ENSEÑANZAS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL (GSI)

EN BOGOTÁ D.C., 2010-2011

Román Vega Romero

Rio de Janeiro, septiembre de 2012

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS

Convenio 2896 PUJ-SDIS de Enero 2010

PROYECTO APRENDIENDO DE LA EXPERIENCIA DE GSI/APS/EPCVS EN

BOGOTÁ

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

Director del Proyecto

Román Rafael Vega

Investigadores

César Mauricio Junca R

Paola Andrea Mosquera

Jinneth Hernández Torres

Asistentes de investigación

Diana Goretty Oviedo

Mónica Peña Osorio

Ingrid Robles

Objetivo

• Analizar el proceso de implementación de la Gestión Social Integral – GSI - en siete localidades de Bogotá - Bosa, Ciudad Bolívar, Kennedy, San Cristóbal, Suba Tunjuelito y Usme – para determinar las fortalezas y debilidades de sus procesos y componentes.

METODOLOGÍA

• Análisis cualitativo, crítico y arqueológico, de la praxis de implementación de la GSI en microterritorios de 7 localidades de la ciudad de Bogotá en el período 2010 –2011.

• Praxis: relación dialéctica entre discursos y prácticas, expresión de la teoría en la práctica y de la práctica en la teoría

• Los métodos incluyeron talleres, análisis de documentos y entrevistas abiertas a los actores institucionales y comunitarios involucrados

• Los entrevistados en los micro-territorios fueron: funcionarios(as) directivos(as), funcionarios(as) de campo, gestores(as) comunitarios(as) y comunidad beneficiaria

• Para la organización y análisis de la información se utilizó Atlas Ti

• Triangulación de la información de talleres, revisión documental y entrevistas

Categorías de análisis:

• contenido valorativo de los principios, racionalidad política del diseño de la estrategia y metodología de operación

• actores involucrados

• procesos y componentes involucrados en la implementación

• modelo de gestión desarrollado

• factores del contexto y contenido de las políticas institucionales que influyen en los éxitos o fracasos de la implementación de la estrategia

¿QUÉ ES LA GSI?

• Definición: metodología de planeación estratégica, sistémica y participativa, en la gestión pública

• Orígenes: Planes de desarrollo del Gobierno distrital 2004-2007 y 2008-2012

• Organización responsable: SDIS, creada en el 2008 para gestionar la acción intersectorial

• Problemas a resolver: Estado Mínimo (focalización, tecnocracia) vs. Estado social de derecho (justicia social, reconocimiento, participación); Dispersión de las respuestas estatales según sectores; Carácter puntual de las respuestas sin responder a una mirada "integral" del sujeto y de los determinantes históricos; Gestión centrada en lo que falta y sin reconocer lo que existe (capacidades); Escasa perspectiva de derechos (ciudadanía y participación, responsabilidad y corresponsabilidad); Paso del comunitarismo y neoliberalismo (Uribe) a la solidaridad y los derechos (Garzón, Samuel)

• Objeto: construcción e implementación integrada de políticas públicas, planes y programas en un marco de descentralización y participación; coordinación entre gobierno, sector privado y sociedad civil para la integración social (reducción pobreza, inequidades, exclusión social)

• Fin: Garantizar obligaciones del estado sobre los derechos; Mejorar condiciones de calidad de vida y salud, con énfasis en los más pobres, vulnerables y excluidos

• Valores, principios y enfoque: derechos sociales; equidad, universalidad, integralidad; determinantes sociales

• Esferas de acción: Individual (autonomía), colectiva (equidad), institucional (transectorialidad, integralidad, democracia), ambiental (desarrollo sostenible) y subjetiva (imaginarios sociales)

Categorías para la implementación de la GSI:

• Procesos– Lectura de necesidades– Núcleos problematizadores– Respuestas integrales

• Componentes– Abordaje de la población en el territorio– Trabajo transectorial– Participación decisoria en la políticas públicas– Desarrollo de capacidades– Presupuesto ajustado a necesidades

RESULTADOS

PROCESOS

• Los procesos de lectura de realidades, construcción de núcleos problematizadores y formulación de soluciones integrales han permitido que las instituciones logren articular sus miradas y acercamiento a los territorios, identificar la mirada de las comunidades y grupos sociales en los territorios y fortalecer la relación con las comunidades

• Las comunidades aprenden que su participación en los procesos de implementación de la GSI se concentra en gran parte en aportar información para que los funcionarios puedan priorizar las necesidades y problemas de cada territorio, tramitarlas ante las instituciones del Estado y del mercado (empresas, por ejemplo), y responderlas según las ofertas del portafolio de servicios institucional en el marco de las líneas de análisis definidas en la estrategia: derechos y ciclo vital.

Lectura de necesidades

La lectura es la constitución de un discurso con el poder

de crear un proceso de planificación/acción sobre la

realidad con la intención de transformarla.

Esa constitución discursiva se hace desde el subconjunto

ideológico que define la práctica de la GSI (núcleos de

derechos, ciclos vitales y territorios) que, sin embargo, no

alcanza a explicar cómo son socialmente determinadas

las desigualdades y discriminaciones de posición social –

riesgo, fragilidad (vulnerabilidad) y daño - desde las

relaciones económicas y de poder.

Por otro lado, ese discurso no recupera el saber popular

de las comunidades sobre su realidad.

La interacción social que como ciudadanos - funcionarios y

vecinos - realizan, es lo que se valora del proceso.

Es la capacidad de contar con la presencia de un “otro” con

quien conversar y compartir, con quien reconocer y recorrer un

territorio, con quien soñar y proyectar, lo que tanto funcionarios

como comunidad valoran.

Núcleos problematizadores

Los núcleos se convirtieron en matrices de sistematización

(ordenación) de las necesidades sin que se pudiera

avanzar decididamente en la explicación de las

vulneraciones del derecho, las relaciones de desigualdad y

discriminación, y en la construcción de alternativas de

acción que transformen las condiciones de vida desde los

intereses y perspectiva comunitaria.

Respuestas integrales

Las respuestas, presentadas como una lista de demandas, potencian

tres dinámicas negativas que reproducen el marginamiento

económico, social, político e histórico del sector popular:

No reconocer el impacto de las determinaciones sociales delas condiciones

de vida;

No considerar la relación de fuerzas y poder en la ciudad en la explicación de

la injusticia y discriminación social;

No profundizan en la capacidad de acción y decisión de las comunidades.

Las acciones se limitan a lo que algunas entidades, en ciertas

condiciones y bajo la buena voluntad o discrecionalidad del

funcionario de turno, puedan adelantar.

Las acciones, formuladas en clave de solicitud o

demanda, contradictoriamente refuerzan una

cierta lógica de mercado entre instituciones e

individuos - entendidos como agentes

económicos/ clientes/servidores - vinculados por

una relación de intercambio de bienes/servicios.

• “ …nosotros nos encontramos con gente que, que está peleando, y tiene su proyecto … de vida alrededor de la quebrada que pasa por la mitad del barrio y que genera unos problemas; y eso es una visión territorial, sí, además, es integral. Porque para ellos, su territorio tiene que ver con salud, con medio ambiente, …tiene que ver con seguridad, …con lo de educación, …con recreación, ….con zonas verdes; o sea, para ellos la integralidad que nosotros ahora, está… el, el bum de la integralidad.” (Taller Funcionarios. CO: Territorio P. 268)

COMPONENTES

• La implementación de la GSI incluye la aplicación de sus componentes y la manera en que éstos influyen en (orientan, dirigen) y son transformados por las acciones, se hacen práctica social activa.

Territorio

El abordaje de la población en el territorio se configura como un

ejercicio que es, a la vez, de desterritorialización de las dimensiones

comunitarias en el lugar de vida y de trabajo, y de

reterritorialización institucional de las relaciones, los sujetos y el

poder.

Responde a la lógica de funcionalidad institucional, es decir, a las

posibilidades que las entidades identifican para la operación de sus

servicios, en coordinación con las características que Planeación

Distrital ha determinado para la constitución de las Unidades de

Planeación Zonal

• Los territorios responden a las necesidades actuales de un factor de poder, el gobierno; son los territorios para los intereses del gobierno y, en tanto tal, determinan que los sujetos se instituyen en relación con las políticas y programas de ese gobierno; así, la pertenencia o no a un cierto territorio afecta en cuanto determina la posibilidad de relación con el gobierno y sus programas.

Transectorialidad

El proceso de recolección y organización de la información de los

territorios permitió fortalecer el trabajo transectorial. Sin embargo,

dicho proceso se ha dado en medio de una concepción atomizada e

individualizadora de la gestión y acción del gobierno en relación con

los ciudadanos.

“[…] La otra es la fragmentación, que en parte son culpables las instituciones.

Las instituciones vienen aquí a querer mandar, a convertirse en dueños y

gestores de los procesos sin importarles la comunidad, y empiezan a hacer

reuniones de la misma metodología, de la misma estructura, de la misma

cosa, y fragmentan procesos” P1: Taller Comunidad Kennedy.rtf – (546:546)

El trabajo transectorial no logra permear las

tradicionales formas segmentadas y fragmentadas

de organización de la gestión pública por no incidir

de manera decisiva en aspectos determinantes para

la gestión transectorial como la toma conjunta de

decisiones, definición participativa de los

presupuestos y asignación de los recursos, ni en la

manera en que está institucionalmente organizado

el Estado, con un alto de grado de sectorización y

centralización.

Participación comunitaria

Los procesos de participación se conviertan en escenarios

de expresión de demandas y veeduría sobre la atención.

No se reconoce que podría haber otro modo de

participación, es decir, uno en el cual los ciudadanos de

forma vinculante participen en los procesos de

estructuración y aplicación de soluciones.

En los procesos de participación la comunidad termina

informando y siendo consultada sobre los análisis que los

funcionarios, revestidos de su saber técnico institucional,

hacen de su realidad. Por fuera de esos procesos la

participación termina siendo un ejercicio de acompañamiento

tutelado por los funcionarios en la comprensión y solución de

sus necesidades.

“La participación termina siendo un ejercicio de consulta …. en manos

de la institucionalidad. La consulta es amplia, pero se convierte en un

instrumento legitimador de procesos que parten de otro mundo

ideológico, busca hacerlos sentido común, ideología dominante. La

participación es consultiva sobre las decisiones que, de hecho, ya se

han orientado o tomado en otras instancias”

• Hace falta una transformación en la forma de pensar y hacer de las instituciones en lo que hace a las decisiones y la gestión que transforme su tradicional concepción de democracia, representativa y tecnocrática, por otra cuyas reglas sean la participación y la autogestión– “ …yo digo que las instituciones de alguna manera

abusan de las comunidades, porque no tienen una cultura, y una educación medianamente que les permita ser, tener una visión…” (Taller Comunidad. CO: Participación P. 129)

Desarrollo de capacidades

Los actores sociales son adiestrados para que ejerzan una forma de

entender y explicar la realidad, y de gestionar la transformación de la

misma: funcionarios y comunidades reciben información donde se aclara

cuáles son los conceptos, los procesos, componentes y metodología de la

estrategia.

Los procesos de adiestramiento son informativos y no alcanzan a ser

educativos porque lo que se busca es la difusión y aceptación de

contenidos y actividades y no la construcción de saberes, concepciones y

acciones socialmente compartidos.

Los contenidos de la estrategia no se cuestionan, se difunden para su

información y aplicación; se dan por sentados, no se disponen para la

discusión colectiva ni la confrontación social en vía a la construcción

conjunta.

El desarrollo de capacidades, entendido como la difusión de una

herramienta de uso, descuida la dimensión histórico/política en la

que se enmarca y los límites y direcciones a las que apunta.

Por fuera de las coordenadas del modelo de desarrollo, y de las

contradicciones que representa y reproduce, la difusión de la

estrategia no logra dar la suficiente fuerza participativa, crítica,

creadora y transformadora que podría, al quedarse como una

herramienta para su aplicación.

Presupuesto ajustado a necesidades

El componente de presupuesto, que de participativo pasó a

llamarse “ajustado a necesidades,” es el que menos elementos de

desarrollo ha tenido; sin embargo, en las dinámicas de las mesas es

al que con mayor frecuencia se refieren las comunidades y

funcionarios para mencionar los límites y preocupaciones.

Los funcionarios y las comunidades reconocen que es en el

presupuesto, en su definición, asignación, administración, ejecución

y veeduría, donde reside la verdadera posibilidad de materializar la

toma de decisión democrática a la que puede ayudar la estrategia.

Las comunidades se resisten a seguir aceptando que el manejo

de los recursos de la ciudad sea de carácter puramente técnico y

especializado, discrecional de ciertas instituciones y autoridades

e inaccesible para el ciudadano promedio; se consideran

competentes para aprender a definir, asignar, manejar y

controlar la ejecución de las finanzas de las localidades y

territorios.

“Hay un detalle: que aquí empezamos a priorizar algo de lo que el Estado ya

sabía, que ya estaban definidos y orientados los rubros para lo que la gente

quería priorizar. Entonces empezaron por el revés, o empezamos porque todos

antes de sentarnos allá debíamos decir: hombre yo voy a eso, será que hay plata

para eso o dónde está la plata para lo que yo voy a decir. No. Si nos hubiéramos

enterado que no, que ese presupuesto ya estaba definido, asignado, para qué?”

(Taller Comunidad P.361 a 369 – CO:presupuesto {1-0} –>Q:1:100)

CONCLUSIONES

• La GSI tiene la oportunidad de empoderar a las comunidades para incidir en las políticas sociales del Distrito siempre y cuando reconozca que el sector popular cuenta con un poder/saber sobre la ciudad y que las entidades debieran someter sus procesos institucionales a las necesidades de las comunidades.

• El universo ideológico de las reglas discursivas de la GSI no se traduce en su práctica (núcleos de derechos, ciclos vitales y territorios), ni recoge el saber popular.

• Un doble discurso se manifiesta en la implementación de la GSI en los territorios: de una parte, el discurso oficial que atiende a las lógicas institucionales de contenido neoliberal y , de otra, el discurso que expresan funcionarios públicos y ciudadanos que se reconocen como iguales en una ciudadanía activa de clara connotación sociopolítica.

• Sin embargo, es el discurso oficial el que predomina, el que señala el camino a seguir; el otro, el no oficial, no alcanza la fuerza suficiente para de-construir las relaciones económicas, sociales y políticas propias del modelo imperante.

• Así, el sujeto central del ejercicio, el ciudadano y la ciudadana, es constituido en sujeto pasivo que atiende las instrucciones de los servidores públicos, quienes a su vez, atienden las indicaciones del nivel central de la SDIS: las lógicas verticales de planeación pública se perpetúan en los territorios gracias a la GSI.

– “…si lo que se busca es transformar la gestión pública para hacerla más humana e incluyente en una perspectiva de derechos, la clave está en una ciudadanía activa, que trascienda los límites de la participación legitimadora del estado que ha sido promovida históricamente”

Funcionaria de la Secretaría Distrital de Integración Social. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico. Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de Políticas Públicas