laausencia o la marginación de lasorganizaciones en la formulacióndel plan.31.

Programas y acciones públicas que relacionanAF y seguridad y/o soberanía alimentaria32

En la Argentina las accionespúblicas vinculadas con la seguri-dad y/o soberanía alimentariaaparecen principalmente en pro-gramas insertos en el ámbito delMinisterio de Desarrollo Social ydel actual Ministerio deAgricultura, Ganadería y Pesca(ex SAGPyA).33


31 El PEA2 se encuentra en una etapa de elaboración participativa y aún es escasa lainformación disponible acerca de los ejes del mismo. Véase:http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/areas/PEA2/index.php

32 La mayoría de los programas que existen actualmente se refieren a la seguridad ali-mentaria, sólo recientemente se está incorporando en el ámbito público la concepciónde soberanía alimentaria.

33 Una parte de la información aquí presentada proviene de un documento elaborado enel marco de la delegación argentina en la X REAF en el año 2008. Ver REAF (2008)


El Ministerio de Desarrollo Socialtiene bajo su órbita el PlanNacional de Seguridad Alimen-taria, puesto en marcha en el año2003, el mismo busca brindarasistencia alimentaria acorde conlas particularidades y costumbresde cada región del país; facilitar laautoproducción de alimentos, rea-lizar acciones en materia de edu-cación alimentaria y nutricional.Dentro de este plan está el Pro-Huerta, con 20 años de existen-cia, que promueve prestacionesbásicas (insumos, capacitación)para que familias y grupos gene-ren sus propios alimentos frescosde huertas y granjas. Tambiénbusca que los/as productores/asparticipen en Ferias Francas,redes de trueque y microempren-dimientos.

A partir del año 2008, momentoen que fue creada la Subsecreta-ria de Desarrollo Rural y Agri-cul-tura Familiar -dentro de la SA-GPyA- distintos programas dirigi-dos a atender las necesidades dela AF quedaron bajo la órbita deesta Subsecretaría. El ProgramaSocial Agropecuario (PSA) sirviócomo estructura base (por sualcance nacional, con delegacio-nes técnicas en prácticamentetodos los territorios provinciales)para muchas de las acciones aencarar por esta Subsecretaría.

Específicamente en materia deseguridad alimentaria, podemosseñalar que en el PSA se ha pro-movido la producción de alimen-tos para el autoconsumo de las

familias de agricultores y en algu-nos casos se vienen instrumen-tando ferias francas en determina-das localidades, para la comercia-lización de los excedentes delautoconsumo. En estos casosparticipan también otras institucio-nes como el INTA, el Prohuerta yel Ministerio de Desarrollo Social.

Dentro del Ministerio de Agricul-tura también hay otras dependen-cias que ponen en práctica líneasde acción vinculadas con la AF yla soberanía alimentaria. La Di-rección Nacional de Alimentosbrinda asistencia técnica parainnovación tecnológica y cumpli-miento de condiciones sanitarias.Asimismo, es este Ministerio elque comenzó a formular las líneasde trabajo de lo que sería el nuevoPEA2. El objetivo de este plan esque la Argentina sea un país queproduzca bienes y servicios agro-pecuarios, forestales, agroalimen-tarios y agroindustriales con cre-ciente valor agregado en origen,garantizando seguridad y sobera-nía alimentaria para todos losargentinos y una oferta exportablepara abastecer al mundo, consustentabilidad ambiental, produc-tiva, territorial y social.

A su vez dentro del INTA funcio-nan otros programas, como elPrograma para Productores Fa-miliares (PROFAM), el ProgramaNacional de Investigación y De-sarrollo Tecnológico para la Pe-queña Agricultura Familiar (cuyoaccionar se da en el marco de losIPAF mencionados arriba). Los



programas del INTA tienen cober-tura nacional, se basan sobreasistencia técnica y se financiancon aportes provenientes delTesoro Nacional. En cambio unabuena parte de los programas delMinisterio de Agricultura, Gana-dería y Pesca que estamos consi-derando tienen financiamientointernacional pero además deasistencia técnica otorgan subsi-dios y créditos.

En la tabla Nº 1 presentamosProgramas que podrían conside-rarse con algún tipo de vincula-ción real o potencial entre AF y laproblemática de la seguridad ysoberanía alimentaria. Se trata deuna relación en algunos casosmás notoria a través de la promo-ción del autoconsumo, la asisten-cia a poblaciones pobres y margi-nales (como comunidades aborí-genes) y el apoyo a la produccióny comercialización de alimentos.Los programas que se detallanfueron presentados (junto conotras políticas para la AF) en laREAF X de noviembre de 2008 yen el acta respectiva se señalaba:“La delegación argentina informóque lo descrito en el Anexo VIcorresponde a ejes de políticasvigentes al momento de la crea-ción de la Subsecretaría deDesarrollo Rural y AgriculturaFamiliar. Sobre esta base se estáformulando un único programa dedesarrollo rural que entrará envigencia en 2009”. Dicho “únicoprograma” aún no está elaborado.

La diversidad de programas, de

dependencias ejecutoras y lasmúltiples fuentes de financiamien-to nos indican la ausencia de unapolítica pública única y coherentepara la AF. Además, ninguno delos programas arriba señaladospromueve que la AF sea el eje entorno del cual gire el abasteci-miento de alimentos para la pobla-ción careciente y en situacionesde riesgo nutricional (al estilo delPAA del Brasil). Al respecto, ymás allá de las posibilidades quepuede tener una política públicapara implementar esta conexión,por todas las disputas de poderque implica (por ejemplo, con elsector agroindustrial de produc-ción de alimentos) observamosque han comenzado a apareceren algunos ámbitos públicosnacionales y provinciales intentospara gestar esta vinculación entreAF y seguridad y/o soberanía ali-mentaria. Esta orientación puedeejemplificarse con el accionar de: a.El IPAF de la región pampeana

que, en su boletín Nº 5 dediciembre 2006 y enero de2007, plantea una concepciónde soberanía alimentaria máscercana a las de las organiza-ciones que a la estatal, soste-niendo que los actoresclavepara encarar esta propuesta sonlos agricultores familiares.

b.Las organizaciones de produc-tores misioneros que, junto conprogramas públicos del Gobier-no de la Provincia de Misiones ycon la Secretaría de DesarrolloRural y Agricultura Familiar de la




Tabla Nº 1. Programas de Desarrollo Rural de la Secretaría de DesarrolloRural y Agricultura Familiar

Fuente: REAF X, 2008.

Programa Coberturaterritorial Líneas de acción Inicio/

FinFinancia-miento Observaciones

Programa SocialAgropecuario (PSA) 21 provincias

- Apoyo a proyectos deautoconsumo y activida-des tradicionales.

1993- s/f -TesoroNacional

Proyecto de DesarrolloRural de las Provinciasdel Noroeste Argentino.(PRODERNOA)

5 provincias:Catamarca , LaRioja, Tucumán,Santiago del Esteroy Jujuy

- Apoyo a producción,comercialización y desa-rrollo empresarial y asis-tencia financiera.- Apoyo a grupos aborí-genes.

2003-2010

- FIDA(Endeuda-miento Nac. yProv.)

Proyecto de DesarrolloRural de las Provinciasdel Noreste Argentino(PRODERNEA)

4 provincias:Misiones, Corrientes,Chaco y Formosa.

- Apoyo a producción,comercialización y desa-rrollo empresarial y asis-tencia financiera.- Apoyo a grupos aborí-genes.

2001-2007,(finalizado)


Las provinciasenmarcadas eneste programa sonahora cubiertas porel PRODEAR(nacional en vezde regional).

Proyecto de DesarrolloRural de las Provinciasde la Patagonia. (PRO-DERPA)

4 provincias:Neuquén, RíoNegro, Chubut ySanta Cruz.

- Asistencia legal ycomercial a organizacio-nes de pobladores rura-les pobres.

2007-2013


Proyecto de Desarrollode PequeñosProductoresAgropecuarios (PROIN-DER)

Nacional

- Capacitación, financia-miento, asistencia técni-ca y acceso a merca-dos.

1998-2010

Banco Mundial(Endeuda-miento Nac. yProv.)

Programa de Desarrollode Áreas Rurales (PRO-DEAR).

Nacional con priori-dad en 10 provin-cias.

- Capacitación, financia-miento, asistencia técni-ca y acceso a merca-dos.- Fortalecimiento delsector público.

2009-2014


Se presenta comouna superación delPRODERNEA.

Mujer Campesina NacionalFortalecimiento de laorganización de mujeresrurales

1989 - s/f ___

Es un proyecto quese ejecuta a travésde los programasde DR.

Proyecto “Buenas practi-cas agrícolas y organi-zación comunitaria parala generación de ingre-sos y acceso a los mer-cados de la AF”

Nacional, con alcan-ce restringido a 500productores familia-res.

- Asesoramiento enaspectos tecnológicos,sociales (seguridad ali-mentaria), ambientales(agua, suelo) y econó-micos (comercialización)

2008-2010 FAOSe ejecuta a travésde los programasde DR.


Nación, vienen promoviendoacciones tendientes a conectaren el nivel provincial la sobera-nía alimentaria con la AF a tra-vés de distintas medidas, comoregular la actividad de las feriasfrancas y crear el Centro deComercialización para laAgricultura Familiar en Oberá(un mercado mayorista que con-centrará la producción de 400pequeños productores de frutasy hortalizas, sin intermediarios -http://www.territoriodigital.com/,26-1-2010). Todo lo cual a suvez tiene antecedentes en elPrograma Provincial de Pro-ducción de Alimentos, creadopor el decreto 677 de mayo de2008.

En realidad, sostenemos queesta vinculación de la AF con laproblemática de la seguridad y dela soberanía alimentarias se iráconfigurando cada vez más haciael futuro y a partir del accionar delas organizaciones sociales. Susdiversas demandas conectadascon la soberanía alimentaria con-fluyen hacia dos objetivos simultá-neos y complementarios en estecampo: a) crear condiciones defortalecimiento y sustentabilidadde la AF familiar y b) enfrentar losproblemas de hambre y nutriciónpara amplios estratos de la pobla-ción, a partir de una alimentaciónadaptada social y culturalmente alas particularidades territorialesespecíficas. Desde luego que nopodemos desconocer que esto esun proceso de largo plazo, entanto exigirá una compleja cons-

trucción social de poder y decapacidad de autogestión en cadaámbito local y en cada sector de laAF de que se trate.

Reflexiones finales

Promover el desarrollo de la AFconectándola con las políticas deseguridad y soberanía alimenta-ria, o dicho de otro modo, dinami-zar la AF incluyéndola como unactor central en la provisión de ali-mentos para sectores carecien-tes, es una cuestión que tomófuerza y estado público en laArgentina por el impulso que alrespecto generó la creación de laREAF en el Mercosur, productode las demandas y presiones ejer-cidas previamente por organiza-ciones de la AF de Brasil ante sugobierno.

Lo anterior no implica descono-cer que en la Argentina se suce-dieron desde mediados de 1980diversas acciones y programasdirigidos a sostener y fortalecer laproducción de autoconsumo en laAF con el fin de asegurar la ali-mentación de las respectivasfamilias de agricultores. Así comotambién, más tarde se organizó lacomercialización de los exceden-tes del autoconsumo, creando lasFerias Francas de Misiones, quese iniciaron en 1995 con la deFeria de Oberá. Desde luego quetodas estas valiosas experienciasdeben ser retomadas y recupera-das para la discusión de nuevaspropuestas que relacionen AF y



Soberanía Alimentaria. Finalmente, del análisis previo

consideramos importante desta-car:

1. La diferente concepción queorganizaciones sociales o sectorpúblico le imprimen a la agricultu-ra familiar:a. Las organizaciones luchan por

una visión amplia e incluyenteen la categoría “agricultor fami-liar”. Esto es resultado de que:(i) identifican variadas situacio-nes asimilables o afines entre síy comprendidas en lo que deno-minan “Núcleo Agricultor Fa-miliar” y (ii) buscan construir unafuerza social con una base ysustento político que derive enuna representación y ejerciciode poder significativo. De todosmodos, este proceder encierraalgunos riesgo como son los de:(i) desvirtuar la “idiosincrasia”que sostiene a este grupo comoun “modo de vida, una cultura”particular y diferente; y (ii) pro-mover o facilitar la inclusión degrupos cuya mayor capacidady/o capital económico, social ocultural conlleve a nuevas desi-gualdades, aumentando elpoder de unos y fragilizandoaún más el de otros.

b. Los gobiernos del Mercosur noadoptan una posición uniformeentre sí. En el caso de laArgentina no se llegó a una defi-nición al respecto. Es claro quela indefinición es parte, a veces,del propio juego político, porquefavorece la multiplicación de

negociaciones entre el gobiernoy las organizaciones, obligandoal intercambio de variados favo-res entre las partes y condu-ciendo a un accionar discrecio-nal que termina favoreciendo aciertas organizaciones respectode otras. Es por ejemplo el casode ciertas organizaciones deproductores rurales de laArgentina que vienen sostenien-do que su participación endeterminados programas hasido condicionada a su adhe-sión o no al FoNAF. También escierto que cuando la AF amplíasu base social, se opera dentrode ella una menor uniformidadentre sus integrantes (o unamayor diversidad) . Ello significauna política pública más com-pleja, más específica segúnsectores, en cuanto a la aplica-ción de medidas de promociónproductiva, de comercialización,tecnológicas, financieras o defomento y de asistencia social.De lo contrario se pueden pro-ducir resultados no deseados,como generar una mayor desi-gualdad social en sentidoamplio.

2. La evolución de las políticaspara atender el hambre enAmérica latina avanzan de laseguridad a la soberanía alimen-taria. Este devenir ha permitidoconformar un reconocimiento másajustado acerca de las causas delproblema del hambre y de losmodos de enfrentarlo. Aunquetenga y vaya teniendo diversasinterpretaciones y aplicaciones,



según organizaciones sociales oámbitos públicos, la sola puestaen discusión y difusión del temaabre un campo de amplias posibi-lidades para el accionar social y laintervención pública en una mate-ria de fuerte compromiso social.

3. La diferente apreciación ydirección que la práctica políticaintrodujo en el modo de concebir ygestionar la soberanía alimentariasegún se trate de las organizacio-nes sociales o del sector público:a.Las organizaciones sociales

están avanzando cada vez máshacia la adopción de una posi-ción a favor de la soberanía ali-mentaria, cuyas formas deaccionar y características que-darían determinadas a partir desus propias decisiones autóno-mas.

b.Los gobiernos soslayan estadiscusión, adoptando según lascircunstancias criterios de segu-ridad (cuando encaran progra-mas sostenidos por el financia-miento internacional) o de sobe-ranía aunque bajo una acepcióndiferente, ligada con la sobera-nía ejercida por cada Estado –Nación.

Sin embargo, las posicionestanto de las organizaciones comode los gobiernos, se refieren atendencias generales y promedio,porque también podemos encon-trar, tanto en ámbitos socialescomo estatales, posiciones dife-rentes u opuestas a la que predo-mina en su sector de referencia, locual da cuenta de la posibilidad

para accionar políticas en un sen-tido o en otro.

4. El reconocimiento público queactualmente tiene la existencia dehambre en la Argentina contradicela tradicional historia de que “elgranero del mundo” era un paíssin hambre, un país de oportuni-dades y de igualdad. Las sucesi-vas crisis y saqueos obligaron aun reconocimiento explícito ygeneralizado de la existencia deotra realidad polarizada y desi-gual. Esto, en definitiva, avala elaccionar y las luchas de diversasorganizaciones sociales que vie-nen denunciando sistemáticamen-te otra faceta, la de una Argentinaexcluyente, que demanda mayorequidad.

5. Las distintas demandas de lasorganizaciones sociales depequeños productores rurales oagricultores familiares por susreclamos históricos (de tierra,agua, condiciones ambientales,infraestructura) encuentra en lasoberanía alimentaria un marcode referencia que las incluye atodas conjuntamente y que lesmarca un sendero de prácticapolítica. El hecho de que estasdemandas sean satisfechas oatendidas, o bien sean atravesa-das por diferentes modalidadesde cooptación de parte de distin-tos políticos y gobiernos (naciona-les, provinciales, locales) depen-derá de los grados de autonomíaque las organizaciones vayanlogrando. Esto, en el ámbito de laAF puede expresarse a través de



las luchas por una soberanía ali-mentaria que, en tanto se opone alas prácticas productivas, decomercialización y de consumodominantes, constituye una opor-tunidad para transformar las rela-ciones de poder existentes yconstruir su propio poder, su terri-torio.

6. Hay en toda esta relaciónentre AF y soberanía alimentaria:a.Un gran desafío para el ejercicio

de la “autonomía” que promue-ve la soberanía alimentariadada la gran diversidad regionaly territorial del país, cada unacon sus particularidades agro-nómicas, ecológicas, producti-vas, económicas, sociales, cul-turales, políticas e instituciona-les. Porque se pone aquí enjuego la relación contradictoria yconflictiva entre participaciónsocial y rol del Estado, entreautonomía social y poder delEstado, con toda su diversidade implicancias para la praxis

social (como bien señala MabelThwaites Rey, 2004).

b.Una oportunidad política, tantodesde el sector público comodesde el privado (ONG, organi-zaciones de productores y de lasociedad civil en general) paraasumir simultáneamente el for-talecimiento de la AF y enfrentarlos problemas de desnutrición yhambre de la población máscareciente. Pero además, si seaplican estas experienciasteniendo en cuenta: (i) lasmodalidades culturales y ali-menticias de cada ámbito parti-cular; (ii) la promoción de for-mas organizadas de participa-ción y de solidaridad social; y(iii) la consolidación de un accio-nar descentralizado que forta-lezca la gestión del ámbito localen cuestión, también ciertamen-te constituye una oportunidadpara un desarrollo con mayorautonomía desde los territoriosen cuestión


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