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ESCUELA POLITÉCNICA NACIONAL
FACULTAD DE CIENCIAS
ANÁLISIS DE LA INCIDENCIA DE LA BUROCRACIA EN EL
GASTO PÚBLICO, DIRIGIDO AL SECTOR EDUCACIÓN SUPERIOR
DEL ECUADOR TRAS LA APROBACIÓN DE LA LOES EN EL AÑO
2010
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
KARINA ESTEFANÍA JIBAJA ROBLES
DIRECTORA: ALEXANDRA MIRANDA ESPINOSA, PH.D.
Quito, agosto 2017
TRABAJO DE TITULACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE
INGENIERA EN CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
DECLARACIÓN
Yo KARINA ESTEFANÍA JIBAJA ROBLES, declaro que el trabajo aquí descrito es
de mi autoría; que no ha sido previamente presentada para ningún grado o
calificación profesional; y, que he consultado las referencias bibliográficas que se
incluyen en este documento.
La Escuela Politécnica Nacional, puede hacer uso de los derechos correspondientes a este
trabajo, según lo establecido por la Ley de Propiedad Intelectual, por su Reglamento y por
la normatividad institucional vigente.
Karina Estefanía Jibaja Robles
CERTIFICACIÓN
Certifico que el presente trabajo fue desarrollado por KARINA ESTEFANÍA
JIBAJA ROBLES, bajo mi supervisión.
Alexandra Miranda Espinosa Ph.D.
DIRECTOR DE PROYECTO
AGRADECIMIENTO
A Dios por brindarme salud y vida para permitirme alcanzar este logro personal y
profesional.
A mi madre Elizabeth por ser mi amiga y apoyo incondicional, por sus consejos,
llamadas de atención y por su gran calidad humana que la convierten en una
persona única y especial.
A mi querido hermano Javier Adolfo que fue mi angelito de la guarda en toda mi
vida estudiantil y que ahora me permite compartir esta meta que es nuestra.
A mi padre Segundo y abuelita Victoria por sus consejos y por estar siempre
pendiente de mí.
A mis hermanos Ricardo, David, Andrea y José, que con su granito de arena han
sabido aportar para que no decaída en mis momentos de flaqueza.
A mi directora de tesis Alexandra Espinosa, por haber dedicado tiempo muy
valioso para enriquecer mi conocimiento que será para toda la vida.
A mis profesores, amigos y compañeros de la Escuela Politécnica Nacional por
haber compartido las alegrías y sin sabores de pertenecer a tan prestigiosa
institución de la que me siento muy orgullosa.
Karina Estefanía Jibaja R.
ÍNDICE DE CONTENIDO
LISTA DE FIGURAS ……………………………...……………………………………… i
LISTA DE TABLAS …………………………….………..…..………………...………… ii
LISTA DE ANEXOS …………………………….……..…………………...…………… iii
RESUMEN …………………………….……………….………………………………… iv
ABSTRACT …………………………….……………….……………………...………… v
1 INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 1
2 MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 5
2.1 DEFINICIONES ......................................................................................................... 5
2.2 GENERALIDADES SOBRE LA BUROCRACÍA .............................................................. 6
2.3 LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA DE NISKANEN ........................................................ 9
2.3.1 SUPUESTOS Y COMPORTAMIENTOS ............................................................. 11
2.4 LA BUROCRACÍA INSTITUCIONAL ...................................................................... 18
2.5 LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS IES ......................................................................... 19
2.5.1 DIVISIÓN DEL TRABAJO .................................................................................. 19
2.5.2 ESPECIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ........................................................ 21
2.5.3 LAS INTERACCIONES PERSONALES ................................................................ 24
2.5.4 PROMOCIÓN Y SELECCIÓN BASADA EN COMPETENCIA TÉCNICA ................ 25
2.5.5 JERARQUIA DE AUTORIDADES ....................................................................... 26
2.5.6 EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS IES ............................................... 29
2.6 DISEÑO ORGANIZACIONAL ................................................................................... 31
2.7 VARIABLES DEFINITORIAS ..................................................................................... 33
2.8 MODELOS DE EFICACIA DE LAS IES ....................................................................... 37
2.9 EL MODELO DE CAMERON (1978) ........................................................................ 38
2.10 LAS IES ECUATORIANAS ........................................................................................ 42
2.10.1 MARCO JURÍDICO .......................................................................................... 42
2.10.2 FÓRMULA DE DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS A FAVOR DE LAS IES ................ 48
2.10.3 PROCEDIMIENTO DE RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................. 52
2.10.4 ANÁLISIS DE PERSONAL DE LAS IES ECUATORIANAS ..................................... 53
3 METODOLOGÍA ............................................................................................................. 63
3.1 LA LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR ...................................................... 64
3.2 ANALISIS DE DATOS DE PERSONAL (PAS, PDI) Y ESTUDIANTES ............................ 73
3.2.1 DATOS ............................................................................................................ 73
3.2.2 CARACTERÍSTICAS DE LA COMUNIDAD ACADÉMICA .................................... 74
3.2.3 ANÁLISIS Y PROPUESTA DE INDICADORES .................................................... 76
3.3 EL MODELO EVAM Y EL MODELO DE CAMERON (1978) ...................................... 81
3.3.1 SELECCIÓN Y DEFINICIÓN DE INDICADORES ................................................. 83
3.3.2 ANÁLISIS DE RESULTADOS Y CLUSTERIZACIÓN ............................................. 91
4 COMPARATIVO INTERNACIONAL ............................................................................... 106
4.1 DATOS ................................................................................................................. 106
4.2 RESULTADOS POR INDICADOR ............................................................................ 108
4.2.1 COMPARATIVO DE REMUNERACIONES DE IES INTERNACIONALES ............ 111
5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................................... 119
5.1 CONCLUSIONES ................................................................................................... 119
5.2 RECOMENDACIONES ........................................................................................... 123
6 REFERENCIAS .............................................................................................................. 124
i
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Modelo de Maximización del Presupuesto .......................................................... 16
Figura 2: Porcentajes de los parámetros .............................................................................. 51
Figura 3: Personal de docencia e investigación (PDI) ........................................................ 74
Figura 4: Personal administrativo y de servicios (PAS) .................................................. 75
Figura 5: Total Estudiantes (TE) ...................................................................................... 75
Figura 6: Número de estudiantes por PDI......................................................................... 78
Figura 7: Número de estudiantes por PAS ....................................................................... 79
Figura 8: Indicadores de personal ........................................................................................ 80
Figura 9: Modelo Institucional Pregrado ............................................................................. 83
Figura 10: Alumnos por clase - Universidad de Cambridge ............................................... 86
Figura 11: Indicadores de Criterio Académico ................................................................... 93
Figura 12: Resultados del criterio de Academia .................................................................. 94
Figura 13: Indicadores del Criterio de Investigación .......................................................... 95
Figura 14: Criterio de Investigación .................................................................................... 96
Figura 15: Indicadores de Criterio Organización ................................................................ 97
Figura 16: Subcriterio Gestión Interna ................................................................................ 98
Figura 17: Criterio de Organización .................................................................................. 101
Figura 18: Resultado del Modelo de Evaluación de la Gestión Propuesto ....................... 102
Figura 19: Número de Estudiantes por PDI’ (Externo) ..................................................... 108
Figura 20: Número de estudiantes por PAS’ (Externo) ..................................................... 109
Figura 21: Porcentaje de remuneraciones del PDI’ y el PAS’ (Externo) .......................... 110
Figura 22: Poder adquisitivo de remuneraciones del PDI y del PAS ................................ 113
Figura 23: Prueba de Normalidad PDI/PAS ...................................................................... 117
ii
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Diseño Organizacional de la EPN ......................................................................... 15
Tabla 2: Diseños organizacionales ...................................................................................... 31
Tabla 3: Número de empleados por escala ocupacional...................................................... 36
Tabla 4: Campos de acción del modelo de Cameron (1978) ............................................... 41
Tabla 5: Ingresos provenientes del Presupuesto General del Estado .................................. 44
Tabla 6: Proyectos de inversión EPN. ................................................................................. 46
Tabla 7: Otros ingresos de financiamiento .......................................................................... 48
Tabla 8: Aplicación de la fórmula de redistribución a favor de las IES .............................. 50
Tabla 9: Personal Académico Titular .................................................................................. 55
Tabla 10: Escalafón y escala remunerativa del PDI de IES ................................................ 56
Tabla 11: Escala remunerativa mínimas y máximas del PDI .............................................. 56
Tabla 12: Personal Académico No Titular ......................................................................... 58
Tabla 13: Remuneración del Personal Académico No Titular ............................................ 59
Tabla 14: Remuneración Autoridades Universitarias (RAU).............................................. 61
Tabla 15: Escala remunerativa de autoridades universitarias .............................................. 61
Tabla 16: Escala remunerativa de la Universidad Yachay .................................................. 62
Tabla 17: Resultados Categorización y Acreditación CEAACES ...................................... 67
Tabla 18: Gasto en remuneraciones de entidades de administración y control de las IES.. 70
Tabla 20: Indicadores de tamaño y de personal .................................................................. 76
Tabla 21: Indicadores de gestión del modelo EVAM (2013) .............................................. 85
Tabla 22: Resultado del modelo de Evaluación de Gestión Propuesto ............................... 92
Tabla 23: Remuneraciones del PDI y PAS frente al total de remuneraciones .................... 99
Tabla 24: Remuneración promedio del PDI por tiempo de trabajo.................................. 100
Tabla 25: Resultados del Modelo de Gestión propuesto con respecto al indicador .......... 103
Tabla 26: Indicadores de gestión IES del Ecuador ........................................................ 104
Tabla 27: Indicadores de personal y remuneración de IES a nivel internacional.............. 107
Tabla 28: Análisis de remuneraciones de IES internacionales .......................................... 112
Tabla 29: Indicador PDI/PAS ............................................................................................ 115
Tabla 30: Resumen del indicador PDI /PAS ..................................................................... 117
iii
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1: Modelos de eficacia en la organización.......................................................... 128
ANEXO 2: Acuerdo Ministerial No. MDT-2015-0226 .................................................... 129
ANEXO 3: Dimensiones de los modelos multivariables de eficacia en las IES ............... 130
ANEXO 4: Artículos citados de la normativa ecuatoriana................................................ 131
1
1 INTRODUCCIÓN
El Sector Educación en Ecuador se divide en dos sistemas: la educación básica y
la educación superior. El desarrollo de este proyecto de investigación se enfoca
en el sistema educación superior de Ecuador. Tras la reforma educativa contenida
en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), y desarrollada por los
diferentes reglamentos del Consejo de Educación Superior (CES), las
Instituciones de Educación Superior (IES) ecuatorianas han tenido que afrontar
diferentes cambios que han supuesto el incremento en las tareas relacionadas
con el seguimiento de las actividades de gestión académica y de investigación.
Una de las directrices de la reforma es el equilibrio entre la proporción de personal
universitario dedicado a tareas administrativas, frente al personal que realiza
actividades de docencia e investigación.
En función de esto, se mencionará los cambios en la política pública que se han
implementado tras la reforma de la LOES en el año 2010 y analizará cuáles han
sido los resultados de tales decisiones y su trascendencia en cuanto al desarrollo
del país.
En líneas generales, entre las principales reformas que plantea la LOES, se
encuentran las que dan lugar al establecimiento de nuevas instituciones, así como
una estructura administrativa articulada que permita cumplir de manera oportuna
con el principal objetivo de la ley, que es la de garantizar una educación de
calidad.
Las instituciones encargadas de implementar la LOES son: la Secretaría Nacional
de Educación Superior Ciencia y Tecnología (SENESCYT), que cumple con la
funciones de administradora y rectora de la política pública de las IES, además a
través del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión (SNNA) se garantizan los
principios de meritocracia, transparencia e igualdad de oportunidad en el ingreso
al sistema de educación superior pública; de regulación y control el (CES), de
categorización en rankings el Consejo de Evaluación, Acreditación y
2
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y para el
otorgamiento de becas y crédito educativo el Instituto de Fomento al Talento
Humano (IFTH).
(Pilca Picuasi, 2015)
Pilca (2015) describe la reforma del Sistema de Educación Superior Ecuatoriano
como un aparataje burocrático educativo que tiene por finalidad dotar de calidad
y eficacia a las IES. Con respecto a la implementación del Modelo de Evaluación
Institucional1 (EVAM), se observa que éste ha ocasionado varios problemas,
especialmente los relacionados con los mecanismos de Evaluación y
Acreditación, tanto de los estudiantes al momento de ingresar (Evaluación), como
de las instituciones cuando tienen que acreditarse y mantenerse en el ranking
(Acreditación). Este trabajo se encaminará a analizar el impacto de los sistemas
de evaluación y acreditación sobre variables indicativas de la calidad de las IES
en el ámbito de la evaluación y la acreditación de las mismas.
Actualmente, las IES tienen por meta cumplir con los requisitos de acreditación
establecidos por el CEAACES para mejorar o mantener la posición en el ranking
que obtuvieron en la última acreditación. La Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), se pronuncia sobre la
aplicación de los criterios de evaluación de las universidades a nivel
internacional. Así, y conforme a su experiencia como organizador del Plan
Tuning2 para América Latina, coincide en que los criterios de evaluación se
establezcan en base a principios de calidad y de políticas internacionales. Con
respecto a este último, existe una gran dificultad, porque la mayoría de países
tratan de adaptar sus modelos en base a criterios y parámetros internacionales,
sin realizar el respectivo análisis de adaptabilidad a su realidad nacional.
(RCE)
La LOES regula en materia de personal docente y de investigación (PDI) porque
establece requisitos y parámetros de evaluación en ámbitos de docencia,
1 Parte de una búsqueda del concepto de calidad en la educación superior en general y, en particular, de una definición de la calidad de la educación superior universitaria en el Ecuador. 2 Es un proyecto independiente, impulsado y coordinado por universidades de países latinoamericanos y europeos. Participan más de 230 académicos y responsables de educación superior.
3
investigación y de lo que podemos considerar actividades de gestión (Artículo 6
del REC). Es así que el personal docente tiene bajo su responsabilidad el
desarrollo de actividades simples y complejas. Por un lado, las actividades
relacionadas con los ámbitos de la investigación tienen un alto nivel de
complejidad porque demandan de mayor tiempo y aporte de capital humano
(Becker, 1974) para su realización, como son el desarrollo de proyectos de
investigación, publicaciones, tutorías de tesis, participación en congresos,
seminarios y conferencias (Artículo 6 del REC). Y, por otro lado, actividades de
docencia como la preparación y actualización de clases, seminarios, talleres; el
diseño y elaboración de libros, material didáctico, guías docentes o syllabus; la
preparación, elaboración, aplicación y calificación de exámenes, trabajos y
prácticas (Artículo 7 del REC); y otras dentro del ámbito de la gestión
relacionadas con los procesos académicos ordinarios de la institución (Literal 14.
Artículo 9 del REC). Todas estas son actividades donde el PDI coordina con el
personal administrativo y de servicios (PAS) para cumplirlas de manera oportuna.
En el ámbito político, esta reforma busca que las IES tengan la capacidad en el
sentido de calidad, de preparar a profesionales que sean instrumentos del
cambio de la matriz productiva (Universidad de Investigación Intensiva Yachay
Tech, por ejemplo).
En la sección Il, se presenta una revisión de la literatura relacionada con los
aspectos más relevantes del desarrollo de la teoría de la burocracia. Se hace
referencia explícita a la Teoría de la burocracia de Niskanen, quien elaboró una
metodología para sintetizar una teoría formal de esta economía. Por otro lado, se
revisan las características burocráticas de las IES, el análisis del PDI y PAS en la
realidad ecuatoriana. Las variables de diseño organizacional y los modelos de
eficacia aplicados a las IES son analizados con el objetivo de determinar cuál es
el enfoque que se debería considerar óptimo para definir un adecuado modelo de
gestión. Finalmente, se realiza una revisión del marco jurídico que rige a las IES,
de manera específica en la descripción de la fórmula de redistribución de
recursos a favor de las IES que aplica la SENESCYT. Así mismo se revisa el
procedimiento de rendición de cuentas que es de cumplimiento obligatorio para
las IES; y el financiamiento de las IES durante el periodo 2012-2015.
4
En la sección lll se realiza un breve análisis de los principales cambios que
plantea la LOES (2010) en lo referente a la nueva estructura burocrática. Se
analiza indicadores de tamaño, de personal y de remuneración. Y, para
complementar el análisis, se incluyen otras variables de gestión, con la finalidad
de determinar el número adecuado de PAS que debe tener cada IES a nivel
nacional.
En la sección lV, se efectúa una revisión de indicadores de personal y de gestión
de las IES consideradas como las mejores a nivel internacional. Esta revisión se
realizará de la misma manera que con el comparativo nacional, pero se tratará de
relativizar a través de la remuneración básica unificada para poder compararlo
con la realidad ecuatoriana.
En la sección V, se determina si los cambios planteados en la LOES han
mejorado la eficiencia en términos de burocracia y su incidencia en el Gasto
Publico. Por último, se presentan las conclusiones y recomendaciones del trabajo.
5
2 MARCO TEÓRICO
2.1 DEFINICIONES
Con la finalidad de comprender los supuestos y comportamientos de los
participantes en la teoría de la burocracia, es necesario introducir las
definiciones de eficiencia, eficacia y efectividad desde la perspectiva de la
oficina (Osteba, 1999).
· Eficacia. La eficacia es la medida del resultado obtenido por una
intervención en un problema de oficina concreto en condiciones ideales
de actuación al compararse con otras alternativas. Es una medida del
efecto en condiciones experimentales e ideales. La eficacia mide la
capacidad potencial de una intervención política para conseguir un
resultado positivo sobre un estado social.
· Efectividad. La efectividad es la medida del resultado obtenido por una
intervención en un problema de oficina concreto en condiciones
habituales de actuación al compararse con otras alternativas
(generalmente las más utilizadas) en la práctica de la oficina. Es una
medida del efecto en las condiciones de trabajo ordinarias. La
efectividad mide la capacidad real de gestión del burócrata para
obtener un resultado positivo en el estado social de una población. La
forma habitual de medirla es la observación de los efectos de la
intervención estudiada.
Eficiencia. La eficiencia es la medida del resultado obtenido por una
intervención en un problema de oficina concreto para un consumo
determinado de recursos. Una mayor efectividad no siempre va
6
asociada a un mayor coste, pudiendo incluso ser más eficiente. Se
debe considerar que lo público responde a fallos de mercado o
consideraciones éticas, por lo que, los conceptos de eficiencia de
mercado no son siempre aplicables.
Por ejemplo, se desea medir la acción de las Fuerzas Armadas, dada una situación
de emergencia por un desastre natural que afecta a una región de un país. En este
caso, la efectividad mide el número de personas que efectivamente se logran salvar
dadas las condiciones geográficas del país. La eficacia es el número de ciudadanos
que se esperaba salvar, dada la tecnología y los medios disponibles. Y, la eficiencia
es el coste monetario del plan o planes de acción implementados o recursos
(presupuesto) gastados.
Analicemos otra situación, en la cual se desea medir a las Universidades, donde el
producto es la investigación en el periodo de un año. La efectividad mide el número
de productos de investigación (documentos publicados o artículos indexados)
elaborados por el PDI. La eficacia es el número de documentos que se esperaba
producir, dados los cursos de capacitación y actualización de conocimientos, los
profesores destacados de alto nivel y, el patrocinio o apoyo financiero de las
instituciones nacionales e internacionales. Y, la eficiencia es el coste monetario del
plan o planes de acción implementados o recursos (presupuesto) gastados.
2.2 GENERALIDADES SOBRE LA BUROCRACÍA
La teoría de la Burocracia fue un dominio exclusivo de la sociología y la ciencia
política durante varias décadas. El sociólogo Alemán Max Weber, cuya obra se
extiende desde finales del siglo XIX hasta principios del XX, se encontraba
influenciado por el pensamiento de Confucio y Platón en lo referente a la práctica de
7
una buena burocracia. Además, Weber creía necesario establecer una estructura de
organización que permitiera administrar de manera eficiente a los recursos públicos.
No es hasta mediados del siglo XX cuando algunos economistas tomaron a la teoría
de la burocracia como objeto de estudio. Niskanen (2008) desarrolló la teoría formal
de la economía de la burocracia. La metodología que aplica se basa en una
escritura inicial que, con ayuda de nuevas contribuciones, se va perfeccionando.
A continuación, se describen las principales contribuciones desde el punto de vista
económico. Niskanen (2008) citando a Misses (1944) aporta dos ideas importantes a
la teoría de la burocracia. La primera consiste en que las oficinas no reciben la
mayor parte de sus ingresos de la venta por unidad de sus productos, sino por la
prestación de servicios a la sociedad (enfoque de la Administración Pública). El
segundo, atribuye los problemas de la burocracia a las características del gobierno,
en virtud a que son las circunstancias, ya sean políticas o de organización, las que
impiden la consecución de objetivos de forma eficaz, efectiva y eficiente.
Por otro lado, Niskanen (2008) citando a Tullock (1965) utiliza los flujos de
información y el avance de procedimientos dentro de las oficinas como herramientas
para la mejora en la gestión. Su idea se basa en la experiencia empírica del
funcionamiento de una planta de difusión gaseosa.
Finalmente, Niskanen (2008) citando a Downs (1967) analiza el comportamiento
dentro y entre departamentos y, coincide con la idea de Misses (1944), de que las
oficinas no reciben la mayor parte de sus ingresos de la venta por unidad de
productos, sino que el comportamiento de una oficina depende de la motivación de
la persona que la dirige (burócrata).
Algunos de los principales términos de estudio de la Economía de la Burocracia
desarrollados durante este periodo se describen a continuación (Niskanen, 2008):
8
· Burocracia se define como la “forma de organización humana, basada en las
normas impersonales y la racionalidad, que garantiza la máxima eficiencia
posible en el logro de sus objetivos” (Weber, 2000). En la administración
pública se define como la máquina que administra y racionaliza el Estado
a través de leyes y políticas que permiten a las organizaciones trabajar con
precisión, claridad y eficiencia.
· Burócrata e s el jefe de una oficina que trabaja con un presupuesto
asignado. Se caracteriza por poseer información directa sobre las últimas
reformas legales, y el dominio sobre el tema que se le ha sido asignado.
· Departamentos (oficina o agencia) son las unidades que suministran los
servicios públicos. Se caracteriza por ser organizaciones sin fines de lucro
financiadas por una asignación, subvención o presupuesto del Estado.
· Patrocinador es la persona o grupo de personas que no desempeñan
labores dentro del departamento, pero que se encargan de financiar y
determinar su asignación presupuestaria. Poseen un poder de decisión
administrativo y financiero mayor al del jefe de la oficina, con capacidad para
realizar los nombramientos3. Por otro lado, el patrocinador ejerce funciones
de monitoreo.
En estos términos la unidad de análisis es la oficina liderada por un burócrata
que dispone de una asignación presupuestaria para cumplir con la función
encomendada en beneficio de la sociedad.
(Silva Montes , 2007)
Silva Montes (2007) señala que los rasgos esenciales en la burocracia son: 1)
3 En las IES el patrocinador es el “Rector” o máxima autoridad, cuya competencia es de nombrar o posesionar a los miembros que la comunidad elige.
9
el desarrollo de reglas impersonales4 que sirven para proteger a los
funcionarios de la arbitrariedad y el favoritismo; y, 2) la centralización de las
decisiones, tomadas por quienes están lejos de los problemas concretos y
diarios de la organización
La economía de la burocracia y la economía convencional comparten algunos
enfoques. La diferencia radica en el contexto en el que se desarrollan. Es así
que, para ambas economías, la oferta de bienes y servicios son el efecto
secundario de los incentivos y limitaciones de votantes, políticos y burócratas
(economía de la burocracia); y, de consumidores o empresarios (economía
convencional). Además, la economía de la burocracia toma como figura de
estudio al burócrata, mientras que la economía convencional considera al
consumidor individual o empresario.
2.3 LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA DE NISKANEN
La teoría de la burocracia desde el punto de vista de Niskanen es posiblemente la
más importante y conocida. A continuación, se analizan los elementos que forman
parte del modelo inicial de burocracia de Niskanen.
1. Los burócratas son muy parecidos a los empleados de organizaciones
privadas. Su comportamiento difiere por los incentivos y restricciones que
reciben. Por ejemplo, un incentivo para las organizaciones privadas es el
incremento en la productividad por unidad de producción, no así en las
organizaciones públicas, dónde su finalidad es la prestación de servicios.
4 Según Crozier las reglas suponen criterios explícitos, válidos y racionales.
10
2. Los departamentos tienen un comprador monopolístico de sus servicios
(monopsonio). Es decir, la demanda efectiva de sus productos proviene de un
patrocinador en lugar de los usuarios finales de los servicios. Esto sucede en
los departamentos que son generadores de información para otros
departamentos dentro de la misma institución e inclusive para otras de la
misma categoría. Un ejemplo es el Servicio de Rentas Internas (SRI) que
genera información sobre la implementación de la Facturación Electrónica,
para luego compartirla con el Ministerio de Economía y Finanzas para que
este último analice el impacto en la recaudación y plantee políticas para la
toma de decisiones dentro de sus competencias.
3. Los departamentos son proveedores monopolísticos de su servicio. Es decir,
se enfrentan a una función de demanda con curva perfectamente inelástica
(pendiente infinita), incluso si hay proveedores del mismo o similar servicio.
Esto se debe a la exclusividad en los servicios que algunas instituciones
públicas prestan, cómo es el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores
(MREyMH) que es la Entidad responsable de la emisión de los pasaportes. En
este caso, los usuarios sólo pueden acudir a esta entidad para obtener el
servicio.
4. La relación de monopolio bilateral entre una oficina y su patrocinador implica
el intercambio de una producción anunciada de presupuesto, en lugar de la
venta de la producción a un precio5 por unidad. Esto se produce porque el
objetivo de las organizaciones públicas es la prestación de un servicio a la
Sociedad.
5. Como monopolio bilateral (relación monopsonio-monopolio) se puede negociar
el presupuesto de equilibrio entre las preferencias de la oficina y del
5 Un precio no es una taza desde el punto de vista económico.
11
patrocinador. Para lo cual, se considera las principales atribuciones de ambas
partes con la finalidad de llegar a un consenso que beneficie a ambos.
6. Finalmente, el patrocinador y el burócrata no tienen un interés monetario en el
desempeño de su actividad. Sus intereses se manifiestan de diferentes
maneras6, pero no corresponden a una compensación monetaria directa. Una
de las principales razones es que los funcionarios públicos no reciben una
compensación monetaria adicional por incrementar su productividad. Estas
compensaciones se reciben de diferentes maneras como los ascensos y los
reconocimientos de méritos. Por ejemplo, en el caso de remuneraciones, si un
profesor titular principal 7 gana mensualmente USD 5.000, pero si es decano
gana USD 4.5087, estaría perdiendo remuneración. Sin embargo, por ser
decano estaría ganando un reconocimiento al mérito.
2.3.1 SUPUESTOS Y COMPORTAMIENTOS
En la teoría de la burocracia se incluyen tres supuestos sobre el comportamiento de
los burócratas y sus patrocinadores (Niskanen, 2008):
• Los burócratas actúan para maximizar el presupuesto asignado para su
oficina.
• Los patrocinadores deciden si aceptan o rechazan la asignación
presupuestaria de la oficina.
• Los burócratas y sus patrocinadores negocian en todo el rango de las
posibles combinaciones del presupuesto
6 Pueden ser políticas. Gatica L. y Soto G. (2010). Burocracia y eficiencia en la provisión de bienes públicos: Un modelo espacial de competencia política. 7 Escalas de RMU del Reglamento de Escalafón y Carreras.
12
A continuación, se explican estos supuestos, los comportamientos y sus
relaciones:
2.3.1.1 Burócratas Maximizadores
(Stiglitz, 2000)
Los burócratas maximizadores actúan para maximizar el presupuesto discrecional de
la agencia, que se define como la diferencia entre el presupuesto total y el coste
mínimo de producir el resultado esperado por la oficina (Niskanen, 2008). Este
supuesto ha sido objeto de mucha crítica en virtud a que el objetivo de un burócrata
no debe ser maximizar el presupuesto discrecional de la oficina, sino maximizar la
producción.
Los modelos de maximización consideran los siguientes supuestos: el presupuesto
de una oficina es demasiado grande, la demanda de los servicios es demasiado
pequeña y la ineficiencia en la producción es la condición habitual. Esto supone que
el presupuesto o la producción de una oficina sean superior al nivel óptimo. Es decir,
el valor marginal del servicio de la oficina (precio de mercado) es inferior al costo
marginal (Niskanen, 2008).
Según Stiglitz (2000) la ineficiencia en la producción del Sector Público es provocada
por restricciones tanto organizativas como individuales. Las restricciones
organizativas se relacionan con el comportamiento del personal, el nivel de compras
y el presupuesto asignado. Y, las restricciones individuales se deben a que los
organismos públicos tienen menos incentivos para ser eficientes o efectivos. En este
caso se consideran el comportamiento burocrático y el problema del agente y el
principal (Stiglitz, 2000).
13
2.3.1.2 Comportamiento de los Patrocinadores
Miller y Moe (1983) y Bendor (1985) desarrollan la teoría del comportamiento del
patrocinador, la cual introduce el concepto de costos efectivos de los departamentos,
los cuales son asumidos (pagados) por los miembros del grupo patrocinador
(Niskanen, 2008).
Según Thompson (1973), un patrocinador tiene la autoridad y la oportunidad de
monitorear a una oficina a fin de reducir la ineficiencia del suministro burocrático. Ello
responde a la necesidad de velar por el buen uso y el manejo de los recursos
públicos (Niskanen, 2008).
2.3.1.3 Presupuesto de Negociación
Niskanen (2008) propone que la asignación presupuestaria anual de un
departamento se determine por negociación, donde los elementos que conforman el
proceso de negociación son:
· Los participantes son las partes encargadas de establecer la asignación
presupuestaria de la oficina. Estos son el burócrata, el patrocinador y el
legislativo (control). La controversia surge al intentar explicar cuál de ellos es
el más eficiente al momento de determinar esta asignación.
· El procedimiento o dinámica del Proceso de Negociación empieza con la
oferta de una asignación inicial por parte del burócrata, que suele presentar el
nivel de presupuesto8 máximo. En el resto de la negociación, su participación
es pasiva. Luego, el poder legislativo aprueba el presupuesto, lo cual ocurrirá
si y sólo si es ligeramente superior al nivel de reversión. En otro caso, éste 8 Este nivel ya considera el nivel de reversión.
14
será vetado por el patrocinador.
La asignación presupuestaria anual de un departamento se determina en base al
establecimiento del nivel de reversión. Definamos por nivel de reversión el
presupuesto que se asigna a una oficina en el caso de que la negociación no
conduzca a un consenso.
El método más común de cálculo del nivel de reversión es el que asume que se debe
mantener el statu quo. Es decir, se debe establecer el nuevo presupuesto en un nivel
equivalente al existente (Moe, 1998).
En otras palabras, el método define por nivel de reversión al mínimo presupuesto que
se requiere para el normal funcionamiento de la oficina, sin incluir ningún proyecto de
inversión o de innovación adicional a los que ya se gestionan.
Cuanto más alejado se encuentre el nivel de reversión del nivel óptimo, mayor poder
de decisión en la negociación se brinda al patrocinador. La causa es que, en el caso
de que el patrocinador y el burócrata no lleguen a un acuerdo sobre el nuevo
presupuesto, se mantendría el nivel de reversión. De este modo, la oficina sería la
principal afectada, con el objetivo de forzar al burócrata a una negociación.
Para evitar que el burócrata se sienta forzado a negociar, es necesario que las
instituciones mantengan un nivel de reversión actualizado anualmente según la
demanda, el índice de precios al consumidor o tamaño de la oficina.
Por ejemplo, la EPN aumenta su tamaño en 54% para atender un incremento de
demanda de 8% y, debido a una mayor complejidad de la gestión, ver Tabla 1.
15
Tabla 1: Diseño Organizacional de la EPN
DEPENDENCIAS 2013 2014 Variación Anual
TOTAL %
Dependencias de la Administración Central 188 288 100 53%
Facultades y Departamentos 174 243 69 40%
Centro de Educación Continua 63 73 10 16%
Instituto de Ciencias Biológicas 14 17 3 21%
Instituto Geofísico – Departamento de Geofísica 41 52 11 27%
Metalmecánica San Bartolo 17 24 7 41%
Observatorio Astronómico 6 13 7 117%
Escuela de Formación de Tecnólogos - 13 13 -
Proyectos - 53 53 -
TOTAL PERSONAL ADMINISTRATIVO Y DE SERVICIOS
503 776 273 54%
TOTAL ESTUDIANTES 11573 12483 910 8%
TOTAL DOCENTES 389 632 243 62%
(Fuente. Informes de Rendición de Cuentas EPN 2013 y 2014)
La práctica más general de actualización del nivel de reversión consiste en minimizar
el exceso de presupuesto o presupuesto discrecional del año anterior. El exceso de
presupuesto también se define como los gastos asignados que nunca llegaron a
hacerse efectivos. Es decir, en general la actualización tiene en cuenta sólo los
gastos, pero no la demanda, el índice de precios al consumidor o el incremento en el
tamaño de la oficina.
La sobreestimación es el problema más frecuente causado por un nivel de reversión
inadecuado. Esto se evidencia cuando el nivel de ejecución del presupuesto
asignado es muy bajo. Por ejemplo, si la ejecución es igual al 50%, eso significa que
se ha asignado el doble de presupuesto necesario. Es así que, si la ejecución es
inferior al 100%, la distribución de recursos es ineficiente. Esta ineficiencia implica
que hay departamentos que dejaron de recibir los recursos que verdaderamente
requerían. De ello, la importancia de llegar a un buen acuerdo entre oficina y
patrocinador.
16
2.3.1.4 Modelo de Maximización del Presupuesto
Wyckoff (1880), pese a la antigüedad de su trabajo postula teorías coherentes con
los supuestos del modelo inicial de Niskanen, y su interés se debe a que describe las
alternativas que el burócrata maximizador puede acceder para obtener mejor
beneficio (Niskanen, 2008).
Figura 1: Modelo de Maximización del Presupuesto
(Niskanen, 2008, pág. 202) P: Bienes de provisión privada
G: Bienes de provisión pública
En la Figura 1, se observa el presupuesto asignado a la oficina. Definamos por Ur,
el nivel de utilidad correspondiente al presupuesto que se asigna a una oficina en el
caso de no existir un consenso. Este nivel no tiene en cuenta las preferencias del
votante puesto que lo determina el burócrata patrocinador. La metodología de
cálculo del nivel de reversión varía de acuerdo a la política institucional. Es decir,
depende de la función que desempeñe el organismo de función pública.
Consideremos ahora que el presupuesto asignado se determina según las
preferencias del votante. Entonces, dada la restricción presupuestaria de un
votante medio, el nivel de utilidad U* corresponde al punto A, donde la
combinación de bienes de provisión privada y pública es óptima.
17
En la Figura 1, bajo estas condiciones, el burócrata maximizador afronta a las
siguientes combinaciones alternativas de producción de bienes de provisión
privada y pública: i) el punto B, cuya producción del bien público es mayor que
la óptima (punto A), y agota la restricción presupuestaria; y, ii) el punto C, cuya
producción del bien público es inferior a la óptima (punto A), y no agota la
restricción presupuestaria.
En los puntos B y C la sociedad alcanza un nivel de utilidad Ur < U*, pero con la
diferencia que el punto C es óptimo para un nivel de renta tal que la utilidad Ur
es máxima. El segmento CF representa la renuncia en renta en términos de
bienes privados que la sociedad afrontaría si finalmente el resultado de la
negociación fuese el punto B.
Entonces, el área conformada los puntos CFED es el exceso de presupuesto o
renta sacrificada en términos de bienes privados para producir la cantidad B y
mantener el nivel de utilidad Ur.
A medida que se conserve un nivel de reversión más alto (Figura 1), la
producción de una oficina puede incrementar y, simultáneamente, el exceso de
presupuesto se reduce, hasta llegar a U* = Ur, dónde, el exceso de
presupuesto es igual a cero. Sin embargo, el burócrata maximizador va a
preferir mantener un exceso de presupuesto (aunque este sea mínimo), que le
permita hacer frente a gastos menores.
Por ejemplo, cuando las universidades se quedan con parte del exceso de
presupuesto significa que disponen de recursos para realizar una actividad no
prevista. Los gastos que se realicen bajo esta denominación deben ser en
montos mínimos y en actividades de menor envergadura. Es decir, los gastos
son de naturaleza corriente, por lo general, y a pequeños montos.
18
2.4 LA BUROCRACÍA INSTITUCIONAL
(Gatica & Soto, 2010)
Gatica & Soto (2010) desarrollaron un modelo espacial de competencia perfecta en
para analizar la eficiencia del nivel de empleo burocrático y de la provisión de bienes
públicos. El empleo burocrático se define como la cantidad de ciudadanos
contratados para producir bienes y servicios públicos. El modelo supone que el
gobierno contrata trabajo entre los ciudadanos, proveídos de manera inelástica. En
este sentido, el partido de gobierno puede decidir a qué ciudadanos contratar y la
cantidad de tiempo de trabajo que cada uno de ellos aportará.
Así, los recursos gubernamentales se emplean para proveer bienes públicos, y
como patronazgo para crear relaciones clientelares otorgando empleo burocrático.
Además, el modelo supone que todo el empleo gubernamental se utiliza como
patronazgo.
De esta manera, el partido en el gobierno no sólo compite por su plataforma
ideológica, sino que también compite por el apoyo de los ciudadanos mediante la
provisión de bienes públicos y la distribución de empleo clientelar.
Los resultados de este modelo imputan a la competencia política la existencia de
un excesivo nivel de empleo burocrático y, a la ineficiencia gubernamental, la
mala distribución de recursos.
En las IES no se cumple el modelo de Gatica, aunque se puede identificar al empleo
burocrático como la cantidad de personal docente e investigador contratado en las
universidades y, a los bienes públicos como los profesionales que se preparan para
servir a la sociedad. Los supuestos que considera este modelo no se relacionan con
las características burocráticas de las IES, cuyas características se explican en la
siguiente sección.
19
2.5 LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS IES
(Bess & Dee, 2008)
Bess y Dee (2008) definen cinco características burocráticas de las IES: 1) la
división del trabajo; 2) la especificación de procedimientos; 3) las interacciones
impersonales; 4) la promoción y selección de personal; y, 5) la jerarquía. Estas
características se relacionan con el principio de racionalidad de la burocracia de
Weber, y se describirán en las próximas secciones.
2.5.1 DIVISIÓN DEL TRABAJO
(Weber, 2000)
La división del trabajo relaciona el nivel de especialización de los trabajadores con el
tamaño de la organización. Weber (2000) reconoce este fenómeno como la
burocratización, dónde, las actividades particulares son confiadas a funcionarios
muy capacitados que, con la práctica, adquieren destrezas en el manejo de las
tareas asignadas. Es decir, con niveles elevados de capital humano de tipo general
(Becker, 1974), lo que permite la asignación de tareas complejas y específicas.
Bess y Dee (2008) af i rma que la ejecución de tareas con personal
cualificado es más eficaz. Es por ello que la misión de los administradores es
encontrar la forma ideal de dividir las tareas entre el personal cualificado.
Por ejemplo, se requiere que un departamento procese un volumen de 25 bases
de datos para el final del día. El departamento cuenta con cinco especialistas en
base de datos, por lo que, se procede a dividir el trabajo en 5 bases por
especialista.
Consideremos que el jefe del departamento asume que, al ser todos especialistas
en base de datos, demorarán en realizar su tarea un tiempo promedio de una base
por hora. Sin embargo, el desempeño del trabajo se diferencia porque dos de los
20
especialistas utilizan un software de procesamiento de datos, lo que les permite
optimizar el tiempo de procesamiento. Si analizamos los resultados del trabajo en
base al comportamiento de los trabajadores que utilizan el software, encontramos
los siguientes escenarios.
El primer escenario se caracteriza por un comportamiento individual donde cada
trabajador se encarga de su trabajo (mala conducta). El resultado será que tres
trabajadores terminen su trabajo en cinco horas y dos trabajadores terminen su
trabajo en dos horas y media. Sumando un total de 20 horas de trabajo.
El segundo escenario se caracteriza por un comportamiento grupal de los
trabajadores con software (buena conducta), dónde el trabajador que termina su
trabajo ayuda al resto de compañeros. El procesamiento de datos se hará de la
siguiente manera: a) los dos trabajadores con software terminan su trabajo (en dos
horas y media) e inmediatamente consideran las bases que no se han empezado
a procesar (6 bases) como un solo bloque pendiente de procesar; y, b) los
trabajadores con software proceden a procesar dos bases (una hora) cada uno de
manera adicional.
En este segundo escenario, la cooperación de los trabajadores con software
contribuye a dejar sólo dos bases para que el resto de compañeros las procesen
de manera manual. El total de horas de trabajo se reducirá a 18 horas, si los
trabajadores con software trabajan tres horas y media cada uno (total 7 horas),
dos trabajadores sin software trabajan 4 horas (total 8 horas), y un trabajador sin
software trabaja 3 horas. La distribución de tareas ha llevado a un mayor equilibrio
de horas y a la reducción de las horas totales empleadas.
Por otro lado, la coordinación se lleva a cabo a través de dos estrategias de control,
según el tamaño y la naturaleza de dependencia entre unidades especializadas: a)
control de personal centralizado; y, b) control de burocracia descentralizada.
21
La estrategia de control de personal centralizado se caracteriza por que las
decisiones se centralizan en la parte superior y se comunican directamente a los
ejecutores. Este tipo de coordinación generalmente se implementa cuando las
organizaciones son pequeñas.
En las organizaciones grandes, se utiliza la estrategia de control de burocracia
descentralizada, que descentraliza las decisiones y las opciones de control a través
de reglas, procedimientos y medidas de actuación creadas por especialistas de la
organización (Galbraith, 1977).
2.5.2 ESPECIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS
Las burocracias de especificación de procedimiento publican sus políticas en
manuales que se encuentran a disposición de los empleados como el principal
instrumento de trabajo. En muchas universidades europeas, las regulaciones y el
ordenamiento son publicados en un boletín oficial, como si de un Estado se tratara.
Esa tradición tributa al origen foral de las universidades medievales, que tenían
capacidad para impartir justicia. Por ejemplo, la Universidad Complutense de Madrid
publica en el Boletín Oficial de la Universidad Complutense (BOUC) su normativa.
De acuerdo al tipo de organización, los procedimientos se pueden clasificar en: de
regularización, de estandarización y de formalización.
· La regularización se refiere al conjunto de normas que prescriben la manera en
la que todos los miembros de la organización hacen frente a los problemas que
se presentan en la jornada laboral. Este procedimiento depende del diseño
organizacional y de la política institucional de cada organización.
22
· La estandarización se define como la práctica por la cual las organizaciones
procuran reducir el conjunto de procedimientos a un número moderado y
suficiente de tareas. Su finalidad es optimizar el uso de recursos humanos,
materiales y de tiempo para la solución de problemas diarios. El mecanismo que
utiliza es el establecimiento de categorías denominadas estándares que
describen y detallan cada procedimiento (Bess & Dee, 2008, pág. 178).
· La formalización se define como la especificación clara de deberes (Price, 1997).
Es de carácter externo y de obligatoriedad universal. Se relaciona con el
establecimiento de reglas que, pese a su rigurosidad, podrían ser objeto de
modificaciones, de considerarse necesario. Las reglas formales son de gran
utilidad para la organización porque contienen información de las actividades y
los procedimientos que se desarrollan en la organización. Es decir, se convierte
en un documento de consulta habitual.
Existen dos tipos de formalización: la coercitiva y la de habilitación. La primera
establece reglas que se deben cumplir y señala la sanción en caso de su
incumplimiento. Y, la segunda, se caracteriza por brindar mayor libertad de
acción, en el caso de que el trámite lo amerite. Además, el establecimiento de
reglas cumple con la función de reducir la fricción y los conflictos entre los
miembros de la organización. (Hallett & Ventresca, 2006)
Para las IES ecuatoriana, la LOES ejerce de procedimiento de formalización.
Los estatutos y los diferentes reglamentos aprobados por las IES son los
procedimientos de regulación. Finalmente, a modo de ejemplo, los
departamentos suelen tener procedimientos estándares conocidos para la
asignación de la docencia entre profesores.
La regularización y estandarización eliminan la necesidad de dependencia de la
autoridad. Las personas que manejan o manipulan un procedimiento de manera
directa acceden a la información que requieren, puesto que ésta es de fácil acceso
(March & Johan, 1989).
23
Al mismo tiempo, estos procedimientos tratan de eliminar la omisión de
responsabilidad del nivel jerárquico más próximo, ya sea inferior o superior. La
publicación de los procedimientos, mediante documentos escritos, propicia su
estricto cumplimiento.
(Hoy & Miskel, 2005)
En cuanto a la formalización de procedimientos, Hoy y Miskel (2005) argumentan
que las normas y procedimientos que se establezcan no deben prescribir
especificaciones de comportamiento (formalización coercitiva). En su lugar, debería
proponerse un conjunto flexible de directrices o mejores prácticas que proporcionen
herramientas para hacer frente a las eventualidades cotidianas de manera eficaz
(formalización de habilitación).
Weber (2000) considera que se debería dotar la oficina de un conjunto de
definiciones, instructivos y sanciones para el cumplimiento de normas de regulación
administrativa.
La finalidad es que se planifiquen las actividades, de manera que contribuya a la
racionalización de recursos. Sin embargo, es importante mencionar que el
establecimiento de procedimientos burocráticos excesivos tiende a provocar
pérdidas de tiempo y de recursos, y distrae la atención de los miembros de la
organización de las actividades de mayor importancia (Thompson, 1984).
Por ejemplo, en las IES se asignan tareas a los profesores utilizando la
formalización de procedimientos para la docencia, y la formalización de habilitación
para la investigación. Por lo general, las actividades de docencia requieren de
menos procedimientos, lo que en cierto modo direcciona al profesorado a dar
prioridad a estas actividades. En cambio, las actividades de investigación requieren
el cumplimiento de más procedimientos, como diseño y gestión de los proyectos de
investigación. Por lo que, de ser necesario, los profesores dedican horas adicionales
para cumplir con el cronograma.
24
Por otro lado, los procedimientos también benefician a los profesores que recién
empiezan su carrera docente o son de nueva incorporación, porque en cierto modo,
ayudan a generar una buena disciplina en el desempeño de sus actividades.
2.5.3 LAS INTERACCIONES PERSONALES
Weber (2000) reconoció que las relaciones personales reguladas protegen a los
subordinados de las acciones arbitrarias y caprichosas por parte de los
supervisores. Las organizaciones burocráticas se caracterizan por tener
interacciones personales con una participación limitada, sin consideraciones y con
un sistema de reglas que cubre los derechos y deberes de los empleados (Bess &
Dee, 2008).
(Bates, 1989)
Bates (1989) citando a Hummel (1982, pág.2) define a los burócratas como una
nueva especie de seres inhumanos, donde las relaciones humanas de las personas
se convierten en relaciones de control, porque se les priva de sus normas y de sus
creencias sobres sus propios fines, y sustituye por habilidades afirmando, con ello, la
importancia de los medios técnicos de administración o de producción.
La idea que se está vendiendo a las nuevas formas de organización pública sobre las
características de eficiencia de su personal es que los funcionarios cumplan con las
particularidades de ser un experto racional, incapaz de emocionarse y carente de
voluntad. El lenguaje, que en otro tiempo era un medio para poner en comunicación a
las personas, ahora se convierte en un mecanismo reservado a dar órdenes en un
solo sentido. Bates (1989) afirma que de continuarse con este sistema (la
burocratización) se acabará por destruir a la misma sociedad que se pretende servir.
Por ejemplo, el decano de una universidad requiere de una regla formal, es decir, una
base legal para asignar de manera equitativa la carga académica al PDI. Los puntos de
vista de este procedimiento pueden variar desde la perspectiva del jefe del departamento
25
y del docente. Para el jefe del departamento, la toma de acciones se efectúa en
cumplimiento de la normativa legal con la finalidad de lograr la mejor distribución de carga
académica.
Sin embargo, para el PDI, las decisiones que el jefe del departamento tomé, pudieran ser
consideradas injustas, pese a que se encuentren dentro del marco legal al cual
correspondan. Esto nos lleva a introducir la idea o el paradigma de que es necesario
mantener buena comunicación entre el personal y las autoridades.
El funcionario despersonalizado evita la prevaricación negligente, castigado con
inhabilitación en algunos países o con sanción en otros, según el nivel de perjuicio
provocado. La finalidad es que los trámites o procedimientos se solucionen en el nivel de
atención al que corresponden.
El personal responsable del trámite debe tener la capacidad de dar solución al problema
o en su defecto tiene las opciones de transferir al departamento al que corresponda la
competencia o subir de nivel el problema. Esta última alternativa es considerada como la
última opción a tomar por el grado de responsabilidad que asume el personal delegado.
Ecuador sólo castiga la prevaricación culposa.
2.5.4 PROMOCIÓN Y SELECCIÓN BASADA EN COMPETENCIA TÉCNICA
Weber (2000) señala que los trabajadores son elegidos para ascender
jerárquicamente sobre la base de su antigüedad y mérito. Los conocimientos y
las habilidades del personal son cualidades decisivas al momento de
seleccionar el personal apto para ocupar un cargo.
En las IES, las rutas de acceso a puestos de nivel superior difieren en los
sectores administrativos y docentes. Ecuador maneja un único reglamento de
26
escalafón de personal docente para las IES y varios reglamentos de escalafones
administrativos adaptados a las necesidades de personal de cada IES.
Por ejemplo, el Reglamento de Escalafón y Carrera del Personal Docente e
Investigador establece el acceso a las jerarquías para los profesores titulares y no
titulares y, los requisitos para acceder a los diferentes grados escalafonarios9.
Los profesores ingresan a la escala del personal académico titular tras haber
ganado el correspondiente concurso de méritos y oposición; y, serán promovidos por
el órgano especializado de cada IES, siempre que cumplan, como mínimo, con los
requisitos establecidos en el citado reglamento.
Otro ejemplo de selección basada en competencia técnica es la elección de la
persona para ocupar el cargo de Rector de una Universidad. La persona que se elija
debe cumplir con requisitos propios de esta dignidad: poseer el grado académico de
PhD o su equivalente y tener al menos cinco años de experiencia como profesor
titular a tiempo completo.
Además, la academia suele elegir de entre los candidatos, el que acredita
cualidades de liderazgo y otras capacidades que indiquen que es la persona
indicada para ocupar el cargo.
2.5.5 JERARQUIA DE AUTORIDADES
Weber (2000) definió dos tipos de autoridad: la autoridad carismática y la autoridad
legal (racional o burocrática). La autoridad carismática define a los roles jerárquicos
9 Es el puesto que en función de la categoría (auxiliar, agregado y principal) y nivel (rango gradual de cada categoría) ocupa el personal académico en el escalafón y que tiene implicaciones directas en la remuneración. Artículos 49, 50 y 51 del REC.
27
en base a la tradición, a la magia o la superstición10. La autoridad legal actúa
mediante la obediencia a la estructura formal de la oficina.
Un ejemplo de autoridad carismática es la que genera obediencia desde los
profesores auxiliares hacia los profesores principales, en virtud a que no existe
ninguna norma que lo disponga. En cuanto al personal administrativo, éste posee
una estructura formal de mandos claramente definido dentro de su oficina, de
acuerdo al modeló burocrático tradicional o de autoridad legal.
(Thompson, 1984)
Por otro lado, y para entender la cadena de mandos, es necesario el establecimiento
de jerarquías. Thompson (1984) define a una jerarquía como un sistema de roles de
subordinación11 dispuestos en una cadena de autoridades establecidas en un orden
que va de mayor a menor importancia, hasta llegar a una autoridad que no esta
subordinada a ninguna otra. Un ejemplo es la relación entre profesores auxiliares,
agregados y principales.
Las jerarquías por su naturaleza se clasifican en eficientes, de alto y de bajo nivel.
Jerarquías eficientes son aquellas que requieren de una cadena de comandos
con una dirección vertical que va desde el nivel jerárquico superior hasta los
mandos bajos u operativos, de modo que ningún nivel o jefe de oficina se
pase por alto. Es la jerarquía de estructura militarizada.
La jerarquía de alto nivel o de estrecho ámbito de control se caracteriza por
que los jefes supervisan un número relativamente12 pequeño de trabajadores
y hay más niveles de jerarquía. La ventaja radica en que los jefes disponen de 10 Antiguamente se creía en profecías y se acostumbraba a mantener una jerarquía heredada, como es el caso de reyes y profetas. 11 Que depende o está sometido a la orden o a la voluntad de otro. 12 Se encuentra sujeto a subjetividades.
28
mayor tiempo para ayudar a los miembros de la organización. Y, las
desventajas son que, debido al mayor número de niveles en la jerarquía, la
toma de decisiones puede retrasarse, la comunicación puede llegar
distorsionada y, los costos administrativos son más altos en virtud a que hay
más supervisores. El ejemplo es los departamentos universitarios.
(Bazerlay, 1998)
Al respecto, Bazerlay (1998) explica que el modelo burocrático insta a las
autoridades a centralizar en las dependencias los asuntos relacionados con
las actividades productivas. Las dependencias se definen como la plantilla o
el equipo de personas encargadas de las funciones de control y
administración de la organización. Para que este modelo sea eficaz, es
necesario que el equipo cuente con un criterio adecuado de asignación de
recursos, cuya finalidad es evitar problemas o retrasos en los procesos de
producción.
La jerarquía de bajo nivel o de amplio ámbito de control se caracteriza por
tener un menor número de niveles y un tramo de control más amplio. La
interacción con el personal es muy limitada. Sin embargo, la mayoría de los
directores ejecutivos de las burocracias prefieren este tipo de jerarquía. Las
causas son que la información no pasa por muchos filtros y llega de manera
más directa; y, que el directivo puede incentivar que los empleados tengan
iniciativa, mediante el fomento de una mayor participación en la toma de
decisiones. La toma de decisiones se descentraliza a su máximo nivel, y las
personas especialistas de los procedimientos aumentan la precisión con la
que ejecutan los trabajos. Un ejemplo es la administración de la Justicia.
Nuevas formas de organización empresarial con mandos rotatorios y
jerarquías informales. Se está aplicando con éxito en los países nórdicos,
empresas de TICs13, publicidad, creativas, donde Google es el mejor
ejemplo. 13 Las TICs significa las tecnologías de información y las comunicaciones
29
Al respecto, el concepto de control se halla tan ligado al enfoque de establecimiento
de reglas o la centralización, que el persistente uso de esta palabra constituye un
obstáculo para el pensamiento innovador. La utilización de otros términos como,
delegación, descentralización, simplificación y regulación tratan de cambiar la
perspectiva de control por aquella basada en los incentivos (Bazerlay, 1998).
Sin embargo, a nivel jurídico, los términos no son equivalentes. Un ejemplo es la Ley
de Procesamiento Administrativo Común (LPAC, 1992), donde se define por
delegación a las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley; y, por
regulación al marco jurídico de calidad que ofrece los incentivos adecuados para
dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas
administrativas.
2.5.6 EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS IES
En la actualidad, los organismos de evaluación y acreditación y, los conceptos
de calidad, son piezas centrales de las políticas de educación superior. Por esta
razón, los países latinoamericanos, con sus diferentes niveles de desarrollo, se
han preocupado de promover los procesos y las políticas de evaluación y
acreditación con la finalidad de garantizar un buen nivel de calidad de sus IES.
Sin embargo, el problema surge cuando hay un exceso de procedimientos y
procesos de evaluación y acreditación, conducentes a lo que se conoce como
la burocratización. La burocratización ocurre cuando las tareas mecánicas
reemplazan los espacios de participación colectiva, reflexión, interrogación sobre
valores y de investigación sobre dificultades, posibilidades y potencialidades (Iesalc-
Unesco, 2008).
El énfasis en los aspectos burocráticos es una dimisión de la autonomía y más bien,
una conformación de exigencias externas y estrategias de premio-castigo (Iesalc-
30
Unesco, 2008). Al respecto, muchas instituciones se sienten abrumadas por los
excesos normativos de los organismos de acreditación.
No obstante, la acreditación bien enfocada puede incrementar la resilencia de la IES,
es decir, la capacidad para afrontar hechos de carácter perturbador que puedan
comprometer la estabilidad e inclusive la existencia de la IES. Es decir, a través del
cumplimiento de estos procedimientos, las IES desarrollan capacidades de gestión
para cumplir con la demanda de la sociedad actual y, enfrentar los nuevos desafíos
de los órganos de control.
De manera general, se prepara a las IES para enfrentar a los problemas de carácter
interno y externo. Los problemas de carácter externo se relacionan con el
financiamiento, la heterogeneidad de los niveles de calidad y la internacionalización.
Y, los de carácter interno, como la competencia por obtener los resultados de
investigación (Iesalc-Unesco, 2008).
Además, las regulaciones ofrecen los incentivos adecuados para dinamizar la
actividad económica y permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas
(LPAC, 2015)
Por ejemplo, la Universidad Autónoma de la Ciudad de Juárez (UACJ) utiliza un
programa de estímulos que, a través del uso de indicadores, privilegia la
ejecución de ciertas actividades de gestión sobre las de docencia (Silva Montes
, 2007).
31
2.6 DISEÑO ORGANIZACIONAL
El estudio del diseño organizacional en las IES busca elaborar una estructura
basada en características generales que permita a la organización ser más eficaz,
efectiva y eficiente. Los diseños organizacionales más utilizados son el Diseño
Mecánico y el Diseño Orgánico, cuyas características se describen en Tabla 2.
Tabla 2: Diseños organizacionales
DISEÑO MECÁNICO ORGÁNICO
CARACTERÍSTICAS
*) Especialización de tareas
*) Tareas bien definidas
*) Existe una jerarquía estricta
de autoridad y control, hay
muchas Reglas
*) Modelo de gestión
centralizado
*) Comunicación vertical
*) Los empleados contribuyen
a las tareas comunes del
departamento
*) Las tareas se ajustan y
redefinen a través del trabajo
en equipo
*) Hay menos jerarquía de
autoridad y control, y hay
pocas reglas.
*) Tareas vagamente
definidas
*) Modelo de gestión
descentralizado
*) Comunicación horizontal
(Fuente. Dafth, 2010, pág. 154)
Las organizaciones con diseño mecánico se caracterizan por tener tareas muy
determinadas, muchas reglas y con toma de decisiones centralizadas. Por otro lado,
las organizaciones con diseño orgánico se caracterizan por tener tareas vagamente
definidas, pocas reglas y decisiones descentralizadas.
32
Por otro lado, con la finalidad de ser más eficaces, las organizaciones suelen dividir
el trabajo en tareas especializadas o tareas generalistas, de acuerdo al tipo de
organización y la misión institucional. Además, las tareas especializadas requieren
de personal cualificado para cumplir una determinada función. En cambio, las tareas
generalistas exigen empleados facultados para desempeñar dos o más funciones.
Como se mencionó en la sección 2.5.1, las tareas especializadas conducen a una
mayor eficacia
Partiendo del concepto de especialización como una división de tareas, la práctica
ha demostrado que, de acuerdo al tipo de organización, es posible tener personal
especializado para desarrollar una sola tarea, o bien personal flexible que se acople
a las necesidades de la oficina.
Al respecto, la especialización14 de tareas depende del número de personal de la
organización, dónde a mayor número de personas mayor especialización. Un
contraejemplo son las organizaciones con pocos trabajadores, que deben estar
atentos y alertas a cualquier tipo de requerimiento que se presente, lo que les hace
tener tareas más generalistas.
Por ejemplo, se desea establecer el diseño organizacional de un departamento con
8 personas que atiende a 10 tipos de requerimientos, 4 de dificultad normal y 6 de
alta dificultad y tiene una demanda promedio diaria de 40 tipos de requerimientos. Si
se considera que el tiempo de atención de los requerimientos de dificultad normal es
de 30 minutos y de los requerimientos de alta dificultad es de 3 horas y; el 40% de
requerimientos tienen un alto nivel de dificultad.
Consideremos que el departamento de nuestro ejemplo tiene una demanda de 16
trámites que duran 3 horas y 24 trámites que duran 30 minutos. Si se distribuye de
manera equitativa la carga de trabajo a cada persona, se le asigna 2 trámites de alto
14 Además, se considera que la especialización depende en una relación directa de los recursos que disponga la organización.
33
nivel de dificultad que ocupan 6 de sus 8 horas laborales; y, 3 trámites de normal
dificultad, para lo cual disponen de 2 horas para su atención. En esta situación es
evidente que los trabajadores requieren de media hora adicional para cumplir con el
trabajo encomendado o alguna manera de optimizar algunos de sus trámites para
terminar dentro de las 8 horas laborables.
Para que la solución de este caso sea aplicable, es necesario que el personal esté
capacitado para atender cualquier tipo de requerimiento de manera eficaz. Para lo
cual, es necesario que la organización invierta tiempo y dinero para su capacitación.
En primera instancia parecería una situación fácil de cumplir, pero depende mucho
de las políticas de la organización y de su modelo de gestión. Este ejemplo nos sirve
para observar algunas de las variables que se debe considerar para manejar una
organización.
2.7 VARIABLES DEFINITORIAS
(Bess & Dee, 2008)
Según Bess & Dee (2008), el diseño de las organizaciones de educación superior
depende de cinco variables independientes importantes: el medio ambiente, la
tecnología, los objetivos, la cultura y el tamaño. Las variables definidas son medibles
en las IES y se describen a continuación:
1. Medio ambiente o entorno constituye todos los elementos que están fuera de
las fronteras de la organización y tienen el potencial para afectarla en todo o
en parte. Los factores que consideramos más importantes son los
proveedores, los competidores y los consumidores. Esta variable se encuentra
inmersa en contextos variados que depende de la ubicación, la misión, las
restricciones económicas, y de las instituciones con las que compiten (Dafth,
2010). Para las IES, los proveedores son las instituciones de educación
secundaria a través de la SENESCYT; los competidores son las IES de la
misma categoría y, los consumidores es la sociedad.
34
2. La tecnología es el proceso de producción de una organización mediante la
cual se transforman los insumos organizacionales en productos. Esta variable
depende del tipo de organización, el nivel académico de los estudiantes y los
procesos establecidos para la transformación de los insumos en productos o
servicios finales.
En este trabajo se analiza especialmente la tecnología que se requiere para
la enseñanza en las IES que varía de acuerdo al tipo de organización (pública
o privada), el nivel académico de los estudiantes (tercer o cuarto nivel), y los
procesos de enseñanza.
3. El objetivo se refiere al producto que se desea alcanzar luego del proceso de
transformación. En el caso de las IES se trabaja con dos tipos de objetivos
para cuantificar la eficacia: los concretos y los abstractos. Es así que, para
objetivos concretos se requieren de diseños mecánicos y para objetivos
abstractos de diseños orgánicos.
4. La cultura comprende el conjunto de valores, normas y creencias que
comparten los miembros de la organización acerca de la manera correcta de
pensar, sentir y comportarse. En esta variable se diferencian atmósferas de
tipo formal e informal. Las IES tienen atmosferas informales que son
adecuadas para los diseños orgánicos; frente a otras más formales y
estrictamente controladas, que se acoplan con los principios del diseño
mecanicista.
5. El tamaño se caracteriza por ser la variable más importante en el momento de
definir el diseño organizacional. Generalmente, las IES grandes poseen un
diseño organizacional mecanicista y las pequeñas un diseño organizacional
35
más orgánico. Las IES grandes pueden desarrollar los dos tipos de
estructuras, debido a que al interior de los departamentos se puede desarrollar
estructuras orgánicas, y entre departamentos una estructura mecánica.
De la descripción anterior se puede observar que las variables de medio
ambiente y tecnología son adaptables a cualquiera de los tipos de diseño
organizacional (mecánico u orgánico).
Si bien es cierto que todas las variables de diseño organizacional son importantes
para determinar el nivel de calidad de una IES, la variable cultura es la más
relevante. Ésta, al establecer la manera correcta de pensar, sentir y comportarse,
permite a su vez definir el tipo de diseño organizacional, ya sea mecánico u
orgánico. Un caso son las nuevas formas de organización autónoma, horizontal y en
red, que proponen transmitir de manera más flexible los conocimientos a nivel local,
regional, nacional y mundial (Iesalc-Unesco, 2008).
Las IES poseen características que dependen de varias variables, aunque la
variable cultura actúa de apoyo en el establecimiento de las normas, y asegura su
cumplimiento. Un ejemplo de la diversidad de variables a las que se enfrentan las
IES ecuatorianas son sus restricciones.
a. Restricción a la docencia en áreas y campos no afines al título de mejor grado.
Se relaciona con las variables de tecnología y cultura. Las IES aplican esta
restricción con la finalidad de tener el personal idóneo para impartir la docencia.
b. Restricción a que los estudiantes puedan asistir a clases en otras carreras y
universidades. Se relaciona con las variables de producto y cultura. Cabe
indicar que muchas IES ecuatorianas lo aplican de manera autónoma.
36
c. Descripciones de puestos, bicefalia de la LOES (PDI) y en LOSEP y Régimen
Laboral o Código de Trabajo (PAS). Se relaciona con las variables de
tecnología y cultura. Ver un ejemplo en Tabla 3.
Tabla 3: Número de empleados por escala ocupacional
UNIVERSIDAD RÉGIMEN LABORAL CLASIFICACIÓN 2014 2015 2016
ESCUELA SUPERIOR
POLITECNICA DEL LITORAL
LOSEP
COORDINADOR 9 2
DIRECTOR 19 8 7
OTROS NJS 18 18 18
OTROS REGIMENES ESPECIALES
AUTORIDAD UNIVERSITARIA 14 21 21
TOTAL 60 49 46
ESCUELA POLITECNICA
NACIONAL
LOSEP DIRECTOR 7
OTROS NJS 13 20 15
OTROS REGIMENES ESPECIALES
AUTORIDAD UNIVERSITARIA 34 26 26
TOTAL 54 46 41
UNIVERSIDAD DE LAS FUERZAS
ARMADAS ESPE
LOSEP
COORDINADOR 1 1 1
DIRECTOR 14 12 12
OTROS NJS 4 8 6
TOTAL 19 21 19
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas)
Sigla. NJS. Niveles Jerárquicos Superiores
d. Falta de autonomía en el uso de recursos: Contraloría versus Autonomía
Universitaria. Se relaciona con las variables de medio ambiente y cultura.
Por ejemplo, el reglamento de escalafón y carrera (REC) cuando entra en
vigor establece la forma de contratación y ascenso en la jerarquía basado en
el mérito estricto. El mérito se define en términos de productos como la
capacidad investigadora. Sin embargo, algunas IES haciendo uso de su
autonomía a través de su reglamento interno permiten que en ocasiones
se dé mayor importancia a la antigüedad y no al mérito (Reglamento
EPN).
.
37
2.8 MODELOS DE EFICACIA DE LAS IES
Si bien es cierto que los primeros trabajos realizados sobre la eficacia en las IES
consideraban sólo una dimensión, estudios posteriores demostraron que se trata de
un concepto multidimensional. En ello, los indicadores tratarían de cuantificar el nivel
de efectividad de la IES desde esta perspectiva multidimensional (Ashraf, 2012;
UNESCO, 2003; y, Cameron, 1978).
(Ashraf, 2012), (UNESCO, 2003) (Cameron, 1981)
Es así que, define15 la eficacia de las IES como un concepto que depende de los
grupos de trabajo, los niveles de análisis, los aspectos de la organización. Cameron
(1978) argumenta que la falta de desarrollo teórico y metodológico en los estudios
realizados se debe a que los investigadores se han enfocado en analizar las causas,
sin otorgarle la importancia debida a los efectos. Cameron (1981), concede atención
al hecho de que las organizaciones son eficaces siempre que logren los objetivos,
pese a que puedan ser juzgadas ineficaces. Nótese que Cameron confunde eficacia
con efectividad.
Por ejemplo, si se considera que el indicador “número de profesores a tiempo
completo por estudiante”16 es muy alto en relación a la media de las universidades
de su categoría, la solución es aumentar el número de profesores a tiempo
completo. Sin embargo, al analizar otras dimensiones como el uso de medios
tecnológicos, se demuestra que sin necesidad de incrementar el personal docente
se puede obtener el resultado deseado.
Ashraf (2012) realiza una revisión de los modelos multivariantes desarrollados por
Antia & Cuthbert (1976), Cameron (1978), Kleeman & Richardson (1985), Pounder
(1999), y Yom y Ruggiero (2011). Su metodología consiste en analizar la solidez de
15 Este modelo se relaciona con tres modelos de eficacia en las organizaciones (a saber objetivo, recursos del sistema y de procesos). Ver Anexo 1. 16 El objetivo de este indicador es medir el número de alumnos a los cuales el profesor podría brindarles una educación personalizada.
38
los resultados obtenidos en la medición de sus indicadores. Al respecto, 3 de los 5
trabajos mencionados consideran 9 dimensiones y los otros dos consideran 10 y 2
dimensiones, respectivamente, mismas que se ilustran en el (Anexo 2). Finalmente,
el estudio de Ashraf (2012) muestra que, de todos los modelos antes expuestos, el
modelo de Cameron (1978) es la herramienta más adecuada para medir la eficacia
en las IES. Es por ello que, más adelante se realiza una descripción más detallada
de este modelo.
(Art, Hatherly, & Mitchell, 1998)
Estudios más recientes han evaluado la eficacia de las IES con un menor número de
dimensiones, cómo es el caso de Art, Hatherly, & Mitchell (1998) que utilizan la
satisfacción en el trabajo y el nivel de participación. Sin embargo, los resultados de
este análisis muestran que el número de variables es limitado, aunque el modelo es
eficaz para medir las organizaciones dedicadas a la prestación de servicios de
salud.
2.9 EL MODELO DE CAMERON (1978)
El modelo de Cameron (1978) describe, analiza y agrupa las 9 dimensiones de las
IES en cuatro campos de acción: 1) ámbito académico, 2) moral, 3) adaptación
externa, y 4) extracurricular, para evaluar la efectividad organizacional de las IES.
Las dimensiones y los campos de acción se describen a continuación.
DIMENSIONES
1. Estudiante-satisfacción educativa. Indica el grado de satisfacción de los
estudiantes relacionados con sus experiencias educativas. Esta dimensión se
relaciona con las expectativas de aprendizaje de los estudiantes al aprobar las
materias de formación profesional.
39
2. El desarrollo académico de los estudiantes. Indica el grado de logro
académico, el crecimiento y el progreso de los estudiantes de la institución.
Por ejemplo, el porcentaje de créditos aprobados por un estudiante.
3. El desarrollo de la carrera del estudiante. Indica el grado de desarrollo
profesional de los estudiantes y, el énfasis y las oportunidades de desarrollo
profesional ofrecido por la institución. Se puede mencionar, el número de
convenios de la IES con entidades públicas y privadas para realizar las
prácticas pre-profesionales.
4. El desarrollo personal del estudiante. Indica el desarrollo de los estudiantes en
las áreas no académicas. Es decir, en los ámbitos: social, emocional y
cultural. Y, el énfasis y oportunidades proporcionadas por la institución para el
desarrollo personal. Por ejemplo, el desarrollo periódico de eventos culturales
que premien la participación de los estudiantes en una IES.
5. Facultad de empleo y satisfacción del administrador. Indica el nivel de
satisfacción del PDI y PAS con las ofertas de empleo en la institución. Un
ejemplo son las ofertas de promoción de puestos para los profesores titulares
en las IES.
6. El desarrollo profesional y la calidad de la Facultad. Indica el grado de
consecución y desarrollo profesional de la Facultad, además del estímulo
proporcionado por la institución para su logro.
7.
Es importante esclarecer que el concepto Facultad es distinto para
anglosajones y grecolatinos. Para los anglosajones, la Facultad constituye el
personal destacado en letras, artes o ciencias a nivel superior (PDI); mientras
que, para los grecolatinos, se refiere a la subdivisión física de una universidad
en una cierta rama del saber.
40
Este trabajo de investigación cuando habla de facultad se refiere a la cultura
grecolatina, en razón a que el término “Facultad” es equivalente al de
departamento17 de las IES.
8. Sistemas de apertura y la interacción con la comunidad. Indica el énfasis
puesto en la interacción entre la universidad y el servicio en el entorno
externo. Por ejemplo, los Programas de Vinculación con la Sociedad que
genere una IES en un año.
9. Capacidad para adquirir recursos. Indica la capacidad de la institución para
adquirir recursos del entorno externo. Estos recursos pueden ser humanos
(profesores), o de apoyo financiero, como proyectos de investigación, las
donaciones o asistencias técnicas para desarrollar proyectos.
10. Salud de la organización. Los criterios indican la benevolencia, la
vitalidad y la viabilidad de los procesos internos y de las buenas prácticas de
la institución. Por ejemplo, los procedimientos de solicitud de vacaciones,
dónde se debe coordinar la fecha de salida y la persona que lo va a
reemplazar, el objetivo es que los procedimientos se realicen de manera
habitual.
CAMPOS DE ACCIÓN
Las dimensiones anteriores se agrupan en cuatro campos de eficacia de la
organización, tal como se observa en la Tabla 4.
17 Artículo 8 del Estatuto de la Escuela Politécnica Nacional.
41
Tabla 4: Campos de acción del modelo de Cameron (1978)
CAMPOS DE ACCIÓN CRITERIOS
EL ÁMBITO ACADÉMICO
El desarrollo académico de los estudiantes
El desarrollo profesional y la calidad de la facultad
Capacidad para adquirir recursos
EL CAMPO MORAL
Estudiante-Satisfacción educativa
Facultad de empleo y satisfacción del administrador
Salud de la organización
EL CAMPO DE ADAPTACIÓN EXTERNA
El desarrollo de la carrera del estudiante
Sistemas de apertura y la interacción con la comunidad
EL CAMPO EXTRACURRICULAR El desarrollo personal de estudiante
Por otra parte, se observa que en el Modelo de Cameron (1978) no se incluye
ninguna dimensión relacionada con la investigación, las patentes y otros productos
similares. Sin embargo, los modelos actuales de evaluación de las IES incluyen esta
dimensión, que tiene gran importancia al determinar el nivel de calidad de una IES.
En general, la facilidad de obtener evidencias ha contribuido significativamente en el
desarrollo de un modelo más completo, como es el modelo de evaluación
institucional “EVAM”, que se comporta de manera muy similar, tanto en países
americanos como en europeos (Barak & Kniker, 2002).
Barak & Kniker (2002) señalan que las organizaciones dedicadas a realizar tareas
de investigación se enfrentan a un desafío constante. Este es el de demostrar una
gestión eficaz y, además, el de lograr el desarrollo o innovación de nuevos trabajos
de investigación con la misma cantidad de recursos y una asignación presupuestaria
limitada. Es importante indicar que los directivos académicos de estas
organizaciones se centran en desarrollar actividades científicas y docentes, y luego
de gestores.
42
2.10 LAS IES ECUATORIANAS
2.10.1 MARCO JURÍDICO
Como principio básico, el Artículo 356 de la Constitución de la República (2008),
dispone que la educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel. Eso
quiere decir que la fuente esencial o fundamental de financiación de las IES no
proviene de la provisión de su principal producto, que es la docencia, excepto para
las IES que sólo imparten docencia de cuarto nivel. Además, el carácter no lucrativo
de las IES privadas, implica que tampoco éstas tienen demasiado margen para
financiarse mediante los pagos por matrículas realizados por los estudiantes.
Los artículos 298 y 357 de la Constitución de la República (2008) garantizan la
financiación de las universidades públicas y cofinanciadas mediante preasignaciones
presupuestarias18. Así, de acuerdo a la Disposición Transitoria Segunda de la Ley
Reformatoria para la Equidad Tributaria, las universidades y escuelas politécnicas
participarán con el 11% de la recaudación total del impuesto a la renta. Las leyes de
creación del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico
(FOPEDEUPO), y de Racionalización Tributaria, establecen el 10% del IVA como
una de las fuentes de financiamiento, considerando la recaudación con la tarifa del
10%; además, destina el 1% del fondo del FOPEDEUPO para el financiamiento del
CES (PGE, 2015).
Los artículos 20 y 28 de la LOES (2010) establecen que las IES pueden financiarse,
además, a través de ingresos propios, asistencias técnicas y donaciones de
instituciones dentro y fuera del país; y, de los saldos de los proyectos de inversión no
ejecutados.
18 Consisten en destinar por ley y de manera anticipada el gasto de un monto de ingreso que se espera recibir en un ejercicio fiscal.
43
Los ingresos propios comprenden los ingresos generados por cursos, seminarios
extracurriculares, programas de posgrado, consultorías, prestación de servicios y
similares, siempre y cuando se cumpla con el principio de gratuidad antes explicado.
Además, gracias a su autonomía, las IES tienen la facultad de establecer tarifas para
los diferentes servicios que prestan, y precios de los productos que ofertan;
aprobados, en general, por los Consejos Universitarios (PGE, 2015)
Los ingresos provenientes de contribuciones de la cooperación internacional, en
general, se regulan mediante convenios de “Asistencia Técnica No Reembolsable”,
dónde se explica el alcance y el destino de los recursos financieros. De igual modo,
las donaciones se regulan por convenio, donde en el caso de que no se haya
establecido el destino de la donación, el Artículo 27 de la LOES limita su uso a
inversiones en infraestructura, recursos bibliográficos, equipos, laboratorios, cursos
de pregrado y posgrado, formación y capacitación de profesores o profesoras y para
financiar proyectos de investigación.
Sin embargo, aunque la ley parece clara, a menudo las IES públicas tienen
problemas para gestionar sus fondos, lo que las ha llevado a crear los entes
desconcentrados. Y, en otros casos, responden a la especialización de un grupo de
investigadores en un área con financiación propia proveniente de diferentes
orígenes, incluidos los internacionales.
2.10.1.1 FINANCIAMIENTO DE LAS IES (2012-2015)
El Artículo 23 de la LOES (2010) garantiza el financiamiento de las IES a través de
una asignación que constará de manera obligatoria en el Presupuesto General del
Estado. Estas asignaciones corresponden a los recursos fiscales y a las
preasignaciones. En 2015, el gasto público ejecutado por las IES ascendió a USD
44
1.230,84 millones frente a 1.199,40 millones asignados que representa el 103% de
ejecución. En términos absolutos se incrementa en 31,44 millones (Tabla 5).
En la Tabla 5, se observan los valores asignados y ejecutados por la IES por
concepto de preasignaciones e ingresos propios durante el periodo 2013-2015.
Durante este periodo, los recursos por preasignaciones tienden a incrementarse y,
los ingresos propios que en años anteriores presentaron una ejecución menor al
100%, para el año 2016 muestra un incremento de 20%.
Tabla 5: Ingresos provenientes del Presupuesto General del Estado
Periodo 2013 al 2015
Valores USD millones de dólares
AÑO 2013 2014 2015
CONCEPTO A B B/A A B B/A A B B/A
FUNCIONAMIENTO (FOPEDEUPO)
646,91 721,19 111% 718,47 713,03 99% 893,82 821,46 92%
COMPENSACIÓN Y GRATUIDAD
160,22 243,37 152% 177,74 210,85 119% 204,54 288,19 141%
INGRESOS PROPIOS 191,79 139,23 73% 156,77 130,99 84% 101,04 121,19 120%
TOTAL INGRESOS 998,93 1.103,79 110% 1.052,99 1.054,87 100% 1.038,67 1.230,84 119%
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas)
La tabla 5 muestra los proyectos de inversión que gestionaron las entidades
desconcentradas19 de la EPN en el año 2014. Las entidades desconcentradas de la
EPN son: el Centro de Educación Continua, el Instituto Geofísico, el Centro de
Transferencia Tecnológica para la Capacitación e Investigación en Control de
Emisiones Vehiculares y la Planta Central. Si se analiza la razón entre el monto
devengado y el monto asignado se observa que se ha incrementado en un 8%,
mientras que, al compararlo con el monto codificado, el nivel de ejecución
corresponde al 43%.
19 La Entidad desconcentrada es la unidad operativa con atribuciones y competencias para realizar funciones administrativas y financieras.
45
Sin embargo, la normativa presupuestaria en Ecuador hace difícil analizar la
verdadera ejecución. Por ejemplo, el monto ejecutado con respecto al monto
codificado de la EPN es del 43% (Tabla 5), pero al considerar únicamente los
proyectos que se encontraban en la proforma presupuestaria anual se revela que es
del 18%. El proyecto de importancia que se implementó durante la ejecución es el
programa de retiro voluntario por jubilación.
Los niveles de ejecución de los proyectos con respecto a sus montos codificados
están polarizados, es decir, algunos proyectos presentan el 21% de ejecución, y
otros del 100%. Sin embargo, sólo 3 proyectos de los 11 planteados, ejecutaron
menos del 50%, lo que significa que las IES se han preocupado en un 73% de la
ejecución y gestión de los proyectos de inversión.
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0
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18
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3,7
8
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48
Tabla 7: Otros ingresos de financiamiento
Cifras USD millones de dólares
EJECUTADOS VARIACIÓN ANUAL
CONCEPTO AÑO 2013
AÑO 2014
AÑO 2015
2013-2014
2014-2015
COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y DONACIONES
0,39 0,23 6,20 -42% 2608%
SALDOS DE EJERCICIOS ANTERIORES 21,50 16,71 34,79 -22% 108%
TOTAL 21,90 16,94 41,00 -23% 142%
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas)
En la tabla 7 se observa que los recursos provienen de la Cooperación Internacional
y Donaciones; y, de Saldos de Ejercicios Anteriores. Estos recursos no presentan
asignaciones presupuestarias iniciales porque la asignación se realiza durante la
ejecución, en correspondencia a la naturaleza de los recursos.
En el año 2014, el financiamiento por los dos conceptos disminuye en 23% con
relación al año 2013. Sin embargo, las cifras para el año 2015 señalan un
crecimiento de 142% con relación al año 2014, siendo la Cooperación Internacional y
Donaciones el concepto que más se incrementó.
2.10.2 FÓRMULA DE DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS A FAVOR DE LAS IES
El Reglamento de Aplicación de la Fórmula de Distribución de Recursos (RAFDR),
regula los destinos que anualmente asigna del Estado a favor de las IES. Las
universidades y escuelas politécnicas, dependiendo de su naturaleza pública o
particular, y del nivel de formación que impartan, de conformidad con la ley, tendrán
participación por cada tipo de recurso a distribuirse (Artículo 5 del RAFDR).
Es así que los recursos provenientes del Fondo Permanente para el Desarrollo y
Escuelas Politécnicas (FOOOOFDEUCA), serán asignados en los porcentajes
49
establecidos. En cambio, los recursos fiscales dispuestos por la gratuidad
(Disposición Transitoria XVlll de la Constitución) y por compensación (Disposición
General Segunda de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador), se
distribuirán mediante la aplicación de una fórmula y por otras disposiciones
establecidas en el citado Reglamento.
La fórmula establece, en términos relativos, la asignación total de recursos que debe
recibir cada IES, de acuerdo a sus características. Al valor resultante se le adicionan
los recursos que disponga la Constitución de la República (Artículo 7 del RAFDR):
!"#$ %= % &' % ()*+*%,%%-)*+./0%12*+./03 ()*+*%,%%-)*+./0%12*+./04*5/
6 78"#9: 6%;:8<!>"#9: %6 %;?8<!"#9:@%!A#B
Dónde, !"#$ denota la asignación total que recibe la IES i, en el periodo t a partir de la
aplicación de la fórmula F. Se denota por j, el tipo de institución (pública de pregrado,
postgrado, particulares, institutos); por ', el parámetro de distribución del criterio de
"Calidad"; por 7, el parámetro de distribución del criterio de "Excelencia"; por ;:, el
parámetro de distribución del criterio de "Eficiencia Administrativa"; por ;?, el
parámetro de distribución del criterio de "Eficiencia Académica"; por C, a la Calidad;
por NE; al Número de estudiantes; por E, a la Excelencia; por EFAD, a la Eficiencia
administrativa; por EFA, a la Eficiencia académica, ajustado por pertinencia y; por AT
a los recursos a distribuirse según tipo de institución.
La SENESCYT elabora el informe que establece la fórmula de distribución de los
recursos, el cual es aprobado por el CES. El informe, luego de ser aprobado, regresa
a la SENESCYT, para que proceda a su aplicación y distribución de los recursos.
Durante el periodo 2013–2016, la fórmula se aplica de manera progresiva y parcial,
de la siguiente manera: 1) determina la asignación del 2012 como año base; y, 2) a
partir del 2013, combina un porcentaje del año base y la diferencia a través de la
aplicación de la fórmula, hasta que esta llegue al 100% como se observa en la Tabla
8.
50
Tabla 8: Aplicación de la fórmula de redistribución a favor de las IES
Año % Año Base % Fórmula
2013 80% 20%
2014 50% 50%
2015 20% 80%
2016 - 100%
(Fuente. Disposición General Cuarta del RAFDR)
A continuación, se explica con más detalle los criterios, parámetros y recursos que
forman parte de la fórmula utilizada para esta distribución, establecidos en el
Reglamento de Aplicación de la Formula de Distribución de Recursos a favor de las
Instituciones de Educación Superior (RAFDR).
2.10.2.1 Criterios y parámetros de distribución de recursos
El Artículo 24 de la LOES señala que los recursos a favor de las IES se distribuirán
en base a criterios de calidad, eficiencia, equidad, justicia y excelencia académica
(Figura 3). De manera particular, el Artículo 6 del RAFDR cuantifica los parámetros
de calidad, eficiencia y excelencia académica de la siguiente manera:
· Calidad. Se determina a través de la variación anual de la evaluación de este
criterio y del índice de calidad de las IES, determinado por el CES, y ajustado
por el número de estudiantes que posee cada institución.
· Eficiencia. Se establece considerando la eficiencia20 en la ejecución
presupuestaria, la eficiencia administrativa, la eficiencia terminal, y el costo
óptimo por carrera y estudiante, determinado por la SENESCYT. Este costo es
20 El CES se confunde cuando se refiere a la eficacia o efectividad denominándolas eficiencia. Ver definiciones en sección 2.1.
51
ponderado por el grado de vinculación de la oferta académica al desarrollo
nacional o regional. Se entiende por eficiencia terminal el índice que mide el
número de estudiantes que terminan su carrera profesional frente a los que la
empezaron. El número de estudiantes graduados, corresponde a la
efectividad.
· Excelencia Académica. Se atribuye este beneficio únicamente a las IES que
obtuvieren las máximas calificaciones en la Evaluación del CES. Además,
busca incentivar la investigación y régimen de desarrollo al otorgar una
ponderación del 1,2 a las entidades que se dediquen a la investigación y a la
docencia.
Figura 2: Porcentajes de los parámetros Asignado por el CES (2011)
En la Figura 2, se observa que la fórmula de distribución asigna mayor porcentaje a
la calidad, con un 60%; en tanto que, el porcentaje restante, se asigna de la siguiente
manera: 32% a la eficiencia académica, 6% a la excelencia académica y 2% a la
eficiencia administrativa.
CALIDAD 60%
EFICIENCIA ACADÉMICA
32%
EXCELENCIA ACADÉMICA
6%
EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
2%
CALIDAD EFICIENCIA ACADÉMICA
EXCELENCIA ACADÉMICA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
52
2.10.3 PROCEDIMIENTO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
El Artículo 25 de la LOES dispone que las IES deberán rendir cuentas del
cumplimiento de sus fines y de los fondos públicos recibidos. El Artículo 27 de la
LOES establece la obligación anual de rendir cuentas a la sociedad, sobre el
cumplimiento de su misión fines y objetivos. Finalmente, el Artículo 50 de la LOES
dispone que los rectores presenten un informe anual de rendición de cuentas.
Al respecto, las IES a través de su máxima autoridad, informan anualmente a la
comunidad universitaria o politécnica sobre el cumplimiento del Plan Operativo Anual
y el avance del Plan Estratégico de Desarrollo Institucional. Además, se debe
publicar esta información en el portal web de la IES, los documentos
correspondientes. Se entiende por comunidad universitaria a la suma de los
estudiantes, profesores, personal administrativo y otros trabajadores.
Por otra parte, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social emite las
directrices y la metodología de rendición de cuentas. La Contraloría General del
Estado (CGE) y la Secretaría Nacional de Administración Pública (SNAP), por su
parte, controlan su cumplimiento.
Con respecto al control de rendición de cuentas por parte de la CGE, el Contralor
General mediante Acuerdo No. 026 CG-2016 de mayo de 2016, establece las
acciones de control sobre las actividades que se ejecutan en las IES. Es decir, se
examinan las actividades de las IES, con posterioridad a su ejecución, a fin de
establecer si la información financiera que producen es oportuna, útil, correcta,
confiable y adecuada.
53
2.10.4 ANÁLISIS DE PERSONAL DE LAS IES ECUATORIANAS
El personal de las IES está conformado por el Personal Docente y de Investigación
(PDI) y el Personal Administrativo y de Servicios (PAS). El PDI desempeña funciones
que afectan directamente al proceso de transformación, es decir, la docencia y la
investigación. El PAS o el Staff de las IES se encargan de las actividades de
gestión, de apoyo al personal docente y de autoridad. Las actividades de gestión se
relacionan con los departamentos de análisis financiero, de mantenimiento, de
servicios legales o asesoría jurídica, y los de planificación y ejecución presupuestaria
(compras y ventas).
El Artículo 13 de la LOES, establece como función del Sistema de Educación
Superior el ingreso y la promoción del personal docente y administrativo, en base a
concursos públicos en las formas previstas en la Constitución, leyes (LOES y
LOSEP) y, en particular, por el REC. Al respecto, la Disposición General Tercera del
REC establece que el presupuesto destinado a las remuneraciones del PAS no
puede exceder del 35% del total del presupuesto destinado a otras remuneraciones,
básicamente PDI.
Además, con respecto al PDI, se trata de implantar la idea de una mejora continua
relacionada con el aprendizaje, es decir, mediante cursos de actualización, la
asistencia a eventos científicos21 y la transmisión de los resultados de investigación.
A continuación, se describirá el análisis de personal y sus remuneraciones desde el
punto de vista de la Legislación ecuatoriana.
21 En sentido estricto, un evento científico no es un curso, por lo tanto, no se acude a aprender propiamente dicho, sino a compartir resultados.
54
PERSONAL DOCENTE Y DE INVESTIGACIÓN
En la legislación ecuatoriana se utiliza el término de PDI como el personal que presta
sus servicios en las universidades y escuelas politécnicas, públicas y particulares, en
calidad de profesor, investigador y autoridad académica (Artículo 2, REC).
El PDI de las IES públicas y particulares se clasifica en personal académico titular
(PAT), y en personal académico no titular o contratado (PANT). El personal se
categoriza conforme al cumplimiento de requisitos establecidos en el REC.
Personal Académico Titular
Se caracteriza por tener estabilidad laboral e ingresar a la carrera y escalafón del
profesor e investigador Artículo 5 del (REC). Se clasifican en Principales, Agregados
y Auxiliares y, estas categorías se subdividen en niveles. Los requerimientos
mínimos de acceso a cada categoría se encuentran en los Artículos 19, 20 y 21 del
REC y se muestran en la Tabla 9.
55
Tabla 9: Personal Académico Titular
Categoría Requerimientos
Principales (Artículo 21)
Grado de Doctor o equivalente. 4 años de experiencia como personal académico en IES o IIP
12 obras de relevancia o artículos indexados (3 publicados en los últimos 5 años)
Puntaje de evaluación de desempeño ≥ 65% en sus últimos dos periodos académicos
192 horas de capacitación y actualización profesional, de las cuales 90 habrán sido en
metodologías de aprendizaje e investigación, y el resto en su campo de conocimiento
Haber participado en uno o más proyectos de investigación (duración de 1 año cada
uno, por un periodo de 6 años y haber dirigido o codirigido 2 proyectos de
investigación
Haber dirigido o codirigido 1 Tesis Doctoral o 3 Tesis de maestría de investigación
Suficiencia en un idioma diferente a su lengua materna
Agregados
(Artículo 20)
Título de Maestría
3 años de experiencia como personal académico en IES o IIP
3 obras de relevancia o artículos indexados
Puntaje de evaluación de desempeño ≥ 65% en sus últimos dos periodos académicos
180 horas de capacitación y actualización profesional, de las cuales 90 habrán sido en
metodologías de aprendizaje e investigación, y el resto en su campo de conocimiento
Haber participado al menos doce meses en uno o más proyectos de investigación
Suficiencia en un idioma diferente a su lengua materna
Auxiliares
(Artículo 19)
Título de Maestría
(Fuente. Artículos 19, 20 y 21 del Reglamento de Escalafón y Carrera REC) Notas:
1.- Para pertenecer a la categoría de Personal Académico Titular, además de los requisitos ya señalados se debe
considerar: el ganar el correspondiente concurso de méritos y oposición y, los requisitos que determine la IES en
cumplimiento de su autonomía responsable.
2.- Los requerimientos establecidos deben cumplirse dentro del campo de conocimiento vinculado a sus
actividades de docencia e investigación a la que aplique.
Siglas: IIP: Instituciones de Investigación de Prestigio
56
En cuanto a remuneraciones, el Artículo 52 del REC determina 8 grados en la escala
remunerativa máxima del PAT, y hasta 3 niveles por cada categoría, tal como se
observa en la Tabla 10. La posibilidad de remunerar con el máximo depende de la
categoría de las universidades, es decir, el PDI de las universidades categoría A
tienen mejores remuneraciones que el resto de categorías. Esta política genera que
las universidades tipo A sean más atractivas, lo que le brinda mayor competitividad
dentro del mercado laboral de los PhD.
Tabla 10: Escalafón y escala remunerativa del PDI de IES
Categoría del Personal Académico Titular Nivel Grado RMU Escala
Servidor Público
Personal Académico Titular Principal / Principal Investigador
3 8
Grado 19 2 7
1 6
Personal Académico Titular Agregado
3 5
Grado 15 2 4
1 3
Personal Académico Titular Auxiliar 2 2
Grado 13 1 1
(Fuente. Artículo 52 del Reglamento de Escalafón)
Por otro lado, en la Tabla 11 se observa que las remuneraciones son determinadas
por la universidad en ejercicio de su autonomía responsable, observando las escalas
mínimas y máximas para cada categoría (Artículo 54, REC).
Tabla 11: Escala remunerativa mínimas y máximas del PDI
NIVEL OCUPACIONAL DESCRIPCIÓN MÍNIMO MÁXIMO
DOCENTES UNIVERSITARIOS
PROFESOR PRINCIPAL / INVESTIGADOR 2.967,00 5.510,00
PROFESOR AGREGADO 2.034,00 2.967,00
PROFESOR AUXILIAR 1.676,00 2.034,00
(Fuente. Artículo 46 del Reglamento del CES)
57
Los sueldos reales en la EPN superan ampliamente estos valores por uso de la
autonomía universitaria que permite pagar al PDI el sueldo correspondiente a
categorías superiores (ver normativa de la EPN). Un ejemplo son las bonificaciones
por títulos académicos que establece el Consejo Politécnico de manera anual,
donde, independientemente de la remuneración que corresponde a la categoría, se
asigna un porcentaje del Presupuesto Institucional Anual a la remuneración del PDI,
de acuerdo a la siguiente regla:
a) Especialista o equivalente, una cien milésima;
b) Magíster o equivalente, dos cien milésimas;
c) Doctor o equivalente, tres cien milésimas.
Personal Académico No Titular
El Personal Académico No Titular (PANT), se refiere al personal bajo la modalidad
contractual. Esta modalidad se caracteriza por tener un tiempo limitado. A diferencia
del PAT, el PANT no ingresa a la carrera y escalafón del PDI. Se clasifican en
honorarios, invitados y ocasionales 1 y 2 (Artículo 5, REC). Los requerimientos, la
duración y modalidad contractual de cada categoría se observan en la Tabla 12.
58
Tabla 12: Personal Académico No Titular
CATEGORÍA REQUERIMIENTOS DURACIÓN
DE CONTRATO
MODALIDAD CONTRACTUAL
INVITADOS
Título de Maestría
≤ 24 meses servicios
profesionales o civiles
Acreditar prestigio académico, científico, cultural. artístico, profesional o empresarial, haber prestado servicios relevantes a la humanidad, la región o al país
OCASIONALES Tipo 1.- Título de Maestría
≤ 48 meses bajo relación de
dependencia Tipo 2.- Titulo de tercer nivel
HONORARIOS
Ser Jubilado de una de las IES
De acuerdo al requerimiento institucional
servicios profesionales o
mediante contratos técnicos especializados sin
relación de dependencia
Título de cuarto nivel o acreditar prestigio académico, científico, cultural. artístico, profesional o empresarial, haber prestado servicios relevantes a la humanidad, la región o al país Puntaje de evaluación de desempeño ≥ 85% en al menos
uno de sus dos últimos periodos académicos
(Fuente. Reglamento de Escalafón y Carrera)
Notas: 1.- Para pertenecer a la categoría de Personal Académico No Titular (PANT), además de los requisitos ya
señalados se debe considerar los requisitos que determine la IES en cumplimiento de su autonomía
responsable.
2.- Los requerimientos deben cumplirse dentro del campo de conocimiento vinculado a las actividades de
docencia e investigación a la que se aplique.
59
De manera excepcional, la duración del contrato será ilimitada para los PANT
invitados que residan en el exterior, y para los residentes en Ecuador, en el caso
de que sean investigadores de programas de doctorado, maestrías de
investigación y de especializaciones médicas.
En cuanto a remuneraciones del PANT, el Artículo 55 del REC establece un
equivalente respecto a las remuneraciones del PAT, conforme a la escala de las
remuneraciones de la Tabla 13. Es así que la remuneración del PANT invitado y
ocasional 1 con título de PhD será al menos igual a la indicada para el PAT
agregado 1. La remuneración del PANT ocasional 1 sin título de PhD, y del
honorario serán al menos igual a la del PAT auxiliar 1. Finalmente, para el PANT
ocasional 2, será inferior al mínimo establecido para el PAT titular auxiliar 1.
Tabla 13: Remuneración del Personal Académico No Titular
CATEGORÍA REMUNERACIÓN Invitado ≥ P.A. Titular Agregado 1
Ocasional
Ocasional 1 (con título de PHD) ≥ P.A. Titular Agregado 1
Ocasional 1 ≥ P.A. Titular Auxiliar 1
Ocasional 2 < P.A. Titular Auxiliar 1
Honorario ≥ P.A. Titular Auxiliar 1
(Fuente. Artículo 55 del Reglamento de Escalafón y Carrera REC)
Comparaciones con prácticas internacionales
A menudo los profesores visitantes y con contratos temporales acceden a
recursos y salarios superiores a los de los profesores e investigadores de
carrera. Muchas universidades utilizan esta figura para la contratación de
investigadores de prestigio. Frente a estas contrataciones de cerebros, se
encuentran las contrataciones de profesores para suplir el exceso de trabajo,
profesionales y ayudantes.
60
· Los profesionales (Adjunct Professor, Lecture en Canadá, Profesor
Asociado en Australia y España) son docentes con actividad profesional no
académica de reconocido prestigio y que permite vincular la universidad con
la sociedad y con el mundo de la empresa. Por ejemplo: 1) las
Universidades de Stanford y Minnesota comparte profesores con la
Universidad Pompeu Fabra, siendo Titular en la una y visitante en la otra, o
viceversa; así mismo, 2) El Instituto Universitario Europeo y la Universidad
de Florencia
· Los profesores ayudantes (Assistant Teacher) son estudiantes de posgrado,
en general doctorado, en periodo de formación como docente, como paso
previo para convertirse en profesor con acceso a la carrera o con
escalafonado. No confundir con la figura de ayudante de cátedra y de
investigación utilizada en Ecuador (ver Sección 2.10.3.1).
61
AUTORIDADES
El Artículo 58 del REC, establece las escalas remunerativas, de las autoridades de
universidades y escuelas politécnicas públicas. Estas están fijadas por el órgano
colegiado académico superior de acuerdo a la Tabla 14.
Tabla 14: Remuneración Autoridades Universitarias (RAU)
Autoridad Escala remunerativa de universidades y escuelas politécnicas (1)
Rector Grado 8
Vicerrector Grado 7
Decano o similar jerarquía Grado 6
Subdecano o similar jerarquía Grado 5
(Fuente. Artículo 58 del Reglamento de Escalafón)
Nota. 1) Son equivalente a la escala de remuneraciones del nivel jerárquico superior del Sector Público
Las IES, en ejercicio de su autonomía, pueden remunerar hasta un valor máximo, de
acuerdo a la escala del nivel jerárquico superior de los servidores públicos, tal como
se muestra en la Tabla 15.
Tabla 15: Escala remunerativa de autoridades universitarias
NIVEL OCUPACIONAL GRUPO OCUPACIONAL RMU
(MÁXIMA)
AUTORIDADES UNIVERSITARIAS
RECTOR 5.510,00
VICERRECTOR 5.009,00
DECANO 4.508,00
SUBDECANO O SIMILAR JERARQUIA
3.798,00
. (Fuente. Artículo 52 del Reglamento del CES)
De manera excepcional y mediante el Decreto Ejecutivo 247, las autoridades de la
Universidad de Investigación de Tecnología Experimental (Yachay) tienen una
escala propia de remuneración, (ver Tabla 16)
62
Tabla 16: Escala remunerativa de la Universidad Yachay
NIVEL OCUPACIONAL DESCRIPCIÓN MÍNIMO MÁXIMO
AUTORIDADES UNIVERSITARIAS
RECTOR 16.218,00 18.126,00
VICERRECTOR 13.992,00 15.264,00
DECANO O SIMILAR JERARQUIA 5.724,00 13.028,00
(Fuente. Decreto Ejecutivo 247 de 24 de febrero de 2014)
PERSONAL ADMINISTRATIVO Y DE SERVICIOS
El PAS está conformado por el personal que realiza funciones de apoyo a la
docencia y, fundamentalmente, administrativas. En la legislación ecuatoriana lo
constituye el personal que labora bajo los regímenes laborales de Servidor Civil
Público (LOSEP), Código del Trabajo, y Otros Regímenes Especiales y Jubilados.
Mediante Acuerdo Ministerial 226 de 2015 (Anexo 1, R.O. 608), se establece la
Escala de Remuneraciones Mensuales Unificadas (RMU) de los servidores bajo el
régimen de la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), la cual detalla las RMUs
por universidad y nivel laboral.
2.10.4.1 Los Ayudantes de Cátedra y de Investigación
Los ayudantes de cátedra e investigación son PAS y, por ello, no forman parte del
personal académico, aunque ayuden al PDI investigadores en actividades que les
son propias (Artículo 4 REC). Lo conforman estudiantes que pertenecen a la misma
IES donde presten los servicios, que acrediten haber obtenido una nota mínima,
además de cumplir con otros requisitos establecidos por la IES.
63
3 METODOLOGÍA
En este capítulo se analizarán los datos relacionados con el diseño organizacional de
las IES, que se observan en los informes de rendición de cuentas de las IES
ecuatorianas del tipo A y B para el año 2014. Una vez realizado este análisis, se
comparará con los datos de otras universidades consideras de excelencia a nivel
internacional.
La metodología se basa en el modelo de evaluación de desempeño institucional de
las universidades y escuelas politécnicas (Mandato Constituyente número 14),
elaborado por el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación
Superior del Ecuador (CONESUP) en 2009. Además, como sustento adicional para
realizar la selección de los indicadores, se considerarán: a) Adaptación del Modelo
de Evaluación Institucional de Universidades y Escuelas Politécnicas 2013 al
Proceso de Evaluación, Acreditación y Recategorización de Universidades y
Escuelas Politécnicas 2015; y, b) el modelo de medición de la efectividad
organizacional de las IES de Cameron (1978), descrito en la sección 2.8.1.
Esta metodología se estructura en tres partes. En la primera parte, se describirán los
cambios que plantea la LOES (2010) relacionados con la reestructura del sistema de
educación ecuatoriano, y los nuevos parámetros de evaluación. En la segunda parte,
se elaborará un comparativo de datos de personal y de remuneraciones. En la
tercera, se tratará de incluir variables en base a criterios que utiliza el CEAACES
para medir la gestión de las IES.
El resultado del análisis es el punto de partida para realizar una comparación a nivel
internacional, donde se tratará de identificar las variables de tamaño, de personal o
de remuneración que puedan aportar con el modelo de evaluación propuesto en el
comparativo interno.
64
3.1 LA LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
La racionalización técnica de la educación superior en Ecuador, empieza con la
LOES (2000). En esta época, la evaluación interna tenía gran importancia para la
acreditación de las IES. Tras la aprobación de la LOES (2010), se reestructura el
sistema de educación superior ecuatoriano, a través del establecimiento de nuevos
parámetros de evaluación, los cuales se describen a continuación.
REESTRUCTURACIÓN DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN ECUATORIANO
El principal objetivo de la actual LOES (2010) es garantizar el derecho a la
educación superior de calidad, que aspire a la excelencia, al acceso universal,
permanencia, movilidad y egreso, sin discriminación alguna. Para la
consecución de estos objetivos, el Estado concede a las instituciones con
carácter ejecutivo y de control un nivel elevado de autonomía: la Secretaria
Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENESCYT), el Consejo
de Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).
La SENESCYT, reestructurada en 2011, es el órgano que ejerce la rectoría de la
política pública de educación superior y coordina acciones entre la función ejecutiva y
las instituciones del sistema de Educación Superior (LOES, 2010, Artículo 182).
El CES tiene por objetivo la planificación, regulación y coordinación interna del
Sistema de Educación Superior, y la relación entre sus distintos actores con la
Función Ejecutiva y la sociedad ecuatoriana (LOES, 2010, Artículo 166.).
El CEAACES se encarga de normar la autoevaluación institucional, ejecutar los
procesos de evaluación externa, acreditación y clasificación académica, así como el
aseguramiento de la calidad. Tiene facultades regulatorias y de gestión (LOES, 2010,
Artículo 173).
65
Al CEAACES le compete la evaluación y la acreditación de las IES. Esta institución
asume la responsabilidad de determinar el procedimiento más idóneo para que, a
través de parámetros cuantitativos y requerimientos cualitativos, se asigne una
calificación de la IES.
En origen, la calificación iba de la A hasta la E. El proceso de evaluación para
categorizar a las IES empieza en 2009, cuando la Asamblea Constituyente en
Montecristi, mediante El Mandato 14, encarga al Consejo Nacional de Evaluación y
Acreditación (CONEA y actual CEAACES), que entregue al Consejo Nacional de
Educación Superior (CONESUP y actual CES), y a la Función Legislativa un informe
técnico sobre el nivel de desempeño institucional de las IES, con el fin de garantizar
su calidad, a través de un proceso de mejora continua, que asegure un mínimo nivel
de calidad.
La categorización de las IES se realiza en base a la calificación obtenida por cada
una, relacionada con la mejor puntuación. Luego, en base a estos resultados, se
agrupa a las universidades con calificaciones similares y se les asigna una categoría.
Es así que, en 2009, el CONEA categoriza a 68 universidades públicas y privadas
del Sistema de Educación Superior del Ecuador en cinco categorías A, B, C, D y E.
Los resultados de esta categorización ubican a 11 universidades en categoría A, la
máxima posible.
Para las demás calificaciones, de B a D, el CEAACES establece procesos para la
mejora, excepto para las universidades de categoría E, a las que se suspendió con
efecto inmediato a espera de la ejecución de un plan de contingencia previo al cierre
definitivo.
El plan de contingencia establecía que los alumnos que cursaban el último año de
estudios tendrían un seminario de nivelación en la misma universidad. Además,
66
podrán hacer una tesis o un examen para graduarse. En cambio, a los que les
faltaren más de un año podrían acabar sus estudios en otra universidad y los que
tuvieren menos de 50 créditos aprobados deberían acogerse al nuevo proceso de
admisión de las universidades.
Las de categoría D debían someterse a un proceso de reestructuración monitoreada.
Las de categoría C debían someterse a un plan de mejoras. Y, las de categoría B, a
un plan de mejoras puntual.
En 2011, el CEAACES efectúa una nueva evaluación sobre las universidades de
categoría D, las mismas que fueron intervenidas o suspendidas parcialmente por
este organismo. Es decir, podían seguir operando, pero no podía matricular a nuevos
estudiantes.
En 2013, el CEAACES categoriza a 51 universidades y escuelas politécnicas del
Sistema de Educación Superior del Ecuador. Esta evaluación reduce del número de
categorías a, B, C y D, dado que las E se encontraban definitivamente cerradas. Las
universidades de categoría D debían cerrar o realizar y aplicar un plan de mejoras.
Las universidades categoría C deben someterse a un proceso de reestructura
monitoreada. Tanto las universidades con categoría B como C tenían la posibilidad
de mejorar su calificación pasados 2 años.
En el proceso de evaluación previsto para el periodo 2017-2021, las universidades
categoría C son las que serían intervenidas. De esta manera se prevé que todas las
universidades sean solo de categoría A o B.
67
Tabla 17: Resultados Categorización y Acreditación CEAACES
AÑO 2009
CATEGORIA A B C D E
IES
EPN UEB ESPAM UEA UEStaEle
ESPOL UNChim UEMil UTB UPEC
ESPE UNL UESurMan UTMan
ESPOCH UTN ULEAM
UCE
UTC
UC UTMac
UTA UTEQ
UTLVT
Total 2009 7 4 8 3 2
AÑO 2013 (1)
CATEGORIA A B C D E
IES
EPN UCE ESPAM UESurMan
ESPOL UEMil UEB ULEAM
ESPE UNL UNChim UTMac
UTA UTB UTLVT
UTN UTC
UTEQ UEStaEle
ESPOCH UTMan
UC
UPEC
UEA
Total 2013 3 10 7 4 0
(Fuente. CEAACES)
En la Tabla 17, se observan los resultados de la primera y segunda categorización
del CEACCES para las universidades. En la categorización 2013 se evidencian 3
resultados las instituciones que mejoran la categoría, las que mantienen la categoría
y aquellas que bajan la categoría.
De las instituciones que mejoran las categorías, se destacan la Politécnica del Carchi
(pasa de la E a la B) que asciende 3 categorías; la Universidad Estatal de la
Península de Santa Elena (pasa de la E a la C) y la Estatal Amazónica (pasa de la D
68
a la B) que ascienden 2 categorías. Las Universidades que ascienden de categoría
son la Técnica de Babahoyo y Técnica de Manabí (pasan de la D a la C) y las
Universidades Estatal de Milagro y Técnica de Quevedo (pasan de la C a la B), en
total 7 universidades que representan el 29%.
Por otro lado, en la categorización 2013 se observa que todas las instituciones
categoría D, dos de la categoría C y cinco de la categoría A son el resultado de un
descenso de categoría, cifra que representan el 46% del total de Instituciones.
Finalmente se observa que seis de ellas mantienen la categoría.
De lo anterior se demuestra que la categorización 2013 ha sido más rigurosa que la
de 2009 debido a que existieron más universidades que bajaron de categoría en
lugar de subir. Sin embargo, hay instituciones que subieron dos a tres categorías
que representan la eficacia y efectividad del plan de trabajo propuesto.
Además, de acuerdo a la Disposición Transitoria Quinta de la LOES (2010), en 2013
el CEAACES emprende el proceso de evaluación y posterior depuración de
extensiones de las IES. El resultado del proceso de evaluación determina cuatro
grupos (categorías) de desempeño: aprobadas, condicionadas, fuertemente
condicionadas y no aprobadas. Los tres primeros grupos están compuestos por
extensiones que deben cumplir con un plan de mejoras bajo las condiciones
definidas por el Consejo. El grupo de extensiones no aprobadas no podrá matricular
estudiantes en el futuro.
El problema del proceso de evaluación de extensiones se origina, en razón, a que la
categoría de una universidad no corresponde a la de la extensión y había un proceso
de cierre para aquellas que no aprueben. Otro caso es cuando la categoría de la
extensión es mejor que la de la propia universidad. Por ejemplo, la extensión Quito
de la Universidad Tecnológica Indoamérica es A, mejor que la de la misma
universidad que está en categoría B.
69
Sin embargo, CEAACES (2012) establece tres tipos de universidades en el Ecuador
de acuerdo a la estructura de su planta docente, es decir el porcentaje de profesores
con título de doctor, Ph.D. De esta manera las “Universidades de docencia con
investigación” son aquellas cuya planta docente está conformada con al menos un
70% de profesores con título de doctor, Ph.D, las “Universidades orientadas a la
docencia” con al menos un 40% de profesores con título de doctor, Ph.D; y las
“Universidades de educación continua” que a diferencia de las otras dos requieren de
una planta docente con al menos un 60% pero de profesores e investigadores
titulares.
Adicional a la clasificación anterior se encuentran las “Universidades exclusivamente
de postgrado” que son la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede
Ecuador FLACSO, el Instituto de altos estudios nacionales (IAEN), y la Universidad
Autónoma Simón Bolívar (UASB).
70
Análisis de Remuneraciones
La LOES (2010) ha dado lugar a una reestructuración de las entidades de regulación
y control, el CES, el CEAACES y la SENESCYT. La finalidad es que estas
instituciones gestionen y velen el correcto funcionamiento de las universidades. De
esta manera, las universidades que quieran permanecer en el sistema deben cumplir
con un mínimo nivel de calidad.
Tabla 18: Gasto en remuneraciones de entidades de administración y control de las IES
Cifras USD dólares
AÑO SENESCYT
(1) CEAACES
(2) CES (3)
TOTAL %
variación anual
2008 811.175,22 879.923,58 3.090.539,27 4.781.638,07 -
2009 991.509,04 935.094,75 3.608.676,03 5.535.279,82 15,8%
2010 1.231.137,30 969.786,87 3.863.712,03 6.064.636,20 9,6%
2011 4.097.676,82 942.385,71 - 5.040.062,53 -16,9%
2012 3.704.556,69 1.860.677,72 825.717,48 6.390.951,89 26,8%
2013 5.582.655,69 3.162.242,76 2.890.336,25 11.635.234,70 82,1%
2014 13.365.046,91 3.822.982,44 4.719.861,79 21.907.891,14 88,3%
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas)
Nota. 1) Hasta el año 2011 tomaba el nombre Secretaria Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT)
2) Hasta el año 2011 tomaba el nombre Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA)
3) Hasta el año 2011 tomaba el nombre Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP)
En la Tabla 18 se describen las instituciones de regulación y control que asumen
mayores competencias en cumplimiento a la LOES (2010), como ya se mencionó al
inicio de esta sección. Durante el periodo 2008-2010, estas instituciones tienen un
requerimiento promedio de USD 5.460.518,03, donde, al CES (ex CONESUP) se le
asigna los mayores recursos.
71
En 2011, se observa un cambio estructural importante en la masa salarial de estas
instituciones que representa un periodo de transición. La SENESCYT recibe 2.33
veces su presupuesto del año 2010 y el CES no recibe asignación, por lo que se
asume que la SENESCYT se encarga temporalmente las funciones del CES.
Al comparar el 2012 frente al 2010, se observa la nueva estructura de las
instituciones de regulación y control, dónde, la SENESCYT incrementa su
presupuesto en 2.01 veces, el CEAACES en 0.92 veces y el CES disminuye en 0.79
veces. La situación de esta última se regula en 2013 ya que, al compararla con la
asignación de 2010 la reducción en la asignación es de 25%.
En 2013, el total de las asignaciones destinadas a las instituciones de regulación y
control se incrementa en un 82% mientras que en 2014 en un 88%, debido
principalmente a los requerimientos de la SENESCYT y el CES. En términos
generales la implementación de la LOES (2010) ha ocasionado un incremento
significativo en las remuneraciones, que se relaciona directamente con el incremento
de personal.
Este incremento de personal representa un crecimiento significativo de la burocracia
estructural del sistema de educación superior ecuatoriano.
Con la promulgación de la LOES (2010), la cantidad de recursos destinados a estas
tres entidades fueron incrementándose de manera significativa de USD 5.04 millones
en 2011 hasta USD 21.90 millones en 2014, provocando una mayor institucionalidad
a todo el sistema de educación superior.
72
Tabla 19: Gasto en remuneraciones de IES
Cifras USD miles de dólares
AÑO DEVENGADO variación
anual (a)
% variación anual
Número de IES (b)
(a/b)
2008 392.577,58 - 29
2009 498.759,83 106,18 0,27 29 3,66
2010 557.691,13 58,93 0,12 27 2,18
2011 580.105,37 22,41 0,04 28 0,80
2012 604.680,25 24,57 0,04 28 0,88
2013 620.193,59 15,51 0,03 28 0,55
2014 644.250,60 24,06 0,04 29 0,83
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas) Nota. (a/b) Incremento anual promedio
En la Tabla 19 se observan los datos anuales del total de gasto destinado a
remuneraciones y el número de IES que reciben recursos durante el periodo 2008-
2014 con la finalidad de determinar la incidencia de la LOES (2010). Al contrario de
lo esperado, el incremento del total de gasto en remuneraciones disminuyó
significativamente de un 12% a un 4%. Situación que significó un gran desafío para
las IES porque se enfrentaron a mayores requerimientos para alcanzar la calidad de
sus productos y en el manejo de personal con menores recursos.
La burocracia funcional constituye el personal administrativo de las IES. En el
próximo capítulo se estudiará la la burocracia funcional de 2014, con la finalidad de
determinar la línea base que sirva para realizar un estudio durante un periodo de
tiempo.
73
3.2 ANALISIS DE DATOS DE PERSONAL (PAS, PDI) Y
ESTUDIANTES
Como se mencionó en la sección 2.10, las IES requieren de personal docente e
investigación (PDI) y de personal administrativo y de servicios (PAS) para cumplir
con la misión de la educación superior, que consiste en formar profesionales capaces
de resolver los desafíos que demanda la sociedad actual y futura. Además, se
requiere que estos profesionales sean competentes, estén capacitados, y que
posean criterio propio.
3.2.1 DATOS
Los datos proceden de los Informes de Rendición de Cuentas del año 201422 de las
IES Públicas ubicadas dentro de las Categoría A y B de acuerdo a la calificación del
CEAACES (2013). La muestra a analizar comprende los datos del 11 IES
ecuatorianas de las cuales 3 universidades pertenecen a la categoría A y 8
universidades a la categoría B, en el orden que se muestra a continuación:
Universidades Categoría A (correspondiente a 2013)
1. Escuela Politécnica Nacional (EPN),
2. Escuela Politécnica del Litoral (ESPOL) y,
3. Universidad de las Fuerzas Armadas (ESPE).
Universidades Categoría B (correspondiente al año 2013)
22 Es un requisito de cumplimiento obligatorio para el Sistema de Educación Superior del Ecuador.
74
4. Escuela Superior Politécnica de Chimborazo (ESPOCH)
5. Universidad Central del Ecuador (UCE)
6. Universidad de Cuenca23 (UC)
7. Universidad Estatal de Milagro (UEM)
8. Universidad Nacional de Loja (UNL)
9. Universidad Técnica de Ambato (UTA)
10. Universidad Técnica del Norte (UTN)
11. Universidad Técnica Estatal de Quevedo (UTQ)
3.2.2 CARACTERÍSTICAS DE LA COMUNIDAD ACADÉMICA
Sin tener en cuenta el tamaño de la IES, las que poseen mayor número de PDI son
la UCE, la ESPE y la UC (ver Figura 3).
Figura 3: Personal de docencia e investigación (PDI)
(Fuente. Informes de Rendición de las IES tipo A y B, 2014)
23 La Universidad de Cuenca ahora está en la categoría A.
75
De igual modo, sin tener en cuenta el tamaño de la IES, las con mayor número de
personal PAS son la UCE, UNL y la ESPE (ver Figura 4).
Figura 4: Personal administrativo y de servicios (PAS)
(Fuente. Informes de Rendición de Cuentas año 2014 IES tipo A y B)
Nota. La línea vertical separa las universidades con categoría A de las con categoría B
Por otro lado, el tamaño de la universidad se puede entender en términos de
estudiantes. Las universidades que concentran mayor número de estudiantes son la
UCE, la UC y la ESPOCH (ver Figura 5).
Figura 5: Total Estudiantes (TE)
(Fuente. Informes de Rendición de Cuentas de las IES tipo A y B , 2014)
Nota. La línea vertical separa las universidades con categoría A de las con categoría B
76
3.2.3 ANÁLISIS Y PROPUESTA DE INDICADORES
En este capítulo se determinará la incidencia de los objetivos de la LOES (2010), en
lo concerniente al equilibrio entre el personal universitario dedicado a tareas
administrativas, frente al personal dedicado a tareas de docencia e investigación. De
manera inicial se describirán los indicadores de tamaño y de personal para luego
relacionarlos con los indicadores de gestión de manera que se ilustra el modelo
propuesto de gestión que se desea alcanzar (ver Tabla 20).
Tabla 20: Indicadores de tamaño y de personal
DESCRIPCIÓN TE / PDI
TE / PAS PDI / TP PAS / TP PAS / PDI
Escuela Politécnica Nacional 22 26 53,5% 46,5% 87,0%
Escuela Superior Politécnica del Litoral 49 45 48,1% 51,9% 108,1%
Universidad de las Fuerzas Armadas 14 37 72,7% 27,3% 37,6%
Universidad de Cuenca 38 59 61,2% 38,8% 63,4%
Escuela Superior Politécnica del Chimborazo
63 67 51,8% 48,2% 93,0%
Universidad Técnica del Norte 37 46 55,7% 44,3% 79,6%
Universidad Nacional de Loja 18 7 27,8% 72,2% 259,5%
Universidad Técnica Estatal de Quevedo 44 64 59,7% 40,3% 67,6%
Universidad Central del Ecuador 30 43 59,1% 40,9% 69,1%
Universidad Técnica de Ambato 21 18 46,4% 53,6% 115,6%
Universidad Estatal de Milagro 90 24 20,8% 79,2% 380,9%
u 313 717 50,6% 49,4% 123,8%
s 23 19 14,9% 14,9% 103,1%
s 2 507 377 2,2% 2,2% 106,3%
SIGLAS:
TE. Total estudiantes
TP. Total personal
PAS. Personal administrativo y de servicios
PDI. Personal de docencia e investigación
77
3.2.3.1 Indicadores de tamaño
De la revisión realizada sobre los datos de personal y estudiantes, se observa que
ninguna de las variables proporciona información por sí sola. Es necesario
vincularlas entre sí. El indicador PAS/PDI muestra el número de PAS por cada PDI,
(ver Tabla 17).
Los indicadores relativos a tamaño se construyen calculando las ratios de PDI y PAS
relativos a estudiantes, TE. Sin embargo, los recíprocos, TE/PDI y TE/PAS, son más
fáciles de interpretar: el primero, indica cuántos estudiantes en media debe atender
cada docente, indicativo de la carga docente; y, el segundo, cuántos estudiantes en
media atiende cada PAS, indicativo de la saturación administrativa (ver tabla 17).
TE/PDI
El indicador TE/PDI muestra el número de estudiantes que en promedio tutela cada
docente (UPV/EHU, 2008). El objetivo es optimizar el indicador bajo restricciones. La
finalidad, en primera instancia, es que los docentes tengan un tiempo adecuado para
dedicarlo a actividades de interacción y dirección de los estudiantes. La media de
este ratio es de 39 estudiantes por docente. Sin embargo, se hará una distinción por
categorías: la categoría A con media de 28 estudiantes por docente, y la B con media
de 43 estudiantes por docente (ver Figura 6).
78
Figura 6: Número de estudiantes por PDI
En la Figura 6 se observa que 2 de las 3 universidades de la categoría A se
encentran bajo la media de 28 estudiantes. Y, en la categoría B, se observa que la
UTA, la UCE y la UTN se encuentran bajo de su media de 43 estudiantes.
TE/PAS
El indicador TE/PAS muestra el número de estudiantes que en promedio maneja
cada PAS (UPV/EHU, 2008). A través de este indicador, se busca mejorar la
eficiencia, eficacia y efectividad del PAS de las IES.
Se debe resaltar que este indicador constituye una de las principales variables de
este trabajo de investigación, porque concentra la mayor parte de la definición de
burocracia, al tratar de cuantificar el número de estudiantes (producto) que gestiona
cada PAS.
Además, la burocracia a través de una forma de organización basada en normas
impersonales busca garantizar la máxima eficacia en el logro de los objetivos. Las
normas (leyes y políticas) son instrumentos de trabajo que aportan con mayor
precisión, claridad y velocidad.
22
49
14
38
63
37
18
44
30
21
90
-
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
EPN ESPOL ESPE UC ESPOCH UTN UNL UTEQ UCE UTA UEM
TE / PDI
79
Por otra parte, el incremento en los requisitos para la acreditación de las carreras y
para la categorización de las universidades ha significado un gran desafío en el
manejo de eficiencia en cuanto al PAS. El problema surge por la restricción
presupuestaria a la parte destinada a las remuneraciones del PAS, la que no le
permite contratar un mayor número de personal, dificultando el cumplimiento de las
exigencias mayores.
Figura 7: Número de estudiantes por PAS
En la Figura 7 se observa que la media de esta ratio es de 40 estudiantes por PAS.
Si se diferencia por categoría, la media es de 36 estudiantes para la categoría A, y
de 41 estudiantes para la B.
Las universidades que tienen mayor número de estudiantes por PAS son la
ESPOCH, la UTEQ y la UCE En la categoría A, la ESPOL y la ESPE superan su
media (ver Figura 7).
26
45
37
59
67
46
7
64
43
18 24
-
10
20
30
40
50
60
70
80
EPN ESPOL ESPE UC ESPOCH UTN UNL UTEQ UCE UTA UEM
TE / PAS
80
3.2.3.2 Indicadores de personal
Los indicadores de personal se construyen considerando al total de personal (TP) de
la IES como la suma del PDI y el PAS. Los ratios de personal se construyen
relacionando el total del PDI y el total del PAS relativos al total de personal, TP.
Además, nos permiten conocer la distribución de personal en cada IES (ver Figura
8).
Figura 8: Indicadores de personal
Nota. En los interiores de las barras se pueden observar los valores totales
En la Figura 8 se observa que la ESPE concentra el mayor porcentaje de PDI
(72,7%), mientras que la UNL el menor porcentaje (27,3%). Por lo tanto, parece
coherente asumir que cuanto mayor la categoría, mayor es el valor que toma este
indicador.
346 198
1000 456
270 216
173
176 1228
301 214
376 289
251 172
449
119 849
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
EPN ESPOL ESPE UC ESPOCH UTN UNL UTEQ UCE
PDI PAS
81
3.3 EL MODELO EVAM Y EL MODELO DE CAMERON (1978)
En esta sección se tratará de analizar las otras variables de diseño organizacional
relacionadas con la tecnología (PDI) y la cultura (la estabilidad laboral, la calidad del
gasto y los programas de vinculación con la sociedad). Las variables se tomarán del
modelo de evaluación de desempeño institucional de las universidades y escuelas
politécnicas EVAM, (2009); y del modelo de medición de la efectividad organizacional
de las IES de Cameron (1978), descrito en la sección 2.8.1
(Silva Montes , 2007)
Según Silva Montes (2007), la evaluación califica la calidad de las IES a través de la
cuantificación de sus productos, sean estos el número de egresados o de textos o
artículos publicados. Se debe considerar que se está mezclando la evaluación del
PDI dentro de la IES con la evaluación del PDI como tal, independiente de la IES.
Para lo cual, se plantea una alternativa de evaluación que supere lo cuantitativo y los
sesgos de los puntajes y de manera que se aporte a la mejora y no a la sanción.
Desde 2016, los PDI deben tener una acreditación propia concedida por la
SENESCYT que lo habilita para el ejercicio de la docencia, investigación y gestión en
educación superior. Con la finalidad de cuantificar la eficacia del personal de las IES
la metodología de selección de indicadores se desarrollará en dos etapas, la primera
etapa de selección y definición de indicadores; y, la segunda etapa de análisis de
resultados y clusterización (categorización) de las IES.
En la primera etapa, se aplica la técnica de selección de criterios de exclusión, la
cual eligiere las variables del modelo de evaluación institucional, EVAM (2009), que
dependen directamente de la gestión del personal de la IES.
82
En la segunda etapa se utilizan los métodos de decisión multicriterio para: a)
determinar las valoraciones objetivo de las variables; b) determinar la ponderación de
las variables en el modelo; c) ejecución del modelo; y, d) evaluación de resultados.
Se utilizan los métodos de decisión multicriterio porque son un conjunto de técnicas
diseñadas para asistir en la toma de decisiones que implican una evaluación bajo
objetivos y valores caracterizados por criterios múltiples muchas veces en conflicto y
no conmensurables (EVAM, 2009). Esta metodología es la que se adapta de mejor
manera al tipo de problema que se plantea en este trabajo de investigación.
Finalmente, se tomarán los valores de las IES mejor valoradas con la finalidad de
proponer un modelo de gestión adecuado a las características de las IES
ecuatorianas.
83
3.3.1 SELECCIÓN Y DEFINICIÓN DE INDICADORES
Los criterios, subcriterios e indicadores de base se tomarán del informe de
adaptación del modelo EVAM (2013) al proceso de evaluación, acreditación y
recategorización de las IES (2015). Estos criterios se relacionan con los campos y
dimensiones del modelo de Cameron (1978), revisados en la sección 2.8.1, con el
objeto de definir los indicadores adecuados de evaluación.
El Modelo de Evaluación del Entorno de Aprendizaje EVAM (2013) considera cinco
criterios de evaluación: académico, eficiencia académica, investigación, organización
e infraestructura (ver Figura 09). De estos criterios se descartan el de eficiencia
académica porque no depende directamente de la gestión del personal; y, el de
infraestructura por falta de información.
Figura 9: Modelo Institucional Pregrado
84
3.3.1.1 Descripción y Análisis de los Indicadores
Los indicadores así como las metas que se describen en esta sección son
especificaciones de los subcriterios del modelo EVAM (2013) y de las dimensiones
del modelo de Cameron (1978). Sin embargo, algunos indicadores se evaluarán a
través del benchmarking, que es una técnica de comparación que en base a la
observación de la mejor práctica de la variable independiente busca modificar a la
variable dependiente. Por este motivo, el benchmarking no genera hipótesis y en
consecuencia, no busca predecir un resultado (Instituto Politécnico Nacional (IPN),
2015).
Para Harrington (1996), la finalidad del benchmarking es integrar estas prácticas
consideradas como las mejores a los procesos actuales de la organización, de
manera que incrementen la eficiencia, eficacia y efectividad (adaptabilidad).
Spendolini (2005) señala que el benchmarking se trata del proceso sistemático y
continuado para evaluar y comparar los productos, los servicios y los procesos de
trabajo de las organizaciones que se reconocen como representantes de las mejores
prácticas, con el propósito de realizar progresos organizacionales. (Spendolini, 2005)
En la Tabla 21 se observa la estructura jerárquica con los criterios, subcriterios e
indicadores con la ponderación propuestas para este modelo de evaluación
85
Tabla 21: Indicadores de gestión del modelo EVAM (2013)
CRITERIO SUBCRITERIO INDICADORES
ACADÉMICO (0,450)
Dedicación (0,500)
Estudiantes por docente TC (carga académica)
(0,400)
Porcentaje de profesores TC (0,600)
Carrera Docente (0,500)
Dirección mujeres (1,000)
INVESTIGACIÓN (0,150)
- Artículos Publicados en
Revistas Indexadas (0,600)
- Investigación regional
(0,400)
ORGANIZACIÓN (0,400)
Vinculación Colectividad (0,300)
Programas de vinculación (1,000)
Gestión Interna (0,700)
Estabilidad Laboral del PDI (0,150)
Estabilidad Laboral del PAS (0,150)
Calidad del gasto (0,700)
SIGLAS.
TC. Tiempo Completo
MT. Medio Tiempo
TP. Tiempo Parcial
86
El criterio “Académico” trata de evaluar la calidad de las IES a través de 2
subcriterios dedicación y carrera docente. La “Dedicación” mide el nivel de atención
y el tiempo que las IES utilizan para desarrollar las actividades académicas, a través
de dos indicadores:
· Estudiantes por docente a Tiempo Completo. Este indicador de tamaño
con relación al PDI, que se analizó en la sección 3.2.3, también se lo conoce
como carga académica. Se considera que es aceptable una carga docente de
hasta 30 alumnos por profesor a tiempo completo. La valoración del indicador
disminuye a partir de este nivel.
Figura 10: Alumnos por clase - Universidad de Cambridge
· Porcentaje de profesores a Tiempo Completo. Se toma como referencia el
PDI que trabaja 40 horas a la semana. Se asume que la calidad de la
enseñanza es mejor cuanto mayor sea el porcentaje de docentes a tiempo
completo. Sin embargo, se considera que, a partir de cierto nivel, alrededor del
60%, la contribución a la calidad de la docencia del porcentaje de docentes
con dedicación a tiempo completo es marginalmente decreciente. La causa es
que las IES también requieren contratar docentes especializados en ciertas
temáticas y materias a través de la figura de docentes invitados, remunerados
87
por hora y hasta profesores con dedicación a tiempo parcial, para el buen
desempeño de sus funciones.
El subcriterio “Carrera Docente” trata de asegurar la existencia de una comunidad
docente estable, académicamente preparada, con obligaciones y derechos
reconocidos. De manera particular, a través del indicador “Dirección Mujeres”, se
trata de asegurar el establecimiento de reglas que aseguren la igualdad de género en
los puestos de dirección. Por igualdad se entiende la existencia del 50% de mujeres
en cargos directivos.
El criterio “Investigación” evalúa los objetivos, proyectos y actividades de
investigación de las IES a través de los resultados (productos) obtenidos por los
investigadores de la institución en un año. Se considera como productos de
investigación los libros y los artículos publicados en revistas indexadas y no
indexadas.
Para la evaluación de este criterio se considera el número de Artículos Publicados
en Revistas Indexadas en LATINDEX o ISI-WEB durante un año, tomando como
referencia (benchmark), la universidad con la más alta valoración respecto al
indicador. Se considera que una IES debería publicar al menos 80 publicaciones
indexadas por año. El indicador “Investigación Regional” considera la razón entre
el total de productos de investigación de una IES y el número de PDI a tiempo
completo. De igual manera, se toma como benchmark 52 productos por PDI a
Tiempo Completo (IDEM).
Los índex de Latindex e ISI-Web se diferencian porque, el Latindex es un sistema
regional de información para revistas científicas de América Latina, el Caribe, España
y Portugal; mientras que el índex ISI-WEB es un servicio en línea de información
científica que abarca todos los campos de conocimiento académico.
88
El criterio "Organización” considera que la universidad es un conjunto estructurado
de especialistas autónomos e influyentes (PDI), con énfasis en la estandarización de
competencias y servicios compartamentalizados; y, sustentada por una
administración (PAS), que sirve sobre todo de soporte, y en menor medida, para el
ejercicio de funciones de comando y control. Si adicional a estas características, se
considera la definición de educación superior como un derecho y un bien público24 y,
a la universidad como una organización sin fines de lucro, se comprende de mejor
manera los subcriterios de vinculación interna y gestión interna.
En este sentido, la universidad es una organización de tipo profesional, dónde los
indicadores comúnmente propuestos para medir la eficiencia en la gestión de las IES
no son aplicables (Mandato Constituyente Número 14). Se considera que una
organización es adecuada, cuando los procesos de organización institucional le
permiten establecer, monitorizar y evaluar la consecución de los objetivos
institucionales de manera efectiva, a través de un sistema adecuado de planificación
operativa (EVAM, 2015).
El subcriterio “Vinculación con la Sociedad”, que se relaciona con el campo de
adaptación externa del modelo de Cameron (1978), considera el conjunto de
planes, políticas, recursos, y actividades administrativas que se llevan a cabo para la
consecución de programas y proyectos de vinculación y, que estén acordes con las
actividades académicas de la institución. El indicador “Programas de Vinculación”
cuantifica el promedio de participación de la IES en programas de vinculación con la
sociedad por el número de carreras que se oferta durante un periodo (2014). El
indicador coincide con la dimensión sistemas de apertura y la interacción de la
comunidad del modelo de Cameron (1978) Se toma como valor superior
(benchamark) el nivel 4 programas por carrera.
24 No es un bien público, sino una externalidad
89
Por otro lado, el subcriterio “Gestión Interna” relaciona a la universidad con los
términos de gestión presupuestaria y de estabilidad laboral. El término gestión
presupuestaria, considera las definiciones de universidad como una organización sin
fines de lucro y, de educación superior como un derecho y un bien público, trata de
asegurar el adecuado manejo de sus recursos financieros, a través del indicador de
la calidad del gasto.
El indicador “Calidad del Gasto” coincide con la definición de salud organizacional
del modelo de Cameron (1978), en lo relacionado a la viabilidad de los procesos
internos y las buenas prácticas en la institución. Se calcula como la razón entre
el total del presupuesto ejecutado en remuneraciones del PAS y el total del
presupuesto ejecutado en remuneraciones en el año. A través de este indicador se
trata de verificar el cumplimiento de la Disposición General Tercera del REC, que
establece que el porcentaje máximo de remuneración destinada al PAS es del 35%
del total presupuestado.
Por otro lado, el término de “Estabilidad Laboral” se relaciona con el criterio moral
y la dimensión facultad de empleo y satisfacción del administrador del modelo
de Cameron (1978) en lo referente a las ofertas que de empleo de la
institución. La estabilidad laboral otorga un carácter permanente a la relación
de trabajo, la disolución del vínculo laboral depende de la voluntad del
trabajador y sólo por excepción de la del empleador o de las causas que hagan
imposible su continuación.
Por esta razón, a través de los indicadores de la estabilidad laboral del PDI y de la
estabilidad laboral del PAS, se trata de asegurar que el personal de las IES cuente
con las condiciones de estabilidad laboral necesarias para desempeñar un trabajo
efectivo y eficaz. La estabilidad laboral del PDI y de PAS se mide a través de los
indicadores porcentaje de PDI con nombramiento y porcentaje de PAS con
90
nombramiento, la fórmula de cálculo, la descripción y la valoración se muestra a
continuación.
· Porcentaje de PDI con nombramiento (titular). Cuantifica el porcentaje de
PDI que posee estabilidad laboral. Este indicador es equivalente al de
titularidad del PDI. Se debe considerar como se describió en la sección 2.10,
que el PDI con titularidad a los auxiliares, principales y titulares. Sobre la base
de la información suministrada por las IES, se considera que el benchmark es
el 85%, y el objetivo es alcanzar como mínimo esta meta.
· Porcentaje de PAS con nombramiento (PAS-funcional). Cuantifica el
porcentaje de PAS que posee estabilidad laboral. Este indicador es
equivalente al PAS funcionario o con nombramiento. Sobre la base de la
información suministrada por las IES, se considera que el benchmark es el
72%, y el objetivo es alcanzar como mínimo esta meta.
91
3.3.2 ANÁLISIS DE RESULTADOS Y CLUSTERIZACIÓN
El modelo de evaluación de la gestión que se propone define nueve indicadores:
Estudiantes por Profesor a TC; Porcentaje de profesores a TC; Dirección Mujeres,
Artículos Publicados en Revistas Indexadas, Total Productos de Investigación por
Número de Investigadores; Estabilidad Laboral del PDI, Estabilidad Laboral del PAS
y Total Programas de Vinculación por el Número de Carreras.
Los criterios que se utilizan para evaluar el modelo establecen un patrón de
referencia en base al cumplimiento de estándares, normas y umbrales25. El método
multicriterio de evaluación aplicado, se sustenta en la teoría de la utilidad y en los
conceptos de racionalidad limitada, así como en los de preferencias parciales de los
agentes. Estas características lo constituyen en un modelo válido para la evaluación
de las IES.
Luego de establecer los bechmark para cada indicador, se da una valoración 100 si
el indicador para una IES en particular cumple con la meta. Por otro lado, y siguiendo
el diseño de estructura jerárquica ascendente, se puede interpretar los resultados de
los indicadores por indicador, subcriterio, criterio y el objetivo general.
El análisis de los resultados por criterios se realiza a través del diagrama de Pareto26,
el cual permite visualizar los puntos de inflexión de los resultados de los indicadores
por IES; las IES con comportamientos similares; y se determina, la o las IES con
mejor desempeño. Es decir, aquellas IES que se aproximen al puntaje de 100
25 Valor por encima o debajo del cual el valor de cierta característica es inaceptable 26 El diagrama de Pareto es un tipo especial de gráfica de barras donde los valores graficados están organizados de mayor a menor
92
Tabla 22: Resultado del modelo de Evaluación de Gestión Propuesto
IES ACADEMIA INVESTIGACIÓN ORGANIZACIÓN TOTAL
EPN 46,77 58,05 73,38 59,11
ESPOL 60,14 67,31 58,38 60,51
ESPE 74,05 66,63 48,35 62,65
UC 65,14 19,42 59,20 55,91
ESPOCH 45,81 16,26 44,92 41,02
UTN 52,97 42,39 72,20 59,08
UNL 51,95 30,68 50,71 48,26
UTEQ 78,55 15,48 46,51 56,27
UCE 34,66 8,31 53,93 38,42
UTA 34,28 7,03 69,39 44,23
UEM 63,36 56,69 28,62 48,46
En la Tabla 22 se observa que la ESPE con 62,65 ocupa la primera posición, la
ESPOL con 60,51 la segunda y, la EPN con 59,11 la tercera posición. Los
resultados del modelo de Evaluación de Gestión Propuesto se muestran por criterio y
de manera global y reafirman la categoría de las universidades que obtuvieron la
categoría A en la categorización CEAACES 2013. Sin embargo, dado que las
diferencias globales entre estas no estas no son representativas no se puede
determinar una universidad líder.
93
3.3.2.1 CRITERIO ACADÉMICO
De los tres indicadores que componen el criterio “Académico”, el indicador
“Estudiantes por profesor a TC” con media igual 48,17 y desviación estándar, igual
a 25,99, es el que posee la mayor volatilidad con respecto a la media (Figura 11).
Figura 11: Indicadores de Criterio Académico
Si se analiza por subcriterios, del subcriterio “Dedicación”, la UTEQ tiene la mejor
calificación de 68 sobre 100, en tanto que del subcriterio “Carrera Docente”, la UCE,
la ESPOL, la ESPE y la UTEQ que representan el 36,36% del total de IES, son las
de mejor calificación.
UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
80
60
40
20
0
UNIVERSIDAD
Me
an
UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
60
45
30
15
0
UNIVERSIDAD
Me
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UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
100
80
60
40
UNIVERSIDAD
Me
an
Estudiantes por Profesor a Tiempo Completo % de Profesores a Tiempo Completo
Dirección Mujeres
94
Figura 12: Resultados del criterio de Academia
En la Figura 12 se observan 5 grupos de IES con comportamiento similar que son: 1)
la UTEQ y la ESPE, 2) la UC, la UEM y la ESPOL, 3) la UTN y la UNL, 4) la EPN y la
ESPOCH y 5) la UCE y la UTA. El grupo 1 es el mejor de este criterio.
95
3.3.2.2 CRITERIO DE INVESTIGACIÓN
Del criterio “Investigación”, la variable “Artículos Publicados en Revistas
Indexadas” tiene media de 41,59 y desviación estándar de 35,04 y, se observa que
los resultados están divididos ya que aproximadamente el 50% de IES se encuentra
sobre la media. Con respecto a la variable “Investigación Regional” tiene media de
25,85 y, desviación estándar de 27,07 que responde al resultado de la UEM (Figura
13).
Figura 13: Indicadores del Criterio de Investigación
De la variable “Artículos Publicados en Revistas Indexadas” se observa que la
ESPE con 158 productos y, la EPN y la ESPOCH con 78 productos son las IES que
producen la mayor cantidad de productos de investigación de carácter indexado. El
resto de universidades poseen un promedio de 19 productos de investigación. En
esta variable se evidencia que las IES de Categoría A tienen la mejor puntación.
De la variable “Investigación Regional”, se observa que la UEM con 52 productos
de investigación por PTC, es la mejor puntuada. El resto de IES tienen un promedio
de 10 productos.
UTN
UTEQUTA
UNLUEM
UCEUC
ES PO L
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EPN
100
80
60
40
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UTN
UTEQUTA
UNLUEM
UC EUC
ES PO L
E SPO CHESP E
EPN
100
80
60
40
20
0
UNIVERSIDA D
Me
an
Art. Pub. en Rev. Ind. Investigación Regional
96
Figura 14: Criterio de Investigación
En la Figura 14 se observan 5 grupos de IES con comportamiento similar, de la
siguiente manera: 1) la ESPOL y la ESPE, 2) la EPN y la UEM, 3) la UTN, la UNL y
la UC, 4) la ESPOCH y la UTEQ y 5) la UCE y la UTA. En el criterio “Investigación”
al igual que en el criterio “Academía”, se observa que el grupo 1 es el mejor
puntuado. Y, además se evidencia que las Universidades de Categoría A son las que
poseen mejor valoración en este criterio.
97
3.3.2.3 CRITERIO DE ORGANIZACIÓN
El criterio “Organización” se compone de dos subcriterios “Vinculación con la
Sociedad” y “Gestión Interna”, ver sección 3.3.1. El subcriterio “Gestión Interna”
se conforma de los indicadores Calidad del Gasto, PDI con Nombramiento y PAS con
Nombramiento (Figura 15).
Figura 15: Indicadores de Criterio Organización
UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
100
75
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25
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UNIVERSIDAD
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UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
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UNIVERSIDAD
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UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
100
80
60
40
20
UNIVERSIDAD
Me
an
UTNUTEQUTAUNLUEMUCEUCESPOLESPOCHESPEEPN
100
80
60
40
UNIVERSIDAD
Me
an
Calidad del Gasto Programas de Vinculación
Estabilidad Laboral PDI Estabilidad Laboral PASData Means
98
En la Figura 16, se observan los resultados del subcriterio “Gestión Interna”. La
UTN y la UC son las IES mejor puntuadas de este subcriterio. Con respecto a los
indicadores de estabilidad laboral (PDI con Nombramiento y PAS con
Nombramiento), la ESPE y la UEM son las IES tienen el mayor porcentaje de
personal con mayor estabilidad.
Figura 16: Subcriterio Gestión Interna
Con respecto al subcriterio de “Vinculación con la Colectividad” a través del
indicador “Programas de Vinculación” se observa que la EPN, la UTA, la ESPOL y
la UTN son las IES que registran 3 programas de vinculación por carrera en
promedio, mientras que el resto de IES mantienen un promedio 1 programa de
vinculación por carrera.
99
En cuanto al cumplimiento de la Disposición General Tercera del (REC) que
establece un máximo del 35% del Total de Remuneraciones para el PAS. En la Tabla
23 se observan los porcentajes de asignaciones en remuneraciones del PDI y PAS
para el año 2014, dónde la UTN, la UTA, la UNL y la UEM no cumplen con esta
disposición legal.
Tabla 23: Remuneraciones del PDI y PAS frente al total de remuneraciones
DESCRIPCIÓN RPDI/RTOTAL RPAS/RTOTAL
Universidad de las Fuerzas Armadas 83,7% 16,3%
Universidad Técnica Estatal de Quevedo 81,4% 18,6%
Escuela Superior Politécnica del Chimborazo 79,3% 20,7%
Escuela Politécnica Nacional 76,7% 23,3%
Escuela Superior Politécnica del Litoral 74,6% 25,4%
Universidad Central del Ecuador 74,4% 25,6%
Universidad de Cuenca 69,7% 30,3%
Universidad Técnica del Norte 63,6% 36,4%
Universidad Técnica de Ambato 58,7% 41,3%
Universidad Nacional de Loja 52,8% 47,2%
Universidad Estatal de Milagro 32,9% 67,1%
ESTANDAR 65,0% 35,0%
En la Tabla 24 se observan las remuneraciones del PDI por tiempo de trabajo del
año 2014, es decir, las remuneraciones del PDI a Tiempo Completo (PTC), a Medio
Tiempo (PMT) y a Tiempo Parcial (PTP).
100
Tabla 24: Remuneración promedio del PDI por tiempo de trabajo
DESCRIPCIÓN PTC PMT PTP
ESCUELA POLITECNICA NACIONAL 2.734,16 - 888,61
ESCUELA SUPERIOR POLITECNICA DEL LITORAL 2.512,29 1.017,00 693,33
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR 2.472,00 1.200,00
UNIVERSIDAD ESTATAL DE CUENCA 2.452,55 1.166,94 723,43
UNIVERSIDAD ESTATAL DE MILAGRO 2.142,73 1.081,75 1.219,50
UNIVERSIDAD TECNICA DE AMBATO 2.000,00 2.000,00
UNIVERSIDAD TECNICA DEL NORTE 1.676,00
UNIVERSIDAD TECNICA DE QUEVEDO 1.155,01 762,02 419,00
PROMEDIO 2.143,09 1.032,53 788,78
(Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas, 2014) Nota. Las casillas resaltadas en cada columna representan las remuneraciones más altas de cada
categoría.
El promedio de remuneración del PTC es de USD 2143,09, del PMT es de USD
1032,53 y, del PTP es de USD 788,78. Si se asume que el nivel de remuneraciones
en los tres casos es el mismo y que depende sólo de la variable número de horas de
trabajo, las remuneración promedio de las IES deberían seguir el siguiente orden r
PTC > r PMT > r PTP.
No obstante, en la UEM el promedio de remuneración del PTP es mayor al de PMT,
lo que significa que además de la variable número de horas interviene la variable
denominación de puesto, la cual debió ser superior. Una situación similar sucedería
con la UTA cuyo promedio de remuneración del PTP es igual al de PMT.
101
Figura 17: Criterio de Organización
En la Figura 17 se observan 3 grupos de comportamiento. El Grupo 1 se conforma
por la EPN, la UTN y la UTA; el Grupo 2 por la UC, la ESPOL, la UCE, la UNL, la
ESPE, la UTEQ y la ESPOCH; y, el Grupo 3 por la UEM. El Grupo 2 que tiene un
promedio de calificación de 51,71 sobre 100, concentra el 63,63% de IES. El Grupo 1
se conforma por las IES con los valores más altos respecto a este criterio, la
diferencia de puntaje entre cada IES es de 2 puntos en promedio.
102
3.3.2.4 Resultado del Modelo de Evaluación de la Gestión Propuesto
En la Figura 18 se observan los resultados del Modelo de Evaluación de la Gestión
Propuesto. A través del gráfico de Diagrama de Pareto se aprecian 5 grupos de
comportamiento: 1) la ESPE y la ESPOL, 2) la EPN y la UTN, 3) la UTEQ y la UCE,
4) la UEM y la UNL; y 5) la UTA, la ESPOCH y la UCE.
Figura 18: Resultado del Modelo de Evaluación de la Gestión Propuesto
103
3.3.2.5 Modelo de Gestión propuesto
En esta sección se relacionan los resultados del Modelo de Evaluación de la Gestión
de las IES por criterio y de manera global con el indicador de tamaño (TE/ PAS)
Tabla 25: Resultados del Modelo de Gestión propuesto con respecto al indicador
TE/ PAS
POR CRITERIO U. Categoría A 23
Academia 53 Investigación 36 Organización 30
IES PUNTUACIÓN - IES PUNTUACIÓN - IES PUNTUACIÓN - IES PUNTUACIÓN -
UTEQ 78,55 64 ESPOL 67,31 45 EPN 73,38 26 ESPE 62.65 37
ESPE 74,05 37 ESPE 66,63 37 UTN 72,2 46 ESPOL 60.51 45
UC 65,14 59 EPN 58,05 26 UTA 69,39 18 EPN 59.11 26
En la Tabla 25 se resume los resultados de las IES que alcanzaron mejor valoración
con respecto al objetivo del indicador. A estos resultados se los relaciona con el
indicador de tamaño con respecto al PAS, con la finalidad de proponer el número
adecuado de PAS para las IES ecuatorianas. Los resultados del modelo de
evaluación de calidad de las IES proponen un valor de 36 estudiantes por PAS por,
mientras que si realizamos un promedio de la mejores IES por cada categoría,
propone un valor de 43 estudiantes por PAS; y por las Universidades Categoría A de
23 estudiantes por PAS.
10
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10
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100
1
25
106
4 COMPARATIVO INTERNACIONAL
4.1 DATOS
Los datos se obtienen de informes de rendición de cuentas (plantillas de referencia)
de las universidades mejor puntuadas de acuerdo a la clasificación del Ranking de
Shangai27. Así, para el caso de las universidades latinoamericanas se consideran los
países más representativos de la región y la primera mejor universidad dentro de su
ranking nacional; para el caso de universidades europeas se obtiene la muestra de
universidades únicamente españolas debido a su importancia dentro de este ranking
y por la facilidad lingüística de entender su normativa; y, para las universidades
ecuatorianas se considera las universidades categoría A
Universidades Latinoamericanas
1. Universidad de São Paulo USP (Brasil)
2. Universidad Nacional Autónoma de México UNAM (México)
3. Universidad de Chile UCh (Chile)
4. Universidad Nacional del Nordeste UNN (Argentina)
Universidades Españolas
1. Universidad de Barcelona UB
2. Universidad Politécnica de Valencia UPV
3. Universidad Politécnica de Cataluña UPC
4. Universidad del País Vasco EHU
27 El Ranking de Shangai se refiere a la clasificación de las 500 mejores universidades del mundo, sus siglas en inglés son (Academic Ranking of World Universities, ARWU) es una de las clasificaciones más conocidas mundialmente desarrollado por un grupo de especialistas de la Universidad Jiao Tong de Shanghái.
107
Universidades Ecuatorianas
1. Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE
2. Escuela Politécnica Nacional EPN
3. Escuela Superior Politécnica del Litoral ESPOL
METODOLOGÍA
La metodología en el comparativo internacional establecerá indicadores de personal
y de remuneración de la misma manera cómo se realizó el comparativo interno, la
finalidad es contrastar las diferentes realidades nacionales y determinar la posición
de nuestro país frente a estas universidades consideradas como de excelencia.
Tabla 27: Indicadores de personal y remuneración de IES a nivel internacional
Institución PAIS TE/ PDI
TE/ PAS
PDI /TP
PAS /TP
RPDI /TR
RPAS /TR
RPAS /RPDI
Universidad de São Paulo Brasil 2 5 0,74 0,26 75% 25% 33%
Universidad Nacional Autónoma de México
México 7 11 0,62 0,38 92% 8% 8%
Universidad de Chile Chile 4 9 0,70 0,30 76% 24% 32%
Universidad Nacional del Nordeste Argentina 10 27 0,72 0,28 84% 16% 19%
Universidad de Barcelona España 6 13 0,69 0,31 81% 19% 24%
Universidad Politécnica de Valencia España 12 14 0,54 0,46 61% 39% 25%
Universidad Politécnica de Cataluña España 20 35 0,64 0,36 74% 26% 64%
Universidad del País Vasco España 5 24 0,83 0,17 90% 10% 35%
Universidad de las Fuerzas Armadas Ecuador 14 37 0,73 0,27 84% 16% 20%
Escuela Politécnica Nacional Ecuador 22 26 0,53 0,47 77% 23% 30%
Escuela Superior Politécnica del Litoral Ecuador 49 45 0,48 0,52 75% 25% 34%
OBJETIVO - + 67% 33%
(Fuente. Informe de gestión de cada IES, 2014)
SIGLAS.
TE. Total estudiantes
PDI. Personal de docencia e investigación
PAS. Personal administrativo y de servicios
RPDI. Remuneración personal de docencia e investigación
RPAS. Remuneración personal administrativo y de servicios
TP. Total de personal, incluye el personal que labora en la IES (PDI y PAS)
TR. Total remuneraciones
108
4.2 RESULTADOS POR INDICADOR
INDICADORES DE PERSONAL
TE/PDI
La media de este indicador es 14 estudiantes por PDI. Si se analiza de acuerdo a los
grupos de universidades determinados: las universidades latinoamericanas tienen
una media de 6, las universidades españolas de 13 y las universidades ecuatorianas
con media de 28 estudiantes por docente (ver Figura 19). La universidad UCh y la
EHU se encuentran bajo la media más baja de 6 estudiantes por docente
Figura 19: Número de Estudiantes por PDI’ (Externo)
TE/PAS
El indicador TE/PAS muestra el número de estudiantes que en promedio maneja
cada PAS. La media de este indicador es 22 estudiantes por PAS’. Si se analiza los
resultados de los indicadores de acuerdo a los grupos de universidades: las
latinoamericanas tienen una media de 13, las españolas de 27 y las ecuatorianas de
2
7
4
10
6
12
20
5
10
12
24
-
5
10
15
20
25
USP UNAM UCh UNN UB UPV UPC EHU ESPE EPN ESPOL
109
36 estudiantes por PAS (ver Figura 20). Los resultados de esta variable tienen una
tendencia creciente. La ESPE y la UPC se aproximan a la media más alta que es de
45 estudiantes por PAS’.
Figura 20: Número de estudiantes por PAS’ (Externo)
5
11 9
27
13 14
35
24
37
26
45
-
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
USP UNAM UCh UNN UB UPV UPC EHU ESPE EPN ESPOL
110
INDICADORES DE REMUNERACIONES
Figura 21: Porcentaje de remuneraciones del PDI’ y el PAS’ (Externo)
En la Figura 21 se observa que la media de RPAS’ es de 21%, la UNAM y la EHU
asignan los menores porcentajes, mientras que la UCh y la UPV los mayores. Si se
analiza los resultados en base a la legislación ecuatoriana que establece el 35%
como máximo de remuneración de PAS, se observa que la UPV no cumple con esta
restricción.
Los resultados de los indicadores de acuerdo a los grupos de universidades son los
siguientes: las latinoamericanas tienen una media de 18%, las españolas de 23% y
las ecuatorianas de 22% de estudiantes por PAS, (ver Figura 22).
75%
92%
76%
84% 81%
61%
74%
90%
84%
77% 75%
25%
8%
24%
16% 19%
39%
26%
10%
16%
23% 25%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
USP UNAM UCh UNN UB UPV UPC EHU ESPE EPN ESPOL
RPDI/RTOTAL RPAS/RTOTAL
111
4.2.1 COMPARATIVO DE REMUNERACIONES DE IES INTERNACIONALES
Para poder realizar la comparación de los datos sobre remuneraciones es necesario
convertirlos a la misma unidad monetaria, que será el dólar estadounidense. Sin
embargo, esta transformación no es suficiente para poder comparar los salarios del
PDI y el PAS de estas Universidades, para lo cual este trabajo de investigación
tratará de relacionarlo con el salario mínimo interprofesional (SMI)28 de cada uno de
los países ajustado con PPA (ver Tabla 28).
28 (SMI) fija la cuantía retributiva mínima que percibirá el trabajador referida a la jornada legal de trabajo, sin distinción de sexo u edad de los trabajadores, sean fijos, eventuales o temporeros
11
2
Tab
la 2
8: A
nál
isis
de
rem
uner
acio
nes
de
IES
inte
rnac
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ales
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AS
U
niv
ers
idade
de
Sã
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au
lo
US
P
Bra
sil
real
bra
sile
ño
2.3
57
2.1
70
880
3,2
0
2
75
736
677
0,7
4
2
2
U
niv
ers
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Naci
onal
A
utó
nom
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co
Méx
ico
pes
os
38.
880
5.1
49
2
.220
18,
89
118
2.0
58
273
0,6
0
1
0
1
Univ
ers
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de
Chile
C
hile
pes
os
2.7
43.2
09
2.0
33.7
67
257
.500
654
,29
382
4.1
93
3.1
08
0,6
6
7
5
U
niv
ers
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Naci
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de
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ord
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31.
292
15.
700
8
.060
15,
21
530
2.0
57
1.0
32
0,6
2
2
1
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4.2
55
2.2
61
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4.6
39
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65
0,8
8
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3.2
61
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62
3.5
56
2.6
85
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3
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81
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4.7
77
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18
5
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58
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25
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5
3
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- -
- -
366
3.4
75
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13
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6
5
2
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1.1
42
6
2
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02
1.0
40
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2
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de
Ges
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n d
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da
IES
, 2
014)
113
ANÁLISIS DE RESULTADOS DE COMPARATIVO INTERNACIONAL
La Figura 22 muestra los datos concernientes al poder adquisitivo de
remuneraciones del PDI frente a las remuneraciones del PAS de las IES a nivel
internacional. La interpretación de estos resultados se realizará a través de la resta o
diferencia siguiente:
Poder adquisitivo del PDI ajustado por el índice PPA - Poder adquisitivo del PAS ajustado por el índice PPA.
Figura 22: Poder adquisitivo de remuneraciones del PDI y del PAS
Serie 1. Poder Adquisitivo PDI; Serie 2. Poder Adquisitivo PAS
2
10
7
2
5
4
5 5
5 6
3
2 1
5
1
3 3
3 3
2 2 2
-
2
4
6
8
10
12
USP UNAM UCh UNN UB UPV UPC EHU ESPE EPN ESPOL
114
Se observa que 10 de las 11 IES marcan una tendencia de comportamiento, donde
la diferencia entre el poder adquisitivo del PDI y del PAS es menor igual a 4 veces; y,
la UNAM muestra una diferencia significativa de 9 veces.
Las IES ecuatorianas tienen las siguientes diferencias: la ESPOL de 1 vez, la EPN
de 4 veces y la ESPE de 3 veces. De las IES españolas, la EHU, la UPC y la UB
tienen una diferencia de 2 veces y sólo la UPV tiene una diferencia de una vez.
Finalmente, del resto de IES latinoamericanas se observa que la UNN tiene una
diferencia de una vez, la UCh tiene una diferencia de 2 veces y la USP no diferencia
el poder adquisitivo del PDI frente al del PAS.
115
Análisis del Indicador PDI / PAS
Con respecto a la hipótesis nula o conservadora “La media del personal PDI y PAS
relativo es igual para las universidades de tipo A y B e igual a la internacional” se
procede a calcular el citado indicador (Tabla 29).
Tabla 29: Indicador PDI/PAS
UNIVERSIDADES ECUATORIANAS UNIVERSIDADES EXTRANJERAS
DEL TIPO A PDI/PAS LATINOAMÉRICANAS PDI/PAS
Universidad de las Fuerzas Armadas 3,66 Universidad de São Paulo USP 2,82
Escuela Politécnica Nacional 2,15 Universidad Nac. Autó. de México 1,62
Escuela Sup. Politécnica del Litoral 1,93 Universidad de Chile 2,33
- - Universidad Nacional del Nordeste 2,64
u 2,58 u 2,35
s 0,94 s 0,53
DEL TIPO B PDI/PAS ESPAÑOLAS PDI/PAS
Universidad de Cuenca 1,58 Universidad de Barcelona 2,21
Escuela Sup. Politécnica del Chimborazo 1,08 Universidad Complutense de Madrid 3,17
Universidad Técnica del Norte 1,26 Universidad Politécnica de Valencia 1,18
Universidad Nacional de Loja 0,39 Universidad Politécnica de Cataluña 1,75
Universidad Técnica Estatal de Quevedo 1,48 Universidad del País Vasco 4,96
Universidad Central del Ecuador 1,45
- - Universidad Técnica de Ambato 0,87
Universidad Estatal de Milagro 0,26
u 1,04 u 2,65
s 0,5 s 1,48
u Universidades Ecuatorianas 1,46 u Universidades Extranjeras 2,52
s Universidades Ecuatorianas 0,93 s Universidades Extranjeras 1,11
Es necesario determinar el tipo de distribución que sigue el indicador PDI/PAS para
rechazar o no la Ho antes mencionada. Es así que se procede a realizar la prueba de
normalidad a las valoraciones del indicador PDI/PAS de las universidades de tipo A,
B y las internacionales.
116
Para realizar la prueba de normalidad a las valoraciones del indicador PDI/PAS se
aplicará la prueba de normalidad de Anderson-Darling. Esta prueba considera la
hipótesis nula CD: <E=<D, donde <D es la distribución normal (µ, F?). Para nuestro
caso se considera que la CD se rechaza cuando α (0.05) es mayor que el p-valor (α >
p-valor).
Pruebas de Normalidad de las Universidades Tipo A, Tipo B y las Internacionales
3,63,22,82,42,0
Median
Mean
543210
1st Q uartile 1,9252
Median 2,1495
3rd Q uartile 3,6596
Maximum 3,6596
0,2349 4,9213
1,9252 3,6596
0,4911 5,9282
A -Squared 0,37
P-V alue 0,153
Mean 2,5781
StDev 0,9433
V ariance 0,8898
Skewness 1,62255
Kurtosis *
N 3
Minimum 1,9252
A nderson-Darling Normality Test
95% C onfidence Interv al for Mean
95% C onfidence Interv al for Median
95% C onfidence Interv al for StDev
95% Confidence Intervals
Universidades tipo A PDI/PAS
1,61,20,80,4
Median
Mean
1,501,251,000,750,50
1st Q uartile 0,5053
Median 1,1658
3rd Q uartile 1,4713
Maximum 1,5773
0,6244 1,4626
0,3775 1,4856
0,3314 1,0202
A -Squared 0,38
P-V alue 0,309
Mean 1,0435
StDev 0,5013
V ariance 0,2513
Skewness -0,69096
Kurtosis -1,06365
N 8
Minimum 0,2625
A nderson-Darling Normality Test
95% C onfidence Interv al for Mean
95% C onfidence Interv al for Median
95% C onfidence Interv al for StDev
95% Confidence Intervals
Universidades tipo B PDI/PAS
117
Figura 23: Prueba de Normalidad PDI/PAS
Análisis de Resultados
Los resultados de la prueba de normalidad de Anderson-Darling del indicador
PDI/PAS de las universidades del tipo A, B y las internacionales demuestran que las
tres categorías siguen una distribución normal, (ver Figura 23).
Tabla 30: Resumen del indicador PDI /PAS
DESCRIPCIÓN u s p-valor Anderson-Darling
normality test
UNIVERSIDADES DEL TIPO A 2,5781 0,94327 0.153
UNIVERSIDADES DEL TIPO B 1,0435 0,50128 0.309
UNIVERSIDADES EXTRANJERAS 2,5196 1,10769 0.325
Las universidades del tipo A tienen una media de 2.57 y varianza de 0.94, las del tipo
B media de 1.04 y varianza de 0.5 y las internacionales medias de 2.6 y varianza de
1.11. En el contexto internacional, las valoraciones de las universidades españolas
son las más volátiles a causa de la EHU que maneja aproximadamente 5 PDI por
PAS y la UPV 1 PDI por PAS (ver Tabla 30).
54321
Median
Mean
3,53,02,52,01,5
1st Q uartile 1,6839
Median 2,3325
3rd Q uartile 2,9967
Maximum 4,9600
1,6682 3,3711
1,6494 3,0907
0,7482 2,1221
A -Squared 0,38
P-V alue 0,325
Mean 2,5196
StDev 1,1077
V ariance 1,2270
Skewness 1,32568
Kurtosis 2,52666
N 9
Minimum 1,1802
A nderson-Darling Normality Test
95% C onfidence Interv al for Mean
95% C onfidence Interv al for Median
95% C onfidence Interv al for StDev
95% Confidence Intervals
PDI/PAS Universidades Extranjeras
118
El error estándar entre la media de las Universidades del Tipo A con las del Tipo B es
de 60% y, entre las Universidades del Tipo A con las Internacionales es de 2%. Por
lo tanto, se rechaza la hipótesis nula porque la media de las Universidades del Tipo A
y B no es igual, pese a que las medias entre las universidades del tipo A y las
internacionales si se consideran iguales.
119
5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 CONCLUSIONES
El enfoque de este trabajo de investigación es analizar la burocracia del Sistema de
Educación ecuatoriano a partir de la implementación de la LOES (2010). El objetivo
general es determinar si los cambios planteados han cumplido con su objetivo de
mejorar la eficiencia en términos de burocracia. El estudio realizado ha permitido
alcanzar el objetivo planteado, determinando dos tipos de burocracia dependiendo la
naturaleza de las instituciones.
Con respecto a la posibilidad de elaborar un comparativo en base a parámetros
internacionales en la relación personal administrativo respecto a personal docente e
investigador. El análisis del indicador inverso de las universidades ecuatorianas del
tipo A, B y extranjeras determinó el rechazo de la hipótesis trazada, debido a que el
indicador es distinto para las universidades del tipo A y B pese a que para las
universidades del tipo A y las internacionales son iguales.
La causa de que el indicador sea distinto para las universidades del tipo A y B es
porque estas últimas todavía se encuentran implementando el proceso de mejora
continua. Mientras que el indicador de las universidades de excelencia a nivel
nacional (universidades del tipo A) con las de excelencia a nivel internacional son
iguales, en razón de que las universidades ecuatorianas manejan una política similar
a la internacional en el manejo de personal docente e investigador.
Los principales cambios que plantea la LOES (2010) en cuanto al
redimensionamiento de la educación superior y, su incidencia sobre las
universidades se relacionan con la delegación de nuevas competencias tanto a
universidades como a sus entidades de control y regulación con el objetivo principal
de alcanzar la educación superior de calidad.
120
Con la finalidad de evaluar el concepto de calidad en la educación superior se
utilizaron los conceptos de efectividad, eficacia y eficiencia. En esta investigación, la
efectividad mide el número de IES que han mejorado su categoría en el ranking del
CEAACES (2013) dados los requerimientos de la LOES (2010). Los resultados
demuestran que el 29% de las universidades han mejorado de categoría.
La mejora de las IES se efectúa pese a la mayor rigurosidad de la categorización
2013 que han demostrado que hay un número mayor de instituciones que bajaron la
categoría en lugar de subir. El trabajo realizado en conjunto por las universidades y
las instituciones de regulación y control ha permitido que las instituciones identifiquen
las áreas que se deben mejorar.
La eficacia es el nivel de calidad obtenido luego del proceso de categorización y
acreditación 2013 de las IES. La finalidad del proceso ha sido homogenizar el nivel
de calidad de las IES. Un ejemplo es la eliminación de la categoría E en la
evaluación 2013. El proceso de evaluación tiene previsto que para el periodo 2017-
2021 todas las universidades sean solo de categoría A o B.
Y, la eficiencia es el gasto en remuneraciones de universidades y de las entidades
de control y regulación. Es así que, la eficiencia se relaciona directamente con la
burocracia, toda vez que nos permita identificar el gasto en remuneraciones del
personal administrativo.
En esta investigación se identificaron dos tipos de burocracias necesarias para que el
sistema educativo ecuatoriano logre los objetivos establecidos en la LOES (2010), la
burocracia estructural del periodo 2008-2014 y la burocracia funcional del año 2014.
La primera se localiza en las organizaciones de control y regulación de las IES y la
segunda en las propias IES.
121
Además, se analizó el gasto total en remuneraciones de las IES durante el periodo
2008-2014 con la finalidad de determinar la incidencia de la LOES (2010). Al
contrario de lo esperado, el incremento del total de gasto en remuneraciones
disminuyó significativamente de un 12% a un 4%. Situación que significó un gran
desafío para las IES porque se enfrentaron a mayores requerimientos para alcanzar
la calidad de sus productos y en el manejo de personal con menores recursos.
La incidencia de los objetivos de la loes (2010) en términos de burocracia ha dado
como resultado que las universidades deban priorizar la cantidad de personal
dedicado a tareas de docencia e investigación frente al personal administrativo y de
servicios. Sin embargo el 50% de las universidades del tipo b no cumplen o se
encuentran en el límite de porcentaje de remuneración establecida Disposición
General Tercera del Reglamento de Escalafón y Carrera.
Las IES se financian principalmente de recursos provenientes del FOPEDEUPO que
se asigna en los porcentajes establecidos por Ley; y, de recursos generados por
gratuidad y compensación que se asignan mediante la aplicación de la fórmula de
distribución de recursos. La calidad es el parámetro que recibe la mayor ponderación
de 60% y se encuentra en concordancia con el objetivo principal de la LOES (2010).
El comparativo nacional (interno) muestra que es un avance analizar la gestión de las
IES a partir de una categorización previa (categoría A o B), debido a que no
necesariamente las universidades categoría A son las que optimizan todos los
indicadores de evaluación institucional. Por ejemplo, al analizar las universidades
óptimas por criterio no todas son de categoría A.
El modelo de gestión propuesto reafirma la posición de las universidades del tipo A
en la categorización del CEAACES (2013), ya que en las calificaciones globales son
las que ocupan los primeros lugares. Sin embargo, dado que las diferencias entre
cada una de ellas no son representativas no se puede determinar una universidad
líder.
122
Los modelos de gestión de las universidades mejor calificadas sirven de ejemplo
para aquellas universidades que se encuentren en una categoría inferior. La idea no
es que se copie, sino que se consideren las mejores ideas y se adapten a su realidad
y de ser posible se iguale o supere el nivel de calidad.
Al relacionar el criterio de investigación con el de academia se observó que las IES
mejores puntuadas en el criterio de investigación también tienen buena calificación
en el de academia. La causa es que el personal a tiempo completo le da la
importancia debida al componente de investigación.
Además, se observa que es muy complicado elegir una “universidad tipo” para las
universidades de categoría B. De haberla, se propone un modelo de gestión
denominado “Universidad Tipo B” como paso previo a que una IES alcance la
categoría A.
Del comparativo internacional (externo) se observa que las IES ecuatorianas tienen
los indicadores de tamaño más alto y, un poder adquisitivo similar a las IES
españolas. De manera particular el PDI de la EPN tiene un poder adquisitivo de 5
veces las remuneraciones del PAS.
Finalmente, los diferentes contextos en los que se analizan el indicador Total
estudiantes sobre PAS muestran que Ecuador maneja un promedio de 40
estudiantes por PAS, las universidades con mejor calificación del modelo de gestión
propuesto tienen un promedio de 36 estudiantes por PAS y, las universidades a nivel
internacional tienen un promedio de 23 estudiantes por PAS.
123
5.2 RECOMENDACIONES
Se recomienda tomar un caso de estudio (una IES) y analizar los indicadores de
personal, tamaño y remuneración de esta investigación durante el periodo 2008 al
2014, para poder determinar la evolución de la eficiencia en términos de burocracia a
nivel de las IES.
Se recomienda diseñar la Universidad Tipo B con los mejores resultados de los
criterios de esta categoría y premiar de manera económica a las universidades que
más se aproximares a estos parámetros. Del mismo modo, se sugiere imponer una
pequeña sanción a las IES que bajen de categoría.
124
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Revista de la Educación Superior, 3, 7-24.
Spendolini, M. (2005). Benchmarking. Grupo Editorial Norma.
Stiglitz, J. E. (2000). La Economía del Sector Público. Barcelona: Antoni Bosch.
Thompson, V. (1984). Modern Organization. Alabama: Library Materials.
UNESCO. (2003). La calidad en la universidad ecuatoriana. UNESCO.
UPV/EHU, C. d. (2008). La plantilla de referencia del personal de administración y
servicios de la UPV/EHU. Universidad del País Vasco.
127
Weber, M. (2000). Qué es la Burocracia. Buenos Aires: Leviátan.
REC (2012) Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del
Sistema de Educación Superior
RAFDR (2011) Reglamento de Aplicación de la Fórmula de Distribución de Recursos.
Constitución de la República de Ecuador (2008)
Oficio No. CES -2016-0038-CO (17 de marzo de 2016)
Acuerdo Ministerial No. MRL-2012-025.
128
ANEXO 1: Modelos de eficacia en la organización
Balduck y Buelens (2008) determinan que las ef icacias en las organizaciones pueden ser administrada considerados modelos desarrollados en base de alguno de estos cuatro enfoques: el enfoque objetivo, el enfoque de los recursos del sistema, el enfoque basado en procesos y el enfoque estratégico circunscripción. A continuación, se describen sus principales aportes: El enfoque objetivo: consiste en buscar los objetivos operativos esenciales de la organización. Para garantizar la efectividad de este enfoque, los objetivos deben ser definidos a través de un acuerdo general y tener personal responsable y comprometido en su logro. Además, (Robbins, 2003) señala que los objetivos deben ser limitados.
Para el caso de las universidades dedicadas a investigación este enfoque se adecúa de manera parcial debido a la naturaleza exploratoria de la investigación que no se ejecuta de acuerdo un número limitado de objetivos.
El enfoque de recursos del sistema: explica la eficacia desde el punto de vista de la capacidad de obtener recursos necesarios a partir de los entornos fuera de la organización (Schermerhorn et. Al., 2004).
La aplicación de los recursos del sistema puede ser eficaz si existe una relación dinámica entre los recursos que recibe una organización y los bienes o servicios que produce (Kameron, 1981).
Enfoque basado en Procesos: Para el enfoque basado en procesos la eficacia de una organización se basa en una organización saludable y eficiente, de manera que sus procesos y procedimientos internos se desarrollen con normalidad.
Estas organizaciones se caracterizan porque sus miembros se encuentran comprometidos con la misión institucional y mientras los sistemas funcionan de acuerdo a lo esperado se mantendrá un buen ambiente de trabajo (sin estrés ni tensión).
El enfoque estratégico circunscripción Este enfoque considera eficacia a los efectos producidos por la organización de los principales actores y por el nivel de satisfacción de sus intereses. (Schermerhorn et. Al., 2004).
Los principales actores, grupos estratégicos o la llamada circunscripción estratégica se refieren al personal que se encuentran de alguna manera conectado a la organización. En este grupo se encuentran los usuarios externos (los consumidores de servicios o productos /clientes) e internos (facilitadores de la salida de la organización / empleados, accionistas y los directivos) de la organización (Cameron, 1981). La aplicación de este modelo resulta una situación favorable para los ambientes académicos y de investigación al no requerir un análisis previo de costo-beneficio que requiere de una definición clara de sus relaciones. (T. y L. Dalton, 1988)
129
ANEXO 2: Acuerdo Ministerial No. MDT-2015-0226
130
ANEXO 3: Dimensiones de los modelos multivariables de eficacia en las IES
AUTOR Antia y Cuthbert
(1976) Kim Cameron
(1978)
Kleeman y Richardson
(1985)
Pounder (1999)
Una, Yom, y Ruggiero
(2011)
CAMPOS DE
ACCIÓN
1) sintonizar sociales, 2) la rentabilidad, 3) el desarrollo del curso, 4) la reputación corporativa, 5) la inversión en capital humano, 6) instalaciones físicas de desarrollo, 7) Relación con los alumnos, 8) la calidad de relaciones con los empleados, y 9) la responsabilidad pública.
1) El desarrollo académicos de los estudiantes 2) El desarrollo profesional y la calidad de la facultad 3) Capacidad para adquirir recursos 4) Estudiante satisfacción educativa 5) Facultad de empleo y la satisfacción del administrador 6) Salud de la organización 7) El desarrollo de la carrera del estudiante 8) Sistemas de apertura y la interacción de la comunidad 9) El desarrollo personal de estudiante
1) programas y servicios para estudiantes, 2) la atención a las mujeres y las minorías, 3) calidad de la enseñanza y la investigación, 4) la publicación de conocimiento y la investigación, 5) talleres y asesoramiento para ampliar el acceso, 6) deportes, 7) se centran en las actividades culturales, 8) programas para graduados, 9) instalaciones de leasing y, 10) la mejora de los estándares
1) la productividad-eficiencia, 2) la calidad, 3) la cohesión 4) la capacidad de adaptación de preparación, 5) información de la gestión de la comunicación, 6) el crecimiento, 7) ajuste de la planificación de la meta, 8) desarrollo de recursos humanos, y 9) la estabilidad-control.
1) satisfacción en el trabajo, y 2) la participación de la organización
(Fuente. Ashraf G. (2011). Una revisión sobre los Modelos de Eficacia de la Organización: Una mirada a los
modelos de Cameron en la Educación Superior)
131
ANEXO 4: Artículos citados de la normativa ecuatoriana
(LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR. LOES, 2010)
Artículo 23.- Garantía del financiamiento de las instituciones públicas de
educación superior. - De conformidad con la Constitución de la República del
Ecuador y la presente Ley. el Estado garantiza el financiamiento de las instituciones
públicas de educación superior, el que constará obligatoriamente en el Presupuesto
General del Estado que se aprueba cada año.
Artículo 24.- Distribución de los recursos. - Los recursos destinados anualmente
por parte del Estado a favor de las universidades, escuelas politécnicas, institutos
superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios
superiores públicos y particulares que reciban rentas y asignaciones del Estado, se
distribuirán con base a criterios de calidad, eficiencia, equidad, justicia y excelencia
académica, que entre otros parámetros prevalecerán los siguientes:
a) Número de estudiantes y costo por carrera y nivel:
b) Número, dedicación, título y experiencia docente en función de las
evaluaciones pertinentes:
c) Clasificación académica y tipología de instituciones. carreras y programas:
d) Eficiencia en docencia e investigación y relación con el desarrollo nacional y
regional;
e) Eficiencia terminal: y, o Eficiencia administrativa.
Los porcentajes correspondientes a cada parámetro de distribución se establecerán
en el respectivo reglamento, y tendrán en cuenta: los lineamientos del Plan Nacional
de Desarrollo, un sistema de incentivos orientados a la excelencia académica, el
mejoramiento de la formación de las plantas de profesores e investigadores, el tipo
de carrera. el fomento a la investigación, la innovación y el desarrollo tecnológico.
Se considerará como parámetro adicional, la vinculación de su oferta al desarrollo
nacional o regional, a la creación de sinergias, asociaciones y/o fusiones con otras
132
instituciones de educación superior de su región, y a la promoción de potencialidades
territoriales.
Para la distribución de los recursos, la Secretaría Nacional de Educación Superior.
Ciencia. Tecnología e Innovación. elaborará el informe respetivo que establezca la
fórmula de distribución de los recursos, para aprobación del Consejo de Educación
Superior. Una vez aprobada dicha fórmula, la Secretaría Nacional de Educación
Superior. Ciencia. Tecnología e Innovación, distribuirá dichos recursos.
Las instituciones de educación superior que se crearen o que fueran incorporadas a
la distribución de fondos por mandato de la Ley. recibirán la parte proporcional de los
incrementos de las respectivas rentas, desde el año siguiente a su creación o
incorporación.
Artículo 25.- Rendición de cuentas.- Las instituciones del Sistema de Educación
Superior deberán rendir cuentas del cumplimiento de sus fines y de los fondos
públicos recibidos, mediante el mecanismo que establezca la Contraloría General del
Estado, en coordinación con la Secretaria Nacional de Educación Superior. Ciencia.
Tecnología e Innovación, y conforme las disposiciones de la Ley que regula el
acceso a la información.
Artículo 166.- Consejo de Educación Superior. - El Consejo de Educación
Superior es el organismo de derecho público con personería jurídica, con patrimonio
propio, independencia administrativa, financiera y operativa, que tiene por objetivo la
planificación, regulación y coordinación interna del Sistema de Educación Superior, y
la relación entre sus distintos actores con la Función Ejecutiva y la sociedad
ecuatoriana.
El Consejo de Educación Superior funcionará en coordinación con el Consejo de
Evaluación. Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y
no podrá conformarse por representantes de las instituciones objeto de regulación ni
por aquellos que tengan intereses en las áreas que vayan a ser reguladas. Tendrá su
sede en la capital de la República.
133
Artículo 173.- Evaluación Interna, Externa, Acreditación, Categorización y
Aseguramiento de la Calidad. - El Consejo de Evaluación. Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior normará la autoevaluación
institucional, y ejecutará los procesos de evaluación externa, acreditación,
clasificación académica y el aseguramiento de la calidad.
Las universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores técnicos, tecnológicos,
pedagógicos, de artes y conservatorios superiores del país, tanto públicos como
particulares, sus carreras y programas, deberán someterse en forma obligatoria a la
evaluación interna y externa, a la acreditación, a la clasificación académica y al
aseguramiento de la calidad.
Artículo 182.- De la Coordinación del Sistema de Educación Superior con la
Función Ejecutiva. - La Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia.
Tecnología e Innovación, es el órgano que tiene por objeto ejercer la rectoría de la
política pública de educación superior y coordinar acciones entre la Función Ejecutiva
y las instituciones del Sistema de Educación Superior. Estará dirigida por el
Secretario Nacional de Educación Superior. Ciencia. Tecnología e Innovación de
Educación Superior. designado por el Presidente de la República. Esta Secretaría
Nacional contará con el personal necesario para su funcionamiento.
134
(REGLAMENTO DE CARRERA Y ESCALAFÓN DEL PROFESOR E
INVESTIGADOR DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR. REC,
2012)
RPC-S0-037-No.265-2012
Artículo 2.- Ámbito. - El presente Reglamento se aplica al personal académico que
presta sus servicios en calidad de profesores, investigadores, máximas autoridades y
autoridades académicas en las universidades y escuelas politécnicas, públicas y
particulares; institutos técnicos superiores, tecnológicos superiores y pedagógicos,
públicos y particulares; y, conservatorios superiores de música y artes, públicos y
particulares.
(Artículo reformado mediante Resolución RPC-SE-03-No.OOS-2016, adoptada por el
Pleno del Consejo de Educación Superior en su Tercera Sesión Extraordinaria,
desarrollada el 22 de marzo de 2016)
Artículo 4.- Ayudante de cátedra y de investigación. - Se define como ayudante
de cátedra o de investigación al estudiante que asiste a un profesor o investigador en
sus actividades de docencia e investigación, conforme a las especificaciones y
directrices y bajo la responsabilidad de éste. No sustituye ni reemplaza al profesor o
investigador.
La dedicación a estas actividades no podrá ser superior a veinte horas semanales.
Para el ingreso de ayudantes de cátedra y de investigación en las universidades y
escuelas politécnicas, será necesario que la instancia institucional correspondiente
tome en cuenta los siguientes criterios:
a) Número de estudiantes.
b) Necesidades de la cátedra, en lo referente a control técnico, asistencia a
labores en clase u otras actividades académicas.
135
c) Frecuencia de los trabajos de campo y/o consultas documentales
La duración de esta actividad será de máximo cuatro (4) semestres
académicos.
Artículo 5.- Tipos de personal académico, - Los miembros del personal académico
de las universidades y escuelas politécnicas públicas y particulares son titulares y no
titulares. La condición de titular garantiza la estabilidad, de conformidad con lo
establecido en la Ley Orgánica de Educación Superior, su Reglamento General y
este Reglamento.
Los titulares son aquellos que ingresan a la carrera y escalafón del profesor e
investigador mediante Concurso Público de Méritos y Oposición y se clasifican en
principales, agregados y auxiliares.
Los no titulares son aquellos que no ingresan a la carrera y escalafón del profesor e
investigador. Se clasifican en honorarios, invitados y ocasionales.
Artículo 6.- Actividades del personal académico. - Los profesores e
investigadores de las universidades y escuelas politécnicas públicas y particulares,
titulares y no titulares pueden cumplir las siguientes actividades:
a) De docencia.
b) De investigación.
c) De dirección o gestión académica.
Las actividades de vinculación con la colectividad se enmarcan en lo
establecido en los artículos 7, 8 Y 9 de este Reglamento.
Artículo 7.- Actividades de docencia. - La docencia en las universidades y
escuelas politécnicas públicas y particulares comprende, entre otras, las siguientes
actividades:
136
1. Impartición de clases presenciales, virtuales o en línea, de carácter teórico o
práctico, en la institución o fuera de ella, bajo responsabilidad y dirección de la
misma;
2. Preparación y actualización de clases, seminarios, talleres, entre otros;
3. Diseño y elaboración de libros, material didáctico, guías docentes o
syllabus;
4. Orientación y acompañamiento a través de tutorías presenciales o virtuales,
individuales o grupales;
5. Visitas de campo, tutorías, docencia en servicio y formación dual, en áreas
como salud (formación en hospitales), derecho (litigación guiada), ciencias
agropecuarias (formación en el escenario de aprendizaje), entre otras;
6. Dirección, tutorías, seguimiento y evaluación de prácticas o pasantías pre
profesionales;
7. Preparación, elaboración, aplicación y calificación de exámenes, trabajos y
prácticas;
8. Dirección y tutoría de trabajos para la obtención del título, con excepción de
tesis doctorales o de maestrías de investigación;
9. Dirección y participación de proyectos de experimentación e innovación
docente;
10. Diseño e impartición de cursos de educación continua o de capacitación y
actualización;
11. Participación en actividades de proyectos sociales, artísticos, productivos y
empresariales de vinculación con la sociedad articulados a la docencia e
innovación educativa;
12. Participación y organización de colectivos académicos de debate,
capacitación o intercambio de metodologías y experiencias de enseñanza;
137
13. Uso pedagógico de la investigación y la sistematización como soporte o
parte de la enseñanza;
14. Participación como profesores que impartirán los cursos de nivelación del
Sistema Nacional de Nivelación y Admisión (SNNA); y,
15. Orientación, capacitación y acompañamiento al personal académico del
SNNA
Artículo 9.- (…)
14. Otras actividades de gestión relacionadas con los procesos académicos
ordinarios de la institución.
Artículo 19.• Requisitos del personal académico titular auxiliar de las
universidades y escuelas politécnicas.- Para el ingreso como miembro del
personal académico titular auxiliar de las universidades y escuelas politécnicas
públicas y particulares, además de cumplir los requisitos generales establecidos
en este Reglamento, se deberá acreditar:
1. Tener al menos grado académico de maestría o su equivalente, reconocido e
inscrito por la SENESCYT, en el campo de conocimiento vinculado a sus actividades
de docencia o investigación;
2. Ganar el correspondiente concurso público de merecimientos y oposición; y,
3. Los demás que determine la institución de educación superior, entre los cuales
podrá incluir requisitos de experiencia previa siempre y cuando no sobrepase el
50% del tiempo requerido para el personal académico titular principal 1 a tiempo
completo en docencia y /o investigación adquirida en la misma u otra !ES,
conforme lo determinado en el artículo 21 de este Reglamento y lo establecido
en el artículo 150, literal d) de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES).
Adicionalmente se deberá observar las normas constitucionales y legales, así como
garantizar los derechos establecidos en el artículo 6 de la LOES.
138
Artículo 20. Requisitos del personal académico titular agregado de las
universidades y escuelas politécnicas. - Para el ingreso como miembro del
personal académico titular agregado de las universidades y escuelas politécnicas
públicas y particulares, además de los requisitos generales establecidos en este
Reglamento, se deberá acreditar
1. Tener al menos grado académico de maestría o su equivalente, reconocido
e inscrito por la SENESCYT. En el campo de conocimiento vinculado a sus
actividades de docencia o investigación:
2. Tener al menos tres años de experiencia como personal académico en
instituciones de educación superior o en instituciones de investigación de
prestigio;
3. Haber creado o publicado al menos tres obras de relevancia o artículos
indexados en el campo de conocimiento vinculado a sus actividades de
docencia o investigación;
4. Haber obtenido como mínimo los setenta y cinco por ciento del puntaje de
la evaluación de desempeño en sus últimos dos periodos académicos;
5. Haber realizado ciento ochenta horas de capacitación y actualización
profesional, de las cuales noventa habrán sido en metodologías de
aprendizaje e investigación, y el resto en el campo de conocimiento vinculado
a sus actividades de docencia o investigación;
6. Haber participado al menos doce meses en uno o más proyectos de
investigación;
7. Suficiencia en un idioma diferente a su lengua materna;
8. Ganar el correspondiente concurso público de merecimientos y
oposición, o ser promovido a esta categoría de conformidad con las normas de
este Reglamento; y,
139
9. Los demás que determine la institución de educación superior, que deberá
observar las normas constitucionales y legales, as! como garantizar los
derechos establecidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Educación
Superior.
Para el ingreso del personal académico titular agregado de los programas y carreras
de artes, los requisitos de obras de relevancia, intervenciones, presentaciones
artísticas en el espacio público, reconocidas en las distintas disciplinas artísticas,
deberán contar con el aval de una comisión interuniversitaria
Articulo 21.- Requisitos del personal académico titular principal de las
universidades y escuelas politécnicas Para el ingreso por concurso como
personal académico titular principal de las universidades y escuelas politécnicas
públicas y particulares. Además de los requisitos generales establecidos en este
Reglamento, se acreditará:
1. Tener grado académico de Doctor (PhD o su equivalente), en el campo de
conocimiento vinculado a sus actividades de docencia e investigación,
reconocido e inscrito por la SENESCY1" con la leyenda de “Título de Doctor o
PhD válido para el ejercicio de la docencia, investigación y gestión en
educación superior". El incumplimiento de este requisito invalidará el
nombramiento otorgado como resultado del respectivo concurso;
2. Tener al menos cuatro años de experiencia en actividades de docencia y/o
investigación en instituciones de educación superior o en instituciones de
investigación de prestigio;
3. Haber creado o publicado doce obras de relevancia o artículos indexados
en el campo de conocimiento vinculado a sus actividades de docencia o
investigación, de los cuales al menos tres deberán haber sido creados o
publicados durante los últimos cinco años;
4. Haber obtenido como mínimo los setenta y cinco por ciento del puntaje de
la evaluación de desempeño en sus últimos dos periodos académicos;
140
5. Haber realizado ciento noventa y dos horas de capacitación y
actualización profesional, de las cuales noventa habrán sido en
metodologías de aprendizaje e investigación, y el resto en el campo de
conocimiento vinculado a sus actividades de docencia o investigación;
6. Haber participado en uno o más proyectos de investigación con una
duración de al menos 12 meses cada uno, por un total mínimo de seis años;
7. Haber dirigido o codirigido al menos una tesis de doctorado o tres tesis
de maestría de investigación:
8. Suficiencia en un idioma diferente a su lengua materna;
9. Ganar el correspondiente concurso público de merecimientos y oposición;
y, los demás que determine la institución de educación superior.
10. Observar las normas constitucionales y legales, así como garantizar los
derechos establecidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Educación
Superior.
Para el ingreso y promoción del personal académico titular principal de los
programas y carreras de artes, los requisitos de obras de relevancia,
intervenciones, presentaciones artísticas en el espacio público, reconocidas en las
distintas disciplinas artísticas, deberán contar con el aval de una comisión
interuniversitaria.
Articulo 52.- Escalafón y escala remunerativa del personal académico
de las universidades y escuelas politécnicas. - Las categorías. niveles, grados
escalafonarios y escalas remunerativas del personal académico de las universidades
y escuelas politécnicas públicas son los siguientes:
141
Las universidades y escuelas politécnicas particulares deberán observar las
categorías, niveles y grados de este escalafón. Las remuneraciones de su
personal académico se determinarán de conformidad con las normas del Código del
Trabajo
Artículo 54.- Remuneraciones del personal académico titular de las
universidades y escuelas politécnicas públicas. - Las remuneraciones del
personal académico titular de las universidades y escuelas politécnicas públicas se
regirán por las normas que regulan las categorías. niveles, grados y requisitos
definidos en este Reglamento y serán determinadas por dichas instituciones, en
ejercicio de su autonomía responsable, observando las escalas remunerativas
mínimas y máximas para cada categoría.
La remuneración del personal académico que se determine para un grado
escalafonario especifico no podrá ser mayor o igual a la del grado escalafonario
inmediato superior. La remuneración que se determine para el nivel 1 de cada
categoría deberá ser por lo menos un treinta. por ciento mayor a la fijada para el
nivel l de la categoría inferior. La remuneración que se determine para el nivel 3 de
la categoría de personal académico titular principal deberá ser por lo menos un
treinta por ciento mayor que la fijada para el nivel 1 de la misma categoría. La
remuneración máxima no podrá ser igual ni superior a la remuneración establecida
para el servidor público grado 8 del nivel jerárquico superior.
142
Artículo 55. Remuneraciones del personal académico no titular de las
universidades y escuelas politécnicas. - La remuneración del personal
académico invitado de las universidades y escuelas politécnicas públicas será,
al menos, igual a la indicada para la escala del personal académico titular agregado l.
La remuneración del personal académico honorario y ocasional 1 de la universidades
y escuelas politécnicas públicas será, al menos, la equivalente a la indicada para la
escala del personal académico auxiliar 1; si el miembro del personal académico
ocasional cuenta con título de doctorado (PhD. o su equivalente), reconocido e
inscrito por la SENESCYT con la leyenda de “Título de Doctor o PhD válido para el
ejercicio de la docencia, investigación y gestión en educación superior”, la
remuneración será como mínimo la equivalente a la indicada para la escala del
personal académico agregado 1.
El personal académico ocasional 2 de las universidades y escuelas politécnicas
tendrá una remuneración inferior al mínimo establecido para el profesor o
investigador titular auxiliar 1 del presente Reglamento, cuyo valor será definido por el
OCAS de la universidad o escuela politécnica.
Las universidades y escuelas politécnicas particulares, observando las normas del
Código del Trabajo, fijarán las remuneraciones para el personal académico no
titulares conforme a las normas establecidas en este Reglamento.
La remuneración del personal académico no titular no podrá ser igual ni
superior a la remuneración establecida para el servidor público grado 8 del
nivel jerárquico superior, excepto cuando se trata de personal académico
internacional, en cuyo caso, a efectos remunerativos, se sujetará a la norma
técnica emitida por el Ministerio de Relaciones Laborales, en concordancia con
la Disposición General Séptima de la Ley Orgánica del Servicio Público, o a otra
disposición legal vigente sobre la materia. En estos casos, los gastos por
concepto de transporte internacional y nacional, seguro de viaje, alojamiento y
alimentación, serán asumidos y gestionados por la IES en ejercicio de su autonomía
responsable.
143
Artículo 58.- Remuneración de las autoridades de las instituciones de
educación superior públicas. - Las escalas remunerativas de las autoridades de
universidades y escuelas politécnicas públicas serán fijadas por el órgano colegiado
académico superior, de acuerdo con la escala de remuneraciones del nivel
jerárquico superior del sector público, conforme la siguiente tabla:
Cuando el cargo de autoridad de una universidad o escuela politécnica pública sea
ocupado por un miembro del personal académico titular de la misma institución que
perciba una remuneración superior a la establecida para el cargo de autoridad, ésta
no será disminuida.
Una vez culminadas sus funciones retornarán al cargo de personal académico que
hayan mantenido previo a su designación, con la remuneración que corresponda a
las funciones a las que sean reintegrados.
En las funciones de similar jerarquía a las de decano o sub decano, definidas por las
propias universidades y escuelas politécnicas, en uso de su autonomía responsable,
éstas podrán establecer remuneraciones iguales o por debajo de las determinadas
para las referidas autoridades.
Las universidades y escuelas politécnicas, en uso de su autonomía responsable,
podrán crear cargos de gestión académica no correspondientes a autoridades
académicas para lo cual podrán observar, únicamente para efectos remunerativos.
en el caso de las universidades y escuelas politécnicas públicas, hasta el grado 5 de
la escala anterior. A fin de ejercer dichas funciones, se exigirá al menos dos
años de experiencia en calidad de personal académico universitario o politécnico.
144
La remuneración de las autoridades de los institutos y conservatorios superiores
públicos será fijada por el Ministerio de Relaciones Laborales.
DISPOSICIÓN GENERAL TERCERA.
En las instituciones de educación superior públicas el porcentaje destinado al pago
de las remuneraciones del personal administrativo, no podrá exceder del 35% del
presupuesto total destinado a remuneraciones.
145
(REGLAMENTO DE APLICACIÓN DE LA FÓRMULA DE
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS, RAFDR)
Artículo 5.- Participación de las instituciones de educación superior en la
distribución de recursos. - Las instituciones de educación superior, dependiendo
de su naturaleza pública o particular, y del nivel de formación que impartan, de
conformidad con la ley, tendrán participación por cada tipo de recurso a distribuirse:
5.1. Las rentas establecidas en la Ley del Fondo Permanente de Desarrollo
Universitario y Politécnico (FOPEDEUPO).
5.1.1. El 11% del impuesto a la renta contemplado en el literal b) de la Ley del Fondo
Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico, se distribuirá de la siguiente
manera:
a) El 10% para las universidades y escuelas politécnicas públicas, el que a su
vez se distribuirá en un 96% para las que mantengan oferta académica de
tercer nivel de grado; y, el 4% para las que mantengan oferta académica
exclusivamente de postgrado¡ y,
b) El 1% para las universidades y escuelas politécnicas particulares que
perciben rentas y asignaciones del Estado.
5.1.2. Los recursos contemplados en los literales c), d) y e) de la Ley del Fondo
Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico se distribuirán de la siguiente
manera:
a) El 94,5% para las universidades y escuelas politécnicas públicas, el que a
su vez se distribuirá en un 96% para las que mantengan oferta académica de
grado; y, el 4% para las que mantengan oferta académica exclusivamente de
postgrado;
b) El 5,5% restante para las universidades y escuelas politécnicas particulares
que reciban rentas y asignaciones del Estado.
146
5.2. La totalidad de las asignaciones que consten en el Presupuesto General del
Estado, y que correspondan a la compensación por gratuidad de la educación
superior pública hasta el tercer nivel, se distribuirán entre las instituciones de
educación superior públicas mediante la aplicación de la fórmula y disposiciones
establecidas en el presente Reglamento, en cumplimiento de la disposición
transitoria decima octava de la Constitución de la República del Ecuador.
5.3. Las asignaciones que consten en el Presupuesto General del Estado que
correspondan a la compensación establecida en la disposición general segunda de la
Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, a favor de las
universidades y escuelas politécnicas, con los incrementos que manda la
Constitución de la República del Ecuador serán distribuidas mediante la aplicación de
la fórmula y disposiciones establecidas en el presente Reglamento.
5.4. La totalidad de las asignaciones que han constado y las que consten en el
Presupuesto General del Estado, a favor de los institutos superiores técnicos,
tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores públicos y
particulares que reciben rentas y asignaciones del Estado, con sus respectivos
incrementos, se distribuirán entre estas instituciones.
Artículo 6.- Criterios y parámetros de distribución de los recursos, - La fórmula
de distribución de recursos garantiza el cumplimiento de los criterios de equidad y
justicia, es decir, que la distribución no depende de criterios adicionales a la calidad,
excelencia académica y eficiencia, Los criterios y parámetros de distribución de los
recursos se definen y valoran, respectivamente, de la siguiente manera:
1. Calidad. - Es la búsqueda constante y sistemática de la excelencia, la
pertinencia, producción óptima, transmisión del conocimiento y desarrollo del
pensamiento mediante la autocrítica, la crítica externa y el mejoramiento
permanente. Incluye los parámetros de evaluación establecidos en los literales
b) y c) del artículo 24 de la Ley Orgánica de Educación Superior. Para efectos
de la distribución de los recursos, al parámetro de calidad se le asignará un
porcentaje comprendido entre el 55% y el 77% del valor de los recursos
147
indicados en el artículo 5 de este Reglamento, sobre los cuales la institución
tenga participación.
Para efectos de la distribución de recursos se considerará, además de los
niveles de calidad de cada institución de educación superior pública o
particular que reciben rentas y asignaciones del Estado, la variación anual
dela evaluación de este criterio
Para la aplicación de este criterio en la fórmula de distribución se utilizará el
índice de calidad de las instituciones de educación superior determinado por el
CEAACES y que será remitido al CES con al menos 60 días de anticipación a
los plazos establecidos en el artículo 295 de la Constitución de la República
para la presentación de la proforma presupuestaria anual del Presupuesto
General del Estado, el cual estará compuesto al menos en un 50% por los
resultados del examen nacional de evaluación de carreras y programas que
aplique ese organismo a los estudiantes de último año de dichas instituciones.
Este criterio será ajustado por el número de estudiantes de cada institución de
educación superior, dicho ajuste deberá considerar la modalidad y nivel de
formación conforme al Reglamento de Régimen Académico; así como la
existencia de economías de escala para asegurar equidad en la distribución.
2. Excelencia Académica. · Es el desempeño superior alcanzado por la
institución de educación superior a través de la obtención de las máximas
calificaciones en la evaluación que realice el CEAACES, el cual incluye el
parámetro de evaluación contemplado en el literal d) del artículo 24 de la Ley
Orgánica de Educación Superior.
Para efectos de la aplicación de la fórmula de la distribución de los recursos, a
este parámetro se le asignará un porcentaje comprendido entre el 3% y el
10% del valor de los recursos indicados en el artículo 5 de este Reglamento,
148
sobre los cuales la institución tenga participación. Se distribuirá
exclusivamente entre aquellas instituciones que hayan alcanzado la máxima
categoría que determine el CEAACES, siempre y cuando, en el caso de las
universidades y escuelas politécnicas, hayan ejecutado por lo menos el 6% de
los recursos de su presupuesto en la realización de investigaciones en el
marco del Régimen de Desarrollo.
Para la aplicación de este parámetro se observará el valor obtenido en el
componente de investigación por cada institución que se encuentre ubicada
en la máxima categoría de acuerdo a la evaluación que realice el CEAACES.
En el caso de las universidades y escuelas politécnicas de docencia con
investigación, el índice del componente de investigación reportado por el
CEAACES se ponderará por 1,2 con el objeto de promover el desarrollo de la
investigación.
En el caso de los institutos y conservatorios superiores, los recursos
correspondientes a este parámetro se distribuirán entre los institutos y
conservatorios superiores que se encuentren ubicados en la máxima categoría
de acuerdo a la evaluación que realice el CEAACES.
3. Eficiencia. - Es el uso adecuado de los recursos orientado al cumplimiento de
los objetivos de política pública, así como al mejoramiento de la gestión. Se
establece considerando la eficiencia en la ejecución presupuestaria, la
eficiencia administrativa, la eficiencia terminal y el costo óptimo por carrera por
estudiante, determinado por la Secretaría Nacional de Educación Superior,
Ciencia, Tecnología e Innovación, costo que es ponderado por el grado de
vinculación de la oferta académica al desarrollo nacional o regional
En la fórmula de distribución, a este parámetro se le asignará un porcentaje
comprendido entre el 20% y el 40% del valor de los recursos establecidos en
149
el artículo 5 de este Reglamento, sobre los cuales la institución tenga
participación.
Para la aplicación de este parámetro en la fórmula de distribución de los
recursos, el 3% corresponderá a la eficiencia en la ejecución presupuestaria
aplicada en función de la eficiencia administrativa.
El porcentaje restante corresponderá a los demás componentes de este
parámetro observando los factores de ponderación de la vinculación de la
oferta académica al desarrollo nacional o regional. Los factores de
ponderación serán determinados por el CES con base en la información
proporcionada por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, con al
menos 60 días de anticipación a los plazos establecidos en el artículo 295 de
la Constitución de la República para la presentación de la proforma
presupuestaria anual del Presupuesto General del Estado.
Para la distribución de recursos, la sumatoria de los parámetros de
distribución deberá ser, en todos los casos, el 100%.
El Consejo de Educación Superior establecerá anualmente el valor de cada
parámetro de distribución, con al menos 3D días de anticipación a los plazos
establecidos en el artículo 295 de la Constitución de la República para la
presentación de la pro forma presupuestaria anual del Presupuesto General
del Estado.
150
(CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, 2008)
Decreto Legislativo 0 Registro Oficial 449 de 20-oct.-2008 Artículo 298.- Se establecen preasignaciones presupuestarias destinadas a los
gobiernos autónomos descentralizados, al sector salud, al sector educación, a la
educación superior; y a la investigación, ciencia, tecnología e innovación en los
términos previstos en la ley. Las transferencias correspondientes a preasignaciones
serán predecibles y automáticas. Se prohíbe crear otras preasignaciones
presupuestarias.
Artículo 356.- La educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel.
El ingreso a las instituciones públicas de educación superior se regulará a través de
un sistema de nivelación y admisión, definido en la ley. La gratuidad se vinculará a la
responsabilidad académica de las estudiantes y los estudiantes.
Con independencia de su carácter público o particular, se garantiza la igualdad de
oportunidades en el acceso, en la permanencia, y en la movilidad y en el egreso, con
excepción del cobro de aranceles en la educación particular.
El cobro de aranceles en la educación superior particular contará con mecanismos
tales como becas, créditos, cuotas de ingreso u otros que permitan la integración y
equidad social en sus múltiples dimensiones.
Artículo 357.- El Estado garantizará el financiamiento de las instituciones públicas
de educación superior.
Las universidades y escuelas politécnicas públicas podrán crear fuentes
complementarias de ingresos para mejorar su capacidad académica, invertir en la
investigación y en el otorgamiento de becas y créditos, que no implicarán costo o
151
gravamen alguno para quienes estudian en el tercer nivel. La distribución de estos
recursos deberá basarse fundamentalmente en la calidad y otros criterios definidos
en la ley.
La ley regulará los servicios de asesoría técnica, consultoría y aquellos que
involucren fuentes alternativas de ingresos para las universidades y escuelas
politécnicas, públicas y particulares.