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Estado de los Recursos Naturalesy del Ambiente 2000-2001

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

POLÍTICAS AMBIENTALES, CIUDADES Y BIODIVERSIDAD

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Contralor General: Carlos Ossa EscobarVicecontralor: José Félix Lafaurie Rivera

ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DELAMBIENTE 2000 -20001

Contraloría General de la RepúblicaCalle 17 No. 9-82 Tels. 281 63 00 – 282 45 97www.contraloriagen.gov.coE-mail: [email protected]á, D.C, 2001.

Carátula y diseño: Grupo de diseño CGRDiagramación: Samanda Sabogal Roa

Impreso y hecho en Colombia,Imprenta Nacional de Colombia, septiembre de 2001

Printed and made in Colombia

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CARLOS OSSA ESCOBARContralor General de la República

JOSÉ FÉLIX LAFAURIE RIVERAVicecontralor General de la República

DANIEL MERA VILLAMIZARSecretario Privado

HERNANDO ALBERTO VÁSQUEZ RODRÍGUEZContralor Delegado para el Sector de Infraestructura Física, Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

ORLANDO VELANDIA SEPÚLVEDAContralor Delegado para el Sector de Minas y Energía

SAMUEL ANTONIO GÓMEZ RAMÍREZContralor Delegado para el Sector Agropecuario

GLORIA ELENA PASTOR ORTIZContralor Delegado para el Sector Social

DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOSContralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad

GUILLERMO SCHAFER RACEROContralor Delegado para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

FRANCISCO JOSÉ RUÍZ MARMOLEJOContralor Delegado para el Medio Ambiente

RICARDO CANDELO CÁRDENASContralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas

MARITZA DEL SOCORRO QUINTERO JIMÉNEZContralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

ANA MARÍA ECHEVERRI ÁLVAREZContralor Delegado para la Participación Ciudadana

MAURICIO CASASFRANCO VANEGASDirector Oficina de Planeación

MARCELIANO JOSÉ ACOSTA PÉREZDirector Oficina de Sistemas e Informática

ANTONIO MARÍA MORALES ARRIETAOficina de Control Interno

CLARA EUGENIA DOMÍNGUEZ NAVARRODirectora Oficina de Control Disciplinario

ALBA CELEMÍN DE ROSALESDirectora Oficina Jurídica

MIGUEL ÁNGEL MORALES RUSSIDirector Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Relaciones Internacionales

TERESITA ISAZA DÁVILAGerente del Talento Humano

LUIS ORTIZ LÓPEZGerente de Gestión Administrativa y Financiera

HERNANDO CORRAL GARZÓNOficina de Comunicaciones y Publicaciones

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En la elaboración del informe sobre el Estado de los Recursos Naturalesy del Ambiente 2000-2001 al Congreso de la República, se agradece lacolaboración de los siguientes funcionarios y asesores:

Francisco José Ruiz MarmolejoLuis B. Carvajal C.Néstor Ortiz Pérez

Evaluación de la Política Ambiental:John Eduard Rojas RojasMónica Ávila ZabalaGermán Antonio López PorrasOtto Reyes GarcíaDiego Alejandro Cháves Martínez

Evaluación Gestión Ambiental Sectorial:Minas y Energía: Hernán Gerardo Garzón CifuentesAgropecuario: Henry DuarteSocial: Jesús Efrén SaaInfraestructura: Gloria AzcárateDefensa: Luis ArenasGestión Pública: Esperanza Camelo

Estado de las Áreas Marinas y Costeras:Iván Tamayo BoteroNéstor Javier Mancera RodríguezOmar Ariel Guevara Mancera

Estado del recurso suelo:Tomás León Sicard, IDEA, Universidad Nacional (*)Víctor Manuel Cock ÁlvarezDeissy Durán NúñezMartha Stella Herreño ArdilaPatricia Quiroga Caicedo

Gestión Fiscal de las Contralorías:Germán A. Cifuentes SánchezContraloría Delegada para el Medio AmbienteContralorías Territoriales

(*) Las ideas expresadas no comprometen a la Universidad Nacional

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Contraloría General de la República

Contenido

Prólogo 7No se pasó del Proyecto a la Acción 9

Introducción 9El suelo: recurso estratégico para el desarrollo sostenible 10El Estado y el país: de espaldas al mar 12

I. Evaluación de la Política y Gestión Pública NacionalAmbiental 2000 19

Gasto nacional ambiental en 2000 19Seguimiento al Proyecto Colectivo Ambiental 25Gestión pública ambiental sectorial 59Sector minas y energía 59Sector agropecuario 67Sector infraestructura 72Sector gestión pública e instituciones financieras 80Sector defensa, justicia y seguridad 84Sector social 86

Anexos 99

II. Estado de las Áreas Costeras y Marinas 123Diagnóstico general 123Marco jurídico e institucional 160Gestión estatal e institucional 165Aproximaciones a la problemática ambiental en algunas áreas de interésde la zona costera 183

III. Estado del recurso suelo 205Los suelos de Colombia 212Principales factores de la problemática del suelo 223Estado de los suelos en Colombia 236Alternativas de uso sostenible del suelo 247Gestión Estatal del Recurso Suelo 251

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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2000-2001

IV. Gestión fiscal ambiental de las Contralorías 265Región Caribe 269Región Andina 273Región Pacífica 287Región Amazonía 289Región Orinoquia 291

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Prólogo

El Informe sobre el Estado de los RecursosNaturales y el Medio Ambiente recoge este

año además del análisis de la política e inversiónambiental nacional, un estudio sobre el estadode los suelos y los ecosistemas marinos y cos-teros, énfasis especial en estos dos importantesrecursos en el que se dan a conocer sus carac-terísticas, uso y estado actual.

La relevancia de los resultados obtenidos se debeal aporte en su elaboración de los funcionariosde la Dirección de Estudios Sectoriales de laContraloría Delegada para el Medio Ambiente,recientemente incorporados a través del con-curso público de méritos, así como el apoyorecibido de las demás Contralorías Delegadasen la evaluación de la gestión pública ambientalde los diversos sectores, el cual se constituyeen una primera aproximación a la acción globaldel Estado en la preservación del ambiente.

Por su valiosa colaboración, merecen tambiénnuestro especial agradecimiento las ContraloríasTerritoriales, por su aporte en los análisis de laproblemática y la gestión ambiental de los de-partamentos, distritos y municipios, dentro delproyecto de consolidación del Sistema Nacional

de Control Fiscal-Sinacof; el Instituto de Estu-dios Ambientales-Idea de la Universidad Nacio-nal de Colombia, sede Bogotá; en particular, aldoctor Tomás León Sicard, por su importantecooperación en la orientación y desarrollo delcapítulo de suelos, y al doctor Luis Carvajal,asesor del Despacho del Contralor General dela República, por su constante crítica, consejo yacompañamiento durante todo el proceso.

Es intención de la Contraloría Delegada para elMedio Ambiente que este documento brinde alCongreso de la República los mejores elemen-tos de análisis sobre la gestión pública ambien-tal, para el ejercicio de sus labores constitucio-nales. Así mismo, debe nutrir nuestra labor devigilancia y permitir el mejoramiento de quienestienen a su cargo la labor de definir y adminis-trar los fondos destinados a la preservación yconservación de nuestros recursos y el medioambiente.

FRANCISCO JOSÉ RUIZ MARMOLEJOContralor Delegado para el Medio Ambiente

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Introducción

Presento al Honorable Congreso de la Repú-blica el informe anual sobre el estado de los

recursos naturales y del ambiente, de acuerdocon la atribución otorgada por la ConstituciónPolítica, en su interés de garantizar el avance delpaís hacia el desarrollo sostenible.

En este año, además de la evaluación de la po-lítica y la gestión pública nacional ambiental y dela gestión de control fiscal ambiental de las Con-tralorías, se presentan dos informes especiales:el primero, concerniente a las áreas marinas ycosteras; y el segundo, al recurso suelo. Igual-mente, y por primera vez, se evalúa la gestiónambiental de las entidades públicas de los dife-rentes sectores, como resultado de la vigilanciaque se aplica hoy en día por medio de la GuíaGubernamental con Enfoque Integral. De estamanera, se ha venido avanzando en el análisis delos diversos aspectos relacionados con el mane-jo del medio ambiente y, en particular, del patri-monio natural de la Nación, como un nuevoaporte de elementos técnicos para el controlpolítico de la gestión pública.

No se pasó del Proyectoa la Acción

El Proyecto Colectivo Ambiental, nombre quele dio la actual administración a la política am-biental, no ha pasado de ser un proyecto. Se hatrabajado en concertaciones, agendas y conve-nios, pero existen pocas realizaciones. Se en-cuentra un gran rezago en el cumplimiento de lapolítica y, comparado con los años subsiguientesa la nueva Constitución y la Ley 99 de 1993, seobserva un franco retroceso en la gestión am-biental nacional. La política no establece metaspresupuestales ni ambientales, lo que dificulta suadecuada evaluación y seguimiento. Las entida-des no logran dar cuenta de sus indicadores deresultados, ya que no disponen de una línea basedel estado de los recursos naturales. Las Cor-poraciones Autónomas Regionales (CAR) conti-

núan centrando sus esfuerzos en proyectos desaneamiento básico, que no son consistentes conlas prioridades de la política ambiental y, de paso,relegan a un segundo plano las múltiples funcio-nes otorgadas por la ley. Además, continúa ladesarticulación en el Sistema Nacional Ambiental(Sina) entre la política nacional y los planes deacción de las CAR, tanto en términos de tiem-pos, como de apropiación, coordinación e im-plementación.

Por otro lado, el gasto público nacional ambien-tal, que en 2000 alcanzó $624 mil millones,equivalentes al 0,37% del PIB, reflejó una dismi-nución respecto a los dos últimos años, en loscuales había logrado una participación del 0,46%y 0,41% del PIB, respectivamente. Esta es unaclara expresión de un menor esfuerzo del Go-bierno Nacional en la atención a los problemasambientales. Además, la brecha es cada vezmayor con respecto a la meta del 1,4% del PIB,recomendada por el Banco Mundial para lospaíses en desarrollo.

El 61% del gasto público ambiental se financiócon recursos propios. Sin embargo, la inversióncon dichas fuentes está concentrada en ocho delas treinta y tres corporaciones autónomas re-gionales, lo cual no permite la eficaz administra-ción de los recursos naturales de todo el paíscon base en los ingresos propios de las entida-des. Ahora bien, los aportes nacionales no lo-gran compensar este desequilibrio. Por el con-trario, existe una insuficiente e inequitativadestinación de aportes nacionales para la inver-sión ambiental, que no permite una gestiónambiental del Estado, especialmente en las áreasde las Corporaciones de Desarrollo Sostenible,como son la Amazonía y demás zonas estraté-gicas del país. Estas corporaciones han visto re-ducidas sus inversiones en más del 70%, res-pecto de los últimos tres años. Entre 1995 y1998, las Corporaciones de Desarrollo Sosteni-ble recibieron de la Nación un promedio de$10.700 millones anuales (pesos constantes de

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2000), mientras que en los últimos tres añossólo contaron con $2.283 millones. No existediferencia alguna en la asignación presupuestalque reciben las Corporaciones de DesarrolloSostenible frente a las partidas para las demásCorporaciones. Antes, por el contrario, aquéllasobtuvieron menores contribuciones presupues-tales que la CRC, Corpamag o Corantioquia, enel año anterior. El Fondo de CompensaciónAmbiental tampoco logra solucionar lasinequidades entre las CAR.

Resulta preocupante la drástica caída en los apor-tes nacionales para la inversión del Sina en losúltimos dos años: en precios constantes, lasacciones de preservación del ambiente corres-ponden apenas a la décima parte de 1998 y laquinta parte de 1995 y 1996. Lo anterior mues-tra la relativa importancia que adquirió el Sinadurante sus años de creación y el bajo rango enlas prioridades presupuestales actuales.

En materia financiera, el Gobierno Nacional debegarantizar recursos suficientes a las Corporacio-nes de Desarrollo Sostenible, pues si las reglasactuales de asignación presupuestal no cambian,la gestión de estas entidades, estratégicas parael país, está destinada a ser ineficaz. Por su par-te, las demás Corporaciones Autónomas Regiona-les deberán ejercer un mayor control y efectivi-dad sobre sus recursos propios, particularmenteen el recaudo del porcentaje ambiental del im-puesto predial.

Desde el punto de vista institucional, la CGRreitera la persistencia de debilidades estructura-les que impiden una adecuada gestión ambientalen Colombia:

• Falta una reglamentación del Sina, principal-mente en lo relacionado con las responsabili-dades y funciones, y con la coordinación einterrelación entre las diversas entidades com-ponentes.

• Es contradictorio que el Gobierno sea a la vezusuario del medio ambiente, por la gestión desus entidades, y su propio control, por me-dio del Ministerio del Medio Ambiente; lomismo ocurre con los grandes centros urba-nos y la existencia de las Unidades Ambienta-les Urbanas. Esto lo convierte en juez y par-

te, en contravención del principio fundamen-tal de la plena independencia del juez.

• La jurisdicción de las CAR obedece a criteriospolítico-administrativos departamentales y noa unos ecosistémicos; además, su autonomíase ve disminuida porque hacen parte de susConsejos Directivos, representantes –en sumayoría alcaldes– de determinados grupospolíticos, en desmedro de la participación dela sociedad civil.

• Existe también una asincronía entre los planesregionales de las CAR y el plan nacional dedesarrollo, desfase que origina diferenciasconceptuales en la apreciación de los proble-mas ambientales y en la selección de las prio-ridades.

Es necesario, pues, hacer una revisión a fondode la estructura del Sina, para abordar el temaambiental, definiendo claramente el papel de lasentidades territoriales y la participación de laciudadanía, en aras de alcanzar un desarrollosostenible.

A nivel sectorial, la dimensión ambiental no estáclaramente identificada, y la inversión en estecampo tampoco está definida y registrada. Lasacciones ambientales reportadas sólo fueronequivalentes al 1,8% de la inversión total delPresupuesto General de la Nación, excluyendoel Ministerio del Medio Ambiente y sus entida-des adscritas y vinculadas. Los esfuerzos sondispersos y puntuales. Los sectores no hacen sugestión ambiental de manera planificada y articu-lada con la política nacional ambiental. Si bien lasagendas interministeriales son un importante pasopara la gestión sectorial ambiental, es necesarioavanzar en acciones interinstitucionales efectivas.

El suelo: recurso estratégico parael desarrollo sostenible

El país ha generado su desarrollo económicogracias a su fuerza laboral y bienes de capital, laabundancia de recursos hídricos, la variedad declimas, la localización geográfica, y, no menosrelevante, a la variedad y productividad de sussuelos. Estos últimos han sido siempre un im-portante ecosistema en sí mismo, portador de

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servicios ambientales, factor fundamental de laproducción agraria y recurso generador de be-neficios sociales y políticos. Colombia disfrutade suelos tan valiosos como los de la zona ca-fetera, la Sabana de Bogotá y el valle del Cauca,entre otros.

Sin embargo, la actividad productiva ha estadoacompañada de procesos de deterioro del en-torno natural, que afectan su sostenibilidad am-biental y económica. El 52% del total de la su-perficie del país presenta algún grado de erosión,que se manifiesta con mayor intensidad en laregiones Caribe, Andina y Orinoquia. En deser-tificación la situación no es menos preocupante.Zonas que antes estaban cubiertas de vegeta-ción y que presentaban alta productividad agrí-cola, como Villa de Leyva (Boyacá), ciertos sec-tores de la cuenca alta del río Chicamocha y dela Sabana de Bogotá, ahora presentan claros sín-tomas de estos procesos degradativos.

En la región Caribe, el 28% de la superficiemuestra salinización de suelos. En el resto delpaís se encuentran áreas con el mismo proble-ma en el altiplano cundiboyacense, zonas deTocaima y Girardot, llanuras del Tolima y en elvalle del Cauca.

Los procesos de compactación de suelos, pordegradación de su estructura y pérdida de ma-teria orgánica, es un fenómeno que se presentaen la mayor parte de los suelos colombianos,sometidos al uso intensivo de maquinaria agríco-la en condiciones no apropiadas de humedad.

El uso de agroquímicos ha contribuido al incre-mento de la producción de alimentos; sin em-bargo, su toxicidad ha originado problemasecológicos y socioeconómicos, entre los que sepueden señalar la alteración del equilibrio natu-ral, la destrucción de la fauna silvestre, la elimi-nación de insectos polinizadores, la crecienteresistencia adquirida por las plagas y el resurgi-miento de otras, los altos costos de produccióny consumo, y, finalmente, la contaminación delos recursos agua y suelo, además de la intoxi-cación de seres humanos. El problema se agravaseriamente con la utilización masiva e incontroladade agroquímicos tanto en el cultivo como en elprocesamiento de sustancias ilícitas.

Uno de los principales factores estructurales queocasiona los impactos ambientales sobre el sue-lo es el modelo de agricultura de la revoluciónverde. A este se suma la concentración de latierra, que conlleva, en algunas ocasiones, al in-adecuado uso de los suelos y al desplazamientode importantes masas campesinas hacia tierrasde aptitud no agropecuaria. La práctica agrope-cuaria ha ascendido a los pisos alto andino y depáramo, lo que ha generado nuevos frentes decolonización, que alteran ecosistemas, que ade-más de frágiles son fundamentales como fuentesde agua. Los cultivos ilícitos empeoran el ante-rior panorama ambiental.

Las tierras en Colombia no se usan de acuerdocon su aptitud potencial. La ganadería intensivay extensiva abarca el 35% de la superficie nacio-nal, que debería ser sólo del 18%, de acuerdocon su potencial. El área de bosques sólo llegaal 49%, aunque debería cubrir el 68,5% delpaís. El porcentaje de suelo disponible con vo-cación agrícola alcanza el 12,7%, y apenas sedestina para esta actividad el 4,6%. Estos con-flictos de usos ocasionan desplazamiento de lafuerza laboral agraria hacia zonas de alta fragili-dad ambiental.

En relación con la gestión estatal, existe una in-adecuada coordinación entre las distintas entida-des responsables de la política, el manejo y lainvestigación del recurso suelo. Se presenta unafalta de armonía entre las metodologías em-pleadas, que genera confusión y dificulta elavance de las investigaciones. Adicionalmente,el Estado cada vez invierte menos recursosen investigación para este campo. El país care-ce de un sistema de información apropiado so-bre las características y procesos que afectan elrecurso suelo, y los pocos esfuerzos que sehacen al respecto no alcanzan resultados signifi-cativos. En particular, se hace necesario contarcon mapas, a diferentes escalas y que sean ac-tualizados permanentemente, sobre caracteriza-ción de suelos, erosión, contaminación y uso dela tierra, ya que sin esta información resultaimposible elaborar planes idóneos de ordena-miento territorial.

Precisamente, la alternativa más aconsejable parahacer frente al desbalance actual en el uso del

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suelo recae en una estrategia de reordenamientoterritorial, que determine un uso más racionalde este recurso, sin degradar ecosistemas valio-sos y sensibles, en concordancia con la verdade-ra potencialidad del medio ecológico, económi-co y social de Colombia, pero sobre todoteniendo en cuenta sus posibilidades y limitacio-nes. Este proceso implica, además, la asignaciónde usos de acuerdo con las características delos suelos tropicales, bien sea por cuencashidrográficas y regiones naturales. Se precisa quela esperada Ley Orgánica de Ordenamiento Te-rritorial logre subsanar las deficiencias de losPlanes de Ordenamiento Territorial, particular-mente en el tema de definición de uso de suelosen una perspectiva regional.

Si no se emprenden acciones desde hoy, losproblemas de erosión, compactación, contami-nación y desertización se acentuarán a un nivelinsostenible. Los casos más alarmantes se danen la región cafetera, ya que el bajo precio inter-nacional del café está produciendo un cambio enel uso de estas tierras hacia la actividad ganade-ra, que conlleva consecuencias desastrosas, puesestos suelos son de fácil erosionabilidad. Asímismo, la erosión en la región Caribe da cuentade un proceso que, de no ser controlado, pue-de, en el mediano plazo, poner en riesgo lacapacidad productiva de la región. Por otro lado,el crecimiento urbano de las ciudades, particu-larmente Bogotá y Cali, se está haciendo sobresuelos de inmejorable calidad, destruyendo par-te importante del área productiva. Si el Estadono asume pronto una política seria, profunda yarticulada, para proteger y administrar el suelo,el país verá, en un plazo no superior a 20años, en entredicho su seguridad alimentaria, alperder la capacidad productiva del sectoragropecuario colombiano, que ha sido tradicio-nalmente un motor importante de la economía

El Estado y el país: de espaldasal mar

Colombia no cuenta con un adecuado planea-miento para aprovechar sosteniblemente susrecursos marinos y costeros. Sólo se han desa-rrollado actividades rentables a corto plazo, porlos beneficios que producen. El resultado de estas

acciones es el crecimiento desordenado del tu-rismo, la contaminación a lo largo de los lugaresmás densamente poblados y fuertemente explo-tados, la erosión de los suelos costeros, la de-gradación y pérdida de hábitat y la disminuciónprogresiva de la pesca.

Los arrecifes de coral están afectados por lasedimentación que provocan ríos como el Mag-dalena, el Sinú y el Atrato, fenómeno que generadegradación del ecosistema, necrosis y, finalmen-te, muerte de las colonias. Así mismo, son de-gradados por la contaminación por aguas ne-gras, debido a que casi todas las poblacionescosteras, especialmente en el Caribe, descargansus aguas servidas directamente al mar, sin nin-gún tratamiento. En Colombia, los arrecifes hansufrido una creciente mortalidad en los últimos20 años. Se estima que en la costa Caribe sólose conserva el 30% de la cobertura coralinaviva en relación con el sustrato total duro.

Los manglares se destacan por la productividadde sus bosques; su condición como hábitat yrefugio para peces, moluscos y crustáceos y, engeneral, para la flora y fauna asociadas. También,como fuente de subsistencia para los poblado-res y de materia prima para algunas industrias,en la regulación de flujos de materia orgánica ynutrientes y por su contribución a la protecciónde las costas y estabilización de los suelos. Ade-más, son considerados uno de los ecosistemascon más alta productividad biológica en el plane-ta, estimándose que las 2/3 partes de las pobla-ciones de peces tropicales en el mundo depen-den de las áreas de manglar y sus detritos,principalmente por la disponibilidad de alimentoy refugio.

La pérdida de manglares se calcula en cerca de380.000 hectáreas, equivalente a una disminu-ción estimada del 13,6% al 17% de la super-ficie total, en un periodo de aproximadamente30 años. La mayor parte ocurrida en la costaCaribe.

En Colombia, los factores para la degradación ypérdida de los manglares son: la ineficacia de lapolítica estatal; el aprovechamiento inadecuadodel recurso; la inadecuada construcción de infra-estructuras, especialmente en la Ciénaga Grande

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de Santa Marta, en Magdalena, y la Ciénaga de laVirgen en Cartagena; la contaminación de aguasy suelos por vertimientos domésticos e indus-triales; el cambio del uso del suelo, como resul-tado de la búsqueda de mayores beneficios en elcorto plazo y expansión de la población; y, final-mente, los fenómenos naturales.

Uno de los problemas ambientales de las playasy acantilados es la extracción de arena para uti-lizar en obras de construcción, así como la fuer-te contaminación por el inapropiado manejo deresiduos sólidos y vertimientos.

En la actualidad, la mayoría de los recursos quese asocian con las praderas de hierbas marinasse encuentran agotados por exceso de pescay usos de artes de pesca indebidos (en el casode tortugas, caracoles, estrellas de mar). Porotra parte, estas praderas son afectadas sensi-blemente por las actividades costeras: construc-ciones, dragados y turismo, como en el caso deSanta Marta y El Rodadero, donde los dragadospara adecuación de playas acabaron virtualmen-te con el recurso; lo mismo sucedió en SanAndrés, para dejar fondos arenosos atractivospara los turistas.

La zona andina contribuye a la degradación delos ecosistemas costeros por el aporte excesivode sedimentos —y de sustancias contaminan-tes— del río Magdalena, a través de su deltanatural en el Atlántico y por el canal del Diqueen Bolívar.

La costa caribe padece la crisis de la más tradi-cional y principal pesquería del camarón de aguassomeras. Lo mismo sucede con el caracol depala, en la zona insular del archipiélago de SanAndrés y Providencia y en el archipiélago de SanBernardo. Otros recursos pesqueros, objeto dela pesca artesanal, han evidenciado límites desobreexplotación en el golfo de Morrosquillo yen el área de influencia de Santa Marta. También,es el caso de una importante especie de langos-ta en la península de la Guajira. De los bancos ycayos del archipiélago de San Andrés se extraenimportantes cantidades de caracol de pala y delangosta espinosa, hasta el punto de considerarestos dos recursos como especies en vía deextinción.

En la actualidad, los camarones de aguas some-ras del Pacífico presentan un grave estado desobreexplotación. La carduma es una especieque no soporta incremento de sus capturas sinque se comprometa su sostenibilidad. Los camaro-nes de aguas medias y profundas se hallan en ellímite de su explotación. Además, otros recursospesqueros importantes, como los de la ensena-da de Tumaco, muestran claros signos de decli-nación. Las pesquerías de especies migratorias ytranszonales, como el atún, el calamar gigante yel dorado, pueden tener mayores perspectivasde aprovechamiento, aunque el atún ya presentaniveles de captura que están en el límite de susrendimientos máximos sostenibles.

Es urgente tomar medidas que tiendan a la re-cuperación de los recursos pesqueros, talescomo la asignación de cuotas acordes con larealidad de cada una de las pesquerías, épocasde veda (reproductiva, de reclutamiento). Igual-mente, es necesario realizar un monitoreo per-manente de los recursos en el momento deldesembarco, de manera que permita un segui-miento al volumen desembarcado, a la compo-sición por tallas y establecer campañas masivasde promoción y difusión de la captura de otrasespecies (dorado, merluza, etc.) económicamen-te rentables, y establecer, en general, planes deordenamiento de los recursos pesqueros, conel fin de evitar su desaparición.

Es urgente un ordenamiento pesquero, queasegure la continua satisfacción de las necesida-des humanas presentes y futuras. Para ello, serequieren estudios que permitan ampliar el co-nocimiento de los recursos marinos y costeros,y la manera de aprovecharlos sosteniblemente.Se debe hacer especial énfasis en la investigaciónenfocada a valorar nuevos recursos y áreas po-tenciales, a la evaluación, con fines de ordena-miento, de los aprovechados en la actualidad yla investigación que genere soluciones a limitan-tes tecnológicos del sector productivo, tantoartesanal como industrial. Diversificar la extrac-ción y contribuir al aumento de la producciónpesquera nacional debería ser un objetivo prio-ritario del país.

En San Andrés, Providencia y Santa Catalina, eldesproporcionado desarrollo comercial, turísti-

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co y urbano derivó en el uso inadecuado de losespacios, la excesiva presión sobre los recursosy la degradación de sus atractivos escénicos.Los acuíferos de San Andrés, especialmente losdel North End, están contaminados. Actualmen-te, existe una planta de tratamiento para las aguasservidas, pero no está funcionando ni lo ha he-cho desde que fue montada, pues Coralina cues-tionó tanto su capacidad instalada como su co-rrespondencia con los planes y contratosoriginales. Las aguas servidas son arrojadas almar en el costado occidental de la isla, sin nin-gún tratamiento.

La isla de San Andrés, que alberga 1.850 hab./km2,es uno de los lugares más densamente pobladosdel planeta, una problemática que se repite enciudades como Barranquilla, Santa Marta y Car-tagena. Esta dinámica de poblamiento en los úl-timos años, ha sido, sin lugar a dudas, una de lasmás significativas en el territorio nacional, ycontrario a lo que los habitantes esperaban, hagenerado una disminución en la calidad de vidade los departamentos de la costa Caribe y undesmesurado aumento en los niveles de pobre-za, que hoy son superiores a los del promedionacional.

En cuanto a la problemática ambiental de Carta-gena, el incremento de la población, el desarro-llo propio del Distrito como centro cultural,turístico e industrial, las condiciones físicas ybióticas predominantes, la existencia de áreasnaturales de gran valor y el aprovechamientopor parte de pobladores locales de los bienes yservicios ambientales derivados de las mismas,han configurado, durante las últimas décadas, unaamplia y aguda problemática sobre los ecosiste-mas marinos y costeros de la región. Este fenó-meno se refleja principalmente en zonas comolas bahías de Cartagena y Barbacoas, la ciénagade la Virgen y el sector de La Boquilla, y en lasislas del Rosario y San Bernardo, entre otras.Las aguas servidas de la ciudad son vertidas deforma directa y sin tratamiento alguno a la bahíade Cartagena y a la ciénaga de la Virgen. Laapertura del canal del Dique generó el cambiode un ambiente netamente marino, con presen-cia de arrecifes de coral, a uno de carácterestuarino.

La Ciénaga Grande de Santa Marta es el sistemaestuarino más alterado del país. A partir de ladécada de los sesentas empezó a evidenciarseun agudo proceso de deterioro ambiental; entreinta años se han perdido cerca de 300 km2

de bosques de manglar, como consecuencia delincremento en la salinidad de las aguas y de lossuelos de la subregión, a pesar de los esfuerzosde los últimos años. Para su efectiva recupera-ción se requiere una acción eficaz para la des-contaminación del río Magdalena, que afecta nosólo la Ciénaga, sino también los ecosistemasmarinos y costeros, lo cual, además, traerá pro-blemas de orden internacional, si no se actúaoportunamente.

Por su parte, Tumaco representa una de laszonas más complejas de analizar dentro delmarco de la ordenación ambiental costera delpaís. En este territorio contrastan, entre otros,la ocupación urbana relevante e irregular y laconcentración de actividades industriales dentrodel área urbana, una gran dependencia de recur-sos asociados a los ecosistemas marino-coste-ros, dinámicas de apropiación territorial sobrebaldíos y la ocurrencia de fenómenos naturalesde alto riesgo.

En la costa Caribe, el incremento sensible de lapoblación y su concentración en grandes núcleosurbanos, contribuirá al aumento en la demandade bienes y servicios ambientales, en especialpor la extracción de recursos y el permanenteaporte de vertimientos contaminantes. Así, conlas condiciones climáticas reinantes y las perma-nentes modificaciones hidrológicas, en el media-no plazo, el deterioro de los corales continen-tales será extremo y la pérdida de los manglaresse hará más notoria.

Extensas áreas, como las influenciadas por el deltadel río Magdalena, entre las que se cuentan zo-nas de reserva, pueden continuar siendo modi-ficadas por el permanente aporte de sedimen-tos, en tanto que ciudades como Barranquilla,Cartagena y Santa Marta, en continuo crecimien-to poblacional e industrial, y polos de desarrolloindustrial como Urabá, pueden, a falta de unaadecuada gestión ambiental, comprometer lasubsistencia de poblaciones dependientes de losrecursos marinos y costeros. En el archipiélago

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de San Andrés, no afrontar con prontitud lasolución de problemas asociados a los fenóme-nos demográficos y de explotación turística, pue-de llevar al colapso de servicios ambientales tanimportantes como el paisaje, que pudieran apro-vecharse de mejor manera, dada su designaciónreciente como reserva de la biosfera.

Ecosistemas marinos y costeros, como losdel Pacífico, pueden resultar comprometidossi los procesos de ordenamiento ambientalterritorial que actualmente se adelantan, ce-den a la intervención desmedida de procesosde explotación de recursos hidrobiológicos yde maderas. De mayor impacto sobre las po-blaciones costeras y los ecosistemas en general,han resultado los fenómenos geológicos natura-les, los mismos, modelando la costa, han forza-do la desaparición de poblaciones enteras y,actualmente, de no tomarse medidas apropia-das, pueden, por ejemplo, conducir a la desapa-rición, por demás anunciada, de buena parte delpuerto de Tumaco.

A nivel institucional, no se reconoce claramenteuna autoridad ambiental del mar, que ejerza elcontrol sobre dicho recurso. Adicionalmente,se presenta concurrencia de competencias einsuficiente coordinación entre las entidadesinvolucradas. Más de una entidad realiza acti-vidades similares dentro del mismo ámbito decobertura, creándose duplicidad y una inade-cuada asignación de funciones, hecho que obs-taculiza un eficaz manejo del mismo. También,falta un fluido intercambio entre las institucio-nes. Cada centro actúa por separado en cum-plimiento de su propia misión institucional, ge-nerando un trabajo aislado y, no pocas veces,repetitivo.

Retos de la acción estatal

Para terminar, quisiera decir que, en términosprácticos, las principales conclusiones que sesacan de este informe son las siguientes:

• Cada nuevo gobierno, por un prurito deoriginalidad, no debería cambiar las priorida-des de la gestión ambiental, pues se corre elriesgo de que no se logre consolidar unagestión de largo plazo, que permita resulta-

dos tangibles, como está sucediendo con elProyecto Colectivo Ambiental. De esta ma-nera, se evitarían las actuales discontinuidadesentre los planes nacionales de desarrollo y losplanes de acción de las corporaciones autó-nomas regionales.

• Es imperativa una revisión a fondo de la es-tructura institucional del país para abordar eltema ambiental, definiendo claramente el Sina,su jurisdicción técnicamente delimitada, la viabi-lidad financiera de las corporaciones autóno-mas regionales, el papel de las entidades te-rritoriales, y la participación de la ciudadanía,en aras de alcanzar un desarrollo sostenible

• Las CAR deberían avanzar más en la aplica-ción de las tasas retributivas, incluyendo endicho proceso a las entidades públicas, parti-cularmente las empresas de alcantarillado. Adi-cionalmente, no deberían concentrar sus in-versiones en proyectos de saneamientobásico, las cuales no son consistentes con lasprioridades de la política ambiental y relegana un segundo plano las múltiples funcionesotorgadas por la ley.

• Es necesario asegurar los suficientes aportesnacionales para financiar una adecuada gestiónde las Corporaciones de Desarrollo Sosteni-ble, las cuales, por su importancia estratégica,son dependientes del Presupuesto General dela Nación.

• Las entidades de los diversos sectores delEstado no han incorporado de manera sufi-ciente la dimensión ambiental, ello sin desco-nocer importantes esfuerzos específicos y, enparticular, las agendas interministeriales.

• A pesar de la dramática situación de los sue-los, no existe una política clara por parte delEstado en este campo. Para ello, es primor-dial financiar la investigación en dicho recursoy que la esperada Ley Orgánica de Ordena-miento Territorial subsane las deficiencias delos Planes de Ordenamiento Territorial, parti-cularmente en el tema de definición del usode suelos en una perspectiva regional.

• Se requiere fortalecer cuanto antes los gru-pos de investigación en ciencia y tecnología

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del mar, mejorar los sistemas de informaciónen red, propiciar el ordenamiento pesqueroy el manejo integral de las zonas costeras.Así mismo, definir claramente las compe-tencias de las entidades encargadas de la ges-tión del mar.

Con todo lo anterior, será posible realizar unaacción integral sobre la problemática ambientaldel país y contribuir en la tarea común de cons-truir un país ambientalmente sostenible comoparte de nuestra responsabilidad con las actua-les y futuras generaciones.

CARLOS OSSA ESCOBARContralor General de la República

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Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1

Evaluación de la políticaEvaluación de la políticaEvaluación de la políticaEvaluación de la políticaEvaluación de la políticay gestión pública nacional ambientaly gestión pública nacional ambientaly gestión pública nacional ambientaly gestión pública nacional ambientaly gestión pública nacional ambiental

2000

Primer PuestoTema: LibreTítulo: La EsmeraldaAutor: Carlos Eduardo MartínezLugar: Embalse de Betania

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A un año de culminar el período de la admi-nistración Pastrana, el balance de ejecución

de la política nacional ambiental es francamentemodesto. El mayor esfuerzo ha sido en la con-certación, pero se han dado pocos pasos haciaacciones concretas. Aún así, falta una mayor in-tegración y armonización con las prioridadesestablecidas en los planes de acción de las Cor-poraciones Autónomas Regionales. Si bien exis-ten problemas de tiempos en la aprobación decada uno de estos instrumentos de planificación,un adecuado liderazgo del Ministerio del MedioAmbiente habría podido lograr un mayor acer-camiento entre ambos niveles de la gestiónambiental.

En la definición de la política no se cuenta conindicadores claros que permitan realizar el se-guimiento y el control a las actividades realiza-das. A la hora de la verdad, no se conocen aciencia cierta los resultados en términos de rea-lizaciones fácticas y de mejoramiento de los in-dicadores de estado de los recursos naturales ydel ambiente. En tal sentido, la gestión estatalsigue teniendo esta falencia fundamental. Se es-pera que esta situación mejore con la aproba-ción de los nuevos planes de acción en este año;sin embargo, el próximo cambio de gobiernollevará nuevamente a una situación de desajuste,por las orientaciones y prioridades diferentesde cada administración.

Las Corporaciones Autónomas Regionales conti-núan centrando sus esfuerzos en proyectos desaneamiento básico, los cuales no son consisten-tes con las funciones otorgadas por la ley y lasprioridades de la política ambiental y los planes deacción. Dichas acciones deberían estar lideradaspor las administraciones municipales y, princi-palmente, por las empresas de servicios públi-cos de acueducto y alcantarillado. Está en morala aplicación de las tasas retributivas a las empre-sas públicas, pues no es suficiente que ello se hagasólo a las organizaciones del sector privado.

La evaluación de la política y la gestión nacionalambiental se abordará desde tres dimensiones:el análisis del gasto nacional ambiental, el segui-miento al Proyecto Colectivo Ambiental y laevaluación de la gestión ambiental de los diver-sos sectores, con lo cual se busca una visióncrítica y comprehensiva de las realizaciones yfalencias del gobierno nacional en cumplimientodel Plan Nacional de Desarrollo en materia am-biental.

Gasto nacional ambiental en 2000

Al igual que en años anteriores, pero cada vezcon mayor gravedad, se observa una insuficientee inequitativa destinación de aportes nacionalespara la gestión ambiental. Hay una desigual capa-cidad de generar recursos propios en las cor-poraciones autónomas regionales y de desarrollosostenible, lo cual no garantiza la eficaz adminis-tración de los recursos naturales en el país.

En 2000, el gasto ambiental nacional fue de$624.828 millones, equivalentes al 0,37% delPIB, y muestra una disminución del esfuerzo delgobierno nacional en la atención de los proble-mas ambientales, con respecto a los tres últi-mos años (Gráfico 1).

El gasto nacional ambiental fue liderado en un67% por las Corporaciones Autónomas Regio-nales, lo cual es consistente con la importanciadada por la Ley 99 de 1993 a estas entidades,como administradoras de los recursos naturalesa nivel regional. Les siguieron las acciones de lasentidades no ambientales del Estado (21%),entre las cuales se destacan los proyectos delFondo Nacional de Regalías y del Certificado deIncentivo Forestal1. Finalmente, las entidades del

I. Evaluación de la Política yGestión Pública Nacional Ambiental 2000

1 Aunque aparentemente se trata de una inversión destinada aaumentar el stock boscoso del país, ello sólo es cierto cuando lasplantaciones se hacen en condiciones aceptables desde el punto devista ecológico. A esta tarea se referirá parte del informe del añoentrante

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nivel central, como el Ministerio del MedioAmbiente y los institutos de investigación am-biental, participaron con el 12%. Estos recur-sos fueron destinados en un 28% a funciona-miento, 2% al servicio de la deuda, y un 70%a inversión, principalmente hacia proyectos desaneamiento básico, agua y calidad de vida urba-no (Tabla 1).

Aportes nacionales para la gestiónambiental

Los aportes nacionales para el medio ambientefueron de $243.554 millones, los cuales se dis-tribuyeron en un 35% para el funcionamientode las entidades ambientales y 65% para pro-yectos de inversión. Las partidas del Presupues-to General de la Nación para entidades no am-bientales del Estado fueron de: $99.930 millones

para proyectos del Fondo Nacional de Regalías,$18.539 millones para proyectos sociales yambientales de la Empresa Urrá, y $12.836 parala reforestación a través del Certificado de In-centivo Forestal-CIF (Tabla 2).

El gasto en inversión ambiental con aportes dela Nación alcanzó un monto de $111.739 millo-nes, lo que representa el 1,82% del total derecursos del PGN. Para las entidades del Sina,los aportes nacionales para la inversión fueronde $27.289 millones (0,45% de la inversión delPGN)2. Resulta preocupante la drástica caída enla inversión del Sina en los últimos dos años: enprecios constantes, las acciones de preserva-ción del ambiente apenas corresponden a ladécima parte de 1998 y la quinta parte de 1995y 1996. Lo anterior contrasta con la relativa im-portancia que tuvo el Sina durante sus años decreación y el bajo rango en las prioridades pre-supuestales de los dos últimos años (Gráfico 2).

Grave situación de las Corporaciones deDesarrollo Sostenible

La situación más dramática la padecen las Cor-poraciones de Desarrollo Sostenible, que hanvisto reducir sus inversiones en más del 70%,respecto de los últimos tres años. Los datosson suficientemente elocuentes. Entre 1995 y1998, las Corporaciones de Desarrollo Sosteniblerecibieron de la Nación, en promedio, $10.700millones anuales (pesos constantes de 2000),

Objeto Nación Propios Total

Tabla 2Gasto público ambiental nacional en inversión

por fuentes* (millones de $)

Minambiente 10.466 0 10.466Ideam 499 734 1.233UAESPNN 3.954 0 3954Fonam 3.425 2.312 5.737CAR 8.946 274.602 283.547F.N. Regalías 99.930 0 99.930Urrá 18.539 0 18.539Minagricultura 12.836 0 12.836DNP 500 0 500Total 159.094 277.648 436.741

*Se incluye gasto de entidades ambientales e inversión ambiental del PresupuestoGeneral de la Nación

Fuente: CGR, CDMA

Grafico 1

Participación del gasto nacional ambientalen el PIB, 1998-2001

Fuente: CGR, CDMA, 2000

0.41%0.46%

0.37%

0.50%

0.45%

0.40%

0.35%

0.30%

% d

el P

IB

200019991998

Entidad Funcionamiento Inversión Servicio TotalDeuda

Tabla 1Gasto ambiental nacional 2000 (millones de $)

Minambiente 24.018 10.466 0 34.484Ideam 21.460 1.233 0 22.693Parques Nales. 7.071 3.954 0 11.025Fonam 0 5.737 0 5.737CAR 124.667 283.547 10.871 419.085F.N. Regalías 0 99.930 0 99.930Urrá 0 18.539 0 18.539Minagricultura 0 12.836 0 12.836DNP 0 500 0 500Total 177.216 436.741 10.871 624.828

*Se incluye gasto de entidades ambientales e inversión ambiental del PresupuestoGeneral de la Nación

Fuente: CGR, CDMA

2 Las entidades del Sina sólo ejecutaron el 0.34% del gasto totalcorrespondiente al PGN.

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mientras que en los últimos tres años sólo hancontado con $2.283 millones (Gráfico 3).

Las Corporaciones para el Desarrollo Sosteni-ble, CDS, son corporaciones autónomas regio-nales, pero con un régimen especial que lesotorgó la Ley 99 de 1993. Por administrar eco-sistemas frágiles y estratégicos del país, no pue-den recurrir a la explotación de sus recursosnaturales para financiar su gasto. En consecuen-cia, son altamente dependientes del PGN, sinposibilidades mayores de generar recursos pro-pios, como sí lo hacen la mayoría de las Corpo-raciones Autónomas Regionales.

Las CDS no cuentan con recursos como elporcentaje ambiental del impuesto predial, pues

están situadas en zonas de parques nacionales,que no generan predial; en regiones de bajo valorde la tierra o de bajo recaudo; tampoco gozande transferencias del sector eléctrico, puestoque las grandes centrales eléctricas están situa-das en otras regiones del país. Sin embargo, noexiste diferencia en la asignación presupuestalque reciben las Corporaciones de DesarrolloSostenible frente a los aportes que reciben lasdemás Corporaciones. Por el contrario, en 2000recibieron menores aportes que la CRC yCorpamag, por ejemplo. Ello refleja, de maneracontundente, el poco interés del Ministerio delMedio Ambiente en manejar el Sina con criteriosracionales, pese a toda la retórica sobre el tema.

Concentración Regional e Inequidaddistributiva de los aportes nacionales

Los aportes nacionales al Sina se distribuyeronen un 37 % para las Corporaciones AutónomasRegionales, 31% para el Ministerio del MedioAmbiente, 10% para la Unidad de Parques Na-cionales, 20% para el Ideam y 3% para el Fon-do Nacional Ambiental (Tabla 3).

A nivel regional, el 52% de los recursos desti-nados a las CAR se dirigió a la zona Caribe,Antioquia y el Viejo Caldas; mientras que las zonasde Orinoquía y Amazonía sólo recibieron enconjunto el 13% de los aportes nacionales, apesar de su importancia estratégica ambiental.

De acuerdo con la capacidad de generar recur-sos propios, las Corporaciones de DesarrolloSostenible sólo recibieron el 27% de los apor-tes nacionales y las CAR de bajos ingresos, comoCARsucre, CSB, Corpocesar y CAS, sólo conta-ron con el 14% de los aportes. Es extraño quela corporación que mayores recursos recibió

Gráfico 2

Inversión PGN, Sina, año base 2000

Fuente: PGN, Sina, año base 2000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0200019991998199719961995

Mill

ones

de

$

Fuente: CGR, CDMA

Gráfico 3

Aportes nacionales para inversión de las CDS

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

200019991998199719961995

Mill

ones

de

$

Entidad Funcionamiento Inversión Total

Tabla 3Aportes nacionales al Sina, año 2000 (millones de $)

Presupuesto Ejecutado

Corporaciones 31.901 8.946 40.847Minambiente 24.018 10.466 34.484Parques Nac. 7.071 3.954 11.025Ideam 21.460 499 22.693Fonam 0 3.425 3.425Total Sina 84.450 27.289 111.739

Fuente: CGR, CDMA

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fue Corantioquia ($4.712 millones), la cual cuen-ta con una buena capacidad de financiarse consus recursos administrados.

Gasto ambiental de las CorporacionesAutónomas Regionales-CAR

Como ya se anotó anteriormente, las Corpora-ciones Autónomas Regionales (CAR), ejecutaronel 67% del gasto ambiental nacional. Su labor sefinanció en un 90,25% con recursos propios yen un 9,75% con aportes de la Nación.

Siguiendo la tendencia de los años anteriores, elgasto se concentró en un pequeño grupo decorporaciones. Para una mejor comprensión desu gestión, las CAR se dividieron en corporacio-nes de altos, medios y bajos ingresos, y corpo-raciones de desarrollo sostenible, CDS3. Desdeesta perspectiva, se observa una brecha cadavez mayor entre las CAR de altos y mediosrecursos y las CDS y de bajos ingresos. Enpromedio, una CAR de altos ingresos gasta másde 13 veces lo correspondiente a una CAR dedesarrollo sostenible o de bajos ingresos (Gráfi-co 4).

Corporaciones de altos ingresos. Para efec-tos de este informe, se incluyen en este grupo,para este año ,,Carder, CAR, CVC, CDMB, Cor-antioquia, CRC, Cornare y CVS. Estas Corpora-

ciones sumaron el 71,68% del gasto total de lascorporaciones, mostrando, como en años ante-riores, su alto poder de financiamiento con re-cursos propios. Estas CAR dividieron el uso desus recursos así: un 24,13% en funcionamiento,3,03% en deuda y un 72,84% en inversión,principalmente hacia los programas de Agua yCalidad de Vida Urbana.

Para este grupo de Corporaciones, se destacan,por su alto valor, los proyectos destinados a laPlaneación Regional y Urbana, por parte de laCVC, por un monto de $51.675 millones4.

Corporaciones de ingresos medios. En esteítem se encuentran 14 Corporaciones5, que, si-guiendo la tendencia generalizada dentro de estegrupo, se financian principalmente con recursosnacionales (83%). Estas Corporaciones mostra-ron una participación en el gasto del orden del39.50% para funcionamiento, 58.43% en gastode Inversión y un 2.07% para compromisos dedeuda. Allí se destaca la inversión de la Corpo-ración Regional del Atlántico (CRA), en proyec-tos de Agua y Saneamiento Básico.

Corporaciones de bajos ingresos. Cuatro cor-poraciones cuentan con recursos bastantes re-ducidos: CARsucre, CSB, Corpocesar y CAS.Estas corporaciones presentan solamente un2,52% del total de gasto de las Corporacionesy apenas ejecutaron un 1,73% de la inversiónrealizada por las CAR. Dentro de sus fuentes derecursos, muestran que desarrollan sus activida-des con un 47% de recursos propios y un 53%de recursos girados por la Nación. El nivel deinversión es muy reducido6.

Corporaciones de Desarrollo Sostenible(CDS). Las siete Corporaciones de DesarrolloSostenible, a pesar de tener una de las funcionesmás importantes dentro de la estrategia estatalde preservación de las regiones más vulnerables

3 Sobre la metodología de clasificación de las CAR, ver Informesobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998.

Fuente: CGR, CDMA

Gráfico 4

Ingreso promedio Car, por grupo

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

CDSBajosMediosAltos

Mill

ones

de

$

4 Se observa para estas Corporaciones, en este año, un alto nivel deeficiencia en la ejecución, comparada con el año anterior. Ver anexos.5 Según la nueva clasificación, las Corporaciones de Ingreso Medioson las siguientes: Cortolima, Corpocaldas, Corponor, CRQ, CAM,Corponariño, Corpamag, Corporinoquia, Corpochivor, Cardique,Corpoboyacá, Corpoguavio, CRA y Corpoguajira.6 Se señala el caso de CARucre, cuyo nivel de Inversión es bastantebajo frente a su nivel de gasto total ($401 millones en todo el año).

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de la Nación, no cuentan con el suficienteapoyo financiero por parte del Estado parafinanciar dicha labor. Observando las cifras sedemuestra la anterior afirmación: las CDS sóloalcanzan a ejecutar el 4,7% del gasto de lascorporaciones.

Gasto por regiones geográficas

Para establecer su grado de equidad, el gastoambiental de las CAR se clasifica por regionesgeográficas7. Para 2000, se observa una claraconcentración de los ingresos en las regionesCentro Oriente y Occidente, con un nivel degasto del 85%, lo que deja una vez más enevidencia la amplia focalización en este par deregiones, que aunque si bien ofrecen una enor-me importancia estratégica para el país no porello deja de ser exagerado el tratamiento que seles otorga, comparado con el resto de regiones.

Ingresos de las entidades ambientales delSina

Las entidades del nivel central, como el Ministe-rio del Medio Ambiente, la Unidad de Parques ylos institutos de investigación reciben sus ingre-sos, básicamente, de las partidas presupuesta-les, lo cual es consistente con el criterio de unidadde caja del Estatuto de Presupuesto Nacional.

Las Corporaciones Autónomas Regionales, quetienen la posibilidad de producir sus propiasrentas, obtuvieron el 91% de sus recursos coningresos propios. De éstos, el 31% fueron re-cursos de capital, obtenidos principalmente porla CVC, CRC, CAR y Corantioquia. El restoresidió en ingresos corrientes, originados en un42% en ingresos no tributarios y 58% en tribu-tarios; principalmente, en este último caso, porel porcentaje ambiental del impuesto predial.

Por grupos de CAR, las de altos ingresos captansus recursos principalmente por los ingresostributarios, mientras que las Corporaciones deDesarrollo Sostenible, por los aportes naciona-les y los ingresos no tributarios.

De las Corporaciones que aumentaron sus in-gresos con respecto al año anterior, se destacala CRC, por la participación en la venta de EpsaS.A., de acuerdo con el Decreto Ley 1275 de1994, lo que generó una gran cantidad de recur-sos que deben destinarse para saneamiento bá-sico en los departamentos del Valle del Cauca yCauca.

Plantas de personal desproporcionadas

Uno de los temas más debatidos en el análisisde las Corporaciones Autónomas Regionales(CAR) es el número de funcionarios que se re-quieren para cumplir adecuadamente con las fun-ciones de administración de los recursos natura-les. En términos de planta de personal, elpanorama actual es bastante diverso: la CAR deCundinamarca cuenta con 936 empleados y laCVC con 533, mientras que Corporinoquía,Cardique, Corpoboyacá, Corpochivor o Coran-tioquia registran menos de 50 trabajadores.

En algunas CAR es evidente que se trata de unpersonal insuficiente, lo cual se ve compensadocon la contratación por servicios indirectos, comoen el caso de Corporinoquía o Corantioquia, quedemandaron 313 y 237 funcionarios por con-trato, respectivamente. Se contrata personal demanera continua mediante órdenes de servicio,con el fin de ejecutar labores administrativas, sinadelantar trámites para reformar las plantas, conlo cual se generan riesgos en caso de demandaslaborales contra la entidad.

Si se tiene en cuenta el personal total, tanto deplanta como contratado por servicios indirec-tos, la desproporción continúa, la CAR de Cun-dinamarca continúa liderando con 1.004 trabaja-dores, CVC con 820, mientras que Cardique yCorpoboyacá operan con menos de 100 funcio-narios.

La pregunta de fondo es si el número de funcio-narios es acorde con las responsabilidades am-

7 El esquema se basa en el tradicional criterio regional definido porlos Corpes. Así: Occidente: Corpouraba, Corantioquia, Cornare,Codechocó, CVC, CRC y Corponariño; Caribe: CVS, Corpomo-jana, CARucre, Cardique, CSB, CRA, Corpamag, Corpocesar,Corpoguajira y Coralina; Centro Oriente: Corponor, CDMB, CAS,Corpoboyacá, Corpochivor, Corpoguavio, Cortolima, CAM,CRQ, Carder, Corpocaldas y CAR; Amazonía: Corpoamazonía yCDA; y Orinoquía: Corporinoquia y Cormacarena.

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bientales que tienen las Corporaciones.Retomando los índices de desafíos ambientalesde las CAR, estimados en el Informe al Congre-so sobre el Estado de los Recursos Naturales ydel Ambiente 1998-1999, el más alto nivel fueencontrado en la CAR de Cundinamarca (10%),seguido por Corpoamazonía, Corporinoquía yCVC, con el 8%. Cuanto más alto es el porcen-taje, mayor es la problemática ambiental quedebe afrontar una CAR, ya sea por presionesdemográficas o productivas, por la situación dedeterioro ambiental o por la existencia de eco-sistemas que prestan grandes servicios ambien-tales y que se deben conservar.

Es admisible suponer que cuanto mayores seanlos desafíos ambientales, mayor es el número defuncionarios con que debería contar una corpo-ración para afrontarlos. Al hacer las compara-ciones, se obtiene que, en términos relativos, laCRC, CVC, CAR de Cundinamarca, Corpocaldasy Corponariño tendrían suficientes recursoshumanos para atender sus problemas ambienta-les; mientras que Corantioquia, Corporinoquía yCorpoboyacá registran personal insuficiente deacuerdo con sus necesidades (Tabla 4).

Es sintomático que, de una muestra de 18 en-tidades, el total de personal de planta es de

2.904 personas y el contratado, de 2.008. Enalgunas CAR, el número aprobado de funciona-rios en las plantas de personal es claramenteinsuficiente y se requieren reformas de fondo,de tal forma que sólo se acuda a los serviciospersonales indirectos para vincular personal enforma ocasional para desarrollar actividades tem-porales o para suplir a los servidores públicos,en caso de licencias o vacaciones, y no –comose realiza en la práctica actual– para desarrollaractividades propias de sus funciones legales.

Retos económicos en el corto y medianoplazo

El Gobierno Nacional debería repensar la mane-ra de garantizar la financiación de las Corpora-ciones de Desarrollo Sostenible, pues si las re-glas actuales de asignación presupuestal nocambian, la gestión de estas entidades está des-tinada a ser insuficiente e ineficaz. Se trata de unproblema estructural, al depender de los recur-sos nacionales.

Las demás Corporaciones Autónomas Regiona-les, por su parte, deben asumir el reto de ejer-cer un mayor control y buscar efectividad so-bre sus recursos propios, particularmente en elrecaudo del porcentaje ambiental del impuesto

Tabla 4Índice de desafíos ambientales y personal de las CAR

CRC 4% 216 125 341 7% 1,64CVC 12% 533 287 820 17% 1,35CAR 15% 936 68 1004 20% 1,32CORPOCALDAS 4% 64 207 271 6% 1,30CORPONARIÑO 5% 151 141 292 6% 1,22CORPOURABA 2% 85 49 134 3% 1,20CORTOLIMA 3% 92 104 196 4% 1,17CORPOCHIVOR 2% 39 72 111 2% 0,99CODECHOCÓ 4% 59 113 172 4% 0,98CORPONOR 3% 89 70 159 3% 0,95CRQ 3% 109 42 151 3% 0,94CORPOGUAJIRA 2% 100 7 107 2% 0,89CORNARE 5% 156 50 206 4% 0,86CVS 3% 121 13 134 3% 0,84CARDIQUE 2% 34 62 96 2% 0,80CORANTIOQUIA 10% 49 237 286 6% 0,58CORPORINOQUIA 14% 33 313 346 7% 0,52CORPOBOYACÁ 4% 38 48 86 2% 0,45Totales 100% 2904 2008 4912 100% 1,00

(1) Fuente: CGR, Estado de Recursos Naturales y del Medio Ambiente 1998, p. 91-99. Indicador ajustado a la muestra de 18 CAR.

(2) y (3) Fuente: CGR, Dirección de Cuentas y Estadística Fiscales. Datos correspondientes a 1999

Fuente: CGR, CDMA

Sigla Desafío Personal Personal Total Personal DesafíoAmbiental de Planta de Contrato personal total % vs.

(1) (2) (3) (2)+(3) (4) (4)/(1)

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predial. Esta situación es paradójica, máxime sise tiene en cuenta que una de las debilidades delas entidades del Sina es la falta de recursoseconómicos. Las CAR están desaprovechando laposibilidad de percibir mayores recursos, quecontribuirían al mejoramiento de su gestión enmateria ambiental. Lo anterior obedece a doscausas fundamentales: la primera, las entidadesno tienen un registro confiable de los sujetos decobro; y, la segunda, no existen mecanismosagresivos de cobro a dichos sujetos o simple-mente no hay mecanismo, manual o procedi-miento alguno para efectuar dicho recaudo.

Por otra parte, y ante la difícil situación de lasfinanzas del Estado, la cooperación internacionalse plantea como una alternativa complementariapara atender los problemas ambientales del país,cuya atención genera externalidades de ordenglobal. Se trata de hacer del país un agente cen-tral dentro de la cooperación internacional am-biental. Las autoridades ambientales, y especial-mente el Ministerio del Medio Ambiente, tienenel reto de liderar un proceso que evite la dis-persión –o la concentración en ciertas regio-nes– y la descoordinación de criterios y accio-nes, y asegure un adecuado seguimiento a losproyectos financiados con cooperación interna-cional, para evaluar si dichas acciones están real-mente dirigidas a sectores estratégicos y siobtienen los resultados esperados.

No deja de llamar la atención el enorme impac-to que han tenido las reducciones presupuesta-les en las entidades de nivel central, la cual fuedel orden del -22.83%, sobresaliendo esta si-tuación en el Fonam (-46%) y el Ministerio delMedio Ambiente (-35%).

A nivel de las CAR, aunque el agregado se mues-tra positivo (20.73%), es importante observarque las CDS se vieron afectadas por las reduc-ciones presupuestales –Cormacarena (-1%) yCorpourabá (-1.5%)–, y las corporaciones debajos ingresos: CSB (-26%) y Corpocesar (-3%).

La reducción de los aportes de la Nación parainversión fue más significativa para las entidadesdel nivel central (-53.33%), mientras que lasCAR, en general, no resultaron afectadas enconjunto (39.21%). Las Corporaciones que vie-

ron reducidos sus ingresos por aportes naciona-les de una manera más importante fueronCorpocesar (-62%) y CRQ (-54%).

Seguimiento al ProyectoColectivo Ambiental

Para evaluar el avance de la Política NacionalAmbiental durante 2000, la Contraloría Generalde la República diseñó un instructivo que fuediligenciado por las diferentes entidades perte-necientes al Sina7. Esta información se analizócon base en los objetivos y programas estable-cidos en el Proyecto Colectivo Ambiental, con-templado en el Plan Nacional de Desarrollo“Cambio para Construir la Paz”. El nivel de al-cance de la evaluación permitió conocer el gra-do de desarrollo de las corporaciones autóno-mas regionales y los institutos de investigaciónambiental, frente a los logros que se propusie-ron en el marco de cada una de los objetivos,programas y productos del Proyecto ColectivoAmbiental.

Se evidencia una deficiente incorporación delProyecto Colectivo Ambiental en la gestión de-sarrollada durante 2000 por las entidades queconforman el Sina, producto de la desarticula-ción que presenta el sistema, así como de lasdeficiencias en las estrategias que se han esta-blecido por parte del ente formulador y regula-dor de la Política, para concretarla en el contex-to regional y local. Ya en los dos informesanteriores hemos insistido hasta la saciedad enlas graves fallas institucionales del sistema nacio-nal ambiental, Sina; sin embargo, la CGR no des-conoce el avance institucional del país en estámateria.

Los siete programas prioritarios del ProyectoColectivo Ambiental (en adelante PCA): Agua,Biodiversidad, Bosques –pertenecientes al obje-tivo 1: Conservar y restaurar áreas prioritariasen las ecorregiones estratégicas–; Calidad deVida Urbana, Sostenibilidad de Procesos Pro-ductivos Endógenos –que se derivan del objeti-vo 2: Dinamizar el desarrollo regional y urbano

8 El Ministerio del Medio Ambiente no diligenció el instructivo, lomismo que la UAESPNN, Cardique y Codechocó.

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sostenible–; Producción Más Limpia y Merca-dos Verdes –contenidos en el objetivo 3: Con-tribuir a la sostenibilidad ambiental de los secto-res–; la mayor inversión se efectuó en elprograma Agua, con un 37.54% del total de lainversión realizada por las entidades del SINA,debido a que la inclusión de planes, programasy proyectos de saneamiento básico y sistemasde información geográfica que captó la mayorinversión de este programa, pese a no estarcontemplados como acciones prioritarias a eje-cutar dentro del PCA9 .(Gráfico 5).

En orden descendente de inversión, se encuen-tra ubicado en segundo lugar, el programa Cali-dad de Vida Urbana, con un 21,72% de la inver-sión total. Luego se encuentra el programaBosques, con el 10,82% del total; seguido delos programas Biodiversidad, con el 7,63%; Sos-tenibilidad de Procesos Productivos Endógenos,con el 1,53%; Producción Más Limpia, con el1,2%; y con el 0,22% de la inversión total, seencuentra Mercados Verdes.

Otras inversiones participaron con el 20,45%del total, e incluyen la estrategia e instrumentos,participación efectiva de las entidades territoria-les, de la población y de los distintos sectores;y el ordenamiento territorial, la coordinación yarticulación del Sina, el fortalecimiento institu-cional, la educación y generación de conocimien-

to, y el fortalecimiento de la capacidad nacionalde cooperación interna y externa y de negocia-ción internacional.

Ecorregiones estratégicas

En el PCA se estableció como objetivo principalla restauración y conservación de áreas priorita-rias en ecorregiones estratégicas, el cual recogelos tres objetivos centrales y los siete progra-mas señalados. En tal sentido, al Ministerio delMedio Ambiente se le asignó la responsabilidadde definir las ecorregiones estratégicas del or-den nacional, mientras que para la definición delas ecorregiones estratégicas regionales y loca-les se planteó la realización de procesos de con-certación a esa escala, con la participación delos diferentes actores, bajo la coordinación delMinisterio10.

Para efectos de la ejecución del PCA, se definiócomo ecorregión estratégica a una unidad terri-torial que está determinada por los diferentesfactores físicos involucrados que la caracterizany los procesos biofísicos de los ecosistemas quelas conforman. Para el caso colombiano, lasecorregiones constituyen, además, unidades es-pecíficas de gestión compartida entre diferentesCorporaciones y diferentes entidades territoria-les11. En ese orden de ideas y ampliando la de-finición, las ecorregiones se concibieron comoun área extensa conformada por microsistemascon características biofísicas comunes, que de-terminan, en su interior, mosaicos ecosistémicosinterrelacionados más pequeños, dentro de lacual todos los componentes forman una unidadintegral12.

Las Ecorregiones concebidas en esta política semueven en dos dimensiones simultáneas que, enteoría, deberían mostrar una gestión armoniza-da. Por un lado, están las ecorregiones nacio-nales que, de alguna manera, parten del con-cepto de los ecosistemas estratégicos

Grafico 5

Inversión de las entidades del Sina, por objetivosy sus correspondientes programas, año 2000

Fuente: CGR, CDMA

Mile

s de

Mill

ones

150.0

100.0

50.0

0.0OtrosD. SectorialD. Regional UrbanoEcorregiones E.

Biodiversidad

Bosques

Agua

P.P. Endo.

C. VidaUrbana Merc.

Verdes

P.M.L.

Objetivos

9 Para el detalle de las inversiones por programas, ver anexo 1.

10 Ministerio del Medio Ambiente, Política Nacional Ambiental,Proyecto Colectivo Ambiental, enero de 2000. Págs. 84 y s.s.11 Ministerio del Medio Ambiente, Las Ecorregiones Nacionales,Un Espacio para la Gestión Ambiental Compartida, Plan de acción2001-2002, Documento de trabajo.12 Ibid.

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concebidos en anteriores administraciones13, yque, en la misma política plasmada en el Proyec-to Colectivo Ambiental, aparecen definidas porel Ministerio del Medio Ambiente de acuerdocon el cumplimiento de unos criterios específi-cos que se relacionan estrechamente con losprocesos de ordenamiento territorial; y, por otrolado, están las ecorregiones regionales que,de acuerdo con la política, son el fruto de inten-sos procesos de concertación, en los que seinvolucran los actores institucionales y no insti-tucionales de los entes territoriales, quienes de-finen en conjunto las ecorregiones prioritarias,coordinados por el Ministerio.

En cuanto a la relación de las ecorregiones es-tratégicas con el ordenamiento territorial, éstafigura en el Proyecto Colectivo Ambiental comoinstrumento de política; al mismo tiempo, laelaboración de los planes de ordenamiento ygestión ambiental se propuso como meta delcuatrienio, para el cumplimiento del principalobjetivo de política ambiental.12 Para la vigencia2000, el Ministerio se trazó la meta de trabajarconjuntamente con los diferentes actores quetienen injerencia en las ecorregiones, para ade-lantar el proceso de concertación, junto con elacompañamiento y el seguimiento a los planesde ordenamiento territorial municipal y la asis-tencia de sus delegados a los comités técnicosde las ecorregiones15.

La identificación y priorización de lasecorregiones estratégicas fue precedida de laexposición de criterios que permitieran lograr

claridad, integralidad y operatividad en el con-cepto y, por ende, éxito en el cumplimiento delos objetivos de política ambiental. No obstante,los criterios establecidos para este fin tienenvarios desaciertos que impiden lograr una mejorcomprensión de la filosofía de las ecorregiones,la concertación de la propuesta y los resultadosde su aplicación en el periodo analizado.

Los criterios emanados desde el Ministerio apun-taban a servir como punto de partida para ladefinición de las ecorregiones, tanto nacionalescomo regionales, según dispone el documento“Proyecto Colectivo Ambiental”16. Estos prime-ros criterios tocaban tópicos de conservación,de funcionalidad, de área y nivel de riesgo; noobstante, los criterios que se presentaron en lasrondas de concertación, para la definición ypriorización, difieren notablemente de los pri-meros, en cuanto agregan algunas consideracio-nes de tipo político-administrativo y de gestión,que no estaban en los primeros y, al tiempo,excluyen algunos preceptos de tipo ecológico,que aquéllos sí consideraban.

A lo largo del proceso de concertación en lostalleres, los representantes del Ministerio fueronenfáticos en aclarar que el concepto deecorregión no se restringe sólo a una visiónbiologicista ni conservacionista y en eso, sinduda, se acertó; no obstante, el peso de loscriterios no ecológicos en la concertación fuetan significativo para la definición de lasecorregiones estratégicas, que las consideracio-nes ecológicas y socioculturales, vitales para laintegralidad del concepto, no fueron suficiente-mente tenidas en cuenta.

El Proyecto Colectivo Ambiental pretende, conla propuesta de ecorregiones estratégicas, po-tenciar mecanismos que, en torno a la conserva-ción y la protección de sus áreas prioritarias segeneren opciones para el desarrollo y la paz en

13 La política nacional ambiental de la anterior administración na-cional, dentro de las acciones y programas para el mejoramientoambiental propuso la Protección de Ecosistemas Estratégicos, cuyasíntesis dice: “El objetivo de este programa es proteger los ecosis-temas estratégicos que garantizan la oferta de bienes y serviciosesenciales para el desarrollo humano sostenible del país, de maneraque contribuya a promover el desarrollo económico y social, pre-venir catástrofes y garantizar el mantenimiento de la diversidadbiológica y cultural. La meta es continuar los proyectos que seejecutan, emprender las investigaciones necesarias para la identifi-cación y caracterización de los ecosistemas y áreas de alto riesgo,e iniciar su adecuado manejo”. Ministerio del Medio Ambiente,Memoria al Congreso de la República 1994-1995. Pag. 6.14 Ministerio del Medio Ambiente, Plan de acción 2000, CuadroResumen, pág. 115 Ibid.

16 “Se han dado tres instancias en la selección, de ecorregionesestratégicas de importancia nacional, regional y local. Todas debencumplir con los criterios generales de selección definidos por elProyecto Colectivo Ambiental. Adicionalmente, todas deben ajus-tarse a los criterios específicos definidos concertadamente por lasautoridades ambientales, entes territoriales y actores sociales parasu respectiva región”, Proyecto Colectivo Ambiental. (Pág. 84)

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las regiones objeto de la política17. Sin embargo,la propuesta no parece suficiente para encararcon éxito los conflictos sociales que se viven enla actualidad en el país, con altos niveles de vio-lencia y polarización, en medio de un procesode paz con rumbo incierto.

Una propuesta tan importante como la deecorregiones estratégicas se ve amenazada porla intensidad del conflicto, ya que uno de losprincipales botines de guerra de los actoresarmados al margen de la ley es, precisamente, elcontrol de regiones estratégicas, por su ofertade recursos naturales, especialmente combusti-bles fósiles, o propicios para la explotación decultivos ilícitos. En consecuencia, el acceso a laoferta ambiental para los actores sociales noarmados está mediado por relaciones de poderque están lejos de su alcance.

De otro lado, por escapar del reduccionismobiológico se cae en un excesivo pragmatismoadministrativo, que se muestra como criteriode peso para definir una ecorregión en la queexista jurisdicción de más de dos Corporacio-nes Autónomas Regionales. Este criterio fueampliamente discutido en el proceso de concer-tación en los talleres, con mucha razón, porquese cuestiona si tiene más relevancia definir unaecorregión estratégica por una circunstancia dejurisdicción que por otros elementos de mayorimportancia, como son los procesos sociales queen ella tienen lugar y los cuales ni se mencionanen los criterios iniciales de definición.

El proceso de concertación

El proceso de concertación se desarrolló en losdiferentes talleres a los que se convocó a auto-ridades ambientales, entes territoriales, institu-tos de investigación, organizaciones étnicas y nogubernamentales, que trabajaron en torno a loscriterios para la identificación, selección y prio-rización de ecorregiones, de acuerdo con lodefinido por el Ministerio, así como en la bús-queda de complementación y convergencia deacuerdos. Otra temática abordada en los talle-

res de concertación fue la de la identificación decadenas productivas y del agua.

Esta convocatoria amplia daría para pensar quela participación de actores sociales no institucio-nales fue notable; no obstante, las memorias delos talleres ampliados dejan ver una despropor-ción en la participación: Los actores institucio-nales, en especial de las corporaciones autóno-mas regionales, son la mayoría, mientras que losmiembros de organizaciones sociales de base,organizaciones campesinas y de productores,grupos ambientalistas locales y regionales, casibrillan por su ausencia, excepto en zonas defuerte presencia de minorías étnicas como laOrinoquía y la Amazonía. Sin embargo, lasorganizaciones no gubernamentales estuvieronpresentes en casi todas las jornadas de con-certación.

En principio, para la mayoría de los casos, separtió de una línea base de información sobre elestado del medio ambiente en la región, que sehabía obtenido del trabajo previo de autorida-des ambientales y territoriales; en otros casos,el mismo taller fue el espacio propicio para laelaboración de un diagnóstico a partir de lasintervenciones de los asistentes. En esta prime-ra ronda de talleres, que se remonta a 1999,participaron los jefes de planeación de las Cor-poraciones Autónoma Regionales y de Desarro-llo Sostenible, y las autoridades ambientales degrandes centros urbanos.

De aquí salió una identificación preliminar de sietegrandes regiones, equivalentes a las regionesCorpes, puesto que el Ministerio consideróimportante como instrumento para la ejecuciónde la política el fortalecimiento de estas instan-cias de planificación18 y, en consecuencia, las in-cluye como partícipes en el objetivo de conser-var y restaurar áreas prioritarias en lasecorregiones estratégicas a través del programaAgua19.

En la siguiente ronda, participaron, entre otros,las ONG y los gremios y, en algunos casos, seobtuvieron propuestas iniciales de ecorregiones,

17 Ibid. Pag 13.

18 Ibid. pág. 32.19 Ibid. pág. 39

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para ser concertadas en la última ronda realiza-da en 2000.

En los talleres realizados en regiones con granpoblación indígena se presentaron los principa-les desacuerdos para lograr la concertación,debido a la enorme divergencia entre las postu-ras institucionales del Ministerio del Medio Am-biente y las posiciones expuestas por los repre-sentantes de las comunidades. La concepciónque unos y otros tenían de los talleres era tandiferente que mientras los primeros recalcabanque los talleres ampliados eran la última instanciade concertación en la que se deberían lograracuerdos sobre la definición de las ecorregionesy sus prioridades, los segundos veían esta ins-tancia apenas como el inicio de una etapa deinformación, que luego debería ser comunicaday consultada internamente en sus etnias, paraentonces asumir una posición grupal.

La principal preocupación de los indígenas res-pecto de la propuesta de ecorregiones estra-tégicas radica en la posibilidad de que si sudefinición no atiende a las formas particulares deapropiación del territorio de los resguardos,éstos se verán desmembrados por la división,con criterios no culturales, de su territorio endistintas ecorregiones, ocasionando la rupturade dinámicas socioculturales, que rebasan las con-sideraciones político-administrativas.

A juicio del Ministerio, el origen del problemaradica en la confusión que tienen los indígenasentre “región natural” y “región de planificación”,pero esto no oculta la ineficacia del rector delSina para construir una propuesta lo suficiente-mente consistente como para que superara laprueba de la concertación en el contexto de lamulticulturalidad colombiana

De esto se derivó que en una región se consi-derara la necesidad de hacer un taller especial,fuera de agenda, con las comunidades indígenas,para lograr avanzar en la concertación; finalmen-te, el taller no se realizó y los indígenas queda-ron marginados del proceso. No es justificable,desde ningún punto de vista, que, en un procesode concertación para buscar un acuerdo dedefinición de ecorregiones, los principales acto-res y destinatarios de las decisiones tomadas en

cumplimiento de una política queden excluidosdel proceso decisorio y que los mismos funcio-narios reconozcan sus yerros y desafíos, perono se actúe en concordancia con estas circuns-tancias20.

En algunos casos, en los talleres ampliados secuestionó el vínculo entre las ecorregiones es-tratégicas y los procesos adelantados para laelaboración de los planes de ordenamiento te-rritorial, dado que, partiendo del principio deautonomía de los entes territoriales, ya se handefinido algunas zonas especiales de manejo; alrespecto, el Ministerio planteó su labor como lade potenciar y acompañar estos procesos, conmiras a la construcción de región. En pers-pectiva y de acuerdo con lo evidenciado me-diante el proceso de concertación, toda estadinámica desembocará en el seminario nacionalambiental, en el que, al margen de las falenciasdel proceso, se adoptaron las ecorregionesdefinitivas.

Los resultados

Examinando el resumen de Objetivos de Políti-ca, en lo relacionado con las ecorregiones es-tratégicas, que se plasman en el PCA, se apre-cia una considerable cantidad de objetivos porprograma que, luego de contrastarse con el plancuatrienal del Ministerio del Medio Ambiente, seven reducidos o modificados. De ello resultaque la principal preocupación del Ministerio encuanto a su gestión en el tema para 2000 fuera,en primera instancia, producir el documentoconceptual básico para definir los intereses y lasfunciones de las ecorregiones e iniciar el proce-so de concertación y formulación de planes dedesarrollo sostenible, planes estratégicos y for-

20 “La determinación de las Ecorregiones en la Orinoquía Plana y elproceso subsiguiente de selección y formulación de proyectos, enlos términos que exige la metodología del PCA, debe partir, entreotros elementos fundamentales, de los Actores Sociales, por tanto, enesta región del país, se debe lograr consenso con las comunidadesindígenas, que constituyen más del 80 % de la población. Eviden-temente, faltó un proceso de paciente y minucioso trabajo explica-tivo y exclusivo con las comunidades indígenas Solo así se habríapodido romper la desconfianza, los prejuicios”. Ministerio del MedioAmbiente,. Memorias del Taller de Concertación de Ecorregionesestratégicas en la Región 11, de la Orinoquía Plana, 2000

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mulación y concertación de las agendas PacíficoXXI y Amazonía XXI, respectivamente.

Uno de los resultados de este proceso, desdela promulgación de la política ambiental hasta elfin de la vigencia analizada, es el desarrollo deuna extensa fase de concertación a través detalleres preparatorios, talleres de concertaciónregional y talleres ampliados regionales, cuyosproductos son la selección de 80 ecorregionesestratégicas regionales y la conformación de Con-sejos Regionales Ambientales; no obstante, laprofusión de etapas e instancias de concertaciónno ha redundado en una concreción real de losobjetivos de la política inicialmente propuestos.

No es comprensible que el Ministerio del MedioAmbiente haya invertido tanto tiempo en con-certar una iniciativa que, por lo demás, no varíasustancialmente de la propuesta que en el mis-mo sentido hizo el gobierno anterior para defi-nir las ecorregiones regionales, tomando comolínea base los procesos de gestión ambiental quese han venido adelantando desde tiempo atrásen los entes territoriales, con el fin de lograrlegitimidad y agilidad en el desarrollo de esteprograma.

Si se tiene en cuenta que, durante 2000, la ges-tión del Ministerio del Medio Ambiente y delSina en su conjunto, en lo relacionado conecorregiones estratégicas, casi se limitó a laconcertación, las perspectivas de cumplimientode los objetivos trazados en la política no sonnada prometedoras, lo que se constituye en unindicador de baja gestión, que se hace más no-torio cuando se considera la importancia queotorgó el PCA a las Ecorregiones estratégicas,desde la perspectiva de trabajar en pos delmejoramiento en la cantidad, regularidad y cali-dad del agua.

Ecorregión estratégica Macizo Colombiano

La ecorregión estratégica Macizo Colombiano,junto con la Sierra Nevada de Santa Marta y laecorregión Nororiental, fueron las tres

ecorregiones nacionales a las que dió prioridadel Ministerio del Medio Ambiente, por cuantoen ellas ya se habían iniciado procesos de ges-tión ambiental, que fueron tenidos en cuenta parala ejecución de la política ambiental21.

El Macizo Colombiano es, sin lugar a dudas, laprincipal estrella hidrográfica del país; con unaextensión de 36.780 km2 es un ecosistema deimportancia estratégica, puesto que en él tienenlugar los procesos de captación, recarga yescorrentía de grandes cantidades de agua, quesurten los cauces de varios de los principalesríos de Colombia22; por tanto, cumple impor-tantes funciones, como regulación hídrica yclimática; además, fue declarada reserva de labiosfera por la Unesco23. En la actualidad, com-prende territorios de los departamentos deCauca, Nariño, Huila, Putumayo, Tolima, Ca-quetá y, recientemente incorporado, Valle delCauca.

En su territorio hay cinco parques nacionalesnaturales (Guácharos, 9.000 has.; Puracé, 83.000has.; Nevado del Huila, 158.000 has.; Galeras,7.615 has.; y las Hermosas, 125.000 has.), condiversidad de formaciones vegetales que inte-gran un corredor biológico que se extiendedesde la laguna de La Cocha hasta el páramo deLas Hermosas. Los servicios ambientales y eco-nómicos que genera el Macizo se ven amenaza-dos por procesos sociales, como la ampliaciónde la frontera agrícola (17 puntas de coloniza-ción)24, incorporación de páramos a la produc-ción agrícola y plantación de cultivos ilícitos, conrepercusiones en la producción de subsistencia,suministro de agua y destrucción de hábitat25.

El Macizo Colombiano es territorio de campe-sinos tradicionales que, en un número aproxima-

21 Ministerio del Medio Ambiente, Las Ecorregiones Nacionales:Un Espacio Para la Gestión Ambiental Compartida, Plan deAcción 2001-2002. pág. 3.

22 “El corazón del macizo, en general, se considera un área máspequeña, que comprende aproximadamente 20.000 km2, princi-palmente por encima de los 2.200 m.s.n.m”. Unidad Administra-tiva del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Proyecto :Conservación de la Biodiversidad de Importancia Global de losEcosistemas de Páramo y Bosque Altoandino del Macizo Colom-biano, págs. 1 y 2.23 Convenio Intercorporativo del Macizo Colombiano.Delimitaciónde la Biorregión del Macizo Colombiano. 2000. pág 13.24 Ministerio del Medio Ambiente, Op. Cit. pág 13.25 Ibid.

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do de 519.250 personas, ocupan un área de1.096.250 has., así como de miembros de di-ferentes etnias indígenas, con aproximadamente180.000 personas, en un área de 409.976 has.Así mismo, se asientan campesinos y colonos,con cerca de 66.000 personas, en un área de151.000 has. La población urbana se calcula en231.205 habitantes, lo que indica una configu-ración poblacional con predominancia rural,con importantes implicaciones sobre la sos-tenibilidad sobre de los ecosistemas estratégi-cos26 .

Las etnias indígenas asentadas en el territoriodel macizo son los Yanaconas, Paeces, Guambia-nos, Coconucos, Totoroes, Ingas Kamentzas ySibundoyes, grupos que poseen pautas particu-lares de apropiación y uso del territorio y de suoferta ambiental, además de un gran nivelorganizativo, que se expresa en la posibilidad demovilización y protesta social ante las instanciasgubernamentales, que ha tenido gran fuerza enlos últimos cinco años.

Los principales conflictos ambientales presentesen esta ecorregión son, en primera instancia, ladistribución desigual de la tierra y la presenciade cultivos ilícitos, que tienen un efecto nocivodirecto en las áreas abastecedoras y reguladorasde caudales, sumado a la deforestación para laplantación de dichos cultivos, la tensión entreel territorio indígena y el latifundio, y la coloni-zación hacia las áreas de parques naturales27.

Además, los niveles de pobreza y marginalidadde las comunidades son bastante altos frente alconjunto de la población colombiana, situaciónque se ve agravada por el conflicto armado, eldesplazamiento forzado, la escasa infraestructu-ra y la débil presencia institucional.

En atención a esta problemática, desde 1994 seinició un proceso institucional para aunar esfuer-zos y buscar alternativas de solución; comoresultado y al amparo de la Ley 99 de 1993, lasCorporaciones Autónomas Regionales con juris-dicción sobre el Macizo Colombiano se unieroncon el Ministerio del Medio Ambiente, para cons-

tituir el Convenio Intercorporativo del MacizoColombiano, identificado con el número 231Adel 14 de agosto de 1995, con una vigenciaoriginal de cinco años, los cuales fueron prorro-gados, mediante el convenio 045 del 11 de sep-tiembre de 2000, por cinco años más.

Dada la duración del convenio y habiéndosecumplido la mitad del plazo para su expiración,la razón fundamental para que se haya solicitadouna prórroga del mismo radica en la ineficazgestión de su equipo, que se traduce en que,hasta el momento, los niveles de ejecución delos proyectos no sean los esperados ni su efec-tividad sea la deseable para una iniciativa tanambiciosa e importante.

La iniciativa de este convenio encaja en el desa-rrollo de los propósitos de la política ambientala través del programa ecorregiones estratégi-cas; adicionalmente, se tuvo en cuenta el carác-ter de reserva de biosfera otorgado por laUnesco desde 1980 y la importancia ecológicaya mencionada anteriormente. Además, dadoslos procesos sociales presentes en esta zona, sehizo conciencia sobre la importancia de la ma-yor presencia institucional, la que, sin embargo,no ha repercutido suficientemente en el cambiode las condiciones que justificaron la creacióndel Convenio.

La estructura organizativa del mismo está enca-bezada por un equipo central con sede perma-nente en Bogotá y unos equipos regionales enlos departamentos miembros del convenio. Losrecursos para su funcionamiento provienen delFondo Nacional de Regalías, en cumplimiento dela Ley 141 de 1994, mientras que Fonade ejer-ce la administración de los proyectos, según elconvenio Nº 198010 (sin fecha), al que se lehizo una adición para prorrogarlo hasta 2001, yen diciembre de 2000, una nueva para prolon-garlo hasta febrero de 2002.

Estos convenios, además de establecer el origende los recursos de la vigencia de 1997, especi-ficaban que los mismos se destinarían a la ejecu-ción de los proyectos “Ampliación del Procesode Ordenamiento Ambiental Territorial del Eco-sistema Estratégico del Macizo Colombiano y suÁrea de Influencia”, y “Canje Ecológico”, los cua-

26 Ministerio del Medio Ambiente, Op. Cit. pág. 13.27 Ibid.

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les tenían un año de plazo para su ejecución(Tabla 5).

El equipo directivo del Convenio, con sede enBogotá, no se justifica, porque no ha redundadoen un trámite ágil de los recursos necesarios.Así mismo, se considera innecesaria la existenciade un gerente y un coordinador técnico en elnivel central, si las Corporaciones AutónomasRegionales que conforman el convenio disponende funcionarios capacitados para operarlo desdelas regionales; por tanto, este convenio va encontravía de los principios de economía y efi-ciencia en la gestión pública, dados los resulta-dos obtenidos hasta el momento.

Igualmente, se estima que la existencia de equi-pos regionales numerosos, desde tiempo atráshasta este momento, estando la mayoría de losproyectos en fase de formulación, en trámiteante Fonade o a la espera del primer desembol-so, ha sido innecesaria; y sólo se justifica cuandola ejecución real de los proyectos se inicie. Res-pecto a esto último, es necesario aclarar que, enlos informes y documentación presentada por elConvenio a la Contraloría General de la Repúbli-ca, aparecen como ejecutados aquellos proyec-tos que ya tienen recursos aprobados, lo cual seconstituye en un indicador distorsionado de ges-tión, dado que se debe entender como ejecuta-do el proyecto que al momento del informe yaha finalizado todas las actividades respectivas parael cumplimiento de sus objetivos y metas, y en

ejecución, aquél que, al momento del mismo, lasestá adelantando.

En mayo de 2000 fue suscrito un nuevo conve-nio, el Nº 199059, para la ejecución del proyec-to “Conservación y Manejo Sostenible de laOferta Ambiental en la Bioregión del MacizoColombiano y su Área de Influencia”, por unmonto de $ 1.903 millones, y con un plazo deejecución de un (1) año; a éste se le hace unaadición, el 26 de diciembre del mismo año, paraprorrogarlo hasta el 4 de mayo de 2003.

Una iniciativa de la envergadura del ProyectoIntercorporativo del Macizo Colombiano debepartir de la base de la participación y la concer-tación, para que la filosofía del proyecto seacompatible con la realidad social, cultural y ecoló-gica del medio en el que pretende incidir; pues-to que los beneficiarios del proyecto son losprincipales focos de la acción, el trabajo que conellos se haga debe contener los valiosos aportesque resultan de la interacción prolongada conlos ecosistemas, para que los objetivos y metasdel proyecto logren su realización efectiva.

En este sentido, el convenio cuenta con un com-ponente denominado “Participación Ciudadana yCapacitación Ambiental”, cuya importancia noconcuerda con la atención que se le ha dado,puesto que la propuesta inicial de asignarle re-cursos por $338 millones, fue reducida en un74%, para terminar en un monto de $87 millo-

Rendimientos 1997, Asignado 110.00 7.00 117.00 100,0%Convenio Fonade 198010 Ejecutado 109.80 6.53 116.33 99,4%

Disponible 193 469 662 0,6%Proyecto 1998, Asignado 56.12 149.35 43.44 138.96 387.87 100,0%Convenio Fonade 199017 Ejecutado 13.73 147.68 18.88 138.88 319.17 82,3%

Disponible 42.39 1.67 24.56 0 68.70 17,7%Proyecto 1999, Asignado 87.50 76.00 905.70 67.50 846.13 1.982.84 100,0%Convenio Fonade 199069 Ejecutado 27.69 179.18 5.45 796.71 1.009.04 50,9%

Disponible 59.81 76.00 726.51 62.04 49.42 973.79 49,1%Resumen Asignado 87.50 132.12 1.165.05 110.94 992.09 2.487.71 100,0%

Ejecutado 27.69 13.73 436.67 24.33 942.19 1.444.55 58,1%Disponible 59.81 118.39 728.38 86.60 49.89 1.043.16 41,9%

Fuente: Convenio Intercorporativo del Macizo Colombiano, 2001.

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Componente

Tabla 5Ejecución del convenio intercorporativo del macizo colombianoRendimientos 1997, Proyectos CNR 1998-1999, (millones de $)

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33


nes de la vigencia de 1999, de los cuales se haejecutado un 31,6%, quedando disponible un68,4%.

El eje principal de articulación de la propuestaoperativa del Convenio Intercorporativo es laestrategia de Canje Ecológico, que consiste,básicamente, en efectuar un intercambio, entreinstituciones y comunidades locales, de alterna-tivas concertadas, que permitan evitar la inter-vención de campesinos y colonos en zona dealta montaña mediante el establecimiento decultivos –lícitos o ilícitos– o extracción de leña,para cambiarlos por actividades de conserva-ción, restauración y protección de los recursosnaturales renovables y del medio ambiente engeneral.

Los proyectos productivos que impulsa el Con-venio Intercorporativo son, principalmente, loscultivos de frutales en zonas más bajas, estable-cimiento de huertas familiares, granjas y pro-yectos de reforestación. Así mismo, se trabajaen el componente de sustitución de alternativasenergéticas, por medio de la implementación dehornillas ecológicas en el Huila28 o sustitución deestufas de leña por estufas de gas propano en elCauca, proyecto que, a la luz de las actualescondiciones de orden público, no resulta muyconveniente, pese a que ya se encuentra en trá-mite en Fonade.

Cabe anotar que esta iniciativa de Canje Ecológicoes resultado del proyecto “Diagnóstico y Recu-peración del Ecosistema Estratégico del MacizoColombiano”, financiado con recursos del Fon-do Nacional de Regalías, de acuerdo con la Ley1141 del 28 de junio de 1994, vigencias 1995y 1996. Este proyecto, en una de sus metas,plantea “...la identificación de proyectos produc-tivos ambientalmente sanos y que desarrollenlas decisiones del ordenamiento territorial”, aligual que “...la identificación de áreas con comu-nidades e instituciones que acuerden compro-meterse en el manejo sostenible de su territo-

28 Convenio Intercorporativo del Macizo Colombiano, Documen-to Resumen de Características del Canje Ecológico Empleado comoHerramienta de Gestión en el Macizo Colombiano.29 Convenio Intercorporativo del Macizo Colombiano, CanjeEcológico, 1999.

rio, tales como: reservas campesinas, senderosbiológicos, reservas de la sociedad civil, bos-ques municipales, territorios indígenas, entreotros”29.

Este componente, inicialmente, fue identificadopor el Convenio con el nombre de Plan deContingencia, como respuesta a las solicitudesapremiantes de autoridades y comunidades delMacizo, ante los problemas de orden social,económico, político, ambiental y cultural pre-sentes en el momento y vigentes aún hoy. Eneste sentido, la CAM fue pionera al ejecutarproyectos como los de “Formadores de Vida”,“Conciliadores Ambientales”, “Parcelas Demos-trativas” y ecoturísticos, con gran participacióncomunitaria30.

No es claro cómo se pretende lograr una ges-tión eficiente del convenio, en especial de suestrategia fundamental de “Canje Ecológico”,cuando el componente de participación y capa-citación ambiental, vital para el éxito, no hacontado con recursos ni trabajo suficientes31.Así mismo, tampoco es comprensible que, den-tro de este componente, se destinen recursospara capacitación de funcionarios del Convenioen los temas de participación ciudadana y carac-terización socioambiental, porque se da porhecho que los funcionarios que operan este tipode propuesta deben tener el perfil profesionaladecuado al objeto del mismo.

El otro componente vinculado a la estrategia de“canje ecológico” es el de ordenamiento am-biental territorial, que contó con recursos porun monto de $56 millones para la vigencia 98,y $76 millones para la vigencia 99, que aún nose han ejecutado. Originalmente, se había pro-puesto un presupuesto de $132 millones, el cualsufrió una reducción del 2,41%, para quedar en$129 millones.

Otra de las facetas importantes de este procesoes la delimitación definitiva de la Ecorregión

30 Ibid.31 Una de las conclusiones a las que se llegó, luego de la cumbre dePitalito, es la de la necesidad de trabajar intensamente con lascomunidades de indígenas, campesinos y colonos, según consta enel documento “Delimitación de la Biorregión del Macizo Colom-biano”, de mayo de 2000.

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34


Macizo Colombiano, para lo cual, en abril de2000, se aprobó el nombramiento de una comi-sión técnica, conformada por los técnicos desistemas y de ordenamiento territorial de la CAMy Cortolima y el coordinador técnico del Con-venio, para que abordara el tema. Con los resul-tados de su labor se debía definir el área decobertura de la biorregión, basada en el trabajode las tres Cumbres del Macizo Colombiano,efectuadas en Timbío (Cauca), Pitalito (Huila) yAlmaguer (Cauca), y con los aportes de las Cor-poraciones Autónomas Regionales, las Organiza-ciones No Gubernamentales y las solicitudesprovenientes de las regiones (Tabla 6)

Los criterios utilizados fueron de índoleecosistémica, cultural y administrativa, que serecogen en el documento “Consideraciones parala Delimitación de la Bioregión del Macizo Co-lombiano”. Posteriormente, en el comité técni-co de abril de 2000 se propuso definir la deli-mitación usando este documento como base para

producir el definitivo y conformar una nuevacomisión de técnicos para elaborar el acto ad-ministrativo correspondiente.

Pese al exceso de comisiones y de criteriosaportados para la delimitación de la EcorregiónMacizo Colombiano, ésta no se ha logrado preci-sar aún, debido a la pugna por los recursos paraesta Ecorregión, que inclusive ha llevado a pro-puestas descabelladas de inclusión en la misma.

Ecorregión Sierra Nevada de Santa Marta

La Ecorregión Sierra Nevada de Santa Marta,que ha sido calificada como estratégica a nivelnacional, presenta una serie de características,entre las cuales se destaca haber sido declaradacomo reserva del Hombre y la Biosfera, tieneuna extensión de 21.158 km2, se extiende sobretrece municipios de los departamentos de Mag-dalena, Cesar y Guajira, está delimitada por lacosta Caribe, la Ciénaga Grande, las fallas de losríos Ranchería y Cesar y las fallas de Oca yColombia. Dentro de su jurisdicción se encuen-tran los Parques Nacionales Sierra Nevada deSanta Marta, Tayrona y la reserva forestal pro-tectora que cubre aproximadamente el 90% delmacizo. En lo que a población humana se refie-re, se encuentran asentamientos de grupos indí-genas Arhuaco, Koguis, Wiwuas y Wayùu, ade-más existen asentamientos de campesinos en laspartes medias y bajas del macizo y en las zonasplanas y costeras 32.

Institucionalmente, en la ecorregión tienen juris-dicción la Corporación Autónoma Regional delCesar, la Corporación Autónoma Regional de laGuajira y la Corporación Autónoma Regional delMagdalena; de igual manera, la Unidad Adminis-trativa Especial de Parques, regional Costa At-lántica, que tiene competencia en los diferentesparques ubicados dentro de la ecorregión. Asímismo, se encuentran organizaciones de la so-ciedad civil; específicamente, las diferentes etniasindígenas cuentan con las organizacionesGonawindúa, la cual reúne los grupos koguis,Wiwas y Arhuacos; la confederación Tayrona,que agrupa los Arhuacos de la vertiente oriental;

Departamento Lista de municipios No. de Participaciónmunicipios porcentual

Tabla 6Conformación departamental y

municipal del Macizo Colombiano

Caquetá San José del Fragua, Belén 2 2.5%de los Andaquíes.

Cauca Timbío, La Sierra, La Vega, 26 32.1%Almaguer, San Sebastián,Santa Rosa, Bolívar, Toribío,Sotará, Puracé, Totoró Jambaló, Silvia, Caldono,Caloto, Inzá, Paez-Belalcázar,Florencia, Miranda, Rosas,Corinto, Mercaderes,Piendamó, Popayán, Sucre,Piamonte.

Huila San Agustín, Isnos, Salado- 19 23.5%blanco, Oporapa, La Argenti-na, La Plata, Tarqui, Pitas,Iquira, Teruel, Santa María,Palestina, Pitalito, Acevedo,Suaza, Nátaga, Paicol, Timaná,Elías.

Nariño San Pablo, La Unión, La Cruz, 15 18.5%Colón, Belén, Tablón deGómez, San Lorenzo, Arbole-da, San Bernardo, Taminango,San Pedro de Cartago, Albán,Chachaguí, Pasto, Buesaco.

Putumayo Mocoa, Santiago, Colón, 5 6.2%Sibundoy, San Francisco.

Tolima Chaparral, Planadas, Rioblan- 6 7.4%co, San Antonio, Roncesvalles,Rovira.

Valle Palmira, Sevilla, Tuluá, Buga, 8 9.9%Ginebra, El Cerrito, Pradera,Florida.

Total 81 100%

Fuente: Convenio Intercorporativo del Macizo Colombiano. 2001. 32 Ministerio del Medio Ambiente, op. cit p. 1

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la organización Yugumauin Bunkaunarrwa Tayrona,que agrupa las comunidades Wiwas de la parteoccidental; los Wayúu, reunidos en la organiza-ción indígena del sur de la Guajira; y la organi-zación kankuama.

Las riquezas naturales y ambientales que poseele dan un nivel de importancia sin igual. El ma-cizo está diferenciado en dos flancos: el norte yel occidental, los que constituyen los denomina-dos refugios húmedos; la variación de ecosiste-mas existente va desde zonobioma desértico tro-pical hasta húmedo ecuatorial; en cuanto aorobiomas, se han identificado los de tipo selvasubandina, selva andina, páramo y superpáramo;en materia de riqueza de especies cuenta con38 especies endémicas de anfibios, 28 de aves,30 de reptiles y 2 de mamíferos. Además de ladiversidad de los ecosistemas mencionados, laSierra tiene un sistema hidrográfico con 30 ríosprincipales, que vierten en total diez millones demetros cúbicos de agua al año, regando las tie-rras de las planicies aluviales costeras y los vallesde los ríos Cesar y Ariguaní, abasteciendo losacueductos que surten varias ciudades y asenta-mientos importantes33.

La ecorregión es soporte de diferentes proce-sos, destacándose el abastecimiento hídrico alas ciudades de Santa Marta, Valledupar yRiohacha; brinda una rica oferta de suelos, quepermite el desarrollo de cultivos de banano,algodón, arroz y palma africana; la ganadería tie-ne una significativa participación en la región. Laindustria minera está presente en los centrosproductores de carbón en el Cerrejón y Barran-cas, y en los puertos marítimos de exportación.Por ultimo, el turismo es una actividad económi-ca importante, que está asociada a la oferta queprestan los ecosistemas naturales de la Sierra,los Parques Nacionales Naturales, con sus res-pectivos atractivos históricos, culturales.

La problemática que afronta la Ecorregión enmateria ambiental se puede resumir en factorestales como la distribución desigual de la tierra,el establecimiento de cultivos ilícitos, la amplia-ción sistemática de la frontera indígena y la re-ducción de la frontera campesina, ubicación de

población campesina dentro de las áreas de res-guardos indígenas y de las zonas de parques yde reservas naturales; el conflicto armado y eldesplazamiento forzoso de las comunidades in-dígenas y de campesinos.

Igualmente, la tala y quema indiscriminadas, laformación de potreros y pastizales para la gana-dería, la introducción de nuevas variedades decafé, la expansión de cultivos ilícitos y la constanteextracción de maderas, han ido destruyendo losbosques, así como la enorme biodiversidad.Como consecuencia de la deforestación y el usoinadecuado del suelo, se han generado procesosde erosión y avance de la desertización en diver-sos zonas del macizo, especialmente en el sur dela Guajira y Cesar, además de la desestabilizacióndel caudal de los ríos y cuerpos de agua en gene-ral, con graves repercusiones en el suministrode agua para la población, el sector agroindustrialy el ganadero; como agravante, a los problemasambientales se suman los conflictos por la tierraentre colonos y terratenientes e indígenas

Gestión en la ecorregión

Sobre la ecorregión Sierra Nevada de Santa Martase han venido desarrollando procesos de discu-sión, estudios, análisis y actuaciones provenien-tes de los diferentes sectores, tanto institucio-nales como no gubernamentales, que trasciendenla actual política nacional ambiental; interés quese explica por tratarse de un área de carácterestratégico, que ha contado con una gran ex-pectativa institucional y social.

La primera acción significativa se dio en 1987,cuando se formularon el primer diagnóstico in-tegral y las recomendaciones de manejo para laregión; en 1992 se da a conocer el primerborrador del denominado Plan de DesarrolloSostenible, que se adopta en 1996. Con base enla Ley 344 del mismo año se crea el ConsejoAmbiental Regional de la Sierra Nevada deSanta Marta, mecanismo de coordinación delas acciones institucionales y ejecución del Plande Desarrollo Sostenible, que se reglamentamediante el Decreto 1593 de 1997; medianteel mismo, se crea el Fondo Ambiental para elDesarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de33 Ministerio del Medio Ambiente, op. cit p. 1

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34 En su debido momento, la Contraloría General de la República sepronunció respecto a la inconveniencia y los efectos ambientalesnocivos que traería la aprobación de este proyecto de Ley.

Santa Marta; así mismo se crea el Consejo deMamas, cuerpo asesor integrado por autorida-des tradicionales indígenas.

En 1998 en la primera reunión del ConsejoAmbiental Regional, durante el “Foro para eldesarrollo sostenible de la Sierra Nevada”, sepresenta el Plan de Desarrollo Sostenible, for-mulado por la organización no gubernamentalFundación Prosierra, con la participación del Mi-nisterio del Medio Ambiente y se crea el comitédirectivo del Consejo Ambiental.

Posteriormente, se crea el Comité Directivodel Plan de Desarrollo Sostenible, confor-mado por representantes del Incora, Uaespnn,Cabildo Gobernador Gonawindúa Tayrona, Asun-tos Indígenas y la Fundación Prosierra, con elobjeto de evaluar los proyectos, en especialaquellos que tengan incidencia en las comunida-des indígenas.

Luego de los más de seis años que lleva esteproceso, base para la selección de la SierraNevada como Ecorregión Nacional, la labordesarrollada por el Ministerio del Medio Am-biente ha sido más de acompañamiento que deliderazgo; resulta preocupante que habiendo sidoformulado el Plan desde hace cuatro años, toda-vía en 2000 éste no haya tenido ejecución con-creta, debido, entre otros factores, a las dificul-tades para concertarlo con los diferentes actoressociales, en especial con las comunidades indíge-nas, las que han formulado propuestas que exi-gen ser discutidas e incorporadas al plan.

También, es preciso resaltar que las accionesejecutadas en la región no se han desarrolladocon la visión de Ecorregión, ni incorporan lasdirectrices de la actual Política Nacional Ambien-tal. Sumado a lo anterior, se encuentra que lagestión está siendo efectuada de manera disper-sa, aunque sin desconocer el esfuerzo y la laborefectuada por parte de las diferentes entidades.

El Consejo Ambiental Regional no ha pasadode ser el escenario donde cada uno de los dife-rentes actores presenta a consideración sus ini-ciativas y reporta el avance de las mismas, perosin que se haya abordado la discusión de lasestrategias, los mecanismos y las acciones con-cretas que permitan la implementación del PDS

y del Proyecto Colectivo Ambiental, como lodemuestran las actas de reunión de las tres se-siones del Consejo en 2000.

Además del panorama anteriormente descrito,resulta contradictorio que mientras, por unaparte, la Política Nacional Ambiental propone laidentificación y definición de áreas estratégicaspara el país y formula lineamientos de política,encaminados a la recuperación y conservaciónde éstas en las ecorregiones estratégicas, porotra parte, se presenten y promuevan iniciativasque tienen impacto directo sobre los recursosnaturales y la riqueza ambiental, como el pro-yecto de Ley 22 de 1999, por el cual se adoptael régimen político, administrativo y fiscal de losdistritos portuario e industrial de Barranquilla,turístico y cultural de Cartagena de Indias, yturístico, cultural e histórico de Santa Marta34.

En general, sobre la Ecorregión Sierra Nevadade Santa Marta se puede concluir que presentaun balance precario respecto a la gestión enmateria de articulación institucional, que se ma-nifiesta en la deficiente implementación de laPolítica Nacional Ambiental. Resulta concluyenteque la gestión de las entidades públicas que hacenparte del Sina y que tienen jurisdicción en laSierra, es menos representativa que la de la ONGcon mayor incidencia en la región, siendo ésta laque, como se aprecia en las diferentes instanciasexistentes, lidera la mayoría de procesos

La inversión que en el contexto de la ecorregiónse ejecutó por parte de las entidades públicasque tienen jurisdicción en ella, no está plena-mente identificada, debido a la ya mencionadadesarticulación institucional y al deficiente pro-ceso que se ha venido adelantando para su de-limitación y, ante todo, para la implementaciónde acciones conjuntas de gestión.

Por otra parte, es importante mencionar quedentro de las organizaciones de la sociedad civilque vienen desarrollando una labor significativaen la ecorregión, se encuentra la organizaciónno gubernamental Fundación Prosierra –que sefinancia con recursos provenientes de fuentes

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de cooperación internacional y de convenios conentidades del orden nacional–, que realizó unaserie de proyectos, entre los cuales se desta-can: la preparación del proyecto para la conser-vación de la Biodiversidad en la Sierra, la Con-solidación de la Estrategia de Conservación de laSNSM, Parques en peligro, Contribución al Pro-ceso de Desarrollo sostenible de la SNSM conMunicipios y Pueblos Indígenas, Educación Am-biental Habitante Guajiro, Conservación de avesen la SNSM y el Proyecto de Aprendizaje e In-novación. En el desarrollo de los anteriores pro-yectos, la Fundación, durante la vigencia de 2000,ejecutó recursos por un monto total de $3.129millones.

Para la Contraloría resulta preocupante que afalta de una estrategia coordinada de gestión,que permita avanzar en la labor que la PolíticaNacional Ambiental le encomendó a las entida-des públicas del Sina, sean las organizaciones dela sociedad civil las que se conviertan en actoresvitales de una responsabilidad que, en principio,es eminentemente estatal, sin que con ello sequiera desconocer el importante papel de lasorganizaciones y personas privadas en los pro-cesos de gestión ambiental.

Análisis de la inversión ambiental porprogramas

Como lo muestra el Gráfico 6, la mayor canti-dad de recursos del total de la inversión am-biental reportada se destinó al programa Agua,la cual ascendió a $85,952 millones, equivalen-tes al 37,54%. Sin embargo, las corporacionesincluyeron la inversión efectuada en saneamientobásico, la cual no debería tener la importanciaque le conceden las CAR, pues es una obligaciónde los municipios y distribuidores del recursohídrico33.

En orden descendente de inversión se encuen-tra el programa Calidad de Vida Urbana, bajo el

33 La imprecisión conceptual de la Ley 99 de 1993 sobre esteparticular está causando serios problemas en la orientación de losrecursos de las entidades del Sina. De no ser posible una precisiónal respecto por parte del Consejo de Estado, a la luz de los princi-pios generales de la gestión ambiental, será necesario modificar laLey.

cual también se desarrollaron programas desaneamiento básico. Se destaca la inversión queefectuó la CRC, por un valor de $27.000 millo-nes, soportándose en el Decreto 1275 de 1994,que ordena invertir el recaudo obtenido por laventa de Epsa en obras de saneamiento básico.El segundo campo de acción de este conjuntode acciones fueron el monitoreo, evaluación yseguimiento de la calidad del aire, actividadessancionatorias y reglamentarias, que no nece-sariamente responden a los productos delprograma.

En el rubro que se presenta con el nombreOtros, se incluye la inversión efectuada por lasentidades en el desarrollo de los instrumentos yla estrategia propuestos para la implementacióndel Proyecto Colectivo Ambiental, tales comoeducación, capacitación, divulgación, estudios defactibilidad y, principalmente, el fortalecimientoinstitucional. Cabe resaltar que no se aprecianlogros significativos, con los cuales se haya con-tribuido a la implementación de la política am-biental nacional.

Por otra parte, los programas en los cuales seregistra una menor inversión corresponden aProducción Más Limpia, que cuenta con unapolítica nacional formulada hace seis años, du-rante los cuales se hicieron avances interesantesque no se han concretado en este Gobierno. Elprograma de Mercados Verdes no presentadesarrollos importantes, dado que apenas fueformulado en este Gobierno.

Gráfico 6

Inversión Ambiental por programas, 2000

Fuente: CGR, CDMA.

Mercados Verdes

Produc. MásLimpia

S. Proc. Prod. Endo.

Biodiversidad

Bosques

Otros

Calidad Vida Urbana

Agua

100.00080.00060.00040.000� 20.000

Millones de Pesos

512,29

2.746,01

3.487,34

17.458,84

24.781,50

46,826,84

49.727,87

85.952,59

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Con el desarrollo de los siete programas y laobtención de más de 50 productos propuestos,se pretendía restaurar y conservar áreas priori-tarias en las ecorregiones estratégicas, promo-viendo y fomentando el desarrollo regional ysectorial sostenible, en el contexto de la cons-trucción de la paz. Dado el atraso en la im-plementación del PCA (puesto que varias cor-poraciones reportaron que apenas lo tuvieronen cuenta en la formulación del plan de acciónde 2000), el objetivo general de la política nofue alcanzado, ya que la delimitación y los pro-cesos de concertación en las ecorregiones es-tratégicas, aún se encuentran en desarrollo; ade-más, no se observa la interrelación de los sieteprogramas para la consecución del mismo y losavances en el cumplimiento de los objetivosespecíficos de política son insuficientes.

Programa Agua

El agua es el componente fundamental y soportede la vida, que circula una y otra vez entre losorganismos vivos y el ambiente abiótico. En esteGobierno fue escogido como el eje articuladorde la política ambiental.

La evaluación del Programa Agua enfatizó en losproyectos de protección, conservación y recu-peración de ecosistemas prioritarios en lasecorregiones estratégicas, para regular el abas-tecimiento de los recursos hídricos superficialesy subterráneos. Igualmente, se analizó el desa-rrollo de los procesos de ordenamiento y ma-nejo integral de cuencas prioritarias, que incor-poran las dimensiones natural, social, cultural yeconómica.

Las corporaciones reportan que la mayor inver-sión se enfocó en el Programa Agua, que signi-ficó el 38,69% del total de la inversión ambien-tal de éstas, debido a que incluyeron en esteprograma la ejecución de obras de tratamientode aguas residuales y de saneamiento básico,tanto a nivel rural como urbano. En los casos enque las corporaciones no incluyeron el sanea-miento básico dentro la inversión en agua loadicionaron al Programa Calidad de Vida Urba-na, el cual, debido a esto, también presenta unaalta inversión (del 22%).

La concertación de la política del manejo inte-gral del recurso agua, dentro de la planificacióndel desarrollo sostenible, debería traer comoresultado al final del cuatrienio los siguientesproductos:

Incorporación del balance hídrico enecorregiones y cuencas. Hasta la fecha deanálisis (año 2000), las corporaciones ambienta-les no hacen mayor aporte a este inventariohídrico. Las corporaciones de altos ingresos sonlas que presentan mayor avance en este ítem,habiendo logrado un cubrimiento parcial delmismo, dado que en el mejor de los casosllegan a inventariar uno o dos de los ríos quehacen parte de cuencas abastecedoras de acue-ductos.

Definición de amenazas y riesgos que afec-ten o se deriven del recurso hídrico. En esteítem se tiene en cuenta la caracterizaciónhidrogeológica del área de jurisdicción de lascorporaciones –para determinar riesgos natura-les– y así poder diseñar planes de contingenciapara ser ejecutados en caso de emergencia, ydisminuir el impacto del evento. La base paraobtener este producto es la elaboración de losplanes de ordenamiento a nivel urbano y rural,ya que estos tienen en cuenta factores físicos ysociales del territorio, que llevan a solucionesconcertadas, minimizando el gasto en recupera-ción, en caso de ser necesario. Se espera que elprocesamiento de los datos de los POT permi-tan avanzar en este aspecto.

Identificación de impactos, daños y sobre-costos de actividades que deterioran el re-curso. Aquí se hace alusión a los estudios deimpacto y mitigación de las actividades antrópicasque causan inestabilidad de las cuencas y alteranlos depósitos hídricos, tanto de origen naturalcomo artificial. Estos estudios se basan en unaevaluación de los costos sociales y ambientalesocasionados por el daño o impacto (metodolo-gías de valoración directa, creando mercadospotenciales), los cuales concluyen en la genera-ción de programas de mitigación de impacto,de eficiencia en el uso de los recursos y deselección de formas de aprovechamiento y ex-tracción, basándose en el principio de desarro-llo sostenible que cada corporación ha hecho.

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Ordenamiento y manejo integral de cuen-cas y microcuencas prioritarias a nivel re-gional y local. Dado que este producto es elresultado de trabajos realizados desde tiemposanteriores, ya que la metodología de ordenaciónde cuencas, como base de planificación de usodel territorio, se viene empleando por algunascorporaciones desde hace más de dos lustros,el avance en este producto, según lo reportadopor las corporaciones es, en el mejor de loscasos, de una a ocho microcuencas, en las cor-poraciones con más ingresos, en las de menoresingresos, se mencionan los estudios previos a laordenación y se plantea la búsqueda de financia-ción.

La evaluación de la política se dificulta por noexistir indicadores del desempeño de las distin-tas entidades en el cumplimiento de sus funcio-nes, acordes con su capacidad de inversión ofrente a los resultados planeados y los obteni-dos por ellas.

Respecto al objetivo estratégico “complementary difundir el inventario y la evaluación de lossistemas hídricos superficiales y subterráneos”,con el cual se pretende hacer un ordenamientodel territorio con énfasis en las característicasambientales, económicas y sociales del mismo,para obtener información específica del estadode las microcuencas y cuencas abastecedoras y,a su vez, del plan de ordenamiento hídrico, sehan incluido todos los Sistemas de InformaciónGeográfica y los Planes de Ordenamiento Terri-torial en los que han invertido las corporacio-nes, aumentando el monto de la inversión ejecu-tada en agua, lo cual no se corresponde con losobjetivos estrictos del programa, que buscan unmejor conocimiento del estado de las cuencas ymicrocuencas de su jurisdicción, pero no las dela parte urbana. En la implementación de un sis-tema de aguas subterráneas, las corporacionesmás avanzadas en esta categoría sólo han llega-do a un diseño para la ubicación y medición depozos, que aporten información base para gene-rar un modelo hidrogeológico.

En general, las corporaciones no tienen definidasestrategias y programas para garantizar el usoeficiente del agua y el reuso de la misma dentro delas diferentes actividades agroindustriales y domici-

liarias. En este punto, presentan algunos avanceslas corporaciones de Urabá-Corpourabá y de laDefensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB,que presentan resultados satisfactorios (supe-riores al 50%) de ahorro y reuso del agua enlos sistemas productivos de sus jurisdicciones.

Las corporaciones reportan la implementaciónde tasas retributivas como programas dirigidosal mejor uso y reuso del agua, por tanto, acontinuación se hace una relación del avance eneste sentido (Tabla 7).

El sistema de tasas retributivas, propuesto en laLey 99 de 1993 y reglamentado con el Decreto901 de 1997, conlleva tres etapas, a saber: línea

Tabla 7Estado de la implementación de las Tasas Retributivas

Diciembre 2000

DBO SSTCCAM 18% 23% Sept/99 – –CAR1 5.7% 10.3% Feb/00 – –Carder 9% 120% Abril/98 – –Cardique1 3.3% 7.7% Nov/98 862 87CARsucre S.I S.I S.I – –CAS S.I S.I S.I 1675 118CDA – –– –– – –CDMB 15% 21% Mar/97 2458 1447Codechocó 50% 50% Oct/99Coralina 50% 50% Nov/98 113 20Corantioquia – – 1999 – –Cormacarena 80% 65% Jul/99 – –Cornare 50% 50% Sept/97 1682 772Corpamag – – Mar/00 – –Corpoamazonía – – Ago/00 – –Corpoboyacá 8.35% 8.48% Abr/99 – *425.5Corpocaldas S.I S.I S.I – –Corpocesar S.I S.I S.I – –Corpochivor S.I S.I S.I – –Corpoguajira S.I S.I S.I – –Corpoguavio – – Mar/00 – *72.3Corpomojana S.I S.I S.I – –Corponariño * 163 * 279 S.I. – –Corponor 16% 16% Dic/98 – –Corporinoquía S.I S.I S.I – –Corpouraba1 10% 10% Dic/98 549 84Cortolima 23% 29% Sept/99 715 273CRA S.I S.I S.I – –CRC1 34.1% 31.7% Nov/98 827 411CRQ1 25% 32.7% Sept/98 – –CSB S.I S.I S.I – –CVCa 31300 50700 Dic/97 – –CVS – – Oct/00 – –

Fuente: Johann Enrique Gómez, Revista Economía Colombiana, junio de 2001-08-03 y Datos de Instructivo.

*: Valores estimados por las corporaciones

a: kg/día

1: Promedio de meta de DBO y SST

S.I.: Sin implementar

Las metas de reducción que no poseen porcentaje se expresan en kg/semestre

Corporación Meta Meta, Fecha de Valor Valorreducción reducción implemen- facturado recaudado

DBO SST tación (en millones) (en millones)

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base (base de datos de usuarios del recursohídrico y puntos de monitoreo), concertación yaprobación de la meta regional, y facturación,cobro, recaudo y monitoreo (proceso de im-plementación de la tasa).

Como se aprecia en el cuadro 7, al final de lavigencia 2000 la mayoría de las corporacionesya han empezado la implementación de las tasasretributivas en su jurisdicción, pero son muypocas las que están recaudando (tan sólo ochocorporaciones), es decir, el 24% del total.

Para la categoría de formulación y ejecución deplanes, programas y proyectos para la protec-ción, conservación y recuperación de áreas prio-ritarias en las ecorregiones de la jurisdicción decada corporación, cabe resaltar que la mayorparte de recursos han sido destinados a la ela-boración de estudios y diagnósticos y talleresde capacitación a la comunidad, y no han tenidoverdadera relevancia proyectos como la refo-restación misma, con excepción de las corpora-ciones del Alto Magdalena y la de Nariño, lasque han ejecutado programas y proyectos, tan-to en las ecorregiones como en las áreasamortiguadoras de éstas.

Como un indicador de la importancia concedidaal programa Agua, primera prioridad en el PCA,se estimó la participación relativa de la inversiónen este tópico dentro del total de la inversión

de cada CAR. En general, se considera que unadecuado reconocimiento de la política ambien-tal en esta materia se debería traducir en unporcentaje no inferior al 30%. En el gráfico 7 seobserva cómo Corpocesar fue la corporaciónque dispuso de mayor cantidad de recursosfrente a sus ingresos; el elevado porcentaje quese registra se debe al hecho de que dentro delreporte de inversión total no se incluyen loscréditos ni la financiación externa que recibióesta corporación para destinación específica alprograma. Es importante anotar que Corpocesarestá clasificada dentro de las corporaciones debajos ingresos.

De las corporaciones pertenecientes al grupode altos ingresos, se destaca la inversión ejecutadapara este programa por la CAR, con el 76,3%,seguida por la CDMB, con el 56%, y Corantio-quia con el 49,5%; de éstas, las dos primerasinvirtieron principalmente en saneamiento bási-co, talleres de participación y planes de manejode ecosistemas reguladores del agua, en tantoque las que realizaron menor inversión fueronCarder, con el 7,8% y la CRC, con el 3,7%.

Se destaca la inversión realizada por Cortolima,con el 55,3% y Corpamag, con el 48,1% de susrecursos en este programa; en contraste, las quemenor porcentaje reportan son CRQ, con el 2,8%y Corponor, con el 2,4%, dentro de las corpo-raciones clasificadas como de ingresos medios.

Las corporaciones de desarrollo sostenible quereportaron mayor inversión fueron: Corpomo-jana, con el 62,8% y Cormacarena, con el56,4%; en contraste, Corpourabá, con mayornivel de ingresos, registra tan sólo el 9,9% deinversión relativa.

Por consiguiente, se concluye que, en términosefectivos, sólo 11 corporaciones acogieron loslineamientos del PCA, mientras que 17 no lohicieron suficientemente.

Programa Biodiversidad

Los avances realizados en 2000 por los organis-mos del Sina, en torno a la concreción de losobjetivos propuestos por el Programa Biodiver-sidad del Proyecto Colectivo Ambiental, fueron

Gráfico 7

Participación del programa Aguaen la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

130

104

78

52

26

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56,0

55,3

49,5

48,1

38,3

34,7

32,0

29,5

28,7

27,2

23,8

22,9

21,5

20,1

18,7

18,5

13,2

12,9

9,9

7,8

5,5

3,7

2,8

2,4

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escasos y aislados. Los sistemas nacionales deÁreas Naturales Protegidas y de Conservaciónex situ, no tienen un funcionamiento sistémico.El número de especies objeto de acciones deprotección y recuperación es muy limitado. Nose ha logrado el establecimiento de centros dealcance amplio para impulsar la competitividadde la biodiversidad y son muy pocos los progra-mas dirigidos a desarrollar nuevos usos. Lasinvestigaciones para la caracterización de biodi-versidad fueron escasos y varios biomas y eco-sistemas prioritarios, tales como humedales,bosques secos y bosques andinos, fueron obje-to de muy pocos estudios. Las corporacionesde desarrollo sostenible, que tienen a su cargola protección de los ecosistemas más diversos yvulnerables del país, son las de menor ejecuciónde proyectos.

El Programa de Biodiversidad, propuesto por elProyecto Colectivo Ambiental, se ajusta a laPolítica Nacional de Biodiversidad, porque con-sidera como estratégica la conservación de loscomponentes de la biodiversidad y susinteracciones en condiciones naturales. Para ellose propone la conservación y restauración deáreas prioritarias de ecosistemas en ecorregionesestratégicas y la protección de especies amena-zadas y de distribución limitada; además, con elobjeto de agregarle valor económico, buscafortalecer los sistemas de conocimiento y trans-formación de los componentes y usos de labiodiversidad, y optimizar sus beneficios socia-les y económicos.

Este programa persigue la conformación de unSistema Nacional de Áreas Naturales Protegidascon capacidad de ofrecer beneficios a la pobla-ción, pero pese a que la Nación posee desdehace décadas una estructura de sistema de áreasprotegidas del orden nacional, el cambio desdeuna política de áreas protegidas con visiónconservacionista a una nueva con base en laparticipación social para la conservación, comoes la iniciativa de la Uaespnn, ha sido lento y sinresultados claros. Para la obtención de esteproducto, las Corporaciones e institutos formu-laron los planes de manejo para 37 áreas prote-gidas de diferente extensión, varias de éstas enecosistemas de páramos, manglares, bosques

andinos y ciénagas, localizadas en zonas de amor-tiguamiento de parques nacionales naturales. Sedestaca la declaratoria de la laguna de La Cochacomo humedal de importancia internacional,dentro del Marco de la Convención Ramsar,mediante Resolución que se hizo efectiva enfebrero de 2001.

Sólo dos corporaciones de altos ingresos y unacon ingresos medios han logrado laestructuración de su Sistema Departamental (oRegional) de Áreas Naturales Protegidas. En total,las corporaciones de altos ingresos identificarone incorporaron 48 nuevas áreas para la conser-vación, 30 de las cuales se localizan en la juris-dicción de Cornare; mientras que, entre las deingresos medios, solamente Corpoguavio,Corpamag, Cortolima y Corponor adquirieronpredios para conservación, que en conjuntocubren una modesta área de 2.874 has.; y entrelas de bajos ingresos, el único avance fue ladelimitación y diagnóstico de la serranía de lasQuinchas, realizado por la CAS, en convenio conCorpoboyacá. Por último, las labores del grupode Corporaciones de Desarrollo Sostenible fue-ron la declaración del archipiélago de San An-drés y Providencia como Reserva de la Biosfera,categoría que le otorgó la Unesco el 10 denoviembre de 2000 y la declaración como re-serva biológica a la zona de la ensenada Rionegroy ciénagas de Marimonda y El Salado, en el Urabá.

El segundo producto previsto por el Programade Biodiversidad, es el establecimiento de unSistema Nacional de Conservación ex situ, parapromover la creación y fortalecer la capacidadde los bancos genéticos (jardines botánicos,bancos de germoplasma, estaciones de cría, la-boratorios de investigación) y facilitar la investi-gación, la transferencia de material y el inter-cambio de información científica y tecnológica.Los desarrollos dirigidos a la obtención de logroson también insuficientes y aislados. En general,pocas instituciones del grupo de institutos deinvestigación y de las corporaciones de altos ymedio ingresos y ninguna de las corporacionesde bajos ingresos y de desarrollo sostenibleshan realizado programas en este campo,presumiblemente, debido a que este tipo deproyectos requiere alta inversión en infraestruc-

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tura y mantenimiento. No obstante, al respectoson relevantes las labores del Sinchi, que man-tiene bancos de germoplasma de chontaduro(Bactris gasipaes), inchi (Caryodendron sp.),caucho (Hevea sp.), frutales nativas (Capsicumspp y Theobroma sp.) y especies maderables;y de Corantioquia, que ha formulado protoco-los de propagación por cultivo de tejidos paraocho especies: chontaduro (Bactris gasipaes),hoja de pantano (Gunnera sp.), yarumo común(Cecropia angustifolia), yarumo blanco (Cecropiatelenitida), siete-cueros (Tibouchina lepidota),tiricio (Terminalis sp.), caunce (Godoyaantioquensis), palma táparo (Attalea amygdalina)y palma escoba (Cryosophyla kalbreyeri). Estambién importante la labor de la Cdmb, quemantiene, en el Jardín Botánico Eloy Valenzuelade Floridablanca (Sant.), una colección de 2.300ejemplares de 289 especies y un herbario con1.350 excicados de 523 especies.

El Programa Biodiversidad también persigue laconservación de especies amenazadas o conpoblaciones de distribución restringida, junto consu material genético, y el establecimiento demétodos para su propagación y reproducción,con miras a su reintroducción en el medio natu-ral. Aun sin evaluar la efectividad de las accionesrealizadas en este sentido, se puede afirmar queson insuficientes, puesto que la cobertura ennúmero de especies es aún muy restringida.

La labor de los institutos de investigación, entorno a este objetivo, se ha limitado a lacategorización de las especies de acuerdo consu grado de amenaza, con base en los criteriosde la Unión Internacional para la Conservaciónde la Naturaleza (UICN). Con este propósito,las corporaciones con altos ingresos realizaronen total 12 proyectos, dirigidos a 58 especiesvegetales y 40 animales; éstos tuvieron, princi-palmente, por objeto establecer técnicas dereproducción de especies vegetales, evaluaciónde poblaciones y conservación de germoplasma.De otro lado, tres de las corporaciones coningresos medios efectuaron un estudio de faunaregional; otras cuatro realizaron proyectos parala protección de tres especies faunísticas y unade flora. Entre las corporaciones con bajos in-gresos, únicamente se ha adelantado un proyec-to sobre especies prioritarias: el Programa de

conservación y reproducción del Saguinusoedipus, mono endémico de los Montes deMaría, utilizado como biomodelo en investiga-ción médica, ejecutado por CARsucre, lograndosu reproducción en cautiverio. Por último, elgrupo de las Corporaciones de Desarrollo Sos-tenible realizó, en total, seis proyectos, cuyoobjeto fueron seis especies de fauna y 11 deplantas.

El proyecto más importante de reintroducciónde especies que se realiza en el país es el Pro-grama Nacional para la Conservación del Cón-dor Andino (Vultur gryphus), creado en 1989,mediante un convenio de cooperación científicasuscrito entre la Sociedad Zoológica de San Diego(California), el Inderena y la Fundación Renaser,con el objeto de reproducir cóndores en cauti-verio y hacer su reintroducción en Colombia.De este programa participan 11 corporacionesautónomas: Corpochivor, Corantioquia, Corpo-caldas, CAR, Corpoguavio, Cortolima, Corpo-nariño, Corpocesar, Carder, CRC Y CRQ. Entotal, se han liberado 50 individuos en cuatrositios (Parques nacionales Los Nevados, Puracé,Volcán Chiles y Páramo de Chingaza),alcanzándose un índice de supervivencia superioral 80%, que se constituye en uno de los másaltos para programas de reintroducción de fau-na silvestre a escala mundial. Durante la vigencia2000, se continuó con la evaluación de corredo-res de dispersión y rangos de vuelo y la realiza-ción de actividades de educación ambiental parala protección de los ejemplares liberados.

El cuarto producto buscado por este Programa,consolidación de un centro o red de centroscon capacidad estratégica para impulsar la com-petitividad de la biodiversidad nacional en losmercados nacionales e internacionales, se dirigea analizar las posibles opciones de incorporarvalor agregado a los componentes de la biodi-versidad, mediante la optimización de su uso, ya adelantar evaluaciones de los sectores econó-micos nacionales que podrían beneficiarse de laoferta de la biodiversidad y de las estrategiasrequeridas para alcanzar niveles de competitivi-dad internacional. Los esfuerzos en este sentidoson mínimos y sin objetivo claro; la única ges-tión desarrollada en los institutos de investiga-ción fue la del Sinchi, en el establecimiento de

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tecnologías para la recolección y manejo de fru-tos amazónicos y el apoyo a fruticultores regio-nales en la conformación de asociaciones para laconsecución de mejores condiciones de merca-do y negocio.

Entre las corporaciones con altos ingresos sólo,Corantioquia mostró avances con su trabajo enla propagación y fomento del fruto del mortiñoo agraz (Vaccinium meridionale). Además, laúnica iniciativa entre las corporaciones con in-gresos medios es el denominado Cluster de laguadua, que reúne a las corporaciones autóno-mas del Eje Cafetero (Corpocaldas, CRQ yCarder), las Cámaras de Comercio de Maniza-les, Pereira y Armenia, los entes territoriales ydiferentes actores del proceso de producción yutilización de la guadua, como recurso de utili-dad múltiple. De otro lado, entre las corpora-ciones con bajos ingresos, el único desarrollofue el de CARsucre en la transferencia a estu-diantes universitarios y algunos particulares delos paquetes tecnológicos que ha desarrolladopara la cría en cautiverio de las especies Iguanaiguana y Caiman crocodilus fuscus. Finalmente,entre las corporaciones de desarrollo sosteni-ble, Corpourabá ha trabajado en la estimaciónde la capacidad que tienen los ecosistemas deUrabá, y en especial los bosques de cativo delmunicipio de Turbo, para secuestrar emisionesde carbono.

Con la implementación de programas nacionalesy de cooperación internacional dirigidos a desa-rrollar usos actuales y potenciales, así como sis-temas tecnológicos tradicionales y alternativosde uso y manejo sostenible de los componentesde la biodiversidad, este Programa pretendedesarrollar y validar sistemas de manejo soste-nible de los componentes de la biodiversidad,considerando los utilizados por las comunidadestradicionales y los desarrollados por la investiga-ción científica. Además, se busca estimular lacooperación entre las autoridades gubernamen-tales, el sector privado y los investigadores, paradesarrollar el uso sostenible de los recursosbiológicos. El número de proyectos realizadospara la obtención de este producto es tambiénmuy reducido; todos los organismos del Sinadesarrollaron en total siete proyectos, dos delos cuales persiguen una gestión de gran impac-

to, otros dos buscan la capacitación de comuni-dades y los tres restantes investigan sobre eluso de recursos.

Con respecto a lo anterior, sobresalen la gestiónadelantada por el Sinchi, que como organismoejecutor por Colombia, en el marco del Tratadode Cooperación Amazónica, participó en la for-mulación del proyecto multilateral “Desarrollosostenible del área amazónica fronteriza deBolivia, Brasil, Colombia, Perú y Ecuador”, fi-nanciado por la OEA, que tiene como propósitosuperar algunos de los principales obstáculos parael desarrollo sostenible en las áreas de fronterabinacionales, como son el aislamiento de losterritorios, la afluencia desorganizada de colo-nos, la carencia de servicios básicos, la falta deincentivos para desarrollar las actividades pro-ductivas y de paquetes tecnológicos que pro-muevan el aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales; y también la labor de la CARen la realización de la feria anual Expoambiental,que tiene como objeto reunir entidades naciona-les e internacionales interesadas en el desarrollosostenible, para impulsar la competitividad de labiodiversidad nacional.

Otro resultado buscado con este Programa esla caracterización de los componentes de la bio-diversidad, a través de la investigación básica yaplicada y de procesos de identificación delconocimiento tradicional. Este objetivo está di-rigido a impulsar la investigación en recursosgenéticos, ecología e historia natural de espe-cies amenazadas y promisorias de flora y fauna;también busca preservar y mantener el conoci-miento, las innovaciones y las prácticas de co-munidades locales e indígenas. En 2000, las ac-ciones en este sentido fueron escasas: enconjunto, todas las entidades del Sina realizaronun total de sólo 22 proyectos, lo que corres-ponde a un promedio muy inferior a un proyec-to por institución. Del total de proyectos, 12tuvieron alcance regional, siete trataron sobregrandes taxa de organismos, dos fueron especí-ficos y dos sobre política. En cuanto a la distri-bución por biomas, se puede ver que los mayo-res avances se realizaron en ecosistemas marinos;contrariamente, no se desarrollaron proyectossobre biomas o ecosistemas prioritarios por suestado de deterioro, como es el caso del bos-

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que seco o por la importancia de sus servi-cios ambientales, como son los páramos yhumedales.

Los principales desarrollos alcanzados por lasinstituciones del Sina son: la emisión el Decreto309 de febrero 25 de 2000 del Ministerio delMedio Ambiente, por el cual se reglamentan lainvestigación científica sobre diversidad biológi-ca y el registro de colecciones biológicas, y sehace operativo el Sistema de Investigación Am-biental. Entre todos los institutos se realizaronsiete proyectos: el Invemar ejecutó la mayorparte de éstos, destacándose el diseño y formu-lación del Programa Nacional de investigacio-nes en biodiversidad marina y costera (PNIBM),documento de orientación de la política nacionalde biodiversidad y desarrollo sostenible de losespacios oceánicos y las zonas costeras e insu-lares del país, para los próximos 10 años, y laejecución del Programa de investigación sobrela biodiversidad y los ecosistemas marinos,BEM, a través del cual participa por Colombiaen “Caricomp: Caribbean Coastal MarineProductivity”, red de laboratorios marinos, par-ques y reservas de 17 países del Caribe, quebusca contribuir al entendimiento de los facto-res que determinan la estructura, dinámica, pro-ductividad e interacciones de los arrecifes decoral, praderas de pastos marinos y manglares,los principales ecosistemas costeros del marCaribe. Sólo ocho Corporaciones realizaronproyectos con este objetivo, de los que semencionarán las labores de Corpamag, que enconjunto con la Agencia Cooperación TécnicaAlemana-GTZ, concluyó un estudio sobre labiología y ecología del pato cuervo en la CiénagaGrande de Santa Marta; además, para esta mis-ma localidad, participó en el proyecto Monitoreode las poblaciones de patos en Colombia, querealizan el Ministerio del Medio Ambiente y laAsociación Calidris de Cali. La CRQ, en conve-nio con el Instituto von Humboldt, realizó unestudio sobre el impacto de la biodiversidad endiferentes sistemas de producción en paisajesde la vertiente cafetera de la cordillera Central;y Coralina, que reportó el proyecto Caracteri-zación de la macrofauna de invertebrados aso-ciada a los fondos marinos blandos en SanAndrés y Providencia, en el cual se determina-

ron las especies de moluscos, anélidos, crustá-ceos y equinodermos que habitan las zonas conmacroalgas, pastos, arenas y lodos.

El último producto del Programa pretende con-solidar el inventario nacional de la biodiversidad,mediante el establecimiento de un sistema deinformación sobre biodiversidad regional y na-cional, operativo, descentralizado y en red, pro-moviendo la sistematización y articulación de lasprincipales colecciones biológicas del país y lareglamentación y fortalecimiento de las colec-ciones regionales, así como el desarrollo deprocedimientos para que la información resul-tante de los estudios de impacto ambiental con-tribuya a la caracterización de los componentesde la biodiversidad.

Con respecto a la formulación de normas deprotección del conocimiento tradicional y cien-tífico, la única contribución de los organismosdel Sina fue realizada por el Instituto vonHumboldt, con la publicación del documentoProtección del conocimiento tradicional. Elemen-tos conceptuales para una propuesta de regla-mentación. De otro lado, las corporaciones notienen claro el proceso o no se les ha hechopartícipes de la elaboración del informe anualdel estado de la biodiversidad, aunque varias deéstas manifiestan que elaboraron informes re-gionales por solicitud del Ministerio del MedioAmbiente, el Instituto von Humboldt o el Ideam;en este sentido, el Invemar elaboró el informenacional anual sobre el estado de los recursosmarinos y costeros, y la CVC publicó el informeCifras de Tierra y Vida, sobre el estado de labiodiversidad regional del Valle del Cauca.

Sobre la elaboración de un mapa de biodiversi-dad con ejes intermodales, ninguna de las insti-tuciones del nivel central del Sina ha emprendi-do la tarea de coordinar la formulación de lasespecificaciones para la preparación de dichomapa, de manera que permita la participaciónde las corporaciones, como es la tarea propues-ta por el Proyecto Colectivo Ambiental. Sinembargo, el Instituto von Humboldt, de maneraaislada, desarrolla el proyecto Atlas de la biodi-versidad de Colombia (Proyecto ABC), iniciati-va cuyo objetivo principal es compilar, sintetizary divulgar información sobre la biota del país,

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que permita identificar y monitorear los vacíosde conocimiento en el inventario de la biodiver-sidad y acceder a información sobre diferentestópicos de cada organismo. Por su parte, el Sinchiformuló y desarrolló el proyecto “HerbarioVirtual”, que como resultado principal puso enfuncionamiento un Sistema de InformaciónGeorreferenciada, para la realización de análisissobre la flora y vegetación de la Amazonía co-lombiana.

Todas las corporaciones con altos ingresos y dosde las de Desarrollo Sostenible han implementa-do, con anterioridad, sistemas de informacióngeorreferenciada, que sirven como base de lossistemas de información ambiental regionales;mientras que ninguna de las de bajos ingresos loha hecho. Al respecto, no se dispone de infor-mación sobre este desarrollo entre el grupo deCorporaciones de ingresos medios.

Respecto al porcentaje total de inversión, seaprecia que la entidad que mayor ejecución rea-lizó fue el Instituto de Investigaciones AlexanderVon Humboldt, con 94,3%, como quiera quesu misión está encaminada a la investigación dela biodiversidad en el país; en tanto, las Corpo-raciones que mayor cantidad de recursos desti-naron al programa fueron, en su orden: Coralinay Corpomojana, con el 48,8% y 37,2%, res-pectivamente, de sus propios recursos, propor-ción elevada, a pesar de estar clasificadas comode desarrollo sostenible, en comparación con la

inversión que efectuaron las Corporaciones dealtos ingresos, como la CAR, que invirtió el10,2% de sus recursos, es decir, nueve vecesmenos que el Von Humboldt, cuatro vecesmenos que Coralina y tres veces menos queCorpomojana, en términos relativos (Gráfico 3).

Por su parte, la CVC, que fue la Corporacióncon los más altos ingresos para la vigencia, invir-tió el 3,6% de los mismos, lo que es 27 vecesmenos que lo invertido por el Von Humboldt,13 veces menos que Coralina y 10 veces menosque Corpomojana; llama la atención, de maneraespecial, dentro de las CAR de altos ingresos,que la CRC no invirtió ningún recurso para elprograma Biodiversidad.

Programa Bosques

El Programa Bosques tiene como objetivo avan-zar en la conservación y restauración de áreasprioritarias en ecorregiones estratégicas. Buscapromover la acción conjunta del Estado y lasociedad civil en la conservación y uso sosteni-ble de los bosques, la reforestación, la restaura-ción de ecosistemas boscosos y el estableci-miento de plantaciones forestales que generenbeneficios económicos y sociales, para mejorarla calidad de vida de la población.

Además del establecimiento de plantaciones fo-restales, el Programa bosques busca la creaciónde paquetes tecnológicos para los diferentestipos de reforestación (industrial, protección deaguas y suelos, combustible, etc.), la promociónde la definición de prioridades regionales deacuerdo con los centros de consumo, la adecua-ción normativa y clarificación de competenciasinstitucionales para aplicación más eficiente delCIF, el impulso de proyectos que puedan servinculados a mecanismos de desarrollo limpio yla sustitución de economías ilícitas.

La inversión de las Corporaciones AutónomasRegionales en relación con el Programa Bosquesmuestra cómo, de forma paradójica, aquéllas queestán catalogadas como de nivel de ingresos bajosmuestran una mayor inversión en este programaque las que cuentan con mayor capacidad eco-nómica. Por ejemplo, Corpourabá, con unosrecursos siete veces menores que los de la CRC

Gráfico 8

Participación del Programa Biodiversidaden la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

94.3100

80

60

40

20

0

48.8

37.2

31.8

28.5

25.2

25.1

22.6

16.9

11.5

10.8

10.6

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9.2

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7.5

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4.8

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0.9

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y 10 veces inferiores a los de la CAR, efectuóuna inversión en el Programa Bosques 21 vecesmayor, en términos relativos, que la primera y175 veces más alta que la segunda. Por su parte,las Corporaciones clasificadas en el rango deingresos medios reportaron inversiones razona-bles en relación con su capacidad de inversión

En general, los resultados alcanzados por lasinstituciones del Sina, en desarrollo de este pro-grama, se han concentrado en el establecimien-to de plantaciones de diferentes arreglos fores-tales y en la gestión para la aplicación delCertificado de Incentivo Forestal-CIF.

Es muy notoria la ausencia total de proyectosde investigación de mercado dirigidos a la defi-nición de prioridades regionales para el estable-cimiento de diferentes tipos de plantacionesforestales de acuerdo con la demanda en loscentros de consumo más cercanos.

El Sinchi y Corantioquia son las únicas institucio-nes que han realizado proyectos de investiga-ción sobre evaluación de la productividad dearreglos forestales. El primero ha realizado va-rios proyectos sobre caracterización, seguimien-to y evaluación de diferentes arreglos forestalesutilizados en la Amazonía y, además, está ejecu-tando un proyecto sobre factores que afectan eldesarrollo y producción del caucho en Caquetáy Putumayo, en el cual evaluó factoresfitosanitarios, genéticos y edafológicos. Por su

parte, Corantioquia ha trabajado en la determi-nación de las mejores combinaciones de espe-cies en modelos de recuperación ecológica. Lascorporaciones no hacen seguimiento y evalua-ción del desarrollo de las especies nativas en lasplantaciones forestales que establece, se pierdeasí una oportunidad valiosa para obtener infor-mación dirigida a fomentar el uso racional deestas especies.

Respecto de estudios de investigación sobreotros aspectos para fomentar el uso racional deespecies nativas en reforestación y restauración,las realizaciones son muy escasas; sólo se hatrabajado en la producción y preservación desemillas y caracterización de los ciclos fenológicosde algunas especies arbóreas, sobre la dinámicade las poblaciones de la palma naidí en bosquesde guandal explotados y, finalmente, sobre di-versos aspectos de la guadua, que es quizá elproyecto de mayor alcance.

En el objetivo de promover el uso sostenible delos bosques, además de programas de educa-ción ambiental realizados por la mayoría de lascorporaciones, las de altos ingresos, en conjun-to, elaboraron un plan de prevención de incen-dios forestales y cuatro planes de manejo oaprovechamiento forestal con alcance regionalpara el manejo de 52.000 has. de manglares,500 has. de guaduales, 1.824 has. de bosquessecundarios y 6.245 has. de bosque natural. Dosde las corporaciones con ingresos medios ela-boraron planes de manejo o administración delrecurso forestal y ninguna de las corporacionescon bajos ingresos, ni de las de desarrollo sos-tenible elaboró planes para el manejo del recur-so bosques.

El establecimiento de plantaciones productoras,la asignación del CIF y la implementación deprogramas de restauración son los indicadoresmás fáciles de medir y, a su vez, los que másreflejan de la gestión de las instituciones del Sinaen el desarrollo del programa bosques. Cuatrode las corporaciones con altos ingresos estable-cieron en total 3.832,5 has., distribuidas así: 176de guaduales, 695 de arreglos agroforestales y2.961,5 de bosques protectores productores.Once corporaciones del grupo con ingresosmedios establecieron, en conjunto, 4.944,6 has.

Gráfico 9

Participación del Programa Bosquesen la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

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RPO

CA

LDA

S

CO

RA

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OQ

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CR

C

CA

M

CD

MB

CR

G

CA

R

52,5

52,0

43,9

41,2

35,5

32,6

30,1

28,0

26,3

25,5

24,9

21,5

21,3

20,9

20,2

19,4

19,1

16,5

8,5

2,4

1,0

0,5

0,5

0,3

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47


de bosques protectores-productores; mientrasque las cuatro de bajos ingresos plantaron, enconjunto, 1.407,9 has. de bosques protector-productores, mientras que cuatro de las dedesarrollo sostenible reportaron un total de590,9 has. con igual uso.

Aunque la mayoría de las corporaciones no ha-cen una clara diferenciación entre la reforesta-ción o repoblación con plantaciones forestales yla restauración ecológica (concepto mucho másamplio, que involucra un número mayor de va-riables ambientales), a partir de la informaciónreportada se tiene que cuatro corporaciones dealtos ingresos desarrollaron proyectos de res-tauración ecológica en un total de 6.500 has.;mientras que Corpochivor, única entre el grupode ingresos medios, realizó un proyecto derestauración en 85,2 has. Finalmente, dos de lasde bajos ingresos restauraron 632.5 has., y entrelas de desarrollo sostenible no se ejecutaronproyectos de esta clase.

Respecto de la asignación de Certificados deIncentivo Forestal (CIF), las de altos ingresosasignaron CIF para un total de 6.277 has.; las deingresos medios lo hicieron para 1.716 has.; lasde bajos ingresos, para 1.706 has., y las dedesarrollo sostenible evaluaron y asignaron CIFpara 1.353 has.

En conclusión, en 2000, en el país se establecie-ron 10.775,9 has. de plantaciones forestales, seasignaron CIF para un total de 11.052 has. deplantaciones forestales, y 7.217,7 has. fueron ob-jeto de actividades de restauración ecosistémica,sumando la gestión de todas las corporaciones.En total, en el año se recuperaron 29.045,6 has.de bosque, cifra que representa un 14,5% de latasa anual aproximada de deforestación, estima-da en 200.000 has./año34, lo cual indica el redu-cido alcance de esta actividad restauradora.

Se requiere de estudios para determinar las ta-sas anuales de conversión para todos los biomasde Colombia, información que es necesaria parala formulación de planes de acción para el ma-nejo y la aplicación de métodos de evaluación deresultados de la política ambiental.

Excepto contados casos, hay casi total ausenciade desarrollo sobre silvicultura del bosque natu-ral en el país, lo que se contradice con sus ur-gentes necesidades, derivadas del virtual agota-miento del bosque, la creciente escasez dematerias primas industriales, la gradual pérdidade la biodiversidad y la dificultad de realizar unaprovechamiento sin comprometer el futuro delrecurso.

Uno de los problemas más difíiles y complejosde resolver lo constituye el manejo de los bos-ques naturales tropicales con fines de produc-ción, en los cuales la presión es creciente y laescasez de madera más apremiante; la dificultadsurge cuando es preciso controlar factores deheterogeneidad, complejidad y diversidad bioló-gica en actividades de aprovechamiento intensi-vo. Actualmente, se presenta agotamiento dealgunas especies vegetales de alto valor comer-cial, lo cual representa un empobrecimiento delos recursos genéticos.

Programa Sostenibilidad de los ProcesosProductivos Endógenos

Dentro del objetivo de política “Dinamizar elDesarrollo Regional y Urbano Sostenible”, en lapolítica ambiental se plantearon dos programasprioritarios como son: los de “Sostenibilidad delos procesos productivos endógenos” y “Cali-dad de vida urbana”. El primero de ellos apuntaa propiciar condiciones para el desarrollo localy regional, a partir del uso sostenible de la biodi-versidad y con fundamento en prácticas tradi-cionales de uso y manejo de la misma. Para ellose consideró necesario fomentar la conservación yel rescate de conocimientos sobre especiespromisorias y tecnologías y prácticas ambien-talmente sostenibles, con miras a cumplir propósi-tos de conservación de la biodiversidad, contribu-ción a la seguridad alimentaria y generación devalor agregado sobre la oferta de biodiversidaddel territorio mediante estrategias de mercadeo.

Así mismo, se pretende impulsar los programasde reforma agraria y sustitución de cultivos ilí-citos, ofreciendo como alternativas proyectosde producción-conservación ambientalmenteamigables y económicamente sostenibles.

34 www.ideam.gov.co/web/historia/ecosist/indice.htm

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S

CD

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24,5

16,214,1

11,2

5,53,4 3,3

1,9 1,6 1,30,3

La anterior propuesta no tuvo un nivel de ejecu-ción y cumplimiento de sus propósitos origina-les que pueda considerarse aceptable. Esto sehace más notorio al examinar los reportes degestión que hicieron las Corporaciones Autóno-mas Regionales, como autoridades ambientalesregionales y ejecutoras de la política ambiental,en los que se aprecia cómo los objetivos estra-tégicos que se querían cumplir no se lograron acabalidad, en cuanto a los productos esperadosde ellos; en algunos casos, están lejos de lospropósitos originales o simplemente no se ob-tienen.

En lo referente a la participación de otros acto-res institucionales involucrados en la ejecuciónde este objetivo de política, puede decirse quetuvieron una figuración desigual. En tanto quealgunos, como las Umatas y el Ministerio deAgricultura, tuvieron una participación dentro delo esperado, mientras que otros, como el Sena,figuran en menor grado. Los institutos de inves-tigación, al igual que el Ministerio de Desarrolloy el Ministerio de Comercio Exterior, se margi-naron casi por completo de este programa, lomismo que las universidades estatales, que nofiguran mediante extensión rural y lo hacen pocoa través de convenios o cualquier otro tipo devinculación. La actuación del Ministerio del Me-dio Ambiente en este campo será objeto deevaluación aparte, por su importancia comorector del Sina y cabeza visible de la políticaambiental.

El Programa de Procesos Productivos Endógenostuvo mayor inversión por parte del Instituto deInvestigaciones Científicas-Sinchi, con un 24,5%del total de sus recursos, soportado en el he-cho de tener dentro de sus funciones los pro-gramas de investigación de la diversidad de floray la eficiencia de sistemas productivos de laamplia región amazónica. Las Corporacionesclasificadas dentro de las de medios ingresosfueron las que mayor cantidad de recursos des-tinaron para desarrollar acciones dentro delprograma, como son Corpoguavio y Corponari-ño, que tuvieron una inversión mayor de recur-sos, con el 16,2 % y 14,15%, respectivamente;entre las de desarrollo sostenible se destacaCorpoamazonía, con un 11,2%. Entre las cor-poraciones de altos ingresos, la CAR fue la quetuvo una mayor inversión, destinando el 3,4 %del total de sus recursos, seguida de la Carder,con un 1,6%, y CDMB, con sólo 0,3% de susrecursos. No invirtieron recursos la CRC, CVC,Corantioquia y Cornare. Esta realidad resultapreocupante, porque si las entidades que cuen-tan con mayores recursos no invierten enprogrramas prioritarios, aún menos se puedeesperar de aquéllas que tiene unos bajos ingre-sos (Gráfico 10).

Uno de los aspectos más importantes dentrodel objetivo de política propuesto, es el de laproducción agraria combinada con estrategiasde conservación o restablecimiento de la ofertavegetal, con miras al abastecimiento seguro deagua y recursos alimentarios para las comunida-des locales. En este sentido, la mayoría de lascorporaciones realizaron acciones que, en algu-nas de ellas, son el único frente de trabajo paramostrar con relación a este objetivo.

Un gran número de los proyectos ejecutados, ode los convenios suscritos, se enmarca dentrode la estrategia de producción agroforestal, conlos componentes de capacitación, asistencia,apoyo a la organización comunitaria y transfe-rencia tecnológica; no obstante, cabe destacarque casi la totalidad de aquéllos proviene devigencias anteriores a la de 2000 y que lo quese muestra como realizaciones de la vigencia encuestión son resultado de la continuación de laestrategia.

Gráfico 10

Participación del programa Sostenibilidadde Procesos Productivos Endógenos

en la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

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En cuanto a cobertura, este tipo de proyectostuvo mayor dinamismo en la zona andina que enotras regiones como Orinoquía, Amazonía yRegión Caribe. En este sentido, los proyectosPacofor y Checua se constituyen en las estrate-gias integrales con más trabajo durante la vigen-cia 2000.

Se nota que se prestó mas atención a los pro-yectos de agricultura ecológica que a los deagroforestería y de producción silvopastoril,debido, quizás, a que los primeros pueden abar-car varios de los componentes que se buscabaatender con este objetivo. Es importante anotarque en el reporte que las CAR hacen a la Con-traloría General de la República, éstas relacionanlos proyectos tanto en este programa como enel de bosques.

A favor de lo hecho en este renglón hay queanotar que contribuyó a la generación de em-pleo rural mediante la vinculación de las comu-nidades locales. Sin embargo, la valoración quese hace del conocimiento tradicional en cuantoa tecnologías y prácticas no es lo suficientemen-te consistente como para orientar las acciones apartir de los acervos culturales de los gruposhumanos cobijados por los proyectos; en estamisma dirección, la investigación, propuestacomo una de las tareas fundamentales para eléxito del objetivo, no tuvo el énfasis necesario.

Las implicaciones de lo anterior son que laspotencialidades de las especies nativas y su ca-rácter de promisorias no pasó de ser justamen-te eso, potencialidades, ya que no hubo unaacción real y efectiva mediante la realización desuficientes proyectos de investigación. Excep-cionalmente, se encuentran algunos estudios yensayos con especies vegetales como caucho(Hevea brasiliensis), higuerilla (Ricinuscommunis), balso (Ochroma pyramidale), pal-ma africana (Elaeis guineensis) y tagua(Phytelephas seemannii).

La aspiración de generar mercados alternativosa partir de la oferta de biodiversidad de lasregiones no se ha concretado por parte de lasCorporaciones Autónomas Regionales, ni de losMinisterios de Agricultura, Desarrollo y de Co-mercio Exterior, de acuerdo con las obligacio-

nes que en este frente se les asigna en la políticaambiental.

Otra de las líneas de acción de este objetivo esla del aprovechamiento pesquero, tanto parafines alimentarios como ornamentales. Al res-pecto, algunas corporaciones desarrollaron ac-ciones tendientes al cumplimiento del objetivomediante el fomento pesquero, la capacitación yasistencia técnica, la dotación de infraestructuray el suministro de insumos, tales como alevinospara la producción; no obstante, dado que laresponsabilidad del fomento de este subsectorrecae en el Instituto Nacional de Pesca yAcuicultura (Inpa), de acuerdo con la Ley 13 de1990, varias corporaciones, dentro de sus res-puestas, remitieron este renglón a la competen-cia del mencionado instituto.

En algunos casos excepcionales, las corporacio-nes, antes que desarrollar esfuerzos solitarios oasignar la competencia exclusiva al Inpa, se alia-ron con este instituto o con el Ministerio delMedio Ambiente para desarrollar tareas conjun-tas de fomento a la producción pesquera en sujurisdicción. En el ámbito de la investigación, sólose reportó un diagnóstico de actividad pesquera.

En el marco del objetivo de sostenibilidad deprocesos productivos endógenos, también secontempló la actividad de la zoocría; en estecampo las acciones son dispares, porque mien-tras muchas corporaciones realizaron con éxitoproyectos de zoocría de especies de fauna,como chigüiros (Hydrochaeris hydrochaerisithsmius), guaguas (Agouti paca), iguanas (Igua-na iguana), venados (Odocoileus sp), caimanesllaneros (Crocodylus intermedius), fundamental-mente con fines alimentarios, y mariposas, confines ornamentales, otras ignoraron por com-pleto el tema y no cumplieron con esta tarea.

También, se incluyeron, como labores de esteobjetivo, las acciones de repoblación forestal;no obstante, dado que en la política éstas seencuentran incluidas simultáneamente en los pro-gramas de bosques y sostenibilidad de los pro-cesos productivos endógenos, esto se prestópara que las corporaciones reportaran sus pro-yectos en los dos programas o remitieran di-rectamente al programa bosques y, por tanto,

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crearan confusión en la información reportada.A pesar del error, respecto a este renglón pue-de anotarse que en su mayoría las acciones apun-tan a la protección de cuencas abastecedoras deacueductos.

Para propiciar el mejoramiento de las condicio-nes alimentarias y económicas de las comunida-des rurales, al tiempo que se propende por lasostenibilidad de los recursos, se planteó comolínea de acción de este objetivo, incentivar lasagroindustrias comunitarias y de economía soli-daria. En este tema, las Corporaciones Autóno-mas Regionales hicieron un trabajo deficiente y,en general, ignoraron el tema o lo incluyeroncomo reporte dentro de los logros de otrasactividades como la agroforestería. Excepcional-mente, se encuentran esfuerzos por incentivarel procesamiento, enlatado y comercializaciónde palmito de naidi (Euterpe cuatrecasana) en elChocó biogeográfico. La ausencia de trabajo eneste renglón implica que una meta tan importan-te, como propender por el bienestar de la po-blación a través de la agroindustria comunitariay de economía solidaria, no se haya cumplidosatisfactoriamente.

Como ya se mencionó anteriormente, el área demercados alternativos, durante la vigencia no tuvoningún desarrollo en investigación, fomento nicomercialización, excepto los resultados obteni-dos como producto indirecto de otros progra-mas o proyectos. Lo mismo ocurre con la in-vestigación y el fomento a las tecnologíasproductivas sostenibles, que también se restrin-ge a lo realizado en el área forestal o se reportadentro de los proyectos de implementación dealternativas energéticas; excepcionalmente, haydentro de la gestión de la vigencia algunos acuer-dos de tecnologías limpias con sectores pro-ductivos, como el fiquero, ganadero, horticul-tor, cafetero, cañicultor y fruticultor.

Casi todas las corporaciones realizaron en lavigencia acciones importantes encaminadas apromover fuentes alternativas de generación deenergía, en la búsqueda de procesos producti-vos de menor impaacto ambiental. Al respecto,se destacan los proyectos de sustitución de leñao llantas por bagazo de caña o cisco de cafépara el funcionamiento de los trapiches

paneleros; también, en la Orinoquía se gesta uninteresante proyecto de generación energéticamediante celdas fotovoltaícas. Algunas corpora-ciones impulsan, desde hace varios años, pro-yectos de parcelas dendroenergéticas para dis-minuir la presión sobre los bosques por leña, yen la actualidad gestionan recursos para sustituirlas estufas de leña por otras de gas propano.Igualmente, de tiempo atrás, se ha implementa-do la utilización de biodigestores, para generarcompostaje y gas a partir de materia orgánicaresidual.

Otra línea propuesta en la política ambiental paralograr la sostenibilidad de los procesos produc-tivos es la del reciclaje o reutilización de resi-duos sólidos y líquidos; para ello, las Corpora-ciones Autónomas Regionales que trabajaron enel tema, en su mayoría enfocaron sus acciones alimpulso y la asesoría a proyectos escolares dereciclaje, a través de la vinculación de los estu-diantes que deben cumplir con el servicio socialy dotación de “kits” escolares para reciclaje. Unalínea fuerte de trabajo también fue la de la ase-soría a las administraciones municipales que hanpresentado planes integrales de manejo de resi-duos como el papel; en cuanto a residuos líqui-dos, no se observó ningún tipo de resultado.

En la política ambiental también se incluye comolínea de acción el trabajo en la optimización deluso del agua para los sistemas de riego. A esterespecto, la labor de las CAR, en general, secaracteriza por el cumplimiento de sus laboresmisionales en cuanto a la concesión de licenciaspara uso de agua, pero no a generar o impulsarpropuestas para el cumplimiento del objetivo depolítica; algunas carecen de estudios de balancehídrico en el área de su jurisdicción, lo que di-ficulta aún más la ejecución de sus labores eneste aspecto35. Las escasas acciones, diferentesa las misionales que se encuentran, se relacionancon la concertación con los usuarios de canalesilegales, con miras a la legalización de los mis-mos y convenios con asociaciones de usuarios.

En general, puede concluirse que el cumplimien-to del objetivo de dinamizar el desarrollo regio-nal, desde la perspectiva de trabajar por hacer

35 Ver informe del período 1998-1999.

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más sostenibles los procesos productivosendógenos durante la vigencia de 2000, se cum-plió en las Corporaciones Autónomas Regionalesde forma muy parcial y dependió, en gran me-dida, de las acciones desarrolladas mediante lasestrategias relacionadas con producciónagroforestal, cuyo origen proviene de vigenciasfiscales anteriores.

El Ministerio del Medio Ambiente concentró lagestión de este objetivo en dos líneas de acción,principalmente; por un lado, en lo relacionadocon convenios y acuerdos sobre especies nati-vas promisorias y, por el otro, en la realizaciónde convenios para zoocría. Para el primero deellos, el ministerio contrató una consultoría conel fin de evaluar el comercio de plantas medici-nales en Bogotá.

Conjuntamente, el Minambiente y el “Institutode Investigaciones Alexander Von Humboldt”,mediante la iniciativa Biocomercio, efectuaronuna recolección de información sobre plantas deuso medicinal y farmacéutico, mediante encues-tas aplicadas a los laboratorios que elaboranmedicamentos naturistas. Por último, se elaboróel documento “Plan de Acción para la Conserva-ción, Uso y Comercio Sostenible de PlantasMedicinales en Colombia”, como insumo basepara la gestión futura a este respecto.

En cuanto a las acciones de zoocría, el ministe-rio suscribió un convenio de cooperación cien-tífica, tecnológica y administrativa con la Univer-sidad Nacional, del que resultaron varios de losproyectos que reportaron las CorporacionesAutónomas Regionales.

Programa Calidad de Vida Urbana

El segundo componente del objetivo de política“Dinamizar el desarrollo regional y urbano sos-tenible” es el programa “Calidad de Vida Urba-na”, que tiene como propósito fundamental ac-tuar en la prevención y control de aquellosfactores que deterioran la calidad ambiental delas áreas urbanas, especialmente las de mayordinámica poblacional y económica. Así mismo,pretende promover los modelos sostenibles dedesarrollo urbano, de acuerdo con las particula-ridades de los asentamientos humanos, atender

las necesidades ambientales colectivas y prote-ger y consolidar su capital natural36.

Con estas consideraciones, se propuso que, encumplimiento de los objetivos, se adelantaranuna serie de acciones, tales como la atenciónprioritaria al problema del manejo integrado delos residuos sólidos y peligrosos, así como a laprevención, control y monitoreo de la contami-nación hídrica y atmosférica, en especial de laocasionada por fuentes móviles; al mismo tiem-po, se propende por el desarrollo y adopciónde tecnologías de mayor rendimiento y bajodesperdicio.

Por último, se enfatizó en el incremento y me-joramiento del espacio público en parques, zo-nas verdes y tramos urbanos de ríos; también,se actuaría en la identificación de zonas y facto-res de riesgo37.

La mayoría de entidades analizadas cumplieronen diferentes escalas con ellos, destacándoseespecialmente cómo la mayoría de las corpora-ciones autónomas regionales trabajaron en elproblema de la contaminación atmosférica, apartir de campañas y operativos de control ymediante el incremento en las autorizaciones alos centros de servicio automotor para efectuarla revisión obligatoria a los vehículos de emisio-nes contaminantes.

En materia de inversión en este programa, apa-rece a la CRC con el mayor nivel de inversión,correspondiente al 81,3% de sus recursos, loque se explica por el cumplimiento de lo dis-puesto en el Decreto 1275 de 1994, medianteel cual se le ordena la inversión de la totalidadde los recursos provenientes de la venta de Epsa,que para la vigencia ascendieron a $27.924 millo-nes. Le siguen, en orden de ejecución, Corpocal-das, con el 49,88% y Coralina, con el 32,6%;en contraposición, las Corporaciones de altosingresos tuvieron una baja ejecución, siendo laCVC, con el 4,9%, la que mayor cantidad derecursos destinó, seguida de la CAR, con el 0,4%,en tanto que Corantioquia, Carder, CDMB yCornare no ejecutaron ninguna suma (gráfico 11).

36 Ministerio del Medio Ambiente, Proyecto Colectivo Ambiental,enero de 2000, pág. 26.37 Ibíd.

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Como ya se mencionó, una de las prioridadespara este objetivo de política es el tema delmanejo integrado de residuos sólidos y peligro-sos, junto con el desarrollo y aplicación de tec-nologías apropiadas para reciclaje. Al respecto,la gestión de las CAR se realizó en distintas lí-neas; algunas de las Corporaciones AutónomasRegionales desarrollaron programas conjuntamen-te con los centros hospitalarios para la elimina-ción de desechos peligrosos, mientras que otrastrabajaron con el sector industrial en distintosprogramas, tales como retiro del mercado detransformadores eléctricos cargados con sus-tancias peligrosas o la asesoría a los entes terri-toriales para el manejo integrado y el reciclaje.

No obstante, en la mayoría de las regiones, losplanes de manejo integrado de residuos se en-cuentran en fase de estudio de factibilidad, dise-ño o en gestión de recursos financieros para sumaterialización. Por tanto, no podría decirse quese hayan hecho los suficientes esfuerzos paralograr una acción efectiva respecto a esta pro-blemática, hasta tanto los planes de manejo in-tegrado con tecnologías, proyectos y lugares dedisposición sean realidad. Desde esta perspecti-va, las CAR han actuado como asesores técni-cos para la implementación de las soluciones másadecuadas.

En esta misma línea se ha trabajado intensamen-te en el reciclaje en los centros educativos,mediante el servicio social de los estudiantes de

últimos grados y, en algunos casos, tambiéncapacitando a operarios y recicladores, en ca-racterización y separación de materiales, inclusi-ve desde la fuente. En estrecha relación con loanterior, algunas corporaciones vienen impulsan-do, desde hace varios años, los proyectos decompostaje y lombricultura, que se han seguidoadelantando en la vigencia en cuestión.

En casos críticos como el de San Andrés, quedemanda solución urgente, apenas se gestionó elcierre del botadero y se trabajó en concientiza-ción y capacitación al sector hotelero y comer-cial, además de impulsar proyectos de reciclajeen los centros educativos y de centros de aco-pio con la comunidad.

La segunda línea de acción para este programaes la disminución de emisiones contaminantes ala atmósfera, mediante prevención, control ymonitoreo dirigidos a las fuentes, en especial alas móviles. A este respecto, las CAR continua-ron con estas labores que se venían realizandodesde vigencias anteriores, y unas pocas, que nolas habían iniciado, lo hicieron en la vigenciaanalizada. Así mismo, se continuaron otorgandoautorizaciones a los centros de servicio auto-motor para realizar la revisión obligatoria degases a todos los vehículos que circulan por elterritorio nacional.

Aunque no estaba propuesto como énfasis den-tro de la política ambiental, el control ymonitoreo de las emisiones por fuentes fijas fueobjeto de acción de algunas CorporacionesAutónomas Regionales durante la vigencia 2000.En este campo, se hicieron principalmentemonitoreos de emisiones a las industrias, paraverificación de niveles de emisión, otorgamientode permisos o imposición de sanciones, segúnel caso.

Paralelamente al trabajo sobre la reducción de lacontaminación, en el programa de Calidad deVida Urbana se propuso avanzar en el uso deenergías alternativas a los combustibles sólidos.En esta materia, las Corporaciones AutónomasRegionales no tuvieron avances significativos,puesto que los proyectos ejecutados en aplica-ción de tecnologías y energías alternativas tuvie-ron su principal foco de acción en las áreas

Gráfico 11

Participación del programa Calidadde Vida Urbana en la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

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CO

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CO

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GU

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CO

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G

CVC

CO

RPO

UR

ABA

CO

RPO

RIN

OQ

UIA

CA

R

81,3

49,8

32,6

27,6

26,4

24,1

22,2

18,3

16,5

16,4

14,9

13,7

12,5

11,2

9,5

8,9

8,9

8,5

7,4

7,3

4,9

4,8

1,8

0,4

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53


rurales, en procesos como los de producciónpanelera. Los pocos proyectos que se ejecuta-ron en la vigencia corresponden a iniciativas parala utilización de carbón mineral en sustitución dela leña como combustible para la fabricación deladrillo y la promoción del uso de biogás.

En cuanto a la mitigación de los niveles de ruido,las CAR realizaron especialmente la recepciónde quejas y aplicación de sanciones a infractores;también, se efectuaron operativos de mediciónde niveles de ruido y campañas que involucrarondesde los picoteros de la costa atlántica y loscentros de diversión nocturna hasta los“thermoking” de los vehículos transportadoresde pescado en la costa pacífica, comprometién-dolos a hacer los correctivos necesarios parareducir el ruido a los niveles permisibles.

Las acciones también estuvieron orientadas acontrolar y mitigar el ruido producido por losvehículos, en especial en las zonas céntricas delos núcleos urbanos, así, con diferentes campa-ñas como “Zona de silencio” o “No pito, noresonador” se buscó atender este problema. Noobstante, estas tareas reportadas hacen partede la gestión rutinaria de las corporaciones des-de hace varios años y, por consiguiente, no sonel resultado de iniciativas gestadas en la vigenciaen cuestión.

Otro producto que se esperaba obtener dentrode este objetivo era los programas participativostendientes al desarrollo urbano sostenible enáreas metropolitanas y ciudades intermedias; alrespecto, lo que muestra el análisis efectuado alas Corporaciones Autónomas Regionales es queéstas actuaron en ese campo, pero a través dela asesoría, acompañamiento y apoyo a los Pla-nes de Ordenamiento Territorial. Las que nopresentaron la asesoría a los POT como progra-ma participativo, reportaron que las comunida-des de su jurisdicción participaron en progra-mas de desarrollo urbano, por ejemplo, mediantela vinculación como mano de obra en proyectosde infraestructura, como los acueductos.

Otras, mostraron a manera de logro en estecampo la realización de campañas conjuntas entrecorporación y comunidad para limpieza de ríosque recorren el área urbana o recuperación de

parques y zonas verdes, así como su participa-ción en diversas actividades de educación am-biental.

El ámbito de la planificación participativa deldesarrollo urbano va mas allá de la vinculaciónde mano de obra local a proyectos de infraes-tructura o a campañas de limpieza e involucraelementos de consulta, diagnóstico, asignaciónde prioridades, organización, toma de decisio-nes y ejecución con miras a obtener proyectosde desarrollo sostenible, plenos de legitimidad yajustados a las particularidades sociales de losciudadanos, a sus necesidades y expectativas; enconsecuencia, la gestión de las CAR en esta líneade acción del objetivo, con excepción de losPOT, se muestra insuficiente.

Para cumplir con los propósitos del objetivo dedinamizar el desarrollo urbano sostenible, seconsideró importante trabajar en el incrementode parques y zonas verdes. En consecuencia, lasCAR realizaron acciones armonizadas con elobjetivo; la mayoría de ellas trabajó conjunta-mente con las administraciones en el mejora-miento y recuperación de parques y zonas ver-des mediante asesoría, suministro y siembra dematerial vegetal, mantenimiento o elaboraciónde los diseños, vinculando para varias de estasactividades a los estudiantes de los grados supe-riores por medio del servicio social.

Sin embargo, el indicador de metros per cápitapropuesto para medir el alcance de la gestión enesta materia no fue reportado por las corpora-ciones, lo que dificulta hacer una estimación dela obtención de los productos propuestos y, portanto, del cumplimiento de los objetivos.

En relación con la oferta ambiental urbana, lagestión de las corporaciones durante la vigenciaen cuestión fue muy limitada, ya que sólo enunas pocas corporaciones se encuentran pro-yectos específicos en sus reportes; estos con-sisten, principalmente, en conservación dehumedales. La mayoría de proyectos menciona-dos en la línea de acción anterior, de parques,vuelven a ser reportados dentro de la línea demanejo de la oferta ambiental urbana.

El tema del manejo de áreas protegidas en elárea de influencia urbana no fue abordado por

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las CAR. Las que relacionan actividades al res-pecto muestran el acompañamiento y la asesoríaa los POT como producto para el cumplimientodel objetivo; otras, exhiben proyectos que dis-tan de ajustarse al concepto, tales como protec-ción de manglares y lombricultura.

En cuanto a la producción de información sobrezonas y factores de riesgo por ocupación, dis-ponible como insumo para el Sistema Nacionalde Atención y Prevención de Desastres, lasCorporaciones Autónomas Regionales actuarondecididamente mediante su participación en loscomités locales y regionales de prevención yatención de desastres, prestando asesoría técni-ca para la incorporación del componente deriesgos en los POT, realizando visitas de evalua-ción a zonas de posible riesgo y efectuandoacciones puntuales tendientes a eliminar elemen-tos de riesgo potencial de avalanchas,deslizamientos y taponamiento de cauces. Estasacciones estuvieron enfocadas, especialmente, alas áreas rurales, más que a las urbanas, aunqueno puede desconocerse que la prevención dedesastres en áreas rurales tiene un efecto bené-fico directo sobre la calidad de vida en los cen-tros urbanos.

Cabe destacar las acciones realizadas en el áreade la meseta de Bucaramanga, en cuanto a laestabilización de viviendas en áreas de alto ries-go, la adquisición de predios en estas zonas pararepoblamiento vegetal y control de la erosión,así como la microzonificación sísmica y estudiode deslizamientos. En este mismo sentido, encuanto a la obtención de información base paralos planes de prevención, en Risaralda y Huila sehicieron sendos estudios de mapificación dezonas de riesgo, evaluación de amenazas deorigen geotécnico e hidrometereológico y ca-racterización geológica de 33 cabeceras munici-pales. Así mismo, se hicieron inventarios deeventos ocurridos entre 1996 y 1999.

Puede afirmarse que muchas de las accionesreportadas como gestión en la vigencia 2000proceden de vigencias anteriores y en ésta seles dio continuidad. Así mismo, casi la totalidadde las Corporaciones Autónomas Regionales noreportaron sus logros en cada línea de accióndel programa con indicadores suficientes para

evaluar con sustento estadístico el cumplimientode los objetivos trazados.

Por otra parte, los Planes de OrdenamientoTerritorial-POT, a criterio de las CAR, abarcansuficientemente las líneas de acción propuestasdentro del objetivo de política de “Dinamizar elDesarrollo Regional y Urbano Sostenible. Para laContraloría, citar como gestión de las Corpora-ciones Autónomas Regionales el acompañamien-to y asesoría a los POT sirve como pretextopara escudar la ineficiente y, en algunas de ellas,inexistente gestión para el cumplimiento de losobjetivos de la política ambiental.

Programa Producción Más Limpia

El programa Producción Más Limpia se concibióy orientó para promover la sostenibilidad de lossectores dinamizadores de la economía y que,por el desarrollo de su actividad, generan ma-yor impacto en los recursos naturales y el am-biente; además, buscó incorporar la dimensiónambiental en el desarrollo de la infraestructuranacional y el crecimiento de los sectores, bajo lapremisa fundamental de promover la produc-ción más limpia con la implementación de pro-cesos productivos que sean ambientalmente mássanos.

En el marco del Programa se plantearon unaserie de metas que se esperan, las cuales sepueden resumir en la consolidación e impulsode los convenios, acuerdos de competitividad ycódigos voluntarios, consolidación del CentroNacional de Producción Más Limpia y la crea-ción y fortalecimiento de los nodos regionales,así como la implementación de proyectos o lí-neas de investigación y transferencia de tecnolo-gías ambientalmente sostenibles, establecimien-to de indicadores de calidad ambiental ensectores estratégicos y planificación de la ex-pansión y desarrollo sectorial con énfasis am-biental; también, se pretende estructurar el nue-vo esquema de licenciamiento, involucrandosustancialmente la participación ciudadana y elseguimiento respectivo.

Es preciso reiterar que la actual política ambien-tal, en su esencia, continúa los lineamientos ybases que se trazaron en el plan de desarrollo

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Salto Social, lo que se evidencia en el programaProducción Más Limpia, que en el anterior planse denominó “Hacia una Producción Limpia”. Enese entonces, como ahora, el objetivo fue intro-ducir la dimensión ambiental en los sectoresproductivos y reorientarlos hacia formas degestión y uso de tecnologías ambientalmentesanas, con prioridad en los sectores minero,energético, industrial, turístico y agrícola; asímismo, se buscaba estimular la adopción decódigos de conducta voluntarios para la protec-ción ambiental, es decir, acuerdos de competi-tividad; finalmente, se propendía, como ahora,por la generación y fortalecimiento de los mar-cos regulatorios, incentivos, instrumentos eco-nómicos y mecanismos de control que contri-buyan a reducir la contaminación urbana y ruralque se genera por las actividades de los secto-res productivos.

Los resultados que se esperarían y el avancealcanzado hasta la vigencia objeto de evaluación,debían ser significativos, dado que el programa,en su esencia, ha venido adelantándose desde elanterior Plan de Desarrollo; no obstante, seencuentra que la labor adelantada por el Minis-terio del Medio Ambiente, como ente formuladory regulador de la Política Ambiental, sólo setraduce en la participación en las reuniones delProtocolo de Kioto, específicamente sobre elMecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), quese concreta en la formulación de la EstrategiaNacional para la implementación de los MDL.De igual forma, el Ministerio firmó un conveniocon el Instituto de Investigaciones de RecursosBiológicos “Alexander Von Humboldt”, cuyoobjetivo fue la definición de los criterios paraidentificar y categorizar los productos verdes yla del portafolio para el mercado nacional e in-ternacional. Así mismo, estructuró portafoliosde proyectos que están enfocados a los secto-res energéticos y forestal, que han recibidoprioridad con el objeto de obtener recursos decooperación internacional.

Sin embargo, en el marco del programa se en-cuentran siete agendas conjuntas de trabajo, fir-madas con los ministerios de Agricultura, Minasy Energía, Desarrollo Económico, Salud y Trans-porte, además de una con el Consejo GremialNacional, que venía del gobierno anterior, sus-

critas en 1999, que tienen vigencia hasta la ter-minación del presente gobierno; en dichas agen-das se dejan establecidas unas áreas temáticasprioritarias, que giran en torno a tres aspectos:formulación e implementación de políticas yregulaciones técnicas, establecimiento de planesy proyectos conjuntos y un componente deno-minado fortalecimiento institucional.

En cada una de las agendas mencionadas quedanconsignados, de manera muy global y general,una serie de acuerdos de buena voluntad, queno trascienden esta condición, en los que no seidentifican responsables directos para cada sec-tor, ni se establecen metas cuantificables, comotampoco se deja establecido el nivel de inver-sión o aporte que cada parte se comprometea disponer para concretar y alcanzar los logrosde la agenda. Esta realidad se evidenció en elgrado de avance que el mismo Ministerio reco-noce al respecto, cuando expone que adolecede falta de una mayor implementación de lasagendas, producto de la carencia de recursohumano y de mayor compromiso institucionalde los actores.

Es pertinente hacer alusión a ciertos resultadosque se han obtenido, como es el caso de laagenda suscrita con el sector gremial, con elcual se avanzó en la elaboración de guías am-bientales sectoriales para puertos carboníferos,evaluación de proyectos portuarios y para am-pliaciones de estaciones de servicio de gas; en elcaso de la agenda con los ministerios, se desta-can como logros la elaboración y concertaciónde cinco guías ambientales para el subsectorminero, cinco guías para el subsector hidrocar-buros y tres para el subsector eléctrico. Sedefinieron un conjunto de proyectos para serinvolucrados dentro del marco de los denomi-nados mecanismos de desarrollo limpio y laformulación del nuevo esquema de evaluaciónambiental, basado en la modificación del Decre-to 1753 de 1994 y el convenio firmado conMinercol para la gestión ambiental en el subsectorminero.

Con el Ministerio de Desarrollo Económico sedestaca la reorganización del reglamento técni-co del sector de agua potable y saneamiento enel tema de acueductos, alcantarillados y trata-

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miento de aguas residuales. Con el Ministerio deSalud, la expedición del Decreto 2676 del 22 dediciembre de 2000, que se refiere a la gestiónambiental para el manejo de residuos hospitala-rios y, en el caso del Ministerio de Transporte,se resalta la participación en la implementaciónde la política ambiental del sector. Con el Minis-terio de Agricultura se encuentra la reglamenta-ción de la investigación científica sobre diversi-dad biológica y la participación en acuerdos decompetitividad del sector.

El resto de la gestión del Ministerio del MedioAmbiente estuvo encaminada a la formulacióny revisión de documentos temáticos sectoria-les y a la generación y ejecución de estrategiasde capacitación, evaluación y concertación, conmiras a concretar los propósitos fijados en lasagendas.

Con respecto a la consolidación e impulso delCentro Nacional de Tecnología Limpia y de losNodos Regionales de producción más limpia y lainvestigación y transferencia de tecnologías lim-pias, desde el Ministerio no se aprecia un mayoravance, ya que la gestión se circunscribió alacompañamiento a las reuniones de los nodosregionales hasta ahora conformados. Para el casodel CNTL, éste adelanta programas específicosen líneas puntuales de investigación. En síntesis,el país, en materia de tecnologías limpias, tienegrandes deficiencias, que no se han podido su-perar, ni abordar estructuralmente por parte dela máxima autoridad ambiental.

Los Institutos de Investigación Científica, conrespecto al Programa, reportaron una deficientegestión, ya que no se logró involucrar en laslíneas de trabajo y gestión, lo cual se puedeevidenciar en la inversión ejecutada por los mis-mos, ya que, en total, de los tres Institutos quereportaron información, sólo se efectuó una in-versión de 36 millones de pesos, provenientesde una sóla entidad; los recursos se destinaronhacia la formulación del proyecto denominadoConservación y Restauración de Bosques en elmedio Atrato, Pacífico colombiano y captura yalmacenamiento de CO2, con el Consejo Mayordel medio Atrato, para optar al instrumento demecanismos de desarrollo limpio del protocolode Kyoto.

El panorama descrito evidencia que un númerosignificativo de Corporaciones no destinaronningún tipo de recursos para el Programa, loque deja un importante vacío de gestión en estamateria, que lleva a vislumbrar que las metaspropuestas para el presente cuatrienio son difí-ciles de lograr, máxime porque la incorporaciónde los lineamientos de la Política Ambiental res-pecto a este programa, hasta el presenta año seempezaron a incluir los planes trianuales querecientemente se aprobaron para las Corpora-ciones.

En lo referente a las áreas temáticas hacia lascuales se enfocó la gestión de la Corporaciones,es pertinente anotar, en primera instancia, quese reporta una importante cantidad de recursosque se registran bajo el programa, sin que elobjeto para el cual se destinaron corresponda aéste. Lo anterior ocurre como producto de laescasa apropiación de los lineamientos de lapolítica de producción más limpia y la falta declaridad que se tiene frente a los aspectos quese han definido dentro de la misma; por otraparte, en la labor desarrollada por las Corpora-ciones, se evidencia la constante de dirigir lastareas y, por ende, la inversión hacia el segui-miento y monitoreo de las actividades produc-tivas que generan contaminación ambiental y a laevaluación de los planes de manejo, la formula-ción de convenios de competitividad con losdiferentes sectores de producción, la formula-ción de proyectos dirigidos a la consecución de

Gráfico 12

Participación del programa ProducciónMás Limpia en la inversión total

Fuente: CGR, CDMA

0.29

0.02

JOH

N V

ON

NEW

MA

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CO

RPA

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RPO

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R

CD

MB

CO

RPO

UR

AB

A

31.03

12.8

2

11.7

311

.73

11.7

311

.73

11.5

7

11.3

8

8.28

5.79

5.14

3.82

3.76

1.97

1.38

0.49

0.29

0.23

40

30

20

10

0

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recursos o aprobación de los mismos y a laasistencia técnica a algunos de los sectores.

En materia de investigación y transferencia detecnologías limpias, en la gran mayoría de lasCorporaciones casi no existen ya que son muycontadas y puntuales las acciones que se regis-tran como encaminadas a este aspecto. Conrespecto a la labor y la participación de lasCorporaciones en la gestión del Centro Nacio-nal de Producción Más Limpia y los nodos re-gionales de producción, se destaca la escasavinculación de éstas. La gran mayoría de lascorporaciones no tuvieron trabajo conjunto ocoordinado con estas instancias, lo que deja enclaro que es preciso generar o fortalecer losmecanismos y estrategias de acción que permi-tan desarrollar estos escenarios, que son instru-mentos significativos en la tarea de abordar ygenerar alternativas de producción limpia, quese traduzcan en procesos ambientalmente sa-nos.

Se evidencia una baja gestión de las entidadescon respecto al programa de Producción MásLimpia, así como la necesidad de una mayorcohesión y articulación de todas las entidades ylos sectores con el ente rector de la políticaambiental, lo que se ve traducido en el hechode que aún la mayor parte de los sectores pro-ductivos no están vinculados, de manera direc-ta, en la tarea de contar con procesos produc-tivos sostenibles, que es vital para el país.

Las entidades que conforman el Sina, que porsus características y misión deben tener unamayor apropiación y, por ende, un mayor gradode ejecución de la Política Ambiental, tienen seriasdeficiencias y limitantes, atribuibles, en ciertamedida, a los pocos recursos con los que cuen-tan, y a la poca articulación del Sistema NacionalAmbiental, lo que en definitiva se traduce en elbajo nivel de ejecución y de metas alcanzadasdel programa.

Programa Mercados Verdes

El Programa está encaminado a incentivar laproducción de bienes y servicios ambientalmen-te sanos, así como a incrementar la oferta deéstos en los mercados nacional e internacional;

de la misma manera, se planteó la promoción delíneas de comercialización de productos nomaderables del bosque, comercialización de bie-nes generados en procesos de agricultura eco-lógica y sistemas de producción basados en labiodiversidad local y aprovechamiento de lasriquezas naturales y la belleza paisajística comoescenario para la recreación y el turismo, entreotras.

El Programa de Mercados Verdes registra unamuy baja ejecución de recursos, destacándose lainversión ejecutada por el Instituto AlexanderVon Humboldt, con el 5,7%; de las Corpo-raciones, las únicas que destinaron recursosfueron, en su orden: CRQ, con el 4,0%, Corpo-guajira, 1,9%, y Cornare, con el 1,0% (gráfico13).

De acuerdo con los resultados obtenidos, seaprecia una deficiente gestión de las entidadescon respecto al programa, lo que se revela enlos recursos destinados para la vigencia 2000,ya que en total se destinaron $512,2 millones,que corresponden al 0,024% de la inversión eje-cutada en el Proyecto Colectivo ambiental.

En el nivel central, el Ministerio centró sus ac-ciones en la definición de la posición y, por ende,la gestión del país según los lineamientos delProtocolo de Kyoto, reflejada, entre otras, en lageneración de la Estrategia Nacional para laImplementación de Mecanismos de DesarrolloLimpio; igualmente, en la formulación de losportafolios con proyectos del sector eléctrico y

Gráfico 13

Participación del programa Mercados Verdes

Fuente: CGR, CDMA

6

5

4

3

2

1

0CORNARECORPOGUAJIRACRQALEXANDER VON

HUMBOLDT

5.7

4.0

1.9

1.0

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forestal, que están incluidos en las agendas decooperación internacional; así mismo, en el es-tudio y evaluación de la creación de una socie-dad de capital de riesgo compartido para laexportación y creación de mercados verdes enel país, lo cual permitió determinar la inviabili-dad de colocar capital del Estado en estos te-mas que tienen un alto grado de riesgo e incer-tidumbre; por último, participó en el conveniocon el Instituto de Investigaciones CientíficasAlexander Von Humboldt, que consistió en laelaboración del documento que contiene loscriterios para identificar y categorizar los pro-ductos verdes y la definición del portafolio parael mercado nacional e internacional.

Es importante resaltar que la única entidad quereportó inversión, la dirigió al mismo proyectoque, bajo convenio, se suscribió con el Ministe-rio, y a la labor en el marco de la denominadainiciativa Biocomercio Sostenible, la cual preten-de la promoción de la comercialización de bie-nes y servicios derivados de la biodiversidad,bajo los criterios de sostenibilidad del conveniosobre diversidad Biológica.

El nivel de desconocimiento, por parte de lasCorporaciones, de los lineamientos de la políticacon respecto a los mecanismos de desarrollolimpio, producción y consumo de bienes y ser-vicios verdes y, en general, en lo referente alprograma de Mercados Verdes, conduce a quese presente una deficiente gestión y, por ende,un bajo nivel de resultados en las metas y obje-tivos propuestos en el marco de la política na-cional ambiental.

La importancia de este tema radica en la pre-ponderancia que día a día está alcanzando en elcontexto internacional, que trasciende la dimen-sión estrictamente ambiental y se ha incorpora-do dinámicamente en el orden comercial y denegociación internacional, lo que se convierte enuna prioridad en materia de políticas de Estado.

Conclusiones

• La Política Nacional Ambiental no tiene el ni-vel de aplicación y desarrollo esperado, si setiene en cuenta que la mayoría de los objeti-vos y programas son retomados de la política

ambiental del gobierno anterior, sumado alhecho que resta un corto periodo para cul-minar el presente gobierno.

• Producto de la reiterada desarticulación delSina, se evidencia la deficiente incorporacióndel Proyecto Colectivo Ambiental en la ges-tión de las entidades que lo conforman; asímismo, se aprecian falencias en la aplicaciónde estrategias que permitan concretarlo enlos contextos regional y local.

• El bajo nivel de implementación del PCA y ladesarticulación institucional mencionada, sonproducto de la deficiente formulación de laPolítica Nacional Ambiental, dado que en éstano se establecieron metas claras y concretas,tampoco indicadores de gestión ni de impac-to, que permitan evaluar con exactitud la la-bor desarrollada por los entes responsables.

• La gestión realizada por las CorporacionesAutónomas Regionales no estuvo dirigida ha-cia el cumplimiento de los objetivos principa-les de la política nacional ambiental.

• La jurisdicción de las CAR no obedece a cri-terios ecosistémicos, que permitan protegery manejar sosteniblemente áreas de impor-tancia biológica y cultural.

• A las Corporaciones de Desarrollo Sosteni-ble, que tienen la gran responsabilidad de con-servar y proteger la mayoría de los ecosiste-mas estratégicos, que guardan la mayorriqueza y diversidad biológica del país, no seles asignan los recursos que requieren paradesempeñar su importante labor, razón por lacual los proyectos encaminados a la protec-ción de estos ecosistemas, que necesitan degran inversión, no se pueden llevar a términode manera satisfactoria.

• Se reitera la falta de una legislación sencilla,clara y acorde con los requerimientos del país,ya que existe una desproporcionada normati-vidad ambiental.

• Se evidencia una insuficiente atención de lasáreas protegidas en todo el país, ya que elreporte de planes, programas y proyectos di-rigidos a este punto, durante la vigencia 2000,

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fue mínimo, en comparación con otros as-pectos del PCA.

• La casi totalidad de las CAR cuentan con lalínea base para el cobro de las tasas retribu-tivas (con excepción de dos); la fase de con-certación y aprobación de la meta regional seestá adelantando en más de 23 corporacionesy la fase de facturación, cobro, recaudo ymonitoreo se ha desarrollado en sólo ochocorporaciones.

• No se obtuvo la línea base sobre el estado delos recursos naturales, que se propuso el PCAbajo la estrategia “apropiación social de lainformación para la participación”.

Gestión pública ambientalsectorial

Reconociendo que el medio ambiente es afecta-do por la acción de la sociedad y el desarrollode las actividades propias de los distintos secto-res de la economía, la Contraloría General de laRepública efectuó la evaluación de la gestión queen materia ambiental realizaron las diferentesentidades públicas. Para efectos del presentedocumento los sectores se evaluaron en Agro-pecuario, Social, Infraestructura, Defensa, Minasy Energía, y Gestión Pública.

La evaluación comprende los aspectos referen-tes a la incorporación de la dimensión ambientalen las diferentes áreas de gestión de los secto-res, la gestión desarrollada durante la vigencia2000, el nivel de desarrollo y ejecución la Polí-tica Nacional Ambiental en el escenario secto-rial, así como la inversión destinada para estecomponente.

Sector minas y energía

Se encuentra integrado por el Ministerio deMinas, dos Unidades Administrativas Especiales:la Unidad de Planeamiento Minero Energético(Upme) y la Comisión de Regulación de Energíay Gas (Creg); dos establecimientos públicos: elIpse e Ingeominas; y nueve entidades vinculadas:Ecopetrol, Ecogas, Minercol, Isa S.A., Isagen S.A.,Empresa Multipropósito Urrá E.S.P., Corelca S.A.

E.S.P., Carbocol S.A. y La Financiera EléctricaNacional, FEN.

En las últimas dos décadas, el sector, y particu-larmente los subsectores de minería y de hidro-carburos, presenta características de inestabili-dad institucional. Buena parte de la actuación delMinisterio de Minas y Energía (MME) se haconcentrado, tradicionalmente y de manera pre-ferencial, en el sector de hidrocarburos, ten-dencia derivada de concepciones político-eco-nómicas que asignaban el manejo de este recursoal sector público, y que, por otra parte, con-centraban bajo su responsabilidad las actividadesde exploración y explotación en gran parte delos países en desarrollo. Estas tendencias políti-co-económicas generaron, igualmente, una inter-vención gubernamental importante en el manejoy regulación de los hidrocarburos, en desmedrode la intervención en sectores como la mineríadel carbón y del oro. Ya en los años sesentas ysetentas, la introducción del modelo de asocia-ción y el interés en la explotación y aprovecha-miento de otros recursos, alteraron en algunamedida las áreas de concentración de este mi-nisterio.

El subsector eléctrico ha realizado un gran es-fuerzo en los últimos años, con el propósito dearticular el análisis ambiental en el proceso deplaneamiento de la expansión. La metodologíacon que se cuenta actualmente es de tipomultiobjetivo y fue desarrollada cuando los pla-nes de expansión eran rígidos y obligatorios, conel fin de evaluar y ordenar, desde el punto devista del impacto ambiental, proyectos indivi-duales o conjuntos de proyectos consideradospara la expansión.

El Comité Ambiental del Sector Eléctrico, Casec,es órgano de consulta y concertación entre elsector y los organismos estatales y sectoriales,especialmente en lo relacionado con la concep-ción y desarrollo de la política, el planeamiento,la gestión y la normatividad ambiental sectorial.

El subsector minero desempeña un papel pre-ponderante como generador de progreso eco-nómico y avance social, pero al mismo tiemposus actividades causan impactos ambientales,entre los cuales se destacan los efectos de cam-

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bios de uso y deterioro del suelo y del subsuelo,alteración del relieve y del entorno paisajístico,afectación de la red de drenaje, detrimento dela calidad de las corrientes por aporte de sus-tancias tóxicas (metales pesados en la lixiviaciónde drenaje ácido de minas de oro y carbón),sedimentos y residuos sólidos (carbón), con-taminación del aire. Los problemas más signi-ficativos corresponden a la contaminación am-biental provocada por el inadecuado manejode residuos peligrosos y por el vertimientode contaminantes atmosféricos e hídricos; engeneral, la minería en Colombia no tiene unapolítica clara para el sector informal en materiaambiental.

El subsector hidrocarburos afecta, en desarro-llo de sus actividades, el entorno natural. La faltade reglamentación específica conlleva, de una par-te, la destrucción de recursos de fauna y flora,sin control alguno o, en su defecto, exigenciasineficientes económicamente, basadas en atribu-ciones discrecionales de los funcionarios guber-namentales. También, se debe tener en cuentalos vertimientos asociados con cantidades indus-triales de aguas de producción que pueden con-tener compuestos orgánicos volátiles o metalespesados.

A nivel de pozos exploratorios de desarrollo oproductores de hidrocarburos se producenresiduos de lodos de perforación, lodos de lostanques de almacenamiento de hidrocarburos y,en general, los residuos originados por la explo-ración y producción de hidrocarburos; estosresiduos contienen contaminantes orgánicos,como el benceno, el fenantreno, y sustanciasinorgánicas tóxicas, como el plomo, arsénico,bario, antimonio y fluoruros, que imprimen adichos residuos características de peligrosidad,además por su potencial patógeno, inflamable,corrosivo y, en algunos casos, radiactivo. Otrosresiduos con características peligrosas, frecuen-temente generados en las actividades de explo-ración y producción de hidrocarburos, son losfluidos de la limpieza de las torres de enfria-miento de gas y los residuos de las compañíasde servicios, como canecas, residuos de pintu-ra, solventes usados y residuos ácidos, entreotros.

Gestión Ambiental

Ministerio

Existe una agenda interministerial (entre las car-teras de Medio Ambiente y Minas y Energía) ydos convenios institucionales (Ministerio delMedio Ambiente con Upme y Minercol) quebuscan la incorporación de la dimensión ambien-tal en el sector.

En cuanto a la agenda interministerial, las princi-pales limitantes que se han presentado son:

• Falta de motivación y asignación de priorida-des por parte de los Viceministerios de Minase Hidrocarburos y Energía y Gas, que asegu-ren la viabilidad de la aplicación de esta agen-da dentro del sector minero energético.

• Poco control por parte del Ministerio deMinas y Energía sobre las entidades adscritas,para asegurar resultados sectoriales e institu-cionales sólidos.

• Carencia de personal en el Ministerio de Mi-nas y Energía responsable de la gestión y co-ordinación ambiental con el Ministerio delMedio Ambiente, entidades del Sina y otrosorganismos del nivel nacional y regional.

• Recorte presupuestal y continuas reestructu-raciones de los ministerios, que limitan la dis-ponibilidad de recursos para la gestión am-biental.

Si bien las agendas y convenios existentes conlas entidades adscritas o vinculadas al Ministeriode Minas y Energía muestran resultados concre-tos, el Ministerio directamente ha limitado suparticipación a la de sus entidades adscritas yvinculadas. Se requiere afianzar la estructura in-terna del Ministerio de Minas para que lidere ycoordine las iniciativas ambientales en éstas yotras entidades sectoriales, como la Creg,Ingeominas y el Ipse.

Unidad de Planeación Minero Energética-Upme

El Convenio Especial de Cooperación No. 12tiene como objetivo la incorporación de la di-mensión ambiental en los planes de expansión

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minero energéticos, necesarios para el análisisambiental permanente de los proyectos de pro-ducción, transformación, transporte y uso deenergía; de esta manera busca la armonizaciónde la gestión entre el sector y las autoridadesambientales.

Sobre la relevancia de las acciones propuestas ydesarrolladas en el Convenio frente a los impac-tos ocasionados por el sector, vale la pena ano-tar que, en la actualidad, el compromiso de laUpme en la planeación se viene consolidandocon el desarrollo de herramientas y metodolo-gías que garanticen la elaboración de planesminero–energéticos que contribuyan a consoli-dar el desarrollo del sector en condiciones desostenibilidad ambiental, económica y social, yque permitan brindar información integral sobreel sector a los agentes, para dar señales clarasde inversiones sostenibles en el largo plazo.

Como resultado del estudio de Lineamientos dePolítica Ambiental para el sector energético, setrabaja con el DNP y el MMA en la elaboraciónde un documento Conpes sobre “Estrategiaspara la Modernización del Marco Regulatorio eInstitucional aplicable al sector Eléctrico”. Ésteconstituirá el primer Conpes de política ambien-tal sectorial.

El prototipo del sistema de indicadores de im-pacto físico-bióticos y socio-económicos para elsector de hidrocarburos, que adelanta la Aso-ciación Colombiana del Petróleo ACP-EPF, conel apoyo de la Upme, debe ser compatible conlos Sistemas de Información Georreferenciados-SIG que utiliza la Unidad y validados a nivelnacional con Minambiente y Ecopetrol, para quehaga parte de la información sectorial que sesuministra a los agentes.

Resulta de gran inquietud para la Contraloría laestrategia o mecanismo para el establecimientode los pasivos ambientales en el proceso deprivatización de las empresas del sector, el cualse centra en establecer cuáles de las restitucio-nes ambientales que van a realizarse se conside-ran justas, quién va asumir los costos y cómo seafectará el valor de las empresas.

En el proceso de privatización de laselectrificadoras, un aspecto que merece espe-

cial revisión es el referente al pasivo ambiental.Un valor que debe incorporarse como tal es elrelacionado con el manejo de los bifenilospoliclorados, PCB, los cuales tienen un impactosignificativo en el ambiente, y son de amplio yreconocido uso en el sector.

Las acciones adelantadas en el marco del con-venio suscrito para la adopción de Sistemasde Administración Ambiental (conforme a lanorma ISO 1400) permitirán mejorar la imagenempresarial, optimizar el uso de los recursos einsumos, minimizar los riesgos debido al incum-plimiento de las normas ambientales y prevenirla contaminación del ambiente; este convenio,para 2000, se ha cumplido en un 80% de lopactado inicialmente, a un costo de $ 1.074millones.

Minercol

El Acta Conjunta de Trabajo entre el Ministeriodel Medio Ambiente y Minercol Ltda., está en-focada primordialmente a las acciones de articu-lación, coordinación y fortalecimiento Interinsti-tucional, promoción de la Producción Más Limpiay del Sistema de Calidad Ambiental. Respectode las acciones anteriormente mencionadas, sehan logrado, entre otros, los siguientes avances:

• Se estableció y fortaleció un mecanismo decoordinación entre Minambiente y Minercol,a través de la contratación de un consultorespecializado, para enlazar y articular las ac-ciones correspondientes entre las dos entida-des, por valor de $31,5 millones, que se eje-cutaron en su totalidad.

• Se elaboraron, publicaron y difundieron GuíasAmbientales de Exploración Carbonífera,Minería Subterránea de Carbón, Minería aCielo Abierto, Puertos Carboníferos y Car-boeléctricas. El contenido de dichas guíasfue concertado entre los gremios del sectorcarbonífero, Ministerio del Medio Ambientey Corporaciones Autónomas Regionales conjurisdicción en las regiones carboníferas,constituyéndose en herramientas muy útilespara la planificación, manejo y control am-biental de las diferentes actividades delsubsector.

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• Se participó en el desarrollo de la revisión delDecreto 1753 de 1994 de LicenciamientoAmbiental.

Sector Minero

En el sector se realizaron los primeros talleresde difusión de Guías Ambientales en el ámbitoregional, con participación de técnicos de lasautoridades mineras, ambientales y del sectoracadémico.

Cabe anotar que los mayores avances de ges-tión ambiental del sector minero se han logradoa través del convenio de Producción delSubsector Carbonífero, con la participación deMinambiente, Minercol, gremios y autoridadesambientales regionales. Como principales limi-tantes para el desarrollo de este compromisose encuentran la falta de un Grupo o Unidadresponsable del manejo ambiental y la débilvoluntad de compromiso institucional en la in-clusión para la variable ambiental en la gestiónde la entidad.

En términos generales, podría afirmarse que, sibien se ha logrado inicialmente una incorpora-ción parcial de lo ambiental, es todavía insufi-ciente y, en muchos casos, inexistente la conci-liación apropiada entre los intereses económicosy los cometidos ambientales. Esta realidad abrela posibilidad de trasladar los costos ambientalesa otros sectores económicos y sociales, lo quecrea restricciones al desarrollo sostenible.

El Ministerio de Minas y Energía ha presentadoun desarrollo desigual en sus áreas de interven-ción, y, aún hoy, resulta perceptible un desba-lance entre el tratamiento proactivo de algunosde los subsectores asignados a su responsabili-dad (hidrocarburos) frente a otros como elminero. En minería, aparte de algunos proyec-tos específicos, se evidencia la carencia de unplan y de políticas integrales que, de maneracoherente, establezcan las prioridades, estrate-gias e instrumentos necesarios para su fomentoy desarrollo. Así, en 1998, se trasladó a Minercolla competencia de Minminas para la promoción,vigilancia y control de la minería del carbón.

La experiencia muestra la débil capacidad insti-tucional del Ministerio de Minas y la insuficiencia

en el control ejercido sobre las entidades ads-critas y vinculadas, falencias que impiden garan-tizar mejores resultados sectoriales e institucio-nales. Por ello, es apremiante disponer de planessectoriales e institucionales consistentes, que tras-ciendan las limitaciones coyunturales y manten-gan, de ser necesario, las prioridades institucio-nales y sectoriales, aún por encima de lasrestricciones y contingencias de corto plazo.

En materia de regulación ambiental, el Estado,por medio de sus agencias gubernamentalessectoriales especializadas, requiere incorporarreglamentaciones ambientales específicas. El sec-tor de minas y energía, dadas sus característicasde complejidad técnica y operativa, y especial-mente por el riesgo asociado a las actividadesde exploración, explotación, transporte y trans-formación de los recursos mineros, demanda laexpedición de las normas técnicas ambientalesque respondan a la afinidad, condiciones y carac-terísticas propias de las actividades del sector.

En cuanto a la participación del Ministerio deMinas y Energía en la formulación de la políticaambiental sectorial con el Ministerio de MedioAmbiente, se observa que ésta se realiza demanera dispersa y poco unificada, teniendo comobase el conjunto de acciones contempladas en laAgenda Conjunta de Trabajo, concordante contemas que hacen parte integral de los Conveniosde concertación de Producción Más Limpia.

Un aspecto que ha contribuido a retrasar lagestión y las actividades programadas, son lascontinuas reestructuraciones de las entidadesestatales (MME-MMA), que han ocasionado trau-mas en el normal desarrollo de las actividadesprogramadas, por carencia de recurso humanoy económico para atender los compromisos in-terministeriales en materia ambiental acordadosen su oportunidad. Por tanto, los agentes admi-nistrativos responsables de promover, velar yejecutar las acciones de carácter ambiental de-ben prever planes de contingencia para atenderen debida forma las funciones ambientales asig-nadas por la ley, y cumplir con diligencia loscompromisos adquiridos.

Se resalta, además, que los Viceministerios deHidrocarburos y Minas, hoy fusionados en un

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solo Viceministerio, no incluyeron en los res-pectivos planes operativos de 1999 y 2000, laejecución de actividades de gestión ambientalpara cada subsector, aunque se observa que huboparticipación en diferentes temas relacionadoscon la política ambiental y un desarrollo parcialde las acciones previstas en las agendas conjun-tas de trabajo suscritas con el Ministerio deMedio Ambiente.

Las funciones ambientales asignadas por ley alMinisterio de Minas y Energía son cumplidas, engran medida, por las entidades vinculadas y ads-critas a este Ministerio, en especial por la Upmeen aspectos energéticos y por Minercol en te-mas mineros, situación que debe ser revisada,ya que corresponde al ente rector de la políticaminero-energética liderar y participar activamen-te en la definición de los lineamientos y diseñode la política ambiental sectorial, obviamente conel concurso de dichas entidades. Además, elMinminas debe ser más proactivo en las diferen-tes instancias en las que se adelantan los proce-sos de concertación.

En la práctica, los avances relacionados con laincorporación del componente ambiental en eldesarrollo de las actividades del sector mineroenergético, son aún incipientes, lo cual se evi-dencia en que a pesar de que Minminas tiene asu cargo la función de fijar las políticas y condi-ciones de manejo ambiental de materialesradiactivos, aún no están completos los marcosregulatorios y de comercialización sobre esteasunto, situación delicada, en razón de las gra-ves características de contaminación y alta peli-grosidad que presentan tales sustancias.

En cuanto a las actividades de cooperación in-ternacional, se resalta la participación delMinminas en la definición de una Estrategia Na-cional para el aprovechamiento de Mecanismosde Desarrollo Limpio, en el marco de la Con-vención de Cambio Climático y en la formula-ción de un proyecto de cogeneración para elsector azucarero, financiado con recursos delGlobal Environmental Facility-GEF, sobre usoeficiente y limpio de los energéticos. Con rela-ción a Convenios aún no suscritos por el país, seha participado en la elaboración de documentossobre la posición de Colombia en las diferentes

sesiones del Comité Intergubernamental de Ne-gociación sobre los Contaminantes Orgánicos Per-sistentes, en el cual se definen medidas jurídicasinternacionales respecto de dichos contaminan-tes, como los bifenilos policlorados “PCB” pre-sentes en transformadores, interruptores,condensadores y otros equipos eléctricosinmersos en estas sustancias o contaminadas poréstas.

Respecto al tratamiento otorgado por la Upmeal sector minero, éste denota características dife-renciales respecto a los demás subsectores,debido a la inexistencia de diagnósticos explícitosque permitan enmarcar de manera apropiada lasestrategias e instrumentos contenidos en el actualPlan Nacional de Desarrollo 1998-2002. El PlanMinero a que hace referencia el Plan de Desa-rrollo concreta su atención en aspectos relacio-nados específicamente con las realidades y pers-pectivas del carbón y sólo presenta referenciastangenciales sobre minerales no metálicos parala construcción y otros minerales preciosos.

La carencia de diagnósticos acertados, ha lleva-do a la distorsión de realidades insuperables delsector, que retrasan y desdibujan sus perspecti-vas, tal como ocurre con la responsabilidad defomento para la exploración y promoción de laminería, que es asignada por el Plan Nacional deDesarrollo a Minercol e Ingeominas; se encuen-tra que respecto a Minercol, para el momentoen que fue expedido el Plan Nacional de Desa-rrollo, ya eran evidentes las graves limitacionesde las entidades que le antecedieron (Mineralcoy Ecocarbón), vislumbrándose, en el corto pla-zo, muy reducidas posibilidades de mejoramien-to y adecuado desempeño.

En su desempeño ambiental, Ecopetrol deberíacomportarse como empresa modelo a nivelnacional, convirtiéndose en inductor de prácti-cas y tecnologías limpias en la industria petrole-ra; como, por ejemplo, la adopción y operaciónde sistemas de administración ambiental, la apli-cación de prácticas ambientales apropiadas, queconduzcan a la eficiencia ambiental de la empre-sa y, por ende, a la agregación de valor; difícil-mente se eliminarán las barreras que impiden elfortalecimiento y desarrollo de lo ambiental anivel institucional.

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En lo que concierne al negocio de exploración yproducción de hidrocarburos, dado que, bajo elesquema actual, Ecopetrol se asocia con el pri-vado en el desarrollo de los yacimientos, se haceindispensable garantizar que la Empresaesquematice de manera eficaz y eficiente el Sis-tema de Administración Ambiental que posee,de tal forma que le permita exigir a sus asocia-dos, proveedores y contratistas el cumplimien-to de normas y especificaciones ambientales.

Dentro de las principales deficiencias para elcumplimiento de las funciones ambientales delInstituto de Planificación y Promoción de Solu-ciones Energéticas-IPSE, se destacan: procesode transformación Icel/Ipse, debilidad en los ca-nales de comunicación con otras entidades, es-pecialmente con la Upme y MME, posible dupli-cidad de funciones con la Upme, desinterésgrande por parte de la alta dirección del Institu-to en el manejo ambiental de sus actividades,falta de un sistema de gestión ambiental, inexis-tencia de una política ambiental interna e incum-plimiento del plan de acción año 2000; además,no se capacita al personal en el tema ambiental;no se tiene un sistema de indicadores de gestiónambiental; no se cuenta con la función de audi-toría ambiental; existe una gran debilidad en lacontratación y ejecución de los planes de mane-jo ambiental de sus proyectos, ya que los recur-sos para éstos se desvían a otras actividades, yal final se tienen que adicionar recursos paradicha ejecución, lo que origina detrimento al pa-trimonio del Estado; y, como caso general, so-bresale el poco o nulo seguimiento por parte dela autoridad ambiental a sus proyectos.

En esta área, resulta conveniente llamar la aten-ción sobre la necesidad de disponer, dentro delesquema organizacional de la Creg, de al menosun Comisionado, especializado en asuntos am-bientales, que facilite la incorporación acertadadel componente ambiental en la regulación ex-pedida por la entidad, atendiendo de esta mane-ra el inaplazable y reiterado mandato legal decombinar los criterios ambientales con los tra-dicionales (económicos, financieros y sociales),en el proceso de toma de decisiones.

Al examinar las competencias legales atribuidas ala Creg en materia ambiental, llama la atención

que correspondería a esta entidad, dada su es-pecialidad y funciones, solicitar a la Superinten-dencia de Servicios Públicos Domiciliarios-SSPDadelantar las investigaciones pertinentes y solici-tar la imposición de sanciones, cuando se apre-cie el incumplimiento de normas ambientales porparte de sus regulados.

Respecto a la actuación de la Superintendenciade Servicios Públicos en materia ambiental, has-ta el momento, no resulta clara la toma de con-ciencia acerca de una responsabilidad concretaen esta área. Esta realidad está acompañada devacíos en la estructura institucional, por no in-cluirse un componente organizacional específicoasignado a lo ambiental, ni personal especializa-do encargado del tema. La falta de actuación deesta Superintendencia en cuanto a competenciasambientales, se encuentra correlacionada con lasituación de la Creg, respecto de las mismascompetencias, las cuales, como se anotó ante-riormente, tampoco han sido asumidas de ma-nera explícita. Recientemente, la Superintenden-cia ha concentrado su atención en la vigilancia delos estándares de calidad del servicio de energíaeléctrica, los cuales se ajustan únicamente a pa-rámetros eminentemente técnicos del servicio:corriente eléctrica, continuidad, tensión, etc., sinincorporar el componente ambiental como unavariable indiscutible en la evaluación de la calidaddel mismo.

Ingeominas tiene asignadas importantes funcio-nes de impacto en los distintos sectores pro-ductivos y en los agentes públicos y privados;su actividad implica necesariamente interrelacio-nes permanentes con una serie de entidadesestatales como: Igac, Ideam, Minercol y Eco-petrol, entre otras, con las cuales se presentacolisión de competencias, no sólo de duplicidadoperativa, sino por desgaste administrativo, derecursos y por la limitación de las posibilidadesde divulgación de la información sobre las inves-tigaciones y evaluaciones geológicas minerasadelantadas por estas entidades. Así mismo, elInstituto ha relegado a un segundo plano lasfunciones asignadas en relación con la incorpora-ción de variables ambientales en la formulaciónde planes minero-energéticos; en lo ambientaltambién es prioritario garantizar el manejo téc-

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nico del reactor nuclear a cargo de esta entidady la regulación de las emisiones radioactivas enel sector energético, particularmente en las ac-tividades de exploración de hidrocarburos yconstrucción de oleoductos.

Las barreras que obstaculizan el cumplimientode la función esencial de Ingeominas se asociana limitaciones de orden financiero y a la asigna-ción de variadas funciones relacionadas con as-pectos ambientales, fenómenos vulcanológicos,prevención de desastres, antiguas competenciasdel Inea, además de la generación, compilación,divulgación y validación de la información delsubsuelo colombiano.

Inversión Ambiental del Sector

Pese a la gestión que se registra, el sector tieneuna serie de deficiencias, que son relevantes einciden directamente en la atención que se lebrinda al componente ambiental. El Ministeriode Minas y Energía (MME), como máxima auto-ridad del sector, no dispone de presupuesto paraatender las obligaciones ambientales; dentro delBalance General, el Ministerio reporta la cuenta18 (recursos naturales y del ambiente) por $6.474 millones, que corresponde al rubro derecursos no renovables en explotación para todoel sector, y, como tal, no representan inversiónambiental institucional.

Por su parte, Minercol reporta un saldo (0) enla cuenta de recursos naturales y del ambiente(cuenta 18); la inversión de Ecopetrol en recur-sos naturales renovables, entre los períodos 1999y 2000, aumentó en un 553,5%, debido al iniciode algunos proyectos de modernización en lasdos refinerías, durante este último año, para laminimización y control de los impactos ambien-tales ocasionados por estos procesos, laboresque se deben efectuar de manera urgente.

El Ipse ha venido trabajando en los últimos pe-ríodos con recursos contratados con ONG in-ternacionales (Secab y OEI), para la ejecuciónde proyectos ambientales, que ascienden a $929millones; sin embargo, no existe una estructuraque refleje los gastos e inversiones ambientalesde las actividades del Instituto.

El IFI-Concesión Salinas, en el reporte de con-tratos efectuados en 2000, identifica proyectosambientales relacionados con el proceso produc-tivo de explotación de la sal. Además, se advier-te que en el balance general se especifica la cuen-ta de inversión en recursos naturales renovables,por valor de $357 millones (Tabla 8).

Del análisis de la información reportada, se apre-cia que Ecopetrol sigue siendo la entidad ejecu-tora que más invierte en gestión ambiental den-tro del sector (29,49%), teniendo en cuentaque lo que reporta la Comisión Nacional deRegalías (68,77%) para este concepto, se distri-buye en la mayoría de estas instituciones y que,además, no siempre cumplen con los requisitosestablecidos para su ejecución. Las demás enti-dades no invierten más del 1 % de sus presu-puestos en el manejo de la gestión ambiental desus actividades, a sabiendas de la magnituddepredadora y negativa de los impactos ambien-tales que éstas ocasionan y de los pasivos am-bientales generados al Estado como detrimentoal patrimonio natural.

Gráfico 14

Gasto Ambiental, Año 2000, Sector Minas y Energía

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0E.E. Cundin.IngeominasIFI-SalinasUpmeMinercolIpseEcopetrol

Entidad Inversión

Ecopetrol 42.851Ipse 760Minercol 659Upme 620IFI-Salinas 357Ingeominas 120Empresa Electrificadora de Cundinamarca 20Total 45.387

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía.

Tabla 8Gasto Ambiental, Año 2000, Sector Minas y

Energía (Millones de $)

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Conclusiones

A pesar de la amplia reglamentación ambientalexpedida, de los mecanismos e instrumentos parala implementación de política ambiental, de losprocesos de concertación de metas entre lossectores productivos de los distintos Ministerios,y del mandato de incorporación del componenteambiental, no se reflejan resultados alentadorespara el sector minero-energético; deficiencia queacarrea severos impactos ambientales y sociales,que afectan negativamente el estado de los re-cursos naturales y los asentamientos humanos.

El sector minero-energético no cuenta dentrode su esquema de gestión y resultados con unaconceptualización sistemática de prevención deimpactos sobre el medio ambiente y los recur-sos naturales afectados.

Las directrices establecidas por parte del Minis-terio de Minas y Energía carecen de los elemen-tos estructurales y operativos necesarios parasu cumplimiento, lo que genera vacíos en la in-tervención estatal, situación que resulta preocu-pante, pues no se logran evitar daños y efectosdepredadores sobre el medio ambiente.

La falta de actuación pública en el establecimien-to de reglas de juego claras y el cumplimientode la normatividad ambiental que generalmentepresentan las actividades del sector, generanincertidumbre, constitutiva de riesgos para elinversionista privado, por quedar expuesto alcumplimiento de nuevas obligaciones no previsi-bles al momento de la decisión de inversión; deigual forma, el incumplimiento y laxo manejo delas regulaciones ya existentes podría conducir altraslado, con cargo al Estado, de los costos aso-ciados a posibles pasivos ambientales no asumi-dos por el agente contaminador.

Es indiscutible y evidente que el subsector ener-gético, como protagonista del desarrollo y esta-bilidad macroeconómica nacional actual y futura,reclama una atención proactiva urgente y efec-tiva en lo que compete a su manejo ambiental,en cabeza del Ministerio de Minas y Energía.

El Ministerio de Minas y Energía debe ejercer unmayor control sobre las entidades adscritas yvinculadas, para asegurar resultados sectoriales

e institucionales sólidos respecto del compo-nente ambiental.

En el corto plazo, la Unidad de Planeación Mi-nero Energética, de manera articulada con elMinisterio de Minas y Energía, debería fortale-cer sus capacidades técnicas y operativas paraejercer las funciones de índole ambiental que leasignan las normas nacionales.

La existencia de un Plan Minero no ha sido su-ficiente para que el Ministerio de Minas y Ener-gía no siga concentrando su gestión en elsubsector de hidrocarburos; este Plan adolecede visiones restringidas, al enfocarse de manerapreferente en los grandes proyectos de carbóny en establecer algunas menciones al grupo deminerales no metálicos destinados a la construc-ción. Hoy, más que nunca, frente al potencialminero existente y al impacto de las exportacio-nes mineras en la sostenibilidad externa de laeconomía nacional, se requiere urgentementedisponer de una política ambiental para el sectorminero. Por lo anterior, el subsector mineropresenta características de subdesarrollo enmateria regulatoria, de planeación y en la incor-poración de la variable ambiental.

El Ministerio de Minas y Energía no incluye den-tro de su presupuesto anual partidas específicaspara el desarrollo de la gestión ambiental en elsector, situación que ha conducido a dependerde la gestión desarrollada por las entidades ads-critas y vinculadas, lo que dificulta el cumpli-miento de sus funciones y, por consiguiente, laadecuada interacción con los diferentes actores,que de una u otra manera formulan y participanen el diseño de la política ambiental nacional.

Las intervenciones de la Superintendencia deServicios Públicos Domiciliarios-SSPD se con-centran en la atención de reclamaciones origina-das en la prestación de los servicios públicos yen vigilar la gestión administrativa de las E.S.P.; ladebilidad institucional de la SSPD en la vigilanciay control de la normatividad ambiental es elresultado de la falta de apropiación de la variableambiental, de la insuficiencia de regulación am-biental sectorial y de la ausencia de los elemen-tos estructurales, organizacionales y de recursohumano por parte de la entidad.

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El Plan Nacional de Desarrollo alude a la existen-cia de un Plan Minero Ambiental, que sustentaráel desarrollo de los proyectos del sector, demanera que se garantice la implantación de ac-ciones prioritarias contenidas en los programasde agua y de gestión ambiental sectorial de lapropuesta de política nacional ambiental. Hastael momento, se desconocen los lineamientos deconceptualización y el estado de avance del PlanMinero Ambiental.

Ecopetrol, con respecto al desarrollo tecnológi-co ambiental para la refinación de hidrocarbu-ros, presenta un atraso significativo, lo cual leobliga a ser comprador neto de este tipo detecnologías, con las desventajas competitivas queconlleva esta situación.

El Ipse no cuenta con una solución integral através del Plan Nacional de Energización en zonasno interconectadas, para dar prioridad a pro-gramas de sustitución de generación eléctricade combustibles fósiles, por sistemas alternati-vos de energía, como lo establece la Ley 143 de1994. Ello se manifiesta en que se están tratan-do de dar soluciones a las necesidades de ener-gía en estas zonas sin la debida planeación en laidentificación de las ofertas y demandas energé-ticas; situación que ha originado el desarrollo depropuestas aisladas que no producen valor agre-gado a la entidad y que generan estudios cuyoúnico producto son gastos innecesarios para elInstituto.

El gasto y las inversiones realizadas para 2000,por las entidades del sector minas y energía delnivel central, representan aproximadamente el 2% del total de los gastos, costos e inversionesde estas empresas; esto muestra la poca rele-vancia que le dan el sector minero energético yel Gobierno Nacional a la conservación y pre-servación de los recursos naturales intervenidospor las actividades de los subsectores eléctrico,minero y de hidrocarburos.

Finalmente, es importante anotar que la PolíticaNacional Ambiental-Proyecto Colectivo Ambien-tal no se ha incorporado al contexto del sectorde manera concreta y efectiva, con lo cual seevidencia una clara desarticulación de la gestiónsectorial en relación con las directrices y metas

propuestas por el Gobierno en el Plan Nacionalde Desarrollo, sumándose al panorama anterior-mente esbozado.

Sector agropecuario

El organismo rector de este sector es el Minis-terio de Agricultura y Desarrollo Rural, al que,como eje central de la política agropecuaria, lecompete la regulación y coordinación generaldel desarrollo agropecuario sostenible, lo que, através de sus entidades adscritas o vinculadas, lepermite ejecutar las políticas del Gobierno Na-cional. Las entidades que conforman el ordencentral, en su conjunto, son el ICA, el cual seencarga de velar y asegurar la sanidad agrope-cuaria nacional y el control a la calidad de losinsumos agropecuarios. Corpoica se orienta a lageneración del conocimiento científico y tecno-lógico para la producción agropecuaria nacional,mediante la investigación y transferencia de tec-nología, desarrollar procesos y productos tec-nológicos dirigidos a mejorar la competitividady la sostenibilidad del sector; y el Inat, que tienela misión de adecuar tierras para el uso de ac-tividades agropecuarias, a través de pequeños,medianos y grandes distritos de riego.

Por su parte, el Incora se encarga de adelantarlos procesos de reforma agraria, mediante latitulación de baldíos, programas de constituciónde reservas campesinas y negociación, parcela-ción y adjudicación de tierras; el Inpa desarrollaactividades tendientes a la investigación y elmejoramiento tecnológico de la acuicultura y losrecursos pesqueros, a la capacitación, transfe-rencia de tecnología y fomento de la acuiculturarural y la pesca artesanal, a la administración ycontrol de los recursos pesqueros y de laacuicultura y al mejoramiento de la capacidad degestión institucional; el DRI, a su vez, promueveprocesos de desarrollo rural con impacto regio-nal, mediante acciones de apoyo a la gestión yejecución de inversiones productivas y sociales,con el fin de incrementar los ingresos, generarempleo y lograr una mayor estabilidad de laseconomías rurales, para contribuir a elevar elnivel de bienestar de las comunidades ruralesdel país, a través de los denominados ProyectosProductivos Integrales-PPI.

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En materia ambiental, el sector cuenta con laPolítica Ambiental para el Desarrollo SostenibleAgropecuario y Rural38, en la cual se contemplanlos principios orientadores del Desarrollo Sos-tenible, como son: los económicos, ecológicos,socioculturales y político institucionales, los as-pectos de sostenibilidad ambiental agropecuariay las bases para el ordenamiento territorial de laNación. Igualmente, incluye el diagnóstico actualdel sector en materia de sostenibilidad, involucraaspectos referentes a inequidad en las áreasrurales, competitividad de la producción, usoinsostenible de recursos naturales; analiza, ade-más, el impacto de las diferentes políticas agrí-colas y su afectación de la biodiversidad y losecosistemas estratégicos. La política ambientalse orienta a mejorar los agroecosistemas y sal-var los ya degradados, a frenar las actividadesdeteriorantes, así como a recuperar y restauraráreas estratégicas ambientales y biodiversas.

La anterior propuesta define las estrategias y losmecanismos operacionales considerados comoprimordiales y el Plan de Acción Decenal, queencierra las actividades generales y los respon-sables de su ejecución en los componentes so-cial, económico, técnico, legal e institucional. Para2001, se ha previsto trabajar con la coopera-ción de los distintos actores en los comentariosy propuestas de enriquecimiento del documen-to de la política, en identificar las tareas porcompetencia sectorial, los tiempos para imple-mentarlas y los posibles presupuestos para eje-cutarlas.

De otro lado, con el Ministerio del Medio Am-biente, en diciembre de 1999, se suscribió laAgenda Conjunta de Trabajo, en la cual se plas-man acciones conjuntas dentro del marco delProyecto Colectivo Ambiental, encaminadas a laformulación e implementación de políticas yregulaciones técnicas y ambientales, y al estable-cimiento y realización de planes, proyectos con-juntos y al fortalecimiento institucional, desta-cándose entre éstas el desarrollo y concertaciónde la Política de Desarrollo Sostenible Agrope-cuario y Rural, y la gestión coordinada para elcumplimiento de los compromisos del país en el

marco de los convenios relacionados con elsector agroindustrial; así mismo, propone la im-plementación de la política ambiental deplaguicidas, el desarrollo del plan de acción de lapolítica de biodiversidad, el desarrollo del PlanVerde, la reglamentación del uso de suelos yaguas, la investigación científica sobre diversidadbiológica, y la revisión y ajuste del esquema delicenciamiento ambiental para el sectoragropecuario.

Los resultados obtenidos, de mayor relevancia,en el marco de esta agenda interministerial, seresumen en los siguientes aspectos:

• En la reglamentación y normas, se destaca laexpedición del Decreto 309 del 25 de febre-ro de 2000 “por el cual se reglamenta la In-vestigación Científica sobre la Diversidad Bio-lógica”. Este es el producto de la revisión dela normatividad existente y unifica criteriospara la formulación de una norma única queregule este componente de investigación cien-tífica.

• La elaboración, junto con la Sociedad de Agri-cultores de Colombia-SAC y sus gremios aso-ciados, de 16 guías ambientales para los sub-sectores de palma, caña de azúcar, flores, fique,cereales, algodón, hortalizas, frutas, aves,porcinos, sacrificio bovino, café, camarones,caña panelera, banano y arroz; de otra parte,el Ministerio ha programado 10 talleres, parael año, relacionados con estos temas y con-certados con los gremios.

En cuanto a negociaciones internacionales, el Mi-nisterio participó en los acuerdos relacionadoscon la Agenda 21 (Comisión de Desarrollo Sos-tenible), en el Informe Nacional sobre CambioClimático y en el Protocolo de Bioseguridad; deigual manera, se ha realizado seguimiento al de-sarrollo de los acuerdos ambientales, a Conve-nios de Diversidad Biológica, la Convención deDesertización y el Protocolo de Kyoto.

Respecto a la gestión en aspectos de Produc-ción Más Limpia, se trabajó en la suscripción yel seguimiento de nuevos convenios, que se re-flejo en la concertación realizada con el subsectoravícola en Antioquia y Eje Cafetero e involucra a38 Presentada al Consejo Nacional Ambiental en junio de 2000.

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las CAR, Fenavi y al Ministerio del Medio Am-biente; igualmente se suscribieron convenios enRisaralda y Valle del Cauca, sobre aves y porcinos;en cuanto al seguimiento de convenios, se re-portó trabajo con los azucareros en tareas con-juntas entre el Minambiente, Carder, CRC,Asocaña y la comunidad de Palmira; de otraparte, con el programa de Plaguicidas se culmi-nó la prueba piloto para incineración de dese-chos en hornos cementeros, con pruebas téc-nicas de furanos y dioxinas.

En cuanto al Fortalecimiento Institucional para laGestión Ambiental, cabe destacar que con elDecreto 2478 de 1999, que reestructura el Mi-nisterio de Agricultura, se crea el Área de Sos-tenibilidad y Gestión Ambiental de la Direcciónde Política Sectorial. De este modo, se buscaretomar la función de asesorar al Sina, en cuantoa las variables ambientales incluidas en la pro-ducción agropecuaria, pesquera y en el desarro-llo rural, y que deban incorporarse al Plan deDesarrollo; en el fortalecimiento de entidadesadscritas y vinculadas, el Instituto ColombianoAgropecuario (ICA) adelantó planes para el usoy manejo sostenible de plaguicidas; el Inat desa-rrolló la revisión y ajuste del licenciamientoambiental; en tanto que la Corporación Colom-bia Internacional (CCI) se encargó del programade Agricultura Ecológica; el ICA del uso y ma-nejo sostenible de plaguicidas; el Banco Agrarioy Finagro de los incentivos económicos para elsector; y el Fondo DRI apoya y hace seguimien-to al Plan Colombia y al Plan de Lucha contra lasDrogas.

Igualmente, se trabaja en la implementación delas Unidades de Gestión Ambiental en institucio-nes públicas y privadas; el ICA en el registro deinsumos agropecuarios (Decisión Andina 436);el Incora en la creación de la Unidad de Fomen-to a la Agricultura Ecológica; el IICA dedica es-fuerzos a la educación, capacitación y difusiónen agroecología y en las tecnologías disponiblespara el desarrollo de la Agricultura Ecológica; elInat presenta la propuesta de Política Ambientalen Adecuación de Tierras, para ser analizada porla UPA-DNP y los Ministerios del Medio Am-biente y Agricultura; por su lado, Finagro esta-blece normas tendientes a preservar el medio

ambiente, y exige requisitos de sostenibilidadambiental como condición para financiar pro-yectos.

Corpoica ha organizado la Unidad de GestiónAmbiental, que se encarga de vigilar que la ac-ción directa de la entidad sobre el entorno sealo menos negativa posible; sin embargo, ésta noha sido formalizada mediante un acto adminis-trativo que la respalde plenamente; de igualmanera, el ICA encarga a un grupo de funciona-rios para que adelante un Plan de Acción Am-biental respecto a documentación de procesosy elaboración de manuales, seguimiento de cali-dad y desarrollo de agendas intersectoriales,manejo de plaguicidas y acreditación de produc-tos con procesos ambientalmente seguros.

El Incora, por su lado, creó su Unidad, median-te Resolución Interna, en la cual se determinansus funciones; El Inat tiene el Grupo de GestiónAmbiental, adscrito a la Subdirección de Ade-cuación de Tierras, el cual se encarga de loscomponentes ambientales en los planes que laInstitución adelanta. En contraste, el Inpa no cuen-ta con una instancia dedicada a labores relacio-nadas con el medio ambiente, no obstante en-cargar a cada subdirección de velar por elcomponente ambiental en los planes y proyec-tos institucionales. El Fondo DRI tampoco tieneformalizada una unidad ambiental; sin embargo,se incluye el componente ambiental como parteestructural y requisito de los proyectos que seponen a su consideración para la aprobación decofinanciación.

Gestión Ambiental Sectorial

La Gestión Ambiental del Ministerio estuvo dirigi-da hacia varios aspectos, tales como la formula-ción de la “Política para el Desarrollo Agropecua-rio Ambientalmente Sostenible”, y la Agriculturay Ganadería Ecológica, para la cual se sentaronlas bases conceptuales en un documento preli-minar, y se planteó el Plan de Acción en cadauno de los frentes social, económico, técnico,legal e institucional; de igual manera, se confor-maron 17 comités departamentales; en ese mis-mo sentido, se adelantó un estudio de opiniónen cinco ciudades del país (Bogotá, Medellín,

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Cali, Barranquilla y Bucaramanga) sobre el co-nocimiento de la Agricultura Ecológica, paraestablecer estrategias pertinentes sobre el tema.

De otro lado, con respecto al recurso agua, elMinisterio reporto gestión en temas de distritosde riego, con el Inat y en manejo racional deagroquímicos, con el ICA; así mismo, se repor-tan acciones con respecto a la Biodiversidad, através de proyectos efectuados por Corpoicaen las áreas de Bancos Genéticos Agrícolas,Pecuarios y de Microorganismos, en convenioentre el Pronatta, ICA y Corpoica. El Programade Bosques tuvo su mayor alcance mediante elCertificado de Incentivo Forestal-CIF, que alcan-zó una apropiación de recursos del orden de los$12.700 millones.

Corpoica, con base en los avances logrados enlos procesos de caracterización agroecológica ysocioeconómica de diferentes Regiones, formu-ló los Planes de Desarrollo Científico y Tecnoló-gico, por medio de los cuales ejecuta su princi-pal acción institucional; entre ellos se destacan elde Agroforestería, Labranza y Conservación deSuelos, y el Plan de Manejo Sostenible de losEcosistemas Regionales; además de estos pla-nes, la Corporación desarrolló otra serie deactividades dirigidas a la investigación y transfe-rencia sobre especies promisorias y prácticassostenibles en los diferentes sistemas de pro-ducción, como el agrosilvopastoril.

El Inat continuó desarrollando la propuesta dePolítica Ambiental, iniciada en 1999, para elsubsector de Adecuación de Tierras, en cuantoa las Licencias Ambientales para Distritos deRiego de más de 20.000 has.; con el Ministeriodel Medio Ambiente se establecieron términosde referencia para Guías o Planes de ManejoAmbiental de los Distritos de Riego menores de500 has.; de igual manera, desarrolló accionespara la protección de ríos y cuencashidrográficas, y efectúo labores encaminadas almonitoreo ambiental de las áreas de influenciade los distritos de riego.

El ICA, mediante el grupo de Bioseguridad y deRecursos Genéticos Agrícolas, adelantó activida-des sobre el Convenio de Biodiversidad y elProtocolo de Cartagena en bioseguridad; desa-

rrolló acciones para fortalecer institucionalmentela labor de evaluación y control de la introduc-ción, producción, comercialización y uso deOrganismos Modificados Genéticamente (OMG);de igual forma, participó en la estructuración dela Estrategia Nacional y de la Comunidad Andinade Naciones sobre Biodiversidad en RecursosFitogenéticos, y colaboró en la tarea de consti-tución del Sistema Nacional de Bancos deGermoplasma y en hacer operativo el ConsejoTécnico Nacional, para la supervisión de ensa-yos de campo con OMG.

El Inpa, por su lado, ejecutó funciones de inves-tigación, desarrollo y mejoramiento tecnológicode la acuicultura y de los recursos pesqueros,para evaluar el potencial de reproducción deespecies nativas, la validación, divulgación y trans-ferencia de tecnologías apropiadas de cultivo, elmonitoreo de los principales recursos ictiológi-cos de interés comercial, su manejo integral yestudios biológicos; así mismo, realizó tareasdirigidas a programas de cultivo, pesca, conser-vación y comercialización; programas de susti-tución de artes de pesca, proyectos producti-vos demostrativos y producción de alevinos parael fomento. Acciones todas que estuvieronenmarcadas más dentro de los objetivosmisionales de la entidad que de la Política Am-biental o de gestión ambiental entendida comotal, ya que no existe una directriz ministerial a laentidad sobre la misma.

El Incora adelantó, entre los beneficiarios dereforma agraria, talleres para el manejo sosteni-ble de los recursos naturales e involucró aspec-tos de la Política Ambiental de Bosques en losprogramas de producción y reservas campesi-nas e indígenas; por su parte, el DRI, dentro delproceso de evaluación de la factibilidad de losProyectos Productivos Integrales presentados enla convocatoria del FIP, ha realizado algunasaproximaciones para calificar y estimar impac-tos ambientales.

Inversión Ambiental Sectorial

La inversión ambiental del sector no se ve refle-jada en su panorama general, ya que en estesentido no se presentan Cuentas Ambientales

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claras y especificas, debido a que el componen-te ambiental se encuentra inmerso en la mayoríade los planes, programas y proyectos de lasentidades que lo integran; no obstante, existenreportes aproximados del gasto generado en lasinstituciones, estableciéndose que, para 2000,se realizó un gasto ambiental en el nivel centraldel sector, de $31.815 millones.

Conclusiones

La gestión ambiental del Sector Agropecuariohace parte de la Política para el Desarrollo Agro-pecuario Ambientalmente Sostenible. Actualmen-te, esta política se encuentra en la etapa deaprobación y concertación institucional. Ahorabien, tanto la Política Nacional Ambiental comola del Sector Agropecuario poseen un alto ingre-diente teórico, que permite sentar las bases paraalcanzar un desarrollo agropecuario ambiental-mente sostenible. Si bien es cierto que para elprimer caso se comienza a formular estructural-mente y formalizar las bases del DesarrolloSostenible Agropecuario, para el segundo, laimplementación directa aún no se ha logrado enel contexto sectorial.

Teniendo en cuenta que ya han transcurrido lastres cuartas partes del actual gobierno, la imple-mentación de la política tiene un rezago signifi-cativo, por cuanto hasta ahora se están fijandolas bases conceptuales y aún dista mucho de serun trabajo coordinado, sistemático, intrasecto-rial e intersectorial, multidisciplinario y concer-tado entre los distintos Actores de la Sociedad.

Además de los aspectos mencionados anterior-mente, las instituciones del sector agropecuario

Entidad Detalle Gasto EjecutadoObservaciones

Gasto Ambiental Inversión Funcionamiento Total

ICA Manejo integrado de plagas, especiesvegetales, uso de entomopatógenos,esquejes, convenios en plaguicidas ybioseguridad vegetal. $468,0 No se especifica

Corpoica Planes estratégicos de agroforestería, el gastoecosistemas regionales y el de labranza yconservación de suelos.

Inat Estudios de impacto ambiental, ejecución, $9.011,1 $2.354,4 $10.966,5 No se especificaplan de manejo ambiental y costos de el gastotrámites ambientales.

Inpa Desarrollo y mejoramiento de la acuicul- $3.107,9 $2.329,7 $5.437,6tura, pesqueros y pesca, capacitación ytransferencia de tecnología y fomento,administración y control de recursosacuícolas y pesqueros, y mejoramiento dela capacidad de gestión institucional.

Incora Programas de reforma agraria: La entidad noadquisición, compra y adjudicación de estableció rubrotierras, baldíos, reservas campesinas. específico

Ministerio Coordinación de política y convenios $12.737,0 CTF: Finagro Pafc,de Agricultura interinstitucionales $1.766,3 $14.503,3 Otras institucionesInversiónTotal Sector $31.815,5

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

* Las cifras son aproximadas

Tabla 9Gasto Ambiental, año 2000, Sector Agropecuario ($ millones)

Gráfico 15

Gasto Ambiental, año 2000, Sector Agropecuario

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario

16000

12000

8000

4000

0

Mill

ones

de

$

Minagric.InpaInatCorpoicaICA

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no poseen la capacidad suficiente para evaluar lagestión ambiental en sus áreas misionales, pues-to que las dependencias encargadas no cuentancon la suficiente solidez, respaldo administrati-vo, definición de funciones y recurso humanocapacitado para el monitoreo y seguimiento deeste componente.

Hasta ahora, la gestión ambiental del sectoragropecuario tiene su mayor peso en las áreasmisionales tradicionales, sin que sean una incor-poración de la Política Nacional Ambiental “Pro-yecto Colectivo Ambiental”, toda vez que lapolítica ambiental agropecuaria ha sido plantea-da a partir de la misma concepción institucionalya concebida, y no por una directriz explícita dela Política Nacional.

Sector infraestructura

El sector Infraestructura Física y Telecomunica-ciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regio-nal, para efectos del presente documento, seencuentra conformado por los Ministerios deDesarrollo Económico, Transporte, ComercioExterior y el de Comunicaciones, así como porlas entidades vinculadas y adscritas, y por laCorporación del Río Grande de la Magdalena.

El Ministerio de Desarrollo Económico tienecomo objetivo formular y adoptar las políticasgenerales en materia de desarrollo económico ysocial del país. El Ministerio de Transporte for-mula, planea y regula las políticas y planes detransporte, tránsito e infraestructura para laprestación del servicio regional, nacional e inter-nacional. El Instituto Nacional de Vías-Invías esun establecimiento público del orden nacional,adscrito al Ministerio de Transporte, que gestio-na la modernización de la red vial primaria, parafacilitar la movilización, comunicación y desarro-llo del país. La Aeronáutica Civil regula, planea ycontrola el uso del espacio aéreo colombianopor parte de la aviación civil y coordina las re-laciones de ésta con la aviación del Estado.

La Corporación Autónoma Regional del RíoGrande de la Magdalena-Cormagdalena fue crea-da por la Constitución Política de 1991, comoun ente corporativo especial de orden nacional,que funciona como empresa industrial y comer-

cial del Estado, cuya misión es garantizar la re-cuperación integral del río Magdalena, mejorarla navegación, promover la preservación y elaprovechamiento sostenible de sus recursosnaturales. La Corporación Nasa Kiwe es una ins-titución de orden nacional, adscrita al Ministeriodel Interior, creada en 1994 con el objeto deadelantar proyectos y programas para la recons-trucción de las zonas afectadas por el sismo yposterior avalancha del Río Páez, en su cuencay zonas aledañas. El Ministerio de ComercioExterior formula, coordina, ejecuta y vigila lapolítica de comercio exterior de bienes, servi-cios y tecnología, en las áreas de negociacionesinternacionales y de planeación e investigacionesdel comercio exterior colombiano. El Ministeriode Comunicaciones ejerce las funciones de pla-neación, regulación de políticas y control de lascomunicaciones.

Al Ministerio de Desarrollo Económico se leasignó, mediante la Ley 142 de 1994, la planifi-cación y diseño de políticas del sector de aguapotable y saneamiento básico, para lo cual creó laDirección de Agua Potable y Saneamiento Bási-co. El marco legal de este sector lo rigen, entreotras39, la Ley 373 de 1997, que establece elprograma para el uso eficiente del agua, y la Ley430 de 1998, que dicta normas prohibitivas enmateria ambiental (deshechos peligrosos).

El Ministerio de Desarrollo Económico, durantela vigencia 2000, a través de la Dirección deAgua Potable y Saneamiento Básico del MDE,creó, en asocio con el Banco Mundial, un Pro-grama de Modernización Empresarial-PME delsector de agua potable y saneamiento, cuyoobjetivo es elevar los porcentajes de coberturay la calidad de los servicios de agua potable y dealcantarillado en todo el territorio nacional, ymodernizar a las empresas prestadoras de losservicios, para hacerlas más eficientes yconfiables. En la implementación del Plan deModernización Empresarial, Proyecto PNUDCOL/92/01, crédito BIRF 3336-Co/98, en esa

39 Ley 60 de 1993, Ley 388 de 1997, Ley 142 de 1994, Decreto0605 de 1996, Decreto 475 de 1998 del Ministerio de Salud yMinisterio de Desarrollo, Resolución 822 de 1998,Decreto 602 defebrero de 1999, Decreto 219 de febrero de 2000, Decreto 955de 2000.

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vigencia se celebraron contratos de consultoríae interventoría, por $4.500 millones, para apo-yar la estructuración de los procesos de parti-cipación del sector privado en la prestación delservicio.

Dentro de los contratos celebrados por el MDEpara estructurar el Programa de ModernizaciónEmpresarial, en materia ambiental se destaca laevaluación ambiental del sector agua potable ysaneamiento básico de Colombia. De acuerdocon su informe final, en Colombia, entre losimpactos ambientales más importantes relacio-nados con el sector de agua, se identificaron: elasociado a la salud pública: morbilidad y morta-lidad por contaminación o déficit de agua, el usoineficiente del recurso hídrico40, la degradaciónde las cuencas abastecedoras, y, finalmente, elcausado por la construcción, operación y man-tenimiento de proyectos de agua potable am-biental y saneamiento básico.

Con relación al impacto ambiental a la saludpública, se estableció que más de 50 infeccionespueden transmitirse por agua contaminada, queamenazan de manera drástica a la población in-fantil. Enfermedades como el cólera, la tifoidea,la diarrea, la shigellosis, hepatitis, parasitosisinfantil y sarna están asociadas con el déficit enel suministro de agua potable y los hábitos hi-giénicos inadecuados. Las estadísticas de Minsaludindican que, en el país, la morbilidad por enfer-medades de origen hídrico es muy elevada; en1991, el número de enfermos por cólera ascen-dió a 16.680 y el de muertos, a 290. Entre1991 y 1997, se registraron entre 4.400.000 y3.500.000 casos anuales de enfermedadesdiarréicas. La situación de cantidad y calidad delos servicios de agua potable y saneamiento básicoes un factor determinante de la morbilidadmencionada, ya que de 1.070 municipios, 574cuentan con acueducto con planta de tratamien-to, de los cuales 236 estaban funcionando, esdecir, que sólo el 22% de estos municipiostoman agua tratada convenientemente.

La segunda prioridad de la política del sector,coordinada con la política ambiental, correspon-de a la determinación del balance hídrico y lareducción de la vulnerabilidad de las fuentes deabastecimiento de agua, que cada vez presentanmayor contaminación, lo cual incide directamen-te sobre los costos de potabilización del agua;todo debido a la falta de protección de las cuen-cas y por alcantarillados sin el debido tratamien-to de las aguas residuales. El Ministerio no hatrabajado directamente en el balance hídrico delas cuencas, pero sí en coordinación con el Mi-nisterio del Medio Ambiente, desarrollando unproceso educativo con la comunidad y entida-des prestadoras del servicio público, paradescontaminar las fuentes de agua, iniciado porla aplicación de las tasas retributivas en formagradual, mientras se llega a tarifas metas y porel Plan de Tratamiento de Aguas ResidualesDomésticas, cuya consultoría ya está contrata-da.

El Ministerio de Desarrollo Económico-MDE, deigual manera, ha formulado directrices para lossectores industrial y de turismo. En materia delsubsector industria, incorpora los principios dedesarrollo sostenible como guías del crecimien-to económico, que permiten al país, que tienediversidad de sectores industriales, competir enmercados internacionales; además, contemplaplanes de ordenamiento y manejo ambiental delos corredores industriales, con metas e indica-dores ambientales; la adopción de tecnologíasambientalmente sostenibles, tanto para uso efi-ciente del agua y la energía como para el manejointegral y preventivo de residuos; el impulso yconsolidación de los convenios de ProducciónMás Limpia y acuerdos de competitividad en losámbitos sectorial y regional; igualmente, el apo-yo a los centros de Producción Más Limpia yventanillas de asistencia técnica ambiental paralas micro, pequeñas y medianas empresas; elestímulo a la valoración e intercambio de resi-duos aprovechables, a partir de la creación debolsas de residuos; así como la promoción deprogramas de utilización de sellos verdes o deinstrumentos similares con reconocimiento na-cional e internacional.

Por otra parte, además, es responsable, conjun-tamente con otras entidades, dentro del marco

40 En 1999, la CRA estimó que las pérdidas técnicas y comerciales delrecurso hídrico, fueron alrededor del 50%, dejando de facturaraproximadamente 750 millones de metros cúbicos de agua

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del Proyecto Colectivo Ambiental41, de progra-mas regionales y locales de manejo integrado deresiduos sólidos y peligrosos, y desarrollo detecnologías de reciclaje y reuso de los residuossólidos; reglamentación de los sistemas de pre-vención, control y monitoreo de la contamina-ción atmosférica, con énfasis en la reducción dela contaminación por fuentes móviles, formula-ción de las políticas de los programas de desa-rrollo urbano sostenible en áreas metropolitanasy ciudades intermedias, evaluación, seguimientoy control de la gestión ambiental de los progra-mas de incremento de parques y zonas verdes,prevención del deterioro de áreas protegidas,mejoramiento de la calidad del espacio públicoe identificación de zonas y factores de riesgopor ocupación; gestión ambiental de la produc-ción y consumo de bienes y servicios verdes enel mercado nacional; ordenamiento y manejoambiental de las áreas minero energéticas, lainfraestructura y enclaves productivos más im-portantes a nivel nacional, coordinar la gestiónambiental intra e intersectorial para el aumentode la capacidad exportadora de productos ver-des y servicios ecológicos, y coordinar la pro-ducción y consumo de bienes y servicios verdesen el mercado nacional e investigación de pro-yectos de aplicación del “Mecanismo de Desa-rrollo Limpio” de la convención de cambio cli-mático. Si bien las responsabilidades mencionadasanteriormente son claras y expresas, de resortedel Ministerio de Desarrollo Económico, éstasno se involucraron dentro del plan de acción dela entidad y tampoco se realizó gestión significa-tiva al respecto.

El Sector de Transporte es quizás uno de lossectores que mayor contribución tiene en laproblemática ambiental, por contingencias comola emisión de gases de combustión, niveles deruido, accidentalidad, deterioro del paisaje yotros; además de lo anterior, durante años hacarecido de una política de transporte estructu-rada, que involucre una variable ambiental queaglutine los intereses y perspectivas de cadamodo de transporte. Sin embargo, actualmente,la unidad ambiental del Ministerio de Transporte,

en asocio con sus entidades adscritas y vincula-das, ha desarrollado un documento en el cual seplantean grupos de estrategias, con el fin dealcanzar unos objetivos que fortalezcan la ges-tión ambiental del sector, buscando incorporarla variable ambiental desde las etapas iniciales delos proyectos para su óptima planeación; igual-mente, desarrollar estrategias de educación, ju-rídicas y normativas, y, finalmente, la actualiza-ción del diseño de los proyectos, con el fin depromover la utilización de los mecanismos dedesarrollo limpio en las actividades y disminuirlos impactos sobre el medio ambiente.

El instituto Nacional de Vías-Invías cuenta, des-de 1999, con la Subdirección del Medio Am-biente, que tiene por objeto coordinar y asegu-rar que la dimensión ambiental se involucre enlas diferente etapas de los proyectos viales ade-lantados por el Instituto, desde su concepción,diseño y operación; sin embargo, se detecta unadeficiente gestión, reflejada en la asignación pre-supuestal inicial para el componente ambiental-social-predial, el cual debería realizarse en lasetapas iniciales de los proyectos –pero que noestá ocurriendo–, de tal manera que se evitenriesgos que comprometan su buen desarrollo;es el caso de lo ocurrido en el proyecto Palen-que-CaféMadrid-La Cemento, que se suspendiópor falta de recursos presupuéstales para laimplementación del plan de manejo ambiental.Igualmente, en la Unidad Administrativa Especialde la Aeronáutica Civil-Uaeac se crearon, me-diante las Resoluciones 3155 de 1995 y 1856de 1996, el Comité de Asuntos Ambientales y elGrupo de Gestión Ambiental y Sanitaria. ElComité actúa como mecanismo de coordinacióny seguimiento de las medidas que adopte y/oejecute la entidad para la adecuada proteccióndel medio ambiente, y el Grupo de GestiónAmbiental, adscrito al despacho del secretarioaeroportuario, es la dependencia encargada deejecutar las decisiones que se adopten en elComité y de dar soporte técnico a las diferen-tes dependencias de la Entidad. La política am-biental de la Uaeac fue establecida medianteResolución 04730 del 7 de diciembre de 2000.Su formulación de la política ambiental fue pro-ducto del documento SAA, y su implementaciónasegurará que los procesos y procedimientos,

41 Documento que contiene los lineamientos de política ambientaldel Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002.

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proyectos y actividades de la Aeronaútica Civilincorporen la dimensión ambiental dentro delmarco del desarrollo sostenible.

El Ministerio de Comercio Exterior, en materiaambiental, ha adelantado trabajos de apoyo parala definición de la posición de Colombia en ne-gociaciones internacionales comerciales y am-bientales; las primeras, coordinadas y lideradaspor este ministerio, y, las segundas, por losministerios de Relaciones Exteriores y del Me-dio Ambiente; ha centrado su trabajo en el apo-yo a los acuerdos ambientales, como: el Conve-nio de la Diversidad Biológica; Protocolo deCartagena sobre Seguridad de la Biotecnología;Convenio sobre el Comercio Internacional deEspecies Amenazadas de Fauna y Flora Silves-tres-Cites; Convención de Rotterdam, para laaplicación del procedimiento del consentimientofundamentado, previo a la aplicación ciertosplaguicidas y otras sustancias peligrosas, objetodel comercio internacional; Convenio de Basilea,sobre movimiento transfronterizo de desechospeligrosos y su eliminación; Convenio deEstocolmo, para la aplicación de medidas inter-nacionales respecto de ciertos contaminantesorgánicos persistentes-COP; Protocolo de Kioto;y la Convención de Cambio Climático; así mis-mo, participó en la fijación de la posición deColombia en los temas del manejo sostenible delos bosques, de transporte y atmósfera.

En relación con las negociaciones comerciales,se ha participado en el Comité de Comercio yMedio Ambiente de la Organización Mundial delComercio-OMC. En la actualidad y como con-secuencia de la apertura de las negociaciones deservicios, dentro de los cuales se están propo-niendo los servicios ambientales, se han realiza-do reuniones de concertación con el Ministeriodel Medio Ambiente, con el objetivo de identi-ficar aquellos servicios en los cuales podemosobtener mayores ventajas comerciales y paralos cuales se estudiaría la posibilidad de su libe-ralización.


El presupuesto de inversión asignado al Ministe-rio de Desarrollo Económico, en la vigencia 2000,

está orientado a proyectos de agua potable ysaneamiento básico; a la dirección de Agua po-table y Saneamiento Básico fue destinado, aproxi-madamente, el 78% de los recursos de inver-sión ($37.760 millones) asignados por la Nación;durante ese período, esta dirección celebró cin-cuenta y siete (57) contratos, correspondientesa obras de acueductos y alcantarillados para di-ferentes regiones del país e implantación delPrograma de Modernización Empresarial delsector, por un valor aproximado de $32.000millones, y cuya ejecución, a diciembre de 2000,fue del orden del 24% (anexo 1).

Los Ministerios del Medio ambiente y de Desa-rrollo Económico firmaron, en 1999, una agen-da de trabajo conjunta, con el fin de coordinarlas actividades en materia ambiental durante 2000;pero no se aprecian avances con relación alrecurso hídrico, demostrado en la carencia degestión de la Dirección de Agua Potable y Sanea-miento Básico del MDE, directamente en lasacciones respecto al balance hídrico de las 400cuencas hidrográficas principales y de las cuen-cas y microcuencas abastecedoras de acueduc-tos municipales y veredales del país.

Con relación a las aguas residuales, se formula-ron los documentos “Análisis y evaluación delproceso e impacto de implementación de lastasas retributivas en Colombia por vertimientosde aguas”, que se expedirá como documentoConpes, y “Evaluación de costos de tratamientode aguas residuales en Colombia” (síntesis);ambos documentos se encuentran en procesode revisión por parte del grupo económico delMinisterio del Medio Ambiente. Así mismo, setrabajó en los manuales “Formulación de Pro-yectos de Aguas Residuales”, dirigidos a losmunicipios y demás entidades territoriales quebuscan acceder a recursos del FNR, para orien-tarlos en el proceso de gestión de proyectos; y“Criterios de viabilidad y priorización de pro-yectos; de manejo y tratamiento de AguasResiduales que apliquen a los recursos del FNR”,como componente del Plan Decenal de AguasResiduales. Se reorganizó el Reglamento Técni-co del sector de agua potable y saneamiento-RAS, incorporando las guías ambientales paraproyectos de acueducto, alcantarillado, trata-

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miento de aguas residuales y planes depretratamiento de aguas residuales industriales(Ley 9 de 1979).

Respecto al tema de residuos sólidos, se repor-ta la formulación del proyecto de norma para elManejo Integral de Residuos Sólidos, que seencuentra en revisión jurídica para los ajustesfinales por parte de los Ministerios del MedioAmbiente y Desarrollo Económico; así mismo,se desarrollaron y concertaron los términos dereferencia con el MDE y las CAR para el manejoambiental de rellenos sanitarios. La incorpora-ción del componente ambiental en el cobro delas tarifas por disposición final de residuos sóli-dos, según Resolución 133 de 2000, fue desa-rrollada en conjunto con la Comisión de Regula-ción de Agua Potable y Saneamiento.

Por otra parte, se efectuaron los ajustes al Re-glamento Técnico del Sector de Agua Potable ySaneamiento (RAS), en el tema de los residuossólidos, Resolución 1096 de 2000. Se desarro-lló el manual de “Viabilidad y Priorización deProyectos que buscan acceder a recursos delFNR”.

Durante 2000, se ejecutaron otros instrumen-tos, con los funcionarios y dos contratistas, conrelación a los residuos sólidos, los cuales impli-caron un desembolso de $72 millones, comoson: el diseño del manual técnico para cierre debotaderos; el establecimiento de parámetrostécnicos para localización de rellenos sanitarios;el desarrollo del proceso de contratación parala elaboración de Guías Ambientales para elmanejo de rellenos sanitarios y de Guías Técni-cas (tecnologías apropiadas a las condicionessocioeconómicas del país). A partir del segui-miento y evaluación de proyectos piloto, sedesarrollaron modelos de gestión integral deresiduos aplicables a nivel nacional (proyectospiloto para aprovechamiento y valorización deresiduos en las ciudades de Bucaramanga, Mani-zales, Montebello, Silvia y sur del Dpto. delHuila). De igual manera, en la agenda conjuntade trabajo se acordaron acciones ambientales,correspondientes a las Direcciones de Industria,Gestión urbana, Ordenamiento Territorial y Tu-rismo, que no presentaron avance durante lavigencia 2000.

En la Dirección Industria se acordaron progra-mas de eficiencia energética, uso racional delagua y manejo integral de residuos peligrosos, anivel piloto, en los corredores industriales deMamonal-Cartagena, Barranquilla, Orienteantioqueño, Bogotá y Cali-Yumbo. Promover laasistencia técnica ambiental empresarial, con én-fasis en Pymes y en proyectos de rehabilitaciónproductiva de la región cafetera. Consolidar lasunidades regionales de asistencia técnica ambientala las empresas, como las “ ventanillas ambienta-les”, ampliando su cobertura a los sectores decomercio y servicios.

En Gestión Urbana, se resaltan la elaboración dela política para el transporte urbano sostenible,como parte de la Política de Gestión Ambientalurbana; la formulación de la política nacional paratalleres de reparación mecánica de los vehículosque no pasen la revisión técnico-mecánica; asícomo la elaboración e implementación del PlanNacional de Gestión Integral de Residuos Sóli-dos y el plan de implementación del Proyectode Residuos Hospitalarios; el Programa pilotode transporte urbano sostenible en una ciudadintermedia; y la implementación de un proyectode masificación del uso del gas como combus-tible vehicular.

En la Dirección Turismo, se llevo a cabo la ela-boración de los lineamientos de Política Nacio-nal de Ecoturismo y la promoción de turismosostenible de diferentes modalidades turísticas:turismo urbano, de sol y playa, agroturismo,entre otros (Proyecto piloto en San Andrés yProvidencia, por ejemplo).

Los Ministerios del Medio Ambiente y de Trans-porte firmaron, en 1999, una Agenda de Trabajoconjunta, con el fin coordinar las actividades enmateria ambiental, organizados en varios pro-gramas; los resultados alcanzados se reflejaronen la elaboración de los términos de referenciapara los estudios ambientales de los subsecto-res marítimo, fluvial, ferroviario y aeroportua-rio; en la expedición de la Resolución 1048 de1999, por la cual se fijaron los niveles permisi-bles de emisión de contaminantes por fuentesmóviles; igualmente, en el Comité 710001 deIcontec se formularon normas sobre embalajesy envases para transporte de mercancías peli-

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grosas. Con el fin de optimizar los procesos deevaluación ambiental, se constituyó un comitéinterministerial para la realización de seguimien-to continuo de los procesos licenciamiento delos proyectos del sector. Además, se establecie-ron los términos de referencia para Estudios deImpacto Ambiental y Planes de Manejo Ambien-tal de los diferentes subsectores.

También, se lograron algunos avances en rela-ción con la aplicación de desarrollo limpio, en elmarco de la convención de Cambio Climático;en la elaboración de términos de referencia delestudio comparativo de emisiones de gases devehículos a gasolina frente a vehículos a gas, pro-yecto piloto en el parque automotor de las EE.PP.de Medellín; y con respecto al establecimientode un portafolio de proyectos en temas ambien-tales para el sector, con énfasis en el uso decombustibles no tradicionales, manejo y dispo-sición de aceites quemados, se conformó uncomité tenido con la Unidad de Planeación Mi-nero energética-Upme, para el desarrollo de lasegunda fase del diagnóstico realizado por elCeri, sobre la problemática y usos de los acei-tes quemados.

Se constituyó la Unidad de Gestión Ambientaldel Ministerio de Transporte, mediante Resolu-ción 2605 de 2000; se establecieron agendas detrabajo interministerial con los subsectores por-tuario, ferroviario, aeroportuario y carretero;como producto de dichas iniciativas se vienetrabajando conjuntamente en la elaboración yconcertación de guías ambientales para el mane-jo de ciertos proyectos ante las CorporacionesAutónomas Regionales; sobre el establecimientode incentivos económicos y financieros, acorda-dos en la agenda, se adelantaron discusionessobre la aplicación de incentivos tributarios es-tablecidos en la Ley 223 de 1995, referente alos equipos de reconversión de gasolina a gasvehicular; la reforma tributaria sólo dejó en fir-me el art. 224 del Estatuto Tributario, según elcual los equipos de reconversión tienen dere-cho a dichos beneficios; finalmente, con respec-to al seguimiento y evaluación de la gestión y losresultados, no se ejecutó el diseño e implemen-tación de indicadores ambientales y de sosteni-bilidad, tampoco los de gestión y resultados dela agenda interministerial.

Es necesario señalar como gestión ambiental delMinisterio de Transporte, durante la vigencia2000, el contrato sobre “Mejoramiento, ade-cuación y construcción de obras hidráulicas parala recuperación de los cuerpos de agua compo-nentes de la Ciénaga de la Virgen de Cartagena”,con una cuantiosa inversión

Como gestión de la Unidad Administrativa Es-pecial de la Aeronáutica Civil-UAEAC, figura elcontrato para el diseño de un Sistema de Admi-nistración Ambiental y la elaboración de GuíasAmbientales para las actividades que desarrollala Entidad. El contrato contempla la implemen-tación piloto del SAA en los aeropuertos de RíoNegro y Bucaramanga, pero existe el riesgo deque no se dispongan recursos para su imple-mentación total, aunque uno de los objetivos degestión de la actual administración es la de ob-tener la certificación NPC-ISO-14001. Se ela-boraron cuatro guías ambientales, debidamenteestudiadas y aprobadas, de acuerdo con la agen-da interministerial, para la construcción o am-pliación de pistas, plataformas y calles de roda-je, la operación y funcionamiento de aeropuertos,la construcción de obras menores de infraestruc-tura aeroportuaria y para la construcción y ope-ración de ayudas de aeronavegación en tierra.

Se ejecutaron 35 planes de manejo ambiental,de 70 programados, resaltando que en estosaeropuertos, que cuentan con plan de manejoambiental, se desarrolla más del 90% de lasoperaciones aéreas del país. En el país existen13 aeropuertos42 con programas implementa-dos de monitoreo de aire, agua y ruido, de 25programas contemplados por la Aerocivil, paraun cumplimiento del 52% de las metas. A tra-vés del contrato “Programa de manejo del sis-tema de residuos sólidos y reciclaje del aero-puerto El Dorado”, con Aene Operación S.A.,se redujo en un 56% el volumen de basurasentregado a Lime, lo que significa una dismi-nución en la facturación en cerca de $600 mi-llones, por el servicio de recolección, rebasan-do las metas fijadas.

42 Aeropuertos de Leticia, Río negro, Santa Marta, San Andrés,Cúcuta, Pasto, Fundación, Bucaramanga, Florencia, El Dorado,Ipiales, Neiva y Arauca.

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El gasto ambiental de la Aeronáutica Civil se havisto afectado por la destinación de recursos alprograma de insonorización de viviendas aleda-ñas al aeropuerto El Dorado, de acuerdo con laRes. 1330 de 1995 del MMA, que otorgó licen-cia ambiental para las obras de construcción yoperación de la segunda pista; el fruto ha sidomuy importante, por cuanto en las zonas aleda-ñas al aeropuerto el ruido se redujo en un 77%.

Dentro de los programas de inversión desarro-llados por Cormagdalena, en la vigencia 2000,se encuentran, entre otros, el Plan de ordena-miento y manejo integral de la cuenca del ríoGrande de la Magdalena, que permite ordenar eluso de los recursos del río, en el marco deldesarrollo sostenible; para ello, durante la vigen-cia 2000, se gestionaron 31 proyectos, por valorde $841,3 millones, para la formulación del Plany para apoyo a planes de ordenamiento territorialy cofinanciación a municipios, de los cuales seejecutó el 30%, o sea, $253,2 millones. En larecuperación y protección de microcuencas yecosistemas, en el marco del Plan Verde, serealizaron 27 proyectos, objeto de convenioscon entidades y entes territoriales, por un valorde $3.295,7 millones, con una ejecución de$1.401,3 millones, equivalentes al 42,5%.

El manejo integral de ecosistemas estratégicosha comprometido cuatro proyectos para recu-peración de cuerpos de agua, dos proyectos deestudios y dos asesorías, por un valor total de$1.583,2 millones cuya ejecución, del 10,6%,corresponde a $167,4 millones. En saneamientobásico se llevaron a cabo 51 proyectos, por$4.624,8 millones, que tenían como finalidad ladisposición y tratamientos de aguas, disposiciónde residuos sólidos, asesorías y estudios einterventorías, cuya ejecución fue de $1.811.5millones, equivalentes al 39%. Para la restaura-ción de la oferta ictiológica, siete proyectos por$301,9 millones, dirigidos a las ciénagas delMagdalena medio y bajo, así como al repobla-miento de alevinos de bocachico en cuerpos deagua de los municipios ribereños del departa-mento del Tolima, con una ejecución de $181,2millones, equivalentes al 60%.

En el subprograma de producción sostenible sedestinaron recursos para un proyecto dirigido a

prestar asistencia para el cultivo de palma deaceite en el Distrito de riego de María la Baja, enel Departamento de Bolívar, por un valor de$693,8 millones, del cual se ejecutaron $97,0millones (14%). Así mismo, se asumieron 15proyectos dirigidos a la educación para la recu-peración del río, los cuales desarrollan progra-mas de capacitación, sensibilización y difusión,asesoría e interventoría, por $195,2 millones,cuya ejecución alcanzó $131,6 millones, o sea,el 67%.

La Corporación Nasakiwe cumple sus funcionespor medio de contratos administrativos y con-venios estatales, generalmente con los munici-pios y resguardos indígenas de su zona de in-fluencia. El desinterés de las dos últimasadministraciones nacionales y la necesaria con-servación de costumbres ancestrales de los gru-pos étnicos no han permitido un desarrollonormal en el cumplimiento de los objetivos dela corporación. La atención social, económicacultural y etnocultural de los pobladores de lazona de influencia, que en gran porcentaje per-tenecen a grupos étnicos, se convierten en elprincipal negocio de la Corporación. El compor-tamiento de los niveles de la asignación presu-puestal para la inversión de la Corporación haido disminuyendo paulatinamente: el presupues-to de 2000 fue cinco veces menor que el pre-supuesto de 1994. En 2000, los gastos de in-versión se registraron como gastos dedesarrollo, por $5.219,4 millones, valor del cualse destinó el 9% para Medio ambiente y Pro-yectos productivos, y el 14,5% para Salud ySaneamiento Básico; bajo el Programa Salud serealizó, entre otros, la recuperación de 20 mi-crocuencas.

El Ministerio de Comercio Exterior adelantó tra-bajos de concertación del Plan Nacional deDesarrollo Forestal, mediante el cual se han ad-quirido los compromisos de: coordinar el dise-ño de estrategias de atracción de inversión ex-tranjera, y realizar estudios de alianzasestratégicas, para la identificación de los paísesdesde los cuales Colombia tendría mayoresposibilidades de atraer inversión que permitadinamizar el sector forestal nacional, y proyec-tar sus productos y servicios hacia mercadosinternacionales; de fortalecer, en el marco del

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Proagro, la conformación de alianzas estratégi-cas y Convenios de Competitividad Exportadora;de apoyar el diseño y conformación de un sis-tema de información forestal para la toma dedecisiones; de poner en marcha, con el apoyode los Ministerios de Agricultura y DesarrolloRural y de Desarrollo Económico, una estrategiapara la evaluación de la competitividad de la pro-ducción forestal nacional; de apoyar, junto aProexport, la conformación de empresas espe-cializadas por líneas de exportación en comer-cio de productos forestales; igualmente, estimu-lar la promoción de productos forestales quecumplan con las exigencias de los mercados in-ternacionales; de gestionar, en conjunto con losMinisterios de Relaciones Exteriores, Agricultu-ra y Desarrollo Rural y Medio Ambiente, la ne-gociación y puesta en marcha de convenios bi-laterales, u otros mecanismos, que faciliten elacceso a nuevos mercados de bienes y serviciosprovenientes de bosques naturales y plantados–para ello, se fortalecerán los grupos de trabajointra e interinstitucionales, de tal manera que seatiendan eficientemente los requerimientos deeste tipo de negociaciones–; de diseñar y poneren marcha, desde el Ministerio de ComercioExterior, una estrategia de capacitación de lasempresas en los distintos eslabones de las cade-nas productivas, con el fin de lograr su posicio-namiento en los mercados internacionales. Adi-cionalmente, esta Dirección ha iniciado estudiosque identifican la relación entre la inversión ex-tranjera y el Medio Ambiente, para comenzar asentar las bases de una posición frente al tema.

Los temas ambientales de competitividad seencuentran presentes en tres áreas de trabajoen convenios de competitividad exportadora, enel marco de los cuales se han firmado 28 con-venios de competitividad exportadora. El pro-yecto Andino de Competitividad se centra en laevaluación del costo ambiental de hacer nego-cios, cuyo objetivo es identificar la relación en-tre las regulaciones ambientales y el desempeñode las empresas industriales, lográndose conso-lidar una base de datos de las variables relevan-tes en el desempeño ambiental de la industria deBogotá, así como también en el orienteantioqueño (jurisdicción Cornare) y Valle delCauca (jurisdicción CVC). Otras entidades invo-

lucradas en el proyecto son: DNP, Dane y Cá-mara de Comercio de Bogotá.

Con base en el Plan de acción para la conserva-ción, uso y comercio sostenible de plantasmedicinales en Colombia, se viene elaborandoconjuntamente un Plan de Acción, con el cual seproyectan las acciones que buscan garantizar unaconsolidación del sector en el proceso de desa-rrollo nacional, asegurando su sostenibilidad. Eneste Plan de Acción se definió un objetivo espe-cífico, que consiste en fomentar las alternativasproductivas y el comercio sostenible de plantasmedicinales, para generar opciones adicionalesde desarrollo económico y social en las comu-nidades locales; con el mismo objetivo, se orga-nizó un grupo de trabajo, cuyo responsable esel Programa Biocomercio del Instituto AlexanderVon Humboldt, y los participantes son los Mi-nisterios de Comercio Exterior, Medio Ambien-te, Agricultura, ICA, Fenat y la FundaciónTerrapreta.

Conclusiones

Las acciones ambientales acordadas en la agendaconjunta de trabajo de los Ministerios de Desa-rrollo Económico y del Medio Ambiente de lasdirecciones de Industria, no presentaron avancedurante el año 2000. No se trabajó en las accio-nes referentes al balance hídrico de las principa-les cuencas hidrográficas y microcuencasabastecedoras de acueductos municipales y ve-redales del país; tampoco en la acción referentea la aplicación gradual de las tasas retributivas,mientras las empresas prestadoras del serviciollegan a tarifas reales del servicio.

El Ministerio de Transporte, durante años, no hasido diligente en el diseño de una política am-biental en el Plan Maestro de Transporte,sabedores de que históricamente el modo ca-rretero es el que produce mayor contaminaciónpor emisión de gases de combustión. Actual-mente, el ministerio presenta un grupo de es-trategias que son parte de su política ambiental,pero que aún no han sido aprobadas por elorganismo competente. El Ministerio de Comer-cio Exterior es responsable, junto con otros mi-nisterios, de coordinar la gestión ambiental para

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aumentar la capacidad exportadora de produc-tos verdes y servicios ecológicos.

Uno de los problemas más graves de las inver-siones ambientales es que no siempre se dife-rencian claramente del resto de inversiones. Lamayoría de las entidades no reportan el gastoambiental; por ejemplo, el Ministerio de Trans-porte no reportó gasto ambiental en la vigencia2000, y sin embargo realizó una inversión ambien-tal por $12.000,0 millones en el proyecto “Mejo-ramiento, adecuación y construcción de obrashidráulicas para la recuperación de los cuerposde agua componentes de la Ciénaga de la Virgende Cartagena”. La variable ambiental no es iden-tificada claramente en el presupuesto de inver-sión de las entidades y, por consiguiente, sedificulta su seguimiento. En la planeación de losproyectos del sector no se involucra la variableambiental con la debida importancia, desde suetapa inicial, para evitar que éstos se suspendanpor falta de recursos; los costos de las obrasambientales repercuten significativamente, algunasveces, en las obras, con sobrecostos y demo-ras, como ejemplo: la vía La Romelia-El pollo.

La baja calidad de los estudios ambientales esconsiderado como otro de los escollos impor-tantes para la buena marcha de la gestión am-biental que, además, impide formular los tér-minos de referencia razonables y acordes conla realidad, en valor y tiempo de ejecución.Debe proponerse un mecanismo que permitaestablecer la certificación de consultores y labora-torios. Gráfico 16

Gasto Ambiental, Año 2000,Sector Infraestructura Física. Telecomunicaciones

y Comercio Exterior (millones de $)

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, Telecomunica-ciones y Comercio Exterior.

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

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22,2

3.906,5

18.170,0

22.293,3

7.091,66.077,6

0,0

Sector gestión pública e institucionesfinancieras

Este sector está conformado por un total de 65entidades, distribuidas en los Subsectores Ha-cienda, Gobierno, Financiero y Legislativo; elSubsector Hacienda, conformado por 12 enti-dades, cumple funciones de recaudación, admi-nistración y distribución de los ingresos públi-cos, evaluación y seguimiento de las políticasnacionales y apoyo a la política exterior; elsubsector Gobierno, con nueve entidades, de-sarrolla la política gubernamental encaminada afortalecer el Estado Social de Derecho, orienta-ción, coordinación y ejecución de la PolíticaExterior; en el Subsector Financiero están rela-cionadas 42 entidades, con diferentes tareasmisionales asignadas a instituciones de supervi-sión y regulación, establecimientos de crédito,sociedades de servicios financieros, sociedadesde capitalización, aseguradoras e intermediariosde seguros y reaseguros; y el Subsector Legis-lativo, conformado por la Cámara de Represen-tantes y el Senado de la República

En ninguno de los cuatro subsectores existe unplan o política sectorial ambiental, a pesar decontar con entidades como el DepartamentoNacional de Planeación, Ministerio de RelacionesExteriores, Agencia Colombiana de CooperaciónInternacional y el Ministerio del Interior, que enel ámbito de sus funciones cumplen una gestión

Entidad Presupuesto Presupuesto Ejecuciónasignado ambiental ejecutado %

Indumil 111.104,0 22,2 0.02Invías 641.566,4 3.906,5 0.61Aeronáutica 233.061,0 18.170,0 6.44Cormagdalena 53.699,1 22.293,3 42.0Min.Desarrollo Ec. 114.590,0 7.091,6 0.06 Min. Transporte 87.416,1 6.077,6 0.07Min. Comercio Ext. 66.092,6 0

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura Física, Teleco-municaciones y Comercio Exterior

(*) El Ministerio de Comercio Exterior comprometió $14.200.0 millones para laimplementación del Programa Nacional de Productividad, pero no hubo ejecucióndurante la vigencia 2000.

Tabla 10Gasto Ambiental, año 2000, Sector Infraestructura

Física. Telecomunicaciones y comercio Exterior,(millones de $)

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ambiental encaminada a cumplir con las tareasmisionales, en coordinación con otras entidadesdel Estado.

Gestión Ambiental

El Departamento Nacional de Planeación-DNP,por medio de la Dirección de Política Ambien-tal, tiene como función formular seguimiento yevaluación de la Política Ambiental Nacional ydel componente ambiental del Plan Nacional deDesarrollo, lo mismo que orientar la gestión am-biental sectorial y la inversión pública ambientaldel Sistema Nacional Ambiental-Sina.

En cumplimiento de la Política Ambiental, el De-partamento Nacional de Planeación circunscribiósu gestión a la participación en reuniones y apor-te de conceptos técnicos en diferentes temasinternacionales relacionados con cambio climáti-co, diversidad biológica, sustancias químicas, con-taminación por fuentes terrestres y conserva-ción de humedales, orientados por el conveniode Ramsar ante el Fondo Mundial y el Gobiernosuizo; por otra parte, también participó en elestudio de una propuesta de lineamientos depolítica ambiental para el sector energético, conénfasis en el sector eléctrico. De acuerdo con lagestión realizada por el Departamento, se re-portan transferencias y aportes de contraparti-da para el sector Ambiental, por valor de 11.470millones.

Dentro de los proyectos en los cuales tuvo par-ticipación activa el DNP, se destacan el ProyectoSomos Sina, que está en cabeza del Ministeriodel Medio Ambiente, cuyo objetivo es diseñar yponer en marcha un plan de fortalecimiento Sina,que contribuya a resolver y mejorar situacionesestructurales de la institucionalidad del sistema,para armonizar la gestión ambiental en sus ám-bitos nacional, regional, local e intersectorial, através de procesos de investigación-acción yanálisis; esta iniciativa cuenta con el apoyo de laAgencia de Cooperación Alemana-GTZ y por elBID, se encuentra en su fase de planeación, portanto, no se han evidenciado resultados en elaño 2000.

Así mismo, se encuentra el Proyecto de Apren-dizaje e Innovación de la Sierra Nevada de Santa

Marta, que tiene como objetivos: informar a lospobladores y representantes de las entidadesterritoriales sobre los proyectos que está ejecu-tando la Fundación Prosierra para el DesarrolloSostenible de la Sierra Nevada; promover infor-mación básica sobre el programa, los Proyectos(Proyecto de Aprendizaje e Innovación y Pro-yecto GEF) y las regiones y zonas piloto selec-cionadas para cada uno de ellos; identificar ele-mentos para la caracterización de la región;generar expectativas e intereses para la partici-pación de la comunidad en el Programa de laFundación Prosierra. El valor del proyectoasciende a 5,5 millones de dólares, corres-pondiendo 5 millones de dólares a crédito inter-nacional, y 50 millones de pesos correspondien-tes a recursos de contrapartida, que debeaportar el Gobierno. Según el contrato de cré-dito, suscrito entre el Gobierno de Colombia yel Banco Mundial, el tiempo de ejecución es decinco años, es decir, se debe terminar en 2005;el ejecutor del proyecto es la Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta, organización nogubernamental; en desarrollo de la interventoríadel proyecto, se considera que el ejecutor pre-senta dificultades para el cumplimiento de losobjetivos.

El otro proyecto es el de Modernización de laGestión Ambiental Sectorial, mediante el Pro-yecto Col 96/013 “ Apoyo al Proceso de Priva-tización y Concesión en Infraestructura”, con laparticipación del Banco Interamericano de De-sarrollo, en virtud del Préstamo BID 927-OC/CO, contempla la realización de un contrato conel objeto de formular una propuesta de linea-mientos de política ambiental para el sectorenergético, con énfasis en el sector eléctrico;los avances alcanzados han consistido en el es-tudio ambiental sectorial del sector eléctrico,que comprendió cinco fases, terminando con lapropuesta de criterios y lineamientos de PolíticaAmbiental Energética Integrada; el monto asig-nado fue de $119 millones.

En cuanto al seguimiento y evaluación de la Po-lítica Ambiental del Plan Nacional de Desarrolloen 2000, el DNP, como actividades y logros,reportó la concertación, con Sinergia y el Minis-terio del Medio Ambiente, en la formulación deindicadores ambientales que alimentaron el

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Conpes de Evaluación 2000; así mismo, la laborde reorientación del enfoque conceptual para eldiseño del sistema de indicadores mediante eluso de ordenador de Presión, Estado, Respues-ta-PER; conjuntamente con el Ministerio delMedio Ambiente y la GTZ se inició un apoyo alos procesos de discusión para el fortalecimien-to del Sistema Nacional Ambiental-Sina.

Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exte-riores tiene a su cargo la labor relacionada conel objetivo general de la Política Exterior sobreel Medio Ambiente y Desarrollo, que buscó laparticipación activa de Colombia en todos losescenarios que diseñen y desarrollen programaspara la promoción de la calidad del MedioAmbiente; durante 2000, coordinó y participóen foros, sirvió como relator y presidió los pro-gramas ante diferentes países. Entre los eventosen que el Ministerio participó están: la Conven-ción Marco de la Naciones Unidas sobre cam-bio climático, la Convención de lucha contra laDesertificación y sequía grave, el Fondo Mundialpara el Medio Marino de la Región Caribe, laConvención relativa a los Humedales Ramsar. ElMinisterio entregó transferencias por valor de $158 millones por convenios y tratados. Otrorenglón de gestión en el cual tuvo acción elMinisterio fue el pago de las cuotas a organis-mos multilaterales, que el país debe aportar enel marco de los diferentes compromisos adqui-ridos para el año 2000. Éstas correspondierona cuotas para el Fondo Fiduciario para el Pro-grama Ambiental del Caribe, Fondo Fiduciariopara el Plan de Acción del Pacifico Sudeste,Programa de Naciones Unidas para el MedioAmbiente-Pnuma, Cambio Climático, ConvenioRamsar, Convención de las Naciones Unidas SobreDesertización; todo lo cual sumó US$121.000;la participación ambiental solamente correspon-de al 0,24% de la cuotas pagadas por el mismoconcepto en 2000 por el Ministerio.

La participación en la sesión extraordinaria, rea-lizada en Montreal, en el marco del Conveniosobre Diversidad Biológica, donde se logró laadopción por consenso del Protocolo de Carta-gena sobre seguridad en la biotecnología, el cualcrea el primer marco jurídico multilateral parael movimiento transfronterizo de los organis-

mos vivos, en el que Colombia se desempeñacomo presidente del Protocolo. El 24 de mayode 2000, Colombia firmó el instrumento; porotra parte, en la Comisión de Desarrollo Soste-nible, en la cual se abordó el tema de los océa-nos, se discutieron propuestas sensibles paraColombia, como el Manejo Integrado de ZonasCosteras, Pesca sostenible y temas vulnerablescomo el de las cuencas compartidas y el princi-pio del que contamina paga, asuntos delicados,por cuanto involucran relaciones bilaterales connuestros países fronterizos.

Como presidente del octavo periodo de sesio-nes de la Comisión de Naciones Unidas celebra-da en Nueva York, en mayo de 2000, Colombia,participando activamente a través del Ministeriologró la organización de los trabajos para lasegunda revisión de la Conferencia de NacionesUnidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, quese celebrará en 2002.

Igualmente, el Ministerio participó activamenteen el cuarto periodo de sesiones del Foro Inter-gubernamental sobre Bosques, celebrado en laciudad de Nueva York en febrero de 2000,donde Colombia fue elegida Vicepresidente delForo, en representación de América Latina y elCaribe, y sirvió como relator de la reunión.Como parte de la estrategia, la cancillería pre-sentó la implementación de las propuestas so-bre el Panel y Foro Intergubernamental sobreBosques y el cual dependerá del Consejo Eco-nómico y Social, obteniéndose como resultadoun documento con más de 200 propuestas parala acción, manejo, conservación y uso sosteniblede todo tipo de bosques.

Participó, además, en el período de Sesiones delComité Intergubernamental de Negociación,realizado en Ginebra durante el mes de octubrede 2000; así mismo, se participó en el cuartoperíodo de sesiones del Comité Interguberna-mental de Negociación realizado en Bonn (Ale-mania), para la elaboración de un instrumento,jurídicamente vinculante, sobre los contaminan-tes orgánicos persistentes; y en el quinto perío-do de sesiones realizado en Johannesburgo (Sud-áfrica), durante el mes de diciembre de 2000, elcual cubrirá doce sustancias identificadas en ladecisión del Consejo de Administración del

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Pnuma. El proceso en mención concluirá con laadopción de un instrumento jurídicamente vin-culante para la reducción y/o eliminación de estasdoce sustancias identificadas en la decisión 18/32 y 19/13 del Consejo de Administración delPnuma, entre las cuales se encuentran nueveplaguicidas cuyo uso en la actualidad está prohi-bido en nuestro país, así como las dioxinas y losfuranos.

En el marco de la labor desarrollada para la vi-gencia en evaluación, también participó en laConferencia de Plenipotenciarios para la adop-ción del Protocolo sobre Contaminación Mari-na; después de llevar a cabo las consultas inter-nas pertinentes, el 2 de octubre de 2000 sefirmó el Protocolo Relativo a la ContaminaciónMarina Procedente de Fuentes y ActividadesTerrestres del Convenio de Cartagena, por serdepositario del Convenio de Cartagena, fue aco-gida como depositario del protocolo, el cual estáabierto para la firma en la sede de la cancillería.

En cumplimiento de los objetivos establecidosen el Plan Indicativo año 2000, de mantener unaactiva participación de Colombia en La Circuns-cripción ante el Consejo del GEF (Fondo de laNaciones Unidas para el Medio Ambiente), par-ticipó en las dos sesiones anuales realizadas enWashington durante los meses de mayo y no-viembre de 2000, en calidad de representantepermanente. Producto de dicha gestión, se lo-gró avalar sendos proyectos, el primero por unmonto total de US$30,4 millones, dirigido a laconservación y uso sostenible de la diversidadbiológica en la región de los Andes; el Fondoaportará US$15,4 millones para su realización,el segundo apoyará el sistema de áreas marinasprotegidas para la reserva de la biosfera en el ar-chipiélago del Caribe colombiano; del monto totaldel proyecto, US$4,2 millones, el Fondo contri-buirá con un millón.

Conclusiones

Los proyectos adelantados por el Ministerio encumplimiento de la política ambiental en el exte-rior, no se identifican como resultado del Pro-yecto Colectivo Ambiental, ya que son proyec-tos iniciados con anterioridad al actual Plan de

Desarrollo y cumplen objetivos diferentes a losestablecidos en el citado proyecto.

La Agencia Colombiana de Cooperación Interna-cional, que tiene como objeto coordinar, admi-nistrar y promocionar la cooperación interna-cional, técnica y financiera no reembolsable quereciba Colombia bajo la modalidad de ayuda oficialpara el desarrollo, destinada a entidades públi-cas, así como los recursos logrados de opera-ciones de condonación de deuda con contenidosocial o ambiental, reporta, dentro del contextode su misión, la gestión de recursos dirigidos atemas ambientales en los programas de: controlde la erosión del río Checua, para 2000, el aportefue de 10 millones de marcos alemanes; para elprograma forestal del río Magdalena, se obtu-vieron 6 millones de marcos alemanes para laconservación de microcuencas de la cuenca altay media del río Magdalena y para la rehabilita-ción de la Ciénaga Grande de Santa Marta, 10,6millones de marcos alemanes, para la vigencia199-2000; y con una adición en 2000 de 1.750miles de marcos alemanes para el manejo del conflic-to; finalmente, se destaca la destinación de 1.7millones de dólares provenientes del aporte deJapón para el Plan Regional Ambiental de la Lagunade Fúquene y la formulación y puesta en marchade los programas Nacionales de capacitación,educación e información pública, prevención ymitigación de incendios forestales, con aportesde España por 15 millones de pesetas, ejecuta-do en un 90% en 2000.

El Ministerio del Interior, a través de la Direc-ción General para la Prevención y Atención deDesastres realizó un proceso de capacitación anivel de las diferentes entidades del SistemaNacional para la Prevención y Atención de De-sastres y de las empresas de los sectores dehidrocarburos, derivados y sustancias nocivas,con una inversión de $50.408.774.

La falta de políticas y estrategias del SubsectorFinanciero, en lo que respecta al tema ambien-tal, permite otorgar créditos dirigidos a la adqui-sición de todo tipo de productos y proyectos,incluso agroquímicos considerados contaminan-tes, movimientos de tierra y deforestación sinlos controles requeridos para el otorgamientode los mismos.

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El Departamento Nacional de Planeación efectúael seguimiento al Plan de Desarrollo- ProyectoColectivo Ambiental, a través de la herramientadenominada Sinergia, y la principal falencia es lano validación de la información reportada porlos entes ejecutores que adelantan los proyec-tos de inversión y no tienen ningún tipo de controldel DNP, que permita evaluar el avance de losproyectos ambientales que reciben aportes portransferencias, contrapartidas de los créditos dela Banca multilateral y del presupuesto nacional.

La participación del Ministerio de RelacionesExteriores en escenarios para la promoción delMedio Ambiente, no se ve reflejada en el país enprogramas que permitan el cumplimiento de lostratados y protocolos firmados, a causa de losinsuficientes recursos del presupuesto y falta deseguimiento por parte de las instituciones am-bientales, para fortalecer la gestión ambiental alinterior y exterior del país.

En las entidades del Sector Gestión Publica nose identifican un plan sectorial ambiental, una vi-sión estratégica ni un plan indicativo sectorial;las entidades que desarrollan gestión ambientallo hacen cada una en cumplimiento de su Mi-sión.

Sector defensa, justicia y seguridad

El objetivo central del Estado colombiano en elsector Defensa, Justicia y Seguridad es contri-buir a la generación de un entorno de seguridad

Gráfico 17

Gasto ambiental año 2000. Sector Gestión Públicae Instituciones Financieras

Fuente: CGR, Contraloría Delegada Sector Gestión Pública e Instituciones Finan-cieras

y confianza ciudadana, como base para una pazjusta y duradera que contribuya al desarrollosocial y económico sostenible. Al mismo tiem-po, en la Contraloría General de la República, enla Delegada de Defensa, Justicia y Seguridad elobjetivo es garantizar el buen manejo de losrecursos públicos en el sector.

En el tema ambiental, el sector está conformadopor el Subsector Justicia, en el cual se encuen-tran la Dirección Nacional de Estupefacientes, laFiscalía General de la Nación y el Instituto Na-cional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; elSubsector Defensa, del cual hacen parte el Mi-nisterio de Defensa, los Fondos Rotatorios delas diferentes fuerzas y la Dirección de Sanidad;y el Subsector Seguridad, del cual hacen parte elDepartamento Administrativo de Seguridad-DAS,la Policía Nacional y su Fondo Rotatorio y elInstituto Nacional Penitenciario y Carcelero-Inpec.

Pese a que en este sector se encuentran entida-des que generan un impacto ambiental significa-tivo o que en el marco de sus funciones debenincluir la gestión ambiental, no cuentan con unapolítica sectorial, ni tampoco disponen de pla-nes o agendas intersectoriales o interministeria-les que incorporen la dimensión ambiental en losplanes de acción o en las actividades quemisionalmente desarrollan. Así mismo, en elmarco del Proyecto Colectivo Ambiental, no seaprecia la incorporación de los lineamientos dela política en las diferentes entidades del sector.


El gasto en Defensa ha crecido significativamen-te desde la década de los noventas, al tiempoque los recursos destinados al tema ambientalson muy reducidos.

La inversión ambiental del Ministerio de Defen-sa, para 2000, fue muy modesta, casi insignifi-cante, de $133,9 millones, destinados a sella-miento y adquisición de servicios, mantenimientode instalaciones y al área agropecuaria. Por suparte, la Dirección General de Sanidad Militarrealizó acciones ambientales por valor de $515millones, dirigidas a dotación e instalación deincineradores de desechos biológicos y adecua-

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ción de áreas físicas para toma de Rayos X. ElFondo Rotatorio del Ministerio de Defensa eje-cutó cuatro proyectos ambientales, con una in-versión de $47,9 millones, para el desarrollo deuna planta de biogás, el cambio de la tuberíaprincipal, control de plagas y un plan de refores-tación de 1.500 árboles. La Fuerza Aérea invir-tió en gasto de funcionamiento, proyectos y ac-tividades en su Gestión Ambiental, por un totalde $406 millones.

El Club Militar, en 2000, realizó cinco proyectosambientales, por un valor de $235 millones, di-rigidos a mediciones isosinéticas de las calderas;construcción de trampas para recolección degrasas fumigación de dependencias y análisis deaguas. Como se puede apreciar, son accionespuntuales para tratar de mejorar las condicionesde las diferentes instalaciones con medidas am-bientales.

La Policía Nacional, durante 2000, desarrollóproyectos y actividades en su Gestión Ambien-tal, por un total de $771 millones: en funciona-miento, por $371 millones, que corresponde ala nómina del personal que trabaja en actividadesambientales y ecológicas en el país; e inversiónen educación ambiental, $157 millones; y con-trol medio ambiente y ecología, $242 millones;la labor ambiental de la policía es más directa,por cuanto se cuenta con la destinada a las ta-reas ecológicas y aduaneras, que por efectos desu misión tienen contacto directo con el medioambiente.

La Dirección Nacional de Estupefacientes, en2000 realizó dos proyectos ambientales, por unvalor de $43 millones, los cuales consistieron enla elaboración de un vídeo sobre transporte,manejo y almacenamiento de sustancias quími-cas incautadas y la contratación de una AuditoríaAmbiental43 .

En la Fiscalía General de la Nación, el Departa-mento Administrativo de Seguridad-DAS y el

Fondo Rotatorio de la Policía Nacional no repor-taron acciones, planes, programas o proyectosambientales.

Las entidades del Sector Defensa, Justicia y Segu-ridad, no tienen políticas y presupuesto ambiental.No obstante, ocasionan, en la ejecución de suspolíticas, programas y acciones, serios efectos eimpactos ambientales en los ecosistemas frágilesy ecorregiones estratégicas de las diferentesregiones del País. El Sector Defensa, Justicia ySeguridad ejecutó, por concepto de gasto defuncionamiento e inversión en el área ambiental,un total de $2.153 millones, de acuerdo con lainformación reportada por las entidades.

Conclusiones

Las entidades que conforman el Sector no hanrealizado estudios que planteen los problemasambientales de cada uno de los subsectores.

La Política Nacional Ambiental no se hainvolucrado en la gestión del sector; es decir, nose visualiza una directriz que, en el ámbito sec-torial, se haya tomado para el desarrollo de losplanes de acción de las diferentes entidades, ytampoco la inversión en material ambiental estácualificada ni cuantificada.

Es necesario, reconocido el impacto significati-vo de las actividades que desarrollan las entida-des, incorporar o implementar una política que,en la dimensión ambiental, genere el sector y seincluya en la labor institucional, de tal forma que

43 Sobre su gestión ambiental, particularmente en el caso de erra-dicación forzosa de cultivos ilícitos, la CGR produjo recientementeun completo informe, según el cual la acción de la DNE se estáhaciendo ilegalmente, al no contar con un plan de manejo ambien-tal, aprobado debidamente por las autoridades respectivas.

Gráfico 18

Gasto ambiental. Sector Defensa,Justicia y Seguridad, año 2000

Fuente: CGR, Contraloría Delegada Sector Defensa, Justicia y seguridad

800

600

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200

0

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contribuya efectivamente a la preservación delos recursos biológicos y actúe eficazmente frentea los delitos ecológicos contra los recursos na-turales y el medio ambiente en nuestro país.

Sector social

Lo social y lo ambiental tienen una innegable yestrecha relación, especialmente en lo que tieneque ver con la salud, el trabajo y la educación.En cuanto a la primera, baste decir que cual-quier afectación al medio ambiente, que causesu deterioro, puede traer consigo el simultáneodesmejoramiento de la salud de los seres huma-nos. Es el caso del agua y el aire, sin cuya exis-tencia la vida no seria posible, pues el agua cons-tituye el 75% de la materia física humana,mientras que el aire está implicado totalmenteen la función vital respiratoria. De otra parte, esen el ámbito del trabajo y de la producción enel que se ocasiona la mayor contaminación, mer-ced a la generación del producto industrial,minero, agrícola, de servicios, etc.44. Por su par-te, la educación presta un gran servicio al medioambiente, cuando reconoce que difundir lospeligros de contaminación y sus soluciones con-tribuye a mejorar o, por lo menos, a desacelerarel deterioro del ambiente.

Por todo lo anterior, es de vital importancia velarporque los sectores en referencia estén al tantode los sucesos ambientales que, en su campoparticular, se ocupen de preservar el medioambiente y con él la vida de la especie humana.En este sentido, la CGR presenta una evaluaciónsucinta de la gestión reciente del sector socialcolombiano, enfatizando sobre la importancia deuno de los elementos vitales en el medio am-biente: el agua.

La estructura institucional, conformada por lossubsectores de Trabajo y Seguridad Social, Sa-lud, Educación y Cultura, se corresponde con ladivisión en que se ha organizado la administra-

ción del Estado colombiano. Las entidades ads-critas y vinculadas a cada uno de estos Ministe-rios complementan el sector y tienen una granvariedad de tareas misionales orientadas a con-tribuir con el cumplimiento de las funciones delos subsectores45 .

Vista la conformación del sector, resulta fácilentender que su función está orientada a garan-tizar servicios básicos al conjunto de la pobla-ción colombiana, mediante el diseño, formula-ción, ejecución y control de políticas de empleoy seguridad social; promoción y protección dela salud; preservación y promoción de la cultu-ra; cobertura y calidad de la educación, entreotras.

La dimensión ambiental puede visualizarse en laspolíticas existentes para salud y educación46 , perolos subsectores, trabajo y seguridad social ycultura no tienen política explícita alguna al res-pecto. El subsector salud estableció la PolíticaNacional de Salud Ambiental en 1999, cuyosobjetivos centrales son: establecer un sistemanacional de servicios de salud ambiental; priorizarlos programas de salud ambiental para la asigna-ción de recursos; armonizar la política y la inte-gración funcional; dar incentivos al mejoramien-to de los procesos de producción, calidad yconsumo que protejan el medio ambiente y lasalud. Así mismo, en el marco de la políticaambiental en salud, formuló el Plan Nacional deSalud Ambiental, Planasa, 2000-2010. La es-tructura del Ministerio cuenta con la DirecciónGeneral de Salud Pública, en la que, a su vez,opera el Grupo Funcional de Protección a laSalud, orientado a la ejecución del Planasa y delos proyectos de mejoramiento de las condicio-nes de salud.

También en 1999, el Ministerio de Salud suscri-bió la agenda conjunta de trabajo con su homó-logo del Medio Ambiente, con el propósito de

44 La disyuntiva entre crecimiento económico y contaminaciónambiental es mucho más preocupante para países en desarrollocomo Colombia. Al respecto, ver Tarazona, M., “El cambio cli-mático en el desarrollo económico: revisión de la hipótesis deKutznes”, Revista Desarrollo y Sociedad, Nº. 43, Universidad delos Andes, Bogotá, 1999.

45 29 de ellas están relacionadas con el Ministerio de Educación,nueve con el de Trabajo y Seguridad Social, siete con el Ministeriode Salud y cuatro con el de Cultura.46 Este informe evalúa, además de estos Ministerios, el InstitutoNacional de Salud (INS), el Instituto de Vigilancia y Control deMedicamentos y Alimentos (Invima), y el Fondo Nacional de Estu-pefacientes.

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establecer acciones para construir una alianzaestratégica que asegure la mejor atenciónintersectorial a los temas del ambiente y de lasalud. Las acciones conjuntas tienen el propósitode evitar vacíos en la gestión o duplicación deesfuerzos, con el fin de clarificar las respon-sabilidades del nivel central y de los entes te-rritoriales.

Las líneas de acción están dirigidas a cumplir laspolíticas del Proyecto Colectivo Ambiental, cu-yos programas tienen como eje articulador elprograma de Agua con el cual se pretende “avan-zar en el ordenamiento, manejo adecuado yrecuperación de los ecosistemas continentales ymarinos”. En este sentido, las acciones buscanactuar tanto en el abastecimiento como en lacalidad47.

En el Subsector Educación, la dimensión am-biental se incorpora a partir del desarrollo delos parámetros de política ambiental educativaincluidos en la Ley 115 de 1994 o General deEducación y el Decreto 1743 de 1994, que ins-tituye el Proyecto de Educación Ambiental. Estanormatividad estipula que la educación ambien-tal es disciplina obligatoria en los planteles públi-cos y privados de educación formal, tanto en elnivel preescolar como en los de básica y media.

El documento “Lineamientos Generales para unaPolítica Nacional de Educación Ambiental” delMinisterio de Educación48, ha tratado de conso-lidar el proceso, difundiendo las líneas generalesde política, mediante estrategias como la coor-dinación intersectorial e interinstitucional, la in-clusión de la dimensión ambiental en la educa-ción formal y no formal, la participaciónciudadana, la investigación y la formación de edu-cadores ambientales.

El actual gobierno armoniza la política nacionalambiental en el subsector, con la inclusión de talPrograma en el Plan Estratégico del Ministeriode Educación. El objetivo central del programaes desarrollar estrategias conceptuales, meto-dológicas y de gestión que, en el contexto del

desarrollo sostenible, tengan en cuenta las ca-racterísticas sociales, culturales y naturales delpaís, de las regiones y de las localidades. Supropósito es incidir directamente en la forma-ción de los individuos, de los colectivos y de losdocentes y dinamizadores, en lo que se refierea la cultura ambiental para la sostenibilidad.

Como se mencionó antes, el subsector culturano cuenta con una política explícita en materiaambiental; las acciones que tienen este carácterse ubican dentro de algunos programas quedesarrolla el Instituto Colombiano de Antropologíae Historia, entidad adscrita al Ministerio. Tam-poco, el subsector trabajo y seguridad socialexplicita de manera concreta una Política o linea-mientos de lo ambiental. En cambio, se presentaun gran vacío en la definición conceptual del tema,lo cual se traduce en falta de visualización de lagestión ambiental efectivamente realizada.

Gestión Ambiental

La gestión ambiental desarrollada en el subsectorsalud en 2000, en el Ministerio respectivo, es-tuvo encaminada especialmente a ejecutar el PlanNacional de Control de Enfermedades transmi-tidas por Vectores49, transfiriéndole recursos alas entidades territoriales. El trabajo se comple-mentó con acciones de diagnóstico, tratamientoy control vectorial en los municipios de mayorriesgo epidemiológico para malaria, dengue, fie-bre amarilla, Leishmaniasis y enfermedad deChagas. La inversión ejecutada estuvo focalizadaespecialmente hacia la línea de control devectores.

En la inspección, vigilancia y control de los fac-tores de riesgo del ambiente, se impulsó la for-mulación y concertación del Plan Nacional deSalud Ambiental; igualmente, se reglamentó elSistema de Análisis de Riesgo y Puntos Críticosde Control en la Producción de Alimentos y elmanejo de Desechos Hospitalarios.

49 En salud ambiental, el término vector hace referencia a aquellosfactores, como los insectos, que transmiten enfermedades, comoel zancudo Anophelex, responsable de transmitir la malaria. Para elmanejo de éstos se implementan variados tipos de acciones, comolos controles biológicos para la eliminación de las larvas y pupas, yel control químico (fumigaciones).

47 Proyecto Colectivo Ambiental del Plan Nacional de Desarrollo,pp. 15-1648 MEN, Bogotá, 1998.

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Pese a que el Ministerio de Salud fue la entidaddel sector con más acciones y trabajos en elrenglón ambiental, su gestión adolece de pocaarticulación con el Proyecto Colectivo Ambien-tal, que le traza múltiples compromisos, frentea los cuales no se adelantó gestión alguna.

En lo que concierne a la Agenda Interministerialentre las carteras de Salud y Medio Ambiente,los avances se presentaron en la revisión delCódigo Sanitario y la puesta en práctica de lanormatividad sobre residuos de tipo hospitala-rio, a través de la expedición del Decreto 2676de diciembre de 2000.

En ese contexto, pertenecen también al sectorsalud el Instituto Nacional de Salud, Invima, y elFondo Nacional de Estupefacientes. La gestiónambiental del Instituto Nacional de Salud se di-rigió a los frentes de investigación básica y apli-cada y a la vigilancia, gestión y control en saludambiental, concretada en la ejecución de pro-yectos como: evaluación de la exposición huma-na a plaguicidas en los cultivos de flores, análisisdel efecto genotipo de la población expuesta asolventes orgánicos, análisis de la calidad de aguapotable, conformación de la red nacional deanálisis de residuos plaguicidas y la vigilanciaepidemiológica del plomo a través del zincprotoporfirina.

Los principales resultados en la atención de laproblemática ambiental se dieron en el sectorde agua potable, con la evaluación de paráme-tros fisicoquímicos, pruebas microbiológicas yanálisis bacteriológico; respecto a la insercióndentro de las líneas de acción trazadas en elProyecto Colectivo Ambiental, no se cumplió,toda vez que el Instituto tenía a su cargo la tareade consolidar los convenios de producción máslimpia y los acuerdos de competitividad y códi-gos voluntarios.

La labor ambiental del subsector educación en2000, ejecutada por el Ministerio del ramo, sedirigió al desarrollo de los Proyectos Ambienta-les Escolares-Praes, que se concretó en la eje-cución de 289 en el país, la formación de 4.593docentes en educación ambiental y la incorpora-ción de la dimensión ambiental en la educaciónbásica para zonas rurales y pequeño-urbanas. Lo

anterior cubrió 14 departamentos y un total de228 municipios, con una inversión de $380millones. Estas acciones representan un avanceen términos de la institucionalización de la polí-tica de educación ambiental, pues también selogró la conformación de 14 Comités TécnicosInterinstitucionales Departamentales de Educa-ción Ambiental, con sus respectivos planes quedescentralizan la educación ambiental. Además,se han elaborado e impreso textos de apoyoy de profundización en la temática de educa-ción ambiental. No obstante, todavía hay de-bilidades en la cobertura del programa, puessólo el 43% de los departamentos y el 21% delos municipios del país han sido cubiertos. Estaes una de las razones de la baja inversión en elrenglón.

Es pertinente resaltar la única labor que enmateria ambiental ejecutó el subsector cultura,la cual fue realizada por el Instituto Colombianode Antropología, mediante acciones de preser-vación, conservación y mantenimiento de los par-ques arqueológicos, las cuales incluyen conser-vación ecológica y fomento de temasecoturísticos.

En investigación se desarrolló una línea corres-pondiente a Cultura y Medio Ambiente, que in-daga por las lógicas y construcciones culturalesque sustenta la relación ser humano-entorno ylas nociones sobre la naturaleza, de acuerdo concondiciones y situaciones ambientales, históricasy sociales particulares. Los recursos destinadosal rubro Plan de Emergencia para la Conserva-ción, Preservación, Mejoramiento y ManejoAdministrativo de los Parques Arqueológicos, to-talizaron $130 millones, cifra que representa el0,3% del total ejecutado por la entidad.

El Ministerio de Cultura no reportó gestióndentro del Proyecto Colectivo Ambiental. Latarea consistía en adelantar acciones a través deprogramas de investigación aplicada para espe-cies promisorias, su uso y prácticas tradiciona-les y alternativas de conservación y manejo, sis-temas de producción, entre otras.

Al analizar el gasto ambiental realizado por elconjunto del sector social, se destaca elsubsector salud, que representa el 97,8% del

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SALUDMinisterio de Salud * 2.988.877 24.163 0.8Invima ** 14.927 0 0Fondo Nacional de Estupefacientes ** 5.960 0 0Instituto Nacional de Salud 15.556 194 1.2Subtotal Salud 3.025.320 24.357 0.8EDUCACIÓNMinisterio de Educación * 21.124 380 1.8TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIALMinisterio de Trabajo ** 27.188 0 0CULTURAMinisterio de Cultura * 42.934 130 0.3Total Sector Social 3.116.566 24.867 0.8

* La ejecución presupuestal de los Ministerios corresponde al nivel central. A laejecución del Ministerio de Salud se le deduce Invima, INS y Fondo Nacional deEstupefacientes.

** No reportaron gasto ambiental.

Fuente: Ministerio de Hacienda, entidades referenciadas y Dirección de EstudiosSectoriales Delegada Sector Social.

Subsectores Presupuesto Gasto % Gasto Ambiental,Total Entidad ambiental por Entidad,

Subsector y Total

Tabla 11Gasto Ambiental Sector Social, año 2000

(millones de $)

Gráfico 19

Gasto Ambiental, año 2000, Sector Social

Fuente: CGR, Contraloría Delegada para el Sector Social

25.000

20.000

15.000

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0Ministerio

CulturaMinisterio

TrabajoMinisterioEducación

INSFNEInvima

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gasto ambiental sectorial, pero sólo correspon-de al 0,8% de la ejecución presupuestal del totalen 2000. Así mismo, algunas entidades de lossubsectores salud y trabajo, que tienen fuertesobligaciones en materia ambiental, desconocenpor completo sus compromisos. Esta situaciónse detecta con la no inclusión de la actividadambiental en los respectivos planes de acción yen las acciones ejecutadas. Esto también da ra-zón de por qué no existe una clasificación ydescripción de este tipo de gasto.

Conclusiones

Las políticas del sector social permiten visuali-zar la dimensión ambiental en los subsectoresde salud y educación, pero no así en trabajo yseguridad social, ni en cultura; las cuales noexplicitan política alguna al respecto.

Si se analizan las muchas medidas diseñadas,habría que concluir que se ha avanzado en laincorporación de la dimensión ambiental. Sinembargo, es un proceso lento y se siguen pre-sentando debilidades significativas. Así, aunqueel subsector salud ha avanzado en aspectos comola formulación de la política ambiental en salud,el plan de salud ambiental y el desarrollo efec-tivo de algunos de los objetivos planteados, unade las falencias es la ausencia de seguimiento yevaluación de los avances parciales de los pro-gramas y proyectos que han comenzado a im-plementar.

En el subsector educación, la parte más críticaes el monto tan bajo de recursos destinados ala inversión ambiental durante 2000. Así lascosas, tanto la política sectorial como el Pro-yecto Colectivo Ambiental minimizan los logros,dada la baja cobertura de programas como losPraes. Resulta ineludible combatir la ignoranciaen la materia, si se quiere modificar el compor-tamiento desprevenido de la sociedad en rela-ción con la naturaleza, en lo cual la política deeducación ambiental puede ser eminentementeproactiva.

Se resalta la carencia de gestión ambiental de lossubsectores de cultura y trabajo, los cuales nodesarrollaron actividades relevantes en materiaambiental, lo que ocasiona indefinición de la di-mensión ambiental en el quehacer subsectorial,derivando tanto en el ocultamiento de las accio-nes que efectivamente puedan haberse realiza-do, como en la dificultad de realizar un trabajointersectorial más productivo.

El mayor desacierto del sector social es el muydébil compromiso para incorporar la políticanacional ambiental en las líneas de gestión delsector, hecho más contundente si se tiene encuenta que el Plan Nacional de Desarrolloremarca que “lo ambiental no es un componen-te aislado, sino una dimensión integral e inheren-

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te al desarrollo”. De alguna manera, ello indicaque se ha fracasado o apenas se presentan avan-ces minúsculos en otros objetivos de la políticaambiental; específicamente, en propósitos comogarantizar la internalización de las variables am-bientales en la ejecución de las políticas públicassectoriales.

La deficiente gestión ambiental desarrollada porlas entidades del sector durante 2000, revela ladebilidad de las políticas formuladas en cada áreasubsectorial y hace más notoria la ausencia decoordinación y criterios para vincular la gestiónambiental del sector con el marco trazado en elProyecto Colectivo Ambiental.

Conclusiones Gestión Ambiental Sectorial

• La dimensión ambiental, que en esencia tieneun carácter de transversalidad, no se ha lo-grado identificar e incorporar clara yoperativamente en el nivel sectorial.

• La inversión en materia ambiental no estadefinida e identificada como tal dentro de losdiferentes rubros de las entidades, y la repor-tada es deficiente, con lo cual no se puedeconocer verazmente el monto de los recur-sos destinados.

• Existe una evidente desarticulación de los di-ferentes sectores con el Ministerio del MedioAmbiente y, en general, con las demás entida-des que conforman el Sina, trayendo comoconsecuencia la no incorporación y valoraciónque debe tener el componente ambiental enel quehacer sectorial estatal.

• La Política Nacional Ambiental-Proyecto Co-lectivo Ambiental, no ha sido incorporada enla gestión sectorial, pese a que en ella se es-tablecieron responsabilidades y compromisosque deberían haber sido asumidos y realiza-dos por las diferentes entidades de cada unode los sectores.

• Las acciones que en materia ambiental repor-taron las diferentes entidades estatales sonpuntuales y específicas, con lo cual se demues-tra la atomización de los esfuerzos, recursosy la no concreción de una gestión eficaz ycoordinada, que permite visualizar que la di-mensión ambiental no esta siendo debidamen-te priorizada en los diferentes campos deacción sectorial.

• La protección de los recursos naturales y delambiente, como responsabilidad concreta detodos los sectores, no está siendo abordada,como resultado de la falta de planificación ycompromiso institucional.

Sector Inversión Total Inversión Total % ParticipaciónSectorial (1) Ambiental (2) (1/2)

Tabla 12Gasto Ambiental sectorial, año 2000

Minas y Energía 3.698.902 45.387 1.23%Agropecuario 244.159 31.815 13.03%Infraestructura 1.003.687 57.561 5.70%Gestión Pública 1.751.598 11.678 0.00%Defensa, Justicia yseguridad 593.478 2.153 0.00%Social 2.025.872 24.867 1.23%TOTAL 9.317.697 173.461.2 1.86%

Fuente: CGR. Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

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La Política Forestal de los próximos 25 añosEl 5 de diciembre de 2000 fue aprobado por el Consejo Nacional Ambiental el PlanNacional de Desarrollo Forestal (PNDF), que es el documento indicativo de la políticaforestal del país para los próximos 25 años.

La búsqueda de un plan de esta naturaleza no es un proyecto reciente. En el Plan de AcciónForestal Tropical (PAFT), iniciativa liderada por la FAO, el Banco Mundial, el Pnud y elInstituto Mundial sobre Recursos, en 1985, se instó a los países suscritos –Colombia entreellos– a la consolidación de un marco para la ordenación ambiental y el aprovechamientosostenible de los bosques, como instrumento esencial para revertir la deforestación, gene-rar políticas y programas forestales efectivos y movilizar recursos internacionales paraapoyar las iniciativas de los países

En nuestro país, las recomendaciones del PAFT fueron acogidas en el Plan de AcciónForestal para Colombia (PAFC) –documento Conpes 2429 de 1989–. La necesidad de unPlan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) se menciona tanto en esta política como enla Ley 37 del mismo año, que sienta las bases para su adopción. Cuatro años más tarde,la Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Ambiente e incluye entre sus funciones lade coordinar la elaboración del PNDF (artículo 5, parágrafo 4).

Aunque a partir del PAFC se adelantaron un gran número de programas puntuales[1], nose obtuvo ningún avance en cuanto a la elaboración del Plan y, en general, no se desarrollóuna gestión coordinada y coherente con la mayor importancia que se esperaba tuviera eltema forestal dentro de la agenda institucional.

La elaboración del PNDF sólo fue retomada después de la realización del Panel Interguber-namental de Bosques organizado por la FAO, en 1995, para monitorear la implementaciónde los compromisos nacionales adquiridos en el marco del PAFT.

El Comité Asesor de Política Forestal, encabezado por el Ministerio de Medio Ambiente,el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación,con la colaboración de los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico,asumió la formulación del PNDF, en el cual se encuentran plasmados los objetivos, princi-pios y estrategias de la política forestal –Plan de Acción Forestal para Colombia –PAFC(1989), la Política de Bosques (1996) y el Plan Verde (1998)–, además de los lineamientosinternacionales y los resultados de los estudios específicamente adelantados para tal fin[2].

Frente a la política forestal anterior e incluso frente a los programas forestales nacionales enotros países como México, Perú, Costa Rica y Brasil, el PNDF es novedoso por varias razones:

[1] Aunque a partir del PAFC y dentro del marco de la Política de Bosques (1996) y el Plan Verde (1998) se han adelantadodiversos programas en temas como: reforestación y restauración de ecosistemas estratégicos; la elaboración de planes deordenamiento territorial municipales; los proyectos de biocomercio sostenible, certificación forestal voluntaria y proteccióndel conocimiento tradicional; la elaboración de criterios e indicadores para la ordenación sostenible de bosques naturales; elprograma de definición y diseño de incentivos a la conservación; el proceso de titulación colectiva y ordenamiento de losterritorios de comunidades, resguardos indígenas y reservas campesinas.

[2]Ya se han adelantado una serie de estudios relacionados con temáticas del sector forestal y con la formulación, implemen-tación y puesta en marcha del Plan

[3] En junio de 2001 es presentado ante el Consejo Nacional de Política Económica y Social el documento No. 3125, quecontiene la Estrategia para la Consolidación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.

Recuadro 1

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[4] Se han realizado talleres de socialización en las diferentes regiones, en los cuales participan corporaciones ambientales,representantes de organizaciones estatales, universidades y representantes de la sociedad civil.

[5] Con la implementación del Plan, la participación del sector en el PIB, que actualmente es cercana a un 2,4%, alcanzaría un10%, según un documento del Ministerio

[6] Ofrece una visión estratégica para el manejo de 15 millones de hectáreas de bosque, la recuperación de 500.000 hectáreasy la reforestación industrial de un millón 500.000 hectáreas

1. No se limita a enumerar las intenciones de la política, sino que avanza en la identificaciónde las acciones prioritarias, los actores institucionales responsables de su ejecución, losrecursos financieros requeridos y los mecanismos de coordinación insterinstitucional[4].

2. Proyecta un horizonte temporal de largo plazo (25 años), por lo que se constituye enla primera política de Estado en cuanto al tema forestal en el país.

3. El Plan surge del consenso entre los sectores publico, privado, académico y la sociedadcivil[5], de forma que se procura la participación activa de todos los grupos cuyosintereses convergen alrededor de los recursos forestales.

4. En vista del objetivo general de incorporar activamente el sector forestal al desarrollonacional[6], se adopta un enfoque ecosistémico, como estrategia para garantizar la con-servación y el manejo sostenible de la biodiversidad asociada a los bosques naturales yplantados[7].

5. La definición de mecanismos financieros para garantizar la sostenibilidad de los progra-mas a corto, mediano y largo plazo, es uno de los principales aspectos del Plan. Ademásde las fuentes tradicionales de recursos para la política forestal –aportes del presupuestonacional y los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías–, se prevén otrascomo la tasa de aprovechamiento forestal, las transferencias del sector eléctrico, la tasapor uso del agua, las licencias y permisos, el porcentaje ambiental del impuesto predial,los permisos Cites y los porcentajes para compra de inmuebles objeto de conservaciónen los entes territoriales.

A través de incentivos tributarios y del Certificado de Incentivo Forestal, se busca estimularla reforestación de carácter protector-productor, ofreciendo una mayor rentabilidad paralas inversiones de los diferentes agentes económicos.

Sin embargo, la principal orientación de la estrategia financiera del Plan es la de propiciarla ayuda externa. Con tal propósito se han elaborado proyectos específicos, que buscansatisfacer los requerimientos de acceso a los recursos de cooperación técnica, bancamultilateral, pago de deuda con naturaleza y Mecanismos de Desarrollo Limpio, entre otros.

Además, se proyecta generar nuevas oportunidades para la inversión con capitales extran-jeros –esquemas de cofinanciación, por ejemplo–, dirigidos al mejoramiento tecnológico, laampliación de la base industrial, el desarrollo de nuevas plantaciones, la consolidación de losnúcleos forestales y el establecimiento de líneas de comercialización.

No obstante el progreso alcanzado en materia de formulación de política, se percibenalgunos aspectos que podrían obstaculizar el éxito del Plan. Entre ellos, cabe mencionar lossiguientes:

1. La viabilidad financiera del Plan depende casi por completo de la consecución de recur-sos externos para adelantar los programas y acciones comprendidas. De hecho, el Planestá específicamente formulado con el propósito de garantizar dicha ayuda.

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2. No hay claridad respecto de la implementación de la política a nivel de las CorporacionesAutónomas Regionales y los entes territoriales. Este aspecto es muy importante, máximecuando en los talleres de socialización que se han adelantado –conforme a la recomen-dación del Consejo Nacional Ambiental– los actores regionales han manifestado su pre-ocupación acerca de problemas como la tenencia de la tierra, los derechos de usoasociados a la propiedad, el acceso a los recursos financieros y tecnológicos, la situaciónde orden público, etc., que inciden en el desarrollo de la actividad forestal.

3. Aunque se proyecta el establecimiento de una gerencia por parte del Ministerio delMedio Ambiente y el Comité Técnico del PNDF, para el seguimiento y la evaluación delas metas establecidas, no se contemplan mecanismos concretos para dicho propósito.

4. Si bien en el Plan se reconoce la importancia de valorar, económica y socialmente, losbienes y servicios forestales, no se prevén acciones concretas en este sentido.

5. La investigación se plantea en el Plan como un eje transversal; sin embargo, se haceevidente la necesidad de enfatizar en este componente y conseguir mayor apoyo para lostrabajos de investigación básica.

Erradicación de Cultivos Ilícitos

La producción de drogas narcóticas es un negocio global, estructurado de tal forma quepor el lado de la oferta aparecen los países del llamado tercer mundo, especialmente loslatinoamericanos, y por el lado de la demanda, Estados Unidos y Europa, principalmente.Se ha consolidado a nivel mundial y, aunque ilícito, forma parte de la economía de lasnaciones implicadas. En Colombia, infortunadamente, son en buena parte las economíascampesinas el primer eslabón de la cadena productiva.

En el país, los cultivos de usos no lícitos surgen bajo condiciones estructurales propiciaspara su desarrollo: marginalidad y crisis permanente del sector agrario, asociadas a factoresde tenencia y uso de la tierra. Campesinos y colonos ubicados en regiones desprotegidaspor el estado, con bajos índices de calidad de vida, sin infraestructura para modelar sudesarrollo, y que, en su afán de subsistir y ante los bajos rendimientos que le ofrecen loscultivos de la agricultura tradicional, ven como su opción esta actividad productiva, en laque no se deben preocupar por conseguir su mercadeo ni contar con infraestructuranecesaria para su distribución, dado que estas actividades son realizadas en otros eslabonesde la cadena, jalonados todos por una constante demanda de narcóticos.

El establecimiento de los cultivos de usos no lícitos ha tenido grandes efectos ambientales,socioculturales y económicos. Ambientalmente, el principal impacto es la deforestación ysus implicaciones sobre el ciclo hidrológico y la biodiversidad, dada su ubicación en eco-sistemas estratégicos, que, de acuerdo con el tipo de cultivo, genera impactos diferenciales.La dinámica de los cultivos de usos no lícitos muestra un crecimiento en el área total del54% entre 1992 y 1999.

Recuadro 2

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La política de erradicación de cultivos de usos no lícitos

En respuesta a la expansión progresiva del área cultivada y como estrategia de la políticaantidrogas de los Estados Unidos, el Estado colombiano inicia procesos de erradicación, no muyacentuados, hacia los años 1991 y 1992. Es hacia finales de 1992 cuando se empiezan a plantearlas bases de un Plan Nacional de Lucha contra la Droga, el cual se concretó en 1995, a travésdel Plan Nacional, Compromiso de Colombia frente al Problema Mundial de la Droga. Para1998 se presenta el Plan Nacional de Lucha contra las drogas: Colombia 1998-2002.

Se han erradicado cultivos de coca y amapola, mediante fumigación, en un total de 318.350 has.,entre 1994 y 2000, con una aspersión de 738.819 galones de glifosato. Al analizar ese mismoperíodo, entre 1994 y 1995 el área erradicada se incremento en 198%, acorde con el cambioimplementado en la estrategia del Plan Nacional de Lucha contra la Droga. En 1998, se fumi-garon 72.250 hectáreas, que representaron cerca del 80% del área cultivada en ese año.

De otro lado, el Ministerio del Medio Ambiente, en octubre de 1995, exigió la presentacióndel Plan de Manejo Ambiental de dicha actividad a la DNE. Mediante resolución 341 del 04-05-2001 rechazó el Plan de Manejo Ambiental presentado por la DNE y solicitó el Plan deManejo Ambiental definitivo, que garantice el adecuado manejo ambiental de esta actividad,así como la contratación de una auditoría ambiental independiente. Esta actuación mereceespecial atención, pues evidencia claramente cuáles han sido las deficiencias que se hanpresentado en la ejecución de la política.

Gestión del Estado

Existe una gran brecha entre la formulación de la política y su ejecución. Las normas quela regulan prevén sistemas de coordinación interinstitucional, control ambiental, evaluaciónde resultados, manejo especial en áreas de reservas naturales y programas de rehabilitaciónsocial y económica, al igual que procedimientos para efectuar la fumigación. Sin embargo,tras su ejecución, no se ha implementado un adecuado sistema de control, lo que haderivado en el incumplimiento de la normatividad ambiental, así como un alto grado deineficiencia y descoordinación entre las distintas entidades del Estado.

Han pasado cerca de ocho años desde que se ordenara la presentación del Plan de ManejoAmbiental para la erradicación de cultivos ilícitos por aspersión aérea, como medida fun-damental para la preservación y/o mitigación de los potenciales efectos de esta políticapública, sin que se hubiera cumplido satisfactoriamente, lo que significa que su ejecución seha realizado contrariando las normas vigentes en materia ambiental.

Adicionalmente, existiendo evidencias suficientes del impacto ambiental de la erradicaciónforzosa por aspersión aérea de cultivos de usos no lícitos, las cuales han sido reportadaspor las distintas autoridades regionales y locales, así como por la Defensoría del Pueblo yque han suscitado amplias manifestaciones de rechazo y cuestionamiento a nivel nacional einternacional, no se ha realizado un verdadero seguimiento y control a la política de erra-dicación, en razón a que no está aprobado el Plan de Manejo Ambiental

La Auditoría Ambiental

Para el control y supervisión de la técnica y correcta ejecución de la estrategia de erradi-cación, se verificaron ocho contratos, con un costo total de $1.047 millones, a pesos de

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2000, para un total de 60,5 meses, con una variación entre $3 y $38 millones mensualesen promedio por contrato, sin una adecuada explicación de los criterios para la remune-ración de estas actividades.

No obstante el alto costo, no fueron mayores los beneficios obtenidos, dado que no secumplieron a cabalidad los compromisos adquiridos conducentes a la determinación de lasostenibilidad ambiental de la aplicación de la política. La auditoría se constituyó en unaverificación operativa de la fumigación.

La Coordinación Institucional

La falta de coordinación interinstitucional que caracteriza la ejecución de esta política esevidente, y adicionalmente a los impactos ambientales (aún no cuantificados) y sobre la saludhumana de la población afectada (aún no establecidos por las autoridades sanitarias responsa-bles), se configura un presunto detrimento patrimonial, representado en el monto de los dañoscausados por la fumigación a los proyectos desarrollados por algunas entidades públicas.

Igual descoordinación existe entre las estrategias planteadas en el plan de lucha contra lasdrogas. Las alternativas deben ser previas a la aplicación de la erradicación forzosa, para quesean verdaderamente una alternativa de sustitución de cultivos y no generen los impactossociales, económicos y ambientales que actualmente se presentan. Lo anterior es claro debidoal carácter de subsistencia de los cultivos de usos no lícitos en gran parte de la economíacampesina, inmersa en esta actividad, dado los bajos rendimientos de los cultivos tradicionales.

El Desarrollo Alternativo

Las opciones ofrecidas a estas comunidades para sustituir sus cultivos no son ambientalmen-te sostenibles, dadas sus características impactantes: las áreas de cultivos de usos no lícitosse ubican en ecosistemas estratégicos muy frágiles, que no son de vocación agrícola y nose ofrecen alternativas de reubicación; son proyectos de monocultivos, que implican ladesaparición de especies incompatibles con el cultivo, y el uso intensivo de agroquímicos,en algunos casos, y en otros son proyectos de ganadería, con su consecuente sabanizaciónde los bosques tropicales, con graves efectos ambientales. El sustituir la selva por potrerospara ganado, a través de la erradicación de la coca, es una contribución directa a la pérdidade biodiversidad1.

Los escasos recursos económicos asignados a los proyectos del Plan, especialmente aque-llos de carácter ambiental y la desarticulación del Plante de una política macroeconómica yde reforma integral agraria, han impedido lograr resultados más eficaces en la sustituciónde estos cultivos.

Resultados de la Política

El aumento del área instalada de estos cultivos indica que no se han cumplido los objetivostrazados y, por tanto, que la estrategia implementada ha sido ineficaz, pese haber aumen-

1 No obstante los peligros que implica la adopción de la ganadería en estas zonas, existen algunas experiencias positivas. VerCede-Uniandes (2000).

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2 NIVIA, Elsa. Efectos sobre la salud y el ambiente de herbicidas que contienen Glifosato.

3 NIVIA, Elsa (1999).

4 Defensoría del Pueblo (2000).

tado sustancialmente el área fumigada con herbicidas, la cual se incrementó del 49,94%, deltotal de área cultivada, en 1995, al 88,43%, en 1998. En términos absolutos, el área decultivo casi se duplicó, al pasar de 45.000 en 1994 a 78.200 en 1998. El caso es más gravesi se analiza el resultado de 2000, en que las hectáreas cultivadas ascendieron a 163.000.

No significa lo anterior que las autoridades encargadas de ejecutar la estrategia de erradi-cación no hayan realizado su gestión; sino que, a pesar la magnitud del esfuerzo realizado,tanto financiero como logístico, no se han logrado las metas y los objetivos propuestos enlas diferentes estrategias implementadas para la erradicación de cultivos ilícitos.

Al analizar la producción por departamento, el resultado de la erradicación química es larelocalización de los cultivos, hecho que explica el incremento de área en unos y la dismi-nución en otros.

Estos resultados invitan a hacer un análisis más juicioso sobre la estrategia que permitirásuperar el problema estructural que ha perpetuado la existencia de este tipo de actividadeconómica.

Impactos de la Política

Se considera que cada año 200.000 galones de herbicidas son usados en estos cultivos,afectando peligrosamente el equilibrio de los ecosistemas. Si a esto le adicionamos los105.545 galones que, en promedio, se han asperjado al ambiente, entre 1994-2000, porefectos de la fumigación, significa que la aplicación de la política también está contribuyendoal deterioro de nuestros ecosistemas con su consecuente proceso contaminador ydesestabilizador del equilibrio ecológico, aunque de una magnitud desconocida.

Aunque se justifique el uso del herbicida (glifosato) por su solubilidad en agua y su cortapersistencia, los desequilibrios inmediatos se generan en el recurso suelo y se relacionancon la pérdida de microorganismos descomponedores e incorporadores de materia orgá-nica al ciclo de nutrientes; sin embargo, al tener en cuenta la interrelación de estos orga-nismos en los ecosistemas, no se puede argumentar que sus efectos se limiten al suelo,debido a que ellos se biomagnifican dentro de la red trófica a la cual están integrados.

Adicional a esto, en el proceso de fumigación aérea se presenta el efecto de la «deriva», esdecir, las desviaciones de las fumigaciones por efecto del viento y la velocidad misma delas aeronaves. Se estima que el glifosato puede afectar especies vegetales ubicadas a másde 800 m2 del sitio específico de aspersión3, lo que ha causado que, en muchos casos, seafecten cultivos lícitos de pan coger e incluso cultivos establecidos mediante el programapresidencial del PNDA4 , y los diferentes ecosistemas circundantes a las plantaciones.

Las fuentes de agua y el recurso suelo también están siendo contaminadas por las prácticasde destrucción e incineración In Situ que las instituciones de Defensa y Control del Estadorealizan. Otra fuente de contaminación son los envases plásticos y canecas metálicas utili-zadas y dejadas a la intemperie, puesto que se constituyen en desechos peligrosos.

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De otro lado, el asunto de redistribución de las áreas cultivadas, por efectos de la erradi-cación química, también está contribuyendo a los procesos de deforestación. En efecto, sial productor no se le ofrece una alternativa que le permita el mejoramiento de su calidadde vida y la inserción al proceso de desarrollo económico del país, le será indiferenteproducir en el Guaviare o en el Putumayo, lo que conlleva nuevas colonizaciones, con suconsecuente deforestación, quemas y alteración de las cadenas biológicas.

De acuerdo con lo manifestado por los responsables de la ejecución de la política deerradicación, no existe certeza científica sobre los efectos en la salud humana; sin embargo,se encuentra literatura sobre los efectos en la salud de las personas, en la que se reportaque el glifosato, por inhalación, causa irritación a la nariz y garganta; es irritante de la piel;además, por vía oral puede producir náuseas, vómito, dolor abdominal, y epigastralgia

Sin embargo, dadas las diferencias conceptuales presentadas al respecto entre diferentesinstituciones estatales y con la fumigación masiva realizada, no hay por parte de las auto-ridades de salud medidas de prevención de las posibles afectaciones, ni tampoco estudiospara establecer correlaciones entre las quejas presentadas por la comunidad y la aplicacióndel herbicida. Por tanto, la CGR hace un llamado urgente al Ministerio de Salud, comomiembro del Comité Técnico Asesor, para que tome las medidas necesarias conducentesa establecer las afectaciones y su prevención.

No obstante lo anterior, se discute sobre el tipo y la magnitud de sus efectos, tanto en losecosistemas como en la salud humana, así como se cuestiona reiteradamente la composi-ción real de la sustancia asperjada, lo que aunado a una carencia de control por la autoridad,implica un gran riesgo tanto para los ecosistemas como para las comunidades afectadas porla fumigación. En este escenario de incertidumbre, la CGR requiere al Ministerio del MedioAmbiente, para que en aplicación del principio de precaución, establecido en la Ley 99 de1993, ordene la suspensión de la erradicación química por aspersión, hasta tanto no sedefinan las implicaciones ambientales, sociales y económicas de la ejecución de dicha polí-tica.

Fuente: CGR (2001). Auditoría Especial a la Política de Erradicación de Cultivos Ilícitos

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1. Inversión de entidades Sina, por programas.2 . Gasto Público Ambiental Nacional en 2000, por objeto.3 . Gasto Público Ambiental Nacional en 2000, por fuentes.4 . Gasto Público Ambiental en Funcionamiento en 2000, por fuentes.5 . Gasto Público Ambiental en Inversión en 2000, por fuentes.6 . Aportes Nacionales para el Gasto Ambiental en 2000, por objeto.7 . Aportes Propios para el Gasto Ambiental en 2000, por objeto.8 . Eficacia presupuestal del Gasto Ambiental Nacional en 2000.9 . Eficacia presupuestal del Gasto Ambiental Nacional en Inversión en 2000. Aportes Nacio-

nales.10. Eficacia presupuestal del Gasto Ambiental Nacional en Inversión en 2000. Aportes Propios.11. Eficacia Presupuestal del Gasto en Funcionamiento en 2000.12. Eficacia presupuestal del Gasto en Deuda en 2000.13. Gasto ambiental por Región Geográfica y por Objeto.14. Gasto ambiental por Región Geográfica y por fuente.15. Gasto Ambiental de las CAR, por uso.16. Gasto Ambiental de las CAR, por fuente.17. Gastos de funcionamiento de las CAR, por fuente.18. Gastos de Inversión de las CAR, por fuente.19. Ingresos totales por fuente.20. Participación en Ingresos Corrientes vs. Recursos de Capital.21. Ingresos tributarios y no tributarios.22. Ingresos de las CAR, por grupos.23. Ingresos corrientes de las CAR, por grupos.

Índice de anexos

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Contraloría G

eneral de la República

Anexo 1

Inversión de entidades del Sina en el año 2000, por programas (millones de $)

GRUPO ENTIDAD Inv. Total Agua Bosques Biodiversidad Sost.Proc. Calidad Vida Prod. más M. Verdes OtrosProd. Endo. Urbana limpia

NIVEL CENTRAL MINISTERIO MEDIO AMBIENTE NRI – – – – – – – – UASPNN NRI – – – – – – – –INSTITUTOS INVEMAR 2.535 0 0 0 0 0 0 0 2.535

SINCHI 2.505 138 0 187 615 0 0 0 1.566IDEAM 1.234 0 0 0 0 0 0 0 1.234ALEXANDER VON HUMBOLDT 780 0 0 735 0 0 0 45 0JOHN VON NEWMAN 116 0 0 0 0 0 36 0 80

TOTAL INSTITUTOS 7.170 138 0 922 615 0 36 45 5.414 SUBTOTAL 7.170 138 0 922 615 0 36 45 5.414CAR CAR 51.784 39.489 157 5.300 1.776 190 120 0 4.752Ingreso alto CRC 34.354 1.275 821 0 0 27.924 0 0 4.333

CVC 23.930 4.470 6.103 853 0 1.167 118 0 11.220CORANTIOQUIA 22.125 10.944 1.874 3.736 0 4.917 0 0 654CDMB 16.880 9.460 87 150 51 4.451 15 0 2.664CORNARE 15.254 5.845 2.919 775 0 1.452 784 151 3.328CARDER 3.783 297 1.654 134 61 692 52 0 893CVS NRP – – – – – – – –

SUBTOTAL 168.110 71.780 13.616 10.948 1.888 40.793 1.089 151 27.844Ingreso Mediano CRQ 7.377 209 36 779 0 658 0 292 5.403

CORTOLIMA 6.036 3.340 1.285 66 0 900 0 0 444CORPOCALDAS 5.976 1.420 985 287 77 2.979 228 0 0CAM 4.828 1.676 35 425 0 1.334 95 0 1.263CORPONOR 3.514 86 1.146 405 0 576 407 0 896CORPONARIÑO 3.046 875 614 688 430 416 0 0 23CORPOBOYACÁ 2.711 736 568 20 149 242 308 0 687CORPOCHIVOR 1.816 239 645 458 59 300 105 0 9CORPOGUAVIO 1.509 324 293 480 244 112 57 0 0CORPOGUAJIRA 1.306 385 343 142 25 315 108 25 –36CORPAMAG 1.247 600 350 46 0 91 160 0 0CORPORINOQUIA 612 79 0 0 0 11 2 0 521CARDIQUE NRI – – – – – – – –CRA NRP – – – – – – – –

SUBTOTAL 39.979 9.968 6.300 3.796 984 7.934 1.470 317 9.209Ingreso Bajo CSB 1.279 409 561 50 0 108 150 0 0

CORPOCESAR 1.187 1.420 0 0 0 0 0 0 –233CARSUCRE 922 0 479 262 0 0 0 0 180CAS NRP – – – – – – – –

SUBTOTAL 3.387 1.829 1.041 312 0 108 150 0 –53CDS CORPOURABÁ 4.805 473 2.521 39 0 230 1 0 1.541

CORPOAMAZONIA 2.176 438 546 546 243 243 0 0 160CORALINA 1.034 192 0 505 0 337 0 0 1CORMACARENA 866 488 215 80 0 0 0 0 83CORPOMOJANA 790 496 325 294 0 0 0 0 –325CDA 655 150 197 18 0 82 0 0 208

CODECHOCÓ NRI – – – – – – – –SUBTOTAL 10.325 2.237 3.805 1.480 243 892 1 0 1.666TOTAL CAR 221.801 85.815 24.761 16.537 3.115 49.728 2.710 468 38.666INVERSIÓN AMBIENTAL TOTAL 228.970 85.953 24.761 17.459 3.730 49.728 2.746 512 44.081

Fuente: CGR, CDMA, Instructivo diligenciado por entidades.Nota: NRI: No respondió Instructivo

NRP: No respondió pregunta sobre Inversión

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Anexo 2

Clasificación de las Car por ingreso

NIVEL ENTIDAD A. ALTO CAR

CARDERCDMBCORANTIOQUIACORNARECRCCVC

CVS B. MEDIO CAM

CARDIQUECORPAMAGCORPOBOYACÁCORPOCALDASCORPOCHIVORCORPOGUAJIRACORPOGUAVIOCORPONARIÑOCORPONORCORPORINOQUIACORTOLIMACRA

CRQ C. BAJO CARSUCRE

CASCORPOCESAR

CSB D. CDS CDA

CODECHOCÓCORALINACORMACARENACORPOAMAZONIACORPOMOJANA

CORPOURABÁ

Elaboró: CGR, CDMA, Dirección de Estudios SectorialesNota: Para obtener la Metodología del Índice de Presión, Estadoy Respuesta, junto con los coeficientes, ver Informe sobre elEstado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998.

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estado de los recursos naturales y del ambiente … · en la elaboración del informe sobre el...

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