ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO17ma. Asamblea 5ta. Sesión Legislativa

Ordinaria

CÁMARA DE REPRESENTANTES

R. de la C. 877INFORME FINAL

29 de mayo de 2015

A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:

La Comisión de Gobierno, de la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, tiene el honor de rendir ante este distinguido cuerpo legislativo su informe final sobre la R. de la C. 877 y recomienda su aprobación.

ALCANCE Y HALLAZGOS EN TORNO A LA MEDIDA

La R. de la C. 877 ordenó a la Comisión de Gobierno, de la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, producir un informe que contenga propuestas legislativas y recomendaciones específicas, con el fin de paliar la crisis gubernamental, fortaleciendo la eficacia en el quehacer público, en términos de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas; y con este propósito, organizar y celebrar, por sí o en colaboración con otras entidades, foros, simposios, conversatorios o actividades de dicho cariz.

En virtud de lo ordenado, los días 12 y 13 de marzo de 2014, la Cámara de Representantes, a través de su Comisión de Gobierno, celebró el Primer simposio gobierno y gestión pública del nuevo siglo. Dicho simposio se hizo posible por un acuerdo de colaboración con la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras, particularmente con la Facultad de Ciencias Sociales. El propósito del encuentro fue propiciar la discusión de temas estrechamente vinculados con la modernización de los gobiernos del siglo XXI, así como la reflexión sobre la viabilidad de los modelos abordados.

En términos de contexto, es importante recordar que durante las últimas dos décadas, los gobiernos democráticos han venido enfrentando importantes desafíos, que alguna vez consideramos superados. Villoria (2013, p.14) los resume:

1. Pobreza y desigualdad. 2. Ausencia de acceso universal a servicios públicos básicos y de calidad. 3. Fallas en la sostenibilidad financiera del Estado, con dificultades para establecer un equitativo Pacto Fiscal. 4. Problemas de diálogo político, diálogo social tripartito y gestión de conflictos sociales. 5. Clientelismo, patrimonialismo, inseguridad jurídica y corrupción. 6. Problemas de cohesión territorial. 7. Inseguridad ciudadana y narcotráfico. 8. Calentamiento global y destrucción medioambiental. 9. Catástrofes naturales recurrentes. 10. Desafección política. 11. Empleo de baja calidad. 12. Dependencia económica y problemas de inserción competitiva en una economía globalizada.

Algunos estudiosos incluso plantean que realmente presenciamos un cambio de época, “que se da en lo político y en lo social, estando los procesos de transformación en ambas esferas íntimamente ligados entre sí.” (Blanco y Goma, 2006, p. 12). Estos desafíos imponen a los gobiernos grandes presiones, pues parecería que los andamiajes gubernamentales exitosos del siglo XX, ya no son suficientes para serlo en el nuevo milenio.

El debate, la reflexión crítica y la experimentación de nuevas formas de administrar los gobiernos, han sido particularmente intensos desde las últimas dos décadas del siglo XX hasta el presente. Sin embargo en las etapas iniciales, prevalecieron distinciones ideológicas que parecían diferenciar a los partidos políticos de los gobernantes. De ahí que surgiera la presunción de que ciertas ideologías resultaban más efectivas que otras.

Ya durante los albores del siglo XXI y con una la crisis económica global, se ha puesto en entredicho el valor de las ideologías para gobernar de forma efectiva, así como para guiar las transformaciones del Estado. Las distinciones mencionadas anteriormente ya no parecen tener efecto en la capacidad de los líderes para gobernar. En virtud de lo anterior, los gobiernos lucen igual de incapaces ante los

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problemas que enfrentan las sociedades modernas. Esto ha planteado importantes retos para los partidos políticos y sus líderes.

Tony Blair describe la política del siglo XXI como una “post-ideológica”. Se basa en que los problemas más importantes que enfrentan los países son muy similares: hacer crecer la economía para crear oportunidades para todos, proveer servicios de salud y educación de mayor calidad y brindar seguridad. Las soluciones post ideológicas, opina Blair, requieren de todos los gobiernos la capacidad para transformar lo existente, desafiar lo establecido y cuestionar las viejas convicciones (Blair, 2012, p. 11). Es precisamente ese cuestionamiento lo que ha permitido acumular un nuevo conocimiento sobre las formas efectivas de modernizar la gestión gubernamental. Este tipo de movimiento inició en países como Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia, a fines de los años ochenta. Siguieron Canadá, Estados Unidos y más recientemente Chile, Brasil y Uruguay. Es indudable que las crisis han abierto el camino a la modernización del Estado y de las administraciones públicas. Estas importantes transformaciones han trastocado estructuras, procesos, relaciones y visiones: desde y hacia el gobierno. La visión del Estado como ente protector de la sociedad y proveedor de todas sus necesidades, ha cedido espacio a otra en la que existen múltiples actores que, al aliarse y colaborar, aumentan su capacidad para resolver problemas que el gobierno tradicional no podría solucionar.

El Estado moderno es uno en red: conectado con el sector empresarial, las organizaciones sin fines de lucro y sobre todo, con la sociedad civil. El Estado conserva su responsabilidad de garantizar la seguridad, la educación, la salud y el desarrollo social y económico; mas ya no es necesariamente el proveedor de servicios o el único. Las nuevas alianzas de colaboración con los nuevos actores, buscan lograr mayor desarrollo económico y social. Sin embargo, ese camino no ha estado exento de dificultades y de fracasos propios de los procesos de innovación y aprendizaje. Aunque debemos apuntar que las nuevas formas de gobernar parecen estar alcanzando el nivel de madurez teórica y de ejecución suficientes para identificar las prácticas exitosas. Al presente se discute ampliamente en todos los rincones del mundo la apertura del gobierno como medio para recuperar la legitimidad perdida.

El preámbulo al gobierno abierto es la gobernanza democrática. La gobernanza democrática es un concepto que ha evolucionado durante las últimas décadas. Se ha refinado. En 1992 el Banco Mundial definía gobernanza como la forma en que se ejerce el poder, en la administración de los recursos económicos y sociales de un país (World Bank, 1992). En 1994 esa entidad decía que la gobernanza se

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caracteriza por procesos de política pública predecibles, abiertos e instruidos; una burocracia profesional; un brazo ejecutivo que rinde cuentas por sus acciones y una sociedad civil fuerte que participa en los asuntos públicos: todos ellos dentro del marco de la ley (World Bank, 1994). Al presente, hablamos de la “buena gobernanza” o del “buen gobierno” para referirnos a una serie de cualidades que deben estar presentes en la gestión de gobernar. Se trata gobiernos participativos, orientados a la búsqueda de consensos, que rinden cuentas y son transparentes, responsivos, efectivos, eficientes, equitativos, inclusivos y respetuosos de la ley (Löffler, 2009). Estas cualidades son posibles únicamente con la intervención y colaboración amplia de los diversos actores de la sociedad. También requiere voluntad gubernamental para compartir información con esa amplia red de constituyentes y rendirles cuentas por el uso de recursos y logros obtenidos.

La búsqueda de un modelo que, en el marco de la buena gobernanza, propicie las transformaciones necesarias en los gobiernos tradicionales, parece detenerse por el momento en el modelo de gobierno abierto. El gobierno abierto en su origen dio énfasis a la transparencia, a la accesibilidad a los servicios y a la información (INAP, 2009). Sin embargo, a partir del Memorando Presidencial M-09-12 de Barack Obama, la definición más ampliamente utilizada de gobierno abierto es aquella que le otorga la mayor importancia a la transparencia, la participación pública y la colaboración (White House, 2009). Desde entonces, organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), han dedicado considerables recursos al estudio del nuevo modelo, teniendo como base las experiencias de países de América Latina, Europa y el resto del mundo.

El Primer simposio gobierno y gestión pública del nuevo siglo se ha enmarcado en esa coyuntura histórica de transformaciones y modernización de la gestión gubernamental, como formas de superar las crisis de la esfera pública.

El foro fue dividido en dos áreas temáticas: Gobierno abierto y Desempeño gubernamental. La primera contó con la destacada participación del Dr. Gregorio Montero, presidente del CLAD, quien tuvo a su cargo la conferencia magistral del primer día de actividades. El segundo tema fue atendido de manera muy certera por la Prof. Marcia Rivera, quien presentó la conferencia magistral del segundo día de actividades. Además, durante los dos días, quince expertos de la academia, el gobierno y los medios de comunicación, presentaron ponencias sobre los temas indicados. A continuación resumimos los

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aspectos más sobresalientes de las conferencias y paneles.

El Gobierno Abierto

El Dr. Gregorio Montero, conferenciante principal, es el Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Posee una licenciatura en Derecho y una maestría en Administración y Políticas Públicas mediante un grado conjunto de la Universidad de Utah y la Universidad Autónoma de Santo Domingo. Es catedrático de la Universidad Autónoma de Santo Domingo y ha sido consultor de la Unión Europea y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras muchas encomiendas internacionales. Bajo su dirección, el CLAD (organismo internacional iberoamericano que agrupa a unos 19 países), ha formulado importantes documentos de consenso sobre gobierno y gestión pública.

El Dr. Gregorio Montero expuso en su excelente alocución que, ante los graves problemas que enfrentan los gobiernos como consecuencia de las crisis estructurales y coyunturales, se deben dirigir esfuerzos a devolver la confianza ciudadana hacia las instituciones públicas. Tal debe ser la estrategia de gobierno abierto. Se trata de un instrumento efectivo de gestión que defiende y se centra en los ciudadanos, la transparencia y la calidad de los servicios públicos.

Fundamentalmente esto se debe a que una ciudadanía mejor informada, más consciente y atenta a lo que ocurre en la administración pública, resulta más exigente. De ahí que el gobierno se vea en la obligación de mejorar constantemente su ejecución. Según el Dr. Montero, es por esa razón que el acceso a la información pública y su reutilización, constituyen la aportación por excelencia del gobierno abierto. Y es que se reconoce que el ciudadano tiene el derecho, no solo a recibir la información, sino a utilizarla para intervenir en la gestión pública de forma cualificada.

Montero aseguró que en la medida en que estén presentes los pilares del gobierno abierto anteriormente mencionados, necesariamente se dará una mejor administración, políticas públicas efectivas, rendición de cuentas, participación de los destinatarios en la acción de gobierno, uso apropiado y productivo de las herramientas tecnológicas, alianzas estratégicas para el desarrollo y una lucha efectiva contra la corrupción. De este modo se alcanza la meta del desarrollo sustentable de países que incorporan ejes como la preservación del medio ambiente y la seguridad pública. El conferenciante enfatizó que no es posible primar el interés político en

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cuestiones tan peligrosas como la delincuencia y el crimen organizado, pues estos factores son problemas reales cuyas soluciones deben trascender el partidismo y las ideologías políticas.

También advirtió que el gobierno abierto, implica la colaboración entre administración pública y ciudadanía y entre la propia administración gubernamental. “De lo que se trata es de construir la democracia, con la gente, construyendo y consolidando un estado social y democrático de Derecho. No es solo que debemos proteger a los ciudadanos, es que los ciudadanos también tienen derecho a participar en el proceso de gestión pública“.

Argumentó el Dr. Montero que en el estado de Derecho moderno, del siglo XXI, se profundizan y se amplían los derechos fundamentales de las personas. Esto, con el fin de incluir derechos vinculados a los temas de tecnología de la información, el acceso a la información pública, la participación ciudadana y la seguridad. Este último ingrediente implica la lucha efectiva contra el crimen organizado y la prevención y gestión de los desastres naturales. Añadió que el marco del Derecho se amplía a otras acciones como lo son el referéndum revocatorio, la iniciativa del legislador popular y el plebiscito, entre otros.

No obstante, el ponente reconoció la existencia de escollos que se interponen en el sendero hacia un gobierno moderno y abierto. Entre los desafíos a superar en la región, mencionó los siguientes:

1. Capacidad del Estado para ejercer su rol: que no se deje secuestrar por corporaciones, organizaciones sindicales o por sistemas de carrera administrativa que impidan la movilidad.

2. Respeto y protección a la dignidad humana a través del reconocimiento y preservación de los derechos humanos y de la efectividad del servicio público.

3. Ejecución de un ciclo lógico de conformación de las políticas públicas, como un elemento indispensable y necesario.

4. Desarrollo sustentable que considere los problemas reales que enfrenta un país.

5. Implementación de tecnología de la información, puesta al servicio del ciudadano para propender a su bienestar y solución de sus problemas.

6. Inclusión de temas prioritarios en la agenda de los distintos países. Algunos de estos tópicos son la corrupción, el autoritarismo político, la brecha digital, la falta de claridad del

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sistema jurídico en asuntos como la privacidad e intimidad y la seguridad informática vis a vis la nacional.

7. Instauración de controles internos y externos, así como la auditoría social necesaria para lograr la eficiencia del Estado.

8. Fortalecimiento del Derecho Administrativo que, según el exponente, ha sido uno de los más olvidados en los países latinoamericanos.

9. Diseño y conducción de políticas públicas efectivas e inclusivas, que garanticen el desarrollo humano y el progreso sustentable de nuestras naciones.

Concluyó su exposición, afirmando que el gobierno abierto ha demostrado ser una herramienta efectiva para la conducción del Estado del siglo XXI. De ahí que los documentos, estrategias y acciones del CLAD estén comprometidas con esta nueva forma de gobernar y de reformar y modernizar lo necesario, para la transformación del Estado en América Latina. Éste se dirige a reconocer, garantizar y preservar los derechos ciudadanos en todos los escenarios.

La visión iberoamericana sobre el buen gobierno que compartió el Dr. Montero es ambiciosa en su alcance. Pero también resulta indispensable en su aspiración de colocar a los ciudadanos en el centro del gobierno. No sólo eso: nos obliga a hacer el ejercicio de repasar el estado de estos grandes temas en nuestro País.

La Transparencia y el Acceso a la Información Gubernamental

Dos de los grandes temas para alimentar un gobierno abierto son indudablemente la transparencia y el acceso a la información gubernamental. Y es que éste se sostiene en el principio de que “los procesos de los gobiernos deben estar disponibles al escrutinio público y a la crítica, sobre la base del flujo de información, desde aquellos que ejercen el poder y toman las decisiones hacia los representantes electos, los medios de comunicación y el público” (Duncan, 2010; 212). La propia definición impone a los gobiernos democráticos, el peso de la transparencia. Es el gobierno el responsable de compartir la información que posee. Por lo tanto, el tema trasciende el derecho a la información. Como veremos en las presentaciones que siguen, no basta con que se reconozca el derecho a la información. Se requiere una acción afirmativa del gobierno para compartirla.

¿Por qué resulta tan difícil que los gobiernos adopten y cumplan con políticas de transparencia y acceso a la información? Una

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explicación parece encontrarse enraizada en la propia naturaleza de las organizaciones gubernamentales. Insertadas en un entorno eminentemente político, los organismos gubernamentales controlan la información con celo, suspicacia y preocupación. Algunos teóricos plantean que la transparencia, entendida como acceso a la información, responde a una lógica racional; esto es, si se percibe un beneficio a corto o mediano plazo para quienes toman las decisiones, la información será compartida. Si por el contrario, se percibe como potencial creadora de problemas, entonces no lo será.

Este modelo de la llamada Nueva economía de la organización, aplica los principios de la racionalidad a la toma de decisiones organizacionales. Ha sido ampliamente utilizado para justificar la necesidad de leyes y de fiscalización para asegurar la transparencia en las funciones gubernamentales (Yang, 2009). Sin embargo, otros estudiosos afirman que el asunto encierra una mayor complejidad y que son múltiples los factores externos e internos que determinan la propensión a la transparencia gubernamental. Arrellano-Gault y Lepore (2011) sugieren que características como el tamaño de la organización, sus recursos, naturaleza y nivel de visibilidad pública, inciden en la disposición de los organismos gubernamentales a la hora de compartir información. Por ello sugieren que las acciones que se tomen para incentivar la transparencia, consideren esas diferencias entre organismos. Así aumentará la efectividad de los procesos de reforma e implantación de la transparencia y el acceso a la información.

En el caso de Puerto Rico, los esfuerzos e iniciativas en busca de mayor transparencia y acceso a la información, en general, han sido como mucho, escasos y tímidos. La creación del Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, ha sido una excepción a la norma. Su existencia posiblemente constituya el paso más importante de las últimas décadas, hacia la transparencia y el acceso a la información.

El Dr. Mario Marazzi funge como director ejecutivo del Instituto de Estadísticas de Puerto Rico. Este economista, cuya carrera profesional inició en la Reserva Federal de los Estados Unidos, conoce muy bien la importancia de la transparencia gubernamental. En su alocución recalcó que las estadísticas confiables son necesarias para potenciar la transparencia. Agregó que éstas constituyen la evidencia requerida para medir la efectividad gubernamental. Ofrecen también la información que fundamenta las decisiones de buena política pública.

Si las estadísticas son importantes para la transparencia, contar con capital humano con la capacidad necesaria para analizarla, resulta

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esencial. Por ello, la asignación de recursos fiscales a las agencias que recogen y analizan estadísticas, determina la calidad de la información disponible. El Dr. Marazzi subrayó que es esa la información que permitirá las transformaciones que Puerto Rico necesita para mantenerse a un nivel competitivo. De ahí la importancia de contar con los recursos humanos capaces de manejarla y de hacerla tener sentido.

Sobre el acceso a la información, el panelista especificó la necesidad de guías, normas y reglas que ofrezcan un balance adecuado entre el derecho al acceso a la información y la confidencialidad y la privacidad. Propuso la adopción de la norma de arraigo mundial conocida como “open by default”. Ésta se fundamenta en que, como regla general, toda la información en poder del gobierno debe estar accesible a todo el mundo. De esta forma, se invierte la visión de lo público y lo confidencial. Lo público es casi todo, mientras que lo confidencial constituye la excepción.

El Dr. Marazzi, en alusión al estudio realizado por el Instituto sobre el tema, mencionó que el Tribunal Supremo ha identificado cinco excepciones al libre acceso a la información. Éstas son: que la ley o reglamento así lo especifique; que la información esté protegida por alguno de los privilegios evidenciarios; que la divulgación de la información pueda lesionar los derechos de terceros; que involucre la identidad de un confidente o que se trate de información oficial, de conformidad con la Regla 31 de evidencia. “Lo demás debería estar disponible totalmente”.

El profesor William Vázquez Irizarry, de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico, abogado y ex Secretario de Justicia, ofreció la segunda alocución sobre el tema de la transparencia y el acceso a la información. El letrado propuso como punto de partida, distinguir entre lo que es el derecho de todo ciudadano a solicitar información o documentos públicos y el deber gubernamental de hacer pública la información. Así, la obligación de divulgar del Estado, se distingue del derecho al acceso a la información en poder de éste.

Sobre el asunto del derecho al acceso a la información, el profesor Vázquez Irizarry estableció que en Puerto Rico no existe una ley que regule o reglamente el acceso a la información pública. No obstante, aclaró que el Tribunal Supremo ha establecido que existe un derecho constitucional al acceso a la información pública, “que no está expresamente reconocido en el texto de la Constitución, pero que es una especie de derivado de la combinación de derecho a la libertad de expresión y la de asociación, predicado todo en un punto”. Y es que precisamente, para estar en posición de asociarse y ejercer libertad de

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expresión y criticar al gobierno, hace falta tener la información, indicó el distinguido panelista.

También expresó que el derecho reconocido por el Tribunal Supremo no es uno absoluto, pues el Estado puede tener un interés público para reclamar confidencialidad. Se trata de las excepciones a las que antes aludió el Dr. Marazzi en su ponencia: la expresión de la ley o reglamento en cuanto a la confidencialidad de la información; que se trate de información protegida por algún privilegio dispuesto en las reglas de evidencia; que con la divulgación exista el potencial de lesionar derechos fundamentales de terceras personas o que se tratase de la identidad de un confidente y tal divulgación pueda ponerle en peligro.

El profesor retomó el asunto de la divulgación y el deber de publicar, al abordar varios ejemplos. Mencionó el aviso público requerido en varias instancias del quehacer gubernamental, tales como: las convocatorias de empleos públicos, la aprobación de reglamentos y las subastas. También aludió a los registros públicos, tales como el de Contratos de la Oficina del Contralor de Puerto Rico, el de demandas civiles contra el Estado Libre Asociado en el Departamento de Justicia y el de Personas Convictas por Corrupción. De igual forma, la Oficina del Contralor de Puerto Rico tiene el deber de publicar sus informes de auditoría.

Más recientemente se legisló la obligación de divulgar planes de trabajo. Esto ocurrió al amparo de la Ley 236-2010, la cual dispuso que las agencias deben adoptar planes estratégicos para periodos no menores de cuatro años, planes de trabajo anuales e informes de resultados anuales. Esa obligación está contenida en el Artículo 7, Rendición de cuentas de gestión. Éste establece que todos los planes e informes de resultados de cada agencia del gobierno de Puerto Rico, deberán estar disponibles para que todo ciudadano pueda analizarlos y revisarlos.

Si la agencia incumpliera con lo planteado en el párrafo anterior, el ciudadano tendría el derecho a requerir acceso a la información. Sin embargo, el abogado apuntó que “la gente no quiere que se le diga que tiene un derecho constitucional al acceso a la información pública. Lo que quisiera es poder pedir el documento, que haya un término para que contesten, y en la eventualidad de que se le deniegue o no se actúe, pues tener una posibilidad de resarcimiento”. Es por ello que el panelista se reafirmó en la necesidad de una ley de acceso a la información.

El acceso a la información ha sido legislado en unos 100 países, mas no en Puerto Rico. El profesor señaló que cada uno de los

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cincuenta estados de los Estados Unidos, ha legislado tal acceso. Sin embargo, en la Isla aún no se ha logrado. Por otra parte, la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano ha dispuesto lo siguiente, en relación con la administración pública:

22 principios de transparencia y acceso a la información de interés general:

El funcionamiento, actuación y estructura de la administración pública deberá ser accesible a todos los ciudadanos de manera que éstos, de acuerdo con la protección del derecho a la intimidad y de las declaraciones motivadas de reserva que por razones de interés general puedan conocer, en todo momento gracias a la existencia de archivos adecuados, la información generada por las administraciones públicas, por las organizaciones sociales que manejen fondos públicos, y por todas aquellas instituciones que realicen funciones de interés general de acuerdo con la legislación respectiva.

La propuesta del panelista es esencialmente que éste es un buen momento para legislar el acceso a la información, puesto que la tecnología disponible elimina cualquier escollo relacionado con la eficiencia en los procesos de divulgación. La tecnología provee un acceso inmediato y de muy bajo costo a través de la Internet. Sin embargo, reconoció que los avances en cuanto a la tecnología se han limitado a los aspectos del servicio y no se han atendido adecuadamente los temas de transparencia y de participación ciudadana.

Aunque parecería haber consenso sobre la necesidad de legislar el acceso a la información, el siguiente panelista sorprendió con su postura sobre el asunto. Así pues, lo planteó el Sr. Héctor Peña, director de la sección Opinión de GFR Media: el conglomerado de negocios de prensa escrita y digital que incluye, entre otras plataformas, El Nuevo Día y Primera Hora (los dos principales rotativos del País).

El Sr. Peña expresó su interés en exponer el tema desde la perspectiva de los medios de comunicación y del derecho de las personas a estar informadas y formar parte de las decisiones. Planteó que “un derecho de la ciudadanía al acceso a la información y al manejo de esa información, tiene que ejercerse a través de los medios como una lucha a muerte con los centros de poder que se niegan a darla…”.

En cuanto al asunto de legislar sobre el acceso a la información,

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el periodista se opuso por considerarlo “un impedimento jurídico institucional a la transparencia”. Expuso además que al no existir una propuesta con la “fluidez que debe tener el acceso a la información”, las organizaciones periodísticas han asumido la responsabilidad de cuestionar y oponerse a la creación de leyes que puedan convertirse en un impedimento mayor para viabilizar ese proceso.

Peña expuso las diversas instancias en las cuales se dificulta el acceso a la información. Mencionó cómo el gobierno, en el proceso de administración, utiliza su criterio para decidir qué información hará disponible al público y cuál retendrá. Al hacerlo, se reduce la transparencia pues se divulga información incompleta. Esa subinformación, no es producto del error, sino como dijo el panelista, de la intención. Por lo tanto, podría convertirse en manipulación de la información.

Con ello, trajo a colación la situación económica del País y la señaló como un claro ejemplo del problema de la falta de acceso a la información. El panelista aludió a la forma en que el País fue entregado a los bonistas sin divulgarle esa información. Por ello, exigió la transparencia y el acceso a la información no a través de leyes, sino por voluntad del Estado.

En síntesis, los tres panelistas coincidieron en el derecho a saber que tiene el ciudadano. Sin embargo, Peña sostuvo que ese derecho debe darse a través de los medios de comunicación. En ese sentido, resulta una visión problemática, pues hace al ciudadano dependiente de los medios de comunicación. Y no podemos soslayar que éstos también controlan el acceso a la información, simplemente al seleccionar lo que publican, decidir dónde lo hacen y al asignar el espacio del que dispondrán los diversos temas. Para evitar estos problemas, la tendencia en varios países ha sido a la creación de repositorios de datos de libre acceso (open data). Se trata de archivos extensos y detallados, en formatos que facilitan al investigador aplicar herramientas de análisis estadístico. De esta forma, los medios de comunicación y las universidades se convierten en respectivos contrapesos, en el análisis e interpretación de datos gubernamentales.

La Participación Ciudadana en las Ramas Gubernamentales de Puerto Rico

La participación ciudadana constituye otro asunto medular para la modernización de los estados. La participación en estos tiempos se plantea como una crítica a la representación. La democracia representativa aparenta atravesar una crisis y la participación

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ciudadana directa, parece ser la forma de superarla. Sin embargo, Merino (2010) advierte que ambos conceptos están estrecha e indisolublemente relacionados en nuestras democracias. Por un lado, “la participación no existe de manera perfecta para todos los individuos y todos los casos posibles”. Por el otro, la representación es precisamente el resultado del acto de participar, a través del voto. Entonces, ¿por qué la participación se plantea como un elemento indispensable del Estado moderno? La literatura especializada sugiere que tiene que ver con la inconformidad del ciudadano con las decisiones de sus representantes. También se relaciona con la desconfianza hacia todo lo que forma parte del concepto “gobierno”.

Por lo tanto, la participación ciudadana cobra un protagonismo sin precedentes en las sociedades democráticas, pues se trata de la mejor manera de conocer lo que piensa, necesita, desea y espera el ciudadano, por parte del gobierno. Pero potenciar la participación ciudadana, requiere que los organismos gubernamentales comprendan las nuevas expectativas de la sociedad y diseñen los procesos de participación necesarios. La Carta Iberoamericana de la Participación Ciudadana (CLAD, 2009) adscribe varias responsabilidades a las administraciones públicas. La primera es “fortalecer sus capacidades internas para una apertura efectiva mediante actividades de capacitación y reflexión que reconstruyan la cultura organizacional”. De esta forma se reconoce la necesidad de aprendizaje al interior del servicio público para hacer viable la participación ciudadana.

La Dra. Blanca Ortiz Torres, decana de Ciencias Sociales de la Universidad de Puerto Rico, psicóloga social e investigadora, compartió su perspectiva sobre el estado de la participación ciudadana en relación con los organismos gubernamentales puertorriqueños.

Ortiz Torres inició su ponencia planteando la necesidad de identificar formas concretas para transformar la democracia representativa, en una de carácter participativo. Reafirmó lo planteado previamente por el Dr. Montero, al puntualizar la necesidad de dar a la ciudadanía una mayor injerencia y espacios de intervención en la gestión pública. De esta forma, la psicóloga propuso una visión amplia de la participación ciudadana que trascendiera los espacios tradicionalmente reconocidos por las democracias representativas. La participación constituye un proceso social de inclusión de los

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actores/as sociales para influir directa o indirectamente en el desarrollo de la sociedad y sus sistemas (Castells, 1982; Velásquez 1986). Por ello, señala que la participación ciudadana en el debate público ocurre de distintas maneras y a diversos niveles de intensidad. La participación se da no sólo en los procesos electorales, si no en todos aquellos capaces de afectar la vida de las gentes.

En la Rama Ejecutiva la participación acontece a través de los representantes del sector ciudadano: en las Juntas de Gobierno de las corporaciones públicas y sus reuniones abiertas. La panelista mencionó otras vías de participación como las vistas públicas y las consultas. Sin embargo, admitió la ausencia de otras formas de participación que darían al ciudadano espacios para intervenir e influenciar a favor de sus aspiraciones. Algunas de esas serían los consejos comunitarios, comisiones, comités consultivos o las que proveen las estructuras de contraloría social que incluyen el monitoreo, vigilancia y evaluación de una actividad o política (Ramírez Sáiz, 2013).

La Dra. Ortiz Torres invitó a la Rama Legislativa a reflexionar continuamente respecto a la participación ciudadana. Arguyó que los legisladores deben entender y asimilar que con su elección, el ciudadano no renuncia a la participación. En Puerto Rico se ha hecho evidente la necesidad de contar con ciudadanos/as que se involucren en la discusión, toma de decisiones y el desarrollo de política pública. Se trata de un proceso que fortalece la gobernanza democrática porque consecuentemente, genera un valioso proceso de rendición de cuentas. La panelista reconoció el valor de la Oficina de Participación Ciudadana, adscrita a la Cámara de Representantes, como instrumento de participación de la Rama Legislativa.

En cuanto a la Rama Judicial, la ponente aseguró que más que participación, es necesario que ésta permanezca distante de las influencias o presiones. Reafirmó que la creación de espacios de participación ciudadana debe generar consejos consultivos en las agencias (o allanar el camino hacia su creación). También apuesta a la creación de contralorías sociales. Con ello se busca cambiar la mirada del ciudadano. Más que un adversario, actuaría como garante de la gestión pública.

Como parte de la reflexión sobre el tema de la participación ciudadana, la Dra. Tamara Zoé Acosta Ramírez, decana de Asuntos Estudiantiles de la Facultad de Ciencias Sociales, discutió sobre La experiencia formativa de los estudiantes universitarios como ciudadanos que participan en los procesos institucionales. La Dra.

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Acosta Ramírez estableció dos objetivos principales para su presentación: ponderar los aciertos y desaciertos en el trabajo hacia una mayor gobernabilidad en la relación estudiante-administrador-docente y compartir las lecciones aprendidas en el espacio universitario. Éstas bien podrían adoptarse y adaptarse a otros escenarios.

La gobernabilidad democrática, de acuerdo con la Dra. Acosta Ramírez, se caracteriza por la búsqueda de espacios de concertación y diálogo, la coadministración responsable de los recursos que son susceptibles de administrarse por las partes concernidas (como los espacios físicos, los equipos, los proyectos) y por supuesto, la evaluación constante de acciones y logros, acompañada del activo ejercicio de compartir los resultados (rendir cuentas). Señaló que lograr gobernabilidad implica robustecer la participación: puesto que al fortalecerse, más se impacta el desarrollo institucional. La participación, indicó, es un proceso indispensable para generar proyectos que conduzcan al fortalecimiento institucional.

La panelista hizo referencia a un estudio realizado en la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). La investigación reveló que cerca del 70% de sus estudiantes nunca ha votado en elección universitaria alguna. Mencionó además otro estudio (González, 2007), también realizado en España, cuyo hallazgo puso de relieve que el por ciento de estudiantes que vota en elecciones o comicios del Estado, es muy cercano al que participa en elecciones universitarias. La apatía, aseveró la Dra. Acosta Ramírez, parece ser un “germen” generalizado en el mundo. De esto no parece escapar el recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico. Para la panelista, lo anterior apuntó a la necesidad de que se retome la participación, como parte de la formación del estudiante: de suerte que pueda adquirir las destrezas y competencias necesarias para que se involucre efectivamente. En esa dirección, sugirió la implantación de una especie de “escuela en ciudadanía y asuntos democráticos”, que más que un curso, constituya el eje de las acciones en nuestro quehacer.

La Dra. Acosta Ramírez compartió algunas de las lecciones aprendidas en su experiencia universitaria. Sobresalen las siguientes:

1. Reconocer la historia de participación que ya existe en el espacio en el que convergemos o coincidimos. Es necesario observar y escuchar, antes de implantar.

2. Identificar las herramientas institucionales que facultan a las partes a la acción y dan la autoridad para instrumentalizar el

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trabajo, tales como: reglamentación, certificaciones, cartas circulares, memorandos y leyes, entre otras.

3. Proponer el trabajo en equipo, como necesidad intrínseca. 4. Respetar al estudiante y ser sensible a sus necesidades.5. Incentivar la receptividad a ser evaluados y la importancia de la

autoevaluación. De esta forma, se corrigen errores y aumenta la satisfacción de las partes.

6. Propiciar la rendición de cuentas. Compartir con los estudiantes aquella información que les permita entender mejor las decisiones administrativas, tales como asuntos presupuestarios. La falta de información y comunicación desalienta la participación (Martin, 2007 y González, 2007). Por el contrario, la apertura y la disponibilidad de información, fortalecen la democracia y la cultura ciudadana (INAP, 2006).

7. Incrementar las responsabilidades de los estudiantes; con ello se proveen mayores oportunidades de desarrollar capacidades (Kuruuzum, Asilkan y Bato, 2005). Esto se puede lograr a través del voluntariado, por ejemplo. En el proceso, se les ofrece apoyo y mentoría.

8. Identificar las necesidades de autoformación y formación, tanto del personal como de los estudiantes. Es necesario aprender a participar (Soler, Pasillera, Planas, Fullana y Vilá, 2012).

9. Incorporar a personas que aporten una perspectiva externa a la comunidad universitaria, a los trabajos de las reuniones y deliberaciones.

Acosta Ramírez concluyó su ponencia citando una expresión de don Roberto Sánchez Vilella (1965): “Nada de lo que aquí nos hemos impuesto se ha de conseguir con la rutina, ni con la mera asignación de mayores fondos. Nada de lo que aquí nos hemos impuesto como tarea del porvenir, se puede lograr sin un espíritu decidido y firme, sin un ejercicio continuo y esforzado del ingenio, de la inteligencia y de la voluntad”.

La siguiente exposición del panel estuvo a cargo de la destacada profesora, Dra. Linda I. Colón Reyes. Esta catedrática de la Facultad de Estudios Generales de la Universidad de Puerto Rico, instrumentó el laureado programa de Comunidades Especiales de Puerto Rico. La Dra. Colón Reyes se expresó sobre Las comunidades como núcleo de participación ciudadana.

Como punto de partida, Colón Reyes compartió dos definiciones

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del concepto “comunidad”. Indicó que puede tratarse de “un grupo de personas que viven en un área geográficamente específica y cuyos miembros comparten actividades e intereses comunes, donde pueden o no cooperar formal e informalmente para la solución de los problemas colectivos”. Agregó que también podría ser “un conglomerado humano con un cierto sentido de pertenencia. Es, pues, historia común, intereses compartidos, realidad espiritual y física, costumbres, hábitos, normas, símbolos, códigos (Socarrás, 2004). La panelista definió la participación ciudadana como “el conjunto de acciones o iniciativas que pretenden impulsar el desarrollo local y la democracia participativa, a través de la integración de la comunidad al ejercicio de la política”.

La profesora compartió que “la participación ciudadana es ejercida a través de organizaciones de la sociedad civil articuladas para ejercer funciones que no son llevadas a cabo por el Estado o los partidos políticos, para evaluar, exigir y cuestionar las tareas que estos realizan”. Desde dichos espacios, la sociedad civil también puede proponer que se lleven a cabo nuevas políticas públicas o se cambien las existentes. La participación ciudadana ofrece importantes beneficios a los gobiernos. Incorpora por ejemplo, el punto de vista de los usuarios o clientes a los proyectos y planes gubernamentales; permite al gobierno demostrar su compromiso con la gestión pública eficaz y transparente; aumenta la aceptación general de los proyectos; incrementa la calidad de las decisiones y puede evitar problemas de contestación (u oposición) que demoren o invaliden los proyectos.

Asimismo, la Dra. Colón Reyes, advirtió que “la participación ciudadana no se produce en un vacío, sino que debe entenderse como respuesta de las comunidades a las necesidades, los deseos, las demandas, productos, bienes y servicios identificados por la misma”.

Las comunidades se organizan, participan y crean una cultura democrática en la medida en que sus luchas les permiten obtener el logro de sus demandas. La no obtención de las mismas tiende a desmovilizar y a crear actitudes de desesperanza o peor aún, respuestas dirigidas hacia acciones violentas. Las comunidades, su organización y participación democrática, no se producen por decreto, sino que requieren de un gran esfuerzo, educación, compromiso y solidaridad del ciudadano.

La participación ciudadana ha estado vinculada a la búsqueda de soluciones para erradicar la pobreza. La panelista mencionó varios de esos esfuerzos, como fueron la División de educación a la comunidad, el Programa de ayuda mutua y esfuerzo propio, el Programa de

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parcelas, solares y residenciales, (la Corporación de Rehabilitación Urbana y Vivienda), el Programa de comunidades aisladas de desarrollo rural (Departamento de Agricultura), el Programa de rehabilitación social y económica y las comunidades del nuevo milenio del Departamento de la Familia, el Proyecto de la península de Cantera, el Fideicomiso de la tierra de las comunidades del Caño Martín Peña y el Programa de las comunidades especiales del Municipio de San Juan y la Oficina de las Comunidades Especiales de Puerto Rico, entre otros. La panelista expresó cómo cada uno de estos programas, una vez cambió la administración política que lo creó, fueron abandonados sin consideración a la inversión realizada, tanto en términos económicos, como de esfuerzo humano.

Destacó que uno de los esfuerzos más significativos, entre los mencionados, fue el de la División de educación a la comunidad (DIVEDCO). Ésta fue creada en 1949 por el Departamento de Instrucción Pública, como parte de las reformas sociales del Partido Popular Democrático.

La División surgió en el contexto de un Puerto Rico rural, con escasos medios de comunicación y un alto porcentaje de analfabetas. Uno de sus objetivos era crear rápidamente una cultura moderna e involucrar a las personas en la ideología del proceso de cambio que se estaba gestando. La DIVEDCO estimulaba a la creación de cooperativas, la participación en los proyectos de educación para adultos, la utilización de nuevas destrezas de higiene y salubridad, entre otros asuntos. La DIVEDCO constituyó el primer proyecto de participación comunitaria masiva, creado desde el gobierno y sus resultados sirvieron como plataforma para el desarrollo de nuevas propuestas artísticas y culturales. A su vez se crearon técnicas de participación comunitaria que permitieron una mayor efectividad en la incorporación de los campesinos en las propuestas gubernamentales.

Ya en el siglo XXI, un segundo esfuerzo importante por alentar la participación comunitaria, esta vez a través de la autogestión, fue el Programa de las comunidades especiales (creado en el 2001, la Oficina de Comunidades Especiales) fue un experimento que se amparó en un nuevo paradigma para hacer frente a la dependencia y a la falta de democracia y participación de los sectores populares, en la toma de decisiones. Además de un proyecto de justicia en la inversión de los recursos económicos del País, fue un proyecto de educación popular y de construcción de capital social. Se define como proyecto en todo el sentido de la palabra, pues éste fue el inicio de un proceso que es muy largo, costoso y difícil, y que además estaba haciéndose desde el

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gobierno. Sólo sufragar la infraestructura necesaria para esas comunidades, supera por mucho el billón de dólares que le fue asignado. En el aspecto social no podemos contabilizar cuánto hay que invertir para construir comunidades saludables y libres de los estragos que provocan la dependencia, la desigualdad y la pobreza.

La elocuente exposición continuó con una fuerte crítica a aquellos que fomentan la desigualdad y la dependencia: elementos que impiden la erradicación de la pobreza. Con la misma elocuencia criticó lo que llamó “la dependencia cuponera”: una actitud de irresponsabilidad hacia la comunidad y hacia el País, por parte de muchos residentes de las comunidades bajo nivel de pobreza.

Es por ello que el programa de la OCE fue articulado dentro de un modelo de apoderamiento y autogestión, que tenía el propósito de estimular el fortalecimiento de la capacidad organizativa y la construcción de capital social entre el liderato voluntario en las comunidades. Dicho modelo descansa sobre tres pilares: la organización para el desarrollo socio-económico comunitario a través de la autogestión y el apoderamiento; el esfuerzo interagencial gubernamental para el servicio de las comunidades y; la inversión gubernamental en infraestructura y viviendas para mejorar la calidad de vida en las mismas.

Colón Reyes reconoció que la organización comunitaria fue uno de los mayores retos y también uno de los mayores logros de la OCE, “ya que sin la participación ciudadana la misma no habría sido posible”. Indicó además que en el curso del programa se constituyeron 668 juntas comunitarias y se creó un Programa nacional de formación de líderes comunitarios, en el cual participaron sobre 7,225 líderes. De esa iniciativa, eventualmente surgiría la Alianza de líderes comunitarios, agrupación de más de 500 líderes regionales que al presente lucha con firmeza por los derechos de las comunidades.

Sobre el Programa de comunidades especiales, la Dra. Colón Reyes relató cómo un programa novel, que sorpresivamente logró éxito en muy poco tiempo, se convirtió igualmente en blanco de críticas ideológicas, acusaciones infundadas y persecución; posiblemente ante la amenaza que suponía la transferencia del poder de los grupos políticos hacia las comunidades.

Finalmente, advirtió que “para erradicar la pobreza es necesario incorporar la participación de la población en las decisiones que afectan sus vidas. Las personas y comunidades pobres deben descansar en su propia energía y creatividad, para luchar y ganar la batalla contra la pobreza y la exclusión”.

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Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas se refiere a los mecanismos que fortalecen la democracia a través de la pureza de la gestión pública, la erradicación de la corrupción y los esfuerzos por retener o recuperar la confianza de los ciudadanos. Esto, en cuanto a la efectividad y eficiencia de la gestión gubernamental. Una democracia de calidad, dice Monsiváis (2006) “es aquella en la que los diversos mecanismos de rendición de cuentas funcionan óptimamente”.

Nuevamente, encontramos un dilema entre la interpretación tradicional y una más cónsona con la visión actual. Históricamente, los procesos electorales han sido el medio por excelencia para premiar o castigar el desempeño de los gobernantes. Los tribunales de justicia exigen cuentas a nombre del Pueblo a aquellos que incumplen las leyes o abusan del poder. Las agencias creadas para fiscalizar, tales como las contralorías, la Legislatura en su rol investigativo y las procuradurías, entre otras, han constituido también importantes mecanismos de rendición de cuentas. La prensa también ha ocupado un espacio importante en esta visión tradicional de la rendición de cuentas. Esto, al exigir a las figuras públicas explicaciones por sus acciones, a través de los medios de comunicación.

Sin embargo, estos mecanismos ya no son suficientes. Resulta indispensable incorporar lo que Monsiváis llama “el accountability público” o “la posibilidad de exigir justificaciones públicas al ejercicio del poder político”. Dicho de otro modo, el autor se refiere a la posibilidad que todo ciudadano debería tener a su alcance de exponer, escudriñar y contestar los argumentos que sustentan las decisiones y políticas públicas. Esa facultad potencial se hace necesaria hoy más nunca porque los mecanismos tradicionales han resultado insuficientes para garantizar al ciudadano una mayor calidad de vida y un gobierno libre de corrupción. Dice Morales Canales (2014) que la mala calidad educativa, la carencia de servicios públicos eficientes, la desigualdad, la falta de responsabilidad en la toma de decisiones públicas o la falta de un sistema meritocrático que garantice que los mejores perfiles o los más experimentados ejerzan cargos públicos, no son más que una parte de las múltiples manifestaciones de la corrupción (pág. 12).

En Puerto Rico, la percepción que se tiene sobre el nivel de corrupción gubernamental, debe preocupar a más de uno. Según el organismo Transparencia Internacional, en una escala de 0 a 100 (en el que cero significa “altamente corrupto” y el cien, representa “muy limpio”), Puerto Rico obtuvo un índice de 31 (Transparency International, 2014). La percepción de la ciudadanía determina en

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gran medida el nivel de apoyo que reciben los líderes políticos y gubernamentales. También se relaciona con la confianza que tienen los ciudadanos en sus instituciones de gobierno. En la medida en que los niveles de confianza bajan, resulta muy difícil para los gobiernos tomar medidas complejas pero necesarias, para atender la crisis fiscal. Por lo mismo, también se les dificulta mucho, mantener el apoyo electoral más allá de un término. Es por ello que la rendición de cuentas adquiere una enorme importancia en nuestras democracias y demanda atención por parte de los líderes gubernamentales.

El primer panelista, Lic. Víctor García San Inocencio, ex representante a la Cámara, y conocido profesor y asesor sobre asuntos legislativos, compartió su visión sobre El rol de la Legislatura como ente fiscalizador del desempeño de la Rama Ejecutiva. Inició su ponencia planteando lo que debe ser el papel de la Asamblea Legislativa, dentro del esquema constitucional de la separación de poderes. Esto es, la función de ejercer frenos y contrapesos frente a las otras Ramas. Acto seguido, cuestionó si gran parte de nuestras crisis económicas, sociales, políticas y gubernativas, no tienen que ver con la carencia de un verdadero sentido de fiscalización desde el Cuerpo que representa al pueblo: la Asamblea Legislativa. El letrado se preguntó entonces, si gran parte de los reclamos evidentes y necesarios de participación ciudadana, surgen en gran medida porque ésta no se siente debidamente representada.

Apunta el distinguido panelista que “el cuerpo legislativo, cada una de las Cámaras y las casi cuarenta comisiones que hay aquí, son unos espacios tremendos que podrían ser utilizados por los ciudadanos. Pero hay que empezar por encontrar las llaves para abrir cada uno de esos espacios”. Al enumerar algunas de las posibilidades de participación, el Lic. García San Inocencio expresó su propuesta:

La Asamblea Legislativa es, y puede ser, y las comisiones legislativas, tabla de resonancia para la discusión de asuntos que a lo mejor no se quieren discutir en el resto del País, pero que hay que discutir. Tribuna de discusión, y sobre todo, instrumento de gobernanza, si posible de gobernanza democrática. Foro abierto de evaluación, de discusión, de examen de los actos gubernativos, de sus programas, del ordenamiento. Y aquí llegamos a un punto importantísimo. La Asamblea Legislativa y sus casi cuatro decenas de comisiones, deberían utilizar el instrumento extraordinario de las vistas públicas para que se dé esa participación ciudadana.

Sin embargo, advirtió que la realidad es que cada vez son menos frecuentes las vistas públicas y menor, la participación de los

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legisladores en éstas. Esa falta de interés, coloca a los presidentes de comisiones en la difícil situación de asumir toda la responsabilidad ante la ausencia de sus compañeros. El ex legislador reconoció que la vista pública no es un derecho. No obstante, rememoró otros tiempos en los que diariamente se celebraban más de diez vistas en la Asamblea Legislativa.

Al adentrarse en el tema de la fiscalización, el panelista indicó que existe una Comisión de Informes del Contralor de ambos Cuerpos (creada por ley hace más de sesenta años). Pero aclaró que ésta se ha limitado a documentar periódicamente tópicos relacionados con los informes que emite la Oficina del Contralor. Esto, sin mayores aportaciones, reflexiones o recomendaciones legislativas sobre patrones de malgasto o corrupción.

Al abordar el rol de fiscalización, García San Inocencio mencionó varias instancias en las que la Asamblea Legislativa podría desempeñar una función de mayor impacto para el País. Por ejemplo, indicó que esa acción debe ocurrir durante la aprobación y el seguimiento a las leyes aprobadas. Mas reconoció que históricamente, ese seguimiento ha sido muy escaso. Lo anterior ha dado lugar a que la Rama Ejecutiva decida cómo implanta las leyes y sin que nadie pase juicio sobre la forma en que se desarrolla dicho proceso.

Otra oportunidad de fiscalización que posee la Asamblea Legislativa es su facultad para aquilatar sus propias asignaciones fiscales. Se espera que además de concederlas, corrobore que los dineros hayan sido utilizados adecuadamente. Al presente, la Comisión de Hacienda intenta hacerlo. Sin embargo, el abogado admitió que tal gestión constituye demasiado trabajo para una sola comisión. De ahí que haya sugerido que la labor sea compartida con las comisiones temáticas.

¿Por qué el presupuesto de Recreación y Deportes lo tiene que examinar solo la Comisión de Hacienda? Debería la Comisión de Recreación y Deportes dar seguimiento a la utilización de esos fondos y al cumplimiento de esos programas. Eso no se hace. En realidad correspondería a esas comisiones colaborar activamente en verificar el uso y la calidad de las prestaciones de cada uno de los entes gubernativos. Me parece a mí que mientras la Asamblea Legislativa no hace eso se están malgastando millones y millones de dólares, sobre los cuales nadie responde.

Los recaudos del gobierno representan otro asunto que debe ser fiscalizado por la Asamblea Legislativa, particularmente por la Cámara de Representantes desde su Comisión de Hacienda. En esa dirección, el panelista expresó su consternación ante la pasividad con la cual la

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Asamblea Legislativa ha reaccionado ante la “bancarrota administrativa” de los instrumentos gubernativos, según opinó. Sostuvo que esa indiferencia ha sido la norma por décadas. De igual manera, el Lic. García San Inocencio mencionó las contrataciones, como otro asunto de relevancia que debe ser fiscalizado desde la Asamblea Legislativa. Aseveró que este renglón, ha sido uno abusado y mal utilizado, particularmente por las corporaciones públicas que luego, deben ser subsidiadas por el gobierno central.

El uso de los fondos federales, específicamente en el caso de las subcontrataciones, es otro asunto que debe ser fiscalizado desde la Asamblea Legislativa, según el panelista. La devolución de dineros gastados incorrectamente, ha impuesto una enorme carga al Fondo General, que ha tenido que responder por los malos manejos de quienes los administraban.

El Lcdo. García San Inocencio concluyó:

De lo anterior resulta clara la obligación y papel central que la fiscalización consecuente por parte de las Cámaras legislativas y sus comisiones, deberían tener para con la legislación, programas y fondos que se utilicen desde o a través de la esfera de lo público. Por ello, sorprende la relativa inactividad o la poca vocación fiscalizadora de las comisiones y organismos legislativos, a lo largo de las pasadas tres décadas. Debe examinarse la probabilidad de que una parte importante de nuestra crisis fiscal y profundo endeudamiento público se deba a la menguadísima labor fiscalizadora del Legislativo y a la pobre vigencia de un verdadero sistema de separación de poderes.

No es responsabilidad de esta administración, es responsabilidad de una práctica gubernativa aparatosa: de una inexistencia de un verdadero sistema de separación de poderes. No hay reparto de poder, hay concentración de poder para tomar decisiones tremendamente equivocadas y de una participación ciudadana paupérrima con estructuras que apenas abren las puertas.

El Dr. Saúl Pratts Ponce de León, catedrático de la Escuela Graduada de Administración Pública, del recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico, ha fungido también como decano de Administración y es además experto en los temas de gobernanza. Este estudioso expuso sobre Los mecanismos de rendición de cuentas en la Rama Ejecutiva.

Pratts Ponce de León comenzó su ponencia estableciendo las tres dimensiones sobre las cuáles los gobiernos y su administración pública, fomentan y articulan el desarrollo económico y social de los

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países. Éstas son: capacidad para formular una visión de país que le dé dirección de futuro; habilidad para formular políticas públicas relevantes que respondan a necesidades y exigencias económicas, ambientales y sociales y contar con una organización de alto rendimiento, con gran capacidad operacional para que produzca resultados de excelencia.

El distinguido panelista cuestionó la utilidad de los modos tradicionales para reformar el aparato gubernamental. Del enfoque burocrático y la descentralización, opina que poco se logra descentralizando la ineficiencia del nivel central a otros niveles. Manifestó que si bien el énfasis en una sana política fiscal se desarrolla en la dirección correcta, la forma en que se ha implantado empobrece la calidad y el acceso a los servicios. De modo que propuso una ruptura con el modelo actual de gobernar al gobierno. Para ello planteó tres asuntos: ¿cuál debe ser el rol del gobierno?; ¿cuál debe ser el diseño organizativo a la luz del rol asumido? y ¿cuál debe ser la relación del gobierno con los grupos y sectores externos para generar una modalidad propia de gobernanza? Si no se consideran estos asuntos, dijo el panelista, tendremos “cambios sin cambios”.

La propuesta concreta del Dr. Pratts Ponce de León es la adopción de una estrategia de reorganización integral. Ésta combinaría dimensiones dirigidas a lograr una sana política fiscal y una buena gobernanza. Según el estudioso, de esta forma se asegura una reducción en el gasto público acompañada de un aumento en resultados efectivos. Las dimensiones propuestas son: la transparencia en el acceso a la información; la rendición de cuentas y la responsabilidad fiscal.

La transparencia evita el hermetismo que permite manipular la información para distorsionarla y crear una imagen favorable o para ocultar la realidad, los fracasos y el favoritismo que se da dentro del gobierno. Sin transparencia no hay participación ciudadana efectiva, ni rendición de cuentas: por tanto es la base de esta estrategia.

A través de la rendición de cuentas, se le revela al ciudadano el desempeño gubernamental completo y de forma veraz, de modo que pueda ser objeto de escrutinio público. La responsabilidad fiscal debe ser corroborada por los ciudadanos, quienes evidencian el apoderamiento a través de la formulación de metas y la medición del progreso hacia éstas. De acuerdo con el panelista, en algunos países como es el caso de México, se le ha encomendado a las universidades, la labor de identificar y precisar resultados concretos.

En los países donde se han logrado implantar reformas con las dimensiones propuestas, la gestión pública resulta más costo efectiva,

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contribuye al saneamiento de las finanzas públicas, se capacita al ciudadano para identificar la conducta irresponsable y el derroche de fondos públicos y mejora cualitativamente la participación ciudadana, en la toma de decisiones y en la fiscalización. Todo ello conduce a aumentar la legitimidad, la confianza social y la de los inversionistas, la credibilidad, la estabilidad y a fortalecer una política fiscal estable.

Todo esto contrasta con la situación del gobierno en Puerto Rico, pues su documento de presupuesto identifica una sección de donativos, subsidios, distribuciones e incentivos, con una asignación de $6,543 millones. El panelista aseveró que nadie puede explicar cuál es el beneficio que ha obtenido la sociedad a cambio de ello. Agregó que esto ocurre porque no se mide el beneficio. De esta forma, el Dr. Pratts Ponce de León recalca la necesidad de que Puerto Rico conozca los beneficios que obtiene de su presupuesto.

Finalmente, y a modo de resumen, el panelista hizo varias recomendaciones puntuales. Primero, destacó la necesidad de una ley conforme a los principios y alineamientos adoptados internacionalmente, sobre los propósitos y mecanismos institucionales que aseguren divulgación por parte del gobierno y que la ciudadanía cuente con el debido acceso. Segundo, las estructuras y el funcionamiento del gobierno tienen que reorganizarse con estos nuevos propósitos y dirigirse hacia una cultura orientada a resultados. En ese sentido, la reorganización interna estará basada en el enfoque de procesos, se achatará la estructura y se romperá con la lógica del diseño burocrático. Todo lo anterior se fundamenta en una política de transparencia.

Sobre esto último, el panelista puntualizó que de acuerdo con un estudio sobre transparencia, la legislación relacionada con el tema en Puerto Rico no cumple con los estándares adoptados a nivel mundial, ni contiene definiciones operacionales claras. Tampoco incluye elementos para asegurar el cumplimiento y la obligatoriedad.

La Dra. Liliana Cotto Morales, destacada catedrática de la Universidad de Puerto Rico, expuso sus Experiencias internacionales en la rendición de cuentas y la fiscalización gubernamental. La doctora Cotto Morales reconoció la necesidad de crear instrumentos de fiscalización para supervisar las finanzas de los organismos, las políticas públicas y la gestión de los funcionarios gubernamentales. La existencia de estas herramientas de fiscalización es lo que garantiza la transparencia y la eficiencia en la gestión pública. Según la doctora Cotto, el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, solo puede ser fiscalizado si existen prácticas claras y permanentes de rendición de cuentas. Sin embargo, tanto una como la otra dependen

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de la existencia de mecanismos institucionales que viabilicen su implantación.

La ponente compartió la experiencia de dos modelos de rendición de cuentas. Una es de tipo convencional y se dio en México. A la otra se le reconoce como innovadora y proviene de Ecuador. Sin embargo, ambos modelos pueden servir como punto de partida para evaluar prácticas que podrían ser consideradas en Puerto Rico. En el caso de México, los principales mecanismos y procedimientos de rendición de cuentas incluyen la presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de la administración pública; la comparecencia de miembros del poder ejecutivo estatal ante el congreso local; la presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisión de la cuenta pública; el juicio político y la declaración de procedencia; la relación mando-obediencia en el sector público y finalmente, la declaración patrimonial. También, los congresos locales convocan a los funcionarios de los gobiernos estatales a comparecer por varios tipos de motivos: aclarar o ahondar en la discusión de algún tema relacionado con su área; evaluar una legislación que se discute en la asamblea o bien informar al pleno sobre los avances de su ámbito de acción. México ha revisado la constitución para incluir tres pilares: la información, la justificación y la definición del castigo.

En el caso de Ecuador, la Dra. Cotto Morales expone que en el 2008 se aprobó una nueva constitución, conocida como la Constitución de Montecristi. Este fue el primero de los grandes e importantes cambios en la distribución del poder territorial que introdujo el programa de La revolución ciudadana. El segundo fue el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), expedido en el 2010. Frutos de estos cambios normativos, son los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). Estos reciben hoy el 21% de los ingresos permanentes del presupuesto del Estado y el 10% de los ingresos no permanentes. Los recursos son asignados a base del tamaño de la población, las necesidades básicas insatisfechas, los logros en el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el cumplimiento de metas del Plan Nacional del Buen Vivir.

La Constitución de Montecristi creó el Consejo de participación ciudadana y control social (CPCCS), con el objetivo de constituirse en un quinto poder que acompañara a los poderes ejecutivo, legislativo, judicial y electoral. Sus funciones y competencias están establecidas en la misma constitución. Cotto Morales informó que durante el 2013, el consejo trabajó en el fortalecimiento del derecho ciudadano a coparticipar de la toma de decisiones del ámbito público. Con el fin de

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sistematizar, unificar y dar coherencia a los procesos de rendición de cuentas, el CPCCS preparó y publicó en septiembre de 2013, una Guía de rendición de cuentas para gobiernos autónomos descentralizados (GAD): provinciales, municipales y parroquiales. La profesora recomendó que funcionarios, legisladores y ciudadanos/as estudien estas Guías. Si bien se trata de un modelo valioso, la panelista advirtió que también enfrenta retos; particularmente los relacionados con el cumplimiento cabal en cuanto a la rendición de cuentas, así como lo tocante a la transparencia en el uso de los recursos y la posible comodidad de los gobiernos locales para implantar políticas propias que fortalezcan su autonomía fiscal, entre otros desafíos. En el caso de Ecuador, la transparencia, la rendición de cuentas, y los controles sociales sobre el gobierno, son derechos reconocidos constitucionalmente.

El Desempeño Gubernamental

El segundo día de actividades estuvo enmarcado en la necesidad de atender el problema de la productividad gubernamental. Cuando hablamos de productividad gubernamental, nos referimos a mucho más que la asistencia o puntualidad de los empleados públicos a su lugar de trabajo que, si bien reviste gran importancia, no constituye el único factor ni el de mayor peso en términos de lo que incide en el apropiado desempeño del gobierno. Sobre ese tema, se expresó con gran claridad la Profesora Marcia Rivera: conferenciante invitada.

La profesora Marcia Rivera, destacada investigadora, educadora y consultora experta en temas gubernamentales y de la ciencia política, ofreció la conferencia magistral Políticas, estrategias e instrumentos para mejorar la gestión gubernamental y el servicio público.

En su alocución, la profesora Rivera señaló tanto factores políticos como operacionales, a modo de palancas esenciales de transformación de los estados y sus sociedades.

El proyecto de país nuevamente se nos presenta como el primer asunto en cualquier agenda de transformación; porque como dice la autora, no es posible iniciar una ruta exitosa de transformación sin tener antes respuestas claras para dos asuntos. El primero, ¿cuáles son los objetivos colectivos de los puertorriqueños? Esto resulta esencial, señaló la conferenciante, pues la estructura operativa de un gobierno se diseña en función de dicho objetivo. De todos modos, también advirtió que el proceso mediante el cual se llega a los acuerdos es tan importante como dichos pactos.

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¿Quién decide la agenda de país? Esta interrogante parece simple, pero su respuesta puede poner en evidencia las fortalezas y fragilidades de los procesos democráticos de una sociedad. ¿Será el gobierno de turno, de cualquier cuatrienio, el que se atribuya tal poder? Ya la profesora Rivera nos ha advertido del costo que ello entraña cuando el ganador de las elecciones se atribuye “el derecho de imponer su visión de sociedad sobre los demás”. Un proyecto de país requiere la madurez necesaria para: a) generar un consenso que permita la formulación de políticas de corto, mediano y largo plazo y b) “voluntad de diálogo franco y riguroso”, escuchando a quienes piensan distinto “hasta encontrar un umbral mínimo que salvaguarde los intereses comunes de la sociedad”.

Una vez se ha definido el proyecto de país, la segunda cuestión a evaluar sería: ¿cuál debe ser el vehículo para alcanzarlo? Dicho de otro modo, ¿qué estado, --estructuras, relaciones, valores y política -- se precisa para conducirnos a ese objetivo? Para emprender dicho análisis, la profesora Rivera propuso el principio de la equidad como punto de partida en el diseño del Estado moderno. La equidad sugerida es amplia, incluye pero no se limita a equidad de género, social, étnica, racial y también de derechos sexuales.

Rivera finalizó su exposición destacando los factores que sugieren la necesidad de realizar reformas. También puntualizó cómo cada uno de éstos se encuentra presente en Puerto Rico. Veamos.

El agotamiento del pacto político existente y las dificultades experimentadas para readecuar la economía nacional al proceso de globalización en curso, es la primera señal de alerta sobre la necesidad de una reforma del aparato gubernamental. El patrimonialismo y la corrupción son dos elementos cuya presencia le resta legitimidad, productividad y eficiencia al gobierno, en su capacidad para competir en los mercados internacionales. La pérdida de capacidad y legitimidad también es una señal de obsolescencia del modelo actual. Esto incluye la debilidad del sistema de representación democrática y la falta de transparencia institucional. Otro factor que evidencia la necesidad de transformar el Estado es el pobre desempeño gubernamental; esto es, la ineficiencia, la ineficacia y el costo excesivo del aparato gubernamental. Por último, la profesora Rivera afirmó que la persistencia de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, demandan un cambio de paradigma que “busque el desarrollo y no meramente el crecimiento que no garantiza que todos se beneficien de igual manera”.

Según Rivera, es necesario garantizar la diversidad de insumos y perspectivas para reformar el gobierno. También se precisa de la

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concertación política y social; la concepción global de los cambios que se buscan (vinculados a un plan de trabajo y estratégico); la aplicación de métodos de gestión del conocimiento a los procesos de reforma; el uso de proyectos pilotos para resolver problemas complejos o sobre los que haya desacuerdo; la participación ciudadana en los procesos de evaluación y monitoreo de la gestión gubernamental; evitar los recortes horizontales (a todos por igual) pues el impacto puede ser desigual en la sociedad y buscar resultados sin perder de vista el camino hacia ellos, ya que los procesos pueden generar experiencias valiosas.

La conferenciante ofreció sugerencias específicas para el proceso reformador: el desarrollo de sistemas de información estratégica que nos permitan conocer el punto de partida y el progreso; el uso creativo e inteligente de la informática para educar, informar, colaborar, decidir y servir; los diálogos estructurados de concertación dirigidos a auscultar partidos políticos, organizaciones y líderes sociales y especialistas académicos, entre otros; la conformación de “think thanks” para atender temas de gran importancia para las reformas; la instalación de observatorios de verificación y monitoreo social para contribuir en el diseño de políticas y constatar su progreso; el diseño de programas de actualización permanente de conocimientos y destrezas; la adopción de sistemas de monitoreo y evaluación no punitivos que incluyan indicadores de gestión y evaluaciones de resultado e impacto; el diseño de sistemas de auditoría y rendición de cuentas públicas para asegurar la transparencia; programas de estímulo a la innovación gubernamental y la transformación del proceso presupuestario hacia uno orientado por resultados, por género y de tipo participativo.

Debemos afirmar que cada una de estas recomendaciones, ha sido probada con éxito en otros lugares. El conjunto de éstas, plantea una forma distinta de gobernar. Se trata pues de una mecánica en la que el Estado reconoce que los diferentes actores de la sociedad son parte activa y no meros espectadores de la actividad gubernamental. Esa participación de grupos, sectores y expertos de la sociedad, deberá darse en un contexto que trascienda las líneas partidistas para que puedan crearse concertaciones. Son éstas, el elemento que ha estado ausente en la búsqueda de soluciones a los grandes problemas del País. Es posiblemente esa ausencia, la que ha hecho tan difícil alcanzar resultados favorables para nuestra economía y desarrollo social. El desempeño gubernamental ya no depende únicamente de estructuras, procesos y recursos efectivos. Conlleva el insumo y la pericia de otros actores externos a la administración pública, que deben ser insertados a sus procesos deliberativos.

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Con ello en mente, pasamos a destacar los aspectos más importantes del primer panel del segundo día, El servicio público de Puerto Rico: retos y posibilidades.

El Servicio Público de Puerto Rico: Retos y Posibilidades

La primera ponencia fue ofrecida por la Dra. Yolanda Cordero Nieves, profesora de la Escuela Graduada de Administración Pública y coordinadora ejecutiva del Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre gobierno y asuntos públicos (CEMGAP) de la Universidad de Puerto Rico, recinto de Río Piedras. En su ponencia, El ingreso al servicio público y el desarrollo de la carrera pública: los principales desafíos del presente, traza una cronología preocupante sobre las dos actividades de mayor impacto en el desempeño del servicio público: el ingreso y el desarrollo de los servidores públicos. Destaca la ponente que en el 1950, el 93% de los servidores públicos en Puerto Rico hacía su carrera dentro del régimen de mérito. En cambio, en el 2013, solo un 78% de los servidores públicos ocupan puestos protegidos por el sistema de mérito: un dato superado solo por los empleos públicos de las décadas previas a 1947, cuando prevalecía el patronazgo político.

La doctora Cordero Nieves explicó que la carrera pública (tomar exámenes que midan atributos objetivos y relacionados con el trabajo mediante competencia abierta) fue precisamente la respuesta al patronazgo político. Con ello se buscaba “dotar a la administración pública de una clase de profesionales, compuesta por los hombres y mujeres más talentosos del País, quienes luego de su ingreso al servicio público debían desarrollarse a través del tiempo como seres capaces de ofrecer soluciones a los problemas sociales y económicos más complejos y apremiantes de la sociedad”. Esa aspiración tomó forma a través de las estructuras, procesos y sistemas creados para el ingreso de empleados al gobierno, a través de exámenes objetivos, administrados y corregidos con el mayor rigor y celo profesional. También se diseñaron programas innovadores para ampliar el talento de estos nuevos servidores públicos, a través de estudios graduados y pasantías en instituciones académicas y gubernamentales de los Estados Unidos. Fue de esa forma que ingresaron al servicio público y se formaron “los administradores de la modernización de Puerto Rico”.

Lamentablemente, apuntó Cordero Nieves, esos avances y logros en cuanto al ingreso y ascenso de los servidores públicos, fue desapareciendo en aras de una mayor flexibilidad en la toma de decisiones. Los exámenes, como mecanismo objetivo para seleccionar a las personas más aptas para los puestos, fueron sustituidos por otros medios más fácilmente manipulables por intereses ajenos al mérito. Destacó la ponente las implicaciones adversas de esas decisiones,

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cuando se seleccionan para ascenso a puestos de supervisión y dirección, a personas que no poseen las destrezas, la actitud ni el conocimiento para guiar a otros. La panelista aseguró que “en la medida en que no existan filtros adecuados para discriminar de forma objetiva, a base de los méritos de los candidatos a ascenso, se pone en riesgo la capacidad completa del gobierno para responder a las demandas de la sociedad”.

Además del tema del ingreso y el ascenso en el servicio público, la ponente también apuntó hacia la necesidad de reexaminar los sistemas y procesos de retención del empleado seleccionado. Destacó que el rigor de la evaluación para determinar el ingreso al servicio público, debe ser seguido por otro proceso igualmente estricto de evaluación periódica. Se trata de arrojar luz sobre la decisión de si la persona que ingresó, debe ser retenida en el servicio público. La ponente opinó que la ausencia de procesos y sistemas de evaluación del desempeño, en conjunto con las destrezas limitadas de supervisores y directores, han permitido que permanezcan en el servicio público personas que no alcanzan un nivel de trabajo aceptable y que poco valor público pueden aportar al País. La permanencia de éstos, en cambio, debilita la imagen del servidor público laborioso y comprometido, restándole méritos a su aportación a la calidad de vida de la sociedad.

La profesora identificó a los actores alrededor de la administración pública que tienen la responsabilidad de ejecutar. De ahí que, cuando no lo hacen, afectan el desempeño del servicio público. Afirmó que se trata de los altos funcionarios que dirigen las agencias. También mencionó las oficinas de recursos humanos que ceden a las presiones políticas, por lo que otorgan “puestos o ascensos, simplemente a base de determinada afiliación política”. Como punto adicional, se refirió a los empleados públicos que optan por poner su carrera en manos de los organismos políticos para obtener puestos públicos. Incluyó además a los sindicatos que se aferran al discurso tradicional de la antigüedad y la igualdad, como criterios decisionales. Esto podría llevarles a ignorar el mérito individual; lo que se traduciría en premiar la ineficiencia y la baja productividad. Finalmente, responsabilizó a la Oficina de Personal del Gobierno (actualmente denominada OCALARH) por enfocar su gestión hacia la venta de servicios, más que al fortalecimiento de los sistemas de mérito.

Cordero Nieves ofreció varias recomendaciones. Entre éstas figuran las siguientes: planificar en el terreno de los recursos humanos de modo que se elimine la posibilidad de obsolescencia de destrezas y conocimientos; restructurar la Oficina de Recursos Humanos del

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Gobierno para asegurar que cuente con los recursos para asumir su misión de proteger los sistemas de mérito; examinar los mecanismos relacionados con el ingreso y los ascensos para sustituirlos por aquellos que ofrezcan mayores garantías de alto rendimiento y que permitan a más personas competir por los puestos públicos; articular sistemas de evaluación de desempeño que viabilicen el desarrollo de los servidores públicos y crear sistemas de reconocimiento, que distingan y premien a los servidores públicos destacados.

La ponente cerró su alocución alertando sobre los peligros de un servicio público débil y disminuido, para hacerle frente a la corrupción y el patronazgo político. Además exhortó a la Rama Legislativa a identificar y resolver los problemas legales y jurídicos que plantean las leyes vigentes y que han sido mencionados. También hizo un llamado a la Rama Ejecutiva a administrar los recursos humanos con justicia y en atención al factor mérito, a través de sistemas que desalienten el discrimen político. Finalmente, invitó a los sindicatos a asumir el rol de protectores de los sistemas de mérito y así convertirse en defensores no solo de los intereses de los servidores públicos, sino también de los de la sociedad.

La segunda ponencia del día fue ofrecida por la Lic. Alba N. Caballero Fuentes, profesora de la Escuela Graduada de Administración Pública e investigadora del Centro de estudios multidisciplinarios sobre gobierno y asuntos públicos (CEMGAP). Caballero Fuentes también es una destacada consultora experta en la ley y los sistemas de administración de recursos humanos del servicio público. Su ponencia, Hacia un nuevo marco jurídico, inició con una cita de la primera mujer que dirigió la Oficina de Personal del Gobierno, la también profesora Milagros Guzmán. Esta profesional pidió a la Legislatura, en 1978, la reafirmación del principio de mérito (que para su generación significó “justicia, oportunidad y desarrollo”).

Caballero Fuentes sostuvo que las soluciones a nuestros grandes problemas solo requieren voluntad, “pero la voluntad no se legisla”. Con esas palabras, la ponente nos llevó de la mano a repasar otro momento de nuestra historia que al igual que hoy, presentaba enormes desafíos sociales y económicos. Veamos.

En 1945, funcionarios públicos de la talla de Don Guillermo Nigaglioni, diseñaron un sistema de recursos humanos que sería reconocido en Estados Unidos como uno de avanzada. Esto lo hicieron posible, incluso antes de contar con el aval de los funcionarios electos o con la autoridad que confiere una ley. La profesora Caballero Fuentes comentó que el diseño de Nigaglioni y su generación, hizo posible que la administración pública puertorriqueña contara con

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servidores públicos de primer orden. Y es que se estableció un ambicioso programa de exámenes de selección que satisfizo grandemente a los escogidos. Pero más que nada, enorgulleció al País de sus servidores públicos.

Con igual acierto, la estudiosa describió la decadencia o deterioro del servicio público puertorriqueño, estableciendo un paralelismo con el menoscabo de las finanzas públicas del País. La culpa es de todos. “Todos fallamos”, sentenció la ponente. La Oficina de Personal nuevamente fue señalada como responsable de la debacle del servicio público, por su falta de liderato. Lo mismo ocurrió en la Universidad de Puerto Rico, específicamente en la Escuela Graduada de Administración Pública, así como con los sindicatos y las organizaciones que agrupan profesionales de recursos humanos. Faltó liderato de los propios empleados públicos. “Ahora solo queda recomponer o volver a la mesa de diseño”, agregó.

En esa dirección, la profesora Caballero Fuentes, propuso iniciar los trabajos partiendo de la concertación, el diálogo y la participación de todos los sectores concernidos (sociedad civil, sindicatos, empleados no sindicados y representantes del poder ejecutivo y del legislativo). Se trata de buscar un entendido. La ponente reconoció y previno sobre dos asuntos que pueden abortar el curso participativo: “el proceso de diálogo no puede ser indefinido, pues pierde su propósito.” Añadió que “ningún sector puede tener poder de veto, porque consenso no es unanimidad”. Superados esos retos, nada debe impedir que se produzca un acuerdo amplio sobre el marco jurídico que debe regir al servicio público, sostuvo la pedagoga.

Caballero Fuentes propuso articular un nuevo marco jurídico que devuelva al País la confianza en la competencia y el compromiso de su servicio público. Esto, según la ponente, requiere mejorar de manera radical el proceso de reclutamiento y selección. Dicha meta se alcanzaría a través del diseño de instrumentos de ingreso y ascenso, confeccionados por expertos. La administración se comisionaría a una organización ajena al servicio público. También, la profesora invitó a reflexionar sobre la deseabilidad de legislar “para impedir que un empleado de confianza compita para un puesto regular de carrera, en obvia situación ventajosa respecto de los demás candidatos y que se le asigne un sueldo muy superior a los empleados de carrera que figuran en la misma escala o nivel salarial y que inmediatamente después de completar un periodo probatorio de tres meses, retorne al servicio de confianza”. Son casos como éste, los que precisamente laceran la confianza del Pueblo en el servicio público.

Según la profesora, también se destaca como un tema

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impostergable, la garantía de equidad retributiva para el servicio público. Es imperativo revisar las normas sobre retribución, aplicables a todos los empleados de carrera. Se busca que los únicos criterios que expliquen las diferencias salariales, entre empleados que realizan trabajos similares, sean aquellas relacionadas con la calidad del desempeño, la antigüedad y el mérito. Caballero Fuentes agrega que “es urgente revisar y enmendar todas las normas retributivas vigentes, incluidas las de ajustes de sueldo en reinstalación al servicio de carrera, desde el de confianza”. Esto, para evitar que un empleado de confianza, al reinstalarse a su puesto de carrera, reciba “esencialmente el mismo sueldo que devengaba en el servicio de confianza”. Estas acciones identificadas por la educadora, tan comunes en el último año de cada gobernante, solo consiguen infligir daño a los sistemas de mérito, privilegiando la confianza política al extender su reconocimiento más allá del puesto de confianza. Crean desigualdades abismales entre puestos de carrera similares.

Un tercer asunto que requiere la reflexión amplia es la creación de un sistema de recursos humanos propio para los líderes de la gerencia pública de carrera. La experta estableció la necesidad de crear una estructura de clases y puestos, criterios de reclutamiento y programas de capacitación y de reconocimiento, que resulten adecuados y se atemperen a los requisitos que debe cumplir el gerente público moderno. El cuarto asunto recomendado por Caballero Fuentes es la validación continua de las credenciales de los empleados públicos. En coincidencia con la profesora Rivera, la ponente planteó la necesidad de actualizar conocimientos y destrezas, a lo largo de la carrera pública.

En el marco de un nuevo ordenamiento del servicio público, la especialista resaltó la necesidad de incorporar nuevos símbolos. La ponente nos recuerda que desde el marco simbólico (Bolman y Deal, 2008), el significado de un suceso es más importante que el suceso mismo. Un nuevo Juramento de fidelidad para el servicio público debe representar un verdadero compromiso hacia el País. El hecho de que se trate de un documento juramentado ante el jefe de la agencia u organismo, le añade un elemento adicional de solemnidad y respeto.

Otro asunto que reviste gran importancia y que debe ser atendido en el diseño de un nuevo marco jurídico, es el tema del activismo político partidista de los empleados públicos. Caballero Fuentes destacó que “la participación y aportación económica de los empleados públicos a los partidos políticos, compromete su objetividad y neutralidad y es un impedimento para lograr un servicio público de excelencia”. La ponente expresó que las organizaciones políticas de empleados públicos, que operan en el interior de las agencias y

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organismos públicos, constituyen fuentes de influencias indebidas en los procesos de selección del personal idóneo para ascensos o como rutas de desarrollo hacia cargos electivos o jefatura de agencias. Ciertamente, el activismo político dentro de las agencias gubernamentales solo beneficia a los propios partidos políticos. Esta práctica propicia el patronazgo político y debilita las estructuras naturales de mérito.

Finalmente, la pedagoga sugirió la creación de salas especializadas en Derecho Laboral en los tribunales. Además recomienda limitar la jurisdicción de la Comisión Apelativa a las actividades relacionadas con los representantes exclusivos. Esta acción debería disminuir el atraso notable que ha existido en la adjudicación de casos, desde la creación de este ente apelativo. De este modo se le impartiría mayor agilidad a los procesos.

Una visión panorámica y balanceada del servicio público, pone en evidencia dos elementos importantes en su modernización: los sistemas de mérito, que han abordado las dos ponencias previas; y el derecho de los empleados a tener representación sindical. Los sistemas de mérito parecerían estar diseñados para, en primer lugar, proteger los mejores intereses del País, al garantizar el mejor talento a su servicio. El sindicalismo, por su parte, protege los mejores intereses de los miembros de la unión: en este caso, los empleados públicos frente a la gerencia. Históricamente, los que defienden uno de estos intereses, lo han hecho desde la oposición al otro. La realidad es que hoy, en la segunda década del nuevo siglo, ninguna de las dos vertientes parece haber detenido el deterioro de la imagen del servicio público. Tampoco han logrado proteger adecuadamente al servicio público de quienes buscan convertirlo en chivo expiatorio de las malas decisiones de la alta gerencia pública.

Por esa razón, resulta indispensable para nutrir esta discusión la ponencia del Sr. Federico Torres Montalvo. Este defensor incansable de los derechos de los trabajadores ha fungido como un hábil negociador en los procesos de conflictos.

El líder sindical inició la presentación de su ponencia (La armonización de los sistemas de mérito y la negociación colectiva) citando el Artículo 2 de la Ley de Relaciones del Trabajo de 1998: “La organización de sindicatos de empleados del sector público y la negociación colectiva, deberán realizarse en armonía con el principio de mérito expresado en esta ley”. Acto seguido, compartió la Sección 2.1 de la Ley 184-2004, según enmendada, en la cual se dispone como uno de sus objetivos: “reformar el sistema de administración de los recursos humanos en el servicio público para que sea compatible con

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la sindicación de los empleados y la negociación colectiva”. De esta forma, dejó claramente establecido que ambos ordenamientos reconocen al otro y exigen su compatibilidad y su armonía.

Si bien el ponente reconoció la existencia de algunas discrepancias entre los sistemas de mérito y la negociación colectiva (como el caso del estatus de los empleados en puestos reclasificados), también reconoce los esfuerzos para conciliar ambos intereses. Como ejemplo de ello, mencionó el rol del sindicato al propiciar una mayor productividad gubernamental y al mismo tiempo, adelantar los intereses de los miembros de la matrícula. Se refería específicamente al caso del convenio negociado en la Autoridad de Edificios Públicos. En este caso, el señor Torres Montalvo presentó instancias en las que el desempeño había sido vinculado a los aumentos por mérito de los empleados unionados, a través de los procesos de negociación colectiva.

Sin embargo, opinó que el mayor desafío relacionado con este tema, se asocia al factor “antigüedad”: un concepto estrechamente vinculado a la justicia laboral desde la óptica sindical. Indicó que el concepto de “antigüedad” solo es reconocido como criterio diferenciador en la Ley de Relaciones del Trabajo. En el caso de los sistemas de mérito, la antigüedad no se menciona de forma expresa. Tampoco ha sido señalada en sus reglamentos o en las normas de implantación. Como se trata de un criterio objetivo, de fácil constatación, el ponente interpreta su ausencia como un acto deliberado de exclusión del concepto.

Un segundo asunto que Torres Montalvo considera ingrediente divisor de las visiones, los sistemas de mérito y las de negociación colectiva, es la publicación de convocatorias en cuanto a que “los puestos vacantes sean anunciados inicialmente mediante convocatoria interna para la competencia entre los empleados unionados y de la propia agencia”. El ponente acotó que este mecanismo, “lejos de estar en discrepancia con el principio de mérito, lo fortalece… pues reconoce la labor, conocimiento y experiencia de los empleados de la propia agencia, que han esperado a que les llegue una oportunidad de ser ascendidos en su propio lugar de trabajo”. Con gran acierto, el líder sindical apuntó a la falta de objetividad en los criterios o elementos utilizados al presente, para certificar candidatos a un puesto vacante. En ese sentido, planteó que la antigüedad supone un criterio de mayor objetividad.

Finalmente, el señor Torres Montalvo reconoció el presente como un momento histórico propicio “para dialogar y lograr acuerdos que superen las discrepancias, por el bien de la eficiencia del servicio

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público”.

En síntesis, el primer panel del segundo día, consignó la necesidad de dar atención urgente al servicio público. No se trata de modernizarlo, sino de prontamente evaluar un estado de derecho que por los pasados seis años, ha estado en suspenso como resultado de las leyes aprobadas para atender la crisis fiscal. El hecho de que se haya considerado necesario suspender las garantías de los sistemas de mérito, como dispuso la Ley 7-2009, o de dejar sin efecto los convenios, a tenor con la Ley 66-2014, es evidencia suficiente para concluir que el estado de derecho aplicable al servicio público, no fue diseñado para tiempos de incertidumbre, estrechez o crisis. Esto de por sí, lo coloca en una posición muy vulnerable.

Si además consideramos que existen dos asuntos que van a la médula de la calidad del desempeño gubernamental y que no han podido resolverse mediante leyes vigentes (los criterios utilizados para determinar el ingreso y la retención de servidores públicos), entonces es inevitable concluir que ha llegado el momento para una nueva legislación sobre el servicio civil puertorriqueño. En ese escenario, deberán crearse las condiciones para armonizar de forma más efectiva, los derechos negociados para los servidores públicos y las salvaguardas legisladas para que la sociedad cuente con un servicio público de primer orden.

La Reorganización Gubernamental: Lineamientos Generales

El segundo panel del día giró en torno a la necesidad de transformar las estructuras y procesos gubernamentales, para hacerlos más efectivos y eficientes. El primer panelista fue el Sr. Pablo Crespo Claudio, director ejecutivo de la Asociación de Empleados del Estado Libre Asociado (AEELA). En su ponencia, La reorganización gubernamental; más allá de un cambio en el organigrama, expuso sobre el desarrollo de un ambicioso y minucioso estudio sobre la capacidad del modelo de gobierno actual, para atender y resolver los problemas del País. Para ello convocó a la Escuela Graduada de Administración Pública con el fin de que identificara a expertos en algunos de los asuntos más apremiantes y así estar en posición de producir un diagnóstico y presentar propuestas transformadoras.

El estudio inició con varios grupos focales que permitieron conocer el sentir de más de un centenar de servidores públicos de San Juan, Caguas y Ponce. Crespo compartió con la audiencia las principales preocupaciones expresadas por los participantes: a) la improvisación evidenciada por el liderato gubernamental para atender la crisis fiscal; b) la necesidad impostergable de despolitizar las

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agencias, en lo relacionado con las decisiones de personal; c) la atención urgente al problema de desempeño de muchos servidores públicos; d) el requisito de planificar para evitar las decisiones que se perciben como improvisadas y reactivas, ante la ausencia de un proyecto de futuro; e) el problema de la centralización excesiva del gobierno en el área metropolitana, lo que suele producir un pobre servicio en las zonas distantes de la Isla; y f) el examen y eliminación de la duplicidad de funciones a través de una reorganización gubernamental transformadora.

El ponente indicó acertadamente que esas preocupaciones colectivas “apuntan claramente al modelo estructural que por décadas ha existido, compuesto por una rama ejecutiva centralizada que parece no tener un centro estratégico, oficinas locales con pobre coordinación municipal, oficinas regionales y locales sin autoridad delegada y municipios sin control sobre los servicios estatales a sus ciudadanos”. Propuso entonces (coincidiendo en gran medida con el doctor Gregorio Montero) que para lograr un buen gobierno, se debe contar con un modelo estructural fundamentado en la transparencia y la rendición de cuentas, acercar el servicio a la ciudadanía, proteger los derechos y condiciones de trabajo de los recursos humanos, delegar competencias y además, adoptar indicadores de desempeño en el mejoramiento de los procesos fiscales y administrativos y en la participación ciudadana.

El panelista informó que uno de los hallazgos del estudio es que el gigantismo gubernamental es un mito. Al examinar los datos del 2009, sobre el empleo de los gobiernos centrales y locales de los cincuenta estados de los Estados Unidos, la situación en Puerto Rico compara favorablemente con la de los demás estados. Por ello, el argumento del gigantismo gubernamental no se sostenía entonces y menos aún, luego del despido masivo de empleados públicos producido a partir del 2009.

La aportación principal del estudio en cuestión, fue la siguiente: la identificación de las condiciones o criterios que debe cumplir un modelo de gobierno moderno y las propuestas para lograrlo. Los elementos centrales del nuevo modelo serían: a) una restructuración organizacional que redefina el centro del Gobierno (que descentralice los servicios y los acerque a la ciudadanía); b) la profesionalización del servicio público y la reafirmación del mérito para lograr un gobierno capacitado, alejado de los bandos políticos; c) relaciones laborales constructivas que aporten a maximizar el gasto público; d) una administración presupuestaria por resultados; e) la optimización del uso de la tecnología para el desarrollo de un gobierno en redes y una sociedad del conocimiento, que fomente la participación ciudadana.

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Las recomendaciones para alcanzar estos objetivos son: a) erradicar el problema de la politización del aparato gubernamental; b) acordar un modelo de gobierno estable que trascienda cuatrienios y vaivenes políticos; c) restituir el principio de mérito y otorgarle rango constitucional; d) adoptar la transparencia y la participación ciudadana como elementos necesarios para la toma de decisiones (de modo que el pueblo conozca la situación y las opciones disponibles antes de que sus líderes hagan determinaciones importantes); y e) crear una reforma contributiva que erradique la evasión.

Finalmente, el Sr. Crespo Claudio concluyó que la generosidad, la solidaridad y la voluntad de todos los sectores, serán requeridas para lograr una verdadera y duradera transformación. Así las cosas, coincidió con las expresiones que la profesora Marcia Rivera compartió durante su conferencia magistral.

El segundo panelista, el Sr. José Luis Colón González, catedrático auxiliar de la Universidad Interamericana y director ejecutivo de su Junta de Síndicos, es también egresado de la Escuela Graduada de Administración Pública (UPR). Fue miembro electo de la Cámara de Representantes entre el 2001 y el 2004. En esta ocasión, el panelista expuso sobre Las competencias indelegables del gobierno central. Los profesores Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo han mencionado consistentemente la importancia de identificar y salvaguardar aquellas competencias que no son delegables, debido a que han sido asignadas constitucionalmente al Estado. En otras palabras, se han referido a las que solo pueden ser delegadas por vía de una enmienda constitucional. Sin embargo, ambos profesores han reconocido que existe amplio espacio para la delegación de competencias, una vez se establezcan específicamente aquellas que no se pueden encomendar o asignar.

Colón González expuso varios síntomas que evidencian la necesidad de un nuevo modelo fundamentado en la delegación de competencias. Estos son: a) la excesiva centralización de la Rama Ejecutiva; b) la carencia de un centro estratégico de gobierno; c) las oficinas regionales y locales sin autoridad delegada; d) la pobre coordinación con los municipios y e) los municipios sin control sobre los servicios estatales en sus jurisdicciones. Estos problemas, indicó el panelista, resultan evidentes en términos de falta de planificación en la gestión pública, la politización del servicio público y la pobre calidad en la prestación de servicios.

Sostuvo que las soluciones a estos problemas requieren de un

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nuevo paradigma. Este nuevo modelo estructural, propuesto anteriormente por los profesores Santana Rabell y Negrón Portillo, se fundamenta en varios principios. Dos de estos son: a) el reconocimiento de las funciones indelegables y sustantivas del gobierno y b) la definición del centro estratégico de la Rama Ejecutiva.

Según Santana Rabell y Negrón Portillo, las funciones indelegables y sustantivas del gobierno son: a) visión de un desarrollo integrado y sostenible que conlleve una planificación y programación de la obra pública, regulación, coordinación intersectorial interagencial y exigencia de rendición de cuentas; b) garantizar la justicia social; c) garantizar el orden público, la seguridad y el procesamiento criminal; d) la imposición de rentas; e) la educación como pilar fundamental (sobre este particular, se reconoce la posibilidad de delegar servicios de educación a los gobiernos municipales, siempre y cuando el central ostente el control de una política pública coherente); e) proteger y garantizar los derechos ciudadanos, según han sido consignados en la Carta de Derechos de nuestra Constitución; f) la preservación y el enriquecimiento cultural y del patrimonio histórico; g) el acceso a la salud; y h) la preservación y protección del ambiente y los recursos naturales.

El segundo aspecto del modelo propuesto por los profesores Santana Rabell y Negrón Portillo, según expresado por el Sr. Colón González, es la definición de un centro estratégico de gobierno. Éste debe consistir de un núcleo de agencias desde donde se establezcan y dirijan los objetivos y prioridades del gobierno. Según el panelista, se trataría de organismos que asesorarán al Ejecutivo en la conducción y formulación de política pública. “Estas agencias darían coherencia a la política pública y aumentarían la capacidad de conducción y coordinación del gobierno. Evaluarían el desempeño gubernamental y la toma de decisiones de acuerdo con los resultados alcanzados.”

Finalmente, el catedrático recomendó que el proceso de delegación de competencias ocurra dentro de un marco filosófico que asuma como imperativos, la equidad, la accesibilidad y la participación. También resultarán indispensables la transparencia y la rendición de cuentas.

La tercera y última panelista, la profesora Alicia Rodríguez Castro, catedrática del Departamento de Economía del recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico y ex presidenta de la Asociación de Economistas de Puerto Rico, presentó su ponencia Hacia un presupuesto estratégico: la evaluación de resultados.

A modo de introducción, Rodríguez Castro estableció los que, a

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su ver, son los dos paradigmas principales que han guiado las decisiones fiscales de los gobiernos democráticos en las últimas décadas. De un lado plantea que un sinnúmero de países, tales como Estados Unidos, Brasil, Chile, Uruguay y Nueva Zelanda, entre otros, optaron por una estrategia de control de gastos y mejoramiento del desempeño gubernamental. En cambio, Puerto Rico se ha inclinado por una estrategia basada en la reducción del gasto, la deuda pública y el tamaño del sector público, según aseveró.

En el caso de nuestro país, señaló que la falta de flexibilidad del gasto público es una limitación importante. De hecho, manifestó que “la mayor parte del gasto público está dedicado a nómina, al pago de la deuda, a los gastos de funcionamiento, pero en particular, a los gastos específicos a los que están obligados por las aportaciones federales…”. Añadió que lo anterior impide ejercer la administración presupuestaria, como un instrumento de planificación para el logro de los objetivos de la política pública. La profesora Rodríguez Castro afirmó que esa inflexibilidad dificulta ejercer la función de estabilización macroeconómica que tiene todo Estado “ya que no permite adecuar la magnitud del gasto a la coyuntura económica”. En otras palabras, la estructura del gasto se convierte en una camisa de fuerza.

Si bien el control del gasto resulta un mecanismo difícil para Puerto Rico, la panelista estableció que ese no es el caso en cuanto al mejoramiento del desempeño gubernamental. Sin embargo, manifestó que en Puerto Rico el enfoque presupuestario se ha encaminado hacia proveer servicios pero no necesariamente a cuáles son los resultados de éstos y qué percepción tiene la ciudadanía con respecto a su eficacia o eficiencia.

Rodríguez Castro aclaró que si bien la Oficina de Gerencia y Presupuesto requiere a las agencias la publicación de algunos indicadores, éstos no son tomados en cuenta al momento de asignársele recursos. La indiferencia en cuanto al valor de los indicadores pierde de vista que éstos son un medio para mejorar la eficiencia y la efectividad de los programas. Y es que viabilizan el análisis de rendimiento y productividad en la gestión pública. Los indicadores de desempeño gubernamental, indicó la panelista, sirven de base para cumplir con tres de las características de un buen sistema de presupuesto. Éstas son: transparencia formal y conceptual; rendición de cuentas y eficiencia.

La experta formuló tres propuestas para fortalecer el sistema de presupuesto. La primera conlleva el desarrollo de un presupuesto a base de resultados, integrado a su vez al plan estratégico de las

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agencias y los programas. El objetivo es optimizar la capacidad de alcanzar los resultados a corto, a mediano y largo plazo. La segunda propuesta consiste de hacer mandatorio el desarrollo y la utilización de indicadores de desempeño, para evaluar el presupuesto. La tercera propuesta conlleva la creación de una unidad de análisis fiscal, no partidista, en la Asamblea Legislativa. La entidad tendría a cargo el análisis de costo- beneficio, tanto en los procesos de aprobación del presupuesto, como en la evaluación de proyectos de ley y programas nuevos.

La pedagoga relató que hace 25 años, siendo asesora del entonces presidente de la Cámara, José Ronaldo Jarabo, hizo una propuesta similar. La intención era crear una unidad especializada equivalente a la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. De hecho, indicó que como parte del estudio, visitó dicha Oficina e hizo las recomendaciones necesarias para ponerla en función en la Asamblea Legislativa.

Al momento de implantar un presupuesto a base de resultados, la profesora sugiere un proceso gradual, cuyo primer paso sea la formulación de un plan estratégico en cada agencia. Las metas y objetivos del plan identificarán las prioridades de éstas y permitirán desarrollar los indicadores. La profesora sugiere que éstos se determinen multianualmente, de modo que se pueda medir el progreso, comparando resultados periódicamente.

Así, ya no se analizaría la cuestión presupuestaria por programa, sino a base de un modelo articulado a partir de resultados. Esto, según la experta, le adjudica mayor pertinencia a la gestión pública pues impacta más el bienestar de la sociedad. Un elemento importante de su propuesta es la creación de una comisión permanente, nombrada por el gobernador, que se nutra de personas que no laboren en las agencias del gobierno. A ellas correspondería evaluar los resultados obtenidos. Sugiere además, que se utilice también al Centro de estudios multidisciplinarios sobre gobierno y asuntos públicos, para esa tarea. Este análisis independiente le permitiría al gobernador contar con información objetiva, aseguró.

El modelo de presupuesto a base de resultados debe utilizar indicadores de varios tipos. La profesora Rodríguez Castro mencionó los indicadores de gestión y los estratégicos. Los de gestión son aquellos que permiten conocer la cantidad de recursos utilizados y los costos que éstos conllevan. Los indicadores estratégicos permiten conocer el impacto social y económico de la gestión gubernamental. Se refieren a la efectividad del gobierno para producir valor para una comunidad o un sector de la población, o para la sociedad en general.

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La panelista concluyó al indicar que era necesario efectuar cambios en la cultura de las agencias, de modo que las decisiones presupuestarias se tomen a base de resultados. Esto requiere rediseñar el sistema de contabilidad de las agencias y de la OGP, para que las métricas de desempeño figuren entre sus partes integrales. También se requiere el uso de encuestas de satisfacción ciudadana cuyos resultados sean parte de la evaluación.

Referencias Utilizadas y Recomendadas

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World Bank (1992). Governance and Development. Washington, DC

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Vuestra Comisión de Gobierno, como resultado de la investigación completada, y luego de aquilatar la prueba documental y oral vertida para su expediente de estudio, quedó convencida de la corrección de las siguientes conclusiones y recomendaciones:

Los gobiernos democráticos han venido realizando importantes transformaciones en un esfuerzo por recuperar la legitimidad perdida, durante la segunda mitad del siglo 20. Es indudable que un gobierno democrático que proyecte credibilidad y ostente la confianza de sus ciudadanos, tendrá mayores oportunidades de superar dificultades sociales y económicas. De hecho, aquellos gobiernos que han logrado crear relaciones más cercanas, transparentes y efectivas con los diversos actores de la sociedad, parecen ser los que mejor han podido manejar el impacto de la crisis económica mundial de la última década.

Las claves del éxito apuntan hacia un modelo de gobierno transparente, con vasta participación ciudadana y amplia capacidad de colaboración intragubernamental (así como entre el gobierno y los organismos no gubernamentales y los sectores de la sociedad civil). Este modelo ha sido bautizado como “gobierno abierto” pues alude a una apertura en sus estructuras, de modo que el pueblo tiene amplio acceso a la información gubernamental. No es cuestión solo de los informes “finales”, sino de la información discutida y analizada

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antes de la toma de decisiones o la formulación de conclusiones. También se refiere a ofrecer amplias y diversas oportunidades a los ciudadanos para opinar y preguntar sobre los asuntos que le afectan y acerca de cuáles serán los funcionarios electos y jefes de agencia, que tomarán determinadas decisiones.

La apertura del gobierno también tiene que ver con la rendición de cuentas. Quienes le sirven al País reciben el privilegio de utilizar una enorme cantidad de recursos humanos, fiscales y físicos de carácter público: con el fin de contribuir a mejorar las condiciones de vida de nuestras sociedades. El uso que se le da a esos recursos y los resultados de dicha utilización, son asuntos sobre los cuales los ciudadanos tienen derecho a saber, inquirir y opinar. Porque al final del día, es el dinero producto de su trabajo el que subvenciona en gran medida la operación gubernamental.

Solo se puede rendir cuentas cuando se tiene la información completa, correcta y oportuna. La calidad de esa información, de igual forma, determina la de la participación posible. La información a medias, los espacios y oportunidades de participación tradicionales, en la forma de lugares distantes y horarios limitados, conspiran en contra de la posibilidad de un gobierno abierto. Ya no es suficiente saber que se tiene el derecho a la información o a la participación. Los gobiernos legislativos y el ejecutivo, tienen la obligación de producir los espacios adecuados y las oportunidades necesarias para que los ciudadanos puedan participar, cuestionar y opinar.

Es imperativo crear las condiciones jurídicas y procesales que hagan de las consultas ciudadanas, los foros, las encuestas y los conversatorios, entre otros, formas comunes de reflexión, deliberación y acuerdo. Solo a través de un esfuerzo concertado de legisladores, el poder ejecutivo y los administradores públicos, será posible romper las murallas que impiden el acceso ciudadano al gobierno.

Otro importante desafío a superar, es la ausencia de métricas para conocer el valor que se obtiene de la gestión pública. La información puede tener muy poco valor si no permite conocer aspectos tales como calidad, eficacia y

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eficiencia de las actividades, programas y gestiones gubernamentales. Si el gobierno no entra en estos aspectos, se desconoce si realmente su desempeño contribuye a mejorar las vidas de las personas. Tampoco se puede conocer las condiciones verdaderas del País, ni compararlas con otras naciones, para identificar el potencial de desarrollo. Si el gobierno no mide, la complacencia y la indiferencia ocupan el espacio de la excelencia y la calidad de vida.

El gobierno del nuevo siglo, sin duda, enfrenta retos enormes y muchos de éstos, noveles. Para hacerles frente, no se puede descansar en las formas tradicionales de gobernar. En el siglo 21, deberá ser capaz de insertar en sus proyectos, a aquellos sectores que poseen interés y capacidad para aportar a la búsqueda de soluciones. También deberá lograr la armonización de la gestión gubernamental con la de esos nuevos actores. Esto representa un gran desafío, particularmente si consideramos que el gobierno históricamente ha confrontado una gran dificultad para coordinar los esfuerzos entre sus propias agencias y ramas.

La transformación del gobierno puertorriqueño, se nos presenta, no como algo opcional, sino como un imperativo. El modelo actual no funciona. No le permite actuar en el mejor interés del pueblo porque en sus procesos decisionales, éste se encuentra ausente. Y lo está porque los líderes gubernamentales tienden a subestimar la capacidad del pueblo para comprender la magnitud de los problemas; a la vez que sobrestiman su capacidad para resolverlos. La ciudadanía responde a esa desconfianza, con mayor desconfianza hacia el gobierno. Ese estado de escepticismo mutuo resulta en gobiernos de poca duración, en decisiones gubernamentales constantemente cuestionadas en los foros judiciales y en baja participación electoral.

Para que un modelo como el de gobierno abierto, o alguna aproximación a éste, tenga posibilidades de éxito, es preciso contar con un servicio público profesional, políticamente neutral y altamente productivo. El marco jurídico vigente no propicia ese tipo de servicio público. Los sistemas de recursos humanos vigentes tampoco lo fomentan. Un gobierno transparente, participativo y colaborativo solo puede funcionar si quienes lo conforman

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conocen y hacen suyos esos principios. Podemos decir, sin temor a la equivocación, que no puede haber transformación gubernamental sin la del servicio público.

Esas son las dos asignaturas pendientes; los dos grandes desafíos. Constituyen también dos oportunidades históricas para que se inicie una verdadera reforma gubernamental desde la Asamblea Legislativa: más allá de los organigramas y de las reagrupaciones de agencias. Se trata pues de una reforma gubernamental que transforme la relación entre el gobierno y sus ciudadanos, devolviéndoles la confianza y recuperando la legitimidad perdida.

Tales son las conclusiones y recomendaciones de la Comisión de Gobierno, de la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en atención al mandato de estudio de la Resolución de la Cámara 877. Dicha comisión recomienda, además, que se ordene notificar copia de este informe al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, al Director Ejecutivo de la Oficina de Gerencia y Presupuesto del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y a la ciudadanía puertorriqueña mediante reproducción de este informe disponible en las dependencias de la Secretaría de la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico así como en el portal oficial de la Cámara de Representantes en la Internet.

Por último, la Comisión de Gobierno, de la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, somete para la aprobación de este augusto cuerpo su informe final en cumplimiento de lo ordenado mediante la Resolución de la Cámara 877 y recomienda la aprobación del mismo.

Respetuosamente sometido,

JOSÉ M. VARELA FERNÁNDEZPRESIDENTECOMISIÓN DE GOBIERNO

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