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Informe Especial Enseñanzas extraídas por la Comisión Europea con el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II)

ES 2014 Nº 03

TRIBUNALDE CUENTAS EUROPEO

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ISBN 978-92-9241-935-6 doi:10.2865/8138

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ES 2014 Nº 03Informe Especial Enseñanzas extraídas

por la Comisión Europea con el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II)

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)

02Índice

Apartados

Glosario

I–VII Resumen

1–3 Introducción

4–7 Alcance y enfoque de la fiscalización

4–6 Alcance de la fiscalización

7 Enfoque de la fiscalización

8–69 Observaciones

8–32 Sección 1. La Comisión terminó el SIS II, aunque con más de seis años de retraso

8 Criterios de auditoría

9–12 El plazo inicial del proyecto no era realista

13–20 Hasta 2007, la Comisión no dedicó suficiente personal con conocimientos especializados para gestionar eficazmente el trabajo de desarrollo subcontratado

21–25 Inicialmente la Comisión mantuvo malas relaciones de trabajo con algunos países miembros y no logró aprovechar la experiencia de todos los usuarios finales hasta que creó el Consejo de gestión global del proyecto

26–28 No estaba claro para todas las partes interesadas quién tomaba las principales decisiones

29–32 Los requisitos del sistema no alcanzaron suficiente estabilidad hasta la fase final del proyecto

33–49 Sección 2. El coste de desarrollo del sistema y la red centrales aumentó de 23 millones de euros a 189 millones de euros


34–37 Hasta 2010, la Comisión no actualizó su presupuesto global del proyecto de 2003

38 El retraso en la finalización del SIS II produjo un incremento de los costes

39–41 Rendimiento insuficiente del sistema creado por el principal contratista encargado del desarrollo en la primera parte del proyecto

42–43 Los cambios introducidos en los requisitos del sistema provocaron un incremento de los costes

03Índice

44–49 La Comisión incrementó la cuantía del principal contrato de desarrollo, que pasó de 20 millones de euros a 82 millones de euros mediante modificaciones negociadas

50–63 Sección 3. La Comisión no garantizó en el modelo de negocio aplicado al SIS II que volvieran a evaluarse exhaustivamente los costes y los beneficios previstos ni su actualización para tener en cuenta los cambios importantes


51–54 Al asumir la responsabilidad del proyecto, en su modelo de negocio actualizado para SIS II, la Comisión no previó que volvieran a evaluarse exhaustivamente todos los costes, los beneficios previstos y las alternativas

55–63 La Comisión no volvió a evaluar exhaustivamente el modelo de negocio durante el proyecto pese a que se produjeron cambios significativos en los costes y en los beneficios previstos

64–69 Sección 4. Durante la primera parte del proyecto, la Comisión aplicó las enseñanzas extraídas para completar el SIS II y elaborar futuros proyectos


65 La Comisión aplicó en la fase final las enseñanzas extraídas en la primera parte del proyecto

66–69 La Comisión ya ha aplicado a otros proyectos las enseñanzas extraídas con el SIS II

70–72 Conclusiones y recomendaciones

Anexo — Cronología del SIS II

Respuestas de la Comisión

04Glosario

Alerta: Conjunto de datos sobre personas u objetos introducidos en el Sistema de Información de Schengen por las autoridades nacionales competentes.

Comité director: Establece las principales orientaciones y coordina las principales tareas del proyecto. Aprueba los recursos asignados al proyecto y sus principales resultados.

Comité SISVIS: Asiste a la Comisión en el desarrollo del SIS II y del Sistema de Información de Visados, integrado por todos los países miembros y presidido por la Comisión.

DG: Dirección general de la Comisión Europea.

Dirección General de Informática: Dirección general de la Comisión encargada de las tecnologías de la información

Director comercial: Actúa en representación del propietario del sistema para establecer objetivos y prioridades comerciales.

Documento de control de interfaz: Documento en el que se describe la interfaz entre la parte central del Sistema de Información de Schengen y los sistemas nacionales.

Ensayos de objetivos intermedios: Ensayos del sistema introducidos a raíz de la solicitud del Consejo de junio de 2009 que debían ser superados con éxito por el SIS II para poder continuar con el proyecto.

Espacio Schengen: Grupo de veintiséis países que abolieron los controles de pasaporte e inmigratorios en sus fronteras comunes. Lo integran veintidós países miembros de la UE y los cuatro países miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC).

eu-LISA: Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.

Fase de ejecución: Fase del proyecto en la que se llevan a cabo las actividades establecidas en los planes del mismo y se proporcionan resultados del proyecto.

Fase de planificación: Segunda etapa del proyecto, en la cual se elaboran planes.

Fase final del proyecto: Modificación del contrato del SIS II suscrito en diciembre de 2010 con el principal contratista encargado del desarrollo para finalizar el sistema en marzo de 2013 incorporando nuevos requisitos de capacidad, rendimiento y ensayos.

Fase inicial: Primera fase de un proyecto, en la que se define el objetivo del proyecto y se crea el modelo de negocio.

Gobernanza: Se refiere al modo en que se toman las decisiones.

HPS: Principal contratista encargado del desarrollo: consorcio entre Hewlett-Packard y Steria.

ISPMB: Consejo de gestión del proyecto de sistemas de información. Presidido por la Dirección General de Informática, examina nuevas propuestas de proyectos de tecnologías de la información.

Modelo de negocio: Documento en el que se justifica el proyecto y se examinan los costes, los riesgos, los beneficios y las alternativas. Se elabora en la fase inicial del proyecto y se actualiza a medida que cambian los costes, los riesgos, los beneficios y las alternativas.

05Glosario

Países miembros: Los veintiséis países del espacio Schengen. El Reino Unido e Irlanda, pese a no formar parte de él, también participan en el Sistema de Información de Schengen, salvo en las alertas relativas a ciudadanos de países que no pertenecen a Schengen.

Partes interesadas: Intervinientes que pueden afectar al proyecto o resultar afectados por él. Desde el punto de vista del negocio, son el propietario del sistema y los usuarios, y, desde el punto de vista de las tecnologías de la información, el proveedor del sistema, el gestor del proyecto y el equipo a cargo del proyecto.

Propietario del sistema: Le corresponde fijar los objetivos y las prioridades empresariales y normalmente preside el comité director.

Proveedor del sistema: Suministra el sistema de tecnología de la información según los requisitos, los plazos y el presupuesto acordados.

Registro de las decisiones: Contiene un resumen de las decisiones adoptadas. Confiere visibilidad y permite la rendición de cuentas respecto al modo en que se tomaron las decisiones y a quién las tomó.

Requisitos del sistema: Descripción del comportamiento requerido del sistema que se va a desarrollar.

Resultado: Documento, hardware, software o cualquier otro producto entregado según lo previsto.

Sistema de Información de Visados (VIS): Sistema informático de gran magnitud desarrollado por la Dirección General de Interior al mismo tiempo que el SIS II y mediante el mismo contrato de desarrollo principal.

Unisys: Contratista responsable del control de calidad.

06Resumen

IEl Sistema de Información de Schengen es utilizado por guardias de fronteras, policía, autoridades de aduanas, responsables de expedición de visados y autoridades judiciales en el espacio Schengen. Contiene información (alertas) sobre personas que puedan haber cometidos infracciones penales gra-ves o que puedan no tener derecho de entrada o de estancia en la Unión Europea (UE). Contiene asimismo alertas sobre personas desaparecidas y sobre bienes robados u ocultados fraudulentamente, como billetes de banco, vehículos, armas de fuego y documentos de identidad. Las alertas son introducidas en el sistema por las autoridades nacionales (véase el apartado 1).

IICreado y gestionado en un marco intergubernamental, el Sistema de Información de Schengen inicial (SIS 1) funcionó desde 1995 hasta el lanzamiento del SIS II en 2013. En 2001, el Consejo decidió sustituirlo por la versión de segunda generación (SIS II). El Consejo encomendó a la Comisión su desarrollo y la Dirección General de Interior1 gestionó el proyecto, que debía estar terminado antes del final de 2006. El principal motivo para desarrollar el SIS II era inicialmente conec-tar a un número mayor de países miembros, además de introducir en el sistema los últimos avances tecnológi-cos y dotarle de mayores prestaciones, como nuevas categorías de alertas, una aplicación para vincularlas entre sí y la capacidad de almacenar documentos rela-tivos a ellas (véanse los apartados 2 y 3).

IIIEl Tribunal de Cuentas Europeo examinó si la Comisión terminó el SIS II a su debido tiempo con arreglo a las estimaciones de costes iniciales y si contaba con un modelo de negocio riguroso que tuviera en cuenta los principales cambios en los costes y en los beneficios previstos. Además, el Tribunal evaluó si la Comisión había aprendido de las enseñanzas extraídas en su gestión del proyecto y si había aplicado lo aprendido (véanse los apartados 4 a 7).

1 Por entonces era la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad.

IVEn la fiscalización se constató que la Comisión ter-minó el sistema central, pero con más de seis años de retraso con respecto a la fecha inicialmente prevista, y con un coste ocho veces superior al previsto en el presupuesto inicialmente estimado. El retraso y el coste excesivo se debieron en parte al difícil contexto de gobernanza, que limitaba la capacidad de la Comi-sión para resolver las cuestiones operativas, y en parte a las insuficiencias de la gestión de la Comisión. Esto fue así sobre todo en la primera parte del proyecto, hasta 2009:

a) el plazo inicial del proyecto no era realista (véanse los apartados 9 a 12);

b) hasta 2010, la Comisión no actualizó su presupues-to global del proyecto de 2003 (véanse los aparta-dos 34 a 37);

c) los requisitos del sistema la Comisión evoluciona-ron durante el proyecto para ajustarse a las necesi-dades de los usuarios y no fueron suficientemente estables hasta la fase final del proyecto a partir de 2010. El sistema actual tiene una capacidad mucho mayor que el previsto en 2001 (véanse los aparta-dos 29 a 32, 42 y 43);

d) hasta 2007, la Comisión no asignó personal sufi-ciente con conocimientos para gestionar eficaz-mente el trabajo de desarrollo subcontratado (véanse los apartados 13 a 20);

e) el principal contratista encargado del desarro-llo creó un sistema de rendimiento insuficiente en la primera parte del proyecto (véanse los apartados 39 a 41);

f) las relaciones de trabajo entre algunos países miembros y la Comisión fueron malas al principio. Hasta la creación del Consejo de gestión global del proyecto, la Comisión no consiguió aprovechar la experiencia de todos los usuarios finales (véanse los apartados 21 a 25);

Resumen 07

g) no estaba claro para todas las partes interesadas quién tomaba las principales decisiones (véanse los apartados 26 a 28);

h) la Comisión incrementó la cuantía del principal contrato de desarrollo de 20 millones de euros a 82 millones de euros a través de una serie de mo-dificaciones negociadas; aunque esto esté previsto en el Reglamento Financiero, todo procedimiento negociado comporta el riesgo inherente de que los precios pagados no sean competitivos (véanse los apartados 44 a 49).

VDurante el proyecto, los costes y los beneficios previs-tos sufrieron importantes cambios. Las estimaciones preliminares e indicativas de los costes que suponía para el presupuesto de la UE el sistema central subes-timaban considerablemente la verdadera magnitud de la inversión necesaria. El coste total del SIS II ascendía a unos 500 millones de euros al final del proyecto: 189 millones de euros para desarrollar el sistema cen-tral y una estimación de más de 330 millones de euros para desarrollar los sistemas nacionales. Al mismo tiempo, el principal beneficio inicialmente previsto del SIS II era menos importante porque el SIS 1 se amplió con éxito a los nuevos países miembros en 2007 a través del SISone4all. Sin embargo, pese a estos cambios en los costes y los beneficios, la Comisión no volvió a evaluar exhaustivamente los costes y el modelo de negocio del SIS II para demostrar que el proyecto seguía siendo una prioridad organizativa que generaba mayor rendimiento de la inversión que otras oportunidades (véanse los apartados 50 a 63).

VILa Comisión aprendió de las enseñanzas extraídas durante la primera parte del proyecto, cambió de enfoque en la fase final a partir de 2010 y terminó SIS II en abril de 2013; además, pese a no haber efectuado una evaluación formal, ya ha aplicado las enseñanzas extraídas con SIS II a la elaboración de otros proyectos informáticos de gran magnitud (véanse los aparta-dos 64 a 69).

VIISobre la base de estas observaciones, las principales recomendaciones del Tribunal son que la Comisión, al gestionar el desarrollo de dichos sistemas, debería (véanse los apartados 70 a 72):

a) basar el calendario en un análisis técnico de las tareas que deben llevarse a cabo;

b) garantizar que todos los proyectos se integren en su estructura de gobernanza informática institu-cional y aprovechar plenamente los conocimientos especializados de sus expertos internos para ges-tionar eficazmente el trabajo de los contratistas;

c) garantizar que en la toma de decisiones se tenga suficientemente en cuenta las necesidades comer-ciales y las opiniones de usuarios;

d) garantizar la aprobación del modelo de negocio antes de pasar de la fase inicial a la de planifica-ción y su revisión en caso de cambios importantes en los costes del proyecto, los beneficios previstos, los riesgos o las alternativas;

e) garantizar que se documenten las principales deci-siones relativas al proyecto en un registro al efecto para poder seguirlas fácilmente;

f) asegurarse de que existe una coordinación global eficaz cuando un proyecto requiera el desarrollo por varias partes interesadas de sistemas diferen-tes pero dependientes entre sí;

g) desarrollar sistemas informáticos de gran mag-nitud utilizando elementos interconectados fácilmente reutilizables para evitar el «secuestro» técnico con los contratistas;

h) transmitir las enseñanzas extraídas gracias a la fis-calización del Tribunal a las direcciones generales y a las instituciones, las agencias y otros organis-mos de la UE. La Comisión debería evaluar si se lograron los beneficios previstos del SIS II.

08Introducción

01 El Sistema de Información de Schen-gen es utilizado por guardias de fron-teras, policía, autoridades de aduanas, responsables de expedición de visados y autoridades judiciales en el espacio Schengen2. Contiene información (alertas) sobre personas que puedan haber cometido infracciones penales graves o que puedan no tener derecho de entrada o de estancia en la UE. Con-tiene asimismo alertas sobre personas desaparecidas y sobre bienes robados u ocultados fraudulentamente como billetes de banco, vehículos, armas de fuego y documentos de identidad. Las alertas son introducidas en el siste-ma por las autoridades nacionales. El Sistema de Información de Schengen inicial (SIS 1) se creó como un proyecto intergubernamental dirigido por Fran-cia y empezó a funcionar en 1995, bajo la dirección de este país hasta mayo de 2013, cuando fue reemplazado por el SIS II. Tanto el SIS 1 como el SIS II se componen de sistemas nacionales, desarrollados por los países miembros, unidos a un sistema central por una red (véase el gráfico 1).

02 En un principio, los países Schen-gen decidieron crear un Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) en diciembre de 1996. En diciembre de 2001, el Consejo encargó a la Comisión el desarrollo de dicho sistema estableciendo como fecha límite el final de 2006, y la Direc-ción General de Interior de la Comisión gestionó el proyecto y subcontrató el trabajo de desarrollo del sistema central.

03 La razón primordial de la creación del SIS II era conectar al creciente número de países miembros tras la ampliación de la Unión Europea en 2004. Además, el SIS II incorporaría los últimos avan-ces tecnológicos y ofrecería nuevas prestaciones.

2 Los veintiséis países del espacio Schengen son Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia y Suiza.

09IntroducciónG

ráfic

o 1 Esquema del Sistema de Información de Schengen

Fuente: Dirección General de Interior.

sistema nacional

sistema nacional

sistema nacional

sistema nacional

sistema central

Dominio central

interfaz nacional

interfaz nacional

interfaz nacional

interfaz nacional

Usuarios Usuarios

UsuariosUsuarios

10Alcance y enfoque de la fiscalización

Alcance de la fiscalización

04 La fiscalización examinó si la Comisión había gestionado adecuadamente el desarrollo del SIS II y formuló las siguientes preguntas:

a) ¿Terminó la Comisión el SIS II a su debido tiempo?

b) ¿Desarrolló la Comisión el SIS II con arreglo a las estimaciones de costes iniciales?

c) ¿Contaba el SIS II durante el pro-yecto con un modelo de negocio riguroso que tuviera en cuenta los principales cambios en los costes y en los beneficios previstos?

d) ¿Aprendió la Comisión de las en-señanzas extraídas en su gestión del proyecto de desarrollo del SIS II y aplicó lo aprendido?

05 En conjunto, la Comisión cuenta con una considerable experiencia en el desarrollo de proyectos informáticos y en la formulación de orientaciones a las direcciones generales sobre la buena gestión de aquellos3, y es además consciente de la necesidad de extraer enseñanzas del desarrollo de proyectos específicos de tecnologías de la información y de compartir lo aprendido con el resto de la organiza-ción4. En 2011, por ejemplo, el servicio de auditoría interna de la Comisión tuvo la oportunidad de extraer con-clusiones de una revisión de las fases iniciales de los proyectos informáticos en varias direcciones generales de la Comisión5. Gracias a la fiscalización del SIS II llevada a cabo por el Tribunal se determinaron, en un único proyecto, las razones de los retrasos y de los gastos excesivos, así como de los cam-bios que permitieron finalmente a la Comisión terminar el sistema.

06 La presente fiscalización no es una auditoría informática concebida para proporcionar garantías sobre la calidad del SIS II o para examinar cómo ges-tionaron las autoridades nacionales el desarrollo de sus sistemas SIS II.

3 El Rational Unified Process (RUP@EC) era la metodología estándar para el desarrollo de software en la Comisión establecida en la Comunicación a la Comisión de 2004 «The improvement of information technology governance in the Commission», SEC(2004) 1267. En 2011, esta se completó con Metodología de gestión de proyectos (PM2).

4 «Obtener los mejores resultados de las tecnologías de la información en la Comisión», SEC(2010) 1182 final, de 7 de octubre de 2010.

5 Carta de gestión del servicio de auditoría interna de la Comisión de 1 de febrero de 2011, Setup of IT Projects in the Commission.

11Alcance y enfoque de la fiscalización

Enfoque de la fiscalización

07 La fiscalización consistió en:

a) Entrevistas estructuradas con par-tes interesadas en el SIS II, entre las cuales cabe citar las siguientes:

i) personal de la Comisión en la Dirección General de Interior encargado del desarrollo del SIS II;

ii) personal de Comisión en las direcciones generales de Presupuestos y de Informá-tica, en la Secretaría General y en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera, para asuntos relacionados con la gobernanza informática en la Comisión y con otros sistemas informáticos de gran magnitud;

iii) el principal contratista en-cargado del desarrollo del SIS II (un consorcio entre Hewlett-Packard y Steria) y el contratista responsable del control de calidad (Unisys);

iv) personal de la Secretaría del Consejo de la UE y del Parla-mento Europeo encargado del seguimiento del desarrollo del SIS II;

v) representantes de las partes interesadas de seis países miembros (Alemania, España, Francia, Luxemburgo, Hungría y Portugal), los cuales fueron seleccionados para contar con una amplia variedad de opiniones.

b) Una encuesta realizada a las partes interesadas que participaron en el desarrollo del SIS II de todos los países miembros, a la Secretaría del Consejo de la UE, a la Comisión y a los contratistas que trabaja-ban para ella, en la que se pedía la opinión de las partes intere-sadas sobre varios aspectos del desarrollo del SIS II. Respondieron a la encuesta 91 de las 144 partes interesadas seleccionadas, lo que supone un índice de respuesta del 63 %. De los encuestados que respondieron, 81 eran de los países miembros y del Consejo, y 10 de la Comisión y de sus contratistas. Tres cuartas partes de los consultados habían participado en el proyecto desde 2009 o antes.

c) Examen de la documentación y de los procedimientos relativos al SIS II.

12Observaciones

Sección 1. La Comisión terminó el SIS II, aunque con más de seis años de retraso

Criterios de auditoría

08 En la fiscalización se examinó si:

a) se había elaborado un calendario realista para el proyecto;

b) la Comisión había asignado sufi-ciente personal especializado al proyecto para controlar su ejecu-ción y supervisar los contratos con eficacia;

c) la Comisión tenía buenas rela-ciones de trabajo con las partes interesadas y había tomado en cuenta las opiniones de los usua-rios finales;

d) se disponía de modalidades claras de toma de decisiones;

e) los requisitos del sistema eran su-ficientemente estables como para permitir el desarrollo eficiente del sistema.

El plazo inicial del proyecto no era realista

09 En diciembre de 2001, un reglamento del Consejo6 fijó como plazo inicial del proyecto el final de diciembre de 2006 con el propósito de que los países que se habían incorporado a la UE en 2004 entraran en el espacio Schengen al final de 2006. Aunque el estudio de viabilidad de la Comisión realizado en 2003 consideraba que el plazo era factible, se basaba en la estabilidad de los requisitos y en que las especifica-ciones se desarrollarían con rapidez7. Pese a que la Comisión reconoció al final de 2003 que sería difícil cumplir el plazo inicial8, este no fue revisado hasta el final de 2006. En la encuesta de auditoría a las principales partes interesadas en el SIS II realizada por el Tribunal, la mayoría de los encuesta-dos (69 %) consideraban que el plazo inicial no era realista. En el anexo se presenta una cronología del desarrollo del SIS II.

10 Los encuestados, que debían ponde-rar las causas del retraso de 75 meses, consideraron que, en un 16 %, se debió a que el plazo inicial no se había es-tablecido sobre la base de un análisis técnico realista (véase el gráfico 2).

6 Reglamento (CE) nº 2424/2001 del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 328 de 13.12.2001, p. 4), y Decisión 2001/886/JAI del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa al desarrollo del Sistema de Información Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 328 de 13.12.2001, p. 1).

7 Feasibility Study SIS II, Deloitte, 7 de abril de 2003.

8 COM(2003) 771 final, de 11 de diciembre de 2003.

13Observaciones

11 Puesto que la Comisión no terminó el SIS II a su debido tiempo, fue necesa-rio adaptar el SIS 1 en diciembre de 2007 para conectar a los nuevos países miembros. Esta modificación era una copia del sistema nacional portugués y se denominó «SISone4all». Propor-cionó una solución para nueve de los diez países en vías de adhesión9, lo cual era el principal objetivo del SIS II. Se acordaron después las posteriores prórrogas del plazo inicial del proyec-to, pero tampoco se cumplieron, por lo que aumentó el riesgo de que cambia-ran los requisitos del sistema:

a) en diciembre de 2006, el plazo se prorrogó hasta diciembre de 200810.

b) en octubre de 2008, el plazo se prorrogó hasta junio de 201011.

9 Al no poder aplicar sus normas, Chipre no se incorporó al espacio Schengen.

10 Decisión 2006/1007/JAI del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, por la que se modifica la Decisión 2001/886/JAI sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 411 de 30.12.2006, p. 78), y Reglamento (CE) nº 1988/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2424/2001 sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 411 de 30.12.2006, p. 1).

11 Reglamento (CE) nº 1104/2008 del Consejo, de 24 de octubre de 2008, sobre la migración del Sistema de Información de Schengen (SIS 1+) al Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 299 de 8.11.2008, p. 1), y Decisión 2008/839/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, sobre la migración del Sistema de Información de Schengen (SIS 1+) al Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 299 de 8.11.2008, p. 43).

Grá

fico

2 Causas de los retrasos del SIS II

Fuente: Encuesta de auditoría a las partes interesadas en el SIS II.

Otros 4 %Inestabilidad de los requisitos

del sistema 22 %

Modalidades insatisfactoriasde toma de decisiones 11 %

Falta de colaboración de algunos paísesy escasas relaciones de trabajo 17 %

Falta de personal especializado para supervisar eficazmente los contratos 30 %

Plazo inicial establecido sin un análisis técnico realista 16 %

14Observaciones

12 En junio de 2010, la Comisión presentó un calendario final para la finaliza-ción del SIS II que fue refrendado por el Consejo12. Se cumplió el plazo de marzo de 201313 y el SIS II se lanzó en abril de 2013, con más de seis años de retraso sobre el plazo inicialmente previsto. Tras un período de un mes de seguimiento intensivo, empezó a funcionar plenamente y sustituyó al SIS 1 en mayo de 2013.

Hasta 2007, la Comisión no dedicó suficiente personal con conocimientos espe-cializados para gestionar eficazmente el trabajo de desarrollo subcontratado

13 A juicio de los encuestados, el re-traso se debía en parte al hecho de que la Comisión carecía de personal suficiente con conocimientos especia-lizados para supervisar eficazmente los contratos, y otorgaron una ponde-ración del 30 % a esta causa14 (véase el gráfico 2).

14 En 2002, el equipo a cargo del proyec-to SIS II en la Comisión estaba com-puesto por cuatro agentes, supervisa-dos por un jefe de unidad15. En 2003 se incorporaron cuatro agentes más16. Al principio del proyecto, un repre-sentante de la Dirección General de Informática participaba en algunas reuniones. Solo el 10 % de los encues-tados consideraba que la Comisión había asignado suficiente personal con

las cualificaciones y experiencia nece-sarias para desarrollar adecuadamente el SIS II al inicio del proyecto.

15 En 2005, una solicitud de recursos adicionales dirigida a la dirección17 describía una situación de gestión de crisis permanente y de incapacidad de dar respuesta a los problemas plan-teados por los países miembros. Los agentes temporales con contrato de corta duración carecían de la prepa-ración y las competencias técnicas necesarias. El contratista responsable del control de calidad confirmó esta falta de personal especializado en la Comisión18. Casi la mitad del personal dedicado al proyecto eran agentes temporales con contratos que vencían al año siguiente. Ninguno de los en-cuestados de la plantilla de la Comi-sión consideraba que el elevado índice de rotación del personal constituyera un obstáculo para las buenas relacio-nes con las partes interesadas, pero el 49 % de los encuestados de los países miembros opinaba lo contrario. Según la auditoría llevada a cabo en 2006 por el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión19, el personal del proyecto SIS II trabajaba de forma comprometi-da y competente, aunque siempre con sobrecarga de trabajo. A raíz de dicha auditoría, la Dirección General de Interior reforzó los efectivos asignados al proyecto. Al final de 2007, el sector del SIS II en la Dirección General de Interior contaba con doce agentes per-manentes que se incrementaron hasta diecisiete en 201220.

12 Reglamento (UE) nº 541/2010 del Consejo, de 3 de junio de 2010, por el que se modifica el Regla-mento (CE) nº 1104/2008 sobre la migración del Sistema de Información de Schen-gen (SIS 1+) al Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 155 de 22.6.2010, p. 19), y Reglamento (UE) nº 541/2010 del Consejo, de 3 de junio de 2010, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1104/2008 sobre la migración del Sistema de Información de Schen-gen (SIS 1+) al Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) por el que se modifica la Decisión 2008/839/JAI sobre la migración del Sistema de Información de Schengen (SIS 1+) al Sistema de Informa-ción de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 155 de 22.6.2010, p. 23) prorrogó el plazo del proyecto hasta marzo de 2013.

13 SEC(2010) 1138 final, de 21 de septiembre de 2010.

14 La respuesta constaba de los siguientes elementos:a) Muy pocos agentes

de la Comisión tenían experiencia en proyectos informáticos de gran magnitud y en cuestiones relativas a Schengen (9 %).

b) Rendimiento insuficiente del contratista de desarro-llo principal (9 %).

c) Litigios contractuales (5 %).d) La Comisión no supervisó

eficazmente los resultados del contratista de desarro-llo principal (4 %).

e) La Comisión no comunicó con claridad las necesi-dades al contratista de desarrollo principal (3 %).

15 SEC(2003) 206 final, de 18 de febrero de 2003.

16 COM(2003) 771 final.

17 Nota del gestor del programa al director competente en la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad de 16 de septiembre de 2005.

18 Informe de seguimiento de los problemas elaborado por el contratista responsable del control de calidad, agosto de 2005.

19 Informe del Servicio de Audi-toría Interna sobre la gestión

15Observaciones

16 Los seis países miembros entrevistados durante la fiscalización destacaron la falta de personal especializado en la Comisión antes de 2009. Dos de ellos y el principal contratista encargado del desarrollo indicaron que el proyecto habría mejorado de contar con más expertos informáticos de otros ámbi-tos de la Comisión, como por ejemplo, la Dirección General de Informática. La Comisión carecía de personal espe-cializado suficiente para gestionar el contrato de manera eficaz y garantizar la calidad de los resultados21.

17 El 22 de octubre de 2004, HPS obtu-vo la adjudicación del contrato para desarrollar el SIS II y el Sistema de Información de Visados (VIS); sin em-bargo, el 18 de noviembre del mismo año, tuvo que suspender el trabajo en el contrato hasta el 31 de enero de 2005 a la espera de la resolución de un recurso interpuesto por un licitador no seleccionado. La razón de este retraso inicial era que el método empleado por la Comisión para evaluar las ofer-tas no demostraban de forma convin-cente que la elegida fuera la mejor (véase el recuadro 1). En el marco de un procedimiento de cesación, el Tribunal de Justicia consideró que la Comisión había cometido errores en la evaluación de las ofertas pero desesti-mó la demanda de medidas provisio-nales interpuesta por el licitador no seleccionado por falta de elementos de prueba suficientes que demostra-ran que hubiera sufrido un perjuicio grave e irreparable22.

informática en la Dirección Ge-neral de Justicia, Libertad y Se-guridad (8 de junio de 2006).

20 Al final de 2008, el sector SIS II seguía teniendo doce agentes, que aumentaron a catorce al final de 2009. Al final de 2010 tenía trece agentes, que pasaron a dieciséis al final de 2011. El equipo también contaba con agentes contractuales y expertos nacionales en comisión de servicio. Por ejemplo, en el plan de gestión anual de 2008 de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad se indicaba la existencia de nueve agentes contractuales y seis expertos nacionales en comisión de servicio.

21 El informe del Servicio de Auditoría Interna sobre gestión informática en la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad junio de 2006 señalaba que el personal era insuficiente para gestionar el creciente nivel de subcontratación.

22 Auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 31 de enero de 2005, T-447/04 R.

16Observaciones

18 La Comisión carecía de personal sufi-ciente para supervisar debidamente el contrato y evitar el rendimiento insuficiente del principal contratista encargado del desarrollo23. La audito-ría de 2006 del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión criticaba la gestión del proyecto SIS II porque no garantizó que el principal contratista encargado del desarrollo cumpliera los plazos y se ajustara a las especificacio-nes. Cinco de los seis países miembros entrevistados durante la fiscalización

consideraban que la Comisión carecía de experiencia suficiente para valorar la calidad de los resultados y super-visar el rendimiento del contratista. Solo el 20 % de los encuestados creían que la Comisión había supervisado los resultados del principal contratista responsable del desarrollo del SIS II de manera eficaz antes de 2009. Dicho porcentaje se incrementó al 72 % a partir de 2009, lo cual denota una mejora en la capacidad de la Comisión para controlar la calidad en la fase final del proyecto.

23 UK House of Lords, European Union Committee, 9th Report of Session 2006-07, Schengen Information System II (SIS II), Report with Evidence, 2 de marzo de 2007. La Comisión lamentó no haber realizado la mejor supervisión posible en sus relaciones con el principal contratista encargado del desarrollo, y declaró que, con los recursos humanos disponibles en aquel momento, no pudo supervisar el contrato debidamente para evitar el rendimiento insuficiente del principal contratista encargado del desarrollo.

La Comisión consideró que la oferta seleccionada era más baja, cuando en realidad era más alta

Las ofertas se evaluaron primero por su calidad (evaluación técnica) y después según el precio (evaluación financiera).

De las siete ofertas recibidas, la de HPS y la del licitador no seleccionado que posteriormente recurrió eran mejores en la evaluación técnica, y obtuvieron aproximadamente la misma puntuación, aunque la de HPS fue superior en un 0,4 % a la del licitador no seleccionado.

Ambas empresas se sometieron a la fase de evaluación financiera, cuyos resultados se agregaban a la puntua-ción técnica para obtener la calificación final.

En la evaluación financiera, la oferta de HPS se consideró un 43 % más barata y, en consecuencia, recibió una puntuación final más alta y se le adjudicó el contrato.

Sin embargo, el importe de la oferta de HPS era, de hecho, superior en un 3,5 % al de la del licitador no selec-cionado (38,1 millones de euros frente a 36,8 millones de euros).

La Comisión valoró la oferta de HPS por como más barata, cuando de hecho era más cara, porque dividió la oferta en quince partes, calculó una puntuación distinta para cada parte basándose en la relación entre las ofertas de cada contratista y luego sumó las puntuaciones (sin ponderar y sin hacer distinciones entre los precios fijos y los artículos que se encargarían independientemente cuando se necesitaran). De este modo obtuvo una puntuación final que poco tenía que ver con la oferta global.

Recu

adro

1

17Observaciones

19 La Comisión aprobaba los resultados de los ensayos basándose en la infor-mación facilitada por el principal con-tratista encargado del desarrollo y por el contratista responsable del control de calidad. Los ensayos operativos no superados al final de 2008 (los prime-ros efectuados en el sistema central y en los sistemas nacionales en los que participaron los países miembros) revelaron los problemas del sistema. En la fase final del proyecto, mejoró la capacidad de la Comisión para valorar la calidad de los resultados a través de ensayos de aceptación del sistema24 (véase el gráfico 3).

20 Los seis países miembros entrevistados consideraban que la gestión y la comu-nicación de la Comisión había mejo-rado a partir de 2009. El equipo que gestionaba la fase final del proyecto contaba con más personal con expe-riencia en el desarrollo de proyectos informáticos de gran magnitud y con conocimientos sobre el Sistema de Información de Schengen (procedente de la Dirección General de Fiscali-dad y Unión Aduanera, de los países miembros o de la propia fase anterior del proyecto SIS II). Una tercera parte de los encuestados consideraba que, durante todo el período de ejecución del proyecto, la Comisión había asigna-do suficiente personal con las cualifi-caciones y experiencia necesarias para desarrollar adecuadamente el SIS II, cuando al inicio del proyecto solo un 10 % pensaba lo mismo, lo cual supone una mejora significativa en la opinión (véase el apartado 14).

24 En las Conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 26 y 27 de febrero de 2009, la institución se congratula de la revisión del planteamiento de los ensayos del SIS II, que garantiza una mayor participación de los Estados miembros en la definición y gestión de los ensayos.

Grá

fico

3 Mejora en los procedimientos de ensayo a partir de 2009


0 % 20 % 40 % 60 % 80 %

Encuestados que están de acuerdo

Desde 2009Antes de 2009

Las especificaciones de los ensayos estaban claramente definidas

La división de tareas entre la Comisión y los países miembros estaba claramente definida

Los criterios de valoración de los resultados estaban claramente definidos

18Observaciones

Inicialmente la Comisión mantuvo malas relaciones de trabajo con algunos países miembros y no logró aprove-char la experiencia de todos los usuarios finales hasta que creó el Consejo de gestión global del proyecto

21 Los encuestados consideraban que al-gunos de los retrasos se debieron a las malas relaciones de trabajo con las partes interesadas y a la falta de com-promiso de algunos países miembros. Otorgaron una ponderación del 17 % a este motivo25 (véase el gráfico 2).

22 Las entrevistas con los países miembros pusieron de manifiesto las difíciles rela-ciones con la Comisión. En ellas se des-cribía, por ejemplo, que el Comité SISVIS (véase el apartado 27) se convirtió en el escenario de continuas discusiones. En la encuesta, solo el 15 % de los encues-tados, ninguno de la Comisión, conside-raba que, antes de 2009, las reuniones relacionadas con el proyecto SIS II se desarrollaban en un ambiente construc-tivo (véase el gráfico 4).

23 El ambiente en que se desarrolló el SIS II antes de 2009 contrasta con el existente cuando la Dirección General de Fiscali-dad y Unión Aduanera creó otro sistema informático de gran magnitud en aque-lla época (véase el recuadro 2).

25 La respuesta constaba de los siguientes elementos:a) Oposición al proyecto

o falta de compromiso con respecto a él en algunos países miembros (8 %).

b) Malas relaciones de trabajo entre las partes interesadas (5 %).

c) SIS II carecía de importancia estratégica, sobre todo después de la ejecución del SISone4all (4 %).

Grá

fico

4 Malas relaciones entre algunos países miembros y la Comisión antes de 2009

Fuente: Encuesta de auditoría a las partes interesadas del SIS II.

0 % 20 % 40 % 60 % 80 %Encuestados que están de acuerdo


Las partes interesadas participaban suficientemente en la toma de decisiones

Reinaba un clima constructivo en las reuniones

La Comisión colaboró eficazmente con los países miembros en un clima de confianza mutua

La Comisión utilizó las sugerencias de las partes interesadas para impulsar mejoras

La Comisión trabajó adecuadamente con los países miembros en el desarrollo de los sistemas nacionales

19Observaciones

24 La falta de compromiso de algunos países miembros y las malas relaciones de trabajo se debieron a una serie de factores:

a) La Comisión no era usuario del sis-tema, y aunque contrató a exper-tos de los países miembros, carecía del conocimiento específico de las prácticas del usuario final necesa-rio para comprender las necesida-des comerciales y de los usuarios.

b) La Comisión no logró aprovechar la experiencia de todos los países miembros que eran usuarios fina-les y conocían el sistema existente. Aunque se organizaron varias reuniones en las que los países miembros trasladaron su punto de vista de usuario final a la Comisión (reuniones de gestores nacio-nales de proyecto, Comité SIS II, Amigos del SIS II y Grupo especial SIS II), antes de 2009, la Comisión no colaboró eficazmente con los países miembros, que se sintieron excluidos de la toma de decisiones (véase el gráfico 4). Según los seis países miembros entrevistados, no se tuvieron suficientemente en cuenta las opiniones de los usua-rios finales.

Principales factores de éxito para desarrollar sistemas informáticos en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera

La Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera ha logrado desarrollar una serie de grandes sistemas infor-máticos para países participantes utilizando su metodología TEMPO26. El informe de 2006 del servicio de audi-toría interna de la Comisión sobre los grandes sistemas informáticos de esta dirección general consideraba el desarrollo del Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado Comunitario (NCTS) como ejemplo de buena práctica en la gestión de proyectos. Este sistema permite intercambiar mensajes electrónicos relativos a mercancías impor-tadas entre las aduanas de los países participantes con el fin de garantizar que los derechos de aduana se pagan en el destino final. La Comisión consideró que el NCTS era comparable en escala al proyecto SIS II27.

Según la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera, el factor de éxito más importante en el desarrollo de proyectos informáticos de gran magnitud como el NCTS era la comunicación y construcción de relaciones formales e informales con los países participantes para crear un clima de confianza, cooperación y empeño compartido por el logro de resultados.

26 TEMPO (TAXUD electronic management for projects online): siglas en inglés del instrumento de gestión electrónica de proyectos on line TAXUD (Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera). Es una metodología de gestión de proyectos desarrollada por la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera.

27 COM(2001) 720 final, de 18 de diciembre de 2001, anexo 1, apartado 5.1.2, y COM(2003) 771, anexo 3, apartado 5.1.2.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de las entrevistas realizadas en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera.

Recu

adro

2

20Observaciones

c) La Comisión proporcionó un marco para que los países miem-bros pudieran comunicarse con el principal contratista encargado del desarrollo, pero cinco de los seis países miembros entrevistados consideraban que no era eficaz. Pese a las numerosas peticiones de dichos países, la Comisión no les facilitó una copia del principal contrato de desarrollo hasta que su servicio jurídico se lo recomen-dó en 2009.

d) Algunos países miembros no es-taban convencidos de que el SIS II fuera necesario.

e) La escasa calidad de los resultados afectó a la confianza de los países miembros en la capacidad de la Comisión para llevar a cabo el SIS II (véase el apartado 16).

25 La encuesta reveló que a partir de 2009 mejoraron las relaciones con los países miembros (véase el gráfico 4). Este cambio obedece a varios factores:

a) En 2009, la Comisión creó el Conse-jo de gestión global del proyecto (GPMB), que permitió a los usuarios finales de los países miembros aportar su visión y experiencia en la última fase del proyecto. En las reuniones semanales del GPMB participaba la Comisión, expertos de hasta ocho países miembros (en representación de los usuarios fi-nales más que de su país) y los con-tratistas. Gracias a las reuniones del GPMB se intensificó la interac-ción entre los países miembros y el principal contratista encargado del desarrollo.

b) La mejora de la gestión y la comu-nicación de la Comisión (véase el apartado 20).

c) La comparación realizada en 2009 con una solución alternativa con-tribuyó a justificar la continuación del proyecto SIS II (véase el aparta-do 63).

d) El principal contratista encargado del desarrollo obtuvo mejores resultados durante la fase final del proyecto a partir de 2010 (véase el apartado 41).

No estaba claro para todas las partes interesadas quién tomaba las principales decisiones

26 En su informe de 2011 sobre la evolu-ción del SIS II28, el Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS) describía el marco de gobernanza del proyecto (véase el gráfico 5).

27 Según la legislación de 2001, el desarrollo del SIS II correspondía a la Comisión, con la asistencia del Comi-té SISVIS. Si el Comité no estaba de acuerdo con alguna de las medidas propuestas por la Comisión, el Con-sejo podía ordenar a la Comisión que volviera a examinar la propuesta29. La auditoría practicada en 2006 por el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión reveló que la capacidad de la Comisión para abordar cuestiones operativas estaba limitada por los me-canismos de dirección del proyecto.

28 The Difficult Road to the Schengen Information System II, Joanna Parkin, Centro de Estudios Políticos Europeos, abril de 2011.

29 El Comité SISVIS asistió a la Comisión en el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) y del Sistema de Información de Visados (VIS). La Decisión 2001/886/JAI del Consejo estableció dos procedimientos de toma de decisiones:i) Un procedimiento de

reglamentación para las decisiones principales sobre la concepción de la arquitectura física del sistema, la protección de los datos personales, los aspectos con importantes repercusiones financieras para los presupuestos de los Estados miembros o con importantes repercusiones técnicas para los sistemas nacionales de los Estados miembros y los requisitos en materia de seguridad. Si el Comité no estaba de acuerdo con las medidas propuestas por la Comisión, el Consejo podía ordenar a esta que volviera a examinar la propuesta.

ii) Un procedimiento de gestión para las restantes materias. Si el Comité no estaba de acuerdo con las medidas propuestas por la Comisión, el Consejo podía adoptar una decisión diferente.

21ObservacionesG

ráfic

o 5 Marco de gobernanza del SIS II a partir de 2010

Notas:

Las flechas representan los canales de información

PM Países miembros de SchengenAdSIS Amigos del SIS IIGE SIS II Grupo especial SIS II SIS TECH Grupo de trabajo sobre Asuntos Schengen (configuración SIS-TECH)SIS SIRENE Grupo de trabajo sobre Asuntos Schengen (configuración SIS/SIRENE)CATS Comité del artículo 36 GNP Reunión de gestores nacionales de proyectos GPMB Consejo de gestión global del proyectoPCD Principal contratista encargado del desarrolloCCC Contratista responsable del control de calidadGCP Grupo consultivo de ensayos (grupo de trabajo asesor del Comité SISVIS)CGC Comité de gestión del cambio (grupo de trabajo asesor del Comité SISVIS)Comité SISVIS Comité que asiste a la Comisión en el desarrollo del SIS II y del Sistema de Información de Visa-

dos (VIS)SIS II TECH Configuración SIS II TECH del Comité SISVISSIRENE Configuración SIRENE del Comité SISVIS

Fuente: Centro de Estudios Políticos Europeos y Dirección General de Interior.

SIS TECH GE SIS II

AdSIS

PARLAMENTO EUROPEO

SIS SIRENE

CATS

CONSEJO (COREPER)

PMPMPM

PM

GCPCGCGNP

SIRENESIS II TECH

GPMB

COMISIÓN

DG InteriorCCC

PCD

Comité SISVIS

Europol Eurojust

22Observaciones

28 No estaba claro para todas las partes interesadas del SIS II quién tomaba las decisiones principales en la prác-tica. Aunque se levantaba acta de las reuniones del Comité SISVIS, no se llevaba un registro de las decisiones que permitiera conocer y compren-der fácilmente los motivos de todas las decisiones importantes. La mitad de los encuestados consideraba que, hasta 2009, la Comisión había tomado las decisiones fundamentales (véase el gráfico 6), pero después de la creación del Consejo de gestión global del pro-yecto en 2009, solo el 24 % era de la misma opinión. Pese a que Consejo de gestión era un órgano consultivo y no decisorio, el 34 % de los encuestados pensaba que tomaba las decisiones principales. Los encuestados opinaban que los retrasos se debían en parte a la toma de decisiones compleja y poco clara, otorgaron una ponderación del 11 % a ese motivo (véase el gráfico 2).

Los requisitos del sistema no alcanzaron suficiente estabilidad hasta la fase final del proyecto

29 Los encuestados consideraban que los retrasos en el proyecto se debieron en parte a la inestabilidad de los requisi-tos del sistema, y otorgaron una pon-deración del 22 % a esta causa (véase el gráfico 2).

Grá

fico

6 Percepción de las partes interesadas sobre quién tomaba las decisiones principales en la práctica


0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %


Encu

esta

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OtrosNo está claroGPMBContratista encargado del

desarrollo

Comité SISVIS

Comisióny Consejo

conjuntamente

ConsejoComisión

23Observaciones

30 El pliego de condiciones, publicado en junio de 2003, proporcionaba una primera descripción de la arquitectura física del sistema y de los requisitos funcionales, técnicos, de eficacia y de migración. A partir de estas especifica-ciones, se adjudicó a HPS el contrato para desarrollar el sistema central en octubre de 2004. Después empezó a trabajar en la fase I30, el diseño de las especificaciones detalladas. Sin embar-go, debido a los cambios introducidos posteriormente en los requisitos del sistema, hubo que modificar el contrato de desarrollo, lo cual contribuyó a los retrasos.

31 Por ejemplo, en diciembre de 2006, se incorporó a la normativa sobre el establecimiento, el funcionamiento y la utilización del SIS II una capacidad adicional, la «amnistía de datos», para atender las necesidades de los usuarios. Esto concedía a los países miembros un plazo de tres años para asegurarse de que las alertas transferidas desde el SIS 1 se ajustaban a las disposiciones de la normativa31. La amnistía de datos no constaba en el pliego de condiciones y se incorporó en una modificación del contrato32.

32 Algunos cambios, como el aumento de la capacidad, estaban parcialmente vinculados a la duración del proyecto, superior a la prevista. El contrato inicial de 2004 era para un sistema que debía ponerse en marcha en 2006 que podía gestionar 15 millones de alertas y am-pliarse a 22 millones de alertas sin in-troducir cambios técnicos. A partir de 2007 se produjo un notable aumento de la tasa de crecimiento del número de alertas, por lo que se cambiaron los requisitos relativos a la capacidad del sistema. En la fase final del proyecto se introdujo una modificación para que el sistema pudiera gestionar 70 millo-nes de alertas y ampliarse hasta los 100 millones, basándose en las proyec-ciones de un estudio volumétrico lle-vado a cabo por la Comisión en 2009. En la migración de abril de 2013 había 46 millones de alertas. En el gráfico 7 se muestra la evolución del número de registros en la base de datos SIS.

30 El contrato se dividió en dos fases: la fase I consistía en el diseño técnico, y la fase II, en el desarrollo y la ejecución del sistema.

31 Artículo 54, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1987/2006 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 381 de 28.12.2006, p. 4), y artículo 70, apartado 1, de la Decisión 2007/533/JAI del Consejo, de 12 de junio de 2007, relativa al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO L 205 de 7.8.2007, p. 63).

32 Modificación nº 4 de 30 de abril de 2008 al contrato JAI-C3-2003-01.

Grá

fico

7 Evolución del número de registros en la base de datos SIS

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de estadísticas del Consejo, de documentación del SIS II y del estudio volumétrico de la Comisión de 2009.

020406080

100120140

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025

Proyecciones del estudio volumétrico de 2009

Capacidad prevista para SIS IISIS 1 real

mill

ones

de r

egist

ros

24Observaciones

Sección 2. El coste de desarrollo del sistema y la red centrales aumentó de 23 millones de euros a 189 millones de euros


33 En la fiscalización se examinó si:

a) la Comisión había elaborado un presupuesto inicial realista;

b) la Comisión había evitado retrasos que incrementaran los costes;

c) la Comisión se había asegurado de que el contratista entrega-ra los productos dentro de los plazos previstos y con la calidad necesaria;

d) los requisitos eran estables;

e) si los trabajos adicionales habían sido económicamente ventajosos.

Hasta 2010, la Comisión no actualizó su presupuesto glo-bal del proyecto de 2003

34 En junio de 2001, el Consejo estimaba que el coste del desarrollo del SIS II ascendería a 14,6 millones de euros. En la Comunicación de la Comisión de diciembre de 200133 esta cifra se in-crementó a 23 millones de euros. Dos años después, la Comisión calculaba que costaría 35,3 millones de euros34. En 2013, al final del proyecto, el coste estimado de desarrollo del sistema ascendía a 188,6 millones de euros (véase el gráfico 8).

33 COM(2001) 720 final.

34 COM(2003) 771 final.

Grá

fico

8 Evolución del presupuesto del SIS II

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de documentación del SIS II.

Millones de euros

Reglamento y Decisión del Consejo (2001)

Comunicación de la Comisión (2001)

Comunicación de la Comisión (2003)

Documento de tra-bajo de la Comisión

(2010)

Compromisos hasta el final del proyecto

(abril de 2013)

Diseño, desarrollo y migración 14,6

17,2 31,3124,5

122,8

Red 1,0 45,3

Total de contratos 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1

Gastos administrativos y de personal de la Comisión

Datos no disponibles 4,8 4,0 20,520,5

(Basado en el cálculo de 2010)

Total 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6

25Observaciones

35 La Comisión subrayó que su estima-ción preliminar de costes de 2001, basada en la información entonces disponible, era provisional, y la des-cribió como una hipótesis de trabajo. En diciembre de 2003 se actualizó para tener en cuenta información más reciente, como el estudio de viabili-dad, pero siguió siendo una hipótesis de trabajo que podía incrementaría debido a decisiones sobre los requisi-tos de los usuarios o a la necesidad de contar con ayuda externa para cumplir el apretado calendario.

36 La Comisión no presentó una esti-mación revisada más realista cuando disponía de información más completa sobre el diseño del sistema y de la red y conocía la dificultad y complejidad del proyecto y de su entorno. Por ejemplo, el coste de la red se estimó en 1 millón de euros en 2001, pero no se incluyó en las estimaciones de 2003 porque quedaba cubierto por otras partidas del presupuesto de la UE. En mayo de 2005, la Comisión presentó un presupuesto de 132 millones de eu-ros para los gastos de funcionamien-to del SIS II en el período 2007 a 2013, tras su lanzamiento, previsto para principios de 200735. Dicho presupues-to contenía la información de que los costes de red de una línea dedicada a los puntos de acceso nacionales del SIS II ascenderían a 6 millones de euros anuales. Sin embargo, el presupuesto global del proyecto de desarrollo del SIS II no volvió a presentarse hasta 2010, cuando la Comisión estableció los compromisos contraídos hasta la fecha y los costes previsibles para la finalización del SIS II36.

37 Pese a que la mayoría de los encues-tados no participaron en el proyecto SIS II en 2001, un 57 % de ellos con-sideraba que el presupuesto inicial del proyecto de 23 millones de euros no era realista teniendo en cuenta la información disponible en aquel momento, ya que se basaba, por ejemplo, en un plazo tan irrealizable (véanse los apartados 9 y 10) como la estimación revisada de 2003. Cuando se pidió a los encuestados que pon-derasen las causas del incremento en los costes del desarrollo del sistema central, consideraron que el incremen-to se debía en parte al hecho de que el presupuesto inicial no se basara en un análisis técnico realista. Otorgaron una ponderación del 24 % a esta causa (véase el gráfico 9).

35 COM(2005) 236 final, de 31 de mayo de 2005, y COM(2005) 236 final/2, de 23 de agosto de 2005. La dotación presupuestaria de 132 millones de euros de la ficha financiera cubría los gastos de funcionamiento del sistema central y la red del SIS II y destinaba también 40 millones de euros al desarrollo y funcionamiento de un motor de búsqueda basado en un identificador biométrico.

36 SEC(2010) 436 final, de 12 de abril de 2010.

26Observaciones

El retraso en la finalización del SIS II produjo un incre-mento de los costes

38 Según lo previsto inicialmente, el SIS II debería haber estado terminado en diciembre de 2006 para atender a las necesidades de los nuevos países miembros, pero se finalizó con más de seis años de retraso, en abril de 2013 (véanse los apartados 9 a 32). Los encuestados opinaron que las exten-sas prórrogas del plazo de entrega del proyecto contribuyeron al incremento

de los costes, y otorgaron una pon-deración del 31 % a esta causa (véase el gráfico 9). La prolongación del proyecto provocó incrementos en de-terminados costes, como la garantía de calidad y el uso de la red. Pese a que en el principal contrato de desarrollo de SIS II se establecía un precio fijo, los retrasos dieron lugar a actualizaciones (véase el apartado 43) y al aumento de la capacidad para gestionar el significativo incremento en el número de alertas a partir de 2007 (véase el apartado 32). Los factores determinan-tes de los retrasos en el SIS II también incrementaron los costes.

Grá

fico

9 Causas del incremento de los costes del SIS II central


El proyecto tardó más de lo previsto en completarse 31 %

El presupuesto inicial no se basó en un análisis técnico realista 24 %

Posición negociadora poderosa del contratista 5 %

Introducción de cambiosen los requisitos 27 %

Otros 3 %

Bajo rendimiento del contratista 10 %

27Observaciones

Rendimiento insuficiente del sistema creado por el prin-cipal contratista encargado del desarrollo en la primera parte del proyecto

39 La Comisión no contaba con recursos suficientes para supervisar eficazmen-te al principal contratista encargado del desarrollo (véase el apartado 18). En 2005, los países miembros señalaron la escasa calidad de los primeros documentos elaborados por HPS37. Cinco de los seis países miem-bros entrevistados y el contratista responsable del control de calidad consideraban que las especificaciones iniciales facilitadas por HPS eran de poca calidad. El fallo de los ensayos del sistema operativo en diciembre de 2008 reveló que HPS había creado un sistema de rendimiento insuficiente (véase el apartado 19). Al no entregar el sistema en el plazo fijado cumplien-do los requisitos de calidad contribuyó al retraso del proyecto, que a su vez dio lugar a un incremento de los costes (véase el apartado 38). Los encuesta-dos opinaron que el incremento de los costes se debió en parte al bajo rendimiento del principal contratista encargado del desarrollo, y otorgaron una ponderación del 10 % a esta causa (véase el gráfico 9).

40 La Comisión solo podía exigir a HPS una indemnización de 390 000 euros (menos del 0,5 % de la cuantía fi-nal del contrato, que ascendía a 82,4 millones de euros38, véase el apartado 44) específicamente por no haber entregado a tiempo el informe de los ensayos del sistema operativo. Otros problemas de rendimiento no re-cibieron ninguna sanción financiera39.

41 El principal contratista encargado del desarrollo superó el ensayo del primer objetivo intermedio en marzo de 2010 y aplicó satisfactoriamente la fase final del proyecto y el ensayo del segundo objetivo intermedio en mayo de 2012 (véase el apartado 63). Solo el 11 % de los encuestados consideraban que la Comisión colaboró eficazmente con el principal contratista encargado del de-sarrollo en el período anterior a 2009, pero este porcentaje aumentó al 64 % en el período posterior a 2009. Cuatro de los seis países miembros entrevista-dos durante la fiscalización señalaron la repercusión positiva del cambio en el equipo de gestión del principal contratista encargado del desarrollo para ejecutar la fase final del proyecto a partir de 2010.

Los cambios introducidos en los requisitos del sistema provocaron un incremento de los costes

42 Los encuestados consideraban que el incremento de los costes se debía en parte a los requisitos nuevos o a las modificaciones en los existentes, como la introducción de la amnistía de datos o el aumento de la capacidad (véanse los apartados 31 y 32), y otorgaron una ponderación del 27 % a esta causa (véase el gráfico 9).

37 Comments on the Commission’s progress report for SIS II, y Council of the European Union note from SIS-TECH WG to SIS-SIRENE WG, 8861/05, de 13 de mayo de 2005 (comentarios al informe de situación de la Comisión sobre SIS II, y Consejo de la Unión Europea, nota de SIS-TECH WG a SIS-SIRENE WG, 8861/05).

38 Por el contrato del VIS con HPS, que estaba combinado con el contrato del SIS II, la Comisión exigió una indemnización de unos 9 millones de euros, lo cual representa más de un 20 % de la cuantía total del contrato VIS.

39 En el informe del Servicio de Auditoría Interna de junio de 2006 sobre la gestión informática en la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad se señalaba que en esta dirección general la calidad de los resultados se percibía como insuficiente. En el informe se recomendaba que los pagos de las prestaciones se ajustaran más al trabajo realizado y que los futuros contratos incorporasen un mecanismo de sanción eficaz para garantizar el puntual suministro de prestaciones conformes a las normas básicas de calidad.

28Observaciones

43 Los cambios en los requisitos im-plicaban la modificación del prin-cipal contrato de desarrollo y en consecuencia repercutieron en los costes. El coste de la amnistía de datos ascendió a 505 000 euros. La modificación más significativa fue la nº 15 de diciembre de 2010, por un importe de 35,0 millones de euros para la fase final del proyecto. Esta modificación supuso una importante transformación40 e incorporó nuevos requisitos relativos a la capacidad, el rendimiento, la estrategia de ensayo, el documento del control de las interfa-ces, las actualizaciones del software y la migración del sistema41.

La Comisión incrementó la cuantía del principal con-trato de desarrollo, que pasó de 20 millones de euros a 82 millones de euros mediante modificaciones negociadas

44 La cuantía del contrato inicial con HPS para desarrollar el SIS II en octu-bre de 2004 era de 20,3 millones de euros42. El importe del contrato era fijo y no especificaba los precios de paquetes de trabajos menores bien definidos que podrían usarse para introducir ajustes en el proyecto sin renegociaciones. Las modificaciones introducidas cuadruplicaron su valor, que alcanzó los 82,4 millones de euros en 201343. En el gráfico 10 se muestra la evolución de la cuantía del principal contrato de desarrollo del SIS II.

40 Conclusions of the first meeting of the evaluation committee on the negotiated procedure C2-2009-01 SIS II, 17 de septiembre de 2010.

41 SEC(2010) 1138 final.

42 3,3 millones de euros en la fase I (el diseño técnico pormenorizado) y 17,0 millones de euros en la fase II (desarrollo y entrega del sistema).

43 Se trataba de un total de veintisiete modificaciones introducidas en el principal contrato de desarrollo de SIS II y VIS (los contratos de ambos sistemas agrupados en un único acuerdo).

Grá

fico

10 Valor del principal contrato de desarrollo del SIS II

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de las modificaciones del contrato del SIS II.

0102030405060708090

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

mill

ones

de e

uros

acum

ulad

os

Nos 24, 25 y 27Nos 12, 13 y 15

(Fase final del proyecto)

Nos 9 y 11Nº 5

Nº 4Modificación Nº 2

29Observaciones

45 Las modificaciones acordadas entre 2006 y 2008 incrementaron la cuantía del contrato con el principal con-tratista encargado del desarrollo en 14,1 millones de euros (69 %) hasta alcanzar los 34,4 millones de euros (véase el gráfico 10). Antes del primer incremento de 4 millones de euros en diciembre de 2006 (modificación nº 2), la Dirección General de Interior consultó a la Dirección General de Presupuestos sobre la posibilidad de negociar un incremento de la cuantía del contrato con el contratista, y esta última aconsejó que, con arreglo al artículo 126, apartado 1, letra e), de las normas de desarrollo del Reglamento, la Dirección General de Interior podía negociar modificaciones por servicios complementarios que no figurasen en el primer contrato pero que fueran ne-cesarios. Con arreglo al citado artículo, la cuantía acumulada de los contratos complementarios no debería supe-rar el 50 % de la cuantía del contrato inicial44. La cuantía inicial del contrato SIS II era de 20,3 millones de euros, por lo que la cuantía total de las modifi-caciones negociadas con arreglo al artículo 126, apartado 1, letra e), no podían exceder los 10,2 millones de euros.

46 En 2008, la cuantía total de las modifi-caciones alcanzó el límite del 50 %. La Dirección General de Interior negoció ulteriores modificaciones con arreglo al artículo 126, apartado 1, letra b), de las normas de desarrollo del Regla-mento financiero45. Este artículo no limita la cuantía total de las modifica-ciones, pero solo puede aplicarse con la condición de que el contrato solo se adjudique a una empresa en particu-lar (lo que se denomina «secuestro» técnico).

47 En el pliego de condiciones para el SIS II no se preveía un sistema como un conjunto de elementos que pudieran ser fácilmente reutilizados por otro contratista46. La Dirección General de Interior decidió que, por razones téc-nicas, el contrato para la modificación de 35,0 millones de euros en 2010 para la fase final del proyecto solo podía ser adjudicado al principal contratista encargado del desarrollo, HPS, pues consideraba que ningún otro contra-tista habría podido realizar SIS II con la calidad requerida dentro del pla-zo establecido por el mismo precio. Además, la convocatoria de una nueva licitación habría supuesto más tiempo. Por su parte, la Comisión consideró que, puesto que el contrato del SIS II estaba agrupado con el del Sistema de Información de Visados, rescindir el contrato del SIS II podría haber pertur-bado el desarrollo del otro.

48 La Comisión consideró que no podía justificar un nuevo procedimiento de licitación pública desde el punto de vista de la buena gestión financiera e incrementó la cuantía del contrato, que pasó de 20,3 millones de euros a 82,4 millones de euros, con el contra-tista que había entregado un sistema de rendimiento insuficiente en 200847. El aumento se realizó a través de una serie de modificaciones negociadas: Aunque este procedimiento está pre-visto en el reglamento Financiero, todo procedimiento negociado comporta el riesgo inherente de que los precios pagados no sean competitivos.

44 Según el artículo 126, apartado 1, letra e), de las normas de desarrollo del Reglamento financiero, los órganos de contratación podrán recurrir a un procedimiento negociado (sin concurso), en el supuesto de servicios y obras complementarios que, aun no figurando en el proyecto inicial ni en el primer contrato celebrado, sean necesarios, por circunstancias imprevistas e independientes del órgano de contratación, para la ejecución de los servicios o las obras y no puedan ser separados del contrato principal sin mayores inconvenientes. La cuantía acumulada de los contratos complementarios no deberá superar el 50 % de la cuantía del contrato inicial.

45 Con arreglo al artículo 126, apartado 1, letra b), de las normas de desarrollo del Reglamento financiero, los órganos de contratación podrán recurrir a un procedimiento negociado (sin concurso), en los contratos cuya ejecución deba encomendarse, por razones de especificidad técnica, artística o por razones de protección de derechos exclusivos, a un operador económico determinado.

46 Este enfoque basado en componentes se describe en la metodología para el desarrollo de software utilizado en la Comisión Europea (RUP@EC). El Rational Unified Process (RUP@EC) era la metodología estándar para el desarrollo de software en la Comisión establecida en la 2004 la Comunicación a la Comisión de 2004 «the improvement of information technology governance in the Commission»

47 En 2012, las modificaciones por valor de 4,7 millones de euros incrementaron la cuantía total a 82,4 millones de euros.

30Observaciones

49 Pero la Comisión, consciente del riesgo, en la negociación de la mo-dificación nº 15 para la fase final del proyecto tomó medidas para obte-ner garantías de que el precio fuera razonable. La oferta inicial presentada por HPS ascendía a 49,9 millones de euros. Una vez alcanzado el consen-so sobre el contenido de la oferta, la Comisión realizó su propia estimación de 25,8 millones de euros y después, tras comparar los precios de una muestra del 10 % de los elementos de hardware con los del contrato marco gestionado por la Dirección General de Informática48, constató que los precios propuestos doblaban a los otros y pudo acogerse a la cláusula de mejor cliente que garantizaba el mejor precio a la Comisión. Gracias a estas medidas redujo la oferta inicial de HPS en un 30 %, de 49,9 millones de euros a 35,0 millones de euros, aunque una licitación competitiva podría haber permitido un mayor ahorro.

Sección 3. La Comisión no garantizó en el modelo de negocio aplicado al SIS II que volvieran a evaluarse exhaustivamente los cos-tes y los beneficios previs-tos ni su actualización para tener en cuenta los cambios importantes


50 En la fiscalización se examinó si la Comisión evaluó de nuevo el modelo de negocio de SIS II cuando los costes y los beneficios previstos sufrieron cambios significativos.

Al asumir la responsabilidad del proyecto, en su modelo de negocio actualizado para SIS II, la Comisión no previó que volvieran a evaluarse exhaustivamente todos los costes, los beneficios previs-tos y las alternativas

51 Los países Schengen adoptaron la Decisión de desarrollar SIS II en diciem-bre de 1996 después de sopesar las ventajas e inconvenientes de realizar una ampliación de SIS 1. En las estima-ciones de costes del SIS II se incluía un cálculo del coste del desarrollo de los sistemas nacionales y se reconocía que excederían considerablemente los cos-tes de desarrollo del sistema central49.

48 Correo electrónico de la Dirección General de Interior al principal contratista encargado del desarrollo, 7 de septiembre de 2010.

49 SCH/OR.SIS(96) 165, de 15 de diciembre de 1996, Note from the Presidency of the SIS Steering Committee. Nota de la presidencia del Comité director de SIS, que calculó que el coste del nuevo sistema central ascendería a entre 50 y 60 millones de francos franceses (entre 8 y 9 millones de euros) y que el coste de cada nuevo sistema nacional se situaría entre 20 y 25 millones de francos franceses (entre 3 y 4 millones de euros).

31Observaciones

52 En 2001, el Consejo describió los costes y beneficios del SIS II en los siguientes términos50:

a) El desarrollo del sistema central costaría 14,6 millones de euros.

b) La razón primordial para desarro-llar el SIS II era conectar a un nú-mero creciente de países después de la ampliación. SIS II se bene-ficiaría asimismo de los últimos avances tecnológicos y de nuevas funciones.

53 Para la mayoría de los encuestados (76 %), esta justificación inicial del SIS II era convincente, y los beneficios justificaban los costes. En 2001, no se había solicitado que la propuesta del proyecto SIS II se presentara a la Dirección General de Informática para su aprobación. En 2004, la gobernanza informática institucional y los contro-les de la Comisión se reforzaron a raíz de una Comunicación sobre la gober-nanza de la tecnología de la informa-ción51 en la que se recomendaba que la Dirección General de Informática emitiera un dictamen sobre el desarro-llo de nuevos sistemas de información proyectados por direcciones genera-les independientemente de la fuente presupuestaria (tanto administrativa como operativa). En la práctica, desde 2004, siguieron este procedimiento solo los proyectos financiados con car-go al presupuesto administrativo, pero no, en general, los proyectos, como el SIS II, financiados con cargo a presu-puestos operativos52.

54 Cuando se le encomendó el desa-rrollo del SIS II, la Comisión publicó comunicaciones en diciembre de 2001 y en diciembre de 2003 basadas en la justificación de la legislación de 2001 y que revisaban el cálculo de los costes (véase el gráfico 8). Sin embargo, el modelo de negocio actualizado de la Comisión para SIS II no ofrecía un examen exhaustivo de los costes, los beneficios y las alternativas:

a) Las estimaciones preliminares e indicativas, que no se revisaron hasta 2010, subestimaban conside-rablemente la verdadera magnitud de la inversión necesaria (unos 500 millones de euros al final del proyecto): 189 millones de euros para desarrollar el sistema central (véase el apartado 34), y una esti-mación de más de 330 millones de euros para desarrollar los sistemas nacionales53. El coste del desarro-llo de los sistemas nacionales se cargó a los presupuestos naciona-les, pero contó con una ayuda de 95 millones de euros del Fondo para las Fronteras Exteriores de la UE. Los sistemas nacionales son parte integrante del Sistema de Información de Schengen puesto que los principales usuarios finales del SIS II accederán al sistema cen-tral a través de su sistema nacional (véase el gráfico 1). Aunque la realización de los proyectos nacio-nales SIS II no era cometido de la Comisión, la coordinación de estos era esencial para el éxito del pro-yecto54, hecho reconocido por los países miembros en su propuesta inicial de 1996 para SIS II (véase el apartado 51). Sin embargo, ni las estimaciones preliminares ni en las subsiguientes presentadas por la Comisión se incluía el coste del desarrollo de aquellos.

50 Reglamento (CE) nº 2424/2001 del Consejo, Decisión 2001/886/JAI del Consejo e Iniciativa del Reino del Bélgica y del Reino de Suecia con vistas a la adopción de un Reglamento del Consejo sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (9844/2001).

51 SEC(2004) 1267. La gobernanza informática institucional y los controles de la Comisión se reforzaron a través de otras Comunicaciones en 2010 y 2011 en parte como respuesta a la sensibilización respecto del riesgo para la reputación que supone la ejecución de proyectos de sistemas informáticos de gran magnitud: SEC(2010) 1182 y SEC(2011) 1500, de 30 de noviembre de 2011.

52 El grupo de trabajo Methodology, Architecture, Portfolio Management Working Group (MAP), presidido por la Dirección General de Informática, se encarga de revisar los documentos de identificación de los proyectos elaborados por las direcciones generales antes de liberar los fondos administrativos.

53 En un informe de 2009 al Grupo de trabajo SIS-TECH [8708/09 de 19 de mayo de 2009, Note from Presidency on Alternative Scenario Assessment Paper SIS 1+RE (Nota de la presi-dencia sobre el documento de evaluación de la solución alternativa SIS 1+RE)], se calcu-laba que los costes invertidos por los países miembros en los sistemas nacionales SIS II hasta mayo de 2009 ascendían a 170 millones de euros. Las estimaciones de los países miembros en el contexto de la evaluación intermedia del Fondo para las Fronteras Exteriores de la Comisión identificaban otras inversiones en los sistemas nacionales SIS II de unos 160 millones de euros entre 2009 y 2012. La inversión total es considerablemente ma-yor, porque no se disponía de las cifras de Dinamarca, Estonia, Alemania, Grecia, Luxembur-go, los Países Bajos, Portugal, España y Suiza. De la inversión total en sistemas nacionales de más de 330 millones de euros hasta el final de 2012, la Comi-sión, a través del Fondo para las Fronteras Exteriores, aportó 76 millones de euros y otros 19 millones de euros en 2013.

32Observaciones

b) El modelo establecía las ventajas del SIS II por su contribución a la lucha contra el crimen o al refuer-zo de las fronteras exteriores, ni los problemas a los que debía hacer frente SIS II ni al modo en que se mediría su éxito.

c) El modelo no consideraba solucio-nes alternativas; por ejemplo, no explicaba por qué no era posi-ble ampliar SIS 1 a otros países miembros. Cinco de los seis países miembros entrevistados durante la fiscalización consideraban que SIS 1 podría haberse ampliado a los nuevos países miembros. Cuando, al final de 2006, SIS II no estaba disponible como se había previsto, SIS 1 fue efectivamente modificado y se lanzó SISone4all en diciembre de 2007 para incor-porar a los nuevos países miem-bros (véase el apartado 11).

La Comisión no volvió a evaluar exhaustivamente el modelo de negocio durante el proyecto pese a que se produjeron cambios significativos en los costes y en los beneficios previstos

55 Decisiones clave como la de 2004 de iniciar la planificación detallada, la de 2005 de activar la fase II del proyec-to55 y la de 2009-2010 de proseguir con el SIS II después de haberlo compara-do con el SIS 1+RE (véanse los aparta-dos 62 y 63) se adoptaron en el marco

decisorio del proyecto. El mecanismo institucional introducido en la Comi-sión a partir de 2010 para decidir si ha-bía que continuar o no con los proyec-tos de tecnologías de la información no era aplicable al proyecto SIS II56. Las decisiones de prolongación del desa-rrollo del SIS II se financiaron con el presupuesto aprobado para los gastos de funcionamiento del SIS II tras su lanzamiento (véase el apartado 36)57. En las decisiones de prolongación del proyecto SIS II no se volvieron a eva-luar de forma exhaustiva los costes generales y los beneficios previstos, pese a que ambos habían sufrido im-portantes cambios.

56 Los costes de desarrollo del sistema central fueron muy superiores a los inicialmente estimados (véanse los apartados 34 a 49). La prolongación del proyecto más allá de lo previsto también provocó costes adicionales, porque fue necesario actualizar el SIS 1 (véase el apartado 59). Los retrasos y los cambios en el diseño del SIS II también incrementaron el coste del desarrollo de los sistemas nacionales. Cuatro de los seis países miembros entrevistados relataron que habían adquirido material para su sistema nacional que no usaron porque había quedado obsoleto. En la encuesta de auditoría, el 74 % de los encuestados de los países miembros consideraba que la necesidad de buscar fondos adi-cionales para financiar los continuos cambios y las prórrogas del plazo para concluir el proyecto afectaron negati-vamente al desarrollo de sus sistemas nacionales.

54 En el plan del proyecto SIS II, de 3 de marzo de 2008, se explica que el proyecto también incluía la coordinación de la preparación nacional en cada país participante en el SIS II: la Comisión no se encargaba de llevar a cabo los proyectos, pero como la preparación nacional repercute en el proyecto SIS II, se considera esencial. La Comisión no supervisó de cerca los progresos realizados en los países miembros; desconocía, por ejemplo, la falta de avances en desarrollo del sistema en Finlandia hasta que este país no superó el ensayo completo en el verano de 2012.

55 En un principio, el contrato de desarrollo abarcaba únicamente la fase I (diseño). La activación de la fase II (desarrollo y entrega del sistema) se dejaba al criterio de la Comisión teniendo en cuenta los resultados de la fase I y las disponibilidades presupuestarias.

56 El Comité de alto nivel en materia de tecnologías de información (ISPMB), presidido por el director general de la Dirección General de Informática, examina los informes intermedios anuales sobre grandes proyectos informáticos y facilita alertas rápidas sobre las dificultades detectadas. En 2011, la Dirección General de Interior acordó con los organismos de gobernanza informática de la Comisión que el ISPMB no tenía competencias en el proyecto SIS II.

57 COM(2010) 633 final, de 5 noviembre de 2010, y COM(2011) 391 final, de 29 junio de 2011.

33Observaciones

57 A medida que los costes del SIS II au-mentaban, perdía importancia el prin-cipal beneficio previsto (conectar al creciente número de países miembros tras la ampliación), debido a la aplica-ción del SISone4all en 2007 (véase el apartado 11). En la encuesta, se pidió a los participantes que ponderaran las justificaciones para desarrollar SIS II al inicio y al final del proyecto. Según lo encuestados, al inicio del proyecto la justificación más importante era conectar a un número mayor de países miembros, mientras que al final, la im-portancia de esta justificación dismi-nuyó, pasando del 36 % al 15 % (véase el gráfico 11). Otros motivos para desarrollar SIS II también recibieron ponderaciones diferentes al final y al inicio del proyecto. Por ejemplo, evitar el daño a la reputación de la UE58 y la protección de las inversiones ya reali-zadas adquirieron mayor importancia al final del proyecto.

58 En su informe anual de actividades de 2011, la Dirección General de Interior de la Comisión formulaba una reserva sobre los riesgos para la reputación de la Comisión debidos a los retrasos en la ejecución de SIS II.

Grá

fico

11 Justificación del desarrollo del SIS II

Fuente: Encuesta de auditoría a las partes interesadas en SIS II.

0 %

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

35 %

40 %

Final del proyectoInicio del proyecto

OtrosProteger lasinversionesrealizadas

Evitar el daño a la reputación

de la UE

Transferencia del SIS a las instituciones

de la UE

Capacidady rendimiento

Nuevas funciones

Más países miembros

34Observaciones

58 La segunda justificación más impor-tante del SIS II al inicio del proyecto (aportar nuevas funciones) se convirtió en la más importante al final. SIS II proporciona a los usuarios finales nuevas funciones tales como nuevas categorías de alerta (aeronaves, bu-ques, contenedores y medios de pago sustraídos), la posibilidad de enlazar diferentes alertas (por ejemplo, entre personas y vehículos) y la capacidad de almacenar documentos relacionados con una alerta (por ejemplo, órdenes de detención europeas) que conten-gan información biométrica. El 82 % de los encuestados consideraba que el SIS II contaba con funciones adiciona-les significativas que proporcionaban a los usuarios finales ventajas prácticas palpables con respecto al SIS 1 (véase el gráfico 12).

59 No obstante, al final del proyecto, independientemente de las nuevas funciones, los encuestados estaban menos seguros de los beneficios del SIS II con respecto al SIS 1; considera-ban que la segunda justificación más importante del SIS II al final del pro-yecto eran las ventajas no funcionales, tales como la mayor capacidad y ren-dimiento. Sin embargo, solo el 52 % de los encuestados opinaba que el SIS II presentaba ventajas no funcionales significativas con respeto al SIS 1 (véa-se el gráfico 12). Esto se debía a que se habían realizado varias actualizaciones del SIS 1 por los retrasos en el desarro-llo del SIS II (véase la cronología en el anexo):

Grá

fico

12 Ventajas del SIS II con respecto al SIS 1

Fuente: Encuesta de auditoría a las partes interesadas del SIS II.

0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

De acuerdoNi de acuerdo ni en desacuerdo En desacuerdo

Existía un mecanismo eficaz para decidir la interrupción del SIS II

basado en la justificación del proyecto

Los beneficios derivados del

SIS II justifican los costes

El SIS II cuenta con funciones adicionales

significativas que aportan ventajas

prácticas con respecto al SIS 1

El SIS II presenta ventajas no funcionales

con respecto al SIS 1 (capacidad

y rendimiento)

Encu

esta

dos

35Observaciones

a) En 2006, después de renovar el hardware y de añadir funciones, fue rebautizado como SIS 1+R.

b) En 2007 se conectaron nuevos países miembros a través del SISone4all.

c) En 2011, al vencer los contratos de mantenimiento, SIS 1+R fue redi-señado y reprogramado en Java (sustituyendo al anterior C++). Dos de los seis países miembros entre-vistados durante la fiscalización consideraban que el rendimiento del nuevo sistema modular, rebau-tizado SIS 1+R2, era equivalente al del SIS II.

60 En 2009, el SIS II llevaba ya dos años de retraso con respecto al plazo inicial, los costes habían aumentado, los beneficios previstos habían disminui-do y el sistema no había superado los ensayos de los sistemas operativos al final de 2008. Pese a las dificultades, retrasos e incrementos en los costes, la mayoría de las partes interesadas deseaban seguir desarrollando el SIS II. Solo el 19 % de los encuestados para la fiscalización creían que debería haberse interrumpido el desarrollo del SIS II. Sin embargo, el proyecto había llegado a un importante momento de Decisión y, en febrero de 2009, la Presidencia del Consejo pidió que se consideraran detenidamente solucio-nes alternativas59.

61 Sin embargo, no se tomó ninguna Decisión sobre si continuar o cancelar el proyecto sobre la base de un análisis de costes y beneficios. Solo el 30 % de los encuestados consideraba que exis-tía un mecanismo eficaz para adoptar dicha Decisión (véase el gráfico 12). La Comisión no volvió a evaluar los costes globales (incluidos los del desarrollo de los sistemas nacionales) ni los bene-ficios previstos que se obtendrían del SIS II (como su contribución a reforzar la seguridad de la UE). No demostró que el proyecto siguiera siendo una prioridad organizativa que generara mayor rendimiento de la inversión que otras oportunidades. En la encuesta de fiscalización, solo el 38 % de los encuestados consideraban que los beneficios previstos del SIS II justifica-ban los costes finales de su desarrollo (véase el gráfico 12).

62 Aunque no volviera a evaluar los costes y los beneficios globales del SIS II, en mayo de 2009, la Comisión contribuyó a una comparación con la solución alternativa del SIS 1+RE, que requería la modificación del SIS 1+R para incorporar las funciones del SIS II60. De este modo se reconocía, por vez primera, que existían una alternati-va al SIS II61. La Comisión reconoció de que las consecuencias financieras para los proyectos nacionales SIS II de los países miembros eran considerables, aunque la comparación no tuviera en cuenta los costes de desarrollo de los sistemas nacionales62. Cinco de los seis países miembros entrevistados durante la fiscalización percibían que la comparación se inclinaba en exceso a favor de la opción de continuar con el SIS II y subestimaba el tiempo y los costes necesarios para terminar el SIS II mientras resaltaba las dificultades de cambiar al SIS 1+RE.

59 Documento del Consejo 6067/09, 3 de febrero de 2009, Note from Presidency on SIS II implementation measures.

60 Documento del Consejo 10005/09, de 20 de mayo de 2009, Note from Presidency and Commission Services to Article 36 Committee, Report on the further direction of SIS II and SEC(2010) 436 final.

61 Las opciones estudiadas, por ejemplo, en el documento de trabajo de la Comisión de 31 de agosto de 2006 relativo a la reprogramación global del SIS II, implicaban en todos los casos la continuación del desarrollo del SIS II. En noviembre de 2006, la Comisión insistió en la imposibilidad técnica de añadir nuevas funciones al SIS 1. Véase House of Lords, European Union Committee, 9th Report of Session 2006-07, Schengen Information System II (SIS II), report with evidence, 2 March 2007 reply to question 441.

62 Conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, 26 y 27 de febrero de 2009.

36Observaciones

63 En junio de 2009, el Consejo decidió continuar con el SIS II63, pero introdujo dos ensayos de objetivos intermedios y estableció medidas para suspender el contrato de desarrollo y optar por la hipótesis alternativa de SIS 1+RE si el sistema no superaba algunos de los ensayos64.

Sección 4. Durante la primera parte del proyecto, la Comisión aplicó las enseñanzas extraídas para completar el SIS II y elaborar futuros proyectos


64 En la fiscalización se examinó si la Co-misión había efectuado una evaluación del proyecto SIS II y si las enseñanzas extraídas en la gestión del SIS II se aplicó a las siguientes fases del proyec-to, a otros proyectos de tecnologías de la información de la Comisión y a la nueva Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Liber-tad, Seguridad y Justicia (eu-LISA).

La Comisión aplicó en la fase final las enseñanzas extraídas en la primera parte del proyecto

65 La Comisión aplicó los conocimien-tos, la experiencia y la comprensión adquiridos durante la primera parte del proyecto para llevar a cabo con éxito la fase final. En la encuesta de auditoría se aprecia una clara diferen-cia entre la primera parte del proyecto, hasta 2009, y la fase final del proyecto, a partir de 2010. En el gráfico 13 se muestra el cambio de enfoque de la Comisión en la fase final del proyecto para abordar las causas de los retrasos y los incrementos en los costes y com-pletar el SIS II. Dos de los seis países miembros entrevistados observaron que la gestión de la fase final del pro-yecto era apropiada para un proyecto de tecnologías de la información de gran magnitud.

63 Documento del Consejo 10708/09, de 5 de junio de 2009, Conclusiones del Consejo sobre la orientación futura del SIS II.

64 El sistema superó el ensayo del primer objetivo intermedio en marzo de 2010, y el ensayo del segundo objetivo intermedio en mayo de 2012.

37Observaciones

La Comisión ya ha aplicado a otros proyectos las ense-ñanzas extraídas con el SIS II

66 La Comisión no ha llevado a cabo una evaluación formal con representantes de todas las partes interesadas para recapitular las enseñanzas extraídas en la gestión del proyecto, pero ha aplica-do algunas experiencias extraídas del SIS II a otros proyectos de la Comisión mediante:

a) directrices de gestión de proyectos;

b) Comunicaciones en las que recapi-tulaba las experiencias generales adquiridas del SIS II que podían aplicarse al desarrollo de futuros sistemas informáticos en el espacio de libertad, seguridad y justicia;

c) la adopción de medidas específi-cas al planificar futuros sistemas informáticos de gran magnitud.

Grá

fico

13 Enseñanzas extraídas tras el fracaso de la primera parte del proyecto

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de la encuesta a las partes interesadas del SIS II.

Causas de los retrasos y del aumento de los costes en el SIS II

Nuevo enfoque de la fase final del proyecto a partir de 2010

Plazo poco realista.El plazo de marzo de 2013 para terminar el proyecto, vigente a partir de junio de 2010, era realista y se cumplió.

Falta de personal especializado en la Comisión para gestionar eficazmente los trabajos de desarrollo subcontratados.

La Comisión asignó más recursos al proyecto y pudo contratar personal con la experiencia necesaria (del propio SIS II, de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera y de los países miembros)

Las relaciones entre algunos países miembros y la Comisión eran malas y no garantizaban su colaboración.

La comparación de 2009 con el SIS 1+RE aportó jus-tificación adicional para continuar con la inversión.

La creación del Consejo de gestión global del proyecto en 2009 permitió a la Comisión aprovechar mejor la experiencia de los usuarios finales de los países miembros.

Inestabilidad de los requisitos del sistema. Los requisitos del sistema permanecieron estables durante la fase final del proyecto.

38Observaciones

67 La última metodología de gestión de proyectos de la Comisión (PM2)65 destaca los procedimientos de los que carecía el SIS II, como por ejemplo:

a) la importante función del ges-tor comercial para garantizar la satisfacción de las necesidades del usuario;

b) la necesidad de que el comité director otorgue su aprobación al final de las fases inicial, de planifi-cación y de ejecución para que el proyecto pueda seguir adelante.

68 En la Comunicación 2011(680) sobre fronteras inteligentes66 se insistía en que en el futuro desarrollo del Sistema de registro de entradas y salidas (SES) y del Programa de Viajeros Registra-dos (PVR) también deben tenerse en cuenta las enseñanzas extraídas del desarrollo de otros proyectos de siste-mas informáticos a gran escala como SIS II. La Comunicación 2010/385: «Panorama general de la gestión de la información en el espacio de libertad, seguridad y justicia»67 describía de qué modo iba a desarrollar la Comisión los futuros sistemas de tecnología de la información. Partiendo del ejemplo del SIS II, destacaba dos principales premisas:

a) la necesidad de establecer requisi-tos en la legislación antes de iniciar el trabajo de desarrollo;

b) la importancia de contar con unas estructuras de gobernanza eficaces.

69 Al planificar el proyecto de fronteras inteligentes, la Comisión ya había tomado las siguientes medidas con-cretas, que reflejaban las enseñanzas extraídas con el SIS II:

a) En la ficha financiera legislativa del Sistema de registro de entradas y salidas y del Programa de Viaje-ros Registrados se preveía cubrir el coste del desarrollo de los sistemas nacionales con el presupuesto de la UE.

b) La nueva Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Segu-ridad y Justicia (eu-LISA)68, que asumió la responsabilidad de gestionar y mantener el SIS II tras su lanzamiento, debe reunir los conocimientos técnicos necesarios para desarrollar futuros sistemas limitando el riesgo de problemas como los que surgieron duran-te el desarrollo del SIS II69. En la encuesta de auditoría, el 68 % de los encuestados consideraba que la creación de la nueva Agencia facilitaría el desarrollo de futuros sistemas informáticos de gran magnitud. Sin embargo, todos los países miembros entrevistados durante la fiscalización destaca-ron el hecho de que las relaciones con los países miembros repre-sentaría un reto decisivo para la nueva Agencia; tratándose de una agencia reguladora, no está sujeta a las disposiciones de gobernanza institucional de la tecnología de la información de la Comisión70.

65 PM2 es la metodología de gestión de proyectos recomendada a las direcciones generales por la Dirección General de Informática desde 2011.

66 COM(2011) 680 final, de 25 de octubre de 2011.

67 COM(2010) 385 final, de 20 de julio de 2010.

68 Reglamento (UE) nº 1077/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por el que se establece una Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (DO L 286 de 1.11.2011, p. 1).

69 COM(2011) 680 final.

70 En el documento SEC(2012) 492, «e-Commission 2012-2015», se afirma que todos los sistemas de información de la Comisión, entre ellos los de las oficinas y las agencias ejecutivas, financiados tanto por el presupuesto administrativo como por el operativo, están sujetos a la gobernanza de la tecnologías de la información de la Comisión.

39Conclusiones y recomendaciones

70 El Consejo encomendó a la Comisión el desarrollo del SIS II y fijó como plazo para llevarlo a cabo diciembre de 2006, con objeto de que los nuevos países miembros, que se incorporarían a la UE en 2004, pudieran integrarse en el espacio Schengen. Sin embargo, la Comisión terminó el sistema central con más de seis años de retraso con respecto a la fecha prevista, en abril de 2013, con un coste ocho veces superior al fijado en el presupuesto inicial. El retraso y el coste excesivo se debieron en parte al difícil contexto de gober-nanza, que limitaba la capacidad de la Comisión para resolver las cuestiones operativas, y en parte a las insufi-ciencias de la gestión de la Comisión, especialmente en la primera parte del proyecto, hasta 2009:

a) El plazo inicial del proyecto no era realista (véanse los apartados 9 a 12).

b) Hasta 2010 la Comisión no ac-tualizó su presupuesto global del proyecto de 2003 (véanse los apartados 34 a 37).

c) Los requisitos del sistema la Comisión evolucionaron durante el proyecto para ajustarse a las necesidades de los usuarios y no fueron suficientemente estables hasta la fase final del proyecto a partir de 2010. El sistema actual tiene una capacidad mucho mayor que el previsto en 2001 (véanse los apartados 29 a 32, 42 y 43).

d) Al principio, la Comisión no asignó personal suficiente con conoci-mientos para gestionar eficazmente el trabajo de desarrollo subcontra-tado (véanse los apartados 13 a 20).

e) El principal contratista encargado del desarrollo creó un sistema de rendimiento insuficiente en la primera parte del proyecto (véanse los apartados 39 a 41).

f) Las relaciones de trabajo entre algunos países miembros y la Comisión fueron malas al principio. Hasta la creación del Consejo de gestión global del proyecto, la Co-misión no consiguió aprovechar la experiencia de todos los usuarios finales (véanse los apartados 21 a 25).

g) No estaba claro para todas las partes interesadas quién tomaba las principales decisiones (véanse los apartados 26 a 28).

h) La Comisión incrementó la cuantía del principal contrato de desarrollo de 20 millones de euros a 82 millo-nes de euros a través de una serie de modificaciones negociadas; aunque esto esté previsto en el Reglamento Financiero, todo pro-cedimiento negociado comporta el riesgo inherente de que los precios pagados no sean competitivos (véanse los apartados 44 a 49).


71 A partir de 2001, cuando la Comisión tuvo que encargarse del proyecto, su modelo de negocio actualizado para SIS II no incluía un examen exhausti-vo de la totalidad de los costes y los beneficios previstos, que durante el proyecto sufrieron importantes cambios. Las estimaciones prelimi-nares e indicativas de los costes que suponía para el presupuesto de la UE infravaloraban considerablemente la verdadera magnitud de la inversión necesaria (véase el gráfico 8). Tenien-do en cuenta el coste de los sistemas nacionales, los gastos globales ascen-dían a unos 500 millones de euros al final del proyecto. Pese a que el SIS II proporciona nuevas funciones y una mayor capacidad, el beneficio inicial-mente previsto (conectar al creciente número de países miembros tras la ampliación) debido a la aplicación del SISone4all en 2007. Sin embargo, pese a estos cambios, se tomaron decisio-nes para continuar con el proyecto sin volver a evaluar exhaustivamente los costes y el modelo de negocio del SIS II, para demostrar que el proyecto se-guía siendo una prioridad organizativa que generara mayor rendimiento de la inversión que otras oportunidades (véanse los apartados 50 a 63).

72 La Comisión aprendió de su expe-riencia durante la primera parte del proyecto y cambió de enfoque en la fase final y en la terminación del SIS II; además, pese a no haber efectuado una evaluación formal, ya ha aplicado las enseñanzas extraídas con SIS II al elaborar otros proyectos informáticos de gran magnitud (véanse los aparta-dos 64 a 69).


Recomendación 1

Para fijar el calendario del desarro-llo de sistemas informáticos de gran magnitud, la Comisión debería basarse en un análisis técnico de las tareas que deben llevarse a cabo, teniendo en cuenta los riesgos y la complejidad del proyecto.

Recomendación 2

La Comisión debería incluir todos los proyectos informáticos de gran magnitud a su cargo en su estructura de gobernanza informática institucio-nal. No deberían hacerse distinciones entre los proyectos informáticos con cargo a presupuestos operativos y los financiados con presupuestos adminis-trativos. La Comisión debería implicar a los expertos en tecnología de la información de la Dirección General de Informática o de otras direcciones ge-nerales desde el inicio de los proyectos informáticos de gran magnitud. Debe-ría asimismo incluir a un representante de la Dirección General de Informática en el comité director del proyecto. Al subcontratar trabajos de desarrollo, la Comisión debería garantizar que aprovecha plenamente a sus expertos internos para gestionar el contrato y supervisar el trabajo del contratista con eficacia para reducir el riesgo de obtener malos resultados.

Recomendación 3

La Comisión debería garantizar que los representantes de los usuarios del sis-tema comprendan y tengan en cuenta las necesidades comerciales y las de los usuarios.

Recomendación 4

El comité director del proyecto debería otorgar su aprobación al final de cada fase para que el proyecto pueda seguir adelante. Antes de pasar de la fase inicial a la de planificación, el comité director y el organismo de gobernanza informática de la Comisión que corres-ponda deberían aprobar el modelo de negocio.

En el modelo de negocio deberían fi-gurar alternativas posibles, un análisis global de los costes y beneficios que determine los costes totales del pro-yecto y un plan de recursos humanos que especifique el personal necesario tanto en el ámbito de los usuarios como en el de los informáticos.

El modelo de negocio debería man-tenerse al día y revisarse cuando se produzcan cambios significativos en los costes del proyecto, los beneficios previstos, los riesgos o las alternativas.

Recomendación 5

La Comisión debería documentar las principales decisiones relativas al proyecto en un registro al efecto para poderlas seguir fácilmente.

Recomendación 6

Cuando un proyecto requiera el desa-rrollo por varias partes interesadas de sistemas diferentes pero dependientes entre sí, la Comisión debería asegurar-se de que existe una gestión global del proyecto eficaz capaz de coordinarlo.


Recomendación 7

La Comisión debería garantizar que los contratos para desarrollar sistemas informáticos de gran magnitud con-tienen precios de paquetes de trabajo de menor envergadura claramente de-finidos que puedan usarse como base para ajustar el proyecto sin renego-ciación. Además, la Comisión debería desarrollar sistemas informáticos de gran magnitud utilizando elementos interconectados fácilmente reutiliza-bles, por ejemplo, para poder pasar el trabajo terminado de un contratista al siguiente. Aunque requiera una inversión en diseño, este enfoque de desarrollo de software a partir de com-ponentes minimiza el impacto de los cambios que puedan producirse en los requisitos y permite beneficiarse de los avances tecnológicos y evitar el «se-cuestro» técnico con los contratistas.

Recomendación 8

La Comisión debería transmitir las enseñanzas extraídas gracias a la fiscalización del Tribunal a las direccio-nes generales y a las instituciones, las agencias y otros organismos de la UE, y evaluar si se han obtenido los benefi-cios previstos del SIS II.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Louis GALEA, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 18 de marzo de 2014.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

43Anexo

Cronología del SIS II

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Ane

xo

1985Firma del

Acuerdo de Schengen

Junio de 2010Finalización de la planificación

revisada

Dic. de 2008Finalización de la planificación

revisada

SIS II en desarrollo


SIS

1+R

2

Junio de 2010El Consejo aprueba la fase final del proyecto

Dic. de 2006Finalización de la planificación

inicial

2011 Reprogramación

en Java delSIS 1+R2

2006Renovación del hardware

del SIS 1+R

1996Los países

Schengen deciden desarrollar el SIS II

SIS I+RE

SIS 1+R

SIS 1

Mayo de 2012Superación del ensayo del segundo objetivo

intermedio

Marzo de 2010Superación del ensayo

del primer objetivo intermedio




SIS

1+

SIS

1+R

ANTECEDENTES

INICIO DEL SIS II

Abril de 2013Lanzamiento

del SIS II

Oct. de 2011Reglamento (UE) nº 1077/2011 por el que se establece

una Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio

de Liberdad, Seguridad y Justicia

2009La Comisión crea el

Consejo de gestión global del proyecto

Junio de 2009 Conclusiones del Consejose acepta SIS 1+RE como

opción alternativa

DIciembre de 2007Lanzamiento de

SISone4allincorporando

a nueve nuevos Estados miembros

MosellePrincesse Marie-Astrid

1990Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen por

el que se establece el Sistema de Información de Schengen

(SIS)

2006Reglamento (CE) nº 1987/2006

relativo al establecimiento,funcionamiento y utilización

del SIS II

2001El Reglamento (CE)

nº 2424/2001encomienda a la Comisión

el desarrollo del SIS II

2001SIS 1+ incorpora a los

países nórdicos Nov. de 2004 -Enero de 2005

Proyecto paralizado por el recurso de un licitador

no selecionado

Octubre de 2004Firma del contrato

con Hewlett Packard Steria

SIS

1

1995Creación del espacio Schengen

y entrada en funcionamiento del SIS 1

Dic. de 2008Ensayos del sistema no superados

44

IV b)La Comisión presentó un presupuesto realista para el proyecto en 2010 una vez dispuso de información completa, especialmente sobre los requisitos del sistema.

IV c)La constante evolución de los requisitos del sistema (principalmente como consecuencia de solicitudes de los Estados miembros) fue una de las causas de los retrasos y del incremento del coste. También tuvo consecuencias importantes en el aspecto de la gestión contractual del proyecto, puesto que implicaba la realización de varias revisiones del con-trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el contratista, que debía hacer frente constantemente a nuevos requisitos.

IV d)La falta de personal afectó a todo este ámbito de actividad, que crecía muy rápidamente.

IV f)En ocasiones, durante la fase inicial del proyecto SIS II, las relaciones de trabajo entre la Comisión y algunos Estados miembros fueron tensas. Sin embargo, la Dirección General de Interior, utili-zando el mismo contrato y los mismos contratistas, suministró otro sistema informático de gran magni-tud (el Sistema de Información de Visados o VIS) en un ambiente de trabajo constructivo y armonioso con los Estados miembros y sin ambigüedades ni dificultades en lo referente al proceso de toma de decisiones. Lo mismo podría decirse del desarrollo de Eurodac.

La relación con la Comunidad SIS resultó más complicada por varios motivos, como un sistema heredado, una compleja estructura de gobernanza o consideraciones políticas relacionadas con el planteamiento general de algunos países miembros con respecto a la ampliación del espacio Schengen.

La estructura de gobernanza era compleja, tanto por los requisitos legislativos como por las necesi-dades cambiantes de las partes interesadas.

Resumen

IIEl desarrollo del SIS II se puso en marcha con arre-glo a un marco institucional y jurídico muy particu-lar aplicable entonces a este ámbito de actividad. El Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II por propia iniciativa y sin que mediara una propuesta de la Comisión.

En lugar de estar previstos desde el principio, muchos requisitos se añadieron en un momento posterior, por lo que el Consejo no los estimó ade-cuadamente a la hora de determinar el plazo o el presupuesto.

IIINo cabe duda de que el SIS II no se terminó con arreglo al plazo y a las estimaciones presupues-tarias establecidos en 2001, hecho que se conoce desde hace tiempo. No obstante, el sistema que se entregó difería en gran medida del previsto. La Comisión considera que el SIS II funciona adecuada-mente y satisface las necesidades de los usuarios.

IVLa Comisión ha informado detalladamente en numerosas ocasiones de que el sistema se termi-naría más tarde y con un coste mayor que el inicial-mente previsto y proyectado. También ha explicado que el principal motivo de ello fueron los impor-tantes cambios introducidos en los requisitos del sistema.

IV a)El Consejo estableció el plazo inicial del proyecto a partir de sus propios análisis y sin contribución alguna de la Comisión.

La Comisión llamó la atención de los Estados miem-bros, en Comunicaciones de 2001 y 2003, sobre los riesgos que conllevaba dicho plazo y los supues-tos que tendrían que cumplirse (y que finalmente no se cumplieron) en caso de que se tuviese que mantener.

Respuestas de la Comisión

Respuestas de la Comisión 45

VII h)La Comisión puede aceptar esta recomendación. La experiencia adquirida con la fiscalización del Tribu-nal se compartirá con las demás direcciones gene-rales tanto a escala técnica como de gestión, y se difundirá igualmente a las agencias pertinentes, incluida eu-LISA, a través de las redes adecuadas.

El impacto del SIS II se evaluará en 2016 (tres años después de su entrada en funciona-miento), tal como exige la base jurídica (artí-culo 50, apartados 4 y 5, del Reglamento (CE) nº 1987/2006, y el artículo 66, apartados 4 y 5, de la Decisión 2007/533/JAI).

Introducción

01El Sistema de Información de Schengen inicial (SIS I) se creó como un proyecto intergubernamental liderado por Francia y empezó a funcionar en 1995 (también con un retraso significativo con respecto a la previsión inicial) bajo la dirección de este país hasta mayo de 2013, cuando fue reemplazado por el SIS II. A pesar de ello, tanto la arquitectura como las funciones de ambos sistemas difieren de forma sustancial.

La Comisión considera que la comparación entre el plazo original y la fecha en la que se terminó debe tener en cuenta la gran diferencia entre la natu-raleza del sistema inicialmente previsto y el que finalmente se entregó.

02Un año después de la entrada en funcionamiento del SIS I, en diciembre de 1996 los Estados Schen-gen decidieron empezar a trabajar en la definición de los elementos y requisitos de un SIS II. El Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II a partir de un estudio de viabilidad realizado en 1998 y de una serie de consultas entre los Estados miembros que culminó con la iniciativa sueco-belga que sustentó la primera base jurídica del SIS II.

IV g)Durante todo el proyecto SIS II, la Comisión siguió plenamente las normas del Reglamento financiero y negoció defendiendo el interés superior del pre-supuesto de la Unión.

VEl modelo de negocio inicial se había analizado en el Consejo sin prever una función formal para la Comisión. A lo largo de la vida del proyecto, este se vio sometido a un procedimiento de codecisión, y los colegisladores confirmaron que el SIS II seguía siendo una prioridad absoluta, a pesar de las dificul-tades detectadas.

La Comisión volvió a evaluar de forma sistemática las estimaciones de costes al alcanzarse los obje-tivos intermedios clave del proyecto cuando así lo justificaban nuevos elementos y siempre informó sobre cuestiones presupuestarias con transparen-cia, tal como se aclara en el apartado 70, letra b).

No se exigió en ningún caso a la Comisión que estimase o realizase un seguimiento de los gastos nacionales para el SIS II.

VILa Comisión confirma que, en efecto, ha extraído y aplicado varias lecciones clave del desarrollo de este sistema. No obstante, debe reconocerse que el desarrollo del SIS II y su aplicación constituyen una empresa muy específica difícil de reproducir en otros sistemas informáticos.

VIILa mayor parte de las recomendaciones del Tribunal refleja la estructura de gobernanza informática de la Comisión vigente desde 2010.


Observaciones

09El Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II a partir de un estudio de viabilidad realizado en 1998 y de una serie de consultas entre los Estados miembros que culminó con la iniciativa sueco-belga que sustentó la primera base jurídica del SIS II. La Decisión del Consejo fijó la fecha en la que debía estar terminado: finales de 2006. No se asignó ninguna función formal a la Comisión en el proceso legislativo.

Aparte de informar sobre los avances logrados y las principales dificultades del proyecto en cada informe anual de actividad desde 2001, la Comi-sión llamó la atención de los Estados miembros, en Comunicaciones de 2001 y 2003, sobre los riesgos que conllevaba dicho plazo y los supuestos que ten-drían que cumplirse (y que finalmente no se cum-plieron) en caso de que se tuviese que mantener.

Tanto en la Comunicación de 2001 [COM (2001) 720] como en el posterior estudio de viabilidad realizado por un contratista externo se evaluaron cuidado-samente (con todo detalle, en este último caso) las necesidades comerciales a las que debería dar respuesta el nuevo sistema, las elecciones técnicas y sus efectos, el calendario del proyecto y su presu-puesto, así como los riesgos y limitaciones relativos a su desarrollo.

Sobre esa base, el Consejo optó por una de las opciones de aplicación propuestas (pero no la reco-mendada por el estudio de viabilidad) para iniciar el proyecto en 2003.

El marco jurídico del SIS II no estuvo finalizado hasta finales de 2006.

10En efecto, el plazo inicial fijado por el Consejo no era realista, dado que se había establecido prin-cipalmente en función de consideraciones políti-cas y no en un conjunto estable de requisitos del sistema y un análisis técnico correcto de la carga de trabajo.

Los Estados miembros trabajaron en un marco inter-gubernamental sin la participación de la Comisión.

Una vez se encomendó a la Comisión el desarrollo del SIS II, esta realizó un estudio de viabilidad para evaluar las necesidades comerciales a las que debe-ría dar respuesta el nuevo sistema, las opciones técnicas y sus efectos, el calendario del proyecto y su presupuesto, así como los riesgos y limitacio-nes relativos al desarrollo. Dicho estudio de viabi-lidad se encargó a una empresa de consultoría en 2003. Sobre esa base, el Consejo optó por una de las opciones de aplicación propuestas (pero no la reco-mendada por el estudio de viabilidad) para iniciar el proyecto.

03Si bien es cierto que las principales razones de la creación del SIS II eran la necesidad de conectar a los nuevos países miembros de Schengen e incor-porar los últimos avances tecnológicos, una serie de acontecimientos políticos importantes, como los atentados de septiembre de 2001, alteraron el alcance de los proyectos, con lo que el sistema final es muy distinto del inicialmente previsto.

Alcance y enfoque de la fiscalización

05La Comisión ha notificado las razones de los retrasos y del incremento del gasto con respecto a lo previsto inicialmente, así como las dificultades detectadas en relación con el proyecto también a través de los informes anuales de actividad de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad, primero, y, a partir de 2001, de la Dirección General de Interior.


16Con respecto al personal especializado del equipo, la Comisión recalca que el personal especializado del SIS II estaba compuesto principalmente de personal procedente de los antiguos proyectos SIS1 de los Estados miembros o bien de personas que habían trabajado para empresas informáticas antes de incorporarse a la Comisión. En el proyecto VIS se contó con el mismo personal especializado. Las direcciones generales de Informática, de Sociedad de la Información y de Empresa e Industria también prestaron apoyo a la DG Interior, especialmente durante los primeros años del proyecto. Además, en una fase muy inicial del proyecto (abril en 2002) se firmó un contrato específico con Unisys para compensar la falta de recursos internos en el campo de la gestión de la calidad.

La Comisión sostiene que el contrato se gestionó de manera eficaz. A modo de ejemplo, la Comisión utilizó desde el principio la reunión semanal con el contratista para expresar su decepción con la calidad de los resultados y exigir que se introduje-ran medidas correctivas. Ya en octubre de 2005, la Comisión exigió (y logró) el cambio del gestor de proyectos del contratista. Sin embargo, como se indica en la información a la Cámara de los Lores mencionada en la nota 22, el nivel de dotación de personal significaba que no podía prever ni evitar la incompetencia del contratista. Como se indica en la nota 21, el Servicio de Auditoría Interna llegó a la conclusión de que el personal era insuficiente para gestionar el creciente nivel de subcontratación.

17La suspensión del contrato durante unos meses se debió a que un licitador ejerció su derecho a impug-nar la Decisión de adjudicación ante el Tribunal de Justicia. La evaluación de las ofertas se realizó de acuerdo con los criterios y el método publicados, conocidos y aceptados por todos los licitadores que decidieron presentarse.

11Cada calendario para el SIS II se basaba en la mejor información disponible en ese momento y se había debatido previamente con los Estados miembros.

Tras la adopción de la base jurídica, el único parámetro de las especificaciones susceptible de evolucionar era el tamaño del sistema, vinculado al uso de este por parte de los Estados miembros. Dicho riesgo, que se ha evaluado durante todo el proyecto de acuerdo con el uso del SIS1+ por parte de los nuevos Estados miembros, se llegó a mate-rializar a consecuencia de un uso más intenso que el inicialmente esperado. No obstante, aunque el SIS II se hubiera terminado dentro del plazo inicial adoptado por el Consejo en 2001, el sistema habría necesitado un aumento de tamaño de igual magni-tud que el que se aplicó en el marco de la prórroga del proyecto llevada a cabo en 2010 (véase el grá-fico 7) (delta final).

14El 16 de diciembre de 2002 se creó una nueva uni-dad denominada «Sistema de información de gran magnitud» en el seno de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad con el fin de aprove-char las sinergias entre los principales proyectos informáticos en los ámbitos de las políticas de Justicia e Interior: SIS II, Eurodac y VIS (Sistema de Información de Visados).

15La Comisión está de acuerdo en que la dotación de personal del proyecto era insuficiente en los primeros años y en que el personal del proyecto SIS II trabajaba de forma comprometida y compe-tente, aunque siempre con sobrecarga de trabajo. Los sucesivos informes anuales de actividad de la DG Justicia, Libertad y Seguridad señalaron la falta general de personal a la que se enfrentaban la dirección general en general y el SIS II en particular.

Sin embargo, la Comisión no considera que el nivel de rotación fuese distinto al de otros servicios de la Comisión de características comparables. De hecho, algunos actores clave, como el oficial de programas, permanecieron en sus puestos desde el principio hasta el final.


19Los ensayos del sistema operativo realizados en 2008 (que no se superaron) eran solo una fase de los ensayos del sistema SIS II. La estructura de los ensayos del sistema SIS II se diseñó de forma que permitiera un aumento progresivo de su nivel de complejidad. Con un planteamiento de ensayos de este tipo, cabe la posibilidad de que en una fase dada se detecten problemas que no se hayan detec-tado con anterioridad (por la propia naturaleza de los ensayos realizados hasta ese momento). El objetivo es utilizar las distintas fases para identificar (idealmente todos) los problemas potenciales antes de que el sistema entre en fase de producción. Eso fue lo que sucedió en 2008, así como durante la fase final del proyecto a partir de 2009 (dado que el planteamiento de ensayos no se modificó durante el proyecto).

Los puestos adicionales recibidos a partir de 2007 permitieron al equipo del proyecto contratar más personal con una experiencia pertinente.

22La Comisión observa que el Comité SISVIS abordaba también el VIS, cosa que reducía el tiempo dispo-nible para debatir sobre el SIS II y frustraba a los expertos de este último. De hecho, la mayoría de los problemas que normalmente se tendrían que haber debatido en el Comité SISVIS se debatían en realidad en el grupo de trabajo SIS-TECH del Consejo, responsable de los problemas del SIS 1. Muchos problemas técnicos relacionados con el SIS II posiblemente podían tener consecuencias sobre el SIS 1, motivo por el cual muchos Estados miembros insistieron en que se debatieran también en el SIS-TECH.

Las conclusiones del presidente del Tribunal de Jus-ticia se adoptaron en un procedimiento de cesación en el que el Tribunal de Justicia, por definición, no toma una postura definitiva hasta después de un procedimiento contradictorio completo, pero debe tomar una postura preliminar para dictar un reque-rimiento de cese y debe hacerlo sin celebrar una vista completa sobre el fondo. Por tanto, las conclu-siones solo son relevantes para el procedimiento de cesación, pero no permiten deducir una postura final del Tribunal de Justicia; y en ningún caso prejuzgan una Decisión definitiva. Por consiguiente, el método de evaluación nunca se comprobó en el Tribunal de Justicia, puesto que el demandante retiró su demanda.

La evaluación de las ofertas se llevó a cabo de con-formidad con los criterios y el método publicados.

No existen indicios de que el cómputo de una media ponderada (o no) de las puntuaciones de los elementos con precios fijos hubiese arrojado un resultado distinto. Desde un punto de vista metodológico, no existe una solución perfecta para tomar decisiones sobre la base de elecciones con una pluralidad de criterios.

La Comisión desea declarar firmemente que recibió dos ofertas adecuadas que eran muy similares; se tomó una Decisión respetando las normas. Si las normas hubieran sido otras, podrían haber dado lugar a una Decisión distinta; sin embargo, la Comi-sión estaba obligada a aplicar las normas elegidas.


24 c)La Comisión fomentó y organizó el contacto directo entre el principal contratista encargado del desarro-llo y los Estados miembros, pero, como recomienda la metodología y las mejores prácticas de los proyectos informáticos, dicho contacto/interacción debía llevarse a cabo dentro de un marco dado. Los contratistas estaban presentes en las reuniones del Comité y de gestores nacionales de proyectos, que se celebraban como mínimo una vez al mes. También existía un ciclo formal de revisión de docu-mentos, lo que permitía a los expertos nacionales evaluar las especificaciones técnicas que posterior-mente se entregaban formalmente al Comité SISVIS para su aprobación.

Con respecto a la divulgación del contrato, un miembro del consorcio HPS se opuso a dicha divulgación.

24 d)El Consejo decidió en 2001 que el SIS II era nece-sario y mantuvo su postura en sus conclusiones sucesivas, describiendo siempre la aplicación del SIS II como una «prioridad absoluta».

25 a)Tras la suspensión de los ensayos del sistema operativo en 2008 por una serie de problemas con el sistema central, la Comisión puso en marcha un planteamiento de gestión global del programa SIS II a partir de enero de 2009. El objetivo era garan-tizar la coherencia necesaria entre el desarrollo del sistema central y de los sistemas nacionales [COM(2009) 133]. Este incluía un órgano oficioso formado por un número limitado (ocho) de exper-tos de los Estados miembros designados como «Consejo de gestión global del programa», creado para mejorar la cooperación y prestar apoyo directo de los Estados miembros al proyecto central del SIS II. El planteamiento global fue acogido favora-blemente por el Consejo en sus conclusiones sobre el SIS II del 26 y 27 de febrero de 2009.

23El entorno en el que se desarrolló el proyecto SIS II entrañaba mayores dificultades que el entorno en el que se desenvolvía la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera. Estas dificultades las explican tanto el hecho de que el SIS II se basaba en un sistema heredado y que tenía una compleja estructura de gobernanza como las consideraciones políticas relacionadas con el planteamiento gene-ral de algunos países miembros con respecto a la ampliación del espacio Schengen y las constantes modificaciones de los requisitos del sistema.

Recuadro 2 Los contextos predominantes para el desarrollo del Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado Comuni-tario (NCTS) y del SIS II diferían sustancialmente en términos de retos políticos e institucionales. Ade-más, el desarrollo del NCTS se llevó a cabo en un entorno basado en una larga tradición de coopera-ción con los Estados miembros (iniciada a principios de la década de 1990). La confianza entre todos los socios participantes se sustentaba con redes asen-tadas desde hacía tiempo.

24 a)La Comisión acepta que no destinó personal sufi-ciente al proyecto en la fase inicial, lo que por otra parte se señaló con toda claridad en el informe anual de actividad de la Dirección General.

La Comisión confirma que no era un usuario final del sistema, así como tampoco del VIS ni de Euro-dac. En consecuencia, tuvo que basarse en las contribuciones realizadas por los Estados miem-bros a través de sus delegados en las reuniones de gestores nacionales de proyectos y en los grupos de trabajo ad hoc así como de expertos de los Estados, que eran expertos nacionales enviados por los Esta-dos miembros a la Comisión.


30La Comisión está de acuerdo en que, debido a los cambios introducidos posteriormente en los requi-sitos del sistema, hubo que modificar el contrato de desarrollo, lo que contribuyó a los retrasos. El tiempo que se necesitó para acordar los requisitos del sistema y adoptar los instrumentos jurídicos correspondientes escapaba a su control.

32El redimensionamiento de la capacidad del sis-tema no se debió a los retrasos sino que, por el contrario, contribuyó a que se produjeran. Dicho redimensionamiento surgió principalmente por el mayor número de transacciones enviadas por los Estados miembros con respecto a lo que estos habían previsto inicialmente (lo que demuestra de forma indirecta, por tanto, el valor añadido del SIS). La capacidad se multiplicó por siete (es decir, la capacidad actual del sistema puede ampliarse a 100 millones de registros), lo que afectaba necesa-riamente también al plazo y al coste. De nuevo, esto demuestra que la inestabilidad de los requisitos del sistema fue el principal motivo de los retrasos y del incremento del coste.

34La Comisión considera que la evolución del coste debe situarse en su contexto. Cada estimación se basaba en un nuevo conjunto de requisitos: los requisitos y la dimensión del SIS II cambiaron de forma significativa durante el transcurso del proyecto, principalmente como consecuencia de solicitudes de los Estados miembros o de los usua-rios finales:• Originalmente se suponía que el SIS II gestiona-

ría un máximo de 15 millones de registros, y se amplió para tener una capacidad de 70 (con una posibilidad de ampliación adicional de hasta 100 millones de registros, en caso necesario).

• El planteamiento de ensayos se reconsideró e in-cluyó una prueba de conformidad para los siste-mas de cada Estado miembro.

25 b)El incremento de la dotación de personal que la Comisión asignó al proyecto a partir de 2007 le permitió mejorar la gestión del proyecto y su comunicación.

26La Comisión apoya totalmente las conclusiones del Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS) relativas a la compleja estructura de gobernanza para el SIS II. De hecho, el CEPS declara: «[...] Incluso después de dotar a la Comisión Europea de com-petencia para gestionar el proyecto SIS II, y tras la ampliación del proceso de codecisión, que fortale-ció aún más las funciones legislativas de la Comisión y del Parlamento Europeo, (determinados) Estados miembros no estaban listos para ceder el control de una herramienta tan importante para la gestión de la migración y la seguridad. Surgieron estrategias para mantener la titularidad del proyecto, como la proliferación de grupos de expertos, y la propuesta SIS1+RE para una alternativa"intergubernamental"» al SIS II».

28La Comisión no puede sino lamentar que una gran parte de los encuestados desconociera la estructura de toma de decisiones que los Estados miembros habían acordado.

29La Comisión considera que el hecho de que los requisitos del sistema cambiaran sin cesar (prin-cipalmente como consecuencia de solicitudes de los Estados miembros) fue el principal motivo de los retrasos y del incremento del coste. También tuvo consecuencias importantes en los aspectos de la gestión contractual del proyecto, puesto que implicaba la realización de varias revisiones del con-trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el contratista, que debía hacer frente constantemente a nuevos requisitos. También aumentaba la carga de trabajo de la Comisión a la hora de gestionar los contratos.


41Antes de 2009, la estructura de gestión de proyec-tos y de programas del principal contratista encar-gado del desarrollo había sido incapaz, en varias ocasiones, de satisfacer los compromisos contrac-tuales. La Comisión no dudó en solicitar varios cambios en la composición del equipo de gestión de proyectos del contratista principal.

42La Comisión está de acuerdo en que los cambios en los requisitos del sistema provocaron un incre-mento de los costes y ocasionaron retrasos.

43El ejemplo del Tribunal ilustra el impacto de la ines-tabilidad de los requisitos del sistema.

44La mayor parte de los incrementos de costes que conllevaban (modificaciones 12, 13 y 15) correspon-dían a los principales cambios en los requisitos del sistema, a saber: el tamaño y la capacidad del SIS II, el rendimiento, el planteamiento de migración, el planteamiento de ensayo y los servicios de ayuda a los Estados miembros durante el ensayo, o el apoyo que debía proporcionarse para la gestión operativa del sistema. La Comisión considera que el planteamiento de paquetes de trabajo propuesto solo puede funcionar cuando se conocen todos los requisitos desde el principio. Dada la inestabilidad de los requisitos del sistema, esto no sucedía en este caso. Un planteamiento de paquetes de trabajo no habría evitado el incremento del coste vinculado a un diseño de red diferente o a nuevos requisitos de capacidad.

• Los ensayos adicionales del «objetivo in -termedio 1» y «objetivo intermedio 2» impuestos por el Consejo debían añadirse al plan de ensayos existente, lo que supuso una mayor duración y ta-reas adicionales, que a su vez acarrearon mayores gastos.

• El nuevo planteamiento de migración a partir de 2010 solicitado por el Consejo incluía una solución alternativa que precisaba de un convertidor capaz no solo de convertir los datos del SIS I al SIS II, sino también de hacerlo en sentido inverso, lo que conllevaba, nuevamente, costes adicionales.

36La Comisión siempre intentó presentar una visión clara de los costes a partir de la información dis-ponible. Así se hizo especialmente en el contexto del procedimiento presupuestario anual así como en cada informe de progreso del SIS II. El Tribunal pone el ejemplo de la red: el traslado, a petición de los Estados miembros, a una infraestructura de red especializada basada en una red privada virtual (VPN) en s-TESTA en lugar de usar una infraestruc-tura ya existente en s-TESTA (dominio euro) como se había previsto inicialmente tuvo, en efecto, un impacto muy importante en el presupuesto. La utilización del dominio euro como había previsto inicialmente la Comisión y como se hace para Euro-dac habría supuesto un coste mucho menor. No fue hasta 2005, una vez se conoció el diseño final de la red, cuando la Comisión pudo volver a evaluar los costes de red, cosa que hizo en la COM(2005) 236. No obstante, los costes de la red se publicaban cada año en el proyecto de presupuesto presentado a la autoridad presupuestaria.

40La cuantía de la indemnización exigida al contra-tista se calculó tras una evaluación exhaustiva de la situación contractual, realizada tanto por el servicio jurídico de la Comisión como por un bufete de abo-gados externo: en ese momento, esta cuantía era la mayor posible desde el punto de vista jurídico.


49La Comisión considera que las negociaciones de la modificación 15 se llevaron a cabo con arreglo a las mejores prácticas en materia de procedimientos negociados.

El hecho de que los precios inicialmente propuestos por el contratista duplicasen o no al resto es irrele-vante. Lo importante es el nivel de precio final que se obtuvo tras las negociaciones, y la garantía jurí-dica de obtener los mejores precios en caso de que hubiesen surgido divergencias durante la implan-tación o la entrega. El hecho de que la Comisión verificase los precios de una muestra de elementos comparándolos con los utilizados por la Dirección General de Informática en sus contratos marco es una garantía más de que se obtuvo el mejor precio posible en el procedimiento.

La Comisión reitera que cree que la solución utili-zada era, en efecto, adecuada desde el punto de vista financiero.

53Como observa el Tribunal, dado que el SIS II era un proyecto informático desarrollado para los Estados miembros y no para la Comisión, no era compe-tencia del plan de gobernanza informática de la Comisión implantado a partir de 2004. No obs-tante, la Dirección General de Informática participó sistemáticamente en las reuniones mensuales del Consejo de gestión del proyecto (PMB) hasta finales de 2008, con una única interrupción, entre mayo y octubre de 2008. Además, la Dirección General de Informática recibió información anualmente sobre el desarrollo del SIS II en el marco del Plan Director.

54Tras su nombramiento como organismo respon-sable del proyecto, la Comisión tuvo que iniciar el desarrollo del SIS II basándose en un modelo de negocio elaborado por el Consejo, que no incluía una evaluación exhaustiva de todos los costes, beneficios esperados y alternativas.

Respuesta conjunta a los apartados 45 y 46Ya en el momento de la primera modificación del contrato, la Comisión había identificado los motivos técnicos (es decir, una situación de «secuestro» téc-nico con el adjudicatario del contrato inicial) como base para la modificación del contrato por medio de un procedimiento negociado. Sin embargo, para la primera modificación, las dos opciones contem-pladas en el Reglamento financiero (la «opción de un máximo del 50 % por servicios adicionales» y la «opción de "secuestro" técnico») estaban igual-mente justificadas y eran igualmente pertinentes. En dicho contexto, la Comisión eligió aplicar la primera opción para las primeras modificaciones. La Comisión no optó por la segunda opción hasta que fue la única posible.

47La Comisión considera que pese a que un plantea-miento basado en módulos es preferible cuando se puede aplicar y especialmente cuando los requisitos del sistema son estables, eso no sucedía en el caso del SIS II. Además, el SIS II es un sistema a medida altamente complejo que incluye la migración de un sistema heredado. Un planteamiento basado en módulos habría provocado problemas importan-tes en caso de traspasos y en última instancia un problema de responsabilidad cuando un contratista de un módulo pudiese eludir su responsabilidad culpando de los problemas técnicos a los supuestos defectos de otros módulos. La elección, por tanto, se tomó deliberadamente (y con total transparen-cia, dado que expertos de los Estados miembros revisaron también la convocatoria de licitación) con objeto de no utilizar un planteamiento basado en módulos. Además, debe tenerse en cuenta que en el momento en el que se inició el proyecto no se había implantado aún la metodología RUP en la Comisión.

48El rendimiento del contratista fue inferior al espe-rado en determinadas fases del contrato, por lo que pagó sanciones con arreglo al contrato.


56Con respecto a la financiación de los desarrollos nacionales, la Comisión realizó esfuerzos significati-vos en 2011 para atenuar el riesgo de retraso debido a la falta de recursos financieros para los Estados miembros invitando a las autoridades nacionales a conceder una mayor prioridad al SIS II en virtud de sus asignaciones nacionales del Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) existentes y a través de la organización de una convocatoria de propuestas para acciones de emergencia de acuerdo con las acciones de la Comunidad del FFE, en virtud de la cual se proporcionan 7,5 millones de euros adicio-nales a los ocho Estados miembros con mayor nece-sidad de recursos adicionales (países con asigna-ciones del FFE muy bajas y/o cuyos recursos del FFE eran absorbidos por otras prioridades clave en el ámbito de las fronteras exteriores). Estos proyectos se pusieron en marcha a finales de 2011.

57Los Estados miembros informaron de que el SIS II ha acarreado beneficios importantes en términos de rendimiento y capacidad.

La Comisión confirma que el riesgo de perjuicios para la reputación en caso de fallo del desarrollo revistió cada vez mayor importancia hacia el final del proyecto, como indicaban las reservas emitidas en los informes anuales de actividad de la Dirección General de Interior entre 2008 y 2012. Esto refleja una serie de consideraciones relativas a la buena gestión financiera (el hecho de no desperdiciar inversiones ya realizadas).

58Como la gran mayoría de los encuestados, la Comisión también considera que el SIS II contaba con funciones adicionales significativas que propor-cionaban a los usuarios finales ventajas prácticas palpables con respecto al SIS 1.

54 a)Según los instrumentos jurídicos del SIS II, los Esta-dos miembros son responsables del desarrollo de los sistemas nacionales. El Consejo creó dos grupos en el transcurso del proyecto para supervisar los desarrollos nacionales (que también incluyen los costes) e informar de ellos: el Grupo especial SIS II y el Grupo Amigos del SIS II. La Comisión era miem-bro de ambos grupos e intentaba en todo momento obtener información sobre los proyectos naciona-les, aunque sin éxito.

La Comunicación de 2003 aclaraba que las bases para el reparto de los costes para el desarrollo del SIS II se distribuían entre la Unión y los Estados miembros. También aclaraba el presupuesto para desarrollar los sistemas centrales, pero no estimaba los costes de desarrollo de los sistemas nacionales, dado que dichos desarrollos eran ajenos a su man-dato. La Comisión no tenía control alguno sobre dichos costes ni información sobre ellos (salvo cuando estaban cofinanciados por el Fondo para las Fronteras Exteriores).

54 b)La Comisión no está de acuerdo en que debería haber presentado nuevos análisis sobre los benefi-cios del proyecto una vez el Consejo hubo tomado su decisión. En aquel momento, el Consejo disponía de competencia exclusiva para la adopción de la base jurídica inicial para el SIS II.

54 c)El propio Consejo había excluido la posibili-dad de una ampliación del SIS 1 en su Deci-sión de 6 de diciembre de 2001 sobre el desa-rrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (2001/886/JAI). La Comisión no tenía asignada ninguna función formal en este proceso legislativo.


61El Consejo reafirmó en febrero de 2009 que la rápida puesta en marcha del SIS II seguía siendo una prioridad absoluta (véase la nota a pie de página 63).

En junio de 2009, basándose en un detallado informe de la Presidencia y de la Comisión sobre la dirección futura del SIS II que contenía un análisis del impacto de dos escenarios sobre, entre otras cosas, el gasto para el presupuesto de la UE, la viabilidad técnica y los riesgos, el Consejo decidió continuar con el desarrollo del SIS II.

62Como explicó la Comisión en el documento SEC(2010) 436 final, el hecho de desarrollar el SIS II sobre la base de la solución SIS I + RE proba-blemente tendría efectos importantes sobre los proyectos nacionales. Estos costes solo podían ser estimados por los Estados miembros para cada proyecto concreto, por lo que no se incluyeron en el informe comparativo.

63La Comisión desea señalar que la inclusión de dos ensayos de objetivos intermedios, solicitados por el Consejo en sus Conclusiones de junio de 2009, incrementó tanto la duración como el coste del proyecto.

66La Comisión ha documentado la experiencia adqui-rida con el proyecto SIS II en su Comunicación de 2010 [COM(2010) 385, p. 27] y en la propuesta de crear una agencia dedicada a la gestión y el desa-rrollo de sistemas informáticos de gran magnitud en el ámbito normativo [COM(2010) 93].

59La Comisión considera que, en comparación con el sistema anterior, el SIS II ha aportado importan-tes beneficios funcionales y no funcionales a los usuarios.

Por ejemplo, gracias a la mayor abundancia de contenidos (como fotografías, copias de órdenes de detención europeas, etc.), el tamaño de una alerta SIS II es significativamente mayor en promedio que en el caso del SIS1. Estas alertas, no obstante, se emiten sin que exista pérdida de rendimiento. El SIS 1 no se desarrolló para gestionar alertas de este tipo.

Finalmente, el SIS II ofrece la posibilidad de gestio-nar un elevado volumen de consultas directas en la base de datos central (240 consultas por segundo), mientras que el SIS 1 no contaba con esta funciona-lidad. Existen cinco Estados miembros que se basan exclusivamente en esta funcionalidad para todas sus transacciones SIS II.

60La magnitud de los problemas a los que tuvo que enfrentarse el proyecto SIS II no quedó clara hasta la etapa del fallido ensayo del sistema operativo (finales de 2008), cuando el sistema central empezó a interactuar con un subconjunto de sistemas nacio-nales. La Comisión formuló una reserva sobre el SIS II en el informe anual de actividad de la Direc-ción General de Interior de 2008 y anunció un plan de acción.

En un planteamiento acordado conjuntamente por todas las partes interesadas, la Comisión, junto con los Estados miembros y con la ayuda del Consejo de gestión global del programa, reconsideró las especificaciones de tamaño, aplicó cambios técni-cos encaminados a mejorar la solidez y fiabilidad del sistema así como cambios en la forma en la que el SIS II se sometería a los ensayos y en la que se llevaría a cabo la propia migración.

Al final de este proceso, que en efecto requería tiempo, pero que se hizo lo más rápidamente posible, la Comisión adoptó un calendario nuevo y realista apoyado por todas las partes interesadas y culminó el desarrollo del proyecto SIS II ajustán-dose a dicho calendario.


- en abril de 2010, en el Informe sobre el calendario global y presupuesto para la puesta en marcha del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) [SEC(2010) 436];

- en septiembre de 2010, en el Informe sobre el ca-lendario global y presupuesto para la puesta en marcha del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) [SEC(2010) 1138].

Además, en cada informe de progreso desde 2003 se incluía una sección sobre la ejecución del presupuesto.

70 c)La constante evolución de los requisitos del sistema (principalmente como consecuencia de solicitudes de los Estados miembros) fue una de las causas de los retrasos y del incremento del coste. También tuvo consecuencias importantes en el aspecto de la gestión contractual del proyecto, puesto que implicaba la realización de varias revisiones del con-trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el contratista, que debía hacer frente constantemente a nuevos requisitos.

70 d)La falta de personal se generalizó en toda la política comunitaria, que aumentaba muy rápidamente.

70 f)La misma unidad de la Dirección General de Interior que trabajaba en el proyecto SIS II, utilizando el mismo contrato y los mismos contratistas, terminó otro sistema informático de gran magnitud (el VIS) en un ambiente de trabajo constructivo y armo-nioso con los Estados miembros y sin ambigüeda-des ni dificultades en lo referente al proceso de toma de decisiones. Lo mismo podría decirse del desarrollo de Eurodac.

Existían motivos subyacentes para la mala relación con la Comunidad SIS (por ejemplo, un sistema here-dado, una compleja estructura de gobernanza, una dirección política del proyecto poco realista, etc.).

67La Comisión subraya asimismo que cuando se pre-sentó el proyecto SIS II no existía ni PM2 ni ninguna metodología similar.

68 a)La revisión del Tratado implica que toda nueva legislación sobre el desarrollo de proyectos infor-máticos de gran magnitud se decidirá entre el Con-sejo y el Parlamento sobre la base de una propuesta presentada por la Comisión. Esto no era así en 2001.

69 a)Las propuestas de la Comisión de 2011 para el Marco Plurianual 2014-2020 [COM(2011) 749, p. 8] estipulan la financiación del desarrollo y funciona-miento de los sistemas central y nacionales.

Conclusiones y recomendaciones

70 a)La Comisión llamó la atención de los Estados miem-bros, en las Comunicaciones tanto de 2001 como de 2003, sobre los riesgos que conllevaba dicho plazo y los supuestos que tendrían que cumplirse (y que finalmente no se cumplieron) en caso de que se tuviese que mantener.

70 b)La Comisión evaluó de nuevo de forma sistemática las estimaciones de costes en los principales hitos del proyecto cuando así lo justificaban nuevos ele-mentos e informó sobre cuestiones presupuestarias con transparencia:

- en 2005, cuando se volvieron a evaluar los costes de la red [COM(2005) 236];

- en mayo de 2009, en el informe conjunto de la Co-misión y la Presidencia sobre la orientación futura del SIS II (documento del Consejo 10005/09);


La Comisión no puede confirmar la cifra de 500 millones de euros citada por el Tribunal. Al quedar los costes nacionales fuera del perímetro de desarrollo financiado de forma centralizada por el presupuesto de la UE, no había motivos para incluir-los en los estados financieros adjuntos a la pro-puesta legislativa. No se exigió en ningún caso a la Comisión que estimase o realizase un seguimiento de los gastos nacionales para el SIS II.

La Comisión volvió a evaluar de forma sistemática las estimaciones de costes al alcanzarse los obje-tivos intermedios clave del proyecto cuando así lo justificaban nuevos elementos y siempre informó sobre cuestiones presupuestarias con transparen-cia, tal como se aclara en el apartado 70, letra b).

72La Comisión confirma que, en efecto, ha adquirido una experiencia clave con el desarrollo de sistemas informáticos de gran magnitud, y que ya ha apli-cado dicha experiencia, especialmente en el diseño del paquete Fronteras Inteligentes. No obstante, este proyecto debe considerarse como sui generis por los motivos descritos en los párrafos anteriores.

Recomendación 1La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. Más concretamente, durante el análisis de los proyectos informáticos realizado por el Consejo de Gestión de Proyectos de Sistemas de Información (creado a finales de 2010), estas consi-deraciones se examinan cuidadosamente. También se consulta a la dirección general encargada de las tecnologías de la información (la Dirección General de Informática) en la fase de evaluación de impacto cuando una nueva iniciativa de la Comisión incluye un componente informático.

70 g)La Comisión solo puede lamentar el escaso recono-cimiento general por parte de muchas partes intere-sadas de las modalidades de toma de decisiones en las que se inscribe el proyecto SIS II.

La compleja estructura de gobernanza generaba dificultades para la gestión del proyecto.

70 h)Durante todo el proyecto SIS II, la Comisión siguió plenamente las normas del Reglamento financiero y negoció defendiendo el interés superior del pre-supuesto de la Unión.

71La Comisión recuerda que los Estados miembros constituyeron el modelo de negocio y llevaron a cabo las evaluaciones preliminares necesarias en un marco intergubernamental. El Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II a partir de un estudio de viabilidad realizado en 1998 y de una serie de consultas entre los Estados miembros que culminó con la iniciativa sueco-belga que sustentó la primera base jurídica del SIS II.

La Comisión no era competente para oponerse legalmente o revisar la legislación de este tipo ema-nada del Consejo. La única obligación de la Comi-sión era aplicar la Decisión del Consejo. También debe recordarse que el Consejo reafirmó en múlti-ples ocasiones que la puesta en marcha del SIS II era una prioridad absoluta.

Una vez se encomendó a la Comisión el desarrollo del SIS II, esta realizó un estudio de viabilidad para evaluar las necesidades comerciales a las que debe-ría dar respuesta el nuevo sistema, las elecciones técnicas y sus efectos, el calendario del proyecto y su presupuesto, así como los riesgos y limitacio-nes relativos al desarrollo.


Recomendación 4La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. La Comisión sigue la metodo-logía de gestión de proyectos PM2 y los dispositivos de proyecto ya ofrecen entradas para alternativas, estimaciones de coste, recursos, etc. Todos los pro-yectos con un coste total derivado de la Propiedad que supere la cifra de 500 000 euros (en cinco años) deben presentar un Modelo de Negocio/Docu-mento Conceptual al ISPMB y presentar informes con carácter anual.

Recomendación 5 La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. De hecho, los dispositivos de proyecto de PM2 incluyen ya cuatro tipos de regis-tros que los gestores de proyecto pueden utilizar: registro de riesgos, registro de problemas, registro de decisiones y registro de cambios. Por otra parte, se puede acceder a los documentos de cada pro-yecto (modelo de negocio, documento conceptual, informes de progreso, etc.) a través de un sistema central llamado GOVIS.

Recomendación 6La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. Se refleja en el planteamiento de «dominio» que se ha seguido en el ejercicio de racionalización informática desde 2010. Se han agrupado los sistemas de acuerdo con los dominios empresariales (por ejemplo, «gestión de subvencio-nes», «gestión financiera», «contratación pública», etc.). Actualmente existen 19 dominios, dirigidos en cada caso por un líder de dominio responsable de la convergencia y racionalización en su dominio. Los nuevos sistemas necesitan la autorización del líder de dominio con anterioridad a su desarrollo, lo que garantiza, por tanto, el cumplimiento de la estrategia de dominio así como su coherencia con los sistemas existentes.

Recomendación 2La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. El proceso de racionalización informática, puesto en marcha por la Comisión en 2010, incluye ya todos los proyectos informáticos gestionados por ella, con independencia de su fuente de financiación. La Comunicación SEC(2011) 1500 recuerda: «[...] además del Proyecto de Conso-lidación de Infraestructura (ITIC), que se extenderá a todos los servicios, todos los sistemas de infor-mación de la Comisión, incluidas oficinas y agencias ejecutivas, financiados tanto con presupuestos operativos como administrativos, se someten al proceso de racionalización».

En lo referente a proyectos informáticos de gran mag-nitud pertenecientes a la Comisión, los mecanismos de gobernanza implantados desde 2010 garantizan su atento examen no solo por parte de la DG Informática, sino también del Consejo de Gestión de Proyectos de Sistemas de Información, del que son miembros no solo las demás direcciones generales horizonta-les, sino también cinco direcciones generales que representan distintos tipos de políticas. Más concre-tamente, el dominio «sistemas transeuropeos» (véase también la respuesta a la recomendación 6) es super-visado por el Comité de Alto Nivel sobre Informática.

Recomendación 3La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. Antes del inicio de un proyecto, las direcciones generales están obligadas, en virtud de las normas de gobernanza informática estable-cidas en 2010, a presentar un Modelo de Negocio o Documento Conceptual al Consejo de Gestión de Proyectos de Sistemas de Información que aclare, entre otras cosas, cómo se crea la estructura de gobernanza del proyecto. El Consejo presta especial atención a la adecuada representación de los usua-rios en la gobernanza del proyecto. Por otra parte, todos los proyectos deben presentar informes anualmente al Consejo, lo que garantiza, por tanto, un estrecho seguimiento del trabajo llevado a cabo y de posibles desviaciones del alcance, el calendario y el presupuestos iniciales.


Recomendación 7La Comisión puede aceptar esta recomendación, que refleja su estructura de gobernanza informática vigente desde 2010. Los servicios de la Comisión están trabajando actualmente en la definición de una arquitectura empresarial basada en un con-junto coherente de módulos reutilizables. Varios de estos módulos ya se han identificado y, en cuanto estén disponibles, los nuevos sistemas o los siste-mas que se sometan a revisiones importantes debe-rán utilizarlos obligatoriamente. En estos momentos se están identificando módulos que no están pre-sentes pero que son necesarios. La DG Informática ha creado recientemente una Oficina de Arquitec-tura. El programa ISA y, más recientemente, la ini-ciativa Mecanismo «Conectar Europa» (IIE) también recomiendan aumentar el uso de servicios comu-nes horizontales para dar respuesta a necesidades genéricas (por ejemplo, transmisiones seguras, firmas electrónicas o herramientas semánticas).

Recomendación 8La Comisión puede aceptar esta recomendación. La experiencia adquirida en la fiscalización del Tribunal se compartirá con las demás direcciones generales tanto a escala técnica como de gestión, y se difun-dirá, igualmente, a las agencias relevantes a través de las redes adecuadas.

El impacto del SIS II se evaluará en 2016 (tres años después de su entrada en funcionamiento), tal como exige la base jurídica [artículo 50, apartados 4 y 5, del Reglamento (CE) nº 1987/2006, y artículo 66, apartados 4 y 5, de la Decisión 2007/533/JAI].

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QJ-A

B-14-003-ES-C ISSN

1831-0842

El Sistema de Información de Schengen contiene información sobre personas y bienes que es utilizada por guardias de fronteras y policía en el espacio Schengen. En este informe, el Tribunal de Cuentas examina cómo ha gestionado la Comisión Europea el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) y explica por qué el sistema se terminó con más de seis años de retraso con respecto a la fecha inicialmente prevista, y con un coste ocho veces superior al previsto en el presupuesto inicialmente estimado.

TRIBUNALDE CUENTAS EUROPEO

enseñanzas extraídas por la comisión europea con el ......es 2014 nº 03informe especial...

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