esa consultores29. indicadores de sostenibilidad en operación de cesars 30. alumnos por maestro y...

i

ESA CONSULTORES

INFORME FINAL

Evaluación Ex-Post del Fondo Hondureño de

Inversión Social (FHIS 2)

Cliente: Banco Mundial

Ian Walker (Director), Rafael del Cid, Fidel Ordoñez y Florencia Rodríguez

Mayo 1999

ESA Consultores, AP 4227, Tegucigalpa, Honduras, América Central Tel 504 2388570, Fax 2388572, email [email protected]

Evaluación del FHIS 2 - Informe Final mayo, 1999

ESA Consultores i

INDICE

INDICE i

INDICE DE CUADROS iv

INDICE DE ANEXOS v

LISTADO DE ACRONIMOS vi

I. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................1

II. DESCRIPCIÓN DEL FHIS..........................................................................................................3

III. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN ................................................................................5 A. ALCANCE DEL ESTUDIO ................................................................................................................5 B. PREGUNTAS DE LA INVESTIGACIÓN ..............................................................................................5 C. EL DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN PRIMARIA.................................................................................6

1. Proposición contra-factual y el uso de proyectos del “pipeline” como grupo de control..........6 2. Consideración del importe de sostenibilidad ..............................................................................7 3. Definición de área de influencia de los proyectos.......................................................................7 4. Diseño de los cuestionarios.........................................................................................................7 5. Determinación del tamaño de la muestra y procedimiento de selección ....................................8 6. El diseño de la investigación cualitativa .....................................................................................9

IV. LA FOCALIZACIÓN DEL FHIS HACIA BENEFICIARIOS POBRES..............................17 A. ANÁLISIS DE DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DEL FHIS .................................................................18

1. A nivel municipal.......................................................................................................................18 2. A nivel de la comunidad beneficiaria y hogares beneficiarios..................................................20 3. Los grupos excluidos .................................................................................................................24

B. LA SELECCIÓN DE LOS PROYECTOS Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ...............................25 1. El impacto del FHIS en consulta y participación......................................................................25 2. La idoneidad de los proyectos FHIS, según los usuarios..........................................................27 3. La participación comunitaria en los costos de los proyectos....................................................29 4. El sentido de apropiación de las obras .....................................................................................30

C. CONCLUSIONES ..........................................................................................................................31 V. LOS IMPACTOS DEL FHIS .....................................................................................................33

A. EL FHIS Y LA REDUCCIÓN DE NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS .....................................33 1. La tendencia de NBI en los noventa ..........................................................................................33 2. El impacto del FHIS en la reducción de NBI ............................................................................34 3. Conclusión: FHIS y NBI............................................................................................................35

B. EL IMPACTO DEL FHIS EN LA EXPANSIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA SOCIAL ..................35 1. Escuelas y aulas primarias........................................................................................................35 2. Centros de Salud Rurales (CESAR)...........................................................................................37 3. Agua potable..............................................................................................................................37 4. Saneamiento ..............................................................................................................................38

C. LA CALIDAD DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LAS OBRAS DE FHIS 2 Y SU ESTADO FÍSICO ACTUAL ..................................................................................................................................................39

1. Educación..................................................................................................................................39 2. Centros de Salud .......................................................................................................................41 3. Obras de agua y sanitarias .......................................................................................................41 4. Defectos en las obras: evidencia del estudio cualitativo...........................................................42 5. El problema de la supervisión...................................................................................................42


ESA Consultores ii

6. La relación agente-principal .....................................................................................................44 D. ES EL FHIS COSTO – EFICIENTE EN EL USO DE SUS RECURSOS?...................................................45

1. Problemas metodológicos .........................................................................................................45 2. Hallazgos de la evaluación sobre costo-eficiencia ...................................................................46 3. Conclusiones .............................................................................................................................49

E. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS Y UTILIZACIÓN DE LAS OBRAS DE FHIS ..........................................49 1. Una visión global de la utilización de los proyectos ejecutados por FHIS 2............................50 2. Utilización de los centros de salud rural...................................................................................51 3. Utilización de los proyectos de educación ................................................................................53 4. Utilización de los proyectos de agua.........................................................................................55 5. Utilización y funcionamiento de los proyectos de alcantarillado .............................................56 6. Utilización y funcionamiento de los proyectos de letrinas ........................................................57 7. Impacto de los proyectos en la formación de capital social: la capacitación para la sostenibilidad.....................................................................................................................................58 8. Mantenimiento de las obras: evidencia cualitativa...................................................................59

F. LOS IMPACTOS DE FHIS 2 ..........................................................................................................61 1. Educación..................................................................................................................................61 2. Salud..........................................................................................................................................64 3. Letrinas......................................................................................................................................67 4. Agua potable..............................................................................................................................68 5. Alcantarillado............................................................................................................................70 6. Conclusiones: impactos del FHIS .............................................................................................71

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................73 A. LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS Y PROYECTOS ........................................................................73 B. LOS IMPACTOS DEL FHIS ...........................................................................................................73

1. El aporte del FHIS a cambios en la infraestructura social.......................................................73 2. La calidad de diseño e implementación de las obras de FHIS y sus estado actual. .................74 3. Costo – eficiencia del FHIS.......................................................................................................75 4. Producción de servicios y utilización de las obras del FHIS....................................................75 5. Impactos a nivel del hogar ........................................................................................................76

VII. BIBLIOGRAFIA .........................................................................................................................78


ESA Consultores iii

INDICE DE CUADROS 1. Recursos movilizados por FHIS 2 2. Inversiones de FHIS 1 y 2 por sector 3. Comparación de características de los hogares “con” y “sin” proyecto 4. Grupos focales por área geográfica según tipo de proyecto 5. Distribución de recursos entre municipios según nivel de pobreza 6. La progresividad en la distribución de recursos FHIS, a nivel municipal, según diferentes

definiciones de pobreza y población 7. NBI de beneficiarios de FHIS comparado con la población nacional 8. Hogares en área de influencia que son usuarios del proyecto FHIS 9. Incidencia de beneficios de recursos del FHIS 2, basado en ingreso per capita de hogares 10. Distribución de beneficios según género 11. Impacto de la presencia del FHIS en la consulta y en la participación 12. Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados 13. Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilización de los proyectos 14. Impacto de la participación en la proporción de hogares que utilizan los proyectos 15. Incidencia global de NBIs 16. Incidencia de cada tipo de NBI 17. Tendencia de las NBI atendidas por FHIS 18. Aporte del FHIS 2 al acervo de capital para la educación primaria 19. Aporte del FHIS al sector salud, 1990-98 20. Contribución de FHIS 2al aumento en cobertura de agua, 1994-97 21. Aporte de FHIS 2 al aumento en acceso a saneamiento, 1994-97 22. Evaluación física de escuelas y CESARs hechos por FHIS y otras agencias 23. Evaluación física de proyectos de agua y saneamiento hechos por FHIS y otras agencias 24. Calidad de obras según la encuesta de hogares 25. Opiniones sobre la supervisión de las obras FHIS, basado en la encuesta de proyectos 26. Visión global de la operación de los proyectos ejecutados por FHIS 2 27. Dotación de personal en los CESAR estudiados 28. Productividad de los UPS apoyado por FHIS, 1997 29. Indicadores de sostenibilidad en operación de CESARs 30. Alumnos por maestro y por aula 31. Disponibilidad de escritorios y textos 32. Problemas de operación en las escuelas 33. Ingresos de los sistemas de agua 34. Personal de los sistemas de agua 35. Problemas de operación en los sistemas de agua 36. Matricula bruta (niños 6 a 12) en comunidades “con” y “sin” proyecto FHIS 37. Resultados de regresión logística del impacto de FHIS en la matrícula bruta (niños 6 a 12) 38. Proporción de niños y niñas al día con su educación primaria 39. Resultados de regresión logística sobre factores que inciden en estar al día en la educación primaria 40. Impacto de FHIS en la decisión a buscar atención frente a un problema de salud 41. Resultados de la regresión logística sobre el impacto de FHIS en la decisión a buscar

atención 42. Impacto de FHIS en la cobertura de letrinas 43. El uso de letrinas e incidencia de problemas 44. Resultados de la regresión logística sobre el impacto de FHIS en la incidencia de diarreas 45. Impactos de los proyectos de agua de FHIS 46. Impactos del FHIS en la economía del agua 47. Impacto de los proyectos de alcantarillado del FHIS


ESA Consultores iv

INDICE DE ANEXOS 1. Términos de referencia del estudio

2. Matriz de preguntas, variables, indicadores y fuentes

3. Cuestionarios y guías de la investigación primaria cuantitativa

4. Diseño muestral

5. Reporte de implementación en campo

6. Muestra de la investigación cualitativa

7. Listado de tópicos de grupos focales

8. Gráficas de distribución de recursos FHIS a nivel municipal con diferentes definiciones de pobreza

9. Gráficas de distribución de recursos FHIS a nivel de hogares de usuarios potenciales y reales, por tipo de proyecto

10. Estimación de número de conexiones de agua creadas por FHIS 2

11. Estimación del número de conexiones de alcantarillado creadas por FHIS 2

12. Tabulaciones comprehensivas de los resultados de la encuesta de proyectos

13. Resultados del análisis multivariado (cuadros de salida de SPSS)

14. Tabulaciones comprehensivas de los resultados de la encuesta de hogares

15. Información pormenorizada de los casos estudiados por via cualitativa

16. Resumen de hallazgos del estudio cualitativo sobre opiniones respecto a FHIS y sus contra partes.

17. Análisis de costos unitarios de FHIS para centros de salud y escuelas primarias, comparado con los costos unitarios de la Cámara Hondureña de la Construcción, CHICO.


ESA Consultores v

LISTA DE ACRONIMOS

BCG Vacuna para el Sarampión CESAR Centro de Salud Rural CESAMO Centro de Salud con Médico y Odontólogo COHASA Cooperación Hondureña Alemana de Seguridad Alimentaria DGEC Dirección General de Estadísticas y Censos DIMA División Municipal de Aguas de San Pedro Sula DPT Vacuna para la Difteria, Tosferina y Tétano EPHPM Encuesta Permanente de Hogares con Propósitos Múltiples ESA Economía, Sociedad Ambiente Consultores FAO Organización de las Naciones Unidades para la Agricultura y la Alimentación FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FIS Fondos de Inversión Social GFH Grupo Focal de Hombres GFM Grupo Focal de Mujeres GTZ Agencia de Cooperación Alemana IADB Interamerican Development Bank (Banco Interamericano de Desarrollo) IDA International Development Association (Banco Mundial) KfW Banco para la Reconstrucción (Alemania) CHICO Cámara de la Construcción MSP Ministerio de Salud Pública NBI Necesidades Básicas Insatisfechas ONG’s Organizaciones no Gubernamentales OPEC Organization of Petroleum Exporting Countries PDA Private development agency (Agencia privado para el desarrollo) PRAF Programa de Asignación Familiar PRALEBAH Programa de Alfabetización y Educación Básica para Jóvenes y Adultos PROLANSATE Proyecto Lancetilla, Punta Sal y Texiguat SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueducto y Alcantarillado SEP Secretaría de Educación Pública SERNA Secretaría de Recursos Naturales SIG Sistema de Información Gerencial del FHIS SIGES Sistema de Información Geográfica de Estadísticas Sociales del FHIS UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UPS Unidad Productora de Salud USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


ESA Consultores 1

EVALUACION EX-POST DE FHIS 2 Ian Walker (Director), Rafael del Cid, Fidel Ordoñez y Florencia Rodríguez1

I. Introducción En la década de los noventa, en el contexto de los programas de ajuste estructural y modernización del Estado, muchos países en América Latina y Africa han creado Fondos de Inversión Social (FIS). Estos Fondos ejecutan inversiones dirigidas por la demanda (demand driven social investment funds). Se han considerado un instrumento idóneo para reducir la pobreza. Vienen a sustituir las viejas políticas de inversión pública las cuales típicamente fueron centralizadas, orientadas hacia los servicios secundarios y terciarios y por tanto, sesgados hacia las poblaciones urbanas y de más altos ingresos (o sea, distributivamente regresivas). En contraste, se espera que los FIS se orienten por criterios de focalización hacia los pobres - especialmente en sectores rurales - y se concentren en la provisión de infraestructura para servicios primarios, de acuerdo con las necesidades y prioridades expresas de las comunidades beneficiarias y con la finalidad de jugar un papel importante en la formación de capital humano en las poblaciones más postergadas.

Honduras ha estado presente en este giro en las políticas de inversión pública de los países en desarrollo. En 1990 el país optó por un programa de ajuste estructural y modernización del estado y estableció el Fondo Hondureño de Inversión Social, FHIS. Programa que fue renovado en la forma de FHIS 2 en el período 1994-98 y después fue extendida para el período 1998-2002 (FHIS 3).

El presente informe presenta los resultados de la Evaluación Ex Post de FHIS 2. Su propósito es: establecer el grado de la concordancia entre los resultados del FHIS 2 (financiado parcialmente por el Banco Mundial) y los propósitos identificados en la etapa de su diseño y dirimir del análisis conclusiones y recomendaciones para el futuro apoyo del Banco al FHIS. Los Términos de Referencia para la evaluación se presentan en el Anexo 1. El informe provee una evaluación formal del proyecto en mención además de contribuir a la evaluación general de los FIS como instrumentos para promover el desarrollo sostenible.

Cabe enfatizar, que el trabajo de campo para el estudio aquí reportado se llevó a cabo previo al impacto del Huracán Mitch a finales de octubre de 1998. Las condiciones sociales y de infraestructura social del país, sobre todo de los sectores pobres en las zonas geográficas más golpeadas por el huracán, se habrán deteriorado de manera importante como consecuencia del huracán, comparado con lo aquí reportado.

La organización del informe es la siguiente. En el capítulo II se presenta información de trasfondo sobre el programa de FHIS y su desarrollo en el periodo 1990-1998.

En el capítulo III se presenta la metodología de la evaluación, explicando las hipótesis y preguntas de la investigación y las técnicas cuantitativas y cualitativas utilizadas para contestarlas.

1 El presente estudio se ha preparado por ESA Consultores Internacional, bajo contrato al Banco Mundial y en cooperación con la Dirección de Planificación del FHIS. El equipo de ESA Consultores también incluyó: Rigoberto Martell (programador) y Sonia López (control de calidad). El Gerente de Proyecto (Task Manager) por el Banco Mundial es David Warren y la persona de enlace por el FHIS es el Ing. Marcial Maier y el Lic. Jacobo Lagos. Los asesores técnicos del estudio fueron: Laura Rawlings (Depto de Investigación, Banco Mundial), Ximena Traa (Banco Mundial), Gillette Hall (University of Oregon) y John Edwards (Tulane University) y Rob van den Bogart (FHIS). Los autores quieren agradecer a todas las personas mencionadas por su apoyo al diseño y ejecución del estudio. Cualquier error de comisión o omisión en el presente informe es responsabilidad exclusiva de los autores.


ESA Consultores 2

Un tema central para la evaluación es el grado de focalización de los recursos en los hogares más pobres y la correspondencia entre las inversiones realizadas y las necesidades sentidas de la población. En el capítulo IV (Selección de Beneficiarios y Proyectos) se presenta un análisis de incidencia de beneficios (benefit incidence analysis) que establece cuál es la proporción de los recursos del programa que se reciben por cada decil de la población, desde los más pobres a los más ricos. En este contexto, se discuten los mecanismos utilizados por FHIS para elegir sus proyectos, la participación de la comunidad en este proceso y la satisfacción de los beneficiarios con el proyecto seleccionado.

En el capítulo V se presentan los hallazgos en cuánto a los Impactos del FHIS. En primer lugar se describe el cuadro general de avance en la reducción de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de 1990 en adelante, comentando sobre el importe del FHIS dentro del cambio global registrado. Seguidamente, se analizan detalladamente cinco áreas de inversión de FHIS 2, las cuales absorbieron más de 70% de los recursos del programa: escuelas primarias y aulas preescolares; centros de salud rurales (CESARs); sistemas de agua; alcantarillado; y letrinas. Para cada área, se cubren los siguientes temas:

• el aporte del FHIS al cambio global en el parque de capital social durante el periodo.

• la calidad de las obras del FHIS, tanto en cuanto a su diseño como su ejecución y su estado actual (o sea, si el mantenimiento posterior a la entrega de la obra ha sido adecuado).

• el costo - eficacia de las obras ejecutadas.

• la cantidad, calidad y sostenibilidad de los servicios producidos utilizando la infraestructura hecho por el FHIS y el grado de participación de la comunidad en su funcionamiento.

• el impacto de los proyectos FHIS en los resultados de desarrollo (en el logro educativo, en el uso de servicios de salud, y en la cobertura de agua y saneamiento).

El capítulo VI presenta las conclusiones y recomendaciones de la evaluación.


ESA Consultores 3

II. Descripción del FHIS El FHIS fue fundado en 1990, en el contexto del programa de ajuste estructural el cual fue iniciado en el mismo año. Se concibió originalmente como un instrumento de compensación social, para amortiguar el impacto del programa de ajuste en las comunidades pobres, a través de la generación de puestos de trabajo e ingresos a través de inversiones en la infraestructura social y vial. Paralelamente se estableció el Programa de Asistencia Familiar (PRAF), dedicado a la distribución de bonos monetarios a las familias de bajos ingresos. Ambos programas recibieron amplio apoyo de los organismos financieros internacionales quienes impulsaron el programa de ajuste y la modernización del estado. El cuadro 1 presenta un resumen de los recursos totales movilizados por FHIS 2 por fuente.

El FHIS desarrolló un Mapa de Pobreza basado en los indicadores de Necesidad Básica Insatisfecha y (posteriormente) de analfabetismo, el cual fue utilizado para orientar la distribución de los recursos.

Para asegurar su eficacia en la ejecución de proyectos, el FHIS fue eximido de una serie de normas administrativas y legales que normalmente limitan la capacidad de respuesta de entes estatales tradicionales, a saber:

• La modalidad de ejecución fue a través de contratos con el sector privado. Se le dio a FHIS 2 la facultad de contratar directamente las obras con costos menores de $35 mil, evitándose los requisitos de la Ley de Contratación del Estado. Los costos unitarios se controlan a través de un sistema de costos alimentado por datos de la Cámara de Construcción. Entre $35 mil y $50 mil se requirió una licitación privada. Solamente contratos arriba de US$50,000 requirieron una licitación pública.2

• Se le permitió al FHIS reclutar ejecutivos de alto nivel, capaces de ejecutar el programa con un enfoque gerencial moderno, sin acotar a las restricciones salariales normalmente impuestas por la Ley de Servicio Civil.

• Para aumentar la participación comunitaria a través de la contratación de maestros de obras, FHIS se liberó de los requerimientos de la Ley del Colegio de Ingenieros Civiles de Honduras, lo cual estipula salarios mínimos para sus agremiados y especifica que cada obra con valor arriba de L.10 mil debe ser encargado a un Colegiado. Se permitió al FHIS asignar obras de mayor costos a maestros de obras y se estableció un sistema de supervisión de obras para el control de calidad.

• Para asegurar la rápida ejecución de las obras, ya que mano de obra voluntaria tiende a ser poco confiable y atrasar el avance de las obras, se adoptó la política de pagar directamente a la mano de obra y no requerir aportes de trabajo gratis por parte de la comunidad beneficiaria, lo cual también tuvo el efecto de maximizar la generación de ingresos en efectivo para las personas empleadas en el trabajo.

2 Para FHIS 3 (1998-2002) los limites correspondientes fueron aumentados a < $50 mil, $50 mil a $75 mil; y arriba de $75 mil.

Cuadro 1 Recursos movilizados por FHIS 2 (1994-98)Fuente Monto, US$mmGobierno de Honduras 8.8 Banco Mundial (IDA) 30.0 IADB 40.6 KfW (Alemania) 10.0 OPEC 10.0 Otros 1 12.0 Total 111.5 Fuente: World Bank


ESA Consultores 4

El FHIS ha tenido tres etapas institucionales (FHIS 1, 2, y 3) las cuales corresponden, respectivamente, a las administraciones de los presidentes Callejas, Reina y Flores. La presente evaluación versa sobre FHIS 2 (1994-98), el cual fue apoyado por el Banco Mundial con su Tercer Proyecto de Inversión Social (CR2766-HO) por un monto de $30 millones, aprobado en 1995. Durante 1998 el Banco Mundial aprobó el financiamiento de un Cuarto Proyecto de Inversión Social, en el monto de $45 millones, en apoyo a FHIS 3.

Originalmente el FHIS se concibió como un organismo transitorio y su legislación formativa estipuló una vida fija de cinco años. Posteriormente, en 1994, dicha legislación se reformó para extender la vida de la institución hasta 2002 y el papel del mismo se reorientó hacia la construcción de la infraestructura social. Esto debe fortalecer la formación de capital humano, contribuyendo a la reducción de la pobreza en el mediano y largo plazo. Con ello, efectivamente el FHIS 2 adoptó el modelo de “Fondo de Inversión Social dirigida por la demanda” (Demand driven social investment fund), descartándose la generación de empleos

como una meta explícita del programa.

Tanto bajo FHIS 1 como en FHIS 2, se asignaron recursos a cada municipio de acuerdo con su población y su nivel relativo de pobreza, asignándose más recursos per capita para los municipios más pobres. Sin embargo, la selección de proyectos a nivel local no fue libre. Esta se reguló a través de un “menú” de proyectos que el FHIS pudo financiar y en esta manera se enfocaron las inversiones en las áreas de educación primaria y preescolar, salud primaria, agua y saneamiento. Cada municipio tuvo que asignar sus

recursos entre estas áreas. Bajo FHIS 2, se fortaleció el sistema de focalización de recursos en los sectores más pobres y a nivel sectorial. El cuadro 2 presenta datos sobre la distribución sectorial de inversiones para FHIS 1 y 2.

Para asegurar la sostenibilidad de los servicios, se desarrolló la participación comunitaria en la selección de los proyectos y se crearon mecanismos de coordinación con los ministerios de línea, comités patronales y demás organizaciones que asumirían la responsabilidad de operar la infraestructura proveída por FHIS. Se dio un nuevo énfasis a consideraciones de género en la selección de proyectos y de beneficiarios y se creyó un sub - programa para grupos étnicos. Finalmente, se fortaleció el control ambiental en el ciclo de proyectos y FHIS apoyó a la Secretaría de Recursos Naturales SERNA en el desarrollo de proyectos - tipo diseñados explícitamente para mejorar la gestión ambiental municipal.

Cuadro 2 Inversiones de FHIS 1 y 2 por sector FHIS 1 FHIS 2 Lempiras corrientes L.’000 % L.’000 % Educación 312,833 60% 655,474 56%Agua y saneamiento 50,811 10% 179,767 15%Salud 71,311 14% 158,510 13%Municipal 58,049 11% 144,167 12%Asistencia social 17,938 3% 33,614 3% Medio ambiente 2,819 1% 7,793 1% Generación de empleo 11,147 2% 0 0% Total 524,908 100% 1,179,325 100%Fuente: FHIS. Datos para FHIS 2 incluyen desembolsos hechos en 1998 con fondos de FHIS 2.


ESA Consultores 5

III. Metodología de la evaluación

A. Alcance del estudio El menú del FHIS 2 incluye muchos diferentes tipos de proyectos. Dada la limitación en los recursos disponibles para la evaluación y la necesidad de contar con muestras suficientemente grandes de cada tipo de sub-proyecto, para asegurar confiabilidad en los resultados, no sería realista evaluar los impactos de todos ellos. Por ello, la evaluación actual se limitó a las áreas de agua y alcantarillado, educación y salud, las cuales absorbieron un 84% del total de los recursos. Dentro de ello, se concentró en el impacto de las obras de infraestructura, que representaron un 83% del valor total de estos proyectos y 70% de la inversión total de FHIS 2.

Los tipos de proyectos evaluados son: construcción y rehabilitación de sistemas de agua doméstica (10% de los recursos de FHIS 2) y alcantarillado (9%); la construcción, ampliación y rehabilitación de aulas pre - escolares y escuelas primarias (41%); la construcción, ampliación y rehabilitación de CESARES (6%) y la provisión de letrinas (3%). Se dejaron fuera de la lista las actividades de capacitación (por considerar que son complementos que se deben evaluar en el contexto de las inversiones que las acompañan, en vez de evaluarse solos) e inversiones en áreas que reciben relativamente pocos recursos (p.ej: pozos, colegios de educación media, CESAMOs y hospitales de emergencia).3

B. Preguntas de la investigación Se diseño una matriz de preguntas de la investigación, especificando las correspondientes variables, sus indicadores y fuentes (Anexo 2). Los grandes grupos de preguntas identificados en la matriz, son las siguientes:

• ¿Cómo ha cambiado la cobertura de infraestructura social en Honduras en los noventa (reflejado en el acervo de activos sociales y en la proporción de hogares con diferentes niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI) y qué proporción de dicho cambio es atribuible al FHIS?

• A nivel de cada tipo de inversión, ¿qué evidencia existe de impactos positivos en las condiciones sociales de los hogares y personas beneficiarias (mayor logro educativo, mejor acceso a la atención médica, mejores condiciones sanitarias y reducción en morbilidad)?

• ¿Se dirigieron los recursos del FHIS hacia los municipios y hogares más pobres en el país?

• ¿Se seleccionaron los proyectos de acuerdo con la prioridad de la comunidad?

• ¿Se construyeron bien las obras? ¿Se les ha dado mantenimiento?

• ¿Se utilizan actualmente para producir los servicios contemplados en una forma sostenible? ¿Cómo participa la comunidad en ello?

• ¿Es eficaz en razón a su costo la provisión de infraestructura del FHIS?

3 Se presentan en el Anexo 4, que versa sobre la metodología del estudio, detalles del marco muestral de proyectos de FHIS 2 que se utilizó para seleccionar los proyectos a ser estudiados, incluyendo la importancia relativa de cada tipo de proyecto. Cuadro 1 del mismo anexo provee detalles sobre el gasto del programa en cada tipo de proyecto.


ESA Consultores 6

Para contestar estas preguntas se recurrió a diversos procedimientos analíticos, tanto cuantitativo como cualitativo, los cuales se explican en detalle en las secciones donde se presentan los resultados. Entre las principales fuentes consultadas se destacan las siguientes:

• El Sistema de Información Gerencial SIG, el Sistema de Información Geográfica de Estadísticas Sociales SIGES y el Sistema de Costos del FHIS.

• La Encuesta Permanente de Hogares con Propósitos Múltiples EPHPM de la Dirección General de Estadísticas y Censos DGEC (una encuesta semestral con muestra diseñada de 7,200 hogares y muestra ejecutada de aproximadamente 90% del total diseñada).

• Una encuesta cuantitativa de 96 proyectos de 2,600 hogares beneficiarios del FHIS.

• Una investigación cualitativo que abarcó 15 proyectos, incluyendo 30 grupos focales con mujeres y hombres beneficiarios y no beneficiarios y entrevistas a fondo con actores claves.

La investigación primaria se llevó a cabo entre julio y septiembre 1998.

C. El diseño de la investigación primaria

1. Proposición contra-factual y el uso de proyectos del “pipeline” como grupo de control

La pregunta central que informó el estudio es la siguiente: “¿De no haber existido el programa FHIS, qué diferencias observaríamos, hoy día, en las condiciones sociales de la población?”. Esta es una proposición contra-factual y por su naturaleza no se puede contestar directamente por observación empírica, debido a que el FHIS, de hecho, existió.

Una solución normal para este problema es ejecutar un estudio de “línea de base” en las comunidades a ser beneficiadas por el proyecto y volverlas a estudiar después de recibido la intervención del proyecto, utilizando un grupo de control para aislar los efectos no atribuibles al proyecto como tal. Sin embargo, existen dificultades para aplicar este tipo de diseño experimental en la evaluación de proyectos sociales enfocados en las comunidades pobres, como los del FHIS. El sistema de focalización de dichos proyectos debe resultar en que toda comunidad en iguales condiciones reciba un similar apoyo del proyecto. El sub universo de comunidades en iguales condiciones de pobreza que no reciben apoyo del proyecto debe ser un “conjunto vacío” (empty set) y en consecuencia no es posible definir un grupo de control que cumpla con los requisitos de un diseño experimental. Por otra parte, las intervenciones del FHIS no están aleatoriamente distribuidas, lo cual también previene la utilización de un diseño experimental en el sentido estricto para su evaluación.

De todas maneras, en este caso, no se llevó a cabo un estudio anterior para generar datos de “línea de base” como punto de comparación para el estudio de impactos, y por lo tanto era necesario diseñar una metodología alternativa para aproximar a la situación que existiría “sin proyecto”.

Con esta finalidad se postuló que la situación actual de las comunidades en punto de recibir la inversión FHIS debe ser similar a la situación pre-inversión de las comunidades ya beneficiarias. Esto sería cierto bajo el supuesto que exista un grado razonable de homogeneidad entre las comunidades y proyectos seleccionados hacia finales del programa y los elegidos en sus primeros años. Ya que la metodología de selección de proyectos y distribución de recursos se mantuvo consistente durante toda la ejecución de FHIS 2, había la expectativa que esta condición se cumpliría4.

4 Notase que hubo cambios importantes en la metodología de selección de proyectos y beneficiarios entre FHIS 1 y FHIS 2. Sin embargo dichos cambios (que entre otros fortalecieron la participación local en la


ESA Consultores 7

Por ello, se decidió utilizar como grupo de control a las comunidades próximos a ser beneficiarios de proyectos FHIS, pero quienes todavía no recibieron la inversión. Se constituyó una muestra de los hogares en la área de influencia de estos proyectos como un punto de comparación para evaluar los impactos en las comunidades ya beneficiarias. Dicho grupo se refiere en el presente informe como el grupo “sin proyecto”.5

2. Consideración del importe de sostenibilidad El impacto de la inversión FHIS a nivel de los hogares depende, no solamente de la idoneidad de la inversión hecha, sino de la sostenibilidad de producción de servicios a partir de ello. Un centro de salud o escuela no tiene impacto en el desarrollo si no cuenta con enfermera o maestro, y materiales. Un sistema de agua no tiene impacto si su operación decae y no fluye el agua. Un alcantarillado no tiene impacto si la gente no se conecta al mismo. Una letrina no tiene impacto si la gente no la utiliza.

Estos resultados dependen de la existencia de arreglos para la operación sostenible de la infraestructura por parte de la entidad responsable de ello, a quien el FHIS entrega la obra. Por ello, se consideró importante registrar indicadores de la sostenibilidad de producción de los servicios de infraestructura, para poder diferenciar en el análisis entre los efectos habidos cuando la operación es satisfactoria y la situación cuando no lo es. Con tal fin se estudiaron conjuntos de los proyectos (realizados y por realizar) y los hogares beneficiarios de los mismos.

3. Definición de área de influencia de los proyectos Para estudiar el impacto a nivel de hogares de los proyectos de infraestructura, es necesario contar con una definición precisa del área de influencia del proyecto, para poder definir el universo de viviendas que entrarían en el marco muestral. Para los servicios de redes, se tomó como su área de influencia, la extensión de la red en si (o sea, se incluyeron en el marco del estudio todas las viviendas que podrían conectarse con la red).

Para los servicios de punto, como son: escuelas y centros de salud, no es posible llegar a una definición tan nítida ya que no hay un límite absoluto a la distancia que se puede viajar para utilizar este tipo de servicios. Sin embargo, obviamente, las viviendas más alejadas no tienen la misma calidad de acceso, comparado con las que están ubicadas cerca de la facilidad. En estos casos, se decidió limitar el estudio de impacto a los hogares ubicados en la aldea (rural) o barrio o colonia (urbana) dónde el centro estaba ubicado. Finalmente, para proyectos de letrinas, se limitó el estudio a viviendas beneficiarias de los mismos.

4. Diseño de los cuestionarios Los cuestionarios de hogares incluyeron una parte común para registrar las condiciones de la vivienda y datos socioeconómicos básicos de las personas, la que fue aplicada a los beneficiarios de todos los tipos de proyectos de FHIS. El módulo de ingresos en este cuestionario fue diseñado para replicar exactamente las definiciones y conceptos utilizados en la EHPHM, para asegurar que los estimados de ingresos resultantes del presente estudio estarían precisamente comparables con los estimados generados con el análisis de la EHPHM. Esto fue necesario porque la metodología analítica del presente estudio utiliza conjuntamente ambas fuentes para estudiar la focalización del los recursos de FHIS.

toma de decisiones y mejoraron la focalización) se hicieron al principio de FHIS 2 y después se mantuvieron estables estas políticas. 5 Sin embargo, se presentaron algunas dificultades al implementar la metodología, debido a que el estudio se ejecutó hacia finales de la vida del FHIS 2, cuando el pipeline ya no contenía una gran cantidad de proyectos, lo cual limitó la representatividad de los proyectos seleccionados. Este punto se retoma en la sección C.5 abajo.


ESA Consultores 8

Adicionalmente, habían módulos especializados para los hogares y personas beneficiarios de: proyectos de educación; de salud; y de agua y saneamiento. Estos últimos fueron diseñados para generar los datos requeridos para los indicadores de impacto, especificados en el diseño de la evaluación, para cada tipo de sub-proyecto. Dichos indicadores están resumidos en la matriz presentada en el Anexo 2, la cual también identifica para cada variable cual(es) son las preguntas del cuestionario que permiten su análisis.

Los cuestionarios de proyectos fueron especializados para cada tipo de proyecto. Todos los cuestionarios se probaron en dos ejercicios piloto, antes de quedar definitivos. Los cuestionarios y sus respectivos guías se presentan en el Anexo 3.

5. Determinación del tamaño de la muestra y procedimiento de selección La muestra fue diseñada para permitir una comparación entre los hogares ya beneficiarios de la inversión de FHIS 2 y los todavía no beneficiarios.

Con tal fin, la muestra fue dividida en proporciones iguales entre: proyectos y hogares beneficiarios de proyectos FHIS 2 ya completados; y proyectos y hogares que serán beneficiarios de inversiones todavía en etapa de diseño o construcción. En cada caso, se entrevistó una muestra de hogares en la zona de influencia del proyecto y además se llevó a cabo una entrevista institucional para establecer las características actuales de la facilidad y los servicios brindados.6

Se determinó el tamaño de la muestra de hogares para cada tipo de sub-proyecto, tomando en cuenta a) la optimización de las estimaciones que se harían en la etapa de análisis, sujeto al limite en disponibilidad de recursos para el trabajo de campo y b) las proporciones de incidencia esperadas ex - ante para las diferentes variables de impacto.

La selección de la muestra partió en primer lugar de la definición de los universos de proyectos de cada tipo, separado entre los terminados (“Con Proyecto”) y no terminados (el grupo “pipeline” o sea “Sin Proyecto”). Los proyectos fueron estratificados entre los ubicados en lugares urbanos y rurales y después ordenados geográficamente. Dentro de cada estrato se seleccionaron el número requerido de proyectos, utilizando arranque aleatorio con selección sistemática. En total se seleccionaron 96 proyectos (48 Con Proyecto y 48 Sin Proyecto), dividido entre los distintos tipos de sub - proyecto de acuerdo con el total de muestra deseado para cada tipo. Cabe mencionar, que dicha muestra de proyectos es representativo de los sub - universos elegido para ser estudiados en la presente evaluación: los proyectos terminados de infraestructura en salud, educación, agua, alcantarillado y letrinas; y los no terminados.

Para cada proyecto seleccionado, de ser posible, se consiguió cartografía para su área de influencia (de la DGEC o del archivo del proyecto FHIS) y se seleccionaron 27 viviendas en cada proyecto, en nueve conglomerados de tres cada uno, para una muestra total de 2,592 hogares.7

Para evitar un sesgo contra viviendas que no existieron cuando la cartografía fue preparada (data de 1988), los “puntos de arranque” para cada conglomerado se definieron contando un número aleatorio de casas, partiendo de la esquina de una manzana u otro punto físico identificable en el mapa. Con esta metodología todas las casas tuvieron igual probabilidad de selección.

6 En el caso de proyectos del grupo “No Terminado” donde la inversión FHIS involucró la construcción de una facilidad totalmente nueva, la encuesta del proyecto tomo como su sujeto, la facilidad (escuela, centro de salud, sistema de agua, etc.) que actualmente atiende la comunidad a ser próximamente beneficiaria del la inversión FHIS. 7 En casos dónde no fue posible conseguir cartografía se implementó un procedimiento sistemático de selección de viviendas en campo. Ver Anexo 4 para detalles.


ESA Consultores 9

El Anexo 4 presenta un resumen de la muestra diseñada y del número de proyectos y hogares realmente entrevistados en cada estrato y da detalles sobre el diseño muestral, los correspondientes procedimientos de estimación y cálculos de los errores de estimación, las cuales resultaron ser aceptables en casi todos los casos. Anexo 5 contiene un reporte sobre la implementación en campo del estudio.

Cabe mencionar, que debido al inevitable desfase entre el diseño del estudio y la implementación en campo, combinado con la velocidad de la ejecución de los proyectos por el FHIS, en algunos casos los proyectos calificados como “Sin Proyecto” en el momento cuando se hizo la selección de la muestra, resultaron estar ya terminados (o sea, “Con Proyecto”) cuando el equipo de campo llegó. En estos casos se implementó la encuesta, pero el proyecto y hogares entrevistados fueron re - clasificados como ”Con Proyecto” para propósitos de análisis. Para completar el número de casos requeridos para análisis en el grupo “Sin Proyecto”, se seleccionaron proyectos y hogares adicionales.

Este tipo de problemas de implementación de la metodología diseñada también resultó en algunas diferencias entre las características socio – económicas de las comunidades benefi-

ciarias del grupo “con” y “sin” proyecto, a pesar de la estratificación entre comunidades urbanos y rurales, arriba mencionado. El cuadro 3 presenta datos sobre algunas características de los dos grupos. El grupo “sin” proyecto es marcadamente más rural que el grupo “con” proyecto (59% versus 47%), resultando en condiciones sanitarias promedias inferiores; menor escolaridad y menores ingresos promedios.

Para prevenir que esta diferencia resulte en reportar hallazgos sin fundamento, se introdujo como variables independientes en los análisis multivariados las variables

donde existieron diferencias sistemáticas entre los dos grupos de comparación (ruralidad, ingresos, etc.). De esta manera se pudo controlar por el impacto de estas diferencias en las variables dependientes.

6. El diseño de la investigación cualitativa La investigación cualitativa se diseñó como un complemento a la investigación cuantitativa. Se centró en la organización de grupos focales en 15 de las 96 comunidades estudiadas. Los participantes en los grupos focales fueron personas cuyos hogares se habían incluido en la muestra de la encuesta de hogares (o sea, fueron una sub-muestra de la muestra de la encuesta de hogares). También se llevaron a cabo entrevistas individuales con informantes clave. En el presente inciso se detalla la metodología utilizada para este componente del estudio.

a) Objetivos del Estudio Los objetivos de la evaluación cualitativa fueron los siguientes:

• Evaluar la participación comunitaria y la intervención del FHIS en la identificación, priorización y seguimiento de la obra física de los proyectos seleccionados;

• Analizar el impacto del proyecto sobre el capital social de la comunidad y su bienestar; y,

• Analizar las percepciones de la comunidad sobre el FHIS y sus intermediarios.

Cuadro 3

Comparación de características de los hogares "con" y "sin" proyecto

Con Sin

Porcentaje de población que es rural. 47 59

Porcentaje de población sin servicio sanitario o letrina.

16 21

Promedio de años de escolaridad de pobln >10 años.

5.1 4.3

Promedio del ingreso mensual del hogar, Lps.

2,618 2,355

Fuente: Encuesta de Hogares


ESA Consultores 10

Para alcanzar estos objetivos se acudió a dos técnicas de recolección de información, a saber, grupos focales y entrevistas a informantes clave.

b) Tamaño de la submuestra para la investigación cualitativa y la selección de los participantes en los grupos focales8

En el plan original se consignaba la selección de 15 subproyectos concluidos o terminados del FHIS y en cada uno de ellos se llevarían a cabo dos grupos focales. Al final, se logró la meta de examinar los 15 subproyectos planificados, pero varió el balance de los grupos focales al organizarse solo 27 en lugar de los 30 planificados. De estos 27 grupos focales, 13 fueron de mujeres, 12 de hombres y 2 mixtos9. En adición, pueden también incorporarse al análisis los resultados del subproyecto que sirvió de grupo piloto (Colonia 30 de noviembre, sitio urbano con un proyecto de alcantarillado) y que consistió de dos grupos focales (hombres y mujeres). El proyecto piloto y los 15 subproyectos que fueron sujetos de la evaluación cualitativa se seleccionaron de entre la muestra de subproyectos escogidos para la Encuesta de Hogares.

El procedimiento de selección para la investigación cualitativa fue el siguiente: De entre la lista de subproyectos ya terminados (a abril de 1998) que constituían la muestra de la investigación cuantitativa o Encuesta de Hogares10, se seleccionaron 15 subproyectos. En esta selección se cuidó de reproducir, en lo posible, la misma composición del universo muestral en cuanto al tipo de proyecto (agua potable, escuela, centro de salud, alcantarillado y letrinas) y área geográfica (urbana y rural). También se buscó incluir subproyectos ubicados en lugares con diferentes niveles socioeconómicos relativos, para lo que se utilizó como indicador el nivel de pobreza del municipio respectivo. A continuación se explican en detalle estas consideraciones:

i. Proyectos por tipo Se creyó conveniente obtener una submuestra que incluyera los mismos cinco tipos de subproyectos que se estudiarían con la Encuesta de Hogares. Se sabe que los proyectos más numerosos, dentro del universo de proyectos del FHIS, son los de educación y los de salud; y por ello, la distribución por tipo en la muestra

8 El Anexo 6 detalla aún más las características del lugar, tipo de proyecto, tipo de grupo focal, entrevistas a fondo y fechas de la investigación cualitativa. 9 Quedaron 27 grupos por dos motivos: el primero, el grupo focal de hombres de un proyecto de alcantarillado en una colonia marginal de la ciudad capital (“Colonia 14 de marzo”) no se efectuó, luego de ensayar dos invitaciones a las personas respectivas. Se descartó un tercer intento de organización porque la información recopilada del grupo focal de mujeres y de las entrevistas en profundidad resultó suficiente para los fines requeridos. El segundo motivo se debió a que en dos comunidades rurales (Guanijiquil y Concepción Soluteca) se integraron las mujeres y los hombres invitados en un solo grupo. Esta medida no estaba planificada, pero se asumió a solicitud de las respectivas comunidades. En los dos casos, el primer grupo citado se presentó tarde y buena parte de los/las asistentes del segundo grupo debían de recorrer un largo trecho a pie para retornar a sus hogares. El entrevistador tuvo el cuidado de animar la participación de las mujeres, en anticipación al posible retraimiento que dictan las pautas culturales de algunos lugares; por ejemplo, no discrepar en público con los hombres. 10 Más exactamente, la muestra de comunidades “con proyecto”. Las comunidades “sin proyecto” (sin proyectos terminados), que constituyen el grupo de control, no interesan para los fines del estudio cualitativo porque éste se limita a captar el cambio percibido por la comunidad como resultado de la presencia del proyecto. El grupo de control para el componente cualitativo, si así quiere verse, vendría a ser el conjunto de no-beneficiarios que también fueron invitados a participar dentro de los distintos grupos focales.

Cuadro 4 Grupos focales por área geográfica, según tipo de proyectoTipo de subproyecto

Area urbana Area rural

No. de proy-ectos

Tipo de Grupo. Focal

No. de proy-ectos

Tipo de Grupo. Focal

Agua 1 H,M 2 2H,2M Alcantarillado 1 M 2 2H,2M Educación 1 H,M 3 2H,2M,A Salud 3 2H,2M,A Letrinas 1 H,M 1 H,M Total 4 4H,4M 11 11H,11M H: Hombres; M: Mujeres; A: Ambos o mixto


ESA Consultores 11

cualitativa resultaría favoreciendo a estos proyectos; por ejemplo, en el caso de los primeros se seleccionaron 4 subproyectos y solo 2 en letrinas.

ii. Proyectos por área geográfica En el universo de subproyectos del FHIS la relación de los subproyectos situados en lugares rurales con respecto a los urbanos es de aproximadamente 3 a 1. Se trató de mantener dicha relación al seleccionar un total de 4 proyectos urbanos y 11 rurales. Los proyectos de salud son todos rurales porque así sucede también en el universo de proyectos del FHIS. La distribución que finalmente asumió la submuestra de acuerdo al tipo de proyectos y al área geográfica puede observarse en el cuadro 4.

iii. Nivel del pobreza de la comunidad Una vez conocida la distribución de las unidades muestrales por tipo y área geográfica, se continuó con la selección de los subproyectos específicos que entrarían en la submuestra de grupos focales, esta vez considerando un criterio de diversidad socioeconómica de las comunidades. En este sentido, se seleccionaron subproyectos en base al nivel de pobreza del municipio a que pertenecía la comunidad donde se ejecutaron los mismos, para lo que se utilizó el índice de pobreza del FHIS11. Para el área urbana se seleccionaron los subproyectos de los municipios cuyo índice de pobreza tuviese el valor más cercano al promedio del grupo de subproyectos urbanos. Para el área rural se seleccionaron los subproyectos de los municipios con los índices extremos (el más alto y el más bajo), cuando se trató de los subproyectos de agua y alcantarillado; de las comunidades con los índices más alto, promedio (el valor más cercano) y más bajo, en el caso de educación y salud; y, del municipio con el índice más cercano al promedio, en el caso de los subproyectos de letrinización.

iv. Selección de los participantes El procedimiento de selección de las personas invitadas a participar en los grupos focales fue el siguiente:

Primero, las personas a invitar procederían de los mismos hogares que formaron parte de la muestra de la Encuesta de Hogares. Estas personas serían consideradas, como en efecto lo eran, beneficiarias directas de los subproyectos. En adición, para los subproyectos de agua potable, alcantarillado y letrinas se invitarían, si las hubiera, a personas de la comunidad que estuvieran fuera de la muestra mencionada y que no hubiesen recibido los beneficios directos del subproyecto (No-beneficiarios).

Segundo, se revisaron los cuestionarios de cada hogar encuestado (Encuesta de Hogares) para llenar una hoja que se denominó “Perfil de beneficiarios”. Esta hoja preguntaba por información que serviría para seleccionar las personas a invitar. ¿De los hogares encuestados, a quiénes interesaba invitar? Principal, aunque no exclusivamente, a personas de los hogares encuestados, mayores de 14 años, que reunieran al menos una de las siguientes características: Ser residente permanente o haber vivido en la comunidad al menos los últimos cuatro años; con niños en edad pre-escolar y escolar; de un hogar receptor de bonos del Programa de Asignaciones Familiares; y, trabajador en la construcción de la obra física del subproyecto. En los primeros grupos focales se comenzó invitando a 12 personas beneficiarias, bajo la expectativa de que asistieran entre 8 y 10. La experiencia mostró que había que ampliar el número de invitados y, así, se aumentó a 15, pero finalmente se optó por invitar a personas de todos los hogares (el número máximo de hogares solía ser de 20 a 25). En muchos casos se invitó hasta dos personas de un mismo hogar, aunque de distinto sexo, para participar en los respectivos grupos focales. 11 Cabe recordar que dicho índice determina la pobreza relativa solamente a nivel municipal y no a nivel de comunidades dentro del municipio. En este caso se atribuyó a cada comunidad la pobreza de su municipio.


ESA Consultores 12

Tercero, en los proyectos de agua potable, alcantarillado y letrinas se obtuvo información preliminar en la comunidad sobre hogares que estuvieran excluídos de tales servicios. Se identificaron esos hogares y, de ellos, se invitaron a personas que reunieran las características que preferentemente se buscaban en el caso de los beneficiarios. Para cada persona invitada se llenó una hoja denominada “Perfil de No-beneficiarios”. Por regla general, el número de invitados No-beneficiarios representó un cuarto de los invitados beneficiarios.

Cuarto, se excluyeron de la lista de los invitados de ambas categorías a los presidentes de los patronatos o asociaciones de vecinos y a cualquier empleado público relacionado con los subproyectos bajo evaluación.

Quinto, en el caso de dos comunidades urbanas (Santa Marta y Subirana) y una virtualmente suburbana (Las Metalias) se optó por ofrecer 30 lempiras (aproximadamente 2 dólares) a cada una de las primeras diez personas que asistieran a los respectivos grupos focales. Esta decisión se tomó sobre la base de las experiencias anteriores que mostraban mayor apatía en comunidades de este tipo y especialmente entre los hombres12.

Excluyendo al grupo focal piloto, el total de personas invitadas para los 30 grupos focales (15 de mujeres y 15 de hombres) fue de 619 (un promedio de 21 personas por grupo), de las cuales 51% fueron mujeres y el resto hombres. La asistencia total fue de 376 personas (61% de los invitados), de las cuales 203 fueron mujeres (64% de las invitadas) y 173 hombres (57% de los invitados). En breve, la asistencia fue satisfactoria, especialmente en el caso de las comunidades rurales y entre las mujeres en general, si se tiene en cuenta que las comunidades suelen mostrar menos interés en evaluar proyectos ya obtenidos que por gestionar los nuevos. Cabe señalar, que los participantes no recibieron remuneración por participar en las discusiones.

Se presenta en el Anexo 6 detalle de las comunidades y tipos de proyectos que al final integraron la submuestra.

c) Temas y técnicas Los temas generales que se discutieron en los grupos focales buscaron ser congruentes con los objetivos específicos del componente cualitativo y fueron los siguientes:

• Percepciones de la comunidad sobre su participación en el subproyecto

• Percepciones de la comunidad sobre el impacto del subproyecto

• Percepciones de la comunidad sobre el FHIS y las organizaciones intermediarias.

i. La modalidad de participación Las preguntas de esta sección se orientaban a conocer cómo la comunidad participó en las distintas fases del ciclo del proyecto. La cuestión fundamental consistió en poder determinar el tipo de participación que tuvo la comunidad: ¿Fueron consultados? ¿De qué manera? ¿Se les permitió tomar decisiones? ¿Qué tipo de decisiones? ¿Cómo estuvieron involucrados en el aprovechamiento de la obra física construida? ¿Se apropiaron del proyecto? ¿Recibieron algún tipo de información o capacitación que les apoyara en sus opiniones, en sus decisiones y en la toma de la dirección (si la hubo) del proyecto? También se indagó sobre la manera como el FHIS intervino en estas distintas fases y cómo ello afectó la participación de la comunidad.

ii. Impacto del subproyecto

12 De todas maneras, se decidió proveer este estímulo por igual a hombres y mujeres de dichas comunidades.


ESA Consultores 13

El componente cualitativo intentó conocer de qué forma la comunidad percibía los beneficios (y perjuicios) del proyecto. En este sentido, se solicitó a las comunidades que evaluaran la prioridad y funcionalidad del proyecto, la calidad de la obra física, los beneficios obtenidos a nivel del hogar, de la comunidad y de comunidades vecinas y la influencia (sinergia) de otros proyectos.

iii. El FHIS y las organizaciones intermediarias Es posible que antes, pero más probable durante la ejecución del proyecto, la comunidad tuvo la oportunidad de conocer de cerca la actuación del FHIS y de varios intermediarios (e.g., las autoridades municipales, los contratistas o constructores, las ONG’s). ¿Qué opinión llegó a alcanzar la comunidad sobre estos agentes? ¿Los consideraba efectivos, accesibles, de buen trato, confiables? Desearían llevar a cabo otros proyectos con ellos? ¿Qué tan bien lograron conocer los procedimientos y mecanismos del FHIS y de las otras organizaciones? ¿Cómo han juzgado y aprovechado estos conocimientos?

d) Prueba piloto Para experimentar la pertinencia de la metodología antes descrita, se llevó a cabo una prueba piloto en la Colonia “30 de noviembre” de la ciudad de Tegucigalpa13; allí se organizaron dos grupos focales, uno de mujeres y otro de hombres. La información recogida para este proyecto ha sido incluida en el análisis por considerarla útil y por no alterar los resultados generales obtenidos. Como resultado de la prueba piloto surgieron varias conclusiones que permitieron afinar las preguntas formuladas a los grupos e introducir algunos cambios en la muestra original de subproyectos14. En el Anexo 7 se presenta la Guía de Temas para los Grupos Focales en su versión definitiva.

e) Entrevistas con actores clave

i. Selección de los participantes Los subproyectos con los que se relacionarían las entrevistas a actores clave fueron los mismos que se escogieron para los grupos focales. De esta manera, para cada subproyecto seleccionado, se trató de entrevistar a los siguientes tipos de actores:

• El alcalde u otra autoridad de la actual corporación municipal

• El alcalde u otra autoridad de la pasada corporación municipal

• Miembros de la directiva de la organización comunitaria (asociaciones vecinales o patronatos)

13 En esta comunidad el FHIS otorgó un financiamiento para la ejecución de un Proyecto de Construcción de Alcantarillado Sanitario. 14 Resulta que en la submuestra original de subproyectos solo aparecían dos subproyectos de construcción de obra física que tenían un complemento de capacitación para la sostenibilidad (Villafranca y El Naranjo). Se optó, entonces, por incluir otros tres más (Las Metalias, San Miguelito y Guanijiquil), lo que implicó retirar de la lista a otro número igual de proyectos. Los proyectos retirados correspondieron a comunidades cuyo nivel de pobreza era bastante similar a las comunidades con los nuevos proyectos incluídos. Estos proyectos también fueron seleccionados de la lista de proyectos que constituyeron el universo muestral de la Encuesta de Hogares. Así, de los 15 proyectos de la submuestra, habrían cinco con un complemento de capacitación para la sostenibilidad. ¿Porqué este cambio? La experiencia piloto proveyó elementos para la hipótesis de que en ausencia de un proyecto complementario de capacitación para la sostenibilidad, resultaría difícil observar cambios en el capital humano (conocimientos, actitudes, habilidades).


ESA Consultores 14

• Un representante de la ONG más importante que operara en la comunidad

• Un miembro del personal de salud (si había una unidad de salud)

• Un miembro del personal de educación

• El ingeniero o el maestro constructor de la obra relacionada con el subproyecto, en el caso de que estuvieran presentes al momento de la visita del equipo de investigación cualitativa.

ii. ¿Porqué estos actores? El alcalde u otra autoridad de la corporación municipal actual resultaba importante por su papel de intermediario con el FHIS. Teóricamente, la corporación municipal es la encargada de promover, avalar, gestionar y supervisar los subproyectos que se ponen a consideración del FHIS. Esta entidad también rinde cuentas al FHIS de la manera en que se ha dado participación a la comunidad en la identificación, gestión y mantenimiento de los subproyectos. Las autoridades municipales conocen mucho de los trámites que se siguen para obtener la aprobación de un proyecto, se han formado una opinión del desempeño del FHIS y de las virtudes y limitantes del sistema de asignación de recursos utilizado por dicha institución; además, se relacionan con las comunidades que solicitan proyectos y tratan con las empresas ejecutoras de las obras. Este múltiple papel las convertía en informantes indispensables para los propósitos de la evaluación.

Las corporaciones municipales actuales en todo el país recién habían asumido sus funciones (o sea que se estaba en los inicios de una nueva administración municipal). Era posible, como así sucedió, que algunas corporaciones entrantes desconocieran la historia de los proyectos y que aún se estuvieran compenetrando de la forma de operar del FHIS. Por ello, tenía particular importancia entrevistar a las autoridades municipales de la administración inmediatamente anterior. Estas autoridades habían pasado cuatro años dirigiendo los asuntos del municipio y se suponía que se encontrarían bien familiarizadas con su papel en relación a los proyectos del FHIS.

Por otra parte, suele ser frecuente que los alcaldes y otros altos funcionarios de la municipalidad (salientes o entrantes) pertenezcan a la élite empresarial o política local; así que su punto de vista resultaba también importante tanto como autoridades como por su papel social más privilegiado que el promedio de los miembros de las comunidades beneficiarias.

Los dirigentes comunitarios son los representantes más directos de las aldeas y barrios. Aunque existen excepciones, suelen expresar la visión de la mayoría de sus representados. Recogen las necesidades de las comunidades y negocian, unos mejor que otros, soluciones para sus problemas con las autoridades municipales, con las ONG’s e, incluso, con representantes gubernamentales del gobierno central. Por su papel, los dirigentes suelen estar bien informados de los problemas comunitarios y de la forma como se han conducido los proyectos de beneficio colectivo.

Las ONG’s tiene poca presencia en las comunidades más pobres y aisladas, no así en las comunidades de mayor desarrollo y accesibilidad. Suelen ser, por ellas mismas, gestoras y/o ejecutoras de proyectos o también apoyan a las comunidades en la identificación y formulación de proyectos para ser sometidos a la consideración de la corporación municipal y del FHIS. Se esperaba que las ONG’s pudieran brindar información adicional sobre las características de la comunidad y del comportamiento de la autoridad municipal, así como de la presencia de otros proyectos, cuya influencia podría afectar positiva o negativamente los resultados de los proyectos FHIS.

El personal de salud (incluyendo entre éstos a la partera) y el de educación suelen también conocer a su comunidad desde su propia perspectiva; pero, principalmente, conocen la situación de sus campos de especialidad. Podrían vertir opinión sobre la calidad de la obra y el estado actual de los servicios (del centro de salud o del centro escolar, respectivamente),


ESA Consultores 15

sobre su utilidad para resolver el problema que originó la obra y sobre la participación que la gente ha tenido y tiene en el proceso. Se supone también que se mantendrían informados del acontecer general de la comunidad y del municipio y que, por ello, resultarían interlocutores comunitarios frente a las autoridades municipales o nacionales; probablemente, esto resultaría particularmente notorio en el caso de los maestros de los centros educativos.

El ingeniero o maestro de la obra o el fontanero (este último en los proyectos de agua). Algunas veces las personas que dirigieron la construcción de una obra residen o se encuentra por cualquier razón en la propia comunidad o en la cabecera municipal. De ser así, convenía entrevistarlos. Estas personas han sido intermediarios entre la comunidad, las autoridades municipales y el FHIS. Ello les ha permitido formarse su propio criterio sobre el desempeño de cada uno, aparte de conocer al detalle las características de la obra y la forma como la comunidad ha intervenido en el proceso. Durante la etapa del FHIS I, los constructores o contratistas jugaron el papel que ahora juegan las autoridades municipales, la de ser promotores y gestores de los proyectos. Es decir, entraban en contacto con las comunidades, diseñaban la obra a construirse y la negociaban con el FHIS. Con el FHIS II su papel se limitó a la construcción.

Lamentablemente, en ninguno de los lugares visitados se tuvo la posibilidad de conversar con quienes construyeron la obra por encontrarse ausentes de dicho sitio.

Al final, se lograron 62 entrevistas, distribuidas así: Alcaldes actuales o sus representantes: 9, Alcaldes anteriores 11, Dirigentes de patronatos:13, Representantes de ONG’s: 3, Funcionarios de Centros de Salud: 5, Personal Docente: 10, Otros:11. La atención a la solicitud de entrevistas fue absoluta (100%); es decir, ninguna de las personas a las que se le solicitó entrevistas faltó a la cita acordada. En los casos cuando no se entrevistó a todas las personas pertinentes se debió a la ausencia de éstas al momento de la llegada de los encargados de arreglar las citas15.

Las entrevistas resultaron notablemente útiles para ampliar, verificar y profundizar la información obtenida en los grupos focales. La falla en entrevistar a uno que otro informante no parece haber afectado los resultados porque la información obtenida se mostró siempre suficiente y quizás poco se habría agregado a lo ya 15 Por motivos de tiempo y costo resultaba inapropiado hacer nuevos intentos de citas o buscar a dichas personas en donde estuvieran, habida cuenta que más de alguno se encontraba en otras localidades del país o en el exterior.

Los sub proyectos según las características de sus comunidades

Durante la presentación de los datos cualitativos se hará constante referencia a subproyectos o casos específicos. Para ayudar al lector a recordar las características de las comunidades donde se ubican tales casos, aparecerá a continuación del nombre de la comunidad citada un código que identifica el área geográfica (rural, urbana), la categoría rural (cabecera municipal, sitio sub-urbano, normal), el nivel relativo de pobreza (del municipio) y el tipo de subproyecto. En el cuadro que sigue aparece el código respectivo y que, según notará el lector, procede de la ubicación de cada comunidad en dicho cuadro

Notase que las categorías aquí utilizadas de urbano y rural y más pobre / menos pobre, no son las utilizadas por el FHIS. Las Categorías “urbano” y “rural” utilizan la definición de la DGEC. La categoría de pobreza es una clasificación relativa, asignada por el equipo de ESA Consultores.

Rural Urbano

Tipo de proyecto

Más pobre Menos pobre Más pobre

Agua San Miguelito Las Metalias Subirana

Letrinas El Naranjo Villafranca

Educación La Empalizada; Guanijíl

El Guayabo Las Mercedes

Salud San Francisco Potrerillos; Concepción

Alcantarillado Marale Santa Marta; 14 de marzo; 30 de nov.


ESA Consultores 16

conocido. No obstante, se observó al final que la ausencia total del grupo de los contratistas o constructores evitó matizar un tanto la abrumadora cantidad de opiniones negativas que se expresaron contra ellos16.

iii. Temas Los temas específicos que se trataron variaron con cada categoría de actor. En el Anexo 7 se presenta la guía que se utilizó con cada tipo o categoría.

f) Análisis Originalmente se había contemplado utilizar una matriz de datos, que permitiría el ordenamiento manual de la información básica a analizar. Al final se optó por una herramienta mucho más sofisticada pero sencilla de manejar, el Programa para el Análisis de Datos Basados en Textos (datos cualitativos), más conocido como The Ethnograph (versión 4.0).

Mediante esta herramienta, el investigador introduce al computador la información escrita a examinar y ésta se codifica por temas. Hecha la codificación, el programa permite ordenar la información según convenga al investigador. El programa también permite imprimir el texto(s) que se está analizando, bien sea en su forma original o codificado. En este último caso, la información puede solicitarse ordenada según los códigos que se cruzan, de manera similar a los cuadros de doble, triple o más entradas de la información cuantitativa.

Cada subproyecto fue considerado un caso. La información obtenida mediante los grupos focales y las entrevistas a actores clave fue tratada como una sola información correspondiente a cada caso. No obstante, se identificó mediante códigos el origen específico de dicha información; por ejemplo, se utilizó el código GFM para identificar al grupo focal de mujeres correspondiente a cada proyecto, el código “ALCALDE” para identificar al alcalde actual, “PATRONATO” para identificar a representantes de las organizaciones vecinales, y así sucesivamente. El texto completo de todos los grupos focales y entrevistas, incluyendo los códigos utilizados está disponible en ESA Consultores y en los archivos del proyecto.

16 Como se trataba de proyectos ya terminados, resultaba explicable que los contratistas o constructores ya no estuvieran en la comunidad. Haber intentado identificarlos, localizarlos y entrevistarlos resultaba una tarea que excedía apreciablemente el tiempo originalmente planificado.


ESA Consultores 17

IV. La focalización del FHIS hacia beneficiarios pobres En este capítulo se analizan los impactos distributivos de FHIS 1 y 2. Tal como se mencionó anteriormente, el FHIS busca dirigir una proporción mayor de sus recursos hacia los municipios más pobres, mediante el uso de un mapa de pobreza.17 Asimismo, los recursos se dirigen hacía los hogares más pobres, al utilizar un menú limitado de proyectos de los que se puede esperar la “auto-selección” de usuarios relativamente pobres.

En la evaluación de la experiencia de FHIS 1, se concluyó que se habían incumplido las metas para distribución de recursos hacia los municipios más pobres, y en el diseño del proyecto de apoyo del Banco Mundial a FHIS 2, se propuso fortalecer el sistema de focalización.18

En la presente evaluación se ha llevado a cabo un estudio detallado de la distribución de los recursos de FHIS 1 y FHIS 2 a nivel municipal, el cual permite concluir que FHIS 2 ha mejorado el patrón de distribución de recursos, comparado con FHIS 1. Sin embargo, el grado de focalización en los municipios más pobres, es relativamente pequeño.

También se presentan los resultados de un análisis de incidencia de beneficios a nivel de los hogares. En este nivel de análisis, la distribución de recursos resulta más progresiva, lo cual sustenta la hipótesis que los usuarios de los proyectos de FHIS, son gente relativamente postergada. Se revelan, además, unas diferencias importantes al respecto entre los diferentes tipos de proyectos. En particular, los proyectos de salud son muy progresivos en su impacto distributivo; mientras que proyectos de alcantarillado, son regresivos.

Los datos sobre la incidencia de beneficios según el sexo del jefe del hogar indican que las poblaciones atendidas por proyectos FHIS, tienen en su promedio una estructura de jefatura hombre / mujer muy similar al promedio nacional. Podemos concluir de ello que la distribución de recursos del FHIS es neutra desde el punto de vista de este indicador de genero, ni favoreciendo ni discriminando los hogares con mujeres jefas.19 Es interesante reportar que los proyectos más favorables para hogares con mujeres jefe son los de alcantarillado (los mismos que son los menos progresivos desde la óptica de distribución); mientras que los menos favorables para este grupo son los de salud (los más progresivos distributivamente). Esto probablemente se debe a que en Honduras la mayoría de hogares con una mujer - jefa se ubican en el sector urbano, donde la pobreza es menor, y donde estaban concentrados los proyectos de alcantarillado; mientras que todos los proyectos de salud estudiados estaban en el sector rural.

En análisis antes referido, versó sobre la distribución de los recursos del programa entre los municipios y hogares con diferentes niveles de pobreza. Sin embargo, vale también preguntar si dichos recursos se asignaron de acuerdo con las prioridades de las comunidades beneficiarias. La pregunta es importante, ya que de nada sirven los recursos si estos no se convierten en servicios valorados por la comunidad, siendo estos los beneficios reales de cualquier programa.

17 FHIS asigna los recursos a nivel de municipios tomando en cuenta a) su nivel de pobreza y b) su población. El mapa de pobreza se ha actualizado en varios momentos. La población de referencia durante FHIS 1 y 2 fue la censada en 1988. Para FHIS 3 se han ajustado las estimaciones de población de acuerdo con proyecciones oficiales. 18 Ver Staff Appraisal Report - Honduras - Third Social Investment Fund Project. World Bank, June 16th 1995. Report 14181 - HO, pp 10-11. 19 Cabe aclarar que el indicador mencionado no es el único relevante al tema de genero. A nivel de los beneficios específicos de diferentes tipos de proyectos, algunos son percibidos principalmente por mujeres, aún cuando estas viven en hogares con hombres - jefes. Se retomará el tema de genero en el análisis de impactos, más adelante.


ESA Consultores 18

La filosofía de los programas de inversión social dirigidos por la demanda responde a este punto con la remisión a decisión local de la selección del proyecto, como la mejor manera de asegurar que se optimasen los beneficios por recibirse. Si la distribución de los recursos entre diferentes tipos de proyectos corresponde con las prioridades de los beneficiarios, esta se puede considerar como evidencia a-priori que los beneficios percibidos, son importantes.

De hecho, el FHIS 2 no permitió selección totalmente libre de proyectos por parte de la comunidad local, sino, limitó la decisión local dentro de un menú. Además, existe la posibilidad que los mecanismos de consulta no fueron lo suficientemente bien desarrollados para asegurar la selección realmente deseada por la mayoría de la gente y que hubiesen entrado otras consideraciones, como son los intereses políticos o de los contratistas, que distorsionen la selección. Estas dos consideraciones abren la posibilidad de que los proyectos elegidos no sean los de más prioridad para la comunidad beneficiaria.

Para determinar hasta que punto en la práctica la selección de proyectos realmente coincidió con las prioridades de la comunidad beneficiaria, se recogieron opiniones en las encuestas de hogares y proyectos y en la consulta cualitativa. En la segunda parte del presente capítulo, se reportan los hallazgos del estudio sobre este punto.

Se concluye que la selección de proyectos generalmente corresponde con las prioridades expresadas por la gente cuando estas se restringen dentro del menú del FHIS. Empero, un número importante de beneficiarios habrían preferido otros proyectos, no disponibles dentro de dicho menú, especialmente, proyectos de mejoramiento vial. Este último hallazgo nos hace concluir que puede existir una tensión entre la política de limitar la selección de proyectos dentro de un menú y el propósito de maximizar la utilidad de la inversión, según la cual la decisión de gasto debe remitirse a la comunidad de beneficiarios, sin limitarse por un menú.

No es fácil resolver esta tensión en un programa como FHIS, ya que la lógica de desarrollar infraestructura social sostenible y eficiente conlleva consideraciones de planificación de redes, las cuales deben responder a juicios nacionales sobre los beneficios sociales a esperarse de diferentes tipos de proyectos y sobre la optimización del patrón de distribución espacial de dichos recursos.20 Adicionalmente, no cabe duda que la presencia de un menú limitado a proyectos de interés para hogares pobres, ayuda mucho en la eficacia de la focalización. La tensión entre estos dos objetivos de eficiencia económica (vía la libre selección de los proyectos por la gente) y eficacia en la focalización (vía el uso de un menú que restringe las opciones de las comunidades) es real.

A. Análisis de distribución de recursos del FHIS

1. A nivel municipal

El FHIS 2 distribuyó sus recursos entre los municipios del país según su nivel pobreza y su población. Para este fin, se definieron cinco categorías de municipios, entre Muy Pobre, Pobre, Deficiente, Regular y Aceptable y se establecieron metas para la proporción de los recursos que se deben asignar a cada grupo.

20 En este sentido, FHIS y PRAF representan caras opuestas de la estrategia social. PRAF distribuye dinero y remite al beneficiario la decisión de gasto; mientras que FHIS restringe la selección local de proyectos dentro de un menú y requiere aprobación del Ministerio u agencia que será responsable de la operación.

Cuadro 5 Distribución de recursos entre municipios según nivel de pobrezaGrupo1 % de FHIS 1 FHIS 22

pobln. Meta Real Real/meta

Meta Real Real/ meta

Muy pobre 20 27 19 70% 27 27 100% Pobre 21 24 22 92% 23 24 104% Deficiente 24 23 22 96% 23 21 91% Regular 26 20 29 145% 21 22 105% Aceptable 9 5 6 120% 6 6 100% Notas: 1/ Las categorías de pobreza en este cuadro son las utilizadas por el FHIS en su sistema de focalización y son distintas a las citadas en el recuadro en la página 15. 2/ hasta 12/97. Fuente: FHIS


ESA Consultores 19

El cuadro 5 reporta cuántos recursos se asignaron a cada grupo, comparado con la proporción de la población que representan, bajo FHIS 1 y FHIS 2, y compara este último con la meta adoptada en cada caso. Revela que FHIS 2 cumplió mejor que FHIS 1 con las metas establecidas, sobre todo para el grupo “muy pobre”, donde FHIS 1 cumplió apenas 70% de su meta, asignando a dicho grupo menos recursos que sería indicado por la simple proporción de la población (19% versus 20%). En FHIS 2 este grupo recibe 27% de los recursos, que concuerda con la meta y en general las asignaciones están en línea con el plan.

Cabe señalar, las metas de distribución de recursos definidos por FHIS 2, no son en si muy progresivos. Solamente para el pequeño grupo más rico de la población de municipios existe

una asignación de recursos muy inferior a su participación en la población (6% versus 9%). Sin embargo también cabe subrayar que el patrón histórico de la distribución de los recursos de inversión pública en Honduras, anterior a la creación del FHIS, fue profundamente regresiva. Así que aún una distribución relativamente neutral constituye un gran paso adelante.

Para el presente evaluación, se ha estudiado sistemáticamente la distribución de recursos de FHIS 1 y 2

a nivel de deciles de la población, ordenados por su pobreza. Este ejercicio permite establecer una medida clara del grado de progresividad y analizar la sensibilidad de dicho indicador a diferentes definiciones técnicas utilizadas en el análisis.

Se llevó a cabo, primero, un análisis de distribución de los recursos de acuerdo con el nivel de pobreza del municipio, que es el mismo criterio utilizado por el programa. Dicho análisis se repitió para FHIS 1 y 2, utilizando tres diferentes índices de pobreza21 y dos diferentes estimados de población22. El primer variante analizado (utilizando el Indice de Pobreza de FHIS 2 y la población de 1988) corresponde a los criterios adoptados por FHIS 2. Las diferencias en los resultados dados por las distintas definiciones serían indicativas

del grado en que la distribución de recursos fue afectada por las decisiones técnicas para definir el índice de pobreza.

Los resultados del análisis se presentan en los gráficos arriba, los cuales dibujan curvas de la distribución cumulativa de recursos entre las poblaciones de municipios de diferentes niveles

21 Se utilizaron: el índice de pobreza de FHIS 2; el de FHIS 3; y un índice basado simplemente en la incidencia de Necesidades Básicas Insatisfechas en 1988. 22 Se utilizaron: el dato censal de 1988 (la que de hecho fue utilizado para la programación de FHIS 1 y 2) y un estimado de población para 1997 tomada de las proyecciones oficiales.

Progresividad de FHIS 1 a nivel municipal

11

21

31

40

50

59

6772

94

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100% de población

% de recursos

Progresividad de FHIS 2 a nivel municipal

16

27

39

48

58

69

77

82

94

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100% de población

% de recursos

* Basado en pobreza del municipio, utilizando el Indice de Pobreza de FHIS II y población de 1988


ESA Consultores 20

de pobreza.23 El resultado confirma que FHIS 1 no distribuyó progresivamente sus recursos mientras que FHIS 2 logró una distribución más progresiva.24

En el cuadro 6 se detallan los recursos per capita asignados a cada decil de municipios bajo FHIS 1 y 2, expresado como un porcentaje de los recursos asignados al decil más pobre.25 En cada oportunidad se calcula un número índice para resumir el impacto distributivo encontrado. De nuevo, el gasto de FHIS 1 resulta haber sido regresivo bajo todas las definiciones, mientras que FHIS 2 es ligeramente progresiva en cada caso. Podemos concluir que los resultados del presente análisis no cambian significativamente entre las tres definiciones técnicas de pobreza y población aquí consideradas.

2. A nivel de la comunidad beneficiaria y hogares beneficiarios

Los datos de la sección anterior se basan en los distintos niveles de pobreza promedio de cada municipio. Sin embargo existe dentro de cada municipio una diversidad de condiciones sociales y es posible que cuando se estudie la distribución de beneficios a nivel de los hogares y personas directamente beneficiarios, los resultados sean diferentes.

No se puede establecer a-priori cual sería el impacto distributivo local. Por una parte, FHIS 2 trabajó con un menú de proyectos tendientes a “auto - seleccionar” beneficiarios pobres. Por otra parte, la delegación al municipio de la selección de la comunidad beneficiaria podría tener un impacto regresivo, si las autoridades locales dan más prioridad a los sectores menos pobres en la cabecera municipal y no tomaron en cuenta las comunidades rurales quienes carecen de influencia en el proceso político municipal.

Por ello, es importante conocer las características de las comunidades directamente beneficiarios del proyecto y de los hogares que realmente utilizan los servicios provistos. En la presente sección se reportan los resultados de un análisis de incidencia de beneficios de FHIS 2, a partir de los resultados de la encuesta de hogares, utilizando las características de la población de las comunidades beneficiarias y de los usuarios.

El análisis se basa en los hallazgos de la encuesta de hogares, y se comenta sobre: a) el número de NBI en los hogares beneficiarios; b) los ingresos de los hogares beneficiarios y c) el sexo del jefe de hogar en los hogares beneficiarios, comparándolo en cada oportunidad con el promedio nacional. Entraron en el análisis todos los hogares que se visitaron en la encuesta de hogares, tanto “con” como “sin” proyecto.

23 Se acumulan las poblaciones de los municipios en el eje horizontal, desde el municipio más pobre hasta el más rico. Estos se agrupan en deciles aproximados de la población total. La aproximación se debe a que no se puede dividir un municipio entre dos deciles, y existen algunos municipios muy grandes. En el caso de Tegucigalpa su población suma a 15% de la población total. Por ello se agruparon municipios que hicieron lo más cercano posible a bloques de 10% de la población. En el eje vertical se acumulan los recursos FHIS recibido por cada decil. Si cualquier punto de la curva resultante está arriba de la línea de 45o , esto implica que los municipios acumulados hasta este punto, han recibido una proporción de los recursos totales, superior a su participación en la población. Lo más arriba de la línea de 45o que está la curva, lo más progresivo la distribución. Cuando la curva coincide con la línea de 45o , cada decil recibe igual cantidad de recursos (cero progresividad) y cuando está debajo de la línea de 45o , la distribución es regresiva (los ricos reciben más que los pobres). 24 Notase que las gráficas presentadas se basan en el Indice de Pobreza de FHIS 2 y la población de 1988. Sin embargo los resultados son muy similares cuando se utilizan otras definiciones de pobreza y de población. Los demás gráficas se presentan en el Anexo 8. 25 Por ejemplo, cuando se utiliza la población de 1988 y se ordenan los municipios de acuerdo con el índice de pobreza de FHIS 2 (primera columna del cuadro), se encuentra que bajo FHIS 1 el noveno decil recibió 44% más recursos per capita que el primer decil; en contraste, bajo FHIS 2, a diferencia, el noveno decil recibió apenas 57% de los recursos per capita dirigidos al decil más pobre.


ESA Consultores 21

a) Distribución de los recursos según NBI

El cuadro 7 compara el nivel de NBI26 de la población de beneficiarios de FHIS y la población nacional. A nivel nacional, un 46% de la población vive en hogares sin NBI; 26% tiene un NBI, 17% tiene dos NBI y 11% tiene tres o más NBI.

Los datos señalan que la pobreza de los hogares en las zonas de influencia de los proyectos FHIS 2 es un tanto mayor que el promedio nacional ya que una proporción menor de ellos no tiene ningún NBI (42%); mientras la proporción que tiene tres o más NBI es mayor (16%).

Según los resultados de la encuesta ESA, un 64% de la población total de las zonas de influencia, son beneficiarios directos (o sea, usuarios) de los proyectos (cuadro 8). Esta proporción varía entre los diferentes proyectos. Dentro de la zona de influencia (tal como esta fue definida para el presente estudio) un 59% de los hogares tienen un niño o niña en la escuela, 84% utilizan el centro de salud, 89% tienen una letrina FHIS, 89% tienen una conexión al sistema de agua y 41% están conectados a sistemas de alcantarillado. De los hogares que son beneficiarios directos (usuarios), apenas 37% no tiene ningún NBI y 22% tiene tres o más NBI (doble el promedio nacional).

26 Se presenta más adelante en la Sección V.A.1. una descripción detallada del concepto de NBI tal como se aplica en el presente estudio.

Cuadro 6 La progresividad de la distribución de recursos del FHIS, a nivel municipal, según diferentes definicones de pobreza y población Indice de pobreza FHIS 2 Indice de pobreza FHIS 3 Pobreza según UBN

Decil /2 Pobln. 1988 Pobln 1997 Pobln. 1988 Pobln. 1997 Pobln. 1988 Pobln. 1997 Recursos per capita como % de los recibidos por el decil más pobre 1 FHIS 1

1 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2 91% 95% 101% 100% 93% 99% 3 90% 92% 109% 118% 94% 96% 4 83% 98% 92% 95% 92% 98% 5 88% 83% 89% 95% 99% 108% 6 90% 97% 86% 88% 80% 83% 7 67% 69% 78% 81% 82% 86% 8 64% 66% 76% 77% 66% 67% 9 144% 149% 62% 67% 122% 127%

10 59% 63% 148% 153% 61% 65% Indice de redistribn.3 -0.01 -0.01 -0.05 -0.05 -0.02 -0.02

FHIS 21 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2 76% 82% 107% 109% 89% 93% 3 77% 83% 86% 88% 98% 105% 4 56% 59% 87% 93% 87% 86% 5 66% 71% 77% 84% 82% 87% 6 63% 67% 67% 69% 74% 76% 7 54% 56% 73% 76% 65% 75% 8 48% 52% 67% 68% 101% 70% 9 57% 60% 46% 50% 69% 71%

10 41% 45% 68% 71% 53% 56% Indice de redistribn.3 0.12 0.12 0.09 0.09 0.08 0.08 1/ Se basa en los recursos totales del programa según el SIG 2/ Son deciles de la población, ordenado por el nivel de pobreza del municipio, según los distintos criterios 3/ El índice tiene el valor de 0 cuando cada decil recibe igual cantidad (cero progresividad)> Cuando es negativo, el programa es regresivo en l el sentido que los más ricos reciben más que los más pobres. Si la curva de distribución cumulative traspasa la línea de 45 grados su interpretación es ambígua.


ESA Consultores 22

Estos datos nos permiten concluir que el programa ha logrado en algún grado a) mandar más recursos a áreas relativamente pobres y b) promover proyectos que se orientan hacia los pobladores relativamente más pobres dentro de dichas áreas.

Es notable, que los niveles de pobreza de los beneficiarios difieren entre los distintos tipos de proyectos. Los

beneficiarios de proyectos de educación, salud y letrinas, son mucho más pobres comparado con los beneficiarios de proyectos de agua y alcantarillado. Resultado que refleja la concentración de los proyectos de agua y saneamiento de FHIS 2 en el sector urbano.

b) Distribución de recursos según ingreso per capita

En el análisis del párrafo anterior, se utilizó NBI para definir la pobreza de los hogares. Sin embargo, esta no es la única definición posible. En el presente párrafo, el criterio utilizado es el ingreso per capita en efectivo.

Se utilizó la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM) para establecer los rangos de ingresos pertinentes a cada decil de hogares a nivel nacional. La encuesta de ESA utilizó la misma definición de ingreso, para ubicar cada uno de los hogares beneficiarios en el decil de la población nacional de hogares que le corresponde. Lo mismo permitió que utilizando datos del SIG, se distribuyera el valor de la inversión de cada proyecto en la muestra entre los deciles de hogares en la población nacional.27

27 Se supuso que cada beneficiario de un dado proyecto recibe una proporción igual de los recursos del mismo. O sea, si 20% de los beneficiarios identificados están en el decil 1, un 20% de los recursos de dicho proyecto fueron recibidos por el decil 1.

Cuadro 8 Hogares en área de influencia que son usuarios del proyecto FHIS/1 Tipo de proyecto % Educación 59.4 Salud 84.4 Agua 89.3 Alcantarillado 40.7 Letrinas 88.7 Total 64.1 Fuente: Encuesta ESA BENEF04.XLS Nota: ver texto para las definiciones de usuarios

Cuadro 7 NBI de beneficiarios y usuarios de FHIS comparado con la población nacional (porcentajes) No. de NBI: 0 1 2 3 o más

a) Condición de NBI de la población total del país1 Total 45.8 25.5 17.3 11.4 b) Condición de NBI de pobn. con acceso a proyectos FHIS2

Total 41.9 25.4 16.3 16.3 Educación 44.9 24.3 14.0 16.7 Salud 22.1 36.2 24.0 17.7 Agua 47.5 25.6 17.3 9.6 Alcantarillado 47.1 25.4 21.1 6.4 Letrinas 18.6 28.2 29.9 23.3 c) Condición de NBI de la pobn. usuaria de proyectos FHIS2

Total 37.3 22.7 18.1 21.9 Educación 38.5 20.0 16.8 24.7 Salud 19.1 36.5 24.6 19.8 Agua 51.1 26.2 14.3 8.4 Alcantarillado 80.0 15.0 5.0 0 Letrinas 19.6 30.8 28.4 21.2 1/ Fuente: EPHPM 1997 2/ Fuente: Encuesta de ESA

Progresividad de FHIS 2 basado en la población del área de influencia*

24

36

44

53

63

70

78

89

96

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100% de pob lación

% de recursos

* Poblac ión de comunidad benef ic iaria, ordenada por dec il de ingreso percapita de la poblac ión entera del país . Basado en datos de EHPM y Encues ta ESA .

Indice de progresividad: 0.21


ESA Consultores 23

Este análisis se llevó a cabo separadamente para cada tipo de proyecto y después se hizo un estimado global para la totalidad de las comunidades beneficiarios, ponderando de acuerdo con la importancia relativa de los diferentes tipos de proyectos en la cartera del FHIS, según el SIG. Los resultados de este análisis se reportan en el cuadro 9 (donde se dan detalles de la metodología de estimación) y las dos gráficas en la presente página.

Se revela un patrón de distribución de recursos a nivel de hogares de la zona beneficiaria, considerablemente más pro-

gresiva, comparado con el resultado del análisis a nivel municipal. El índice general de redistribución es 0.21, comparado con el 0.12 para el análisis a nivel municipal (que fue reportado en el cuadro 6). Cuando se concentran solamente en los hogares que son usuarios del los proyectos, el índice sube una vez más, hasta 0.25. De acuerdo con este análisis, el decil más pobre de los hogares recibe un 29.5% del total de los recursos del programa, lo cual denota un resultado muy positivo para con los hondureños más postergados.

Progresividad de FHIS 2 basado en la población de usuarios*

29

40

48

55

6671

76

9397

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100% de población

% de recursos

* Poblac ión de usuarios direc tos, ordenada por dec il de ingreso percapita de la poblac ión entera del país. Basado en datos de EHPM y Encuesta ESA .

Cuadro 9 Incidencia de beneficios de los recursos del FHIS 2, basado en ingreso per capita de hogares

Deciles de hogares en la población nacional, de pobre a rico /1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

% de la población potencialmente beneficiaria de FHIS 2 en cada decil /2 Por % de población 19.0 13.0 9.7 8.9 7.6 7.7 12.0 10.4 7.2 4.4 Por % de recursos % de los recursos de FHIS 2 recibido por cada decil, basado en la población

potencialmente beneficiaria /2Educación 25.9 11.1 6.6 8.2 9.7 7.1 6.9 11.0 8.9 4.5 Salud 36.0 17.1 12.3 8.3 8.3 4.3 4.3 4.9 2.0 2.5 Agua 17.3 15.0 13.0 12.5 9.5 4.8 9.8 11.2 2.5 4.4 Alcantarillado 8.7 10.7 5.1 8.3 13.6 11.1 16.9 12.2 7.7 5.8 Letrinas 22.1 18.7 14.8 11.5 14.0 7.6 3.5 4.7 1.6 1.4 Tot. de recursos/4 23.7 12.4 8.1 8.9 10.3 7.1 7.9 10.3 7.1 4.3 % de la población realmente beneficiaria de FHIS 2 en cada decil Por % de población 22.0 15.3 11.8 8.9 6.9 8.3 11.8 7.5 4.0 3.5 Por % de recursos % de recursos de FHIS 2 recibido por cada decil ,basado en la población

realmente beneficiaria /2Educación 36.0 10.0 6.2 5.1 10.5 3.9 4.9 16.0 5.1 2.3 Salud 36.0 14.7 12.7 7.0 14.2 2.7 4.3 4.6 1.2 2.6 Agua 18.2 13.1 13.1 12.8 10.0 5.2 10.4 9.6 3.1 4.6 Alcantarillado 6.3 7.2 5.4 5.7 8.7 6.6 7.6 42.5 6.0 4.1 Letrinas 12.9 16.7 15.8 13.3 19.4 10.2 4.5 4.4 1.2 1.5 Tot. de recursos/4 29.5 10.8 8.0 6.6 11.0 4.6 5.8 16.5 4.4 2.7 Notas 1/ Los deciles de hogares a nivel nacional se definieron a partir de los ingresos per capita en efectivo registrado en la EPHPM (sept 1997) aplicando el IPC para actualizar hasta julio 1998. Los datos de ingresos de hogares beneficiarios se tomaron de la encuesta ESA (julio 1998), utilizando definiciones consistentes con la metodología de EPHPM. En cada caso (tanto en el análsisi de la encuesta ESA como en el de la EPHPM) los ingresos ignorados se excluyen del calculo del ingreso total del hogar – no se hace ningún procedimiento de imputación de los ingresos ignorados. 2/ Beneficiarios potenciales son los hogares ubicados dentro del área inmediato de influencia del proyecto, según el marco muestral de la encuesta ESA. 3/ Beneficiarios reales son hogares que utilizan o declaran una intención de utilizar los servicios del proyecto, según la encuesta ESA. Se excluyeron de este análisis los proyectos en etapa de preparación donde no fue posible establecer cuales hogares los utilizarán. 4/ El total se calcula a partir de los sub totales para cada tipo de proyecto, y es ponderado para reflejar la distribución porcentual de los recursos de FHIS 2 entre los 5 tipos de proyecto analizados. Los recursos utilizados para otros tipos de proyectos no entran en el análisis. (Archivos fuente: \datfhis\benefiia for resources and \benefiib for population).

Indice de progresividad: 0.25


ESA Consultores 24

Al igual al análisis a nivel de NBI, el análisis con ingreso per capita revela diferencias importantes en la progresividad de distribución de recursos entre los diferentes tipos de proyectos. Los proyectos de salud tienen el patrón más progresivo de distribución de beneficios; mientras que los proyectos de alcantarillado reportan un patrón bastante regresivo. En el Anexo 9 se presentan gráficas de las distribuciones encontradas para cada tipo de proyecto.

c) Distribución según género

Finalmente, se hizo un análisis de género de la distribución de beneficios. La variable de análisis fue el sexo del jefe del hogar beneficiario (cuadro 10). A nivel global, el FHIS revela un patrón de jefatura de hogares de sus beneficiarios, muy similar al patrón de la población nacional.

Sin embargo, los proyectos de alcantarillado reportan una proporción más grande de beneficiarios con jefes - mujeres; y los proyectos de salud, una proporción menor, comparado con el promedio nacional. Dicho resultado probablemente se debe a que los proyectos de salud son totalmente rurales (donde hay menos incidencia de jefatura femenina) y los de alcantarillado, totalmente urbanos. También es posible que dentro del sector urbano, hay mayor probabilidad de conectarse a alcantarillados en hogares con jefes - mujeres.

3. Los grupos excluidos Aún cuando los datos estadísticos arriba presentados, demuestran que FHIS 2 tiene logros importantes en orientar sus recursos hacia los hogares relativamente más pobres, existen dentro de las comunidades personas de bajos ingresos que no logran beneficiarse de los proyectos. En el estudio cualitativo se hizo un esfuerzo para caracterizar este problema, cuyos resultados se reportan a continuación.

Por su naturaleza de proyectos de servicios “de punto”, no se encontró a nadie que se considerara excluido de la utilización de los servicios de educación y CESAR’s. El problema de exclusión se limita a los proyectos de redes (agua y alcantarillado) y de letrinas. Se trata, por lo general, de personas de reciente arribo (inmigrantes) y/o habitantes de áreas no céntricas de la localidad. Estas características hacen pensar que podría tratarse de las personas relativamente más pobres o menos influyentes de la comunidad.

La proporción general de la exclusión difícilmente puede calcularse con precisión, en vista de que la mayoría de los datos proporcionados por la población (cuántos están excluidos) o por los expedientes del FHIS (cuántos fueron beneficiados) son estimaciones no confirmadas y algunas difíciles de creer. Por otra parte, dicha proporción resultaría sin mucho sentido porque la dispersión de los valores resulta muy alta: el número de viviendas reportadas como excluidas varió de virtualmente cero (Subirana) a 500 (Marale y Villafranca) y, por otro lado, varía mucho la relación de ese número de excluidos con relación a los beneficiarios directos28 al ir del valor cero a casi 10 excluidos por cada beneficiario. En este caso, lo más sensato es observar cada proyecto individualmente, aunque intentando alguna generalización se puede

28 Para hacer dicho cálculo se estimó en 5 el número de personas por vivienda.

Cuadro 10 Distribución de beneficios según género

Sexo del jefe de hogar Porcentajes Hombre Mujer Poblacion nacional 77.9 22.1 Zona de influencia del proyecto Total 76.2 23.8 Educación 76.0 24.0 Salud 84.8 15.2 Agua 74.5 25.5 Alcantarillado 68.1 31.9 Letrinas 77.9 22.1 Usuarios directos Total 79.3 20.7 Educación 79.9 20.1 Salud 86.6 13.4 Agua 75.3 24.7 Alcantarillado 60.4 39.6 Letrinas 78.0 22.0 Fuente: EPHPM y Encuesta ESA


ESA Consultores 25

decir que en los tres tipos de proyectos se presentan altas y bajas proporciones de exclusión. Las proporciones altas (más excluidos que beneficiados) se presentan en los tres casos donde el proyecto se diseñó conscientemente para beneficiar a solo un sector de poblaciones relativamente grandes (proyectos de alcantarillado en Marale y la Colonia 30 de noviembre y uno de letrinas en la Colonia capitalina de Villafranca). En el resto de casos la intención original fue la de beneficiar a toda la población, pero la inmigración fue cambiando el panorama. En la parte I del Anexo 15 se presentan detalles del problema, según el tipo de proyectos.

B. La selección de los proyectos y los mecanismos de participación

En esta sección se presentan los hallazgos del estudio en el proceso de selección de los proyectos y comunidades beneficiarias. Los hallazgos confirman que en la mayoría de los casos la remisión de la selección de proyectos a nivel municipal resultó en la selección de proyectos de acuerdo con la prioridad de las comunidades. Se presentan en primer lugar los resultados de la encuesta de hogares y después los resultados de la consulta cualitativa sobre el particular.

1. El impacto del FHIS en consulta y participación

a) Evidencia cuantitativa En la encuesta de hogares (modulo 4) se registraron detalles de todos los proyectos de salud, educación, agua, alcantarillado y letrinas que se habían ejecutado en la zona desde 1994. Para cada proyecto mencionado se preguntó sobre quien(es) habían organizado el proyecto; si el entrevistado o su familia fueron consultados; si participaron de cualquier manera; y si utilizan o tienen la intención de utilizar el proyecto. Estos datos nos permiten analizar el patrón de consulta y participación revelado en proyectos FHIS, comparado con otros proyectos en la comunidad.

Los proyectos donde FHIS estuvo involucrado revelan mayor esfuerzo de consulta en la comunidad comparado con otros proyectos. En su promedio un 73% de hogares fueron consultados sobre proyectos FHIS, comparado con 50% para otros proyectos (cuadro 11). Este patrón es consistente entre todos los tipos de proyectos, lo que apoya la idea que es producto de la metodología del programa.

FHIS es un programa que generalmente utiliza contratistas privados para ejecutar sus obras, consideración que limita de manera importante las posibilidades de requerir aportes de la comunidad en la etapa de construcción29. Sin embargo, la evaluación actual demuestra que FHIS ha descubierto una serie de mecanismos para incorporar aportes comunitarios y que esto resulta muy positivo para la demanda subsecuente para los servicios. De hecho, de acuerdo con los resultados de la

29 Ver página 3 para una explicación de la política del FHIS referente al uso de mano de obra voluntario.

Cuadro 11 Impacto de presencia del FHIS en la consulta y en la participación

Proyectos del. FHIS

Proyectos de otras agencias

% que fueron consultado sobre el proyecto Escuela 68 39 Centro de salud 75 34 Sistema de agua 66 73 Alcantarillado 85 36 Letrinas 86 60 Total 73 50 % que participaron en el proyecto Escuela 54 29 Centro de salud 53 25 Sistema de agua 54 68 Alcantarillado 64 38 Letrinas 75 41 Total 58 30 Principales tipos de participación Mano de obra 36 26 Dinero 17 13 materiales 6 2 Otro 8 4 Nota: Proys del FHIS = donde el entrevistado identifica FHIS como agencia involucrada. Se incluyen todos los proyectos ejecutados por cualquier agencia desde 1994, según recordatorio del entrevistado..Fuente: Encuesta ESA CO4M4.LST


ESA Consultores 26

encuesta de hogares, los proyectos FHIS revelan una proporción mayor de participación directa de la comunidad en su ejecución, comparado con proyectos dónde FHIS no tuvo participación. Globalmente un 58% de hogares dijeron haber participado en proyectos FHIS, versus 30% en otros tipos de proyectos. Los principales tipos de participación mencionados fueron: aporte de mano de obra, aporte de dinero, y aporte de materiales (cuadro 11).

b) Evidencia cualitativa sobre la consulta y participación De acuerdo con los hallazgos del estudio cualitativo, normalmente hubo una amplia participación comunitaria en la selección del proyecto. Esto sucedió así porque la mayoría de los proyectos se originaron de la iniciativa de las propias comunidades. No obstante, el procedimiento que se siguió, desde la idea del proyecto a su aprobación, estuvo abierto a la filtración de prácticas reñidas con la transparencia como, por ejemplo, las varias formas de intermediación utilizadas por las comunidades para facilitar la gestión.

Un indicio de la participación y compromiso de las comunidades con un determinado proyecto es el conocimiento que muestran acerca de detalles del mismo; por ejemplo, la historia de su gestión, el nombre de los contratistas o constructores, cifras (dimensiones, cantidades, costos) y funcionalidad. Valga decir que casi todas las comunidades mostraron conocer el proyecto de manera general y supieron dar crédito a la intervención del FHIS. Se presentaron dos casos extremos donde las comunidades tuvieron dificultades para brindar detalles del proyecto, éstas fueron, el Barrio Las Mercedes (urbano / educación) y la cabecera de San Miguelito (Rural / agua). Por las características de estas comunidades, se puede concluir que más que por su grado de pobreza, el menor conocimiento del proyecto está asociado al hecho de que el mismo fuera gestionado directamente por agentes individuales y sin mayor consulta a las comunidades. Es posible que la escasa consulta se debiera a que se trataba de proyectos de reparación antes que de nuevas instalaciones.

Mucho del conocimiento detallado acerca de la historia del proyecto, de las negociaciones, de los pormenores de la construcción, de los acuerdos finales, tiende a ser conocido únicamente por las directivas de los patronatos que fungen en los momentos culminantes del proyecto. Esto resulta más cierto cuanto más urbana es la comunidad. En los barrios de las ciudades mayores las directivas suelen estar más alejadas de los vecinos o éstos menos inclinados a buscar la información. Retener información suele resultar conveniente como mecanismo de protección contra la crítica de grupos rivales y, en última instancia, como una forma de poder.

Con la excepción de cuatro de los proyectos visitados: Las Mercedes (urbano/educación); San Miguelito (rural/agua), Marale (Rural/Alcantarillado); y, en cierto modo, La Empalizada (rural/eduación), la comunidad organizada y representada por su patronato ha sido la clara iniciadora de los proyectos. No obstante, en el resto de etapas la secuencia del proceso se diversifica. El esperado modelo de la comunidad que acude a la municipalidad, que luego en Cabildo Abierto logra demostrar la prioridad de su petición, que recibe el apoyo de la municipalidad y que seguidamente logra el financiamiento del FHIS, apareció en la mitad de los casos: Las Metalias (rural/agua), Santa Marta (urbano/alcantarillado), La Empalizada (rural/educación), Guanijiquil (rural/educación), Concepción (rural/salud), Potrerillos (rural / salud) y El Naranjo (rural/letrinas).

No obstante, la mayoría de las veces intervienen diversas figuras mediadoras como el maestro: La Empalizada (rural/eduación), el alcalde que actua por iniciativa particular (Marale: rural /alcantarillado) y San Miguelito (rural/agua), un ingeniero interesado en la ejecución (30 de noviembre: urbano/alcantrarillado), Las Mercedes (urbano/educación); políticos (San Francisco: rural/salud), San Miguelito y 14 de marzo (urbano/alcantarillado). También aparecen casos cuando la comunidad actua sin, o a despecho de, mediadores; ésto sucede al buscar conversaciones directas con las autoridades del FHIS: El Guayabo: (rural/educación), Potrerillos (rural/salud). Incluso se observa un caso en que el FHIS pareció oponerse inicialmente a la solicitud comunitaria: Potrerillos (rural/salud).Ver detalles en la parte II del Anexo 15..


ESA Consultores 27

La presencia de intermediarios en cualquiera de las fases de negociación y de ejecución puede observarse en todo tipo de proyectos y de condiciones socio económicas de las comunidades (i.e., localización, nivel de pobreza) ; el que esto suceda parece relacionarse más bien con la falta de iniciativa de algunas comunidades (que bien puede ser causa - efecto de administraciones municipales autoritarias) o con tácticas negociadoras de las propias comunidades, que utilizan intermediarios (entre más políticamente influyentes, mejor) para facilitar sus gestiones. La metodología que en 1998 comenzó a experimentar el FHIS para la priorización de los proyectos municipales en bloque y en Cabildos Abiertos podría disminuir la necesidad de las comunidades de acudir a intermediarios, especialmente los políticos, para obtener la aprobación de proyectos de satisfacción de necesidades humanas elementales.

2. La idoneidad de los proyectos FHIS, según los usuarios

a) Evidencia cuantitativa De acuerdo con los resultados antes reporta-dos (ver cuadro 11), la comunidad ha logrado un nivel relativamente alto de involucramiento para orientar las decisiones de inversión de los proyectos del FHIS.

Sin embargo, las consultas colectivas pueden resultar trámites estrictamente for-males, sin que ésto asegure que el resultado corresponda con los deseos genuinos de la mayoría de miembros de la comunidad a nivel indivi-dual.

Para averiguar si el resultado de la consulta corresponde con las preferencias reales de la comunidad, la encuesta de hogares indagó la opinión del entrevistado respecto a si el proyecto elegido por FHIS era el más necesitado de las opciones disponibles dentro del grupo de proyectos del FHIS siendo evaluados. Se preguntó también si habría preferido otro tipo de proyecto, no incluido en este grupo; y de ser así qué tipo de proyecto habría preferido. El cuadro 12 presenta un resumen de los hallazgos del estudio sobre estos puntos.30

30 El procedimiento en campo para generar estas respuestas tuvo dos etapas. En primer lugar se le enseño al entrevistado una tarjeta con imágenes y palabras para identificar los cinco tipos de proyecto siendo estudiados en la presente evaluación. Se explicó que el FHIS pudo haber hecho cualquier de estos tipos de proyectos y se identificó el proyecto que realmente se hizo. En este contexto se le preguntó al entrevistado si el o ella hubiera tenido la decisión en aquel momento, cuál tipo de proyecto habría preferido?. En una segunda etapa, se le preguntó si hubo otro tipo de proyecto, no incluido en la tarjeta, que habría preferido sobre cualquier de ellos. Si la respuesta era “si”, se apuntó el tipo de proyecto que mencionara.

Cuadro 12 Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados

Tipo de proyecto que el FHIS hizo o está haciendo

Salud Educn Agua Alcant. Letrina Prom.% de los hogares entrevistados

Tipo de proyecto que habría elegido el entrevistado Proyectos de los tipos evaluados 55 69 72 38 45 56 Salud 35 11 3 18 6 15 Educación 1 47 1 6 5 12 Agua 4 7 64 10 23 22 Alcant. 9 3 3 4 5 5 Letrinas 6 1 1 0 7 3 Otros tipos de proyectos /1 40 22 14 48 42 33 Energía eléctrica / alumb. Público 13 0 3 1 15 7 Vías y puentes 8 11 5 28 6 12 Educación media 8 0 0 0 0 2 Kinder 3 0 0 1 14 4 Otro 8 10 6 19 7 10 No sabe / no opina 5 9 15 13 13 11 1/ Nótase que algunos de estos tipos de proyectos se pueden financiar por FHIS 2, por ejemplo, vías y puentes. Sin embargo, no fueron incluidos en la presente evaluación.


ESA Consultores 28

Los proyectos de agua, educación y salud del FHIS generalmente concuerdan con la demanda de la gente. Donde el FHIS hizo un proyecto de agua, éste fue la preferencia de 64% de los beneficiarios; en el caso de los proyectos de educación, de 47% y de salud, de 35%. En estos tres casos el proyecto elegido reune mucho más apoyo que cualquier otro tipo de proyecto, dentro o fuera del menú. En contraste, los proyectos de alcantarillado y letrinas muchas veces no responden a la demanda de la comunidad, ya que son la preferencia de apenas 4% y 7%, respectivamente.

También es importante señalar que existe bastante demanda para proyectos que no estaban dentro del grupo siendo evaluado. Un 33% de los entrevistados habrían preferido otro tipo de proyectos, destacándose entre sus prioridades, obras viales y energía eléctrica.

b) Evidencia cualitativa

En el origen de los distintos proyectos (ver páginas anteriores) se constata que la gran mayoría de los mismos surgieron de la iniciativa de las propias comunidades. ¿Fueron realmente iniciativas comunitarias o existirían grupos o personas influyentes que impusieran su criterio de prioridad sobre los demás? Las empresas colectivas casi siempre se inician por la acción de un individuo o un grupo relativamente más aventajado de la comunidad (por ejemplo, la directiva del patronato). Lo importante es lograr que esta aspiración particular se transforme en colectiva, a través de mecanismos de consulta, y que el conjunto, o al menos la mayoría, lo consideren una prioridad.

La casi totalidad de los grupos focales e informantes clave consultados reconocieron que los proyectos FHIS eran “prioritarios”. Solamente en dos casos (de 16 estudiados, incluyendo el estudio piloto) se presentaron testimonios que indicaban otras preferencias por parte de la comunidad; uno es un proyecto de escuela y, el otro, un proyecto de alcantarillado. En los dos casos, las gestiones iniciales en favor de otro proyecto (ambos buscaban la instalación sistemas de agua potable) no pudieron fructificar y una alternativa más factible surgió en el camino, a manera de compensación. De todos modos, la necesidad original quedó insatisfecha. Ver detalles en el recuadro siguiente.

La selección de un proyecto no prioritario: dos casos de estudio.

En la aldea La Empalizada en el Departamento de Olancho, se construyó una nueva escuela. La comunidad hubiera preferido un sistema de agua potable (Grupo Focal de Hombres) o un centro de salud (Grupo Focal de Mujeres). La gestión por el agua potable se inició antes de la petición de la escuela y, para ello, la comunidad contaba con el apoyo del Alcalde, pero tuvo que enfrentar sin éxito la negativa de una aldea vecina a compartir su fuente de agua. Mientras tanto, la maestra de la deteriorada escuela había logrado el apoyo de la comunidad para conseguir que la construcción de un nuevo plantel escolar figurara entre los proyectos municipales que se solicitarían al FHIS. El Centro de Salud fué dejado para después, porque resultaba más fácil obtener la escuela en tanto el puesto de maestro ya estaba creado y no se requeriría gestionar la autorización ministerial para contratar al personal de rigor.

“Para mí que la escuela es en segundo lugar. Primero sería el centro de salud…” (Actual maestra de la escuela).

En Marale, departamento de Francisco Morazán, se construyó un alcantarillado sanitario. Sin embargo, buena parte de la comunidad habría preferido un nuevo sistema de agua potable o proyectos de apoyo a los productores agrícolas. Según la historia que cuenta el ahora Ex-alcalde se decidió el alcantarillado sanitario para aprovechar la existencia de recursos eventuales del Fondo de Contravalor Suizo. Dicho fondo no daba lugar a opciones.

“Ya que mencionó el Proyecto de Agua Potable, yo creo que aquí las cosas, como que las han hecho al revés. Primero, aquí tenemos un proyecto de agua potable deficiente … los tubos están como cuando viene una tormenta, se revientan todos, bebemos agua con lodo… Es un proyecto que tiene más de doce años, creo yo, … Desgraciadamente no se hizo una encuesta al pueblo… ¿Cómo va a funcionar un proyecto de alcantarillado (sin agua potable)? Al no haber agua potable … va a haber una peste terrible con las heces…” (Participante en el Grupo Focal de Hombres).


ESA Consultores 29

3. La participación comunitaria en los costos de los proyectos Es bien conocido que la participación de la comunidad al asumir parte de los costos de construcción de un proyecto aumenta su sentido de “apropiación” (ownership) e incrementa la probabilidad de una alta tasa de utilización del mismo. De igual manera, el saber que los usuarios van a tener que pagar por la operación futura del servicio vía una tarifa, provoca más interés en la selección de tecnologías para optimizar la relación esperada costo - beneficio. El aporte monetario, en especie o en trabajo está reconocido como factor que contribuye a que las comunidades se apropien de las obras, es decir, que se perciban como sus propietarios y como responsables finales de su funcionamiento y mantenimiento. También resulta lógico

pensar que no existe mejor participación que aquella no forzada; es decir, la que resulta de una buena capacidad de comunicación y de la motivación que de ella pueda desprenderse.

La encuesta de hogares provee evidencia firme de una correlación positiva entre metodologías participativas y altos niveles de utilización de los proyectos. Para todos los tipos de proyectos, el involucramiento de FHIS y la consulta previa, aumentan la tasa de utilización de la obra (cuadro 13). El efecto de la participación es especialmente marcado: en todo caso, arriba de 85% los hogares que han participado en la ejecución, son usuarios y normalmente la cifra se aproxima a 100% (cuadro 14).

El estudio cualitativo permite entender mejor los mecanismos concretos de participación que han surgido. La mitad de los proyectos visitados (8 de 16)31 recibieron contribuciones de la comunidad bajo diferentes modalidades: dotación del terreno donde se construiría la obra, trabajo voluntario, acarreo de materiales, pago de derechos de conexión y compra de algún mobiliario. No obstante, las comunidades han dado aportes

indirectos o complementarios que en varios casos alcanzan montos apreciables. Los aportes indirectos van desde sufragar los gastos de transporte, viáticos y papeleo de sus representantes para que puedan hacer los trámites de rigor hasta gastos relacionados con el mantenimiento de la obra. En algunas comunidades que se han beneficiado de más de un

31 Estos proyectos estaban localizados en las siguientes comunidades: La Empalizada, El Guayabo, San Francisco, Potrerillos, Santa Marta, Subirana, Villafranca y El Naranjo).

Llegamos a una comunidad y le regalamos todito y eso definitivamente es dañino…(los mejores proyectos) son aquellos donde la comunidad ha aportado, bien sea en dinero, bien sea en trabajo voluntario; los cuidan, les dan seguimiento, se ve una diferencia clara (Virgilio M. Padilla, Alcalde de El Progreso).

Cuadro 13 Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilización de los proyectos

Total Proy. FHIS

Proy. No FHIS

Consul-tados

No consul-tados

Tipo de proyecto % de hogares que utilizan o utilizarán el proyecto Escuela 80 80 79 87 70 Centro Salud 89 92 87 96 83 Agua 93 97 92 99 78 Alcant. 85 90 78 98 62 Letrinas 74 82 66 81 55 Nota: FHIS = proyectos donde el entrevistado identifica FHIS como una de las agencias involucradas en el proyecto. Consultados = Hogares que dicen que fueron consultados sobre el proyecto previamente. Fuente: Encuesta ESA C05M4.LST

Cuadro 14 Impacto de la participación en la proporción de hogares que utilizan los servicios del proyecto

No Participaron con: Partici-

paron Mano

de obra Dinero Mate-

riales Otro

Tipo de proyecto % de hogares que utilizan o utilizarán el proyecto Escuela 71 93 87 98 94 Centro Salud 84 100 99 88 91 Agua 82 99 98 96 93 Alcant. 76 99 97 100 90 Letrinas 40 99 98 100 96 Fuente: Encuesta ESA C06M4.LST


ESA Consultores 30

proyecto FHIS, puede suceder que un proyecto no demande su aporte directo, pero el otro si (ver el caso de Subirana).

En resumen, la mayoría de las comunidades visitadas mostraron voluntad para ofrecer recursos de contrapartida. Por lo general, las comunidades rurales y más pobres ofrecen al menos trabajo voluntario y contribuciones monetarias pequeñas, incluyendo terrenos. Las comunidades urbanas se inclinan menos por el trabajo voluntario, pero muestran mayor capacidad para aportes monetarios y algunos servicios (almacenaje de materiales). Para detalles, ver Anexo 15.

4. El sentido de apropiación de las obras La respuesta a la pregunta: ¿A quién le pertenece esta obra? es tomada aquí como indicador del sentimiento de apropiación de los proyectos. En este sentido, casi todos los proyectos (12 de 16) podrían considerarse “apropiados” por sus respectivas comunidades. Varios factores contribuirían al sentido de apropiación: por una parte, la participación de la comunidad en la identificación, priorización y gestión del proyecto; por otra parte, el interés del FHIS y/o los constructores para ampliar el involucramiento de las comunidades a través de la información detallada y transparente y la capacitación. Por último, la participación comunitaria en la administración del proyecto. Cuando el proyecto termina siendo efectivamente administrado por “otros”, más aún, cuando son estos “otros” los que cobran y dan mantenimiento a la obra, la comunidad no se siente verdaderamente dueña de la misma.

En páginas anteriores se mostró que la mayoría de comunidades desempeñaron un papel activo en la identificación y priorización del proyecto y que, además, la mayoría participó de manera directa e indirecta en sufragar económicamente los costos del mismo. Desde esta perspectiva, la primera condición para generar el sentimiento de apropiación se habría dado en casi todos los casos.

¿Y qué podría decirse en relación a la segunda condición?. Idealmente, cada proyecto debería estar precedido por un esfuerzo de informar a la comunidad acerca de al menos lo siguiente: cómo se construirá la obra, dónde, quién o quiénes la harán, qué se espera de la comunidad. Otro aspecto importante es el de la actitud con qué se informa, esto es, si se informa por el valor mismo de la información o si se informa con el ánimo de retro alimentación y con apertura para introducir cambios. En este sentido, ocho comunidades reportaron haber sido informadas y/o capacitadas, aunque en el estilo de informar sin flexibilidad para cambios. Con tan insuficientes esfuerzos para informar y capacitar32, el FHIS y los constructores, principalmente, habrían contribuido poco a reforzar el sentimiento de apropiación y, en algunos casos, hasta pudieron haberlo debilitado.

Con respecto al tercer factor o condición, las comunidades que respondieron que los propietarios de la obra eran “otros” tenían un denominador común. Se trataba de proyectos de alcantarillado sanitario y la comunidad habría pagado o estaría pagando a un ente nacional o municipal por los derechos de conexión. O sea, que la administración del proyecto no está en las manos de la comunidad; también está fuera de su control la pericia técnica para incidir sobre su funcionamiento y para nada participa en

32 Sobre el tema de la capacitación ver el Capítulo V, sección E, numeral 6.

Entrevistador: Vamos a ver, Don Antonio, para usted, ¿a quién le pertenece esta obra? Don Antonio: Es de aquí, de nosotros, de la comunidad; todo es de la comunidad. Entrevistador: ¿Usted verdaderamente siente suya esta obra? Don Antonio: Si, si. (Grupo Focal de Hombres, Aldea San Francisco, municipio de Langue, departamento de Valle

Nosotros pagamos el derecho de conexión, por consiguiente desde ese momento pasa la obra al SANAA, que es la institución a cargo de mantener la red de aguas negras y de agua potable. Grupo Focal de Hombres, Colonia 30 de noviembre.


ESA Consultores 31

decisiones sobre inversiones futuras. La lógica comunitaria lleva irremediablemente a la conclusión de que el proyecto no le pertenece.

Sucede que los demás proyectos, sin incluir letrinas, involucran también en su administración a otras agencias estatales (i.e., las Secretarías de Educación y de Salud) y municipales; por ello, también podrían ser observados como proyectos no propios de la comunidad. Pero no resulta así, ¿porqué? Porque se han hecho esfuerzos por hacer a la comunidad autogestionaria (algunos proyectos de agua potable) o co-gestionaria de los proyectos.

Como parte de estos proyectos se han organizado las Juntas de Agua y los Comités de Salud. Las Juntas de Agua administran varios sistemas de agua potable y entre sus responsabilidades están las de cobrar tarifas, darle mantenimiento al sistema y proteger las microcuencas. Los Comités de Salud apoyan al personal de salud en el mantenimiento de los CESARs y en actividades de higiene comunitaria y salud preventiva.

En el caso de las escuelas, el sentido de propiedad gana fuerza cuando los docentes alientan el co-gobierno de la escuela, cuando estimulan la organización de padres de familia y la hacen funcionar. El ejemplo de Guanijiquil tipificaría esta situación. Ver recuadro.

Los proyectos de letrinas tienen una dinámica algo distinta, en tanto la propiedad de los mismos es obvia. El problema allí asume otra dimensión y es el de cómo se maneja la propiedad individual. Autoestima y respeto a los demás es el nombre de esa dimensión y ambas están estrechamente unidas a la educación moral y cívica de las personas; por su menor complejidad social, el medio rural es el más proclive a generar este tipo de responsabilidad ciudadana. Para más detalles, ver Anexo 15.

En resumen, los proyectos con mayor sentido de apropiación comunitaria serían los que tuvieron participación comunitaria tanto en la iniciativa del proyecto como en la administración o co-administración del mismo y donde la comunidad estuvo informada sobre los pormenores de la construcción de la obra. En este sentido, los proyectos que revelaron mayores elementos de apropriación son los de El Naranjo o en Las Metalias, El Guayabo, Potrerillos y Villafranca. Todos estos proyectos, menos Villafranca, son rurales. Vale notar que en todos los proyectos de alcantarillado sanitario, las comunidades respondieron que “otros” eran los propietarios del proyecto.

C. Conclusiones La evidencia presentada en este capítulo se refirió a la distribución de los recursos del FHIS y a los mecanismos de participación comunitaria impulsados por el programa. Los hallazgos sugieren que FHIS 2, además de reportar un patrón más progresivo en la distribución de sus recursos comparado con FHIS 1, también es más participativo en su metodología de selección de proyectos y beneficiarios comparado con otras agencias con presencia en las mismas comunidades. Como resultado, en la mayoría de los casos se observa un nivel aceptable de apropiación de los proyectos por parte de la comunidad. No obstante, existen algunas áreas de preocupación, como son los proyectos de alcantarillado y letrinas, donde los resultados de la encuesta de hogares sugieren que normalmente no son la primera prioridad de las

Participante: Si,… deberíamos nosotros, la comunidad, … cuidar la escuela, no dejarla caer, porque si se cae no vendrían otra vez a levantar esta escuela. Entrevistador: Y entonces, ¿cómo han respondido ustedes? ¿Qué han hecho para empezar a cuidar esta escuela? Participante: En primer lugar, se habían caído unas tejas que el viento había botado, entonces por medio de la Asociación de Padres de Familia solicitaron que todos trajeran una teja para volver a arreglar todas las tejas que se habían caído. Entrevistador: Tengo entendido que se organizó algo más aquí… Participante: Si, una directiva que se llama ORMA Entrevistador: ORMA, ¿Qué quiere decir eso? ¿Acaso Organización Rebelde de Maridos Anónimos? Participante: (Risas..) No, quiere decir, Organismo Responsable del Mantenimiento de la Escuela. Grupo focal ambos sexos, Aldea de Guanijiquil.


ESA Consultores 32

comunidad y donde, para el caso de alcantarillado, la distribución de recursos es marcadamente regresiva.

Estos resultados son un augurio positivo para los impactos del FHIS 2 en las condiciones sociales de Honduras. Aparentemente, los recursos llegan hasta los pobres y existe una buena correspondencia a nivel local entre la distribución de recursos y las necesidades más marcadas. Existe también un buen nivel de apropiación de los proyectos, el cual debe favorecer su posterior gestión sostenible. En el siguiente Capítulo V, indagamos sobre los impactos concretos que han resultado del FHIS, para intentar establecer hasta que punto estas expectativas positivas se han cumplido.


ESA Consultores 33

V. Los impactos del FHIS

A. El FHIS y la reducción de Necesidades Básicas Insatisfechas

1. La tendencia de NBI en los noventa Una metodología para medir la pobreza es el análisis de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM), organizada semestralmente por la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC), permiten trazar el avance contra la pobreza, vía la cambiante proporción de hogares con diferentes valores de NBI.33 Para el presente estudio se han definido como necesidades básicas las siguientes condiciones:

Agua • Tener acceso a agua potable dentro de

la propiedad (viviendas urbanas); • Tener acceso a agua de un sistema de

tubería o pozo (viviendas rurales) Saneamiento • Tener un servicio sanitario, que no sea

letrina de fosa simple (vivienda urbana) • Tener por lo menos una letrina de fosa

simple (vivienda rural)

Educación primaria • Que los niños de edad primaria estén

matriculados en la escuela (hogares urbanos y rurales)

Capacidad de subsistencia • Que el jefe tenga más de tres años de

educación primaria y este empleado; y si esto no es el caso, que haya por lo menos una persona ocupada para cada tres miembros del hogar (hogares urbanos y rurales).

Hacinamiento • Que no haya más de tres personas por

cuarto excluyendo baños (hogares urbanos y rurales)

Estado de vivienda • Que la vivienda no sea improvisada ni

hecho con desechos y que no tenga piso de tierra (vivienda urbana)

33 La metodología de análisis de NBI para Honduras está definida en: Honduras Libro Q - Pobreza, Potencialidad y Focalización Municipal, publicada por SECPLAN en enero 1994 (Segunda edición revisada), páginas 12 y 13. Sin embargo, dicho estudio se basó en los datos del Censo de 1988. Los registros de la EPHPM para algunas variables son diferentes de los utilizados en el Censo. Para el presente estudio se han adoptado definiciones lo más cercano posible a las utilizadas en el Libro Q, dada esta limitación. Las definiciones utilizados son diferentes en dos respectos: 1) Agua urbano se define en Libro Q como satisfecho cuando existe agua por tubería dentro de 100 metros de la vivienda. 2) Hacinamiento se calcula en Libro Q sobre el total de cuartos excluyendo la cocina y no solo el baño.

Incidencia de NBI, 1990-97

0%

25%

50%

75%

100%

1990 1993 1997 1990 1993 1997 1990 1993 1997

% d

e ho

gare

s

> 2 NBI's

2 NBI's

1 NBI

Con NBS

Total Urbano Rural

Cuadro 15 Incidencia global de NBIs

1990 1993 1997 90/93 93/97 Total Nacional % de hogares % cambio Con NBS 33 47 53 42 13 1 NBI 25 28 26 12 -9 2 NBI's 20 15 13 -25 -9 > 2 NBI's 22 10 8 -55 -20 Urbana/1 Con NBS 50 57 65 14 14 1 NBI 24 23 22 -4 -4 2 NBI's 13 11 8 -15 -27 > 2 NBI's 13 9 5 -31 -44 Rural/1 Con NBS 20 38 42 90 11 1 NBI 26 32 29 23 -9 2 NBI's 26 19 18 -27 -5 > 2 NBI's 28 11 11 -61 0

Fuente: Base de Datos, EPHPM, DGEC. NBS = Necesidades Básicas Satisfechas.

1/ Notase que las definiciones de “urbano” y “rural” utilizadas en el presente análisis son las de la DGEC, no las de FHIS.


ESA Consultores 34

• Que la vivienda no sea improvisada ni hecho con desechos (vivienda rural).

Honduras experimentó una reducción importante en la proporción de su población con necesidades básicas insatisfechas durante los noventa. En 1990, apenas 33% de la población tuvo todas sus necesidades básicas satisfechas (NBS); ésta fue la condición de 50% de la población urbana y 20% de la población rural. Para 1997, la proporción de la población con NBS había aumentado hasta 53%; fueron 65% de la población urbana y 42% de la rural (cuadro 15).

Paralelamente, hubo una reducción importante en la proporción de la población con más de dos NBI. En 1990 un 22% de la población nacional tuvieron más de dos NBI; fueron 13% en zonas urbanas y 29% en zonas rurales. Para 1997 apenas 8% de la población tuvieron más de dos NBI (5% en el sector urbano y 11% en el rural).

Los datos arriba reportados revelan que la mejora en NBI en Honduras, fue mucho más rápida durante 1990-1993 que para el periodo 1994-1997. En general, es de esperarse que lo más alto que es NBI, lo más fácil sería reducirlo. En este orden de ideas,

los NBI en el sector urbano son más fáciles de corregir que los del sector rural, por la existencia de economías de concentración.

Durante 1990-93, cuando la focalización de los programas públicos (incluyendo FHIS 1) hacia los sectores rurales más pobres fue relativamente débil, más recursos se dedicaron al sector urbano. Es de esperarse por estos motivos que el ritmo de mejoría fuera más rápido en esta etapa. Sin embargo, de acuerdo con la misma hipótesis, durante 1994-97 lo restante de los NBI serían más difíciles de corregir y el ritmo de mejoría inevitablemente tendería a bajar.

2. El impacto del FHIS en la reducción de NBI

Las cifras citadas son evidencia de una mejoría importante en la situación de pobreza, cuando ésta es medida con un enfoque de NBI.34 ¿Cuánto de ésta mejoría podría ser atribuida a las intervenciones de FHIS?.

34 NBI define pobreza en términos del acervo de capital privado y de infraestructura social. Cabe señalar que la tendencia de los indicadores de pobreza medidas por el concepto de ingresos, no es tan halagadora. La proporción de la población definida como pobre a partir del nivel de su ingreso real, sufrió algunas fluctuaciones pero quedó cerca de 70% en toda la década. Cabe señalar, que en el periodo 1990-95, el PIB per capita en Honduras creció en un promedio anual de 0.7%; y que para 1995-97 dicha tasa aumentó a 1.7%; mientras que el PIB total creció, respectivamente, en 3.6% y 4.3% (FUMANITAS, 1998).

Cuadro 17 Tendencia de las NBI atendidas por FHIS

1990 1993 1997 90/93 93/97 Total Nacional % de hogares % cambio NBI FHIS 72 39 31 -46% -20% NBI no-FHIS 69 53 49 -22% -9% Urbana NBI FHIS 37 27 17 -28% -38% NBI no-FHIS 59 48 39 -18% -19% Rural NBI FHIS 100 50 45 -50% -10% NBI no-FHIS 76 57 57 -25% 0% Fuente: Nuestro análisis a partir de la base de datos, EPHPM, DGEC

Cuadro 16 Incidencia de cada tipo de NBI

1990 1993 1997 Nacional % de hogares Agua 27 15 8 Saneamiento 34 17 17 Educación 12 7 7 Cap. subsist. 27 21 17 Hacinamiento 34 26 26 Vivienda 9 6 5 Urbana Agua 18 16 7 Saneamiento 13 7 6 Educación 6 4 3 Cap. subsist. 17 14 9 Hacinamiento 24 21 19 Vivienda 19 14 11 Rural Agua 33 15 9 Saneamiento 50 26 26 Educación 16 9 10 Cap. subsist. 35 27 25 Hacinamiento 41 30 32 Vivienda 1 0 0 Fuente: Base de Datos, EPHPM, DGEC.


ESA Consultores 35

Como primer paso para contestar ésta pregunta, es importante distinguir entre los tipos de necesidad básica que son atendidas directamente por el FHIS, y los que no lo son. De las seis necesidades arriba definidas, el FHIS II intervino directamente en tres de ellas: agua, saneamiento y educación.35 El cuadro 16 reporta la tendencia de cada tipo de Necesidad Básica durante los noventa, y el cuadro 17 agrupa los totales para los NBI atendidas por FHIS y las que FHIS no atiende.

La mejoría en las NBI atendida por FHIS está claramente superior a la mejoría en los demás NBI. Entre 1990 y 1997 el porcentaje de hogares con faltas en agua, saneamiento y acceso a la educación (las NB atendidas por FHIS) bajo desde 72% hasta 31%; mientras que el porcentaje con faltas en capacidad de subsistencia, hacinamiento y condición de la vivienda, bajo menos, desde 69% hasta 49% (cuadro 17).36 En ambos casos, la mejoría más pronunciada se registra entre 1990 y 1993 y el

patrón de cambio es similar entre el sector urbano y el rural.

3. Conclusión: FHIS y NBI

Los datos son consistentes con la hipótesis que FHIS ha tenido un papel positivo en la reducción de NBI. Sin embargo, durante los noventa muchos programas adoptaron enfoques similares a la del FHIS y FHIS representó solamente 9.5% del gasto social total del país37. Para determinar el impacto especifico del FHIS al respecto, es necesario analizar los datos de ejecución de programas del FHIS y los datos sobre la expansión global de cada tipo de servicio. En la siguiente acápite se presenta evidencia sobre este tema.

B. El impacto del FHIS en la expansión de la infraestructura física social

La presente sección presenta estimados sobre el aporte del FHIS 2 al aumento en la infraestructura física social del país entre 1994-1998. Se presentan para cada sector (educación, salud, agua, alcantarillado y letrinas) datos sobre los cambios en el total de la infraestructura disponible y se comparan estos números con los datos disponibles para el volumen de producción de FHIS en el mismo intervalo, para poder ver el aporte relativo del programa.

1. Escuelas y aulas primarias La inversión en construcción y mejoras de escuelas primarias fue la actividad más importante de FHIS 2, tomando más de 40% de todos los recursos del programa. El FHIS sustituyó totalmente la vieja división de Construcciones Escolares de la Secretaría de Educación, que fue cerrada en 1996. En la presente sección presentamos la evidencia disponible sobre el desempeño del FHIS en esta área. La evaluación se concentra en las escuelas primarias.

35 FHIS I también pretendía aumentar la capacidad de subsistencia, vía la creación de puestos de trabajo; sin embargo FHIS II no incluyó este propósito en su esquema de metas. 36 Notase que en los cuadros 2 y 3 los totales no suman a 100% porque un hogar puede tener varios NBI. 37 World Bank – Report 17778-HO, Table 4. Datos para 1995 y 1996. La participación del FHIS en la inversión social habrá sido más alta que su participación en el gasto social pero los datos oficiales sobre este tema no están muy claras.

% de hogares con cada tipo de NBI

69

5349

39 31

72

0

25

50

75

100

125

150

1990 1993 1997

% de hogares

NBI no-FHISNBI FHIS


ESA Consultores 36

Entre 1995-1998, hubo un aumento de 11.4% en el número de escuelas primarias y de 15% en el numero de aulas primarias en Honduras (cuadro 18). El aumento en el numero de aulas refleja el esfuerzo de programas como el orientado a mejorar la calidad de la educación básica, que propone transformar las escuelas unidocente en bidocente.

El aumento en aulas posibilitó una reducción importante en la relación alumno - aula, desde 45 en 1993 hasta 37.1 en 1998, mientras que la relación alumno - maestro bajo desde 39.9 hasta 33.5 en el mismo intervalo. Hubo además una tendencia hacia la mejoría en la condición de la planta educativa, con una reducción desde 9% hasta 4% en la proporción de aulas clasificados como “mal estado” entre 1993 y 1996.

Estas transformaciones se deben en un grado importante a las inversiones de FHIS 2, ya que este construyó 503 nuevas escuelas y un estimado de 2,326 nuevas aulas y mejoró la condición de 1,828 escuelas pre-existentes. Se estima que un 58% de las escuelas nuevas construidas entre 1993-98 y 61% de las aulas nuevas, son atribuibles directamente a FHIS 2. Del total de aulas existentes en 1998, se estima que un 15% de ellos habían recibido alguna intervención de FHIS 2, en cuya ausencia la proporción de aulas en buen estado en 1998 habría bajado desde 63% a 48 %38

38 Ver cuadro para una explicación de la metodología utilizada para hacer estos estimados. Cabe señalar, que muchas personas opinan que la contribución proporcional del FHIS al aumento en aulas, es más grande de 61%. Desafortunadamente, FHIS dejo desde 1992 de recopilar información en su SIG sobre el número de aulas nuevas y rehabilitadas dentro de las escuelas donde invierte así que no es posible cerciorar la proporción exacta de los aulas nuevas y mejoradas, debido a FHIS. Se recomienda que este indicador se registre en el futuro.

Cuadro 18 Aporte del FHIS2 al acervo de capital para la educación primaria, 1995-1998

a) Total de aulas 1995 19981 % inc. Num. hecho por FHIS 2 2

% del inc debido a FHIS 2

No de escuelas primarias 7,873 8,743 11.4% 503 58%No de aulas 25,558 29,355 15% 2,326 61% No de maestros 25,757 32,519 26% n.a. n.a No de alumnos (mat. Bruta) 935,855 (1993) 1,089,06 16% n.a. n.a. Reln. alumno / maestro 39.9 (1993) 33.5 -16% n.a n.a Reln. alumno / aula 45.0 (1993) 37.1 -18% n.a n.a. b) Condición de aulas Num. Mej.

Por FHIS 23 % del total mej.

Por FHIS 24

Buen estado 68% 62% -6% 4,163 15%Regular estado 24% 34% +10% n.a n.a Mal estado 9% 4% -5% n.a n.a. Fuentes: Datos de 1995 tomados del SIGES; otros datos de SEP y estimados nuestros a partir de datos del SIG. Ver notas explicativas abajo para el procedimiento de estimación utilizado. Los datos de números de alumnos y relación maestro alumno y alumno aula de 1993 se toman del SAR 14181-HO. Debido a pérdida de datos en la SEP en el Huracán Mitch, no se disponen de dichos datos para 1995.Notas: 1/ Todos los datos en este cuadro merecen ser utilizado con cuidado. Tanto los registros de la SEP sobre el número y estado de aulas como los del FHIS sobre su intervención en su construcción y mejoría, tienen problemas de confiabilidad. Los datos de condición de aulas son para 1996 ya que estos son los últimos disponibles. 2/ El número de escuelas primarias construidas por FHIS 2 se toma del SIG (es la categoría escuelas construidas o terminadas de construir). El FHIS hizo un análisis detallado de sus registros para establecer el total de aulas primarias nuevas construidas 3/ El número de aulas que están en buen estado debido a FHIS 2 se estima como el total de aulas en escuelas construidas, terminadas, repuestas o reparadas por FHIS 2 más el número de aulas agregadas en ampliaciones de escuelas existentes. De nuevo el dato está provisto por FHIS basado en un análisis de sus registros de proyectos. 4/ Esta relación expresa el total de aulas mejoradas por FHIS 2 acuerdo con nuestro estimado como % del total de aulas primarias existentes en Honduras en 1998, según la SEP y reportadas en la parte superior del cuadro.


ESA Consultores 37

2. Centros de Salud Rurales (CESAR) FHIS ha sido una fuente importante de los recursos para la salud primaria en Honduras. Según un análisis reciente del Banco Mundial sobre el financiamiento a la salud en Honduras, en 1995 el FHIS canalizaba L.55 mn ($5.9 mn) para programas de salud, totalmente orientado hacia la red ambulatoria – primaria del MSP. Dichos recursos representaron 15% del total de fondos externos para la salud; 5.5% del total de recursos recibidos por el MSP y 2% de todos los recursos para salud, públicos o privados, en este año (World Bank, 1998 pp. 62-64).

El análisis detallado del SIG revela que la construcción de los CESAR absorbió un 6% de los recursos de FHIS 2. Con estos recursos FHIS 2 construyó 127 nuevos CESAR y hizo modernizaciones y mejoras en 90 CESAR existentes.39 FHIS 2 también construyó 40 nuevos CESAMOS (Centros de Salud con médico, del sector urbano) y mejoró 108 CESAMOS, y construyó una Clínica Materno Infantil y mejoró ocho de ellos. Efectivamente, FHIS 2 construyó 72% los CESAR nuevos del periodo 1994-98 y un 56% de los nuevos CESAMOS (cuadro 19), teniendo un impacto importante en la infraestructura del sector de salud.

3. Agua potable Para el caso de agua, el cuadro 16 (en la sección anterior sobre los cambio en NBI) reveló una reducción importante de la proporción de la población total sin acceso a agua, desde 27% en 1990 hasta 15% en 1993 y 8% en 199740.

Tomando en cuenta el aumento en cobertura y el crecimiento poblacional entre 1993 y 1997, se estima que se estableció acceso al agua para 81 mil viviendas rurales y 109 mil viviendas urbanas, para un total de 191 mil (cuadro 20).

39 El SIG del FHIS indica que FHIS 2 re- adecuó 96 CESAR y construyó o amplió 163 CESAR lo que hace un total de 259. La diferencia con los datos en el texto se debe a la re- clasificación hecho por ESA Consultores, proceso en se encontraron algunas duplicaciones de proyectos y además se re - clasificaron algunos casos a la categoría CESAMO. Lo que dejó un total de 217 CESARs. 40 La definición de acceso al agua es diferente para viviendas urbanas y rurales. Ver página 33.

Cuadro 19 Aporte del FHIS al sector salud, 1990-98

CESAR CESAMO Total de cada tipo de UPS

1990 516 177 1994 637 197 1998 812 236

Aumento % 1990-94 23% 11% 1994-98 27% 20% % del aumento debido a

FHIS 1990-94 n.d. 90% 1994-98 72% 56% Fuentes: MSP y SIG


ESA Consultores 38

Para estimar la contribución del FHIS 2 a esta mejoría se analizaron los 24 proyectos de agua en la muestra de proyectos,41 tanto sistemas nuevos como amplia-ciones, para establecer cuántas nuevas conexiones han resultado de la inversión a la fecha o resultarán inmediatamente cuando el proyecto está entregado. Se estima que FHIS 2 creyó 1,417 nuevas conexiones urbanos y 1,398 rurales.42 Esto representa una proporción, muy pequeña, del aumento en cobertura registrado en el mismo intervalo. Es apenas 1.7% de la mejoría en la cobertura de agua rural, 1.3% de la mejoría de agua urbana y 1.5% de la mejoría a nivel nacional. Podemos concluir que FHIS 2 aportó poco a la mejoría de cobertura de agua.

Sin embargo, cabe destacar que en el sector urbano la labor del FHIS 2 se orientó hacía a la rehabilitación de sistemas y mejoras en la calidad del servicio (con la construcción de nuevos sistemas de producción), más que a aumentar la cobertura de las redes de distribución. Se estima que FHIS hizo mejoras a 46 mil conexiones de agua a nivel nacional; esto representa 5% del total de conexiones de agua que hubieron en el país entero en 1997.43

4. Saneamiento Los datos de NBI también revelaron una mejora importante en la satisfacción de esta necesidad entre 1990 y 1993. En el periodo 1994 a 1997 no hubo una mejora en la cobertura, pero se construyeron suficientes servicios sanitarios para mantener estable la cobertura frente al aumento en la población, tanto en las áreas rurales como en los urbanos (ver cuadro 16 arriba).

El FHIS interviene en saneamiento vía proyectos de alcantarillado (principalmente en el sector urbano) y de letrinas de fosa simple (rural) y hidraúlicos (urbano y rural).44 Para determinar el 41 Los datos sobre el número de beneficiarios en el SIG no son muy confiables, porque normalmente se basan en una proyección de la población a ser beneficiaria del proyecto hasta 20 años en el futuro, quienes no necesariamente han recibido un servicio en este momento. Además, no distinguen entre nuevas conexiones y conexiones pre-existentes. 42 Utilizando datos del SIG para la inversión, se calculó la relación de inversión por conexión nueva creada por FHIS en un promedio de L.7,063 ($550 aprox.) en el sector urbano y L.7,378 ($570 aprox.) en el sector rural. Según datos del SIG, el FHIS 2 gasto en total L10.0 millones en agua urbano y L.10.3 millones en agua rural, lo que implicaría un total de 1,417 nuevas conexiones urbanos y 1,398 rurales. Los cálculos detallados se presentan en el anexo 10. Es importante tener en cuenta que la relación inversión / conexión nueva no es un indicador de costos unitarios sino, es simplemente un multiplicador que se derivó para poder estimar el número total de conexiones nuevas hechas por FHIS a partir de datos globales para su inversión en agua. La mayoría de este gasto no se dirigió para la creación de nuevas conexiones, sino para mejorar la calidad de servicios en sistemas y redes existentes. Se presenta en la página 47 abajo un estimado del costo unitario de nuevas conexiones de agua en los proyectos FHIS. 43 Por otra parte, cabe mencionar que el FHIS también dedica algunos recursos a la construcción de llaves públicas, lo cual no está incluido en el presente análisis. 44 Para analizar el aporte del FHIS 2 a la situación sanitaria del país, se han tomado en cuenta todos los servicios sanitarios construidos por el programa entre 1994-1997. Cabe subrayar que la definición del NBI actualmente utilizada para hogares urbanos no considera aceptable una letrina de fosa simple, así que el FHIS solo registra un impacto en el NBI urbano por este concepto cuando construye letrinas hidráulicas o

Cuadro 20 Contribución de FHIS al aumento en cobertura de agua, 1994-97 Miles y porcentajes Rural Urbano Total Nuevas conexiones o accesos 1 81 109 191 Nuevas conexiones hechos por FHIS 2 1.4 1.4 2.8 Conexiones FHIS 2 como % del aumento 1.7% 1.3% 1.5% Fuentes: Cambio en cobertura global es nuestro estimado basado en datos de la EHPM y proyecciones de población de Secplan. El estimado de conexiones hechas por FHIS 2 se basa en observaciones de la encuesta de proyectos para establecer conexiones por lempira de inversión y datos del SIG sobre la inversión total del FHIS en agua urbano y rural Nota: 1/ Acceso urbano = conexión domiciliaria; acceso rural = agua por tubería o pozo.


ESA Consultores 39

aporte al programa al sector de saneamiento en 1994-1997, se siguió una metodología similar a la arriba reportada para el caso de conexiones de agua.

En primer lugar, a partir de los datos de la EPHPM, se estimó el número absoluto de viviendas que adquirieron un servicio sanitario (letrina o inodoro) entre 1994 y 1997. Luego se estimó el número de conexiones al alcantarillado y letrinas construidas por el FHIS 2, a partir de datos de la encuesta de proyectos y del SIG. Los resultados se presentan en el cuadro 21 y los detalles del cálculo están en el anexo 11.

Aún cuando no hubo mucho avance a nivel nacional durante los años 1994-97 en la proporción

de hogares con saneamiento, se estima que en términos absolutos se construyeron 34 mil servicios sanitarios en el área rural y 98 mil en el área urbano, para un total nacional de 132 mil. Dentro de este esfuerzo se revela un impacto relativamente importante de FHIS 2. En el sector rural, las construcciones de letrinas del FHIS representaron 23% del total de aumento en acceso al saneamiento. En el sector urbano, los servicios sanitarios construidos por FHIS 2 representaron 15% del total; para un aporte relativo a nivel nacional de 17% del total de nuevos servicios sanitarios establecidos en este periodo (cuadro 21).

C. La calidad del diseño e implementación de las obras de FHIS 2 y su estado físico actual

1. Educación

La encuesta de proyectos permite una comparación objetiva entre varios aspectos del estado actual de las construcciones escolares hechas por FHIS en el sector escolar, y construcciones no hechas por FHIS (cuadro 22). Los datos revelan un patrón de calidad en la obra original y su estado actual, muy similar entre obras FHIS y no - FHIS.

Sin embargo hay una excepción importante en esta conclusión, lo que son los servicios sanitarios. Mientras que apenas 4% de las instalaciones sanitarias y eléctricas hechas por otras agencias no funcionaban, un 28% de sanitarios hechos por FHIS están en desuso. Normalmente el problema es falta de agua, y resulta que no fue parte de la responsabilidad del contratista hacer la conexión y dejar funcionando el servicio sanitario. En el futuro, se recomienda adoptar la modalidad contractual “llave en mano” para los servicios sanitarios: o sea, requerir al contratista que los dejen en pleno funcionamiento.

sistemas de alcantarillado. Sin embargo, la construcción de una letrina simple en el sector urbano mejora la situación sanitaria de la vivienda, comparado con el alternativo de no tener un servicio sanitario de ningún tipo.

Cuadro 21 Aporte del FHIS 2 al aumento en acceso a saneamiento, 1994-97 Miles y porcentajes Rural Urbano Total Aumento absoluto en servicios sanitarios /1 34 98 132 Nuevas conexiones hechos por FHIS 2: Alcantarillado 0.4 1.4 1.9 Letrinas con cierre hidráulica 0.2 1.0 1.3 Letrinas con fosa simple 7.3 12.4 19.8 Total nuevas conexiones FHIS 2 8.0 15.0 23.0 Aporte relativo de FHIS 2 23% 15% 17% Fuentes: Cambio en cobertura global es nuestro estimado basado en datos de la EPHPM, 1993 y 1997. El estimado de conexiones hechas por FHIS 2 se basa en observaciones de la encuesta de proyectos para establecer conexiones por lempira de inversión y datos del SIG sobre la inversión total del FHIS en saneamiento urbano y rural. Notas: 1/ El numero absoluto de viviendas que adquiere un servicio sanitario en el periodo. Incluye letrinas y inodoros.


ESA Consultores 40

El FHIS 2 utilizó un diseño - tipo para centros escolares, aprobado por la Secretaría de Educación Pública (SEP). Dicho diseño, ha sido criticado por algunos expertos, por contemplar una cocina - bodega lo cual no tiene mayor utilidad para los centros rurales; mientras que el aula no es apta para la enseñanza multi - grado (la norma en escuelas rurales mixtas).

Similarmente, el patrón de diseño incluyó un muro de seguridad, muchas veces innecesario en el sector rural. Además, el contrato patrón especificó un muro perimetral de un número fijo de metros. Cuando el perímetro real resultó ser mayor era típico que el muro queda sin terminar, con el resultado que no aportó nada a la seguridad de las instalaciones.

Cabe enfatizar, que el diseño era el aprobado por la SEP y, por tanto, la crítica no sería extensiva al FHIS como agencia constructora. Sin embargo, queda patente que hubo una falta de coordinación entre el FHIS 2 y su ministerio - cliente y la comunidad beneficiaria sobre el diseño de las escuelas, lo que desembocó en inflexibilidad y gastos innecesarios, problema que se debe corregir urgentemente.

Parece patente que estas inflexibilidades fueron el producto de un procedimiento de contratación en la cual no se tomó en cuenta la realidad específica del lugar a ser beneficiado y donde la SEP y la comunidad de usuarios locales – quien finalmente iba a ser propietario de la obra – tuvo insuficiente influencia. Otro factor que pudo haber incidido en algunos de los problemas mencionados son reducciones arbitrarias en los ordenes de compra para mantener el valor total de los contratos debajo del límite para contratación directa. Sin embargo, si la comunidad hubiera intervenido en la negociación con el contratista y el FHIS, formas más racionales de reducir el costo se podrían haber encontrado. Por ejemplo, si no hubo dinero para hacer un muro entero era mejor no hacer ninguno que dejarlo a medios.

En este contexto, cabe señalar que en FHIS 3 tanto las bodegas – cocina como los muros perimetrales se han eliminado de los proyectos de escuelas rurales. Cambio que muestra la capacidad del FHIS para responder a críticas y mejorar su desempeño.

Cuadro 22 Evaluación física de escuelas y CESARs hechos por FHIS y otras agencias

Escuelas Centros de salud Const.

OriginalDotn.

mueblesEst. de-corativo

Lim-pieza

Const. original

Dotn. muebles

Est. de-corativo

Lim-pieza

Apoyados por FHIS /1 % en cada estadoAmbientes Bueno /2 44 30 30 53 67 8 0 36

Regular 39 45 42 19 30 67 20 44 Malo 17 25 27 29 3 25 80 20

Inst. Sanitarias/ Funciona 72 n.a. n.a. n.a. 66 n.a. n.a. n.a. eléctricas No funciona 28 n.a. n.a. n.a. 34 n.a. n.a. n.a. No apoyados por FHIS /1 Ambientes Bueno /2 38 28 24 40 4 0 0 46

Regular 49 43 45 36 58 73 15 29 Malo 13 28 31 24 39 28 85 25 100 100 100 100 100 100 100 100

Inst. Sanitarias/ Funciona 96 n.a. n.a. n.a. 62 n.a. n.a. n.a. eléctricas No funciona 4 n.a. n.a. n.a 38 n.a. n.a. n.a. Fuente: Encuesta de Proyectos. Notas: 1/ En cada escuela y CESAR estudiado, se determinó cuales de sus ambientes e instalaciones habían recibido apoyo directo del proyecto FHIS y cuales no lo recibieron. Los datos presentados en este cuadro reportan los hallazgos para el total de ambientes y facilidades apoyados por FHIS versus el total para los que no recibieron dicho apoyo. Esta metodología permite enfocar lo que realmente hizo FHIS, evitando el peligro de atribuir al programa logros o fracasos no relacionado con sus actividades directas. 2/ La evaluación entre “bueno”, “regular” y “malo” se hizo por el ingeniero investigador asignado en la encuesta de proyectos. El mismo ingeniero evaluó todos los proyectos del mismo tipo, para asegurar uniformidad de criterio.


ESA Consultores 41

2. Centros de Salud La encuesta de proyectos revela que los CESAR hechos por FHIS 2 generalmente son superiores en calidad a las facilidades que no fueron intervenidas por el programa (cuadro 22). En cuanto a la construcción original, 67% de los ambientes hechos por FHIS se calificaron como “bueno” y apenas 3% como “malo”. Para los ambientes no-FHIS las respectivas proporciones fueron 4% ”bueno” y 39% “malo”. En cuanto a dotación de muebles, estado decorativo y limpieza, no se notan diferencias importantes entre los dos grupos. De nuevo, hay una alta proporción de sanitarios e instalaciones eléctricas que no funcionan (34%); sin embargo una proporción similar (38%) se observa en el grupo “no-FHIS”.

No obstante, se refuerza la conclusión ya reportada para el caso de escuelas primarias, que había en FHIS 2 un problema sistemático con la construcción de servicios sanitarios inoperantes y se debe explorar que mecanismos contractuales se podrían utilizar para resolver este problema. Una vez más, la lección aprendida ha sido incorporada en la práctica actual del FHIS: en FHIS 3 se ha adoptado una forma de contrato para servicios sanitarios en el cual el contratista debe entregar un servicio en pleno funcionamiento.

3. Obras de agua y sanitarias El cuadro 23 reporta los hallazgos de le encuesta de proyectos en cuanto a la calidad original de las obras de agua y saneamiento de FHIS, comparado con otros programas y el estado actual de las obras. De similar manera se califican la dotación y mantenimiento de equipos. En proyectos de agua, la calificación de las obras originales de FHIS es generalmente positivo (70% bueno y solamente 6% malo); sin embargo los proyectos No FHIS reportan resultados algo mejores. En mantenimiento de obras y dotación y mantenimiento de equipos, FHIS tiene resultados un poco mejor que los demás proyectos. En alcantarillado, tanto FHIS como otros proyectos tiene una evaluación bastante positivo. En letrinas, las hechas por FHIS comparan muy bien con las hechas privadamente o por otros programas, tanto en cuanto a su construcción original, como su mantenimiento y limpieza actual.

Cuadro 23Evaluación física de proyectos de agua y saneamiento hechos por FHIS y otras agencias

Agua potable Alcantarillado* LetrinasConstruc original

Mantenim Obras

Dotación Equipos

Mantenim Equipos

Construc original

Mantenim Obras

Construc original

Mantenim Obras

Puertas y Asientos Limpieza

FHIS % en cada estadoBueno 70 69 61 53 96 91 95 80 56 54Regular 23 28 35 46 4 5 5 17 26 33Malo 6 3 3 2 0 5 0 3 18 12NO FHISBueno 91 50 60 46 100 0 25 45 35 23Regular 9 50 40 51 0 100 44 25 6 51Malo 0 0 0 3 0 0 31 30 59 27* Los proyectos de alcantarillado no incluyen dotación de equipoFuente: Encuesta de Proyectos. Definiciones: Ver Cuadro 22.

Los datos de la encuesta de hogares concuerdan de grosso modo con la evaluación ingenieral reportado en los cuadros 22 y 23.

Los beneficiarios de proyectos de salud calificaron las obras de FHIS como “bueno” en 88% de los casos; para escuelas la cifra fue 73%, para letrinas 78%, para alcantarillado 61% y para agua 46% (cuadro 24). Queda patente que son

Cuadro 24 Calidad de obras según la encuesta de hogares

Salud Educa-ción

Agua Alcan-tarillad

Letrinas

% que da cada calificación Post - FHIS Bueno 88 73 46 61 78 Regular 9 19 11 15 15 Malo 0 6 23 0 3 ns/nc 3 2 20 24 4 Fuente: Encuesta de hogares. Nota: ns/nc = no sabe o no contesta. Files: com61,com51,com71


ESA Consultores 42

los proyectos de agua los que más problemas adolecen, en la opinión de los beneficiarios ya que 23% los calificaron como “malo”. Para los proyectos de escuelas y CESARs, fue posible comparar la calidad de la obra FHIS en el grupo con el proyecto terminado, con la calidad del edificio actualmente utilizado por el grupo con el proyecto “no terminado” (Pre-FHIS). El estado actual de los edificios previo a la inversión se calificó como “bueno” apenas en 38% de los casos para salud y 44% para educación (datos no tabulados). Este resultado confirma que en ambos casos la mejoría a ser esperado cuando FHIS entrega su proyecto, es considerable.

Otro indicador importante de la calidad de obras es la dada por el SIG del mismo FHIS. El sistema reporta en 67% el porcentaje de proyectos terminados que igualan o superan la norma esperada para el final de 1997, lo que confirma que la mayoría de proyectos son satisfactorias. No obstante, se observa una minoría importante con problemas.45

4. Defectos en las obras: evidencia del estudio cualitativo Las discusiones de los grupos focales permiten una caracterización de los principales tipos de problemas que existen con las obras de FHIS. Se preguntó qué problemas existen con el proyecto objeto de estudio y muchos entrevistados aprovecharon la ocasión para referirse también a otros proyectos del FHIS que existían en la comunidad o que habían observado en otros lugares.

Los defectos estrictamente técnicos que las comunidades beneficiarias observan son múltiples, aunque pueden resumirse en dos tipos: fallas de diseño y utilización de materiales inadecuados o de mala calidad. Los errores de diseño suelen observarse:

• en los sistemas de agua: Filtración de arena, fugas, presión alta y rotura frecuente de tuberías; tanques insuficientemente impermeabilizados y con estructuras de sostén débiles para su peso;

• en los sistemas de alcantarillado sanitario: desconsideración de la topografía de los sitios de construcción, con la consecuente imprevisión de problemas relacionados con el nivel de las viviendas y la mejor colocación de las cajas a distancias que minimicen para los hogares los gastos de conexión y a alturas que las guarden del choque de vehículos automotores. Desconsideración de otros requisitos de funcionamiento como el bombeo, por ejemplo;

• en los proyectos de letrinas: desconsideración de la aptitud de los suelos para el excavado a la profundidad y la filtración adecuadas;

• escuelas y centros de salud: fosas sépticas sin capacidad de filtración, imprevisión para asegurar el suministro de agua potable.

Se encontraron muchos ejemplos del uso de materiales de baja calidad, sobre todo en lo que se refiere a los accesorios. Se trata de problemas como la madera insuficientemente seca, no curada o inapropiada para las condiciones de la localidad, y de accesorios de marcas de dudosa durabilidad como llavines, bisagras, llaves o grifos, lavamanos, empaques, etc.. Se pormenorizan estos problemas en la parte V del Anexo 15.

5. El problema de la supervisión Los datos antes presentados, sugieren un cuadro generalmente positivo en cuanto a la calidad de obras realizadas por el FHIS, cuando éste se compara con otros programas. Sin embargo, varios proyectos han quedado mal construidos y persisten problemas menores de calidad en muchos de los proyectos. Por ello, vale la pena recalcar las opiniones vertidas sobre el tema de la supervisión de obras por los entrevistados en el estudio cualitativo y la encuesta de proyectos.

45 FHIS, Indicadores de Desempeño, Programa de Trabajo 1997, p.6.


ESA Consultores 43

Cuando los grupos focales y otros entrevistados abordaron el tema de los defectos de las obras, salió a relucir el problema de la debilidad de la supervisión. Las opiniones de los responsables actuales de operación de los proyectos, confirman esta preocupación (cuadro 25). Aunque de acuerdo con los entrevistados generalmente hubo supervisión, un porcentaje alto

en cada caso cree que la supervisión no fue eficaz; problema que es especialmente marcado en salud, donde 54% opinan así; en educación, 25%, en agua la misma opinión fue vertida por 31% de los entrevistados y en letrinas, por 33%. Por otra parte 23% en proyectos de salud y 15% en proyectos de agua creyeron que no hubo supervisión alguna. En cambio, en los proyectos de alcantarillado se alcanzó una supervisión adecuada, porque en la mayor parte de los casos SANAA o DIMA (quienes serían los propietarios eventuales de las obras) intervinieron en la supervisión, bajo convenio con el FHIS.

Los datos del SIG revelan que FHIS para finales de 1997 tuvo 19 supervisores trabajando, versus una meta de 20 y que el promedio de proyectos por supervisor fue ocho, versus la meta de nueve.46 Estos datos sugieren que el FHIS ha asignado los recursos necesarios a este tema. Sin embargo, la distribución de la carga no fue muy nivelada ya que había supervisores con hasta 27 proyectos a su cargo, comparado con otros con apenas un proyecto. Estos datos dan a suponer que en algunos sectores del país todavía hay insuficientes recursos dedicados a la supervisión.

Parte de la explicación de este aparente sobre - cargo de algunos supervisores, es la presencia de proyectos que efectivamente están terminados pero no están entregados a sus eventuales dueños. Estos proyectos requieren todavía tener formalmente un supervisor responsable pero la función no es real. Sería recomendable cambiar el indicador generado por el SIG para suprimir esta distorsión, creando una nueva categoría para este tipo de proyectos y excluyéndolo en el calculo de la relación de supervisores a proyectos.

46 FHIS, Indicadores de Desempeño, programa de trabajo 1977, Dec. 31 1997, p. 4

Cuadro 25 Opiniones sobre supervisión de la encuesta de proyectos “Hubo supervisión…..?” Salud Educa-

ciónAgua Alcan-

tarilladoLetri-nas

Porcentajes1. Si, y fue eficaz 23 58 54 88 67 2. Si hubo pero no fue eficaz 54 25 31 13 33 3. No hubo supervisión 23 0 15 0 0 4. No sabe 0 17 0 0 0 Fuente: Encuesta de proyectos terminados. Nota: Las opiniones aquí reportadas fueron vertidas por el entrevistado principal – o sea, la persona actualmente responsable de la administración de la facilidad siendo estudiado.


ESA Consultores 44

6. La relación agente-principal

Los problemas con la supervisión arriba señalados se pueden considerar como una manifestación de un problema más general en la institucion-alidad del FHIS: la falta de una especificación adecuada de la relación agente – principal.

El FHIS es un agente que contrata la obra a una empresa privada y ésta entrega la obra al FHIS, quién posteriormente la entrega a su eventual dueño, quien es el cliente del FHIS, o sea, el principal.

En el sector escolar, los responsables de la SEP por bienes nacionales se quejaron de que el Ministerio, como propietario futuro de la obra, no fue involucrado ni en la supervisión ni tampoco en el proceso de cierre contractual y recepción de la obra, lo cual resulta a criterio de ellos en problemas importantes de mala calidad.

En otros casos (por ejemplo: obras sanitarias) es la comunidad o el gobierno local (municipalidad) quienes iban a ser dueño de los proyectos. Sin

embargo, de nuevo, se encontró con frecuencia que estos no estuvieron efectivamente involucrados en la ejecución de la obra.

Cabe subrayar que en todos los proyectos, el papel de la comunidad local como fiscalizador del proceso de construcción, es vital. FHIS 3 ha tomado pasos muy importantes para fortalecer este proceso. Sin embargo, la comunidad local no es en todos los casos quien será formalmente el dueño de la obra. En el caso de escuelas y UPS, los dueños serán los ministerios respectivos; mientras que muchos sistemas de agua y alcantarillado serán de propiedad municipal. Se recomienda que debe haber una participación formal del futuro dueño de la obra en la supervisión y recepción de obras. Esto sería consistente con el principio que el FHIS es el agente de un cliente o principal quien debe estar involucrado en la regulación del trabajo.

En este contexto, se deben fortalecer las relaciones: FHIS – ministerio, FHIS - municipalidad y FHIS - comunidad, según corresponde, más allá de los convenios existentes bajo FHIS 2, que son muy generales en su alcance. Se podrían sustituir con contratos para la ejecución de las obras específicas, creándose dentro del ente “principal” una capacidad independiente de supervisión de cumplimiento del contrato. De igual manera, cuando el dueño de la obra va a ser una organización comunitaria o el municipio (caso de obras de agua y saneamiento), estos deben recibir un derecho contractual a rechazar la obra si no cumple con las pautas acordadas y deben intervenir en la supervisión.

Problemas con la supervisión: dos puntos de vista distintos

Ingeniero Virgilio Padilla, Alcalde de El Progreso Antes de ser alcalde he sido ejecutor de algunas obras del FHIS. Antes de hacer juicios sobre las obras es necesario ver en el mercado el estándard de calidad que nosotros tenemos. Yo soy un técnico en ingeniería civil y, a lo mejor, puedo tener una visión más amplia de la situación. Yo le diría a usted que compre en este momento madera de pino y la deje puesta; usted se va a dar cuenta que esta madera no es la misma de hace 30 años, que venía de un verdadero árbol, con su vejez y todo. La madera curada, por otra parte, si está cumpliendo con los requisitos de calidad.” Entrevistador: Se tiene la impresión de que el ejecutor utiliza un tipo de material que no es el mejor del mercado; por ejemplo, coloca bisagras de tercera, no emplea suficiente cemento… Alcalde: Es dificil que se presente esta situación porque hay una supervisión continua de la comunidad a través del patronato y el municipio.” Ingeniero Marlon Díaz, municipalidad de San Pedro Sula Soy Jefe del Departamento de Construcción y Mantenimiento de la Dirección de Ingeniería e Infraestructura de la Municipalidad…En la administración pasada fui coordinador de los proyectos FHIS de la municipalidad. Yo pienso que, al final, el responsable de la calidad de la obra es el ejecutor… No existe una sola calidad de madera de pino y algunos ejecutores pueden verse tentados a emplear la más barata. Pero también la madera curada presenta problemas. El pino debe estar bien curado, curado a presión, que halla llegado hasta el corazón de la madera para evitar que por allí entre la polilla. Entrevistador: ¿Es normal que un tanque de cemento para almacenar agua presente fisuras en poco tiempo? Ing. Díaz: Si eso pasa el tanque definitivamente está mal construido... Si una obra presenta deterioros en el plazo de un año, definitivamente hay responsabilidad de parte de la supervisión; ello muestra que la misma no ha sido bien hecha.


ESA Consultores 45

Finalmente, cabe señalar que la problemática de la relación agente-principal para la gestión del FHIS está íntimamente relacionada con la urgente necesidad de descentralizar los ministerios sociales del país. Durante el tiempo de FHIS 2 los ministerios se mantuvieron muy centralizados. Actualmente, existen procesos de modernización que contemplan elementos importantes de descentralización. Esto debe permitir definir un “principal” (o cliente) para el FHIS a nivel local en la forma de las agencias descentralizadas del ministerio, los cuales deben estar en estrecha comunicación con representantes de la comunidad y (donde sea relevante) del gobierno local.

D. Es el FHIS costo – eficiente en el uso de sus recursos? En las secciones anteriores se ha constatado que FHIS 2 canalizó sus recursos bastante bien hacia los hogares más pobres y que tuvo un impacto importante a la mejoría en la cobertura de infraestructura social de Honduras durante 1994-97. También se pudo constar que los proyectos seleccionados en la mayoría de los casos correspondieron con las prioridades de la comunidad local y que se logró la participación de la comunidad, produciendo un nivel satisfactorio de apropiación del proyecto por parte de los beneficiarios. Sin embargo, también se concluyó que hay problemas importantes de control de calidad en las obras y que es necesario aclarar el papel del FHIS como un agente para construir infraestructura, en relación con los “principales” quienes recibirán y operaran la obra (sobre todo cuando estos son ministerios de línea).

La presente sección presenta evidencia sobre la eficiencia - costo del FHIS 2 en un intento para establecer hasta que punto los resultados antes citados se lograron en un costo razonable, comparado con otras modalidades alternativas para la construcción de la infraestructura social.

1. Problemas metodológicos

a) La dificultad de comparación de costos entre FHIS y otros programas La modalidad de ejecución del FHIS es a través de contratación con privados. Esta modalidad resulta muy ágil, permitiendo un alto nivel de ejecución en un compás corto de tiempo y evitando que el Gobierno tenga que manejar una fuerza de empleados directos y existencias de materias que se prestan a desperdiciar y despilfarrar. Este enfoque es congruente con la visión moderna del estado como regulador y fuente de financiamiento, en vez de ser ejecutor directo de obras y proyectos.

Sin embargo, implica también algunos diferencias importantes en costos comparado con programas tradiciones, a saber:

• Implica mayores gastos financieros en mano de obra, comparado con modelos que impulsan la donación de trabajo por la comunidad. Los contratistas privados normalmente insisten en tener bajo contrato la fuerza laboral, para poder controlar el avance de la obra. De todas maneras, es una política explícita del FHIS pagar la mano de obra para generar empleo e ingresos.

• Implica no optar a ahorros por compra masiva de insumos. Algunas programas de construcción tradicionales del Estado manejaron bodegas de insumos, los cuales se adquirieron en licitación pública con ahorros importantes en los costos unitarios. Sin embargo, muchos de estos recursos se pueden perder por el mal manejo de las bodegas y no está claro que el resultado sería un ahorro real. En el modelo de FHIS, los contratistas compran los insumos en el mercado y el FHIS controla el proceso a través de un sistema de costos alimentado por información local sobre los costos en plaza de los insumos.

• Dificulta el uso de insumos locales. Muchos programas de desarrollo de infraestructura social promovidos por ONGs ponen énfasis en el uso de materiales locales (como adobe) para reducir gastos para materiales de construcción. Por la naturaleza de su mecanismo


ESA Consultores 46

contractual (y a veces también debido a especificaciones dadas por el Ministerio) el modelo de FHIS tiende hacia el uso de insumos estándares.

• Implica pagar márgenes por ganancia y costos indirectos. Programas ejecutados por el Estado normalmente no tienen un elemento de costo por ganancia y si bien existen costos indirectos, estos no están contabilizados.

Este tipo de diferencias hacen difícil llegar a una comparación justa entre los costos financieros del FHIS y otros programas, porque no se está comparando cosas similares. En este contexto es importante subrayar que la modalidad tradicional de financiamiento de proyectos tiende a no contabilizar muchos costos, los cuales son costos reales para la sociedad pero no se registran como costos financieros del proyecto. En este sentido, el mecanismo del FHIS es más transparente y satisfactorio porque todos los costos se identifican.

b) La falta de datos sobre productos Un segundo problema para la evaluación del costo-eficacia del FHIS es que no existen muchos datos confiables sobre los costos unitarios de los productos ni del FHIS mismo, ni de otros programas con productos similares a los del FHIS.

En el caso del FHIS, aún cuando el sistema de costos tienen información detallada sobre los costos de los insumos y los valores de los contratos, no se maneja dentro del SIG información sobre sus productos en términos unitarios (por ejemplo, el número de aulas construido). Lo que hace difícil llegar a conclusiones sobre el costo por unidad de producto, lo que es necesario para analizar el costo - eficiencia.

2. Hallazgos de la evaluación sobre costo-eficiencia A pesar de estas dificultades, en la presente sección intentamos presentar algunos elementos de juicio sobre la actuación de FHIS en materia de costos. En primer lugar, preguntamos si FHIS consigue los mejores contratos posibles bajo la modalidad de contratación con privados. O sea, si el FHIS contrata eficientemente. En segundo lugar, presentamos la evidencia disponible sobre costos unitarios para algunos tipos de proyectos del FHIS2 comparado con otros ejecutores de proyectos similares. Finalmente reportamos las impresiones subjetivas de los entrevistados sobre el tema de “valor por dinero” en el FHIS.

a) La eficiencia de contratación en el FHIS La gran mayoría de los proyectos (alrededor de 70%) de FHIS 2 se hicieron por vía de la contratación directa a ejecutores privados. El motivo de ello, es la relativa agilidad de ejecución que permite, comparado con las licitaciones públicas. El tiempo promedio entre la aprobación del proyecto y su contratación, es 14 días para contrataciones directas, comparado con 112 para licitación privada y 78 para licitación pública. La contratación directa también reporta ahorros en el costo de administrar la contratación.

Para determinar el precio en las contrataciones privados FHIS utiliza un sistema de costos que combina cantidades estándares para los distintos insumos con sus respectivos precios unitarios. Los datos de precios se recogen por FHIS en todas las cabeceras municipales, trimestralmente y se permiten márgenes de 10% para gastos generales y 6% para utilidades, los cuales son muy bajos comparados con las normas de la industria de construcción. Para escalamiento de precios por inflación, se utilizan fórmulas polinómicas con índices provistas por la Cámara de la Construcción, CHICO, bajo convenio con el FHIS.

El FHIS produce datos sobre los costos de contrataciones por las distintas vías (directo, licitación privada y licitación pública), los cuales nos permiten formar una impresión del


ESA Consultores 47

diferencial en costo debido a no recurrir a licitaciones47. Según análisis del SIG, para finales de 1997, el costo contratado por licitación privada en FHIS estuvo en su promedio apenas 5% debajo de lo estimado con el sistema de costos. Sin embargo en el caso de las licitaciones públicas, la diferencia era de 20.5%. Lo que sugiere que hay elementos importantes de sobre - estimación de costos en los proyectos de agua y alcantarillado (los proyectos de escuelas y centros de salud casi sin excepción se contratan directamente y por ello no se puede hacer este tipo de comparaciones).

Una posible cause del valor bajo de las ofertas en licitación, es que los oferentes someten ofertas bajas para ganar el proyecto, en la espera de poder negociar una ampliación del valor del contrato posteriormente. Este tipo de comportamiento es entendible, ya que las agencias financieras han insistido en que FHIS adopte un mecanismo de adjudicación que siempre favorezca el oferente más bajo evaluado y que cumple con los requisitos técnicos especificados en los Términos de Referencia.48 Datos del SIG señalan que para los 243 proyectos que se contrataron bajo licitación pública en FHIS 2, 181 negociaron posteriormente una ampliación. En promedio hubo ampliaciones de 7% en estos 243 proyectos (aparte de los escalamientos por inflación, que son automáticos). Corrigiendo por estos ajustes, se puede concluir que el costo final de los proyectos adjudicados por licitación pública estuvo debajo en 13.5% del costo calculado en el sistema de costos (son los 20.5% de diferencia en el precio contratado, arriba citado, menos la ampliación promedio de 7%).

De acuerdo con el responsable de la Unidad de Costos de FHIS, esta diferencia se debió a que el sistema de costos utilizaba costos de tubería PVC significativamente arriba del costo de mercado, porque hubo una guerra de precios en 1997; se han tomado medidas para incorporar el precio real al sistema. También opina que los márgenes de ganancia en las ofertas de licitación pública fueron muy bajas, debido a la recesión de la industria de construcción (entrevista con Ing. Oscar Callejas, noviembre 1998).

Para FHIS 3, se ha puesto una meta de bajar la contratación directa hasta 30% de los proyectos; sin embargo parece improbable que esta meta se vaya a cumplir y la contratación directa seguirá siendo una modalidad importante. Por ello, sería recomendable revisar la metodología utilizada para determinar los precios unitarios del sistema de costos para asegurar que este refleja la situación real del mercado local y control de calidad para asegurar que se compran materiales de calibre adecuado. De especial preocupación es el supuesto que los constructores tienen que pagar el precios de detallista cuando la gran mayoría de ingenieros tienen acceso a la compra de insumos al precio de mayorista.

b) Costos de FHIS comparado con otros programas FHIS no recoge sistemáticamente información que permite comparar sus costos con los costos de otros programas. Sin embargo, los hallazgos del presente estudio incluyen los siguientes puntos:

• Se analizaron los datos de la encuesta de proyectos para el costo de construcción de CESARs, revelando un costo promedio por metro cuadrado construido de Lps. 1,044. Como punto de comparación se calculó el costo que resultaría de las mismas especificaciones utilizando los costos unitarios recomendados por la Cámara de Construcción (CHICO) resultando en un costo de Lps. 1,053 por m2, sin incluir en este último ningún margen por gasto indirecto. El detalle de estos cálculos está en el Anexo 17.

47 Sin embargo, debe tenerse en cuenta que pueden haber también factores de costo mayor debido a escala menor de los contratos no licitados, no relacionado con los costos unitarios de los insumos, los cuales existirían aún en el caso de licitación pública. 48 Muchos procedimientos de licitaciones públicas excluyen tanto los oferentes muy bajos (comparado con el medio de ofertas o comparado con el presupuesto indicativo) como los muy altos. El motivo de excluir los muy bajos es que no van a poder cumplir adecuadamente con la obra sin perder dinero y por ello existe un riesgo importante de que abandonarán la obra.


ESA Consultores 48

Podemos concluir que los costos unitarios del FHIS en la construcción de CESARS, fueron muy razonables. Además la desviación estándar observado en los 10 casos observados fue de apenas 17% en relación con el promedio lo que es indicativo de un estandarización muy satisfactorio del costo unitario a través del sistema de costos del FHIS.

• Se hizo un análisis similar para el costo por metro cubico en la construcción de escuelas, revelando un promedio de Lps 2,069 en los proyectos estudiados, con una desviación estándar de 20.5%. Una vez más, estos datos son muy razonables comparado con los promedios calculados a partir de los precios unitarios dados por la Cámara de Construcción, de L.2,184.

• El MSP financia la construcción de CESARs con fondos del proyecto Nutrición y Salud (N&S) del Banco Mundial. Los costos de estos proyectos son un punto útil de comparación con los costos de FHIS. Se estudiaron los costos unitarios de 12 diferentes insumos que se utilizaron en dos proyectos de CESAR ejecutado por el MSP / N&S y cuatro proyectos de CESAR ejecutados por el FHIS. En 9 casos el FHIS el promedio del costos autorizado por FHIS estuvo debajo del promedio para el MSP; en 2 casos el FHIS pagó más y en un caso los costos estuvieron casi iguales. Podemos concluir que el FHIS tiende a conseguir los insumos para sus construcciones muy económicamente comparado con la construcción directa por MSP / N&S. 49

• La vieja división de Construcciones Escolares de la SEP tuvo costos menores para hacer construcciones escolares, comparado con FHIS, aunque no se disponen de cifras precisas sobre el asunto. Sin embargo, la diferencia se debe en parte a que hay subsidios disfrazadas para los costos administrativos dentro de la SEP; había un aporte comunitario importante; se utilizaba adobe para bajar costos; y los tiempos de ejecución fueron mucho mayores (entrevistas con Ing. Olga Mendez, ex Director de Bienes Nacionales, SEP y ahora Directora Adjunta, FHIS; y con Ing. Delia Valladares, ex Jefe del proyecto USAID – SEP para construcciones esolares).

• Se analizó el costo de los proyectos de agua de FHIS en la muestra del presente estudio, incluyendo solamente los casos de construcción de sistemas totalmente nuevos (8 casos, todos de gravedad). El promedio de inversión por conexión es de $845, igual a $169 por persona. Esto un costo relativamente alto comparado con otros programas. De hecho, en 1996 el SANAA hizo una propuesta a FHIS para construir 700 sistemas de agua y saneamiento, citando un costo por persona para sistemas de agua por gravedad de apenas US$47. Junto con la evidencia (arriba citada) que la contratación directa de obras de agua y saneamiento puede estar resultado en precios altos, este dato es otro argumento más a favor de utilizar contrataciones competitivas en los proyectos de agua.

c) Valor por dinero: opiniones de la encuesta En la encuesta de proyectos de agua y alcantarillado se solicitó la opinión de la persona responsable sobre si la inversión en la obra representaba buen valor por dinero. (En los demás tipos de proyectos el entrevistado normalmente no sabía cuanto costó y por ello no pudo opinar).

En el caso de alcantarillado un 100% dijeron que fue una buena inversión; pero en el caso de agua un 58% dijeron que no, debido a su mala ejecución (43%) y a problemas con el servicio actual (43%) 50. Cabe destacar que la mayoría de los entrevistados encontraron difícil separar 49 Cabe mencionar en este contexto que el Ingeniero responsable del proyecto Nutrición y Salud opinó que la calidad de las obras de FHIS es marcadamente inferior comparado con la de las obras de su proyecto, lo cual atribuyó a la falta de supervisión y la especificación de insumos inferiores. (Entrevista con Ing. Astul Soto, Proyecto Nutrición y Salud, MSP). Sin embargo, cabe recordar que los resultados de la encuesta de la presente evaluación sobre la calidad de obras del FHIS, reportados en sección V.C, señalan que la calidad de obras del en generalmente aceptable. 50 Se presentan en Anexo 12 detalles de todas las preguntas y respuestas en las encuestas de proyectos.


ESA Consultores 49

la noción de valor por dinero del asunto de calidad y normalmente no manejaron una noción clara de cual sería un costo razonable de haber hecho bien el trabajo.

3. Conclusiones Las principales conclusiones y recomendaciones de esta sección son las siguientes:

• Análisis de los precios resultantes de licitaciones públicas, comparado con los precios generados en el sistema de costos, sugiere que este último podría estar adjudicando precios más altos en proyectos de agua y saneamiento, comparado con los que resultarían en una licitación pública. Sin embargo, la diferencia no es muy grande (alrededor de 13%) y posiblemente se podría corregir sin ir a licitaciones (por ejemplo, asignando precios de mayorista cuando el contratista es un ingeniero).

• Análisis de los costos por m2 de construcción de CESARs y escuelas por FHIS sugiere que los costos son muy razonables comparado con las normas de la industria.

• Análisis de los costos unitarios de insumos estándares autorizado por FHIS, comparado con los pagado bajo el proyecto de Nutrición y Salud (Banco Mundial – MSP), revela que FHIS es muy económico.

• Análisis de los costos por conexión de los proyectos nuevos de agua estudiados en la encuesta de proyectos revela un costo por conexión alrededor de tres veces más alto que normalmente se esperaría en otros programas orientado a aumentar la cobertura de agua potable en comunidades rurales y urbano-marginales. Por su relativa complejidad técnica y las divergencias en condiciones locales en cuanto a fuentes, topografía y la densidad poblacional del asentamiento, los proyectos de agua y alcantarillado son mucho más difíciles de estandarizar, comparado con los de escuelas, centros de salud y letrinas. Se recomienda que FHIS estudie alternativas para cambiar su esquema de diseño y contratación para proyectos de agua y alcantarillado, para aumentar la participación comunitaria.

E. Producción de servicios y utilización de las obras de FHIS FHIS se define como un programa para la producción de infraestructura social, cuya construcción no es un fin en si, sino, existe para proveer servicios de salud, educación, agua y saneamiento. Por ello, la evaluación recogió datos sobre la producción actual de servicios en la infraestructura construida y la sostenibilidad de la misma en términos sociales (la participación de la comunidad en el funcionamiento de la obra), técnicos (la suficiencia de las actividades de operación y mantenimiento) y financieros (la existencia de suficientes recursos debido a la recuperación de costos o una provisión presupuestario adecuado).

Obviamente, defectos encontrados en estos campos, no son atribuibles en una forma sencilla al FHIS como agencia constructor de la obra; sino, se relacionan principalmente con los entes responsables de su posterior operación (SEP, MSP, municipio, Junta de Agua, etc). Sin embargo, es igualmente obvio que la racionalidad del programa FHIS como instrumento para ampliar la cobertura de servicios básicos, quedaría en entredichos si se determinara que sus obras no se estén utilizando para los fines anticipados y en este caso, los resultados esperados para el desarrollo, serían muy pocos. Los resultados cuantitativos reportados en esta sección se basan principalmente en la encuesta de proyectos terminados (detallado en Anexo 12).

En la presente sección presentamos los resultados de la evaluación en cuanto a la producción de servicios a partir de las obras de FHIS. Esta parte del informe se basa principalmente en


ESA Consultores 50

los hallazgos del la Encuesta de Proyectos; sin embargo donde posible se utilizaron datos de muestras más extensivos (por ejemplo, de los registros del MSP). 51

1. Una visión global de la utilización de los proyectos ejecutados por FHIS 2 La pregunta más sencilla que se puede hacer con respeto a la utilización de la infraestructura es: “Se utiliza, o no, la facilidad construida por FHIS?”. En total se visitaron 46 diferentes proyectos completas en las áreas de salud (12), educación primaria (12) agua (14) y alcantarillado (8)52. Se encontró que 44 de los proyectos estaban funcionando (96% del total) y

apenas 2 estaban sin funcionar. Uno de los casos de inoperación se debía a que la MSP no había asignado todavía el personal necesario para el funcionamiento de un CESAR. El otro se debía a que un sistema de alcantarillado no se había conectado al colector principal del

SANAA, porque la comunidad no había pagado el derecho de conexión. Estaban en proceso de tramitar el pago correspondiente.

Podemos concluir que en casi todos los casos los proyectos construidos por FHIS contaban con suficiente personal para funcionar y proveer algún servicio. Sin embargo la suficiencia de la asignación de recursos humanos y otros era variable y en algunos casos la producción de servicios era insatisfactorio. En las siguientes secciones se presentan mayores detalles sobre la operación y producción de servicios en los diferentes proyectos visitados.

51 Cabe recordar que, según el diseño metodológico, el propósito de recoger datos a nivel del proyecto era poder controlar por consideraciones relacionadas con el proyecto en el análisis de impactos a nivel de los hogares. Por ello, el diseño de la muestra se orientó a asegurar la confiabilidad de las inferencias a nivel de los hogares, no a nivel de los proyectos. En consecuencia, la muestra de proyectos para el presente estudio fue relativamente pequeña. Se diseño una muestra de 48 proyectos terminados y 48 no terminados, dividido en cada caso entre los cinco diferentes tipos de proyectos: 12 cada uno para salud, educación y agua y seis cada uno para alcantarillado y letrinas. Este tamaño de muestra es demasiado pequeño para dar mucha confiabilidad a los datos a nivel de los sub-grupos de proyectos. Sin embargo los datos recogidos son de interés para tener una primera impresión de algunos aspectos cuantitativos de la sostenibilidad de las obras ejecutadas por el FHIS. 52 No se incluyen aquí los proyectos de letrinas ya que las letrinas funcionan a nivel de viviendas individuales y no como un facilidad de la comunidad. Por otra parte, cabe aclarar que la muestra realizada para proyectos terminados de agua y alcantarillado es en cada caso dos más que la muestra diseñada, debido a que los proyectos se habían terminado y puesto en marcha entre el momento de la selección de la muestra y la ejecución del trabajo de campo. Ver Anexo 4 para mayores detalles.

Cuadro 26 Visión global de la operación de los proyectos ejecutados por FHIS 2

Salud Educación Agua Alcant. Total Proyectos estudiados 12 12 14 8 46Número funcionando 11 12 14 7 44 % funcionando 92 100 100 88 96 Porqué no funciona? (solo para los proyectos inoperantes) 1. Falta asignar personal

1

2. Falta conexión al colector de SANAA

1

Fuente: Encuesta de Proyectos Terminados


ESA Consultores 51

2. Utilización de los centros de salud rural

a) Disposición de personal Tal como mencionado en la sección anterior, se encontró un caso entre los centros de salud en el grupo “con proyecto” donde no se había asignado todavía una enfermera y permanecía cerrada. Las demás facilidades estaban en funcionamiento. Sin embargo, la dotación de personal en los CESAR fue generalmente deficiente ya que solamente uno de los 11 CESARs

estudiados53 contaba con la dotación prescrita de dos profesionales médicas. De los demás, seis contaban con una enfermera calificada y tres con enfermeras practicantes.

b) Productividad Ha existido preocupación que el FHIS puede estar impulsando una sobre - expansión de la red de salud primaria, estableciendo CESARs en lugares que son demasiado pequeños para ser viable dentro de la racionalidad de la red.54 Sin embargo, los resultados de la presente evaluación no concuerdan con esta hipótesis; sino sugieren que la productividad de los UPS apoyado por FHIS es relativamente aceptable. En la muestra de los CESARs apoyado por FHIS, se encontró un promedio de 7.5 atenciones por enfermera/día55. Cifra similar al promedio de 6 reportado para todos los CESARs en Honduras un estudio reciente del Banco Mundial.56

Para tener mayor seguridad sobre el desempeño de los UPS apoyado por FHIS 2, se llevó a cabo un análisis de todos los CESAR y CESAMO que recibieron su apoyo, haciendo uso de datos del SIG y datos del MSP (cuadro 28).57 Los CESAMO apoyados por FHIS tienen niveles de producción considerablemente arriba del promedio para todos los

53 De los 12 Centros de Salud visitados en el grupo “Terminado”, uno resultó ser un CESAMO, no un CESAR, debido a un error de clasificación en la base de datos del SIG. Ya que las consideraciones de operación sostenible de un CESAMO son totalmente distintas comparado con las para un CESAR, el caso del CESAMO se excluyó del análisis de este tema, concentrándose en los 11 casos de CESARs. 54 Este tema está discutido en: “Honduras - como lograr salud para todos?”, Banco Mundial, 1988, Febrero, capítulo 4. 55 La cifra registrada es 12 por día abierto, pero habían en promedio 1.9 días por semana de cierre - ver cuadro 29 en página 50. 56 Op. Cit. Tabla 4.1, p.32. 57 Para este fin fue necesario un trabajo detallado de compatibilización de las dos bases de datos ya que el FHIS no incluye en el SIG el código de UPS utilizado por el MSP. Resultó posible identificar aproximadamente 60% de todos los CESAR y CESAMO que FHIS 2 apoyó; los promedios de atenciones para este grupo se comparan con el promedio general para todos los UPS del sistema, incluyendo el grupo que recibió apoyo del FHIS. Se recomienda que en el futuro el FHIS debe incluir en su base de datos los códigos del MSP y SEP para los UPS y escuelas que reciben su apoyo, para facilitar la labor de evaluación de impactos.

Cuadro 27 Dotación de personal en los CESAR estudiados

Número de CESARs Un médico más una enfermera 1Una enfermera calificada 6 Una enfermera practicante 3 Ningún personal médico 1 Total 11 Fuente: Encuesta de proyectos terminados

Cuadro 28 Productividad de UPS apoyado por FHIS, 1997

UPS con apoyo de FHIS 2 Todos los Construido Renovado Total UPS del MSP Promedio de atenciones / UPS / día

CESAMO 64.2 52.5 54.1 34.4 CESAR 8.1 10.9 9.4 9.2 Fuente: Nuestro análisis de base de datos de MSP y SIG Nota: Se basa en el total anual de atenciones inc. vacunas y se suponen 250 días por año de servicio.


ESA Consultores 52

CESAMO del sistema (54.1 atenciones por día, versus 34.4). Mientras que los CESAR renovado por FHIS también tienen un nivel de producción arriba promedio (10.9 versus 9.2). Sin embargo, los CESAR nuevos tienen una productividad menor al promedio, de 8.1, confirmando que puede haber un problema de productividad marginal disminuyendo cuando la red primaria se expande.

c) La sostenibilidad de CESARs apoyados por FHIS El cuadro 29 presenta un resumen de la situación operacional de los CESAR visitados en la encuesta de proyectos. Se revela que los CESRA que ya recibieron apoyo del FHIS tiene indicadores de sostenibilidad operativa, muy similar a los que todavía están esperando recibir dicho apoyo.

La encuesta revela que un 38% de los CESAR en el grupo terminado todavía no contaban con un servicio de agua; por lo cual apenas 60% tienen servicios sanitarios que funcionan. Situación muy similar al grupo “No FHIS”.

Había en todo caso algún nivel de ingresos por co - pagos; sin embargo estos normalmente fueron pocos (debajo de L.500 por mes en 78% de los casos para el grupo FHIS y 82% del grupo No FHIS.). Un 63% de los CESAR en el grupo FHIS reciben apoyo técnico de un ONG o agencia de desarrollo, versus 45% en el grupo No FHIS.

Aparte del CESAR que no contaba todavía con personal médico, todos demás los CESARs prestaron el rango completo de servicios normales y dieron atención en la mañana y la tarde. Sin embargo, ambos grupos (FHIS y No FHIS) revelan una incidencia preocupante de cierres, habiendo perdido respectivamente 1.9 y 1.5 días de la semana anterior por motivos como: reuniones con la municipalidad, permisos, y reuniones del comité de salud.

Se encontraron grandes números de voluntarios en los CESAR. Hay mas voluntarios en el grupo FHIS (un promedio de 19 versus

8); en ambos casos la mayoría de los voluntarios están activos.

Un recuento de medicinas y equipos disponibles reveló que en promedio los CESAR “FHIS” cuentan con apenas 16 de los 38 medicinas en la lista básica (42%) y 9 de los 17 items de equipo que deben tener (53%). Situación casi idéntica compara con las “No FHIS”.

Cuando se le preguntó a la persona actualmente responsable del CESAR cuales eran sus problemas, para el grupo que había recibido apoyo del FHIS el principal problema mencionado era falta de equipos y materiales (54% así opinaron) seguido por agua (38%) e instalaciones defectuosas (25%). Para el grupo “No FHIS” el principal problema es falta de equipos y materiales (30%).

En conclusión, no se presenta mucha evidencia en el sentido que la intervención del FHIS resulta en una mejora en la sostenibilidad ya que los patrones observados en el grupo “con proyecto”, son muy similares a lo revelado en el grupo “sin proyecto”.

Cuadro 29 Indicadores de sostenibilidad en operación de CESARs

FHIS No FHIS No de casos 11 7% con agua potable por tubería 62 64 % con ingresos mensuales de co-pagos >L.500

23 18

% que reciben apoyo técnico de ONG o similar

63 45

Número de voluntarios (promedio)

19 8

% de voluntarios que trabajó (mes pasado)

66 64

Días cerrado (promedio, semana pasada)

1.9 1.5

% de medicinas de la lista básica de 38 disponibles (promedio)

42 44

% de equipos de la lista básica de 17 disponibles (promedio)

53 59

Fuente: Encuesta de proyectos. “FHIS”= proyectos terminados; “No FHIS”= proyectos no terminados.


ESA Consultores 53

d) Hallazgos de la investigación cualitativa De acuerdo con el estudio cualitativo, en todos los casos, el funcionamiento de los centros de salud parecía satisfacer a sus usuarios, los que por regla general provienen de los grupos sociales con menores ingresos. La queja frecuente era la insuficiencia de medicamentos básicos. Los nuevos centros de salud han atraído más usuarios, especialmente mujeres embarazadas y niños; al parecer por dos motivos: el primero, porque ha acortado la distancia entre la comunidad y el centro de salud; y, el segundo, porque se han incorporado a miembros de la comunidad en las tareas de salud a través de entrenamiento de parteras, primeros auxilios y otros.

Habría que agregar también que las comunidades, al igual que con los centros escolares, sienten orgullo por tener una edificación que suele destacarse, por su solidez y relativa belleza, entre el panorama de humildes chozas y ranchos que caracterizan a las aldeas hondureñas. Cuando el proyecto FHIS se limitó a la ampliación de un centro ya existente (e.g., Concepción), los entrevistados no se atrevieron a hacer afirmaciones de aumento de cobertura u otra ventaja que no fuera la disponibilidad de más espacio y, con ello, una mejor organización de facilidades.

Testimonios: el impacto de los CESARs apoyados por FHIS 2 San Francisco Entrevistador: ¿Dónde iban ustedes (antes de tener el CESAR) cuando tenían algún problema de salud? Ana: A Langue y perdía todo el día. Marina: Sufríamos el sol y soportábamos el agua. Esperanza: Tengo tres niños y perdía todo el día. Sonia: Sufriendo hambre porque tal vez nos íbamos con (solo) los dos lempiras para la consulta. (Grupo focal de mujeres). “Ahorita hemos sacado una encuesta de Salud Pública, donde se refleja que…San Francisco está bien arriba de lo que se esperaba. En otras partes (la salud) está fallando (porque) hay desnutrición. Pero San Francisco miramos que anda bien”. (Alcalde de Langue, Valle). Potrerillos “Nosotros tenemos uno de los mejores centros de salud, porque, la verdad, si cuenta con todo, incluso tenemos una clínica de lo del cólera, ya con todo su equipo preparado y tiene la clínica y tiene farmacia”. (Grupo focal de mujeres). “…contamos con muy poca cantidad de medicamentos para una población de 1500 habitantes…Por lo general nos vienen 108 frascos de Acetaminofen. !Raquítico el medicamento para la población que tenemos! Ha habido veces que se ha estado dos meses y medio sin medicamento. Así no se dá la debida atención que se debería dar… El Ministerio de Salud Pública cuenta con muy pocos recursos económicos para distribuir tantos medicamentos en los diferentes centros de salud. Este no es el problema de este centro de salud sino que de varios centros”. (Enfermera a cargo del Centro de Salud).

3. Utilización de los proyectos de educación

a) La disposición de personal En el estudio cuantitativo se encontró un nivel generalmente satisfactorio de asignación de personal en las escuelas que FHIS había apoyado (cuadro 30). La relación alumno por maestro en el turno de la mañana era de 31, pero hubo una cifra menos satisfactoria en la tarde (37). La relación de alumnos por aula estuvo en 30 en la mañana y 28 en la tarde. En el turno de la mañana, hubo un maestro en cada aula; sin

embargo en la tarde solamente 80% de las aulas contaron con maestro.

Cuadro 30 Alumnos por maestro y por aula Jornada Alumnos por: Maestros Maestro Aula por aula Mañana 31 30 1.0Tarde 37 28 0.8 Promedio general 34 30 0.9 Fuente: Enc. de proyectos de educación terminados.


ESA Consultores 54

b) Indicadores de uso y sostenibilidad de las escuelas “con proyecto” Entre las escuelas, todas se encontraron funcionando. De nuevo, al igual como para el sector salud, no se observan patrones muy distintos entre los datos de utilización para el grupo de escuelas primarias “con “y “sin” proyecto. Sin embargo, hay una excepción importante a esta conclusión en cuanto a la disponibilidad de escritorios ya que el grupo “con FHIS” tuvo una cobertura mucho mejor (cuadro 31). A diferencia, en materia de libros de texto, los dos grupos son casi idénticos.

En el grupo de escuelas que había recibido el apoyo del FHIS, en 92% de los casos hubo un comité o junta encargado de mantenimiento y 70% financian sus gastos por donaciones mientras que 30% organizan actividades para recaudar fondos. Un 70% dice no recibir ningún apoyo técnico; pero 15 % tuvieron apoyo del municipio, 8% del gobierno y 8% de una ONG. Un 93% del personal docente estaba trabajando en el día de la visita en las escuelas FHIS. Sin embargo en la semana pasada los turnos matutinos perdieron, en promedio, 32% de los días y vespertinos, 17%. La principal causa de cierre era una huelga de padres de familia en una de las escuelas (55%), seguido por permisos (20%) y feriados (14%). De las 6 escuelas rurales estudiadas, una no ofreció más de primero y segundo grado; otras ofrecieron hasta cuarto y los demás son multigrado pero llegan al sexto. Las cinco escuelas primarias urbanas todas ofrecieron seis grados exceptuando una.

El cuadro 32 presenta resumidamente algunos datos sobre los problemas operativos de las escuelas “FHIS” y “No FHIS”. Los principales problemas mencionados en el grupo “FHIS” son: falta de materiales (58% lo mencionan); falta de personal (33%); falta de protección al edificio, o sea, inseguridad (33%), instalaciones defectuosas (25%), falta de espacio físico (25%) y desinterés de los padres (25%). Es interesante que el nivel de insatisfacción expresada en el grupo “No FHIS” es mucho menor, en general. Esto podría revelar una situación objetivamente mejor; alternativamente es posible que la intervención del FHIS ha aumentado las expectativas en sus escuelas, resultando en mayor insatisfacción con la situación actual.

c) Evidencia del estudio cualitativo sobre el funcionamiento de las escuelas Los testimonios brindados por los entrevistados en la investigación cualitativa dejaron claro que ninguna escuela se encontraba sin utilización. Aparte de prestar sus servicios pertinentes, el centro escolar se utilizaba para la educación de adultos (La Empalizada), guardería infantil (El Guayabo) y lugar de reuniones comunitarias (todos los casos). El crecimiento de la población escolar ha conducido en algunos casos a gestionar la contratación de más docentes (caso La Empalizada) o a hacer que la escuela ya resulte pequeña (caso El Guayabo).

Según varias de las personas consultadas, la construcción o mejoramiento de los centros escolares parece estar contribuyendo a elevar el rendimiento de los estudiantes y a bajar la deserción al aumentar la motivación de los padres de familia y los educandos.

Cuadro 31 Disponibilidad de escritorios y textos

Con FHIS Sin FHISEscritorios por alumno 1.12 0.88Textos por alumno Español 0.73 0.78 Ciencias 0.74 0.79 Matemáticas 1.00 0.86 Estudios Sociales 0.71 0.74 Total 3.18 3.17 Fuente: Encuesta de proyectos

Cuadro 32 Problemas de operación en las escuelas

Con FHIS

No FHIS

% con agua por tubería 75 83Problemas actuales: Falta equipos /mats. 58 26 Falta personal 33 7 Instalaciones defectuosas 25 15 Seguridad 33 15 Falta espacio físico 25 4 Desinterés de padres 25 7 Fuente: Encuesta de proyectos


ESA Consultores 55

4. Utilización de los proyectos de agua

a) Evidencia cualitativa En el estudio cualitativo, fueron patentes los beneficios dados por los proyectos de agua. En el Barrio Subirana el proyecto ayudó a la población a dejar de depender del agua de pozos, la que solía estar contaminada. En Las Metalias existía un anterior sistema que se había vuelto obsoleto al crecer la población, lo que obligaba a muchos hogares a tomar agua del río, con el consecuente riesgo de enfermedades como los casos de cólera que se detectaron el año pasado. En San Miguelito también existía un viejo sistema que, en 1995, fue dañado por las lluvias; allí el FHIS otorgó una contribución monetaria para la reparación de la represa y la compra de nueva tubería. Los entrevistados afirmaron que los proyectos de agua potable habían traído mejoras en la salud de la población.

b) Encuesta de proyectos: Evidencia sobre utilización y sostenibilidad de proyectos de agua (los terminados)

FHIS había intervenido en obras de toma (50% de los casos); tanques de abastecimiento (37%); líneas de conducción (16%), redes secundarias (15%) y campos de bombeo (13%). Sin embargo, en los sistemas estudiados la intervención de FHIS había resultado en apenas 7% de aumento en el número de conexiones domiciliarias.

Todos los sistemas estudiados estaban funcionando. Un 50% de los mismos estaba a cargo de una junta de agua o ente comunitario; 42% son municipales y 8% del SANAA. Todos tuvieron un catastro de usuarios y solamente uno de los 12 no tuvo ingreso alguno. Sin embargo 83% dicen que sus ingresos no cubren sus costos de operación. En 25% hubo apoyo de una ONG y en otro 25% se recibió apoyo de SANAA; los demás carecían de apoyo.

Los sistemas estudiados revelaron una situación relativamente mediocre en cuanto a los ingresos recibidos. En los casos donde FHIS había intervenido el promedio de ingreso por conexión/ mes era de L.10.0 (cuadro 33). Cifra debajo del promedio reportado en un estudio reciente para sistemas operadas por Juntas de Agua (L.11.6) y sistemas municipales (L.14.2)

Testimonios: el impacto de las escuelas primarias apoyadas por FHIS 2

Guanijijil

“…De aquí, de todo este sector, incluso los de la orilla del río y Guanijiquil, muchos niños se quedaron sin escuela…porque estaba muy lejos…. Yo tenía dos niños que entraron a la escuela pero de ahí la dejaron porque era muy largo... Les quedaba como de 8 a 10 kilómetros... Entonces no podían ir porque eran muy pequeños; había unas pasadas de una quebrada que se llenaban. Por eso no quise seguir mandándolos. Uno hizo cuarto y el otro solo hizo segundo grado. Mujer del Grupo Focal Mixto.

La Empalizada

Pues yo pienso que el estudio de los niños es (hoy) con más ambiente porque ellos se miran en un aula bonita, ellos ponen más esmero en aprender, ellos se encuentran más libres. Antes caminaban apretaditos y hoy los miro que tienen libertad y salen a jugar alegres… Yo la aula la miro bonita porque da lucimiento en una comunidad. Es una obra buena, si…En la escuelita vieja había mucha deserción de niños mayores, ya ahora todos los niños que han entrado siempre están asistiendo a la escuela…..Como 30 adultos están asistiendo a la alfabetización con el PRALEBAH. Presidenta del Patronato .

Cuadro 33 Ingresos de los sistemas de agua

Con FHIS

Sin FHIS

Ingresos por conexión / mes, L. (promedio)

10.0 5.6

Ingresos totales / mes, L. (promedio)

5,420 5,117

Fuente: Encuesta de proyectos

Cuadro 34 Personal de los sistemas de agua

Con FHIS Sin FHIS Por mil conexiones

Asalariados 2.35 2.33 Voluntarios 1.07 0.78 Total 3.42 3.11 Fuente: Encuesta de proyectos


ESA Consultores 56

(ESA / FRISA 1998). Sin embargo los ingresos en los sistemas que han tenido apoyo de FHIS son mucho mejores comparado con los todavía pendientes de mejorar (L.5.6).

La operación del sistema en todo caso está a cargo de un fontanero; no existen ingenieros dentro de la muestra de proyectos estudiados. El promedio de personal por mil conexiones es muy bajo, en 3.42 para el grupo “con FHIS” y 3.11 para el grupo “sin FHIS” (cuadro 34). Los sistemas rurales dependen de voluntarios y hay más movilización de voluntarios en los proyectos “con FHIS” que “sin FHIS”.

El nivel de personal asignado en estos proyectos no es muy diferente comparado con las normalmente encontradas en este tipo de sistemas en Honduras. Según un estudio reciente, el promedio de personal asalariado para Juntas de Agua es dos por cada mil conexiones y para sistemas municipales, es cuatro por mil conexiones (ESA / FRISA 1998).

Los problemas principales en los sistemas que FHIS había apoyado, citados por los responsables del sistema fueron: poca producción de agua (50% lo afirmaron); problemas de diseño u obsolescencia de la red (25%); falta de accesorios y contaminación de fuentes (19% cada uno) (cuadro 35).

5. Utilización y funcionamiento de los proyectos de alcantarillado Siete de los ocho proyectos de alcantarillado visitados en el grupo “con proyecto” estaban funcionando. La excepción fue el caso de la comunidad 14 de marzo, donde el sistema todavía no estaba en funcionamiento porque el Servicio Nacional Autónomo de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) aún no autorizaba la conexión del subsistema del barrio al sistema general. Esta dependencia había señalado el mes de septiembre de 1998 como tiempo límite para que los vecinos pagaran el derecho a la conexión. Como la mayoría ya está pagando, el SANAA había prometido autorizar la conexión aún cuando quedaran algunos vecinos sin pagar este derecho.

De los sistemas visitados, cuatro fueron responsabilidad de SANAA y dos, de DIMA en San Pedro Sula; los otros funcionaban bajo una junta de agua. Cabe señalar que los sistemas que se habían construido dentro de las ciudades grandes forman parte del sistema metropolitano correspondiente (son nuevas redes locales de colectores). Para estos sistemas no tiene mucho sentido pensar en su “sostenibilidad” fuera del contexto del sistema metropolitano correspondiente, tema que va más allá del ámbito del presente estudio. Generalmente la gente

Cuadro 35 Problemas de operación en sistemas de agua % que mencionan cada problema

Con FHIS

No FHIS

Problemas actuales: Poca producción 50 21 Problemas de la red 25 21 Baja presión 0 13 Falta de accesorios 19 4 Contaminación de fuentes 19 13 Fuente: Encuesta de proyectos (opinión de la persona responsable de operar el sistema).

Testimonios: impacto de proyectos de agua y saneamiento apoyados por FHIS 2 Subirana Usted sabe que el agua es parte de la salud y antes aquí…los niños sufrían del pecho, de malaria… A veces uno hacía su pocito y hasta donde llegaba el agua la sacaba y esa no era un agua buena. Ya (hoy) los niños no sufren de eso, hay agua hasta para bañarse. Pues si, hemos visto mucho el cambio. Presidente del Patronato. Las Metalias Resulta que el agua no ajustaba y aquello en el verano se llenaba de sapos, de ranas, y entonces era un problema. Vivíamos bebiendo el agua de la primera represa que hicimos…” Grupo focal de hombres. …una presa vieja…y había familias que no recibían el agua… La comunidad empezó a crecer, …las familias tomaban agua del río… Hubieron casos de cólera el año pasado. Grupo focal de mujeres. Ahora tenemos agua, que es de buena calidad… No se ha terminado de purificar, …pero la idea es que hay que clorificar el agua.” Presidente del Patronato. San Miguelito El proyecto de agua potable fue muy bueno para esta comunidad porque anteriormente se tropezaba con bastantes problemas de escasez de agua. Gracias a las instituciones que colaboraron…como el FHIS, Alas 8620 y la aportación de la vecinos de la comunidad…Directora de la Escuela Primaria.


ESA Consultores 57

a nivel comunitario no manejaba información del funcionamiento del sistema ya que ésta se había entregado a SANAA o DIMA.

Por otra parte, los sistemas instalados para juntas de agua eran simples sistemas de colectores por gravedad sin sistemas de bombeo o tratamiento o otros elementos complejos para su operación y mantenimiento. En general, en 87.5% de los casos los informantes locales dijeron que no había ningún problema con el sistema; un caso (12.5% del total) mencionó problemas de desbordes en el invierno.

Los proyectos de alcantarillado estudiados por procedimientos cualitativos vinieron, en todos los casos, a resolver los problemas de obsolescencia de letrinas. Aunque el caso era menos grave en Marale, en los demás sitios las letrinas se encontraban repletas, rebalsaban en la época de lluvias y se carecía de espacio para reemplazarlas. Las aguas grises y negras solían correr por las calles, formaban charcos y ello producía malos olores, proliferaban los zancudos y eran más frecuentes los casos de malaria, dengue y otras enfermedades infecto-respiratorias.

En el caso del casco urbano de Marale los entrevistados comentaron sobre los motivos de algunos vecinos por conectarse al sistema luego de dos años de haberse entregado la obra. Los no conectados excusaron su situación en la falta de recursos para afrontar los costos de la conexión (derechos y tubería), pero para las autoridades municipales (actual y pasada) el problema radicaba en la desmotivación (“desidia”, “conformismo”) de la población. Se señaló, también, en el grupo focal de hombres que el mal funcionamiento del sistema de agua potable traería problemas en la operación futura del sistema de alcantarillado.

En los casos en que se mencionaron problemas de cobertura (14 de marzo, Marale y Santa Marta), la falta de conexión al sistema estaba relacionada con la alegada incapacidad económica de los vecinos para pagar el derecho de conexión y comprar la tubería PVC requerida. En la comunidad 14 de marzo, a los costos anteriores se sumaban, en algunos casos, los gastos por la nivelación de las instalaciones sanitarias hogareñas para equipararlas a la altura de las tuberías del alcantarillado y los costos de transacción con vecinos por cuyos terrenos habrían de pasar las tuberías de un determinado hogar.

6. Utilización y funcionamiento de los proyectos de letrinas Una vez construidos, los proyectos de letrinas no requieren para su operación la organización social de recursos, así que muchos de los temas referente a la sostenibilidad no les son relevantes. Sin embargo, es siempre valido preguntar si las letrinas se utilizan por los hogares que los reciben y si se mantienen en un estado adecuado.

Los datos cuantitativos sobre este tema se reportan en otros puntos del presente informe. En el cuadro 23 (p.40) se reportaron los hallazgos del la encuesta de proyectos en cuanto al

Testimonio: impacto de proyectos de alcantarillado de FHIS 2

Colonia 14 de marzo “Muchas personas teníamos las letrinas llenas y no teníamos más terreno para hacer otras. Nosotros vivimos en la parte de abajo y las aguas sucias de las casas de arriba caen en nuestras casas… Grupo focal de mujeres.

“En este momento el sistema de alcantarillado está sin uso, verdad, porque no se han hecho las conexiones al colector. Está prácticamente construido pero nadie lo está usando.” Grupo focal de mujeres .

MARALE Entrevistador: Unos vecinos nos han dicho que no tienen el dinero suficiente para comprar el material y pagar la mano de obra que se necesita para conectarse al alcantarillado. Otros nos han dicho que hay falta de entusiasmo por parte de la gente para conectarse, ¿Cómo observa usted este problema? Ex-Alcalde: Lo último que dijo es lo correcto. Ha faltado la motivación…No es la pobreza porque no se ocupan miles de lempiras para conectarse… Nosotros hicimos un estudio de las condiciones económicas por hogar y son pocos, quizás el 2% de la población, que tendrían dificultades.


ESA Consultores 58

estado actual de las letrinas inspeccionadas. Se encontró que un 80% estuvieron en un estado bueno de mantenimiento. Sin embargo las puertas y asientos revelaron más problemas (solamente 56% estuvieron bien) y el estado de limpieza se calificó como “bueno” en solamente 54% de los casos; señalando la necesidad de mayor capacitación sobre el uso adecuado de las letrinas. Los datos sobre utilización se discutirán en la sección F.3, abajo.

El estudio cualitativo halló que tanto en el Barrio Villafranca como en El Naranjo se han brindado capacitaciones para el uso de las letrinas, con la diferencia de que en la primera comunidad la capacitación no formó parte del proyecto ni fue planificada ni sistemática como si fue el caso en la segunda.

Los hallazgos cualitativos muestran que la funcionalidad de los programas de letrinización varía según el contexto de ubicación y la capacitación brindada a los usuarios. El funcionamiento se observa mejor donde los suelos son absorbentes (no rocosos) y secos. El impacto resulta también de mayor perdurabilidad en el tiempo si las viviendas cuentan con espacio suficiente para garantizar el reemplazo de las letrinas que agotan su vida útil. Finalmente, en proyectos donde la comunidad fue capacitada para el buen uso, se observa un mejor panorama de higiene y de utilización apropiada. Los casos de Villafranca y El Naranjo representan una buena ilustración de dos situaciones extremas.

En Villafranca, área marginal urbana, los terrenos son pedregosos y poco absorben la humedad. Las letrinas allí están agotando su período útil y, además, rebalsan fácilmente en la época de lluvias. Esto constituye un foco permanente de enfermedad. Pronto se tendrían que construir nuevas letrinas, pero los lotes familiares son pequeños (tanto que algunas letrinas se encuentran en sitios sui géneris como la orilla de la calle, la entrada de la vivienda e, incluso, en la cocina) y no existe espacio para tal empresa.

En El Naranjo, área peri-urbana, los terrenos permitieron la construcción de fosos más profundos y las viviendas cuentan con terreno para el reemplazo; al haberse habilitado posteriormente un buen sistema de agua potable (obra conjunta de la comunidad y de una ONG local), las nuevas letrinas que se construyeran podrían ser de cierre hidráulico, a decir de los vecinos entrevistados.

7. Impacto de los proyectos en la formación de capital social: la capacitación para la sostenibilidad

Los proyectos pueden ser utilizados como instrumentos para acrecentar el nivel del capital social de las comunidades. Los proyectos realizan principalmente esta potencialidad cuando brindan capacitación en el momento oportuno y cuando dejan un legado organizativo que dará continuidad al aprendizaje colectivo y garantizará el mantenimiento de las obras.

¿En qué medida el FHIS ha utilizado los proyectos en el sentido antes apuntado? ¿Qué otros proyectos están contribuyendo a la acumulación de capital social en las comunidades? La investigación cualitativa realizada registró seis casos donde se suministró capacitación. De esos casos, solo en uno hubo capacitación ex-ante (El Naranjo) y en los cinco restantes (Las Metalias, San Miguelito, Guanijiquil, San Francisco y Villafranca) se trató de capacitación ex-post, dirigida a asegurar el mantenimiento de la obra58. En los demás proyectos la

58 Tal como se explicó en las notas metodológicas, la submuestra original de proyectos solo captó dos proyectos que incluían una capacitación complementaria para la sostenibilidad. Para observar mejor el efecto de la capacitación sobre el uso y sostenibilidad de los proyectos, se decidió agregar a la submuestra otros tres proyectos para dar un total de cinco. El proyecto de CESAR de la comunidad de San Francisco no figuraba entre los cinco proyectos anteriores; sin embargo, la comunidad mencionó

Testimonio: el impacto de proyectos de letrinas FHIS 2

“La situación aquí era tremenda porque, por ejemplo, se hacían las necesidades al aire (libre) y, gracias a Dios, al venir este proyecto ha sido de gran beneficio para nosotros, porque muchas veces en las fuentes de agua… había parte de esas heces, pero Gracias a Dios, ahora es diferente.” Grupo focal de hombres, El Naranjo.


ESA Consultores 59

construcción de obras faltó acompañarse del componente de la capacitación, tanto para hacer realmente efectiva la contraloría social de las mismas (cuando es ex-ante) como para preparar a la comunidad para la sostenibilidad.

Algunas comunidades quedaron satisfechas con la capacitación recibida, pero otras la calificaron como deficiente. De lo observado, podría decirse que los mejores resultados se han obtenido en los lugares donde la capacitación dejó una herencia organizativa, como las Juntas de Agua, los Comités de Padres de Familia (escuelas) y los Comités de Salud. Estas organizaciones se tornan fundamentales en la sostenibilidad de los proyectos al canalizar la participación (con toma de decisiones) de las comunidades. Otros proyectos FHIS y no-FHIS aportan también su cuota de beneficios de capacitación y formación de capital humano en diferentes formas (Ver detalles en parte VI del Anexo 15). De todas maneras, se percibe en las comunidades la necesidad de mayor capacitación, especialmente cuando el mantenimiento y la administración de los proyectos recae en ellas (como en el caso de muchos proyectos rurales de Agua).

Al comparar resultados en términos de capital humano, específicamente en herencia organizativa, en nuevos conocimientos, habilidades y actitudes, que se materializen en capacidad de mantenimiento (reparaciones) y sostenibilidad (funcionamiento óptimo, acumulación para ampliaciones futuras) del proyecto, se puede afirmar que los proyectos del FHIS que carecieron del componente “capacitación”, contribuyeron poco o nada a acrecentar de manera inmediata dicho capital59. En relación a los proyectos “con capacitación”, la contribución de esta última dependería de la calidad de dicha acción. La información detallada, que se presenta en la parte VI del Anexo 15, sirve de respaldo a las aseveraciones de esta sección.

8. Mantenimiento de las obras: evidencia cualitativa La gente puede proclamarse propietaria del proyecto y repetir las reglas básicas de su mantenimiento, pero de allí a la práctica queda buen trecho por recorrer. En este aspecto, no sería severo afirmar que ninguno de los casos considerados resulta un modelo de mantenimiento satisfactorio. En todos los casos visitados, los defectos de los proyectos permanecen e incluso empeoran a causa de la incapacidad de la comunidad para remediarlos, bien por cuenta propia o acudiendo a la autoridad competente. Esta incapacidad puede provenir de la falta de iniciativa, de organización y/o de recursos económicos para asumir los gastos. ¿Aparte de los defectos de las obras antes descritos, qué problemas generales de mantenimiento se observaron?

haber recibido capacitación ex-post. No quedó claro si está capacitación estaba incluída en el proyecto FHIS o si procedía de una iniciativa de la Secretaría de Salud. 59 Por supuesto que si existe una contribución de mediano y largo plazo en la forma del mejoramiento de vida y oportunidades que posibilitan las obras físicas construídas; por ejemplo, el efecto de una escuela en la educación de la población infantil y adulta.


ESA Consultores 60

En los proyectos de agua potable: En el área urbana el mantenimiento corre principalmente a cargo de entes nacionales o municipales. Es algo que la gente espera en retribución al pago que hacen por el servicio. En el área rural la administración tiende a estar en manos de las Juntas de Agua, que generalmente reciben entrenamiento en fontanería y en administración. En esta materia, predomina el conocido problema de la diferencia entre la tarifa cobrada y los costos reales del mantenimiento del sistema, que está comenzando a ser un dolor de cabeza para las Juntas de Agua. En algunos lugares la morosidad afecta aún más la situación anterior porque las Juntas de Agua muestran poca capacidad para la persuasión o la aplicación de sanciones. Otro problema al que se enfrentan es el de la deforestación de las cuencas. Las Juntas de Agua resienten su falta autoridad, otra que la moral, para detener a los depredadores del bosque (ver recuadro).

En los proyectos de alcantarillado: Todos los casos estudiados, menos uno, se encuentran en ciudades grandes donde ya existen entes especializados a los que las comunidades pueden confiar los problemas mayores. En el caso de Marale la experiencia resulta nueva para la municipalidad, la que hasta ahora se ha mostrado débil para persuadir u obligar a los beneficiarios a pagar los derechos de conexión al sistema y comprar la tubería necesaria. La obsolescencia del sistema de agua potable representa un desafío particular al funcionamiento efectivo del proyecto en el mediano plazo.

En los proyectos de escuelas: La tradición ha hecho de los docentes la autoridad inmediata en el cuidado de las escuelas; de allí que ellos son, por ahora, la pieza fundamental para interesar a la comunidad en los asuntos de la sostenibilidad. No todos los docentes parecen tener claro la importancia de organizar a la comunidad en Asociación de Padres de Familia o en modalidades similares, y si acaso lo hacen, pueden intentar manipular estas organizaciones y restarles independencia. Falta que se discuta con la comunidad y con las autoridades municipales cuál es el ámbito de responsabilidad de ambos en el cuidado de la escuela, esto es, ¿qué tanto puede esperar un alcalde de sus comunidades y qué tanto éstas de aquél en materia de contribuciones para la reparación y mejoramiento?

En los proyectos de centros de salud: Lo dicho para las escuelas vale también para los centros de salud. Un problema particular es el del abasto de medicamentos, un aspecto que en buena medida escapa a la voluntad de las comunidades, a no ser que acudan al cabildeo con la Secretaría de Salud.

Manejando la cuenca

Nosotros hablamos con Suyapa (la capacitadora), cuando ella formó el comité de la microcuenca. (Yo le dije) lo que usted pone es un caso bien feo, porque eso de proteger la microcuenca, no es solo de nosotros sino también es de las instituciones que tiene el gobierno para ese fin. Allí arriba le han dado madre (han destruido) a toda la montaña para sembrar pataste. El sistema de sembrar pataste es que botan los árboles…y de allí le tiran el pataste para que se riegue. No se si aguantan un año o dos años, pero luego…(se repite el ciclo y) a darle mecha a otras tres manzanas, a botar ese cachimbo de palos y a tirar pataste de nuevo…Entonces va quedando aquel desierto. Entonces, como le digo, éste no es problema de nosotros, ya nosotros nos hallamos incapacitados con ese problema…Empezamos a reclamarle a esta gente (a los dueños de los terrenos de pataste) y ya tenían una escopeta… entonces es algo peligroso. Grupo focal de hombres, Las Metalias


ESA Consultores 61

En los proyectos de letrinización: En las ciudades el principal problema deriva del limitado espacio del que disponen las viviendas de los barrios marginales para reemplazar la letrina una vez agota su vida útil; el problema se agudiza cuando los terrenos carecen de suficiente capacidad de absorción.

Y tanto para las comunidades urbanas como para las rurales se debe considerar la insuficiencia, en muchos casos, de los programas de capacitación. Aún continúan siendo muchos los pobladores que utilizan la letrina inadecuadamente o la destinan para otros propósitos. El testimonio en el recuadro ejemplifica parte de lo dicho.

F. Los impactos de FHIS 2 En los cinco acápites anteriores hemos versado sobre los impactos del FHIS en ampliar la cobertura de la infraestructura social en Honduras (acápites A y B); en la calidad de las obras de FHIS y el problema de la supervisión (C y D); y en la evidencia disponible sobre la producción de servicios y la sostenibilidad de la misma (E). En esta sección se tratará de contestar la pregunta: ¿existen impactos medibles del programa a nivel de los resultados de desarrollo?

Tal como se explicó en el capítulo III, dónde se discutió la metodología de la evaluación, el instrumento analítico básico a utilizar en este ejercicio, es la comparación entre grupos de hogares y personas quienes ya están recibiendo los servicios de un CESAR, escuela o sistema de agua y saneamiento mejorado por FHIS, y grupos cuyos servicios todavía no fueron mejorados por FHIS, tomados de la cartera (pipeline) de proyectos en vías de construcción. Para cada tipo de servicio se definieron indicadores de resultados que se esperaban poder observar en la comparación entre estos dos grupos y se recopilaron los datos correspondientes en la encuesta de hogares; dichos indicadores están resumidos en las secciones 1.1 a 1.4 de la matriz presentada en el Anexo 2 (ver capítulo III para mayor explicación).

1. Educación

La pregunta de la investigación fue la siguiente: “¿Donde el FHIS, ha mejorado o construido escuelas, podemos observar mejoras en la cobertura educativa y en el resultado educativo, comparado con otros lugares similares donde no ha intervenido?”. Se esperó poder observar un impacto positivo del FHIS en la tasa de matrícula. También se esperó comprobar que el FHIS tiene un impacto positivo en el avance educativo, definido como la proporción de niños que están al día con los grados completos que deben tener para su edad. Este último resultado sería el producto, no solamente de mejoras en la matrícula, sino también de reducciones en las tasas de deserción y reprobación. Los indicadores especificados fueron los siguientes:

• % de niños de 6 a 12 años que asisten en la escuela, comparando el grupo de hogares “con” y “sin” proyecto, en base a datos de la encuesta de hogares; y

• % de niños en cada cohorte con el grado cumplido esperado (8 = primer grado completo; 9 = segundo; 10 = tercero, etc), de nuevo comparando el grupo de hogares “con” y “sin” proyecto, en base a datos de la encuesta de hogares.

Testimonio: mantenimiento de letrinas

Este proyecto ha resuelto parcialmente el problema. A las personas que han estado necesitadas se les ha construido (su letrina) y han resuelto su problema, pero por un tiempo. Resulta que se construyen las letrinas en el verano y en el invierno dan problemas, porque en algunos terrenos se inundan y se llenan las letrinas y no se pueden usar… Esto ocasiona problemas entre vecinos que viven cerca porque la suciedad corre por en medio de las casas. Hace cuatro semanas aproximadamente tuvimos la queja de 10 vecinos, de que se habían roto dos letrinas que rebalsaban la materia fecal por los alrededores.. y no podían soportar el olor que éstas tenían”. Director del Centro de Salud, Colonia Villafranca.


ESA Consultores 62

a) El impacto del FHIS en la probabilidad de estar matriculado La hipótesis del estudio es que la intervención de FHIS en la escuela primaria de la comunidad resultaría en un aumento en la proporción de niños entre las edades 6 a 12 matriculados, comparado con no haber tenido la inversión.

Los resultados de la encuesta sobre ésta variables se reportan en el cuadro 36. El cuadro demuestra que la tasa bruta de matricula en hogares “con proyecto” para niños en el rango de edad 6 a 12 años (cuando normalmente deben estar en la educación primaria) es de 89%, cifra exactamente igual a la observada para el grupo “sin proyecto”. Estos datos sugieren que no hay un impacto del proyecto en la tasa bruta de matrícula.60

El análisis estadístico multivariado se utilizó para establecer si otros factores podrían estar encubriendo un impacto positivo de la inversión del FHIS en la matricula bruta.

Con tal fin se corrió una regresión logística que expresa la el impacto de diversas variables independientes en la probabilidad de que un niño asiste en la escuela (variable dependiente).

Las variables incluido en el análisis eran: si era una escuela FHIS o no FHIS; el nivel de pobreza del hogar, medido por el ingreso (que debe estar positivamente relacionado con la matricula), el sexo del jefe de hogar, el sexo del estudiante, si era un lugar urbano o rural.61 El resultado del análisis, reportado en cuadro 37, revela que los siguientes factores son significativos para que un niño está matriculado:62 • Dónde vive: en una zona rural la probabilidad de estar matriculado se baja (Exp B = 0.34,

Sig = .00) • El ingreso del hogar (correla-

cionado positivamente con la probabilidad de estar matriculado (Exp. B = 1.16, Sig = .01)

Las demás variables probadas (incluyendo la existencia de una inversión FHIS) no resultaron significativos para que un niño está matriculado.63 Este resultado confirma que la presencia de FHIS no es un factor importante tendiendo a mejorar la tasas de matrícula, aún cuando se tomen en cuenta las diferencias en las condiciones socioeconómicas entre los hogares “con” y “sin” proyecto.

60 Vale apuntar que solamente 1.5% de los niños de edad escolar tienen una responsabilidad para cuidar cuidan niños en sus hogares en las mañanas (dato no ponderado; no tabulado). 61 Notase que o si incluyeron en el análisis como variables independientes que deben ser auto - correlacionado con la intervención de FHIS. P.ej: el estado del edificio. Se optó también por no utilizar el número de NBI como proxy para pobreza ya que este indicador incluye la asistencia en la escuela dentro de sus criterios, lo cual redundaría en circularidad. 62 La estadística que mide el tamaño y dirección del impacto de cada variable independiente en la variable dependiente, es Exp (B). Cuando Exp B = 1, la variable independiente no tiende ni a aumentar ni a reducir la probabilidad de estar matriculado. Si Exp B > 1, la variable independiente aumenta la probabilidad y cuando Exp < 1, lo reduce. 63 Cuando Sig > 0.1 el impacto de la variable independiente se considera estadísticamente insignificativo.

Cuadro 36 Matricula bruta (niños de 6 a 12) en comunidades "con" y "sin" proyecto FHIS

Con FHIS Sin FHIS Total Porcentaje

No matriculado 11 11 11 Matriculado 89 89 89 No de casos 384 375 759 Fuente: Encuesta ESA CO5m62

Cuadro 37 Resultados de regresión logística del impacto de FHIS en la matrícula bruta (niños de 6 a 12)

Variable Indep. Tipo Valor/1 Exp B Sig R Apoyo FHIS Cat No 1.34 .50 .00Sexo = femenino Cat Si 1.15 .57 .00Jefe hogar = femenino Cat Si 1.19 .56 .00Zona = rural Cat Si 0.34 .00 -.14Ingreso percap. del hogar Cont n/a 1.16 .01 .10Notas: Las salidas de SPSS están en anexo 13. Cat= categórica, cont. = continua. Sig = significancia de Log LR cuando el término se quita del modelo. No. de casos: 733. 1/ Es el valor que asume la variable categoría.


ESA Consultores 63

b) El impacto del FHIS en la probabilidad de estar al día en la educación primaria Honduras ha logrado aumentar las tasas de matricula bruta a niveles altos (en mucho del país, se acercan a 100%). Sin embargo, no es suficiente solamente matricular el niño. Hay que retenerlo en la escuela y evitar que se aplaza o tenga que repetir grados. La posibilidad de hacerlo, depende en gran parte de la calidad de oferta educativa en las escuela primarias y el años recientes la SEP con apoyo de USAID, KfW, el Banco Mundial y otras agencias ha emprendido un programa para mejorar la calidad de la educación primaria. Entre las metas de dicho programa está la reducción del número de escuelas multigrado / unidocente; la provisión de aulas buenas, de escritorios, de materia educativa. Se espera con estas actividades bajar las tasas de deserción, reprobación y repitencia. El FHIS ha participado en este programa con la provisión de aulas adicionales como para de la reducción del número de escuelas unidocente.

El fin de este tipo de programas es tener más niños al día en su educación (o sea, tenerlos con el grado cumplido esperado para su edad). Por ello, se decidió estudiar las poblaciones “con” y “sin” un proyecto FHIS par ver si se puede observar una diferencia en la proporción de niños que están al día. El análisis se concentra en los niños y niñas entre los edades (años cumplidos) de 8 - cuando deben tener primario completo, como mínimo - y 13 - cuando deben tener el sexto grado completo. La hipótesis de investigación es: que la presencia de una inversión FHIS en la escuela, aumenta la probabilidad de que un niño estaría al día con sus estudios.

Los resultados de este análisis se presentan en el cuadro 38. Dentro de la zona de influencia de escuelas que han recibido el apoyo de FHIS, hay 44% de los niños que no tienen el grado esperado por su edad, comparado con 59% en lugares “sin proyecto”. Estas cifras son halagadoras.

La diferencia más grande entre los dos grupos, según las estadísticas descriptivas presentadas en el cuadro 38, está en los niños de 8 y 9 años, quienes más probable-mente habrían evitado atrasos debido al trabajo de FHIS en los últimos dos años. A diferencia, los niños mayores que ya estaban atrasados, quedarían así a pesar del proyecto y por eso las diferencias entre los dos grupos para estos cohortes, son menores.

Sin embargo, de nuevo, es posible que esta diferencia se

debe a otros factores y no a la presencia de FHIS. Por ello, se corrió una regresión logística, el cual permite establecer si la diferencia observada entre los dos grupos, todavía perdura una vez que se toman en cuenta otros factores socio-económicos que la podrían explicar. Este

Cuadro 38 Proporción de niños al día con su educación primaria

Edad en años cumplidos 8 9 10 11 12 13 Prom % de los niños en el cohorte

Nivel escolar completo: Con proyecto FHISNing.-Pre.-Alf. 9 0 3 0 1 2 Primaria 0 Año 19 11 10 4 4 4 Primaria 1 Año 38 10 18 9 6 5 Primaria 2 Años 35 56 27 16 5 16 Primaria 3 Años 0 22 24 27 13 19 Primaria 4 Años 0 1 18 22 15 8 Primaria 5 Años 0 0 1 22 37 5 Primaria 6 Años 0 0 0 0 2 3 Secund.-Superior 0 0 0 0 17 37

% que no está al día 28 21 57 57 44 59 44 Sin proyecto FHIS

Ning.-Pre.-Alf. 8 0 7 0 0 0 Primaria 0 Año 39 17 1 10 1 0 Primaria 1 Año 35 29 8 12 2 0 Primaria 2 Años 18 35 46 24 19 7 Primaria 3 Años 0 19 28 12 15 25 Primaria 4 Años 0 0 9 22 30 10 Primaria 5 Años 0 0 2 17 13 35 Primaria 6 Años 0 0 0 0 6 5 Secund.-Superior 0 0 0 3 15 18 % que no está al día 47 46 61 58 66 77 59Fuente: Encuesta de hogares ESA. Nota: La sombra en gris señala las combinaciones de edad - nivel que están inferiores a la norma deseada; o sea, niños o niñas que no están al día.


ESA Consultores 64

análisis se limitó a los niños de 8 y 9 años de edad, o sea, los cohortes que tuvieron mayor oportunidad de haberse favorecido en consecuencia de las inversiones de FHIS 2.

Los resultados del análisis confirman que la diferencia observada es atribuible al FHIS, aún cuando se toman en cuenta el impacto de otros factores. La probabilidad de estar al día en una escuela que no recibió apoyo del FHIS es mucho más bajo (Exp B = 0.38, con un Sig 0.099). Los otros factores que resultaron incidir en el estatus “grado por edad” son: el sexo del jefe del hogar; los ingresos del hogar; la ubicación geográfica (urbano o rural); el sexo del niño (con una alta probabilidad de mayor superación para niñas); el nivel educativo del jefe del hogar; y si el niño asistió en educación preescolar. Los valores de los coeficientes para estas otras variables generalmente son consistentes con los hallazgos de otros estudios recientes sobre los factores que son decisivos en el éxito en la educación primaria en Honduras, exceptuando el valor contra-intuitivo registrado para el impacto de la ruralidad64 (cuadro 39).

Se recomienda para un futuro estudio futuro hacer análisis multivariado de los factores que inciden en asistencia en la escuela, el cual sería factible con la base de datos generado para el presente estudio. Esta es otra variable de impacto que debe responder más rápidamente al hecho de la inversión del FHIS, comparado con la variable de “grado por año” arriba analizado.

2. Salud

La pregunta de la investigación fue: “Dónde el FHIS ha mejorado o construido centros de salud, podemos observar mejoras en la cobertura de la atención primaria (asistencia en consultas y en controles preventivas), comparado con lugares dónde no ha intervenido todavía?”. Se identificaron dos variables específicas a ser evaluadas:

• % de personas quienes tuvieron un problema agudo de salud en el mes pasado, quienes fueron a consulta médica

• % de niños < 1 años que está al día con vacunas65

a) Impacto del FHIS en la concurrencia a atención primaria Cuando el FHIS construye un CESAR donde antes no existió uno o cuando mejora una facilidad pre-existente, se espera que habrá un aumento en la demanda para los servicios de salud primaria en el CESAR beneficiario de la inversión. Una parte de este aumento en la demanda puede resultar del desvío de algunos usuarios desde otros proveedores (médicos privados o otros centros públicos); otra parte sería el resultado de una aumento en la proporción de la población que busca atención cuando tienen problemas. En el caso de desviar demanda de otros centros, el beneficio de la inversión es menor, comparado con el caso cuando se provoca una asistencia a la atención profesional que de otra manera no habría pasado. Por estos motivos, se investigó la hipótesis que la presencia de una inversión FHIS aumenta la probabilidad que una persona buscará atención medica frente a un problema de salud.

64 Ver Singh Bedi, A y J. Edwards (1977) 65 En la metodología original se propuso estudiar niños < 5 años; sin embargo la metodología estándar del MSP pone su énfasis el primer año, por lo cual se cambió el rango de edad en el presente análisis.

Cuadro 39 Resultados de regresión logística sobre factores que inciden en estar al día en la educación primaria entre niños de 8 y 9 años

Variable Indep. Tipo Valor Exp B Sig R Apoyo FHIS Cat No 0.3803 .099 .05Sexo jefe hogar Cat Fem 0.267 .003 -.15Ingreso per capita del hogar Cont n/a 1.004 .00 .20Zona geográfica Cat Rural 2.46 .02 .11Sexo niño Cat Fem 1.33 .42 .00Educación del jefe de hogar Cont N/a 1.28 .00 .17Si asistió en pre primaria Cat No 0.56 .13 -.03Nota: Las salidas de SPSS están en anexo 13. Nota: Cat= categorica, cont = continua. No de casos: 241.


ESA Consultores 65

i. Estadísticas descriptivas En la encuesta de hogares se estableció para cada persona si habían tenido algún problema de salud en el mes pasado; y en el caso de que tuvieron, se indagó detalladamente que hicieron. El cuadro 40 reporta los hallazgos de la encuesta al respecto. Se encontraron un total de 837 personas quienes habían tenido un problema de salud en el mes pasado.

En las poblaciones beneficiarias de una inversión del FHIS en su CESAR, un 51% habían buscado atención médica, comparado con un 41% en poblaciones todavía no beneficiarios (cuadro 40). Análisis detallado de dónde buscaron atención revela que las atenciones adicionales provocadas en el centro de salud debido a la intervención de FHIS son el resultado de dos factores: el aumento total en la búsqueda de atención; y el desplazamiento de otros centros del MSP, antes utilizados (normalmente ubicados en otro pueblo).

Podemos resumir el beneficio generado por la inversión en estos términos: muchos usuarios benefician del ahorro en dinero y tiempo por no tener que viajar a otro centro más alejado; y un grupo adicional muy importante (10% de los enfermos) ahora acude al servicio médico profesional, quienes no lo habrían hecho a falta de la presencia del CESAR en su pueblo.66

También es de notarse que la inversión del FHIS no desplaza demanda desde el sector privado, quien atiende en cada grupo una proporción casi igual de los enfermos (6% y 4%). O sea, no hay “crowding out” (desplazamiento) a raíz de la inversión pública. Estos resultados son muy positivos.

ii. Análisis multivariado

66 En términos de la teoría económica, la reducción del gasto de viaje constituye una reducción en el precio total de acudir al servicio, lo cual aumenta el excedente del consumidor para las personas quienes antes utilizaron el servicio pagando un costo mayor; mientras que también provoca un aumento en la demanda debido a que hay una elasticidad positiva frente a la reducción en el costo de buscar el servicio (o sea, la curva de demanda no es vertical).

Cuadro 40 Impacto de FHIS en la decisión a buscar atención frente a un problema de salud

Con FHIS Sin FHIS % del total con un problema

No buscó atención: 49 59 Buscó atención : 51 41 Lugar dónde buscó: Centro Salud FHIS 35 4 Otro Centro Salud MSP 6 29 Voluntario MSP 1 0 Sub total, red primaria MSP 41 33 Hospital MSP 2 3 IHSS 0 0 Proveedor privado 6 4 Curandero 0 0 Otro 1 0 Número de casos 338 499 Fuente: Encuesta ESA CO1M52. Número de casos: 837


ESA Consultores 66

El análisis multivariado confirma que las diferencias arriba observadas son atribuibles a la presencia del FHIS. Se creyó un modelo de la decisión de buscar atención. Las variables independientes incluidos en el modelo fueron las siguientes: presencia de FHIS, edad del enfermo, tipo de enfermedad (respiratorio, diarrea u otro), ingreso per capita del hogar, sexo del jefe del hogar, sexo del enfermo y educación del jefe del hogar (cuadro 41).67

El resultado confirma que la población en el grupo “sin proyecto” tiene menor probabilidad de buscar atención profesional frente a un problema de salud, comparado con la zona de influ-encia de los CESAR con apoyo de FHIS (Exp B = 0.63, Sig = .02). Los otros factores que inciden positivamente en la decisión a buscar atención son: la educación del jefe del hogar (influye positivamente); que el paciente tenga menos de cinco años (influye positivamente); y tener una enfermedad respiratoria (influye positivamente).

b) Impacto en la cobertura de vacunas de la inversión de FHIS

Para determinar la cobertura de vacunas en las poblaciones “con” y “sin” un CESAR con inversión del FHIS se registraron las poblaciones de referencia debajo de un año de edad de los CEFASA68 en cada CESAR estudiado y se analizaron los datos del MSP para las vacunas administradas en el año pasado. Se utilizaron las definiciones oficiales de suficiencia en vacunas dadas por el MSP.

Se observó una cobertura mayor en el grupo “no terminado” (polio: 88% versus 59%; DPT 85% versus 58% y BCG 83% versus 37%. (Datos no tabulados en el texto). Sin embargo, debida a las deficiencias de las estadísticas disponibles, solamente se pudo establecer la cobertura de vacunas para cuatro de los CESAR del grupo “no terminado” y cinco en el grupo “terminado”, por lo cual la comparación aquí hecha no es confiable.

67 Notase que no se incluyeron variables independientes relacionadas con la calidad del CESAR, ya que según la hipótesis del estudio debe existir una correlación entre estas variables y la presencia de FHIS. Si el FHIS impacta positivamente en el uso de un CESAR vía su impacto en la condición de la facilidad, horas de apertura, provisión de personal etc., el incluir estos factores en el modelo encubriría el impacto de FHIS como si porque estarían correlacionados. Por eso no se incluyó ninguna variable independiente que podría funcionar como una “cadena de transmisión” del impacto de FHIS. 68 Censo familiar de salud

Cuadro 41 Resultados de la regresión logística sobre los factores que inciden en la decisión de buscar atención

Variable Indep. Tipo Var. Valor Exp B Sig R Apoyo FHIS Cat Sin Proy. 0.63 .02 -.05Edad 1 Cat <5 Val. De referencia Edad 2 Cat 5-13 0.42 .00 -.11Edad 3 Cat 14-50 0.52 .00 -.09Edad 4 Cat > 50 .043 .00 -.08Años de edn del jefe Cont n.a. 1.09 .01 .07Tipo enfermedad 1 Cat Respir. Val. de referenciaTipo enfermedad 2 Cat Diarrea 0.87 .42 .00Tipo enfermedad 3 Cat Otro 0.36 .00 -.14Sexo del jefe Cat Fem 1.14 .57 .00Sexo del paciente Cat Fem 1.16 .35 .00Ingreso p.cap hogar Cont n.a. 1.01 .38 .00Nota: Las salidas de SPSS están en anexo 13. Nota: Cat= categórica, cont = continua. No de casos: 779.


ESA Consultores 67

3. Letrinas

a) Hipótesis de investigación

Las preguntas de la investigación fueron: “Dónde el FHIS ha construido letrinas, hay un % mayor de la población que cuenta con un sanitario higiénico y lo utiliza?” y “Hay un impacto medible de ello en la incidencia de diarrea?”. Los indicadores a estudiar se definieron de la siguiente manera:

• % de hogares con y sin un sistema higiénico de disposición de excretas

• % de los con letrinas que las usan

• % de hogares con casos de diarrea en el mes pasado

b) Estadísticas descriptivas

La encuesta de hogares reporta datos contundentes sobre el impacto de los proyectos de letrinas en la proporción de hogares que cuenta con un sistema sanitario de disposición de excretas. En el grupo “con proyecto” 100% cuenta con esto; mientras que en el grupo “sin proyecto” 65% no tienen un servicio sanitario de ningún tipo (cuadro 42). Los resultados de la encuesta también confirman que los beneficiarios del proyecto utilizan las letrinas construidas y que la incidencia de problemas con las mismas, es relativamente reducida (cuadro 43).

Por otra parte, la incidencia de diarrea en el grupo con el proyecto de letrinas, es significativamente menor compara con el grupo sin el proyecto: 6.6% de las personas habían tenido diarrea en el mes pasado, comparado con 10.1%, una reducción relativa de 35% (cuadro 43).

c) Análisis multivariado Se especificó una regresión logística con la finalidad de establecer si la relación positiva entre la presencia de un proyecto de letrinas de FHIS y la reducción en incidencia de diarreas, aparente en las estadísticas descriptivas, todavía perdura cuando se toman en cuenta otras variables independientes que podrían resultar en una reducción en diarreas.

Cuadro 42 Impacto del FHIS en la cobertura de letrinas

Con FHIS

Sin FHIS

Tipo de servicio sanitario % de hogaresSanitario Lavable, uso exclusivo 2 9 Sanitario Lavable, compartido 1 1 Letrina uso exclusivo 88 24 Letrina uso compartido 10 2 No tiene servicio sanitario 0 65 Total 100 100 No. de observaciones 163 150 Recibió apoyo para hacer su letrina? Si, del FHIS 98 19 Si, otra agencia 0 40 No 0 26 No sabe 2 16 Total 100 100 No. de observaciones 157 70 Datos ponderados Fuente: Encuesta ESA. C17M71

Cuadro 43 El uso de letrinas e incidencia de problemas Con

FHIS Sin

FHIS Siempre utilizan la letrina? % de hogaresTodos la utilizan siempre 100 98 Algunos la utilizan 0 1 Nadie la utiliza 0 1 Total 100 100 No. de observaciones 157 70 Ha tenido algún problema con la letrina en el año pasado? Si 11 8 No 89 92 Total 100 100 No. de observaciones 157 70 Tipo de problema que tuvo: El piso esta deteriorado 14 15 Se llena de agua 44 41 Tuvo filtración 14 0 Se quebró 14 0 Se hundió 13 36 Se despegó la tapa 0 8 Total 100 100 No. de observaciones 14 9 % de personas que tuvieron diarrea, mes pasado

6.6 10.1

No. de observaciones 898 796 Datos ponderados Fuentes: Encuesta de ESA C18M71 & CO3M2


ESA Consultores 68

La variable dependiente es: si la persona tuvo diarrea en el mes pasado. Las variables independien-tes en la regresión son: tipo de servicio sanitario (dividido en: servicio lavable; letrina FHIS y se recibió capacitación en su uso; letrina FHIS pero no hubo capacitación; otra letrina; y sin servicio sanitario); tipo de servicio de agua (dividido en: por tubería, por pozo y otro); ubicación del servicio de agua (dentro o fuera de la propiedad); si el piso es de tierra; la educación y sexo del jefe del hogar; la edad de la persona, sexo de la persona; y si es un lugar rural.

Los resultados de la regresión están reportadas en el cuadro 44. Las variables que resultaron significativas (con Sig <0.1) son: la ausencia de un servicio sanitario, el cual aumenta enormemente la probabilidad de tener diarrea (Exp B = 2.6, Sig = .05); el uso de fuentes de agua que no sean por tubería o pozo (Exp B =1.84, Sig = .01); y la edad de la persona, con una relación inversa a la probabilidad de tener diarrea (Exp B = 0.97, Sig = .00).

Estos resultados confirman que la construcción de servicios sanitarios y de sistemas de agua tienen un impacto positivo en las condiciones de salud. Sin embargo, no se reporta un impacto estadísticamente significativo de tener una letrina FHIS comparado con otros tipos de servicio sanitario, o de recibir capacitación en el uso de la letrina.

4. Agua potable La pregunta de la investigación fue la siguiente: “Dónde el FHIS ha mejorado o construido sistemas de agua, podemos observar mejoras en el servicio de agua y en condiciones sanitarias, comparado con lugares similares dónde no ha intervenido?”. Los indicadores específicos defini-dos para responder a esta pregunta fueron: • % de hogares con agua potable en la

vivienda con servicio continuo; con servicio diario no continuo; servicio no diario; y sin servicio de agua potable.

• Gasto en dinero y tiempo para conseguir agua.

• Si toman el agua, con o sin hervir, filtrar o clorar

• % de hogares con casos de diarrea en el mes pasado.

Cuadro 44 Resultados de la regresión logística sobre el impacto de FHIS en la incidencia de diarreas

Variable Indep. Tipo Var.

Valor (cat)

Exp B Sig R

Serv San = lavable Cat Si Val. De referencia SS=Lat FHIS + capacitn Cat Si 0.84 .62 .00SS=Lat FHIS – capacitn Cat Si 1.05 .89 .00SS= Lat no FHIS Cat Si 0.27 .44 .00SS= none Cat Si 2.60 .05 .05Ser. Agua = Por tubería Cat Si Val. De referenciaSer. Agua = pozo Cat Si 0.01 .57 .00Ser agua = otro Cat Si 1.84 .01 .08Fuente agua fuera prop. Cat Si 0.53 .48 .00Piso de tierra Cat Si 0.85 .50 .00Años edn. jefe Cont n.a. 0.95 .21 .00Sexo jefe = mujer Cat Si 1.34 .21 .00Edad de persona Cont n.a. 0.97 .00 -.13Sexo de persona Cat Fem 0.97 .90 .00Lugar rural Cat Si 0.76 .30 .00Nota: Las salidas de SPSS están en anexo 13. Nota: Cat= categórica, cont = continua. No de casos: 1654.

Cuadro 45 Impacto de los proyectos de agua del FHIS Con FHIS Sin % de viviendas con agua por tubería 92 87No. de observaciones 302 306 Porque no tiene agua por tubería? % de los sin servicioNo hay servicio, no llega tubería 35 17 Cortado por no pagar 0 5 No pueden pagar el servicio 17 31 Tiene pozo privado 13 5 No le permiten conectarse 2 1 Descuido 0 3 El terreno no es legal 13 0 Espera que instalen aguas negras 0 2 Es inquilino / dueño no quiere pagar 11 27 No han puesto la tubería en su casa 2 10 Tiene conexión con la llave del vecino 8 0 Total 100 100 No. de observaciones 29 38 Fuente: Encuesta ESA CO4M71


ESA Consultores 69

Ya hemos concluido en otra sección del presente estudio que el FHIS no ha tenido mayor impacto mucho en la cobertura de agua potable. La mayoría de sus proyectos son para mejorar sistemas ya existentes y los componentes de expansión de conexiones de los mismos, no son muy grandes.69

La comparación de los resultados de la encuesta de hogares entre el grupo “con” y “sin” un proyecto de agua del FHIS confirman esta conclusión, ya que en el grupo del “pipeline” (próximos a ser beneficiarios de un proyecto de agua del FHIS) un 87% de las viviendas ya cuenta con una conexión domiciliaria, comparado con 92% en el grupo “con proyecto” (cuadro 45).

Estos datos también confirman que existe una minoría de personas dentro del área inmediato de influencia de las redes de agua en el grupo con proyecto quienes no pueden conectarse a las redes porque la tubería no se les llega (son 35% de los 8% que están sin servicio, o sea 3% de la población en la zona).

Las inversiones de FHIS reportan una mejora en la calidad del servicio recibido (cuadro 39). El promedio de días por mes que hay servicio es 25 días en el grupo “con proyecto”, versus 18 días para el grupo “sin proyecto”; y el promedio de horas por días cuando hay servicio es 12.7 “con” proyecto versus 10.9 “sin” servicio. Aparentemente, esta mejoría en el servicio viene sin un aumento importante en el costo de operación y mantenimiento, ya que el pago mensual en ambos grupos es muy similar (L.10.9 versus L.9.3).

Se reporta un impacto positivo de las inversiones FHIS en el gasto en agua en otras fuentes, ya que el gasto en dinero se baja hasta L.15.6, versus L.33.8 por mes sin proyecto, y el gasto en tiempo es también menor (307 minutos por hogar mes versus 349 para los sin proyecto). El volumen de agua conseguido de otras fuentes es muy similar para ambos grupos: 325 galones con proyecto, versus 317 galones sin proyecto (cuadro 46).

Estos resultados son consistentes con el hecho que no se trata de muchas nuevas conexiones en los proyectos FHIS. Son los hogares sin conexión domiciliaria quienes normalmente incurren en gastos muy fuertes para conseguir agua de otras fuentes. Los hogares con una conexión domiciliaria normalmente esperan a que llegue el agua por tubería y lo almacenan en

69 Se presentaron estimados a nivel nacional del número de nuevas conexiones de agua dadas por FHIS 2 en cuadro 20, en la página 36.

Cuadro 46 Impacto del FHIS en la economía de agua Con

FHIS Sin

FHIS % hogares

Días de servicio por mes Media 25.3 18.0Mediana 30.0 15.0Desv.Estandar. 8.5 11.2No. de observaciones 328 185Horas de servicio por día Media 12.7 10.9Mediana 12.0 6.0Desv.Estandar. 9.9 9.5No. de observaciones 328 183Capacidad de almacenamiento, en días de consumoMedia 3.1 3.3Mediana 2.0 2.0Desv.Estandar. 2.9 3.0No. de observaciones 321 207Monto pagado por agua mes pasado, L. Media 10.9 9.3Mediana 7.0 8.0Desv.Estandar. 34.2 5.0No. de observaciones 228 122Gasto en agua de fuentes alternativas Gasto en dinero, L./mes, media 15.6 33.8Gasto en tiempo, mins/ mes, media 307 349Vol. conseguido, gal./mes, media 325 317No. de observaciones 149 142Calidad del agua % que la toman directo 53 27% que la toman hervido, filtrado o 37 36% que no la toman 11 37No. de observaciones 331 210Incidencia de diarrea, mes % de personas afectadas 5.3 4.3No. de observaciones 1863 1261Datos ponderados; No se incluyen datos ignorados Fuente: Encuesta de ESA , M71 varios cuadros.


ESA Consultores 70

su vivienda. Una alta proporción de su gasto en agua de otras fuentes, normalmente, es para agua potable en botella.

La calidad del agua en los sistemas que han tenido apoyo del FHIS, es superior comparado con la de los otros sistemas, de acuerdo con el comportamiento de los usuarios en cuanto a su consumo. Un 53% con proyecto FHIS toman el agua sin tratarla; otro 37% lo toman hirviéndola o clorándola y apenas 11% no la toman. En el grupo sin proyecto, apenas 27% la toma sin tratar y 37% no la toma. Sin embargo, no se observa ningún impacto a nivel de incidencia de diarreas.70

Concluimos de estos resultados que los impactos de los proyectos de agua de FHIS, son un tanto decepcionantes. Sin duda, esto se debe a que FHIS ha hecho pocos proyectos de agua orientado a comunidades de bajos ingresos en los sectores rurales o urbanos - marginales sin conexión domiciliaria y más bien ha concentrado en mejorar sistemas existentes, donde los beneficios son reales, pero son mucho menos marcados que los a recibirse cuando se conectan viviendas por primera vez al agua potable.

5. Alcantarillado Para los proyectos de alcantarillado, las preguntas de la investigación fueron las siguientes: “Dónde el FHIS ha construido alcantarillados, se han conectado la gente a estos sistemas y se pueden observar impactos positivos en su estado de salud en consecuencia de ello?”. Los indicadores específicos definidos para el análisis son los siguientes:

• % de las viviendas en el área de la red (áreas con proyecto) que están conectadas o quienes expresan una intención a conectarse dentro de un periodo de dos años.

• incidencia de diarreas en la zona con proyecto comparado con zonas sin proyecto.

70 No se hizo análisis multivariado de esta relación para el caso de los proyectos de agua y alcantarillado, debido a que no hubo evidencia a - priori de las estadísticas descriptivas de un impacto importante en la incidencia de diarrea.


ESA Consultores 71

Los resultados de la encuesta de hogares confirman que el FHIS construyó el alcantarillado prometido, ya que 92% de las viviendas tuvieron la tubería en sus calles (cuadro 47). En 74% de los casos supieron identificar FHIS como agente de la construcción. En contraste el grupo sin FHIS (o sea, el grupo en punto de recibir una inversión de FHIS en el alcantarillado) tuvo muy baja cobertura de dicho servicio: apenas 8% tuvieron alcantarillado en la calle. Esto confirma que FHIS está ampliando de manera importante la cobertura existente de alcantarillado en las zonas donde invierte.

La tasa de conexiones al alcantarillado hecho por FHIS ES 44%. Esta cifra parece baja; sin embargo cabe recordar que es normal experimentar una brecha entre la construcción de un sistema de alcantarillado y el acta de conectarse por parte de la comunidad ya que se trata de una inversión privada significativa (alrededor de L.2,000) para comprar un servicio sanitario y hacerse instalar. Aún con la tasa actual de conexiones, hay una gran diferencia entre el grupo “con” y “sin” proyecto en cuanto a la proporción de todos los hogares que están conectado a un alcantarillado: 40% en el grupo con, versus apenas 6% en el grupo sin proyecto.

Cuando se les pregunta a los no conectados porque no están conectados 33% alude al costo, 23% dice que son inquilinos, 15% habla de puro descuido, y 17% dice que están pendiente hacer los trámites y pagar el permiso. Apenas 4% dice que están bien con su letrina (datos no tabulados).71 Un 58% de los todavía sin conectarse, dicen estar con la intención de hacerlos dentro de dos años, lo cual elevaría la cobertura total hasta 70%.

No se observa un impacto del alcantarillado en la incidencia de diarrea, porque la cifra es muy similar en ambos grupos (5.0 versus 5.3), lo cual confirma que el paso crítico para bajar la diarrea es la letrinización; mientras que la instalación de un servicio sanitario es más asunto de comodidad que de salud primaria.

6. Conclusiones: impactos del FHIS La presente sección ha presentado los hallazgos de la evaluación en cuanto a los impactos del FHIS 2 en los resultados de desarrollo: matricula y logro educativo; uso de servicios de salud primaria y cobertura de vacunas; acceso a saneamiento básico (vía letrinas y vía alcantarillado) y el impacto del mismo en la incidencia de diarreas; y acceso a agua y su impacto en la economía del hogar y en el estado de salud.

Para algunas de estas variables no se ha podido llegar a conclusiones contundentes debido a problemas metodológicos. Sin embargo, se puede estar seguro de las siguientes conclusiones:

71 Detalles de la tabulación de todas las preguntas y respuestas al respecto están en el anexo 14, en C16M71

Cuadro 47

Impacto de los proyectos de alcantarillado del FHIS Con

FHIS Sin

FHIS % con alcantarillado en su calle 92 7No. de observaciones 208 156 Quién instaló al alcantarillado? Organización comunitaria 5 32 Municipalidad 3 21 FHIS 74 0 Otro 0 18 No sabe 24 47 Total 100 100 No. de observaciones 196 22 % de viviendas con alcantarillado en calle que están conectados

44 82

% de viviendas totales conectados 40 6 No. de observaciones 196 22 % de los no conectados que se conectarán dentro de 2 años

58 100

No. de observaciones 47 2 Incidencia de diarrea, último mes (% de personas)

5.0 5.3

No de observaciones 1072 781 Datos ponderados. Fuente: Encuesta de ESA M71 varios cuadros y CO1M2


ESA Consultores 72

• En educación, no se observa un impacto medible en la tasa de matricula bruta. Según las estadísticas descriptivas, el grupo “con proyecto” está menos atrasado en cuanto a grados completos por edad, pero según el análisis multivariado este resultado se puede explicar por consideraciones socioeconómicas que no tienen que ver con el FHIS. El equipo del proyecto cree probable que una muestra más grande de niños en los cohortes quienes entraron la edad escolar posterior a la construcción del proyecto (o sea, entre 8 y 9 años) habría revelado un impacto positivo del proyecto estadísticamente verificable entre este grupo.

• En salud, la construcción de CESARs por el FHIS tiene un impacto claro en la demanda para servicios médicos profesionales frente a problemas de salud, aumentando en 10% la proporción de personas que la buscan, y además no causa ningún traslado de demanda desde el sector privado (No hay crowding out). Resultado que se confirma por el análisis multivariado.

• En letrinas el FHIS tiene un impacto claro en la cobertura, bajando desde 65% a cero la proporción de viviendas sin disposición sanitaria de excretas; las letrinas se utilizan en 100% de los casos y solamente 11% han dado problemas en el año pasado. La incidencia de diarrea está mucho menos en los hogares beneficiarios de este tipo de proyectos, comparado con los no beneficiarios (6.6% de las personas tuvieron diarrea en el mes pasado, versus 10.1% en el grupo “sin proyecto”). El análisis multivariado confirmó que existe una clara asociación entre tener un servicio sanitario y reducir la incidencia de diarrea.

• En agua potable el FHIS ha tenido poco impacto en la economía de agua porque ha creado pocas nuevas conexiones, concentrándose en mejoras a sistemas existentes. Sus proyectos tienden a mejorar el servicio de los hogares con servicio, aumentando la frecuencia del servicio y la calidad del agua.

• En alcantarillado el FHIS tiene impactos positivos en la cobertura de este servicio. La tasa de conexión es razonable dado que la inversión es reciente y la mayoría de las viviendas todavía no conectadas, anuncian su atención de conectarse dentro de dos años. Sin embargo no se observan impactos en la incidencia de diarrea.

Podemos concluir que - a pesar de las limitaciones metodológicas del presente estudio, radicadas en la falta de un estudio de línea de base - ha sido posible observar una cantidad importante de impactos positivos de las inversiones hechas por el FHIS a nivel de los hogares estudiados. Lo cual nos da alguna confianza que las inversiones del programa estarán dando los resultados deseados en la formación de capital humana y social en Honduras.


ESA Consultores 73

VI. Conclusiones y recomendaciones

A. La selección de beneficiarios y proyectos El primer tema de la presente investigación versó sobre la distribución de los recursos del FHIS 2 y los mecanismos de participación impulsados por el programa, intentando contestar las preguntas: “¿Se dirigieron los recursos del FHIS hacia los municipios y hogares más pobres en el país?” y “¿Se seleccionaron los proyectos de acuerdo con la prioridad de la comunidad?”

Los hallazgos, reportados en el capítulo IV, sugieren que FHIS 2, además de reportar un patrón más progresivo en la distribución de sus recursos comparado con FHIS 1, también es más participativo en su metodología de selección de proyectos y beneficiarios comparado con otras agencias con presencia en las mismas comunidades. Como resultado, en la mayoría de los casos se observa un nivel aceptable de apropiación de los proyectos por parte de la comunidad.

Sin embargo, existen algunas áreas de preocupación, como son los proyectos de alcantarillado y letrinas, donde los resultados de la encuesta de hogares sugieren que normalmente no son la primera prioridad de las comunidad y donde, para el caso de alcantarillado, la distribución de recursos es marcadamente regresiva.

No obstante, estos resultados son un augurio positivo para los impactos del FHIS 2 en las condiciones sociales de Honduras. Los recursos llegaron hasta los pobres y existía una buena correspondencia a nivel local entre la distribución de recursos y las necesidades más marcadas de acuerdo con la opinión de la población local. Existía también un buen nivel de apropiación de los proyectos, el cual debe favorecer su posterior gestión sostenible.

B. Los impactos del FHIS En esta parte del estudio, las preguntas a contestar fueron:

• ¿Cómo ha cambiado la cobertura de infraestructura social en Honduras en los noventa (reflejado en el acervo de activos sociales y en la proporción de hogares con diferentes niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI) y qué proporción de dicho cambio es atribuible al FHIS?

• ¿Se construyeron bien las obras? ¿Se les ha dado mantenimiento?

• ¿Es eficaz en razón a su costo la provisión de infraestructura del FHIS 2?

• ¿Se utilizan actualmente para producir los servicios contemplados en una forma sostenible? ¿Cómo participa la comunidad en ello?

• A nivel de cada tipo de inversión, ¿qué evidencia existe de impactos positivos en las condiciones sociales de los hogares y personas beneficiarias (mayor logro educativo, mejor acceso a la atención médica, mejores condiciones sanitarias y reducción en morbilidad)?

El capítulo V se dedicó a reportar los resultados del estudio frente a cada una de estas preguntas.

1. El aporte del FHIS a cambios en la infraestructura social

Honduras durante los noventa experimentó una marcada reducción en NBI y esta reducción fue especialmente marcado en algunos sectores donde el FHIS trabaja (agua, saneamiento y educación primaria). Sin embargo, muchos otros programas adoptaron enfoques similares a la del FHIS y FHIS representó solamente 9.5% del gasto social total del país. Para determinar el


ESA Consultores 74

impacto especifico del FHIS al respecto, se analizaron los datos de ejecución de programas del FHIS y los datos sobre la expansión global de cada tipo de servicio.

Este análisis fue difícil debido a la falta de datos a nivel nacional sobre la expansión de la infraestructura social. También fue difícil porque FHIS no mantiene datos adecuados para este tipo de análisis. El SIG concentra en el control de ejecución de proyectos pero no siempre contempla datos claros sobre los productos (por ejemplo, no registra el número de aulas de educación primaria construidas o mejoradas). Se recurrieron a una variedad de estrategias de investigación para superar estos problemas. Las conclusiones fueron las siguientes:

Escuelas y aulas primarias: Entre 1995 y 1998 hubo un aumento de 11% en el número de escuelas primarias y 15% en aulas primarias en Honduras. FHIS fue responsable de 58% del aumento en escuelas y 49% del aumento en aulas. Además, renovó 11% de todo el “stock” de aula en el país.

Centros de Salud Rurales (CESAR): Entre 1994-198 hubo un aumento de 27% en el número de CESARs y el FHIS aportó 72% de este total. Similarmente, aportó 50% del aumento en el número de CESAMOs (centros de salud primaria urbanos).

Agua potable: FHIS contribuyó menos de 2% del aumento de cobertura de agua registrado entre 1994-97. Esto se debio a que una proporción pequeña de sus recursos se asignaron en este área; a que su costo por cada conexión nueva fue muy alta (tres veces la normal); y a que su énfasis estuvo en la mejora de servicios en sistemas existentes, más que en hacer nuevas conexiones.

Saneamiento: FHIS aportó 17% del total de nuevas soluciones sanitarias logradas entre 1994-97 (entre letrinas y conexiones a alcantarillado).

Podemos concluir que el FHIS 2 jugó un papel muy importante en la ampliación de la infraestructura social en Honduras, exceptuando el área de agua potable, donde su aporte no fue significativo.

Se recomienda para FHIS 3 la incorporación en el SIG indicadores de productos para cada tipo de proyecto, los cuales permitan medir el volumen de producción del programa. También se recomienda que el Gobierno (a través de los ministerios del sector social o UNAT, trabajando en conjunto con el SIGES del FHIS) establezca un sistema de seguimiento del crecimiento físico de la infraestructura social del país entero. En educación y salud, una innovación sencilla que facilitaría el análisis de impactos del FHIS sería la incorporación en el SIG del código de identificación de la facilidad que recibe la inversión, según el SEP o el MSP.

2. La calidad de diseño e implementación de las obras de FHIS y sus estado actual.

Los datos de la encuesta de proyectos revelaron una situación generalmente satisfactoria con respecto a la calidad de las obras de FHIS. Sin embargo también se identificaron problemas importantes que merecen atención. Algunos de ellos ya fueron corregidos en FHIS 3. Entre los problemas más importantes se pueden mencionar:

Supervisión: Había en FHIS 2 una falta de participación de la comunidad y del dueño eventual de la obra en el proceso de supervisión, que redunda en una baja credibilidad del sistema de supervisión, según las opiniones de muchas de las personas consultadas

Calidad: Malos acabados y baja calidad de algunos insumos como bisagras y llavines

Inflexibilidad de diseño: Este fue especialmente marcado en el área de escuelas; de nuevo, ya ha sido corregido.

Una de las recomendaciones más importante del presente estudio es la necesidad de revisar la relación entre FHIS, quien al fin y al cabo es un agente, y sus principales, o clientes. Se debe asegurar que sus productos correspondan al los requerimientos de la comunidad y de la agencia que tendrá responsabilidad para la operación del servicio (ministerio, municipalidad o


ESA Consultores 75

ente comunitario). Para tal fin, es necesario asignar recursos para fortalecer la capacidad de los ministerios de línea para acompañar al FHIS en el proceso de diseño y supervisión de obras.

3. Costo – eficacia del FHIS De nuevo, este tema resultó difícil de estudiar, una vez más porque no existen datos confiables sobre el numero de unidades producidos, los cuales serían necesarios para determinar el costo por unidad. Adicionalmente, otros programas no contabilizan muchos de sus costos reales, lo cual dificulta hacer una comparación justa entre FHIS y tales programas. Sin embargo, a través de una variedad de estrategias de investigación, se pudo llegar a las siguientes conclusiones.

Eficacia de los mecanismos de contratación del FHIS. La adjudicación directa probablemente resulta en precios más altos en proyectos de agua y saneamiento, comparado con los que resultarían en una licitación pública. Sin embargo, la diferencia no es muy grande (alrededor de 13%) y posiblemente se podría corregir sin ir a licitaciones (por ejemplo, asignando precios de mayorista cuando el contratista en un ingeniero).

Costos por metro cuadrado de construcción. Análisis de los costos por m2 de construcción de CESARs y escuelas por FHIS sugiere que los costos son muy razonables comparado con las normas de la industria.

Costos autorizados para insumos. Análisis de los costos unitarios de insumos estándares autorizado por FHIS, comparado con los pagado bajo el proyecto de Nutrición y Salud (Banco Mundial – MSP), revela que FHIS es muy económico.

Costos por conexión en proyectos de agua. El FHIS tiene un costo por conexión alrededor de tres veces más alto que normalmente se esperaría en otros programas orientado a aumentar la cobertura de agua potable en comunidades rurales y urbano-marginales. Se recomienda que FHIS debe cambiar su esquema de diseño y contratación para proyectos de agua y alcantarillado, para aumentar la participación de la comunidad.

4. Producción de servicios y utilización de las obras del FHIS Se encontró que en casi todos los proyectos estudiados la obra ejecutada por FHIS estaba funcionando normalmente. Solamente en dos de 46 casos no se habían puesto a operar, todavía (fueron un CESAR donde le faltó la asignación de personal y un sistema de alcantarillado donde no se había terminado de pagar al SANAA el derecho de conexión al colector principal).

En general, se encontraron problemas de operación en los diferentes tipos de proyectos, muy típicos de sus respectivos sectores. El hecho de ser un producto de FHIS no aparenta liberar un proyecto de estos tipos de problemas, que son propios de los ministerios, municipios y entes comunitarios que los operan.

Salud: La productividad de los CESAR hechos por FHIS es similar al promedio del sector (o sea, relativamente baja: justo arriba de nueve atenciones por CESAR - día). Experimentan problemas de falta de personal calificada, falta de medicinas y equipos y cierres frecuente debidos a permisos y sesiones de planificación.

Educación: Las escuelas apoyadas por FHIS se estaban utilizando y contaron con suficientes maestros y una buena dotación de escritorios. Sin embargo no se notaron otras diferencias muy importantes comparado con las escuelas no apoyados por FHIS.

Agua: Los proyectos de agua tuvieron niveles de personal e ingresos, muy similares a los normalmente observados en este tipo de sistemas. Los ingresos (promedio L.10 por conexión / mes) normalmente son insuficientes para la operación adecuada del sistema.


ESA Consultores 76

Alcantarillado. Los proyectos de alcantarillado estudiados, exceptuando uno, estaban funcionando. En varios casos se (siendo redes locales dentro de ciudades grandes) no tuvieron propiedades de operación separados de los sistemas grandes. Los otros casos estudiados fueron sistemas sencillos de gravedad, sin tratamiento, que funcionaban sin que nadie los operara como tal.

Letrinas. En general los letrinas inspeccionados se utilizaban y estaban en un estado aceptable de mantenimiento, aunque se observaron problemas con puertas y asientos y con la limpieza.

5. Impactos a nivel del hogar El propósito de inversión social, generalmente, es mejorar el acervo de capital humano vía el estado educativo y de salud de la población. En el presente estudio se analizaron impactos del FHIS a nivel del hogar en la matricula y logro educativo de niños de edad primaria; el uso de servicios de salud primaria y cobertura de vacunas; el acceso a saneamiento básico (vía letrinas y vía alcantarillado) y el impacto del mismo en la incidencia de diarreas; y el acceso a agua y su impacto en la economía del hogar y en el estado de salud.

A falta de un estudio “línea de base” el análisis se basó en una comparación entre hogares que ya fueron beneficiarios del FHIS con otros hogares que habían sido seleccionados para recibir el mismo tipo de inversión, pero todavía no lo habían recibido. Estos últimos representan la situación “sin proyecto”. Se utilizaron en el análisis estadísticas descriptivas y análisis multivariado (regresiones logísticas).

Cabe mencionar, que debido a que en 1998 cuando el estudio se ejecutó el “pipeline” de proyectos de FHIS 2 todavía por implementar estuvo muy reducido, el grupo seleccionado no es perfectamente representativo. Para FHIS 3, se recomienda llevar a cabo un proceso de evaluación más convencional, basado en un estudio “línea de base” que permite comparar las condiciones de las mismas comunidades antes y después de recibir la inversión del FHIS.

Los resultados del análisis de impactos a nivel del hogar son los siguientes:

Educación. No se observa un impacto de la inversión de FHIS en la tasa de matricula bruta. Las estadísticas descriptivas sugieren que el grupo “con proyecto” está menos atrasado en cuanto a grados completos por edad (“grade for age”), especialmente los niños de 8 y 9 años quienes tuvieron mayor oportunidad de evitar el atraso debido a la inversión reciente del FHIS. El análisis multivariado confirma este resultado positivo para los cohortes de 8 y 9 años.

Salud. La construcción de CESARs por el FHIS tiene un impacto claro en la demanda para servicios médicos profesionales frente a problemas de salud, aumentando en 10% la proporción de personas que la buscan, y además no causa ningún traslado de demanda desde el sector privado (No hay “crowding out”). Este resultado positivo se confirma por el análisis multivariado.

Letrinas El FHIS tiene un impacto claro en la cobertura de letrinas, bajando desde 65% a cero la proporción de viviendas sin disposición sanitaria de excretas; las letrinas instaladas se utilizan en 100% de los casos; y solamente 11% han dado problemas en el año pasado. La incidencia de diarrea es mucho menor en los hogares beneficiarios de este tipo de proyectos, comparado con los no beneficiarios (6.6% de las personas tuvieron diarrea en el mes pasado, versus 10.1% en el grupo “sin proyecto”). El análisis multivariado confirmó una clara relación inversa entre tener una letrina y la incidencia de diarrea.

Agua potable. El FHIS ha tenido poco impacto en la economía de agua porque ha creado pocas nuevas conexiones, concentrándose en mejoras a sistemas existentes. Sus proyectos tienden a mejorar el servicio de los hogares con servicio, aumentando la frecuencia del servicio y la calidad del agua. Se recomienda que FHIS presta más atención a proyectos para construir sistemas rurales pequeños que aumentan la cobertura y que traen grandes beneficios socioeconómicos. Para tal fin es necesario buscar un modelo basado en la organización comunitaria y asistencia técnica adecuada y sostenida y con costos unitarios


ESA Consultores 77

mucho menores de los que actualmente tiene FHIS. No es una solución adecuada simplemente mandar un contratista privado para construir este tipo de sistemas.

Alcantarillado. El FHIS tiene impactos positivos en la cobertura de este servicio. La tasa de conexiones es razonable (tomando en cuenta que la inversión es reciente) y la mayoría de las viviendas todavía no conectadas, anuncian su atención de conectarse dentro de dos años. Sin embargo, no se observan impactos en la incidencia de diarrea.


ESA Consultores 78

VII.BIBLIOGRAFIA Banco Mundial. “Honduras – cómo lograr salud para todos?”. 1988, febrero, capítulo 4.

Banco Mundial. 1994 “Informe de la Finalización del Proyecto Fondo de Inversión Social (Crédito 2212-HO)”. Washington.

FHIS. 1993“Impacto de los Proyectos FHIS. Primer Informe”.

FHIS. “Indicadores Sociales en la Gestión del FHIS”.

FHIS. 1994. “Informe de Avance FHIS-II”.

FHIS. 1994/1998. “Informe de Avance en Sistemas”. Sin fecha.

FHIS. 1997 “Indicadores de Desempeño: Programa de Trabajo” p.6.

FHIS. 1998. “Política de Focalización FHIS-3: Indice de Pobreza y Asignación Municipal”. Asesoría Ejecutiva y Dirección de Programación. Tegucigalpa, M.D.C.,.

FHIS.“Informe de Avance FHIS-II, 1994-1997”.

FHIS.“Informe de Avances y Logros del Proceso de Capacitación en Sostenibilidad”. Tegucigalpa, M.D.C. Honduras.

FISE. 1997. “Borrador de Indicadores. Evaluación de Impacto FISE-Nicaragua”.

FISE. 1997. “Guía de Evaluación”. Fondo de Inversión Social de Emergencia de Nicaragua.

FRISA Engineering- ESA Consultores, Informe de Avance de Consultoría, para el BID Honduras Programa de Inversiones en Agua y Saneamiento, Asistencia Técnica para Proveedores Descentralizados en el Sector de Agua y Saneamiento TC-9610412,. junio, 1998.

FUMANITAS. 1998. “Fortaleciendo las Perspectivas para el Desarrollo Sostenible de América Central. Caso Honduras”.

Gobierno de Nicaragua. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). “Encuesta Nacional de Hogares Sobre Medición de Nivel de Vida”.

Goodman, M. Morley, S. Siri, G. and Zuckerman, E. 1997. “Social Investment Funds in Latin America: Past Performance and Future Role”. IADB.

GOPA Consultants. 1997 “Honduras: Servicios de Consultoría para el Programa FHIS-KfW3”.

Hotz, V. J. “The evaluation Problem and General Issues in Designing Evaluation”.

Edwards,J. Fuller, B. and Parandenkar, S. “Primary Education Efficiency in Honduras. What Remains to be Done?.

Levitan, S. 1992. “Evaluation of Federal Social Programs: An Uncertain Impact”. Occasional Paper 1992-2. Center of Social Policy Studies. The George Washington University.

López, Manuel, A. 1996. Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). “Diagnóstico y Estrategias para Proyectos de Agua y Saneamiento en el Area Rural Dispersa”. Owen, D. and Van Domelen, J. 1998. “Getting an Earful: A Review of Beneficiary Assessments of Social Funds”. For Social Protection Team.Human Development Network. World Bank. Draft.

Maber, S. 1997. “FHIS’Missing Water Projects”. Mimeo. World Bank’s Honduras Facilitation Office.

República de Honduras.Secretaría de Salud.1998, 2002 “La nueva Agenda en Salud”.

República de Nicaragua. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). 1998 “Módulo para Escuelas de Primaria”. Proyecto de Evaluación del Fondo de Inversión Social de Emergencia.


ESA Consultores 79

Schneider, P. 1997. “Evaluación Institucional del Fondo Hondureño de Inversión Social-FHIS”. Documento preparado para el Banco Mundial.

SECPLAN. “Honduras Libro Q – Pobreza, Potencialidad y Focalización Municipal. Enero de 1994 (Segunda edición revisada) pp.12 y 13.

Singh Bedi, A y J. Edwards. (1997) “The Impact of School Quality on the Level and Distribution of Earnings – Eivdence from Honduras”.

Varas, S. 1991.“Evaluación Ex-Post de Proyectos Financiados por el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)”. Mimeo. BID/FHA.

Whittington, D. 1996. “Spreading Misinformation: Some Ethical Problems in Conducting Contingent Valuation Surveys in Developing Countries”. University of North Carolina at Chapel Hill. Paper presentated for presentation at the annual meetings of the Association for Policy Analysis and Management, Pittsburgh, PA.

Whittington, D. and Cropper, M. 1997. “Using Living Standard Measurement Surveys to Collect Data for Environmental Policy Analysis”. University of North Carolina at Chapel Hill.

World Bank. 1992. “Honduras: Social Investment Fund Project (Credit 2212-HO)”. Mid - Term Review. Report Nº 10281-HO.

World Bank. 1992. “Honduras: Staff Appraisal Report. Second Social Investment Fund Project”. Washington.

World Bank. 1995 “Honduras: Staff Appraisal Report. Third Social Investment Fund Project (FHIS Second Stage)”.

World Bank. 1997. “Third Social Investment Fund Project (Cr.2766-HO). Mid Term Review”.

World Bank. 1998. “Project Appraisal Document on a Proposed Credit to the Republic of Honduras for a Fourth Social Investment Fund Project”. Report Nº 17778-HO.

World Bank. 1998. “Honduras: Toward Better Health Care for All”pp.62-64.

World Bank. Report 17778-HO, Table 4.

World Bank. “Honduras: Staff Appraisal Report. Third Social Investment Fund Project”.

esa consultores29. indicadores de sostenibilidad en operación de cesars 30. alumnos por maestro y...

Documents