ensayos sobre - unal.edu.co

Ensayos sobre

seguridad alimentaria

ENSAYOS SOBRE SEG URIDAD ALIMENTARIA

Absalón Machado Cartagena

~~. UNIVERSIDAD

~".., NACIONAL DE COLOMBIA

Red de Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria. RESA

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Machado Cartagena, Absalón Ensayos sobre seguridad alimentaria / Absalón Machado Cartagena - Bogotá: Universidad

Nacional de Colombia. Red de Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria·RESA, 2003

204 p.

ISBN: 958·701·284·4

1. Economía alimentaria 2. Seguridad alimentaria 3. Alimentos· Programas l. Plan de Alimentación y Nutrición (PAN)

CDD·21 338.17 / M14ge / 2003

Ensayos sobre seguridad alimentaria

© Universidad Nacional de Colombia Red de Desarrollo Rural y Seguridad

Alimentaria, RESA

© Absalón Machado Cartagena Profesor, Facultad de Ciencias Económicas,

Universidad Nacional de Colombia

Primera edición: 2003 Tiraje: 1.000 ejemplares

ISBN: 958-701-284-4

Coordinación general: Doris Alvis y Norma Castillo

Diseño de carátula: Camilo Umaña Caro

Diseño y edición electrónica: Gráficas Ambar

Preparación editorial e impresión: Universidad Nacional de Colombia

UNIBIBLOS

Correo electrónico: [email protected] Bogotá, D.C., Colombia

2003

CONTENIDO

Introducción

Presentación

El Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y la industria de alimentos La ayuda alimentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . El desmonte de la ayuda alimentaria externa . . . . . . . . . . . . . ... . Algunas consideraciones sobre la participación de la industria en e! PAN.

Notas sobre el modelo de desarrollo y sus incidencias en la economía campesina y el suministro de alimentos. . . . . . . . . . .. .....

No ha existido una política para el campesinado .... El modelo de modernización y e! problema alimentario El país y e! Estado contra e! campesinado. . . . . ... Propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El papel de la agricultura y los sistemas alimentarios . . . .

9

11

15 15 20 24

31 31 33 36 38

49 Funciones generales de la agricultura . . . . . . . . . . . . . . . 49 El papel de la agricultura en e! antiguo esquema de división internacional del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 La nueva división internacional de! trabajo y la agricultura. . . . . . . . . 53 Se requiere una conceptualización diferente para ubicar e! pape! de la agricultura. El sistema alimentario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Pape! de la agricultura en el sistema alimentario de los países industrializados y dependientes. . . . . . . . . . . . . . . . .. ......... ........ 59

El problema alimentario en Colombia. . . . 67 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 ¿Cómo se define e! problema alimentario? . 68 El consumo de alimentos y la nutrición 69 Los recursos productivos . . . . . . . . . . 72 La producción y la comercialización. . . . 77 Vulnerabilidad y dependencia alimentaria 81 Las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 ¿y las soluciones? . . . . . . . . . . . . . . 85

Marco conceptual y estratégico sobre seguridad alimentaria en Colombia. 89 El concepto de la F AO. . . . . 89 La independencia alimentaria . . . . . . . . . . . . . 91 El concepto neoliberal. . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 El concepto instrumental de la seguridad alimentaria 93 Elementos para una revisión estratégica

de una seguridad alimentaria sustentable e integral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

La seguridad alimentaria en Colombia en un nuevo contexto La globalización, el contexto para la seguridad alimentaria . . . .

[7 ]

97 97


El concepto de seguridad alimentaria, SEAL La situación colombiana .. Perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . Referencias bibliográficas. . . . . . . . . . .

Bases para una política de la Universidad Nacional de Colombia frente al sistema agroalimentario . . . . . . . . . . . . . . .

Introducción Objetivos ............. . Estrategias . . . . . . . . . . . . .

La seguridad alimentaria, una gran opción y un reto Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . ... Razones para preocuparse por la seguridad alimentaria Conceptos sobre seguridad alimentaria ...... . Los principios sobre seguridad alimentaria .... . ¿Estamos cerca o lejos de la seguridad alimentaria?

El sistema agroalimentario en perspectiva . . . . . . . . . . Introducción . . . . . . . . . .................. . ¿De dónde viene el sistema agroalimentario y para donde va? . La dimensión del sistema agroalimentario ..... . Del problema agrario al problema agroalimentario. ¿Qué traerá el futuro agroalimentario? ...... .

Tendencias del sector agroalimentario en Colombia .. . Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . .......... . El sistema agroalimentario internacional y sus relaciones con el sistema

99 102 106 108

109 109 112 112 115 115 116 12l 126 128

131 131 132 134 136 141

147 147

agroalimentario colombiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Cambios en el aparato productivo, de distribución y servicios. . . . . . 152 El comercio exterior del sistema agroalimentario. . . . . . . . . . . . . 155 La normatividad internacional para el comercio agropecuario: la OMC 170 Las políticas agrícolas internacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Políticas agrícolas y cambios institucionales en el sistema agroalimentario colombiano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Conformación de cadenas y clusters como tendencias . . . . . . . . . . . . 186 La producción de alimentos y las economías campesinas, tendencias. . . . 188 La seguridad alimentaria y la pobreza en la evolución del sistema agroalimentario 191 Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Bibliografía . . . . . . . . . 197

[ 8 ]

Prólogo

La Vicerrectoría General de la Universidad Nacional de Colombia ha estado empeñada en poner en funcionamiento algunas Redes académicas, como instrumentos básicos de la política de los Campos de Acción Institucional, CAl, y de los Programas Estratégicos, PRES, que hacen parte constitutiva de las políticas actuales de esta Universidad. Una de esas Redes es la de Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural (RESA) constituida durante el año 2002.

La red RESA tiene como propósito generar y desarrollar una red virtual entre investigadores de la Universidad Nacional de Colombia y de fuera de ella, que permita estimular el debate y las propuestas sobre diferentes aspectos relacionados con el desarrollo rural y la seguridad alimentaria. Como parte del proceso de construcción y consolidación de esta red, se han desarrollado algunos encuentros académicos y se realizó la primera publicación, que junto con la presente completa ya un par, de una serie de documentos con los que la RESA aspira a continuar reactivando el análisis de los problemas de la agricultura y la seguridad alimentaria en Colombia.

Como es conocido, en la actualidad el país se acerca a realizar negociaciones internacionales en el ALCA y otros escenarios. En este contexto, parece conveniente volver a reflexionar sobre la seguridad alimentaria de los colombianos, para prever los efectos negativos de los acuerdos y buscar alternativas que hagan menos penosa para la población los procesos de ajuste que ello implica. La reflexión debería servir para que los gobiernos de turno adquieran conciencia de las implicaciones que tienen las decisiones políticas a que se abocan.

Como un documento de referencia para la comunidad universitaria y los componentes de la red, la Vicerrectoría General ha considerado útil promover la

[9 ]

IIbsalólllvIachado Cartagella

publicación de estos ensayos sobre seguridad alimentaria, realizados en los últimos 20 años por el profesor Absalón Machado, con la convicción de que ellos son una ayuda valiosa para los interesados en el tema.

El tema de la seguridad alimentaria fue desapareciendo de los programas gubernamentales desde comienzos de los años ochenta del siglo pasado, cuando el programa PAN llegó a su término, sin una alternativa que lo sustituyera. El debate sobre el mismo se fue perdiendo y después fue arrollado por las corrientes de pensamiento neoliberal en boga. Todavía no se ha realizado una evaluación seria sobre los efectos del proceso de apertura económica en la seguridad alimentaria ni sobre el sistema agroalimentario y sus diferentes actores económicos y sociales.

La publicación de estos ensayos por parte de la red RESA, es un importante aporte en el camino de recuperar la discusión y la reflexión académica sobre la seguridad alimentaria, tema de gran relevancia en las estrategias de desarrollo académico de la Universidad y en el análisis de las políticas públicas sobre esta materia.

[ 10 ]

Gustavo MontaFíez Gómez Vicerrector General

Presentación

Estos ensayos sobre seguridad alimentaria constituyen una serie de análisis y propuestas realizadas en los últimos 20 años, fruto de un proceso continuo de reflexiones y acercamientos a problemas estructurales que afectan la disponibilidad y el acceso a los alimentos. No configuran un desarrollo teórico, conceptual o metodológico, sino más bien acercamientos en el campo de la economía aplicada a los principales asuntos relacionados con la seguridad alimentaria en Colombia.

Los ensayos se han organizado en orden cronológico para que el lector pueda ubicarlos históricamente según los diferentes contextos, y pueda observar los cambios que se presentan en las concepciones a medida que avanza el conocimiento y se modifican los contextos internos y externos que van moldeando las políticas y la evolución del sistema agroalimentario y su problemática.

Estas reflexiones son un punto de referencia para recuperar el análisis sobre el tema de la seguridad alimentaria, perdida en los últimos 15 años y arrollada por los credos más neoliberales que consideran fuera de la discusión el problema de suministro de alimentos con base en las producciones nacionales en economías abiertas. Según esas concepciones, bastaría tener capacidad de compra, o divisas, para obtener -en el mercado internacional- los bienes alimentarios requeridos por los patrones de consumo, sin preocuparse por lo que suceda en la producción nacional, pues ésta se rige por consideraciones de eficiencia y competitividad.

Estos ensayos son una invitación a la comunidad académica y a las entidades públicas y privadas a que vuelvan la mirada hacia la seguridad alimentaria como un tema estratégico para nuestro desarrollo, en especial cuando ella se

[ 11 ]


concibe de manera integral considerando tanto los aspectos de disponibilidad como de acceso a los alimentos.

El primer documento, sobre el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y la industria de alimentos, escrito a comienzos de los años de 1980, pretende recordar la importancia que tuvo ese programa. Su corta duración mostró en ese entonces la poca voluntad política de llevar a cabo una política alimentaria a largo plazo. Las sucesivas políticas y gobiernos, con muy contadas excepciones, no se preocuparon por la producción de alimentos básicos, y el sector agropecuario fue cayendo en el descuido y en un tratamiento coyuntural y casuístico.

Este ensayo presentado en 1986 en la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, centrado en el análisis del problema alimentario, busca también recordar los parámetros básicos constitutivos de ese problema. Aunque algunos de los planteamientos allí formulados han quedado desfasados por los cambios ocurridos en los últimos 1 S años, sigue siendo válida la apreciación sobre las características estructurales del problema alimentario en nuestro país. El tipo de variables y relaciones que en esa oportunidad se identificaron como claves para analizar el problema alimentario mantienen su validez en la actualidad, y sería muy útil volver a analizar este problema en el contexto de la crisis actual y el deterioro institucional para percatarse de la gravedad y complejidad del mismo.

Las apreciaciones sobre el problema alimentario de mediados de los ochenta mostraban una preocupación que hoy puede valorizarse significativamente. Allí se decía: "se trata en última instancia de un problema que define nuestra capacidad para reproducirnos sin tensiones sociales; mientras no resolvamos el acceso a los bienes esenciales para satisfacer las necesidades elementales de la gran mayoría de la población, no podremos caminar seguros hacia el futuro y la paz será un mero enunciado sin contenido real".

Las consideraciones sobre las economías campesinas de mediados de los años de 1980 pertenecen a una visión propia sobre la importancia de este sector en la producción de alimentos y el desarrollo rural. Si bien las ideas que allí se exponen sobre las políticas para el campesinado requieren revisarse a la luz de los nuevos contextos, del conflicto y de las transformaciones estructurales en la sociedad colombiana, constituyen igualmente un llamado de atención sobre la importancia de la producción campesina y la necesidad de incorporar a ese sector en las políticas públicas de manera diferenciada. Las tendencias más modernizantes de la producción difícilmente podrán despreciar los potenciales existentes en muchas economías campesinas, y dejar a un lado la posibilidad de

[ 12 ]

Presentación

desarrollar procesos que los incorporen en condiciones de mayor equidad y mejor trato.

En los demás escritos se analizan diversos aspectos de la seguridad alimentaria, pasando por un repaso de las concepciones derivadas de las definiciones de la F AO hasta las visiones más neo liberales sobre el tema.

Esta compilación termina con una visión más integral del problema agroalimentario, que puede deducirse del análisis de las características del sistema agroalimentario y sus tendencias más estructurales. Quedan por supuesto muchos temas por precisar, así como la naturaleza del problema alimentario en la actualidad; ésta es una tarea que las nuevas generaciones deberán complementar y terminar. La universidad tiene allí un espacio privilegiado para aportar al conocimiento y emprender procesos de investigación que planteen ideas y propuestas que permitan avanzar en la definición de políticas a largo plazo que busquen atacar las causas de la pobreza, del descuido institucional en que se ha mantenido la agricultura, del desempleo, del conflicto interno, del deterioro social y de otros procesos que afectan directa e indirectamente el derecho a la alimentación de los habitantes menos favorecidos por el modelo de desarrollo.

Agradezco el interés mostrado por la Vicerrectoría General de la Universidad Nacional de Colombia y, en particular, a Gustavo Montañez Gómez, en apoyar la publicación de estos ensayos como parte de la divulgación de materiales de reflexión que se inscribe en las actividades de la recién creada Red de Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria. Esta red es un instrumento básico de la política de los Campos de Acción Institucional (CAl) y de los Programas Estratégicos (PRES), que son parte constitutiva de las políticas actuales de la Universidad Nacional de Colombia.

Autor

, ... ./

[ 13 ]

El Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y la industria de alimentos!

La ayuda alimentaria

La decisión tomada por el gobierno colombiano de desmontar la ayuda alimentaria externa, a partir del segundo semestre de 1975, fue el resultado de una serie de procesos que tuvieron como marco general acontecimientos internos e internacionales.

La ayuda alimentaria externa se inició en el país con la Ley Pública 480 de Estados U nidos. A partir de 1954, y muy especialmente en los años de 1960, varias agencias y organismos extranjeros intervinieron en el programa de ayuda alimentaria mediante diversas modalidades. Recursos de la AID, agencias voluntarias como Care y Caritas, el Programa Mundial de Alimentos (PNA) de las Naciones Unidas, la OMS y el Uniceffueron los protagonistas principales de estos programas internacionales, los cuales encontraron y promovieron en el país una estructura institucional adecuada a la ejecución de la ayuda.

Estos programas, inspirados fundamentalmente por el gobierno estadounidense, tenían como base una política de venta de los excedentes agrícolas producidos por el gran auge tecnológico y de productividad que trajo el periodo de recuperación de la posguerra. Esgrimiendo una bandera humanitaria, Estados Unidos montó un programa que constituía el mecanismo más apropiado para

Ponencia presentada en el Primer Seminario-Taller sobre Programas de Complementación Alimentaria al Grupo Materno Infantil en la Subregión Andina, diciembre 2 a 5 de 1980.

[ 15 ]


salir de los grandes excedentes agrícolas, protegiendo así al agricultor norteamericano, pero aumentando la dependencia de los países del Tercer Mundo de los alimentos producidos en los países más desarrollados. Fue la conocida Ley Pública 480, que originó la venta de dichos excedentes y dio al traste con la producción de cereales, oleaginosas y productos lácteos en la mayoría de los países hoy en vía de desarrollo. A ese programa se adicionaron las donaciones directas de alimentos para distribuirlas gratuitamente, 10 cual creó un paternalismo que tendría consecuencias negativas en el plano social y político de nuestros países.

Este montaje de ayuda alimentaria para países que apenas se iniciaban en el despegue de producciones comerciales de productos agrícolas coartó las posibilidades de un auge dinámico de las producciones internas, pues la competencia de productos que se repartían gratuitamente o se vendían a bajos precios, en comparación con los de la producción nacional, frustró muchas posibilidades de crear una clase empresarial agrícola que pudiera utilizar tecnologías avanzadas y sumió a los países en una dependencia que ha pesado mucho en sus destinos nacionales.

La debilidad de los gobiernos y de las clases políticas en los países del Tercer Mundo, facilitó la penetración de la ayuda alimentaria externa. La falta de una concepción clara sobre las posibilidades de nuestro desarrollo y la potencialidad de nuestros recursos y capacidades, traducida en la ausencia de políticas agrarias y alimentarias a largo plazo a partir de los años de 1940, condujo a aceptar ayudas que habrían podido sustituirse rápidamente por producciones internas, si hubiera existido una conciencia nacional sobre la necesidad de usar nuestros recursos y capacidades para el bien de las mayorías nacionales.

Todos conocen el efecto que produjo la Ley Pública 480 sobre la producción de trigo en los países del Grupo Andino. La gráfica sobre Colombia es bien significativa y no es necesario dar mayores explicaciones al respect02•

Como bien 10 plantean los autores de la gráfica, la ayuda alimentaria y las importaciones de alimentos bajo la Ley Pública 480 se facilitaron básicamente por el interés de los gobiernos de mantener los salarios en un nivel bajo para garantizar tasas de ganancia altas en la actividad productiva, 10 cual podía lograrse

2 Valderrama, Mario. "Efecto de las exportaciones norteamericanas de trigo en Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia", Revista Estudios Rurales Latinoamericanos, vol. 2, No. 2, mayo-agosto de 1979. Veáse también Mario Valderrama y Edgardo Moscardi, "Current Policies Affecting Food Production: The case ofwheat in the Andean Region", 1977, presentado a la Conferencia Mundial de Alimentos, Iowa, 1976.

[ 16 ]

El Plan de Alimentación y Nutrición (PAN)y la industria de alimentos

Gráfica 1. Consumo, importaciones y producción de trigo en Colombia

600

500

400

300

200

100

O o N """ "" 00

'" '" '" '" '" ~ ~ ~ a-- a--

Años

I-+- Producción --- Importación .......... Consumo I

con un bajo precio de los alimentos dada la importancia que éstos tienen en el gasto cuando los niveles de ingreso de la población son reducidos. Así: "La política sobre alimentos de los gobiernos ha sido entonces la de mantener sus precios bajos, con los cuales se han presentado crónicamente déficit".

Esta situación implica que los gobiernos deben crear los incentivos y hacer las inversiones que requiere el agro para producir barato. "Si estas inversiones no se hacen, los productores nacionales nunca podrán competir con los precios del mercado internacional, de modo que los gobiernos tendrán siempre el argumento de la ineficiencia de la producción nacional para recurrir al camino fácil de las importaciones"3. Esto es lo que en el fondo ha venido sucediendo pues no ha habido políticas agrarias que garanticen al agricultor su permanencia en el agro, los estímulos a la actividad productiva han sido coyunturales, y no se han concebido con un criterio más integral.

En general, puede decirse que la ayuda alimentaria y la importación de alimentos "no es buena ni mala en sí, sino que depende del propósito y las circunstancias", y es negativa "en aquellas que permiten mantener una situación que perpetúa la injusticia social, reduce las oportunidades de empleo y en general,

!bid., p. 193.

[ 17 ]


cuando retrasan las oportunidades de desarrollo de las fuerzas productivas de la sociedad"4.

El cuadro 1 muestra el volumen de las donaciones recibidas por Colombia entre 1954 y 1974. En los años de 1960 llegó al máximo la ayuda alimentaria externa, para iniciar un descenso en la década siguiente. Es bueno recordar que ello coincidió con el auge de los programas de la Alianza para el Progreso, política hemisférica orientada por Estados 1) nidos para promover el desarrollo económico en la región y cuyos resultados son bien conocidos.

Cuadro 1. Donaciones en alimentos recibidos por Colombia

Año Toneladas Valor Miles

dólares

1958 10.026 3.599 1959 9.959 2.057 1960 15.053 3.157 1961 18.136 3.788 1962 47.138 7.640 1963 30.922 5.227 1964 26.885 5.083 1965 25.514 6.334 1966 20.439 3.495 1967 21.287 5.671 1968 13.483 6.337 1969 16.064 5.030 1970 9.926 3.891 1971 1972 3.576 6.905 1973 l.881 381 1974 l.248 540

Fuente: DNP. Elaborado con información de los Anuarios de Comercio Exterior.

Desde el punto de vista operativo interno, la ayuda alimentaria externa tuvo en Colombia repercusiones institucionales que conviene mencionar para

4 !bid., p. 195.

[ 18 ]

El Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y la industria de alimentos

poder vislumbrar con mayor claridad la importancia del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN).

En 1947 empezó a funcionar el Instituto de Nutrición, como resultado del convenio suscrito entre el Ministerio de Higiene y el Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública (SCISP). El Instituto hizo los primeros estudios sobre nutrición en el país y en 1950 publicó la Tabla de Composición de Alimentos Colombianos. Al término de esa colaboración del SCISP, se creó el Instituto Nacional de Nutrición, mediante la Ley 14 de 1963, posteriormente convertido en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), mediante la Ley 75 de 1968.

En 1961 se inició en Caldas el Programa de Nutrición Aplicada (PINA), por convenio suscrito entre el gobierno y la OPS/OMS, la FAO y el Unicef. Este programa coordinaba recursos y actividades de diversas entidades oficiales, semioficiales y privadas en los campos de salud, la agricultura, la educación y la acción comunal, con el propósito de contribuir al mejoramiento del estado nutricional de la población colombiana. El PINA tuvo al principio dificultades en su operación, pero posteriormente -con la creación del ICBF en 1968- se reestructuró y se le dio mayor impulso y dinámica.

El ICBF inició en 1969 el Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria (Pronenca) para atender a los grupos de población más vulnerables a la desnutrición, es decir, los niños preescolares y lactantes, las madres embarazadas y madres lactantes y los niños escolares, a través de los servicios de salud y escuelas primarias. El PINA se designó como la agencia ejecutora del Pronenca.

Para coordinar todo el programa de ayuda externa de alimentos, a fines de los años de 1960, se constituyó el Plan Nacional de Alimentos para el Desarrollo (Planalde), el cual contaba con Pronenca y el PINA en la parte operativa y de ejecución. La ayuda alimentaria se canalizó toda hacia el ICBF mediante los mecanismos acordados por Planalde. En 1974 se negoció la prórroga del Pronenca, reorientando sus aspectos técnicos, objetivos y prioridades, considerándose una duración de cuatro años adicionales, hasta 1979, pero con el objetivo básico de incrementar la utilización de recursos alimentarios de origen nacional, sustituyendo las ayudas del PMA, Care y Caritas.

Como puede observarse, la mayoría de los programas sobre alimentación y nutrición operaron en el país con ayudas externas (en alimentos, dinero y asesoría técnica) y el aparato institucional se fue adecuando al manejo de esas ayudas; fueron pues las ayudas externas, las que fundamentalmente promovieron los

[ 19 ]


programas desarrollados en el país en el campo alimentario y de nutrición. De allí la importancia y trascendencia del desmonte de dichas ayudas para asumir un liderazgo interno en la formulación de las políticas sobre nutrición.

El desmonte de la ayuda alimentaria externa

Estos antecedentes sobre la ayuda alimentaria permiten tener una visión más global de la importancia que tuvo la decisión de desmontar dicha ayuda en nuestros países. Sin embargo no olvidemos que tal decisión estuvo influida seriamente por la crisis alimentaria mundial que afloró en 1972 cuando las existencias de cereales cayeron a los niveles más bajos alcanzados desde las posguerra, y cuando la crisis energética produjo un alza inmediata en el precio de los alimentos con grandes aumentos de costos en las importaciones.

La propuesta de reducir la ayuda alimentaria provino de las agencias Care, PMA-WFP y Caritas-CRS. En 1974 el gobierno colombiano convirtió esa propuesta en una decisión de política económica y acordó el desmonte gradual de la ayuda, la cual se suponía que terminaría en junio de 1978. Se creó una estructura institucional y programática para alcanzar dicho objetivo, iniciada con la creación del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (Decreto 1163 de 1975) para fijar las políticas en ese campo, la elaboración del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN) y el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI). Este último venía identificándose antes de la decisión de desmonte de la ayuda, pero su estructuración y ejecución coinciden con el desmonte, y entra a formar parte integral del PAN en la promoción de la producción de alimentos básicos de la población, y en el mejoramiento del nivel de vida de los pequeños agricul tores.

El ICBF fue la entidad encargada de cumplir el mandato del desmonte de la ayuda alimentaria mediante la producción de bienestarina para sustituir en parte las donaciones de alimentos. El sector privado, por su lado, se responsabilizaba de producir el resto de otros alimentos con un criterio dirigido de elaboración de alimentos de alto valor nutricional y de bajo costo, distribuidos mediante el sistema de cupones, los cuales estaban dirigidos al 30% de la población más vulnerable al problema de la desnutrición. El cuadro 2 señala la ejecución del ICBF en la sustitución de la ayuda alimentaria entre 1976 y 1979, la cual no ha estado exenta de dificultades administrativas y operativas.

[20 ]

El Plan de Alimentación y Nutrición (PAN)y la industria de alimentos

Interesa aquí anotar la importancia de los criterios adoptados para el desmonte, pues ellos le dan la verdadera dimensión a los programas que de allí se han originado, especialmente al PAN y al programa de cupones.

El eje de la estrategia del desmonte lo constituye la sustitución de la ayuda externa por la producción privada nacional (DRI y cupones). Esta es una decisión que implica prácticamente un nuevo estilo de cooperación entre el sector público y privado, que no tenía muchos precedentes en el país en el área de los alimentos. La industria nacional de alimentos se vincula así directamente a la solución que el gobierno viene buscando a los problemas relacionados con la nutrición, en una decisión que demuestra la madurez y confianza de las empresas en las grandes decisiones nacionales.

Esta colaboración y concertación entre el sector público y el privado es aun de mayor trascendencia si consideramos que el programa de cupones, a través del cual se concreta la interrelación de los dos sectores,· obedeció a la intención de remediar las principales distorsiones que en el pasado habían afectado la distribución directa de alimentoss.

1. Altos costos indirectos para el Estado, y en especial para el Sistema N acional de Salud, a través de cuyos puestos y centros se distribuyen los alimentos.

2. Desviación de los alimentos hacia otros usos, dado su alto valor comercial y su procedencia externa, no siempre compatible con los hábitos locales.

3. Favoritismo en la selección de los beneficiarios, basada en una rotación semestralo anual de los mismos dentro de la comunidad, a cargo de la auxiliar de enfermería del puesto o centro de salud.

4. Inadecuación del tiempo de permanencia en el programa (6 meses o 1 año) para un efecto duradero y profundo.

5. Paternalismo hacia los beneficiarios, cuyos aportes siguen representando apenas el 2.5% del valor de los alimentos.

6. Dependencia casi exclusiva de la ayuda externa.

y como dice Planeación Nacional

En cambio, el Programa de Cupones requiere un aporte excepcionalmente alto de la comunidad (40% del valor de los alimentos, en promedio), hace uso

Tomado de DNP. Memorando PAN 01.1961, noviembre de 1979.

[21 ]

Cuadro 2. Ejecución del ICBF (Sustitución de la ayuda alimentaria externa) (1976 - 1979)

1976 1977 1978 1976-78

p E % P E % P E % P E

Producción de bienestarina cruda (t) 14.000 7.100 50 17.900 8.100 45 19.000 11.300 60 50.900 26.500

Distribución de bienestarina y otros 25.000 20.000* 80* 24.700 19.200 78 25.100 19.500 78 74.800 58.700

alimentos (t)

Cobertura de beneficiarios acumulados 2.100.000 2.000.000 95* 2.100.000 I AOO.OOO* 67* 1.600.000 1.100.000 69 1.900.000 1.500.000*

en el año

Ejecución Financiera4 (millones de $) 144.7 110.0* 76* 194A 126.0 65 255.2 110.1 43 594.3 364.6

- Restaurantes escolares 20.7 10.0* 48* 28.6 - 5 21.5 4.9 23 70.8 14.9*

- Producción y distribución de 124.0 100.0* 81* 147.3 107.5 73 208.7 105.2 50 480.0 331.2*

bienestarina

- Planta de Cartago' - 18.5 18.5 100 25.0 43.5 18.5

* Estimado 1 Se cree que la producción ascenderá a poco más de 8.000 toneladas, para una ejecución porcentual de 40 a 50%. 2 Se cree que la distribución ascenderá a poco más de 13.000 toneladas, para una ejecución porcentual de 40 a 50%. 3 Se cree que el número de beneficiarios acumulados no será superior a 700.000, para una ejecución porcentual de 40%.

1979

% P E %

52 18.800 n.d. n.d. I

79 29.200 n.d. n.d. 2

80* 1.700.000 n.d. n.d. 3

61 775.2 n.d. n.d.

21* 55.0 n.d. n.d.

69* 684.9 n.d. n.d.

43 35.5 27.0 77 6

4 Inversión PAN, exclusivamente. No se incluye la ejecución financiera asociada con la distribución de alimentos distintos a la Bienestarina dado que, hasta julio/78, esta distribución se realizó casi exclusivamente con alimentos donados y, por lo tanto, no afectaba el Presupuesto Nacional. En cuanto a la producción y distribución de bienestarina, la programación de cada vigencia incluye el saldo de balance de la vigencia anterior.

5 En 1977, el Ministerio de Educación no transfirió al ICBF la partida de inversión para restaurantes escolares, por lo cual la ejecución correspondiente fue prácticamente nula. 6 No incluye los gastos locales, a cargo del ICBF. La ejecución indicada para 1979 corre solamente hasta octubre 31. Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Memorando PAN 01.1961 noviembre 1979.


de la producción, distribución y tecnología privada nacional, mueve cantidades y costos directamente comprobables gracias a su correspondencia fija con el número de boletos (cupones) y se propone generar una dinámica productiva y comercial propia que vaya mucho más allá de los beneficiarios directos. Estos últimos, a su vez, no están sujetos a ninguna selección sino que, por el solo hecho de residir en un área del mapa de pobreza incluida en la programación de la primera fase del PAN, tienen derecho a participar en el Programa. Esta participación también es más larga (de 6 meses a 4 años completos para preescolares y desde el tercer mes de embarazo hasta un año después del parto para las madres), por lo cual puede esperarse un impacto mejor y más permanente6•

El sector privado no rehusó participar en el programa, sino que lo aceptó con gran interés y responsabilidad. Esto se ha traducido en los últimos cinco años en un renovado interés de producir alimentos para infantes, muchos de los cuales han tenido su origen directo en el Programa de Cupones. Hoy en día se expenden en el mercado más de 15 productos que han sido el resultado de la incorporación de las empresas al Programa de Cupones.

El desmonte de la ayuda alimentaria y la incorporación de la industria de alimentos al programa PAN es de trascendencia aún no entendida cabalmente por el país. Ha sido el comienzo de una decisión de resolver el problema de la nutrición por nuestros propios medios sin tener una dependencia directa del exterior. Es el comienzo, porque las causas de la malnutrición tienen raigambre asentada en nuestra injusta distribución del ingreso, en los bajos niveles del ingreso per cápita, en estructuras sociales desequilibradas, en erradas políticas económicas y agrarias, en la falta de conciencia política sobre este problema, y aun en factores culturales que solo podrán modificarse a largo plazo.

El PAN está creando una conciencia sobre el problema alimentario en nuestro país no solo con su programa de cupones, sino también con sus programas de educación nutricional, investigación, promoción de la lactancia materna, promoción de tecnologías alimentarias adaptables a la producción de alimentos de alto valor nutricional, construcción de infraestructura básica para resolver problemas de salud, promoción de huertas de pancoger, etc.

Pero estos programas requieren un complemento con otras políticas para que no naufraguen. Allí es donde creemos que el país no ha entendido todavía la

6 DNP.lbid., pp. 4 Y 5.

[23 ]


trascendencia del PAN. Políticas agrarias que estimulen la producción de alimentos, fomento de la agroindustria, mejoramiento de la comercialización agropecuaria, renovación de las instituciones y su adaptación al desarrollo, la permanente y creciente asignación presupuestal para apoyar acciones en nutrición, etcétera, son complementos indispensables que todavía no han alcanzado la dimensión requerida.

El sector privado podría contribuir más a esa estrategia si se removieran muchos obstáculos institucionales y burocráticos que entraban las acciones en nutrición y producen a veces desgano en la participación de las empresas. Todavía no se ha roto por completo la barrera de desconfianza entre el sector público y privado para impulsar más decididamente este tipo de programas; pero tenemos confianza de que ello puede lograrse, porque el mejoramiento de las condiciones de nutrición y alimentación de la población son un imperativo social y nacional, y ningún país podrá permanecer indefinidamente mudo ante el peso de un clamor y una dinámica social, que tiene como objetivo la conservación de la especie humana.

El desmonte de la ayuda alimentaria es una decisión política trascendental y sería un retroceso funesto para el país y su población volver a depender del exterior en materia de ayuda alimentaria. El país debe conservar y proteger esa decisión; el sector industrial la apoya y está dispuesto a contribuir en la búsqueda de nuestras propias soluciones al problema analizado.

Algunas consideraciones sobre la participación de la industria en el PAN

Han sido diversas las formas a través de las cuales las empresas se han vinculado al PAN, unas mediante decisión voluntaria al conocerlo, otras por invitación directa del PAN, y otras por información adquirida en conferencias o escritos. No ha existido un mecanismo único para vincular las empresas y, aparentemente, al PAN le ha faltado un mayor contacto con las diversas industrias de alimentos para promover su vinculación. Esto indudablemente se explica porque el tipo de productos restringe de por sí la entrada y la participación de algunos sectores.

También es importante anotar que los productos entraron al programa por tres medios distintos y muy similares en su importancia: a) como productos nue-

[24 ]


vos, hechos según las necesidades del PAN; b) como productos que se adaptaron al programa o c) como productos que ya estaban en el mercado y se incorporaron sin cambiar sus características y su naturaleza.

La comunicación del PAN con las empresas se hace a través de diversos medios (teléfono, personal, información escrita, etcétera), pero no existe un mecanismo y una frecuencia definida en la comunicación; algunas empresas reciben informes cada mes, otras cada semana y solo un porcentaje aproximado del 50% reporta haber recibido boletines sobre el programa. Sin embargo, todas las empresas conocen en general los productos vinculados al PAN, posiblemente por factores de competencia.

La ayuda que reciben las empresas del PAN es variada; el control de calidad es la más importante, seguido de la asesoría técnica en producción. La asistencia financiera no ha sido importante en el Programa y las empresas más grandes no han recibido ningún tipo de ayuda (financiera, técnica, control de calidad, ajuste comercial, diseño de nuevos productos). La asesoría del Instituto de Investigaciones Tecnológicas (IIT) ha sido importante, pero podría incrementarse aún más para las pequeñas y medianas empresas.

Sólo una empresa manifestó considerar que el PAN había interferido sus programas; siendo notorio que se ha respetado la autonomía empresarial en lo que se relaciona con asuntos internos. El elemento más señalado como problemático en las relaciones con el PAN es el mercadeo, especialmente en el inicio del Programa, y -en menor medida-los sistemas de mercadeo en la etapa de plena participación. Este asunto deberá discutirlo el PAN con las empresas pues es importante para el éxito futuro del mismo, aunque aparentemente ha habido un gran progreso en esta materia.

A pesar de estas dificultades, que no son graves y se pueden corregir mediante una mayor comunicación y discusión con las empresas, el éxito del Programa lo muestra el hecho de que la mayoría de las empresas tienen como meta aumentar su producción para el PAN.

Las empresas consideran que con su participación en el PAN están contribuyendo, en alguna medida, a resolver el problema de la desnutrición, cumpliendo así una labor indispensable, y dando colaboración útil a los proyectos gubernamentales.

Desde el punto de vista del beneficio económico que obtiene la empresa, son diversas las opiniones. En general, se observa que las empresas más grandes no consideran que su vinculación al PAN les haya reportado un beneficio

[2S]


económico nuevo, dado que los volúmenes son pequeños en relación con las ventas totales de la empresa. Es notorio, sin embargo, que las empresas pequeñas y medianas que entraron con productos nuevos o adaptados al PAN han tenido un beneficio que califican de aceptable, y para algunas ha significado el incremento de ventas, aumentos en producción y ampliación de sus mercados.

Las críticas básicas al Programa, aunque no provienen de todas las empresas, tienen relación con la lentitud en la toma de decisiones, la falta de mecanismos de integración entre las empresas participantes para optimizar la distribución, disminuir costos de distribución y producción, y dar mayor atención a los usuarios. Puede afirmarse, con muy pocas excepciones, que las empresas participantes en el PAN están satisfechas por el trabajo que vienen realizando y son optimistas respecto a la marcha del Programa en los años venideros.

Este balance es halagador y muestra que sí existen posibilidades concretas de participación de la industria en los programas gubernamentales. Hay en el PAN un campo de posibilidades aún no explorado suficientemente en materia de proyectos y programas dedicados a resolver los problemas de alimentación y nutrición, en los que la industria de alimentos y otros subsectores de la industria pueden hacer importantes contribuciones. Canales dinámicos de distribución de ciertos alimentos, sistemas de almacenamiento y acopio, mejoramiento en la calidad de los productos, integración de la actividad agrícola e industrial, sistemas de información y conocimientos del mercado son áreas donde se pueden obtener contribuciones significativas.

El programa de boletos ha tenido una evolución muy dinámica desde el punto de vista del número de boletos distribuidos y redimidos, y el número de productos que maneja el Programa. Los cuadros 3,4 y 5 sintetizan esos hechos.

Los boletos distribuidos pasaron de 117.1 00 en 1976, cuando se inició su reparto, a 21.764.300 en 1980, con la proyección de duplicar esta cifra para 1981 (Cuadro 3). La redención de boletos ha seguido un ritmo similar, creció de 18.800 en 1976 a 19.977.400 en 1980, y también se espera duplicarla para el próximo año (Cuadro 4).

Diecisiete productos industrializados participan actualmente en el Programa de Cupones. En 1976 entraron cuatro productos, en 1977 se adicionó uno, pero en 1978 el éxito ya había sido notorio: once productos estaban en el mercado. Para 1979, se sumaron 15. Desde julio de 1976 a julio de 1980 se ha-

[26 ]


Cuadro 3. Evolución del programa de boletos. Distribución a beneficiarios (miles de boletos)

Año Boletos distribuidos Índice

1976 117.1 16.0

1977 711.4 100.0

1978 5.701.1 801.4

1979 10.305.7 1.448.7

1980* 21.764.3 3.059.4

1981** 43.750.4 6.149.9

Total 82.350.0

* Estimado. ** Proyectado. Fuente: DNP-PAN

Cuadro 4. Evolución del programa de boletos Redención en boletos (miles)

Año Boletos redimidos Índice

1976 18.8 4

1977 472.3 100

1978 3.218.0 681

1979 8.830.5 1.880

1980(*) 19.977.4 4.229

1981(**) 40.687.9 8.615

Total 73.204.9

(*) Estimado (**) Proyectado Fuente: DNP-PAN

[27 ]


bían redimido boletos que representaban 5.055 toneladas de productos industrializados; esta cifra indica por sí sola el éxito del programa en el que participan 11 industrias (Cuadro 5).

La panela, un producto tradicional en la alimentación del pueblo colombiano, proveniente de una actividad agroindustrial simple con una amplia participación de pequeños agricultores, se introdujo en el programa a partir de 1979. El PAN ha mostrado así que tiene la flexibilidad suficiente para que en él participen diversos tipos de productores, desde pequeños empresarios hasta grandes empresas.

La industria cree que se puede hacer mucho más de lo que hasta el momento se ha logrado concretar, y considera útil una mayor difusión de los éxitos del Programa. Parece necesario que el PAN se acerque más a los industriales a través de diversos mecanismos, pues existe el ánimo de colaborar, participar y aportar tecnología y nuevos desarrollos de productos para atender los problemas nutricionales del país.

Colombia y otros países del área andina tienen grandes posibilidades y capacidades para desarrollar una industria de alimentos eficiente con orientaciones definidas hacia la solución de problemas alimentarios en la región. Se requieren políticas de estímulo y programas donde los empresarios agrícolas e industriales puedan coordinar acciones con las entidades gubernamentales. Estamos empezando a transitar por ese camino y tenemos el estímulo interno del desmonte de la ayuda alimentaria externa, utilicémoslo y conservemos nuestra autonomía en las grandes decisiones del desarrollo económico y social de nuestros países.

[28 ]

Cuadro 5. Redención de boletos por productos (julio/76 - junio/80)

1 2 3 4 5 % Paquete Subsidio

Productos Jul.-Dic. Ene.-Dic. Ene.-Dic. Ene.-Dic. Ene.-Jun Total Kg 1976 1977 1978 1979 1980

Parto Grs. PAN $

Carnavit 209.892 304.026 37.901 551.819 2,9 125 68.977

Duryea 37.212 62.713 161.283 105.296 366.504 1,9 250 91.626

Pastas La Muñeca 7.876 93.740 51.495 16.814 175.282 345.207 1,8 250 86.302

Carve 347.744 579.053 464.681 1.391.478 7,2 165 229.594

Galletas Fiesta 617.572 434.742 1.052.314 5,5 200 210.463

Masapán 135.471 1.760.048 995.063 2.890.582 15,0 300 867.175

Colombiharina 5.666 279.809 992.453 1.948.672 556.364 3.782.964 19,7 250 945.741

Super Baby 982 49.378 175.139 343.241 240.256 808.996 4,2 250 202.249

Pastas Simonetta 77.706 1.286.264 1.276.311 2.640.281 13,7 250 660.070

Pastas Capri 4.363 12.100 848.927 946.970 300.873 2.113.233 11,0 250 528.308

Romesa 145.250 340.650 70.950 556.850 2,9 250 139.213

Deliarroz 159.443 941.437 1.100.880 5,7 250 275.220

Harina Trigo Enriquecida 37.700 192.764 230.474 1,2 500 115.232

Galletas Ola 171.168 237.311 408.479 2,1 200 81.696

Panela 141.444 468.366 609.810 3,2 750 457.358

Comarroz 381.716 381.716 2 250 95.429

Delicuchuco 250

Total 18.887 472.239 3.217.958 8.880.491 6.642.002 19.231.587 100 263 5.054.653 124.853.539

Índice de crecimiento 100 861 1.880 3.057

1 Boletos de $3.50 2 Boletos de $3.50 3 Boletos de $6.00 4 Del total de 8.880.491 boletos redimidos en 1979,8.834.061 son de $6.00 5 Del total de 6. 642.002 boletos redimidos de enero - junio/80, 1.342.482 son de $6.00 y 5.299.519 son de $8.00 Fuente: DNP-PAN.

t-í'}-'-")'-'\ \,_

,<~~\~(,'¡'~.¡:.J ;':: '.': .': .... ~·:·v. [~~{~ e"

N otas sobre el modelo de desarrollo y sus incidencias en la economía campesina y el

suministro de alimentos l

No ha existido una política para el campesinado

Para nadie es extraño que los modelos de desarrollo adaptados por Colombia hayan causado un proceso de continua marginalidad y desatención de las economías campesinas, afectando sus ingresos, su capacidad de negociación, su receptividad a los servicios y presencia del Estado, y sus posibilidades de integración a la vida nacional en todos sus órdenes.

El modelo de modernización del campo, o "modernizante", es la expresión más ajustada del patrón de desarrollo en el sector agropecuario. Este modelo está operando en el país desde la segunda guerra mundial, pero en ningún momento se han implementado políticas y mecanismos que atenúen los efectos sobre la población rural o compensen en parte sus incidencias negativas sobre los ingresos y la situación social de los pequeños productores.

En el actual gobierno se dieron enunciados de tipo general que pretendían una mayor presencia del Estado en las localidades rurales; pero razones conocidas han impedido que dichos propósitos se pudieran implementar. Aunque en un principio se abrió una posibilidad de proteger la producción nacional y recu-

Estas notas fueron elaboradas en agosto de 1985 y se han conservado tal como se concibieron en ese entonces, pese a que muchos de los planteamientos aquí elaborados ya no corresponden al contexto actual.

[ 31 ]


perar el aparato productivo, ello de por sí no garantizaba que la economía campesina mejorara su situación, ya que la política general de producción seguía enmarcada en los grandes postulados de la modernización. Cuando se introdujo el Programa DRI en 1975, como parte de una "política alimentaria", se pensó que ese era el mecanismo más apropiado para redimir las angustias del campesinado. Sin embargo, a los pocos años se hizo evidente que el DRI actuaba de una manera selectiva sobre un porcentaje reducido del campesinado (pequeños productores) y que su objetivo, aunque orientado desde el punto de vista de la oferta a la producción de alimentos (enfoque ofertista), seguía las normas de modelo modernizante. En efecto, a diferencia de los años de 1950 y los de 1960, cuando la concepción del problema agrario daba pie a un dualismo latifundio-minifundio, enfocando la problemática rural desde el punto de vista de la tenencia de la tierra y las relaciones sociales de producción, en los años de 1970 y los de 1980 se concibe un dualismo tecnológico: agricultura comercial y agricultura tradicional con atraso tecnológico.

El DRI de los años de 1970 y los de 1980 pretende eliminar ese dualismo en forma selectiva, eligiendo a los pequeños productores más eficientes y con mayores capacidades para convertirse en pequeños empresarios que compitan en el mercado con la agricultura comercial, y adopten las tecnologías más productivas con base en el paquete tecnológico usado en la agricultura moderna.

Lo anterior permite concluir que ni siquiera el DRI puede considerarse como una política campesinista o para el campesinado, pues deja al margen más del 90% de la población rural. Si se considera que el DRI aparece a mediados de los años de 1970, cuando ya se ha producido una política de modernización de la agricultura y una consolidación de áreas y productos muy importantes de la agricultura comercial, puede deducirse fácilmente que el Estado en ningún momento tuvo en cuenta la posibilidad de confeccionar políticas que contrarrestaran los efectos del desarrollo modernizante, iniciado a partir de 1945. Treinta años de abandono gubernamental no se iban a resarcir con un programa como el DRI, impulsado y financiado además por agencias multilaterales internacionales.

El énfasis en este abandono del Estado hacia la economía campesina, o si se quiere la existencia de una sociedad y una economía que actúa en su conjunto en contra del campesinado, tiene su relevancia frente a los cambios recientes en la política gubernamental. A raíz de la política de ajuste iniciada a fines de 1984 e intensificada durante 1985, parecen fortalecerse los instrumentos que actúan en contra no sólo del sector agropecuario en su conjunto, sino -más particularmen-

[32 ]

Notas sobre el modelo de desarrollo y sus incidencias en la economía campesina y el suministro de alimentos

te- del sector de pequeños productores. Esta actuación en contra del campesinado está relacionada con el fortalecimiento del modelo de modernización y sus relaciones con el mercado internacional, agravada por la crisis iniciada en 1980.

El modelo de modernización y el problema alimentario

Uno de los mecanismos más eficientes de la modernización ha sido la vinculación de la agricultura al mercado internacional a través de las exportaciones. El sector más dinámico de la producción, desde el punto de vista de la inversión, ha sido la agricultura de exportación: café, banano, flores y azúcar, con la excepción -posiblemente- del arroz, la palma africana y el algodón, vinculados más al mercado interno.

Este proceso de vinculación al exterior afecta profundamente la estructura productiva y la asignación de recursos. En efecto, las mejores capacidades empresariales, las tierras de mejor calidad y un buen porcentaje de los recursos financieros se concentran alrededor de dichos productos descuidando los destinados al mercado interno. Además, la agricultura comercial trata de especializarse en aquellos rubros de demanda industrial con mercados asegurados que atienden a sectores medios y de altos ingresos, descuidando la producción de alimentos básicos para el grueso de la población.

En todos los países latinoamericanos, este modelo modernizante ha conducido a concentrar recursos en la agricultura de exportación, a disminuir relativamente la oferta productiva para el mercado interno y, en consecuencia, a incrementar las importaciones de alimentos (excepción de algunos países como Argentina, y Brasil). Colombia no es la excepción; aquí el modelo de obtener divisas presionando la agricultura más eficiente para que se vincule al exterior, y el destino de parte de esas divisas para cubrir las importaciones de alimentos ante la insuficiencia de la producción nacional ha operado intensamente durante la década de 1970 y de 1980. El resultado ha sido la disminución de la producción de alimentos básicos, el éxodo rural, el deterioro de la economía campesina, las rentas institucionales para la agricultura comercial, el aumento de la dependencia alimentaria y el crecimiento del poder de los gremios especializados.

La actual política de ajuste acentúa dicho modelo, en cuanto privilegia con mayor énfasis la agricultura comercial de exportación y no implementa políticas para detener el deterioro de la producción de alimentos básicos para el mer-

[ 33 ]


cado interno, y menos para la economía campesina. Esta política de ajuste coincide con la peor crisis de recursos y administración del DRI, en cuanto dicho programa no encuentra una ubicación institucional definida y el Ministerio debe aceptarlo sin tener una estructura adecuada para manejarlo. Tampoco se presenta la posibilidad de incrementar la producción proveniente de pequeños agricultores eficientes para contrarrestar, en parte, la caída de la producción de alimentos.

La estrategia exportadora, llámese también "estrategia de aumento de la dependencia alimentaria", está fundamentada en supuestas ventajas comparativas. Como es sabido, hoy dicho principio no tiene sentido por las políticas proteccionistas, los subsidios a la exportación y las restricciones comerciales impuestas por los países industrializados (que también se han convertido en potencias alimentarias), y también por los subsidios a la exportación (CERT) y otros mecanismos que operan en nuestras economías. Mantener sus ventajas aparentes implica toda una política estatal que crea permanentemente rentas institucionales para los inversionistas dedicados a tales cultivos (servicios del Estado a bajos precios o gratuitos, crédito subsidiado, etc.). El apoyo estatal es cada vez mayor por la brecha tecnológica que aumenta diferencias de productividad entre los países o porque crece el precio de algunos factores baratos en que se sustenta la ventaja (escasez de la mano de obra en el campo, igualación del salario rural y urbano, incremento del precio de la tierra).

Lo anterior permite visualizar el siguiente proceso: política de ajuste In

centivos a la exportación concentración de recursos y capacidades en el sector agroexportador disminución de la oferta interna de alimentos aumento en las importaciones de alimentos menor atención a la economía campesina desviación de recursos del Estado para apoyar la agricultura de exportación y mantener sus "ventajas comparativas" aumento del poder de los grupos de exportadores y agricultores vinculados a la generación de divisas disminución del poder de los campesinos para obtener prebendas del Estado conflictos sociales. Este proceso no es, por supuesto, tan lineal y determinista, pero en general mantiene esa secuencia, reforzada por el problema de la deuda externa.

Si antes la agricultura cumplía la función de generar divisas para importar equipos y maquinaria y bienes intermedios para apoyar el proceso de industrialización, ahora, con la crisis fiscal y cambiaria y la política de ajuste, la agricultura debe además generar divisas para ayudar a pagar la deuda externa. Su papel y responsabilidad aumentan dado que la industria no está en capacidad de exportar, y porque la minería y los hidrocarburos aún no generan divisas. La polí-

[ 34 ]


tica de ajuste acentúa la dependencia alimentaria y el deterioro de la producción para el mercado interno, y por tanto deteriora más la economía campesina en cuanto privilegia con mayor énfasis la exportación agropecuaria. Además, impone a la agricultura la nueva función de ayudar a pagar la deuda externa, para lo cual seguramente no está preparada.

La dinámica del endeudamiento, bien conocida por los economistas, está conduciendo a acentuar aún más el modelo modernizante y a estrangular y arrinconar más a la economía campesina. El Estado no parece tener otra alternativa a la de reforzar la agricultura de exportación, con los riesgos inflacionarios y los conflictos sociales que ello acarrea; y como no dispone de recursos fiscales para atender la economía campesina, ésta seguirá deteriorándose aún más. Lo grave de este modelo es el permanente aumento de la dependencia alimentaria, la pérdida relativa de autonomía y seguridad alimentaria, el marginamiento del campesinado y las presiones inflacionarias que, como se sabe, son el peor impuesto para los sectores menos favorecidos de la población.

Al actuar el modelo y generarse una presión inflacionaria (por el lado de los alimentos), el Estado debe recurrir a importar alimentos baratos para frenar los aumentos de precios, lo cual desestimula la producción interna y aumenta la necesidad de estimular aún más la exportación para compensar con mejores divisas el gasto en importación de alimentos. También, la importación de alimentos aumenta el endeudamiento externo con créditos que vienen amarrados.

En resumen, la deuda externa y el modelo modernizante, que en realidad son parte de un mismo problema, tienden permanentemente a actuar en contra del país y, más específicamente, contra los campesinos y los sectores urbanos de menores ingresos al disminuir su acceso a los alimentos y a los bienes básicos.

Los datos sobre importaciones de alimentos son bien conocidos y no es necesario volver sobre ellos. El sistema alimentario colombiano tiene una seguridad alimentaria más o menos aceptable desde el punto de vista macroeconómico, pero insatisfactoria desde la óptica de la demanda (problema de acceso vinculado a la distribución del ingreso) y la procedencia de la disponibilidad de la oferta (economía campesina e importaciones). En términos cualitativos, este sistema alimentario es muy vulnerable por las importaciones de insumos básicos para la agricultura y el deficiente manejo institucional del sistema. Así mismo, es insatisfactorio por el lado de la oferta porque no sólo la disponibilidad de alimentos proviene en parte del exterior, sino también porque la econo-

[ 35 ]

Absalón Machado Carlagena

mía campesina está en franco deterioro, así como su propia autosuficiencia alimentaria y su acceso a bienes que no produce, ya que al vincularse más al mercado pierde parte del autoconsumo, pero un escaso ingreso no le permite comprar todo 10 que necesita, además de los alimentos que no produce.

El país y el Estado contra el campesinado

No es necesario entrar en detalles para mostrar que la sociedad y el Estado han actuado contra el campesinado; basta sólo señalar algunos aspectos indicativos del descuido con que han tratado este sector económico y social. Estos elementos son útiles para indicar la necesidad de una política específica que atienda los intereses del campesinado y posibilite sus reivindicaciones mínimas en una estrategia de políticas que sean más que compensatorias al modelo modernizante.

1. En primer lugar es necesario indicar que el país no tiene un conocimiento preciso, y a veces ni siquiera aproximado, de 10 que es y representa su economía campesina. Su dimensión económica, social y política no ha sido precisada; se habla del gran porcentaje de alimentos que provienen de este subsector, pero este no ha medido específicamente la heterogeneidad que caracteriza la economía campesina ni permite hacer una presentación general de ella. Se requiere una tipología mínima para estudiarla en el nivel regional. El que no se tenga un conocimiento sobre su dimensión económica, sus características regionales, su racionalidad y funcionamiento, su articulación con el resto del aparato productivo y la sociedad es un buen indicativo del descuido en que se le ha tenido.

2. La estructura institucional del Estado fue confeccionada para atender los requerimientos de la agricultura comercial, pero no para resolver los problemas del campesinado, y menos aún para elaborar y ejecutar una verdadera política alimentaria donde la oferta campesina tenga una ubicación privilegiada.

Cada entidad del Estado tiene su propia concepción sobre la economía campesina y la trata a su manera. Esta situación no permite una coordinación en los programas gubernamentales.

El Ministerio de Agricultura, además de tener una estructura institucional inadecuada para el manejo del problema agrario, no contempla instancias que permitan atender los problemas campesinos. La forma como se tratan los problemas (visión cortop1acista), la concepción de los funciona-

[36 ]


rios acerca del problema agrario, la estructura centralista y la continua rotación del personal directivo actúan contra la posibilidad de establecer un vínculo más directo con el sector de pequeños productores. Esto se agrava por el poder que tienen y ejercen los gremios empresariales ante el Ministerio y sus funcionarios, y por la carencia de organizaciones campesinas representativas ante el Ministerio.

3. Las políticas de crédito, de compra de productos por el Idema, de comercialización agropecuaria, de reforma agraria, de investigación y transferencia de tecnología, y las relacionadas con el manejo de los recursos naturales se han concebido dentro del patrón modernizante dejando a los campesinos sin posibilidades de una acción institucional coordinada que los beneficie.

El caso más fácil de mostrar, por su notoriedad, es la Caja Agraria, entidad que todavía maneja el crédito con los criterios de los años de 1930 y los de 1950, cuando se atendía a campesinos casi autosuficientes en alimentos y con pocas vinculaciones con el mercado. El crédito opera con el criterio de financiar monocultivos y con sistemas de pago similares a los de la agricultura comercial. En ningún caso se ha considerado el hecho elemental de que el campesino debe tratarse como una unidad de producción-consumo integrada, en donde lo que cuenta es la familia y toda su actividad productiva (el sistema de producción) y no un cultivo determinado. El crédito de Caja Agraria ha ayudado a descomponer la economía campesina porque conduce a ejecutar permanentemente a los productores que no tienen capacidad para pagar sus deudas, y opera sin sistemas de prórrogas automáticas ante desastres climáticos o razones de fuerza mayor, o aun desfavorables condiciones de mercado.

4. El resto de políticas estatales ha seguido el mismo patrón. La misma estructura centralizada en lo político y administrativo actúa contra el campesinado. Los municipios, células vitales donde se alimenta la vida rural y campesina, se están muriendo por la desidia estatal y de la sociedad. No tienen poder económico ni decisorio sobre el uso de los recursos públicos; no participan en la toma de decisiones, no tienen instrumentos ni recursos para solucionar las necesidades elementales y los fiscos municipales sufren el asalto de las clientelas políticas que se reparten los recursos sin consideración de las necesidades de sus habitantes.

5. Las políticas sociales han seguido el mismo camino, con un atraso de 15 años en materia de bienestar social en el campo en relación con las ciuda-

[37 ]


des. Las políticas de nutrición tampoco han tocado el problema de carencias nutricionales de la población rural.

6. Puede considerarse que el criterio prevaleciente sobre la principal función asignada a la economía campesina, producir alimentos baratos, es la manifestación esencial del criterio de la sociedad sobre los campesinos: deben pagar un tributo (aportar un excedente) vendiendo alimentos baratos, sin que importe que deban comprar productos y servicios caros. Es la discriminación social por excelencia. Esta función sigue considerándose en el actual Plan de Desarrollo y ha sido invocada por todos los anteriores en forma implícita o explícita.

7. La clase política se ha preocupado por el campesinado solo cuando hay procesos electorales. Aunque en el campo vive la tercera parte de la población y la economía campesina aporta entre un 30 y 40% de la producción de alimentos, nunca se han hecho debates en el parlamento sobre el problema campesino ni sobre el problema alimentario. La clase política actúa a espaldas de la realidad, pero se aprovecha de ella para perpetuar poderes locales y regionales.

8. Las políticas macroeconómicas se proyectan con ignorancia supina de la economía campesina. Este sector no cuenta en el manejo macroeconómico y no importan los efectos sobre el mismo, puesto que 10 importante es obtener grandes indicadores positivos: así se mide el éxito de las políticas. Se ha trabajado con el criterio de que la economía campesina tiende a desaparecer con el desarrollo y, por tanto, no hay que preocuparse por ella. Se considera que su descomposición es bienvenida porque implica progreso; tratar de frenar su proceso es ir contra los postulados fundamentales de las teorías del crecimiento y desarrollo, e impedir que llegue el progreso al campo.

Propuestas

Por las consideraciones anteriores, es claro que los problemas de la economía campesina son estructurales y su manejo requiere políticas a mediano y largo plazos. Sin embargo, siendo conscientes de las limitaciones de cualquier propuesta y de la dificultad de implementar políticas a corto plazo, que contrarresten los efectos de la política de ajuste, se presentan aquí algunas ideas para discutir en un contexto más amplio de políticas para el agro. Si algo se debe tener claro para el manejo de estas propuestas, es que ellas no se pueden concebir,

[38 ]


manejar y ejecutar en forma aislada porque la economía campesina no es un ente económico y social desvinculado del resto de la sociedad y la economía, sino que forma parte de ellas y está articulada e inmersa en la sociedad. Su tratamiento solo será efectivo en la medida que el Estado conciba una política agraria integral coherente con la política macroeconómica; es decir que el manejo macro debe permitir un manejo sectorial y sub sectorial compatible con postulados generales de desarrollo.

Aspectos macroeconómicos sobre la economía campesina

La manera que tiene el Estado de reconocer la economía campesina es fijándole un espacio socioeconómico que le permita sostenerla, permitiendo a su vez que algunos estratos puedan transitar hacia pequeñas unidades empresariales que compitan en el mercado.

Por fijar un espacio socioeconómico se entiende aquí el hecho de dimensionar la economía campesina y definir una política que mantenga dicha dimensión y le fije unas funciones definidas. Esto quiere decir que el Estado y la sociedad pueden estar de acuerdo en que si la economía campesina alberga, por ejemplo, e135% de la población y genera la tercera parte de la oferta de alimentos, debe mantener esas proporciones en los próximos 25 años. En otras palabras, es definir si la sociedad desea convivir con la economía campesina, dándole una dimensión a su presencia económica y reconociendo que cumple unas funciones que se respetan y quieren mantenerse; es reconocerle una participación en el mercado interno y en la sociedad, para lo cual se requiere una política de apoyo que implica un traslado de excedentes del resto de la sociedad hacia los campesinos. En otros términos, la sociedad debe pagar a través del Estado (recaudo de impuestos y transferencias a la economía campesina mediante servicios y subsidios) una especie de tributo para sostener la economía campesina produciendo alimentos en ciertas proporciones, y garantizándole al tiempo satisfacción de las necesidades básicas: vivienda, educación, salud, recreación y alimentación2•

2 Bastaría hacer un ejercicio para ver cuánto dinero del presupuesto de las entidades descentralizadas de todos los Ministerios se destina a atender problemas del campesinado, y ver si es suficiente. Se debe destinar un porcentaje fijo del presupuesto público cada año.

[ 39]


En términos políticos, ello significa una alianza del Estado con los campesinos y, en términos económicos, una asignación del presupuesto público para apoyar la economía campesina.

En términos pragmáticos, implica incluir en los planes de desarrollo un capítulo especial sobre la economía campesina que complemente la política sectorial agropecuaria. Esta idea también implica un hecho muy importante y casi impostergable: definir las funciones de la economía campesina en el ámbito económico, social y político, estableciendo prioridades. Por ejemplo, parece que puede ser apropiado indicar que la función básica sea producir alimentos y retener mano de obra en el campo, y es absolutamente inapropiado que produzca esos alimentos baratos. No se puede seguir exigiendo a este subsector que haga un traslado de sus excedentes al resto de la sociedad o, en otros términos, es inadmisible que la sociedad no reconozca a la economía campesina el valor de su trabajo en el precio de sus productos.

Pero, al mismo tiempo, deberían fijarse algunas prioridades en el ámbito de la producción, teniendo en cuenta sus ventajas comparativas en la producción familiar y el peso de la oferta campesina en la canasta y dieta nacional, es decir su aporte a la disponibilidad alimentaria. Ello implica seleccionar un grupo de productos prioritarios, a los cuales los campesinos dediquen sus recursos con cierta flexibilidad, y que sean apoyados por el Estado con crédito, comercialización, servicios, etc.

Al ser la economía campesina una parte significativa de los sectores que tienen insuficiencias nutricionales y un producto importante de componentes básicos de la dieta, se justifica una política como la anterior, que reconoce la existencia de este sector, y le permite contribuir al desarrollo mediante una relación equitativa con la sociedad, aumentando su producción, su productividad y, lo que es más importante, permitiéndole el control del proceso productivo y de sus resultados.

Los enunciados anteriores deben estar involucrados en una política macroeconómica y alimentaria para darles un contexto más global y permitirles un funcionamiento a largo plazo.

Este reconocimiento, que involucra mejorar los ingresos de los agricultores, sus condiciones técnicas y el entorno socioeconómico en que se desarrolla la agricultura, tiene implicaciones institucionales importantes; las más sobresalientes son la descentralización de las decisiones administrativas y la desconcentración de los recursos financieros, materiales y humanos hacia las localidades rurales; en este caso, hacia los municipios. Se trata, en el fondo, de integrar las

[40 ]


funciones locales del Estado (municipio), que inciden en el funcionamiento de la economía campesina, delegando en los órganos locales algunas de sus funciones; en otros términos, se trata de fortalecer los municipios y su capacidad de resolver los problemas básicos de la comunidad rural. Ello implica una apertura democrática y la participación organizada de los campesinos en los órganos de poder municipal y una reestructuración completa de todo el aparato burocrático del Estado en el sector agropecuario y de los servicios básicos.

Lo anterior debe tener como fundamento un hecho elemental: se requiere conocer qué es la economía campesina, su importancia socioeconómica, su heterogeneidad, su modo de funcionamiento, sus peculiaridades regionales, sus problemas y grado de vinculación al mercado, sus relaciones con el Estado, con la industria, los consumidores y comerciantes, su desarrollo tecnológico, su grado de deterioro, etc. En otros términos, es indispensable hacer un trabajo rápido de recopilación y análisis de toda la información existente sobre economías campesinas en el país, para identificar qué conocemos de ella y cuáles son los vacíos de información. Esta labor debería emprenderla de inmediato el Ministerio directamente, o encargarla a una entidad de investigación o una universidad pública (Universidad Nacional de Colombia, por ejemplo) o a ambas entidades si es el caso. Es evidente que este trabajo de recopilación y análisis no debe demorar la formulación de una política general para el campesinado y el reconocimiento de su espacio socioeconómico, así como la decisión política de hacer una alianza Estado-campesinos.

También es importante, dentro de estas consideraciones generales, definir un esquema institucional para el manejo de la economía campesina, abriendo un espacio "burocrático" en el aparato del Estado, donde quede insertada la economía campesina como algo permanente. Se debe empezar por el Ministerio de Agricultura (Unidad, División, grupo, etc.), seguir en los institutos descentralizados y continuar en otros Ministerios. En cada caso, la magnitud e importancia de este espacio "burocrático" dependerá de la función que realice cada entidad y de sus mecanismos de vinculación al campo. Lo más importante es establecer mecanismos de coordinación entre las entidades y tener en cuenta que ello no implica crear más burocracia, sino especializar la existente en el tratamiento de un problema complejo.

Para realizar una política de esta naturaleza debe permitirse y promocionarse la organización campesina en unidades más o menos homogéneas, donde haya identidad de intereses para facilitar el manejo. Estas unidades de organización campesina deben participar en los órganos de decisión gubernamental y

[ 41 ]


comprometerse en las ejecuciones. Ello implica, necesariamente, hacer un ejercicio de clasificación de las unidades campesinas en una tipología que permita aplicar estrategias apropiadas a cada una de ellas. Por ejemplo, unidades de infrasubsistencia, de subsistencia y de suprasubsistencia, según sus posibilidades de producir, de generar excedentes o de vincularse al mercado de trabajo (pueden haber muchos tipos de clasificaciones; todo depende del fin que se busque).

El sistema estadístico del sector agropecuario debe reestructurarse para empezar a llevar contabilidad sobre la economía campesina en los niveles regionales. Las Unidades Regionales de Planeación Agropecuaria, Urpas, podrían cumplir una labor útil a través de encuestas periódicas que recojan las cifras y los hechos básicos de la economía campesina, facilitando el seguimiento y la evaluación de las políticas.

Aspectos específicos de las políticas sobre economía campesina

Como sugerencias más específicas para actuar sobre la economía campesina, merecen destacarse aquellas relacionadas con el crédito, la comercialización y los precios, el DRI y la investigación.

l. Crédito. Es necesario reformular la política de crédito para los pequeños agricultores. Los montos, plazos, garantías y tasas de interés deben adecuarse a las características de la producción campesina. Deben financiarse, en lugar de un cultivo específico, las diversas actividades que realiza una unidad familiar; es decir, el crédito debe ser integral y cubrir la unidad producción-consumo. La financiación de asociaciones o de multicultivos, y la consideración del ciclo completo de rotación en la unidad productiva, debe ser el fundamento para fijar los plazos y crear un crédito rotatorio para cada usuario. Los intereses no deben pagarse por anticipado, sino que pueden cobrarse al final del periodo o del ciclo de producción, o en intervalos que sí correspondan con las épocas de mayores ingresos durante el año. Debería suprimirse el sistema de ejecución o remate de las propiedades por no pago, si se quiere mantener la economía campesina; ello implica cambiar el sistema de garantías e introducir un sistema de seguro agrocrediticio, como el que empieza a operar la Caja Agraria, para zonas, cultivos y tipo de unidades campesinas que quiere sostenerse. Es absurdo que el campesino sea ejecutado por el mismo Estado y pierda su patrimonio, mientras la industria y el sector financiero son refinanciados permanentemente con recursos

[ 42]


de emisión. Si se adoptan estos criterios, con seguridad disminuye la cartera de dudoso recaudo de la Caja Agraria.

Parte del crédito puede otorgarse en insumos y herramientas para la producción, dado que a veces éstos no se consiguen o adquieren precios no compatibles con la producción campesina. La Caja Agraria puede mejorar su red de distribución y eliminar el criterio comercial para establecer un almacén de provisión. Si estos almacenes dan pérdida, ella debería incluirse en el presupuesto nacional, asumiéndola el Estado. Los trámites para crédito deben agilizarse al máximo y no tener ningún costo para el campesino (debe subsidiarlo el Estado). Se podría, incluso, establecer un sistema de cuenta personal del productor sobre la cual puede girar durante el año sin necesidad de hacer solicitud de crédito. Esto puede implementarse conociendo bien las actividades del campesino, en su unidad productiva, y cuáles son sus necesidades de capital de trabajo. Para economías campesinas de infrasubsistencia que no tienen ninguna capacidad de pago, el criterio de manejo del crédito debe ser diferente.

La Caja Agraria, conjuntamente con el Incora, debería estudiar seriamente el establecimiento de una línea de crédito para compra de tierras a aquellas unidades que están en capacidad de hacerlo con el fin de ampliar su extensión y recomponer su unidad económica. Este crédito debe ser a largo plazo con intereses subsidiados, y sólo se otorgaría en regiones donde el precio de la tierra sea compatible con la producción y a solicitud del usuario. No se puede inducir irresponsablemente a que todos los campesinos tengan más tierra. El crédito es una buena herramienta para regular la producción y, en el caso de productos con grandes fluctuaciones en la oferta, como la papa, deberían diseñarse sistemas que permitan regular la producción, adelantándose a los problemas, y complementar el crédito con otras acciones de comercialización.

Para el caso de economías campesinas debería financiarse empresas mixtas de prestación de servicios de maquinaria para que el campesino no necesariamente se vea obligado a comprar equipos. Un servicio le resulta más barato y le resuelve el problema en el momento que lo requiera. La Caja Agraria debería promover este tipo de empresas, sean cooperativas o de otra naturaleza.

Parece innecesario indicar que todo lo anterior implica una reestructuración completa de la Caja Agraria, empezando por sus sistemas de información estadística que no permiten saber qué está pasando con la

[43 ]


producción campesina y cuál es la situación económica de las unidades familiares.

2. Comercialización. Este problema complejo sólo puede resolverse mediante un conjunto de instrumentos que empieza por el crédito y termina con campañas de consumo. Como no es posible eliminar todos los intermediarios, se debe competir con ellos. El Idema no puede lanzarse a comprar todo tipo de productos, pero en cambio puede promover mejoras en los mecanismos para que los campesinos tengan seguridad en sus ventas. El establecimiento de centros de acopio en algunas localidades y la vinculación de estos centros con otros mayores y con cadenas de supermercados y cajas de compensación familiar, o con la industria procesadora, puede ser un buen sistema.

La mejor política de comercialización es aquella que regula la producción de acuerdo a la capacidad del mercado. Para productos perecederos (papa, frutas, hortalizas) se requiere un conjunto de acciones: crédito, investigación, infraestructura, industrialización, riego, etc. Sin embargo, parece que el acopio organizado, complementado con posibilidades de preindustrialización o industrialización, facilita el manejo de los productos. Ello implica una política de precios que garantice un ingreso mínimo. El centro de acopio (entidad mixta o privada) podría comprometerse a comprar a precios que deben reconocer la industria o los consumidores urbanos, con ciertas regulaciones de márgenes de comercialización para los comerciantes.

El Idema debe seguir responsabilizándose de la regulación de los granos, cumpliendo las metas de centros de acopio de doble vía en zonas de rehabilitación, colonización, y en otras donde no hay infraestructura comercial. En el caso de los perecederos debe promover empresas mixtas donde participe como socio en centros de acopio y procesamientos industriales locales, a manera de un IFI en comercialización, pasando después al sector privado sus acciones, siempre y cuando éste siga normas de precios y márgenes que reconozcan el valor del trabajo campesino. Los mercados móviles parecen un buen instrumento para comercializar productos campesinos, pero deben multiplicarse en centros urbanos medianos donde el campesino pueda participar, a no ser que un ente definido acopie y se encargue de vender a precios acordados con los campesinos.

Para solucionar los problemas de comercialización debe adoptarse una estrategia definida que empiece, por ejemplo, con tres productos durante cinco años, luego otros cinco en tres años, etc. Resolver los problemas de todos los productos al tiempo es una locura.

[44 ]


Los comerciantes o intermediarios deberían inscribirse en el Idema y tener un carnet que los acredite como tales para evitar que muchos productores sean estafados por inescrupulosos que compran y después no pagan, o desaparecen fácilmente de una región sin que sean penalizados.

3. El DR!. Ya se mencionó que este programa está encaminado a trabajar solo con un sector específico de la economía campesina y que el Ministerio no tiene una estructura que le permita manejarlo en forma apropiada por su poca capacidad de coordinación con otros Ministerios y entidades descentralizadas.

Debería redefinirse la ubicación institucional de Programa y su vinculación con organismos internacionales que constituyen una camisa de fuerza para las acciones e innovaciones que puede hacer el país en su manejo de la economía campesina. En primer lugar, si el BIRF, el BID y otras agencias quieren ayudar al país financiando acciones para pequeños productos, el Estado debería intervenir para obtener un manejo diferente. Por ejemplo, el Estado debe recibir el crédito, no el Programa. Así el Estado maneja el Programa en forma flexible y no está atado a las condiciones de la entidad prestamista.

Por otro lado, el DRI debería ubicarse en un instituto descentralizado como el Incora, siempre y cuando éste se reestructure para emprender acciones de desarrollo rural en un ámbito más amplio de la mera distribución de la propiedad. El DRI, como programa de ejecución, no debería estar en el Ministerio. Éste debe dedicarse a labores de planeación, fijación de prioridades, evaluación y seguimiento de políticas. Hasta el momento no se ha hecho una evaluación de los casi 10 años de DRI para ver cómo se orienta el programa. Una redefinición de las políticas para el campesinado debe inducir un replanteamiento del DRI y un mayor compromiso del Estado con este tipo de programas.

4. Investigación y capacitación. El leA está en mora de evaluar la investigación tecnológica realizada en los últimos 25 años y relacionada con la economía campesina, para replantear su política de investigación y adaptarla a las consideraciones señaladas al comienzo. Hay muchas experiencias desperdiciadas o no suficientemente apoyadas, así como mucho conocimiento empírico en el interior de la economía campesina, que los técnicos y científicos no han querido recoger e integrar. Sólo con el surgimiento del DRI se replanteó la necesidad de elaborar investigaciones en forma más directa vinculando al usuario, pero esto no ha sido suficiente. Se ha descuidado la investigación para pequeños productores y los avances realizados no han

[4S]


sido suficientemente probados y aceptados por los campesinos. No se trata, como dice un analista de la Cepal-FAO, de amar una arqueología tecnológica para los campesinos, regresando a técnicas primitivas, sino de ayudarles a mejorar la productividad dentro de su racionalidad campesina, sin involucrarlo necesariamente en un modelo modernizante que tienda a descomponerlo en cuanto le aumenta los riesgos y le encarece sus insumos.

La capacitación es otro elemento clave de una política para el campesinado y se propone aquí evaluar y reforzar el programa de Capacitación para la Participación Campesina (Capaca) que viene desarrollando el SENA, y del cual el Ministerio seguramente no tiene mucha información.

5. Definir ventajas comparativas en la economía campesina. Aunque los campesinos producen de todo en pequeñas cantidades, su oferta agregada es muy importante. Su producción se realiza en bienes con los que la agricultura comercial no ha entrado a competir, pues cuando ésta lo hace desplaza la producción campesina. Los pequeños productores se mantienen produciendo bienes que, aparentemente, tienen ventajas comparativas en relación con la economía empresarial, sin que ello quiera decir que al capital le está vedado entrar allí. Siempre que las condiciones del mercado permitan una tasa de ganancia donde el capital se reproduzca, allí aparecerá la agricultura comercial. Si hasta ahora algunos productos no han llamado la atención de los empresarios, es porque otros les han garantizado la reproducción de su capital.

La producción campesina de ladera tiene una ventaja frente al capital: no es fácil mecanizar y producir en extensiones mayores. Puede competir mientras sus productos no sean asumidos por el capital en tierras planas. Pero también hay productos típicos de la economía familiar en zonas planas de minifundio con ventajas frente al capital en cuanto sus volúmenes se adaptan al mercado en pequeñas cantidades.

Conocer cuáles son las ventajas comparativas, en qué zonas y productos, y qué debe hacer el Estado para conservarlas y reforzarlas es un tema que ayudaría mucho a orientar acciones y políticas para favorecer la economía campesina y hacer de ella un estrato productivo que complemente la producción comercial, en lugar de ser estrujada por ésta hacia zonas marginadas de poca productividad y cada vez más alejadas del mercado.

El quid del asunto está entonces en cómo lograr una mayor tecnificación de la agricultura comercial, conservando la producción campesina y su competencia en el mercado.

[ 46]


6. Reforma agraria. Tanto se ha hablado de este tema que ya es difícil precisar en donde está la discusión y cuál es el objetivo de la misma. Al parecer este concepto debería redefinirse a la luz de una política más amplia para el campesinado. Es indudable que, en muchas zonas, los campesinos necesitan más tierra y recursos, pero no puede pretenderse que todos tengan acce-

\

so a ella y hacer una economía de la producción agrícola con base en pequeñas agriculturas. Sin embargo, definidas unas ventajas comparativas de la producción campesina, podrían reforzarse recomponiendo unidades familiares con tierra, sea a través de reforma agraria (expropiación con pago) o líneas de crédito para compra de tierra, apoyadas por Incora.

La reforma agraria debe definir primero grandes problemas, como el uso de la tierra entre agricultura, ganadería y recursos forestales; el uso de las aguas; la regulación de las rentas territoriales y, por tanto, del precio de la tierra con fines productivos; el manejo de cuencas hidrográficas y de los recursos naturales; la regionalización de la producción, la regulación de la colonización; la capitalización del agro a través de infraestructura, etc. Luego debe ubicar el problema campesino y definir acciones regionales para afectar propiedades improductivas o mal explotadas o situaciones sociales específicas en la propiedad rural. Además, debe redefinir a quién realmente conviene repartir tierras, con qué fin y qué acciones desarrollar con el resto de población rural que no puede tener acceso a la propiedad; por ejemplo, políticas de empleo, agroindustrias, servicios, etc. Lo que importa señalar aquí es que la redefinición de una política para la economía campesina pasa irremediablemente por la discusión sobre la reforma agraria, y que ésta debe analizarse sin pasión política.

En el sentido anterior, debería evaluarse la propuesta de establecer granjas integrales autosuficientes (endogenismo agropecuario) o la llamada Grania, que ha venido experimentando la Fundación Hogares Juveniles Campesinos como una alternativa para algunos campesinos que no pueden ampliar su propiedad, pero podrían aumentar sus ingresos y nivel de vida cambiando su patrón tecnológico o mejorándolo en productos con ventajas de producción en pequeña escala (pasifloras como curuba, granadillas, mora, tomate de árbol, hortalizas, etc.).

[47 ]

El papel de la agricultura y los sistemas alimentarios l

Funciones generales de la agricultura

La abundante literatura sobre el proceso de transformación estructural que sufren las economías a medida que crece el ingreso y se acentúa la división social del trabajo ha señalado el papel de la agricultura en ese proceso y las transformaciones que sufre dicho sector cuando se pasa de una economía rural a otra urbano-industrial.

En términos generales, y sin establecer todavía una ubicación histórica de la agricultura, se puede indicar que dicho sector cumple tres funciones básicas en un proceso de desarrollo:

1. Suministro y abaratamiento de capital variable, a través de oferta abundante de productos alimenticios que entran directamente a conformar los bienes salario, y suministro de una abundante mano de obra que incide en la formación del salario. Ambos elementos, los alimentos y la mano de obra, constituyen el aporte de la agricultura al abaratamiento del capital variable.

2. Suministro de abundante oferta de materias primas agropecuarias que entran como insumos al aparato productivo industrial. Esta contribución constituye el aporte de la agricultura al abaratamiento del capital constante utilizado en la producción industrial.

Este artículo fue publicado en la revista Coyuntura Agropecuaria, CEGA, julio de 1986.

[49 ]


3. Contribución a la formación y ampliación del mercado interno a través de: compra de bienes de consumo y servicios-bienes de consumo productivo (insumas, maquinaria, equipos) y bienes de consumo familiar (alimentos industrializados, vestuario, servicios, etc.)-; diversificación de la producción a través de la ampliación de la división del trabajo en la agricultura, que da lugar a nuevas actividades donde se reproduce el capital o que contribuyen a su reproducción como el comercio y servicios; suministro de excedentes de capital (ahorro) que puede invertirse fuera de la agricultura, y contribución a la ampliación del mercado interno a través de las exportaciones y la generación de divisas, utilizadas para importar tecnología, bienes o maquinaria para apoyar los procesos internos de acumulación.

Estas funciones genéricas de la agricultura tienen diferentes connotacio-nes, importancia y alcance, según la etapa histórica de desarrollo en la cual se las ubica, y es posible diferenciarlas en el caso de los países industrializados o en desarrollo.

Es importante anotar que la primera función de abaratamiento del capital variable (suministro de bienes salario y mano de obra baratos) es esencial para el proceso de acumulación, pues garantiza la determinación de un salario en el sector productivo, como base de la reproducción del capital. El salario mínimo o de subsistencia para la clase obrera se determina fundamentalmente por el precio de los alimentos consumidos por esa clase. Cuanto más bajo sea el nivel de ingreso en el país, más importante será la producción de alimentos no procesados provenientes de la agricultura.

Por otra parte, tanto los bienes salario como las materias primas agropecuarias (capital variable y constante) entran a formar parte de los costos de todo el aparato productivo, sea de forma directa como un insumo que se transforma, o como un costo indirecto a través de su contribución a la formación de los salarios, los cuales son una parte importante de los costos de todas las actividades de un país. Allí radica la importancia de las funciones 1 y 2 y el papel estratégico de la agricultura en los procesos de acumulación.

El papel de la agricultura en el antiguo esquema de división internacional del trabajo

Cuando se observa la dinámica del proceso de desarrollo de los países de América Latina y del Tercer Mundo y se la compara con la de los países industrializa-

[ 50]

El papel de la agricultura y los sistemas alimentarios

dos, se visualiza claramente que esas dinámicas han funcionado dentro de un esquema de división internacional del trabajo, donde los países más desarrollados se especializan en bienes industriales y los otros países en productos agropecuarios y materias primas. Se estableció así un intercambio desigual que condujo a perpetuar condiciones de desarrollo en unos países y subdesarrollo en otros.

A partir de los años cincuenta, un grupo de economistas de países desarrollados, trató de formular una teoría del desarrollo agrícola para explicar el papel de la agricultura en las distintas naciones, tomando como referencia la situación de atraso de la mayoría de los países hoy en día subdesarrollados. Esos intentos trataban de mostrar el tipo de transformaciones estructurales que debían presentarse en las economías, al estilo de los que ya se habían efectuado en los países industrializados. Sin embargo, el desconocimiento que tenían esos economistas de la especificidad de las economías "atrasadas" y de su dinámica de desarrollo, les impidió formular una teoría útil para explicar los fenómenos del crecimiento y desarrollo en estos países.

Este grupo de economistas estuvo conformado básicamente por Arthur Lewis, Ragnar Nurkse, W. Rostow, John W. Mellor, Bruce F. Johnston, Theodore Shultz, William Nichols, Gustav Ranis y John Fei. Su teoría sobre el desarrollo agrícola condujo a muchos de ellos a formular una teoría dualista del desarrollo que no ayudaba a explicar la situación del subdesarrollo. Otros formularon recomendaciones sobre cómo se debía desarrollar la agricultura en nuestros países, al estilo de los patrones de los países industriales, desconociendo las especificidades históricas y la situación de dependencia. Más recientemente, economistas como Hla Myint han tratado de analizar con mayor precisión el papel de la agricultura en el proceso de desarrollo en una economía abierta, recogiendo algunas especificidades de los países en desarrollo.

Estas concepciones se dieron en un esquema de división internacional del trabajo, donde los países de América Latina, y otros de Asia y África, se especializaban en la producción de materias primas agropecuarias que iban como insumos a apoyar los procesos de acumulación en los países industriales, convirtiéndose la generación de divisas en una función básica para el desarrollo, en cuanto ello permitía sustentar la compra de maquinaria, equipos, materias primas industriales y tecnología, para poder emprender un proceso interno de crecimiento. Este esquema, como se sabe, condujo a una situación de dependencia, atraso e intercambio desigual de valores en el comercio internacional y amplió la brecha entre los países.

[ 51 ]


En este esquema, la agricultura funcionó y se desarrolló más hacia el mercado externo que hacia el interno, tanto en la etapa del típico modelo de economías agroexportadoras, como en el de la sustitución de importaciones. No se conformó un desarrollo industrial dinámico y amplio; la agricultura tuvo un desarrollo lento, suministró alimentos y materias primas y una abundante mano de obra que no alcanzó a ser absorbida por el sector industrial, creándose un ejército industrial de reserva amplio que garantizaba el tímido proceso de reproducción del capital. El modelo dependentista se tradujo en una serie de limitaciones estructurales que impedían la transformación clásica de las relaciones agricultura-industria, pregonada por los economistas mencionados.

La agricultura, aunque permaneció rezagada en su desarrollo, cumplió su función de suministrar bienes salario baratos, con la operatividad de una economía agrícola de subsistencia en la que contaban tanto las rentas de la tierra y las utilidades. Además, aportó materias primas baratas para el mercado de los países industrializados, los cuales suministraron divisas a cambio, y contribuyó con abundante mano de obra para mantener bajos los salarios. La agricultura produjo dos excedentes muy importantes: mano de obra, alimentos y materias primas (capital variable y constante), los cuales fueron esenciales para los procesos de crecimiento. Sin embargo, esas funciones se cumplieron de manera ineficiente, dados los esquemas de desarrollo dependiente que siguieron los países: la oferta agrícola tenía baja elasticidad de respuesta yencontraba dificultades estructurales para su ampliación, y el excedente de mano de obra fue excesivo en relación con la capacidad de absorción de los mercados urbanos, lo cual creó un desempleo estructural. Además, las divisas eran escasas y estaban sometidas a fuertes fluctuaciones según el comportamiento de las economías industrializadas.

Las transformaciones presentadas a partir de la segunda guerra mundial no cambiaron, en esencia, el papel de la agricultura en los países dependientes ni las dificultades estructurales en su crecimiento. El papel de suministrar divisas se hizo tal vez más importante por los estrangulamientos frecuentes en las balanzas de pagos y la dinámica de endeudamiento en el desarrollo de nuestros países. No obstante, se empezaron a producir transformaciones en el esquema internacional de división del trabajo que ubica a la agricultura en un nuevo contexto, siendo necesario revisar sus funciones y el concepto mismo de la agricultura.

En todo ese proceso se observa la declinación de la importancia económica del sector agropecuario reflejado en el descenso paulatino del PIB agropecuario en el PIB total. Este descenso se explica por dos razones básicas:

[52 ]


1. La estructura de la demanda cambia radicalmente a medida que crece el ingreso, el gasto en alimentos disminuye como porcentaje del gasto total y crece el de productos no alimenticios y servicios. Este descenso de la agricultura podría detenerse en forma temporal, con el comercio internacional.

2. La mayor productividad promedio del trabajo en la economía no agrícola crea incentivos en el tiempo para un abandono de la agricultura y la adopción de tecnologías que sustituyen mano de obra por capital; es decir, en la industria se presentan posibilidades de una mayor y más dinámica acumulación2•

El hecho de que disminuya la participación del PIB agropecuario en el PIB total no significa que la agricultura deje de crecer y progresar, sólo indica que otras actividades (industria, comercio, servicios, transporte) crecen con mayor dinámica. Este fenómeno no invalida las funciones de la agricultura, sólo hace que algunas de ellas vayan perdiendo importancia sin desaparecer.

La nueva división internacional del trabajo y la agricultura

A partir de los años de 1960, y en especial durante los de 1970, se ha venido estructurando un cambio importante en el patrón clásico de división internacional del trabajo. Ese cambio se observa a través de las corrientes de comercio mundial y en el hecho de que el capitalismo funciona cada vez más en forma global, como sistema capitalista mundial. Ello se refleja en el nivel alcanzado por la internacionalización de todas las formas de capital, así como por la importancia creciente del mercado mundial. En efecto, en el comercio mundial, se incrementan las exportaciones industriales de los países subdesarrollados y disminuye la participación de las exportaciones de alimentos y materias primas de los países en desarrollo. Por otra parte, un número creciente de bienes adquiere el carácter de mercancías internacionales a desarrollándose -como nunca antes-, ramas y subramas internacionales, lo cual aumenta la competencia internacional entre

Sobre estos aspectos puede consultarse: J ohn Mellor, Economía del desarrollo agrícola, FCE, México, primera impresión 1975; Theodore W. Schultz, La organización económica de la agrícultura, FCE, México, segunda reimpresión, 1974.

[ 53 ]


ramas industriales en el mercado mundiaP.

Caputo señala que la nueva división internacional del trabajo es mucho más global que el llamado redespliegue industrial (internacionalización del proceso productivo que desplaza sectores y segmentos de la producción industrial a áreas de menor desarrollo relativo, convirtiendo a éstas en exportadoras de cierto tipo de productos manufacturados), pues incluye:

a otros grandes sectores, por ejemplo: la nueva distribución internacional de la producción de alimentos y materias primas agrícolas; la nueva división internacional en la producción de petróleo y petroquímica; la nueva división internacional en la industria siderúrgica; y la nueva división internacional del trabajo en algunas ramas de punta [ ... ]. Por otra parte, el redespliegue industrial como caracterización de la nueva división internacional del trabajo se refiere a la polarización extrema entre centro y periferia, mientras que la nueva división internacional del trabajo se desarrolla en una estructura del sistema capitalista mundial que es mucho más compleja4 •

A ello se agregan las modificaciones en el sector de servicios varios, comunicaciones y transporte. En síntesis, en grado creciente el proceso de internacionalización del capital se transforma en un proceso de integración de la economía mundial capitalista, que tiene por base un desarrollo desigual.

En estas condiciones, el papel de la agricultura se ubica en un contexto diferente al de antes del de inicios de la década de 1970. La periferia pasa de ser una fuente de excedentes, a ser parte integrante del sistema global y, en la medida en que aumenta su endeudamiento externo, la suerte de la economía capitalista mundial se vincula más a la de los países dependientes. La dependencia, como dice Vuskovic, pasa a ser más que de suministros y abastecimientos, o de capital, de mercado y de tecnología -por la vía del intercambio desigual- a una inserción del capital mundial en la cadena productiva, en el proceso mismo de producción de las economías más avanzadas y de participación en el funcionamiento propio de esos sistemas.

4

Una ampliación de estos puntos se encuentra en Pedro Vuskovic, "América Latina frente a nuevos términos de la división internacional del trabajo", Revista Económica de América Latina, CIDE, México, Sem 2/79, y Orlando Caputo Leiva: "La crisis económica mundial en las relaciones económicas internacionales". Ponencia presentada en el III Encuentro Nacional Universitario de Investigadores en Ciencias Económicas, Santa Marta, marzo 14-16 de 1984. Orlando Caputo, op. cit., pp. S Y 6.

[54 ]


En el nuevo esquema de división internacional del trabajo, los cambios en el sector agropecuario están vinculados al denominado "redespliegue agrícola internacional". Este no es más que la expresión de los nuevos papeles de la agricultura, que operan tanto en los marcos restringidos de las economías nacionales para garantizar una mayor autonomía alimentaria y conservar los niveles de empleo como en los más amplios del mercado mundial de alimentos, donde se persigue una oferta amplia que compite con las agriculturas de los países menos industrializados. Ambos papeles garantizan mayor acumulación de capital en el nivel mundial.

El redespliegue agrícola, enmarcado en los desarrollos más recientes de la división internacional del trabajo, revela las nuevas formas del intercambio desigual y la transformación creciente de las naciones industrializadas en los principales exportadores de productos agrícolas y alimentos en el mercado mundial. Este fenómeno apenas empieza a ser estudiado y comprendido, pero los resultados de ese despliegue, ya van siendo claros para algunos países, en la medida que se aumenta su dependencia alimentaria y disminuye su seguridad alimentaria. Una primera aproximación al tema ha sido planteada por Antonio Garcías y conviene resumirla:

Según García, el redespliegue agrícola se expresa en el siguiente repertorio de factores:

1. La concentración de recursos alimentarios en los centros hegemónicos del mercado mundial.

2. La participación creciente de las potencias industriales en la exportación mundial de materias primas y alimentos (cerca de las 3/4 partes de las exportaciones agropecuarias) provocando la reducción correlativa de las exportaciones de los países periféricos.

3. La participación decreciente de América Latina y del Tercer Mundo en el mercado mundial de alimentos y productos agrícolas, no obstante el aumento de la participación latinoamericana en la exportación de manufacturas y la disminución del peso relativo de las exportaciones agrícolas, y no obstante que el campo continúa desempeñando un papel básico en el financiamiento de la industrialización (superávit de la balanza agrícola).

Antonio García (comp.), Naturaleza y límites de la modernización capitalista de la agricultura. El Desarrollo Agrario y la América Latina, Antonio García, Lecturas 41, FCE, México, 1981.

[ 55 ]


4. La necesidad de crecientes importaciones agropecuarias de América Latina, desde las naciones industrializadas.

5. Notable desajuste entre los ritmos de crecimiento de las exportaciones (10% anual entre 1968-74) y de las importaciones agropecuarias en América Latina (25.3% anual entre 1971-73 y 1974-76).

6. El desproporcionado aumento de la deuda externa del Tercer Mundo y América Latina.

Este redespliegue agrícola internacional sitúa la agricultura en un perspectiva diferente y más compleja. La conformación de este nuevo esquema mundial en las economías capitalistas ha estado acompañado correlativamente por un proceso de modernización agrícola en los países de América Latina, cuya característica fundamental ha sido el crecimiento sin desarrollo. A medida que la agricultura se ha integrado al sistema urbano-industrial interno y al mercado mundial, se ha producido un fenómeno de trasnacionalización del aparato productivo, el comercio y la distribución (con grados diferentes según los países), liderado por grandes empresas trasnacionales. Estas han ido induciendo con su funcionamiento y relaciones con el Estado un esquema de desarrollo agroindustrial en que la producción agrícola es fundamental pero, al mismo tiempo, va perdiendo importancia en la composición final del valor de los bienes alimenticios consumidos.

Se requiere una conceptualización diferente para ubicar el papel de la agricultura. El sistema alimentario

Los estudios realizados en la mayoría de los países latinoamericanos muestran una creciente integración de la agricultura al sistema urbano-industrial y al mercado mundial no sólo a través de la agroindustria, sino también por el suministro de insumas industriales a la agricultura y el comercio y la financiación de la producción6• Este proceso implica no sólo una creciente sujeción de la agricultura a

6 U na información amplia sobre este tema se encuentra en los Documentos de trabajo para el desarrollo agroindustrial publicados por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos de México (7 tomos); Gonzalo Arroyo, Bases Théoriques et Méthodologiques d'un project. CETRAL, Paris, 1979; Roger Bourbach y Patricia Flynn, Agribusiness in the Americas, Monthly Review Press, New York, 1980; Ernest Feder, "Maquinaria Agroindustrial; el nuevo enfoque del capitalismo hacia la agricultura". Revista de Estudios Rurales Latinoamericanos, vol. 4, No. 1, enero-abril 1981.

[ 56]


la industria, sino también una subordinación a las corporaciones trasnacionales que se insertan en todo el aparato agroindustrial, produciendo y comercializando insumo s, maquinaria, invirtiendo en los sectores más dinámicos de la industria de alimentos, distribuyendo en el exterior los principales productos agrícolas e interviniendo en el aparato publicitario consumista.

Estos fenómenos, y la estructuración de una división internacional del trabajo en que la producción de alimentos y de materias primas agropecuarias se convierten en una rama especializada mundial, obligan a que se produzcan transformaciones de tal naturaleza que el término "agricultura", que agrupa las actividades de agricultura, ganadería y maderas, no sea ya el más apropiado para expresar una actividad dominada e integrada a un desarrollo agroalimentario, en que la agroindustria se va convirtiendo en el sector productivo clave para entender la dinámica de la producción y el consumo de alimentos7•

El desarrollo agroindustrial en nuestros países, en esta nueva fase de la división internacional de trabajo, es la etapa más avanzada de la economía agroalimentaria, y como tal es una categoría histórica, según los postulados de Malassis.

La integración de la agricultura al sistema urbano-industrial y al mercado mundial, y su adaptación a las necesidades de un creciente consumo de alimentos industrializados en los sectores de mayores ingresos, ha dado origen a la conformación de un sistema alimentario integrado o a un conjunto de cadenas alimentarias. En el sistema alimentario, la agricultura es sólo un eslabón de una cadena que se inicia con la producción en el campo y termina con el consumo de alimentos (procesados o no), pasando por el sector de la transformación industrial, el comercio y la distribución. El funcionamiento del sistema alimentario incluye el suministro de insumo s, semillas y maquinaria a la agricultura para iniciar el proceso, y la disponibilidad de una serie de servicios o asistencia institucional para su buen desempeño.

Una definición bastante útil de sistema alimentario ha sido elaborada en México.

Se entiende por sistema alimentario, el conjunto de interacciones, subordinaciones, relaciones técnicas y de intercambio, que establecen los agentes económicos, sociales e institucionales, directamente ligado al proceso que va

El concepto de agroindustria puede aclararse en 1. PlaneHa, E. Gutiérrez, J. Mira y S. N. Ocho a, Agroindustria. Fundamentos y conceptos básicos. Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), Bogotá, abril 1983. También Louis Malassis, Economie agroalimentaire, Paris, Cuyas, 1979.

[ 57]


desde la producción de alimentos hasta el consumo y que contemplan las fases o esferas de actividad de: producción, comercialización, transformación, distribución, consumo y otras que le son complementarias, como la de asistencia de bienes y servicios, la de control y regulación proveniente del Estado, y la del sector externos.

Un sistema alimentario tiene entonces una infraestructura productiva y de circulación (fases centrales: producción agrícola, procesamiento industrial, comercio, distribución y consumo), y unos elementos complementarios que le dan funcionalidad (complementos: asistencia de bienes e insumos, control y regulación del sector público, sector externo).

En cada sistema alimentario, la infraestructura productiva (agricultura y agroindustria) tendrá un relevancia determinada: así, en países con bajo nivel de ingreso, es más importante la agricultura que la agroindustria; lo contrario sucede en países donde el ingreso es más alto. A medida que crece el ingreso, el aporte de la agricultura al sistema alimentario, en cuanto a valor agregado, va disminuyendo y pasa a ser mayor el valor agregado por fuera de la agricultura. Este fenómeno está claramente expresado en la siguiente afirmación del Banco Mundial:

Con el desarrollo, los agricultores se alejan cada vez más de los consumidores. A medida que la agricultura de subsistencia cede el paso a la producción destinada al mercado, se amplía el campo de acción de la comercialización especializada, la elaboración y el empacado. En los países industriales estas actividades producen mucho más valor agregado y empleo que las propias actividades agropecuarias; actualmente, el valor de los alimentos al nivel de la explotación agrícola representa sólo un tercio del precio que los consumidores pagan por ellos9•

En América Latina, este fenómeno ya es evidente en los países más desarrollados y las tendencias observadas confirman la conformación de sistemas alimentarios donde cada vez es más importante el consumo de alimentos procesados. En estos sistemas, lo que ocurre en la agricultura, está condicionado por acciones o decisiones tomadas en otras esferas de actividad a las cuales la agricultura se encuentra articulada l0.

9

Oficina de Asesores del Presidente: Notas analíticas y lineamientos metodológicos para el proyecto Sistema Alimentario Mexicano, materiales de trabajo, México D.F., agosto 1979, p. 36. BIRF, Informe sobre el desarrollo mundial 1982, Washington, p. 52.

10 Alejandro Schejtman, "Análisis integral del problema alimentario y nutricional en América Latina", Estudios Rurales Latinoamericanos, vol. 6, No. 2-3, mayo-diciembre, 1983.

[58 ]


Todo lo anotado anteriormente sobre la estructuración de sistemas alimentarios nacionales y un sistema alimentario mundial, con el cual están articulados y funcionalizados los sistemas nacionales, hace necesario replantear la visión sectorialista de la agricultura, en la cual se ha enmarcado la visión clásica sobre el papel de la agricultura en el desarrollo económico. La división internacional del trabajo ha venido conformando e integrando un mercado mundial de alimentos, donde la agricultura de los países industrializados adquiere una hegemonía y control, especialmente la de los Estados Unidos; quedando las agriculturas de los países latinoamericanos, subordinados a las reglas de la acumulación de capital a escala mundial.

Papel de la agricultura en el sistema alimentario de los países industrializados y dependientes

Planteada la ubicación de la agricultura en los sistemas alimentarios, es pertinentes preguntarse qué papel cumple en una economía dependiente y en el sistema alimentario mundial dominado por las grandes potencias industriales.

Con el fin de acercarnos a esa precisión, parece apropiado ver el papel de la agricultura en el sistema alimentario nacional, el papel de ese sistema en las economías dependientes y su papel en el sistema alimentario mundial.

l. Sufunción en el sistema alimentario. La agricultura, como actividad productiva y como primer eslabón de una cadena alimentaria, sigue siendo esencial para el funcionamiento del sistema alimentario. Es ella la que sigue proyectando el capital variable (bienes salario) indispensable para la formación de los salarios, la determinación de los precios de los alimentos y por tanto el rumbo que puede tomar la inflación. La función tradicional de suministrar alimentos y materias primas no cambia y pasa a ser irrelevante el suministro de mano de obra como capital variable en la actual etapa de desarrollo.

La función de aportar un excedente de mano de obra (capital variable) desaparece en nuestros países en los umbrales de los procesos de industrialización porsustitución de importaciones, cuando esos excedentes salieron del campo hacia los sectores urbano-industriales a formar un ejército industrial de reserva, que ha mantenido los salarios en niveles bajos por el exceso de mano de obra en las ciudades, tanto por el avance tecnológico como por la dinámica de los procesos sociales, pero esa mano de obra no es nece-

[ 59]


saria en las ciudades ya que, en ellas, la población excedente tiene una dinámica propia de reproducción que hace innecesario el aporte de la agricultura para apoyar los procesos de acumulación.

Si los excedentes de ese capital variable ya no son indispensables para el sistema económico en la actual etapa de desarrollo de las economías latinoamericanas, menos lo serán para el funcionamiento del sistema alimentario nacional, que es apenas una instancia reducida de las actividades económicas.

Desde el punto de vista de la cadena alimentaria nacional y su dinámica interna, el suministro de alimentos y materias primas baratas, sigue siendo un elemento esencial para el desarrollo del sistema. Esta función de suministrar capital variable y constante no pierde importancia por el hecho de que el PIB agropecuario disminuya o porque los otros elementos de la cadena alimentaria agreguen más valor que la misma agricultura. La reproducción del capital en el interior de la misma cadena alimentaria sigue condicionada a que la agricultura aporte alimentos baratos; de ahí que, cuanto más eficiente sea la agricultura, más eficiente y dinámico será todo el sistema alimentario y más baratos serán los alimentos, aun después de agregarles valor por fuera de la agricultura.

Un sistema alimentario eficiente es aquel que cuenta con una oferta abundante y barata de bienes salario y materias primas para la industrialización, es decir, que se apoya y sustenta en una agricultura eficiente. Pero la producción de bienes alimenticios agrícolas baratos puede provenir de las economías campesinas o de una agricultura altamente modernizada. Sería de interés que, en cada sistema alimentario, se analizaran las condiciones en que se desarrollan ambos sectores para ver cuál tiene mayores posibilidades de producir bienes salario baratos.

En tanto la agricultura esté en capacidad de suministrar el capital variable y constante (materias primas) que requiere el sistema alimentario, éste se podrá considerar autónomo desde el punto de vista de la oferta y no se presentará una crisis en el interior del sistema por deficiencias en la producción agrícola. En los países latinoamericanos -con el redespliegue agrícola internacional- se observa una pérdida constante de autonomía y autosuficiencia alimentaria que se traduce en crisis de los sistemas alimentarios. Además, en estos sistemas se encuentran agriculturas que producen a unos costos altos, estrangulando posibilidades de acumulación.

En resumen, desde el punto de vista de funcionamiento en el interior del sistema alimentario, sigue siendo esencial el aporte de la agricultura

[60 ]


con bienes salario y materias primas, pero no con mano de obra. El aporte de divisas no es tan importante para el funcionamiento del sistema alimentario mismo, a no ser que la agroindustria y el consumo de insumos y maquinaria de todo el aparato productivo de la cadena alimentaria se desarrolle con una fuerte dependencia del exterior. Conviene en cada caso ver entonces la influencia del capital extranjero y las empresas trasnacionales en el interior del sistema alimentario para precisar si la agricultura requiere exportar para el propio funcionamiento del sistema.

Por otra parte, la contribución de la agricultura a la ampliación y formación del mercado interno, vista desde el interior del sistema alimentario, es reducida en cuanto que la población rural consume pocos bienes alimenticios procesados; es decir, no es un apoyo fuerte como comprador a la formación de un mercado interno de alimentos y, en general, de todo el mercado.

Además, la agricultura, por no tener la misma capacidad de la industria para ampliar su proceso interno de división social del trabajo y diversificarse permanentemente, no hace un aporte importante a la acumulación dentro del sistema alimentario mediante una oferta de ahorro para la inversión en el sistema. En otros términos, el lento y poco dinámico proceso de acumulación en la agricultura hace que ésta, en lugar de aportar capital, requiera capitalización permanente en las actuales etapas de desarrollo en nuestros países, ya sea proveniente del mismo sistema alimentario (cuando la industria de alimentos invierte en el campo) o de fuera del sistema.

Las funcionest:omentadas se cumplen de igual manera en grado diferente en los sistemas alimentarios de los países industrializados. El suministro de capital constante y variable es tan esencial como en nuestros países; allí tampoco la agricultura aporta ya mano de obra, pero si tiene un poder de compra mayor en alimentos industrializados y apoya la formación del mercado alimentario. Sin embargo, la agricultura no requiere producir divisas para el propio funcionamiento de la cadena alimentaria. Además, el sistema alimentario es más autónomo y eficiente y la agricultura es un apoyo definitivo en una producción capitalista altamente desarrollada, donde la economía campesina no juega ningún rol, sino los pequeños empresarios capitalistas. En estos países industrializados, la agricultura ya ha alcanzado formas de integración agroindustrial de tal naturaleza que, prácticamente, se confunde con la industria. La agricultura se industrializa y, como lo señalábamos antes, es la agroindustria en sí, el agribusiness, lo que comanda y determina el sistema alimentario. El aporte de la agricultura al PIB es

[61 ]


muy bajo y lo mismo sucede con su aporte al valor agregado de los alimentos. Los bienes salario no se fundamentan ya en la agricultura sino básicamente en la agroindustria, en los alimentos industrializados.

2. El papel del sistema alimentario en la economía. Como el sistema alimentario aporta alimentos al resto del sistema económico, su función es muy importante en los procesos de desarrollo. No sólo aporta a la formación de los precios de los bienes salario, sino que también se constituye en un poder de compra importante para el mercado interno y en una instancia de acumulación de capital necesaria para el funcionamiento de todo el sistema económico, sea en forma directa (con inversión en otros sectores) o indirecta (obteniendo divisas con exportaciones).

Cuanto más eficiente sea el sistema alimentario, mejor funcionará la economía, más fácil será el control de la inflación y más dinámica la acumulación. Pero no sólo se requiere eficiencia en su interior, sino también en la articulación con el resto de los sectores y las actividades de un país.

En los países industrializados se produce una fuerte interrelación entre el sistema alimentario y el resto, con una articulación muy coherente y dinámica. En los países latinoamericanos se presenta una desarticulación puesto que los sistemas alimentarios no son autónomos y presentan deficiencias en relación con el resto del aparato productivo. El avance tecnológico ha sido desigual en el interior del sistema alimentario y entre éste y el resto de las actividades. Por ello, en América Latina, los sistemas alimentarios no cumplen a cabalidad la función básica de ofrecer alimentos baratos y suficientes, como sí sucede en las economías industrializadas, donde hay una acumulación dinámica y pareja (excepto en épocas de crisis).

En los países industrializados, el sistema alimentario es un elemento muy importante para la formación de capital y la ampliación del mercado interno. Su poder de compra de bienes, servicios, maquinaria y tecnología es muy fuerte, en relación con el existente en los países dependientes; sin embargo en ambos, el sistema alimentario cumple la misma función, sólo que con grados relativos diferentes. Cuanto más alto sea el nivel de ingreso per cápita, menor será la importancia del sistema alimentario en el conjunto o, si se quiere, el PIE alimentario va descendiendo con el proceso de desarrollo.

En los países industrializados y en desarrollo, el papel del sistema alimentario en el suministro de divisas es importante y tiene la misma función, pero hay diferencias que conviene anotar. En los países industriales su aporte no es tan significativo al fondo de divisas como en los países lati-

[ 62 ]


noamericanos, dada la preponderancia que tienen las exportaciones industriales en los primeros. Sin embargo, en el nuevo esquema de división internacional del trabajo, las divisas obtenidas por exportaciones agrícolas adquieren una relevancia mayor en los países industrializados, en relación con la que tenían antes, pero a costa de mayores subsidios, en tanto que en los demás países no cambia su importancia y necesidad. En las economías industrializadas, las divisas se usan más para comprar materias primas y alimentos (tropicales) y otorgar préstamos a las economías en desarrollo; en cambio en los países dependientes, el destino básico de las divisas es el mercado interno (importar maquinaria y tecnología para impulsar la industrialización). Además, en estos últimos, el fondo de divisas se destina en proporciones crecientes al pago de la deuda externa y sus amortizaciones, y a la importación de alimentos.

El sistema alimentario no aporta capital variable (trabajo) al resto de las actividades, dado que éste existe en abundancia en todo el sistema económico en los países menos industrializados y dependientes. Este aporte sólo se presentará cuando ocurra un proceso de modernización intensiva en todo el aparato alimentario. No es ésta una función del sistema alimentario.

3. Ubicación de la agricultura y el sistema alimentario nacional, en el sistema alimentario mundial. En el actual esquema del mercado mundial, los sistemas alimentarios locales están vinculados al sistema alimentario mundial suministrando capital variable (alimentos procesados o no) y constante (materias primas) para la agroindustria u otras ramas industriales. Además sirven de campo de realización de los bienes alimentarios que exportan los países desarrollados. Sin embargo, ésta no es una articulación totalmente funcional, en cuanto los países más desarrollados tienden cada vez a producir los bienes más esenciales de su consumo alimentario, fortaleciendo su autonomía y seguridad alimentaria, mientras que importan bienes que van siendo menos esenciales (café, banano, azúcar, flores, fresas, champiñones, etc.) y pueden prescindir de ellos en coyunturas de crisis o guerras. Se trata más de una estrategia política de los más desarrollados que de un mecanismo económico funcional para los países menos desarrollados.

Parte de los productos exportados por nuestros países conforman bienes salario en los países industrializados en cuanto entran a su sector agroindustrial; otros son bienes más de lujo o no esenciales que no contribuyen a abaratar el capital variable. Los que no entran al aparato agroin-

[ 63 ]


dustrial son consumidos directamente (banano, mangos, carne, etc.) y tienen una importancia menor en las canastas de consumo.

La canasta de consumo alimentario de los países industrializados se compone de un alto porcentaje de bienes industrializados y un bajo porcentaje de bienes agrícolas sin procesar. Lo importante es recordar que esas agroindustrias son controladas por grandes consorcios, y que el mismo comercio de los productos que estos países exportan está también controlado por esos mismos grupos o empresas transnacionales especializadas en el comercio y transporte mundial de alimentos.

La agricultura y los sistemas alimentarios de nuestros países producen para la agroindustria internacional y para el consumo de los países industrializados, y contribuyen a abaratar el capital variable mundial, es decir, ayudan a los procesos de acumulación a escala mundial. Cuanto más barato paguen los países industriales esos productos, más posibilidades tienen de abaratar su capital variable; de ahí que no sólo recomienden a estos países la especialización a través de las ventajas comparativas, sino que también imponen mecanismos de negociación y sistemas de comercialización que conducen a bajos precios de los productos que exportamos.

Los sistemas alimentarios y las agriculturas de los países industrializados se convierten también en fuertes exportadores de alimentos hacia nuestros países, que sirven como mercado o esferas de realización de la producción. Cumple así nuestro sistema alimentario una función importante en el sistema alimentario mundial: es un campo de realización. Pero al mismo tiempo, las importaciones de alimentos que hacen nuestros países, ayudan a abaratar el capital variable (alimentos de consumo directo como trigo, aceites, fríjol, maíz) y el capital constante (materias primas como sorgo, maíz, tortas, oleaginosas, aceites crudos). Debe tenerse en cuenta que algunas importaciones de alimentos procesados no entran a conformar bienes salario en nuestras economías, en cuanto son consumidos por los estratos de ingresos medios y altos. Es el caso de la mayoría de los enlatados y alimentos industrializados.

La agricultura y el sistema alimentario en conjunto también son un campo de realización de parte importante del capital constante producido en los países industrializados, a través de la importación de insumos para la agricultura (fertilizantes y plaguicidas), maquinaria y equipo para la agricultura y la agroindustria; semillas; insumos industriales (colorantes, preservativos, emulsificantes, empaques) y tecnología.

[64 ]


Las exportaciones agropecuarias y de alimentos procesados de nuestras economías cumplen, a su vez, el papel de reforzar los procesos de acumulación internos a través del uso de las divisas para la importación de maquinaria, equipos y materias primas para el sector industrial y de servicios públicos. Sin embargo, esa función va perdiendo importancia en la medida en que un monto cada vez mayor de divisas se debe destinar a pagar los intereses y las amortizaciones de los préstamos externos.

Por otra parte, en la medida en que las empresas transnacionales penetran en los sistemas alimentarios nacionales y controlan las fases más importantes del sistema alimentario mundial, los sistemas alimentarios y la agricultura de nuestros países hacen una importante colaboración a la acumulación y ampliación del mercado mundial, pues no sólo se remiten al exterior las utilidades obtenidas por las empresas transnacionales, sino que también éstas amplían constantemente sus mercados mundiales de alimentos, materias primas y maquinaria. Hay pues un campo de reproducción y al mismo tiempo de realización del capital mundial en nuestros sistemas alimentarios.

En el nuevo esquema de división internacional del trabajo, nuestras agriculturas no disminuyen la importancia que tienen como proveedoras de divisas a través de las exportaciones agropecuarias. Las funciones que cumplen la agricultura y el sistema alimentario hacen que esas exportaciones sean cada vez más necesarias, porque las exportaciones industriales no son suficientes para el funcionamiento del sistema. Aunque la agricultura disminuya su participación relativa en las exportaciones totales, su magnitud es creciente; de ahí que se dediquen cada vez más hectáreas de tierra, más crédito y más estímulos internos al cultivo de productos para la exportación, en detrimento de la producción de bienes salario, que pasan a sustituirse con importaciones. Esta mecánica es propia de la dinámica de acumulación mundial, de la creciente necesidad de divisas en nuestros países y de la ubicación de nuestros sistemas alimentarios en el mercado mundial.

Lo anterior explica que el actual esquema de división internacional del trabajo y su mecánica de funcionamiento, a través de los sistemas alimentarios, genere grandes contradicciones y dificultades estructurales en el desarrollo de los países dependientes, que tienen un sector agrícola y unos sistemas alimentarios que no son autónomos y están articulados a un proceso global de acumulación de capital. Las políticas agrícolas proteccionistas de Estados Unidos, la Comunidad Económica Europea y el Japón, y los estímulos y subsidios que algunos de esos países establecen para las exportaciones de sus excedentes agrícolas y de

[ 6S ]


alimentos, son un fuerte obstáculo para la obtención de divisas en los países latinoamericanos y del Tercer Mundo.

En síntesis, los papeles básicos de la agricultura a través del sistema alimentario no cambian en la nueva estructuración de la división internacional del trabajo (excepto el suministro de mano de obra), pero se reubican en un contexto más amplio y complejo de relaciones internacionales, adquiriendo connotaciones diferenciales en el marco de un sistema alimentario mundial y de una economía capitalista cada vez más integrada en el mundo.

Finalmente, conviene señalar que la agricultura y los sistemas alimentarios de los países más desarrollados cumplen una función política que llega a ser tal vez más importante que su misma función económica de suministrar divisas. Los alimentos son utilizados como un arma política por las grandes potencias económicas, y este papel va adquiriendo mayor importancia en la medida que nuestros sistemas alimentarios son cada vez menos autónomos. Esta es en realidad una función de la agricultura en los países industrializados, que se fortalece en la posguerra.

[66 ]

El problema alimentario en Colombia1

Introducción

El tema elegido para hacer mi presentación a la Academia Colombiana de Ciencias Económicas se refiere a un problema complejo que apenas estamos empezando a entender en todas sus implicaciones. La alimentación es una necesidad primaria del hombre, por ello es difícil entender las razones por las cuales el Estado colombiano ha descuidado el sector agropecuario en los últimos quince años.

La visión de los colombianos sobre el problema alimentario se ha circunscrito a la esfera del sector agropecuario, y fundamentalmente a la producción, desconociendo que éste tiene profundas raíces en la desigualdad de la distribución del ingreso y la riqueza. Poco hemos hecho, a excepción del ensayo del PAN, para manejar e implementar políticas que aumenten la producción y al mismo tiempo permitan un mayor consumo a los sectores no privilegiados de la sociedad.

¿Cómo es posible que el PAN solamente resistiera cinco años, desapareciendo de las políticas oficiales y del panorama nacional en un tiempo tan corto, sin que nadie haya expresado una simple protesta? ¿Será que ya nos acostumbramos a tantas frustraciones que la indiferencia nos envuelve con su manto de pasividad? ¿O que simplemente hemos sido golpeados por tantos y tan asombrosos

Ponencia de ingreso como Miembro de Número a la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, Bogotá,1986.

[ 67]


acontecimientos en la vida nacional en estos últimos años que hemos perdido el sentido de las proporciones?

Esta presentación no tiene como finalidad hacer una disquisición teórica sobre el problema alimentario, sino más bien llamar la atención sobre la necesidad de analizarlo y discutirlo con mayor intensidad, como única manera de ganar conciencia en la generación presente sobre problemas que hoy nos están afectando por la incapacidad de organizar y dirigir mejor lo que tenemos. De no hacerlo así, las generaciones futuras sentirán con mayor intensidad estos problemas y les será más difícil manejarlos.

No pretendo hacer una elaboración completa sobre el problema, pues ésta es una tarea que está por realizarse y la debe hacer un grupo interdisciplinario, dado que el problema alimentario en nuestros países no es un asunto puramente económico que debamos tratar los economistas. No, mucha responsabilidad tienen los nutricionistas, los sociólogos, los técnicos en alimentos, los políticos, los gremios de agricultores, los antropólogos, los médicos, las amas de casa, los industriales, el Estado y otros estamentos sociales.

¿Cómo se define el problema alimentario?

Ya van quedando en la historia las visiones apocalípticas del Club de Roma sobre el espectro del hambre en nuestro planeta, vinculado a la disponibilidad de recursos, al crecimiento demográfico y las modificaciones ambientales. Pero está cada vez más cerca de nuestra realidad aquella visión que identifica en la defectuosa organización socioeconómica y política los obstáculos principales para una eficiente y equitativa distribución y producción de alimentos.

E! problema alimentario está vinculado a dos grandes aspectos, siguiendo las conceptualizaciones más conocidas hoy provenientes de la Cepal/F AO y otros organismos internacionales y de muchos científicos de diversas partes del mundo. Uno hace relación a los problemas de la disponibilidad, o a la relación entre la evolución de la producción y la demanda, y el otro se refiere a la presencia de sectores significativos de la sociedad que no logran satisfacer sus requerimientos nutricionales básicos, es decir, el acceso a los alimentos. El problema trasciende la producción y la problemática agraria para ubicarse en la esfera de la distribución y el consumo.

El problema alimentario es un conjunto complejo e interrelacionado de elementos estructurales y coyunturales constitutivos de la disponibilidad y

[68 ]

El problema alimentario en Colombia

el acceso a los alimentos, que interactúan entre sí, y están inmersos en una realidad socioeconómica y política que les fija unos límites o un espacio determinado.

Si el problema es de acceso estructural, o sea de pobreza e indigencia de sectores específicos de la población, su solución no se logra únicamente con políticas alimentarias, ello involucra acciones que cuestionan todo el estilo de desarrollo y la estructura económica y social del país. Si es coyuntural y de disponibilidad de alimentos, podrá resolverse con una simple medida de apertura de importaciones, o con una política de fomento a la producción. Las soluciones son diferentes según la naturaleza del problema; por ello es tan importante precisar sus características para no equivocarse en las políticas.

Aquí partimos de la idea general de que la cuestión alimentaria no es solamente un problema sectorial productivo, confundido con el problema agrario; sino un conjunto de elementos relacionados con la dinámica del sistema económico y social, con las políticas macroeconómicas, con la estructura del Estado, y en fin, con el modelo o estilo de desarrollo de nuestro país.

El consumo de alimentos y la nutrición

En el consumo se refleja la eficiencia de un sistema económico y social para garantizar la satisfacción de una de sus necesidades esenciales: la alimentación. No obstante ser primordial este elemento, es uno de los menos estudiados en Colombia. Quienes hayan incursionado en este tema conocen bien las dificultades de precisar aspectos como el del consumo per cápita nacional y regional de los principales alimentos, cómo se distribuyen éstos por clases sociales, su evolución en el tiempo, la génesis de los hábitos de consumo, la cuantía de la pérdida de los alimentos en el proceso de distribución y consumo y cómo las crisis afectan el consumo alimentario, entre otras.

La nutrición es uno de los determinantes básicos del bienestar económico y social, y es uno de los indicadores más expresivos de la eficiencia y calidad de un sistema socioeconómico para resolver las necesidades alimentarias. La desnutrición es la mejor muestra de la incapacidad del sistema para garantizar a toda la comunidad una seguridad nutricional, entendida ésta como "el acceso regular-en el tiempo y en el espacio- a los elementos necesarios para dar pleno desarrollo a las potencialidades biológicas de todos los individuos de la socie-

[ 69]


dad, cualquiera sea su esta tus socio económico y cualquiera su localización geográfica"2.

En Colombia, pese a los desaciertos del Estado para orientar y manejar el aparato productivo, la disponibilidad per cápita de alimentos no ha presentado un desmejoramiento en los últimos 25 años, pero parte importante de ella se nutre de las importaciones. Sin embargo, los índices de desnutrición, pese a los avances logrados, siguen presentando realidades inquietantes, especialmente en niños menores de 5 años.

Son muchas las discusiones y divergencias entre los nutricionistas y expertos en alimentación sobre los índices que miden la desnutrición. A principios de los años de 1970 diferentes mediciones indicaban que cerca de 40% de la población colombiana presentaba algún grado de desnutrición, lo cual no había cambiado significativamente al terminar esa década. La Encuesta de Alimentación DANE-DRI-PAN de 1981 indicó que 60% de la población no alcanzaba el mínimo consumo de calorías, mientras el de proteínas era excesivamente inadecuado para 20% más pobre e inadecuado para el siguiente 20%; es decir, 40% no alcanzaba la recomendación mínima (70 gramos/día). El promedio nacional de consumo de calorías era 2.751, frente a una recomendación de 3.000, y el de proteínas era 68.4, frente a 70. La Universidad J averiana analizó con más cuidado estos datos y concluyó que el promedio de adecuación en calorías era 98.5% y en proteínas era 104.4%. Pero estos promedios enmascaran realidades diversas según las regiones y los niveles de ingreso pues cuanto menores son los ingresos más inadecuado es el consumo de calorías y proteínas.

Las adecuaciones en calcio eran 52.2%, las de hierro eran 108.7%, las de vitamina A, Tiamina, Riboflavina y Niacina estaban todas por debajo de 100, y la vitamina C estaba muy por encima de 10 recomendado (217%).

Hasta 1981 estos índices muestran mejoras en las adecuaciones en los promedios de los últimos 20 años; pero seguramente ello no es así si se miran los estratos de ingresos. Infortunadamente las estadísticas no permiten estas comparaciones detalladas. Tampoco sabemos cómo se afectaron los grupos de menores ingresos con la crisis de 1980-1985; casi con seguridad desmejoraron y hubo retrocesos en la nutrición. Los índices de desempleo pueden ser una buena muestra para un análisis de este proceso.

Alejandro Schejtman, "Análisis integral del problema alimentario y nutricional en América Latina". Estudios Rurales Latinoamericanos, Bogotá. vol. 6, No. 2-3. mayo-diciembre de 1983, p. 143.

[70 ]


Sobre la desnutrición infantil, el Estudio Nacional de Salud (1977-1978) encontró que 611.596 niños menores de 5 años estaban desnutridos (peso para la edad-desnutrición global), o sea 19.4% de la población infantil, y otros 622.309 niños (19.7%) se encontraban en riesgo de desnutrición o con posibilidades relativas altas de que un episodio de enfermedad u otra agresión ambiental los precipitara a la desnutrición o al retardo franco en el crecimiento. Esta desnutrición es mayor en las zonas rurales, donde llega a 24.7% de la población infantil, aumenta con el tamaño de la familia y disminuye con el aumento del ingreso; en las familias sin servicio de acueducto, la prevalencia es casi el doble. En los adultos, una de cada siete personas presenta síntomas de sub-nutrición (deficiencia ponderal).

El Estudio Nacional de Salud encontró que la situación nutricional de los niños había mejorado en los últimos 12 a 15 años (hasta 1980). La disminución de la desnutrición estuvo entre 20% y 25% en la prevalencia del retardo en el crecimiento. La mejora se dio en áreas rurales y zonas urbanas menores. En las grandes ciudades, la situación empeoró por el deterioro de la calidad de la vida, la tugurización, el desempleo, el desorden social y familiar y los bajos niveles de ingreso de pobladores rurales que han llegado a las ciudades.

De continuar estas tendencias tendremos, al terminar este siglo, una desnutrición entre ellO y 15% en la población infantil, lo cual podría considerarse como una vergüenza nacional.

La desnutrición se asocia a factores ambientales, niveles de ingreso, tamaño de las familias y niveles de instrucción. La encuesta de 1981 indicó que el analfabetismo ascendía 15.6% en promedio y cobija 30.2% de la población rural. La prevalencia nacional de diarrea en menores de 5 años ascendió a 20.1 % y la de síntomas respiratorios a 48%. La mitad de las viviendas disponían de menos de 3 cuartos, y sólo 17.8% de los colombianos contaban con los cuatro servicios básicos (acueducto, alcantarillado, energía y teléfono). El 21.1 % carecía por completo de estos servicios.

Para los economistas estos fenómenos no pueden pasar desapercibidos, y no podemos sentirnos satisfechos porque los grandes agregados macroeconómicos tienden a mejorar. Estos agregados siempre esconden otras realidades, pero parece que la clase dirigente se contenta con las grandes cifras macroeconómicas y no le interesa lo que existe detrás de ellas. Nada hacemos con mostrar índices macroeconómicos satisfactorios y en ascenso, si un porcentaje importante de nuestros conciudadanos todavía se debaten en la pobreza y luchan por satisfacer las necesidades más elementales, sin alcanzar realmente sus propósitos.

[ 71 ]


El país gastó en 1983 cerca de US$490 millones en comprar alimentos procesados y no procesados en el exterior; trece años atrás ese gasto fue sólo US$46.8 millones, es decir, las importaciones de alimentos se multiplicaron por lOA. Aparentemente este hecho no es muy grave si se observa que en 1983 esas compras sólo representaron 9.8% del total de las importaciones que hizo el país y 5.5% en 1970, pero ello revela que el sistema alimentario colombiano ha sido incapaz de ofrecer una buena disponibilidad de alimentos.

Las importaciones de alimentos procesados crecieron con más rapidez en los años de 1970 y hasta 1982 que las de los no procesados. Se observa también que las compras en el exterior de alimentos no procesados crecieron más entre 1979 y 1983 que los procesados, 10 cual refleja la crisis en el sector agropecuario. A partir de 1975 se crearon condiciones propicias para que el patrón de consumo de los colombianos sufriera cambios rápidos imitando los consumos de los países más desarrollados, al apoyar un esquema importador que implica una dependencia alimentaria. La parte importada de la disponibilidad per cápita de alimentos ha crecido en términos de proteínas y calorías desde 4.0% y 404% en 1960 hasta l3.9% y 17%, respectivamente, en 1982. Si el país tuviera un balance de divisas permanentemente positivo y creciente, no serían tan graves estas importaciones, pero esa no ha sido la realidad. Además, buena parte de esos bienes importados se pueden producir en el país, y preocupa que no se están realizando esfuerzos en ese sentido.

Los recursos productivos

Nadie puede discutir hoy la importancia que tiene la agricultura en el sistema alimentario colombiano. En 1982, las dos terceras partes del PIE de ese sistema los generaba la agricultura, y si se considera el aparato productivo conformado por la agricultura y la industria de alimentos, se concluye que la primera genera 87% de los alimentos y la industria, 13 %, es decir el sistema alimentario colombiano se fundamenta más en una economía agrícola que industrial, dando a la agricultura una connotación especial que la hace merecedora de mayor atención gubernamental.

Al observar los recursos que sirven de sostén a esa producción, se puede mostrar que el problema alimentario en Colombia no radica en una insuficiencia de recursos para la producción, sino que debe buscarse en el manejo que la sociedad y el Estado ha dado a esos recursos, y en las estructuras de la distribución del ingreso y la riqueza.

[72 ]


Colombia tiene una posición privilegiada para la producción en el trópico, por su diversidad de climas y recursos naturales, pero el uso de estos recursos se ha hecho desigualmente al concentrarse el desarrollo en la zona andina, donde se ejerce una presión excesiva sobre los recursos naturales. La zona andina cubre sólo 15% del área del país, pero genera cerca de 75% de la producción agrícola y reúne casi dos terceras partes de la población. Hemos descuidado el trópico, el otro 85% del territorio nacional, donde se requieren grandes inversiones para incorporar las tierras útiles al aparato productivo.

Estudios recientes del IGAC-ICA indican que Colombia posee unos 33.6 millones de hectáreas aptas para la producción agropecuaria, distribuidas entre 14.3 para agricultura y 19.3 para ganadería. Esto demuestra que hay así recursos suficientes para atender una mayor demanda alimentaria, y todavía no hemos conquistado toda nuestra frontera agrícola, lo cual requerirá grandes inversiones en obras de adecuación y riego.

De las tierras aptas para la producción agrícola sólo 24.3% se puede utilizar con riego (3.5 millones de hectáreas). Del total de tierras agrícolas, 43% es apto para agricultura mecanizada y 57% son tierras de ladera. Actualmente el país tiene unos 2.8 millones de hectáreas aptos para agricultura con riego, que no se utilizan por falta de inversiones e infraestructura. Además, del total de tierras agrícolas (14.3 millones), el país solo explota cerca de 45% según los datos que presentan las estadísticas oficiales, es decir, todavía un poco más de 50% de los suelos con vocación agrícola están por utilizarse. Parte de ellos se usan en ganadería, en una mala utilización de los recursos, o simplemente son suelos ya degradados o en proceso de desertificación.

Hay 19.4 millones de hectáreas con vocación ganadera, de los cuales 8.4 permiten una ganadería semiintensiva; cerca de 5.0, extensiva y 6.0, una muy extensiva. El potencial ganadero se encuentra especialmente en la zona tropical, donde está el 96% de esa tierra. En 1980 se estaba utilizando sólo 16.8 millones de hectáreas en ganadería, o sea 86%. La población ganadera actual asciende a unos 19.2 millones de cabezas según estudios recientes de CEGA, y la carga promedio de animales por hectárea asciende a 1.1. Una aproximación al uso total de las tierras aptas para ganadería indica que sin necesidad de cambios mayores en tecnología, es decir, con pequeñas inversiones, el país podría tener hoy unos 27 millones de cabezas de ganado frente a los 19.2 existentes, lo cual indica también un potencial no aprovechado suficientemente. Pese al uso apenas parcial de las tierras ganaderas, hay excedentes de producción de carne y de leche. El problema no es de oferta sino de capacidad de compra de los colombianos,

[73 ]


lo cual hace que el consumo esté por debajo de las recomendaciones internacionales.

El país dispone de suficientes recursos hídricos para su producción, pero mal aprovechados. En 1983 había unas 650.000 hectáreas con obras de adecuación para riego y drenaje, 260.000 de ellas a cargo del Himat, frente a casi 3.5 millones disponibles para tal efecto. Hemos descuidado apreciablemente las inversiones en esa infraestructura indispensable para una agricultura con menos riesgos; Colombia tiene un atraso en ese campo que no se explica sino por la desidia del Estado y de algunos empresarios en el proceso de inversión.

Otro problema, no menos importante de señalar, es la distribución desigual del recurso tierra. Aunque no existe un censo que permita precisar este aspecto, un análisis realizado por CEGA, sobre las cifras catastrales del Agustín Codazzi, muestra claramente que el índice de concentración de la propiedad (índice de Lorenz) pasó de 85.19% en 1960 a 85.04% en 1970y 83.9% en 19843• Hubo una modificación muy leve e indicativa de la poca voluntad política del país para modificar y adecuar la estructura de la propiedad para un desarrollo más equilibrado y con menos tensiones sociales.

En 1984, sobre una muestra que cubre 62% de la superficie nacional registrada en el catastro, 83.6% de los propietarios tenían 16.7% de la tierra, mientras 9.4% disponían de 23.3%. Aunque la mediana propiedad ha aumentado significativamente (entre 50 y 100 hectáreas) y las fincas mayores de 500 hectáreas han disminuido, aún así no se ha modificado en esencia la estructura de la propiedad, porque las propiedades pequeñas han seguido fragmentándose. Esta situación varía en las diversas zonas del país. Pero hay una idea que debe quedar clara: la imagen del latifundio tradicional con grandes extensiones de tierra subutilizados ha ido desapareciendo de la geografía nacional. Si bien es cierto que existen 11.3 millones de hectáreas en predios mayores de 500 hectáreas, sólo 0.3% de esa tierra se considera muy buena, 1.2% buena y 2.9% de mediana calidad, es decir, 95.6% de esas extensiones está por fuera de cualquier posibilidad de uso con fines productivos, y por tanto no puede constituir motivo de lucha para su reparto por el Estado a través de una reforma agraria; además, solo 30.5% de esa tierra pertenece a la Nación.

Se refiere a predios/superficie y mide más la desigualdad relativa que la concentración.

[74 ]


Si se mira la disponibilidad de recursos para el desarrollo de las pesquerías, se encuentra también una amplia disponibilidad de recursos desaprovechados. El país tiene 988.000 kilómetros cuadrados en sus dos mares para desarrollo pesquero, correspondientes a la Zona Económica Exclusiva, además de sus numerosas masas de aguas continentales en sus cuencas hidrográficas. El potencial pesquero marítimo según estadísticas parciales no se estaría utilizando más allá de 20%. Hay recursos apreciables para una industria camaronera en estanques (camaronicultura) que sólo ahora estamos empezando a usar tímidamente, tratando de imitar los desarrollos de Ecuador y otros países latinos que nos llevan 1 S o 20 años de ventaja en el desarrollo de este recurso. La acuicultura cuenta con inmensos recursos en zonas como los Llanos, donde el uso de las aguas podría multiplicar por más de 100 veces la producción pesquera actual en unos pocos años. Nuestras aguas siguen esperando que la tecnología y la capacidad humana les permita cumplir su función productiva para acabar con el hecho inconcebible de que tengamos que importar productos pesqueros teniendo inmensos recursos naturales para producirlos.

El problema de las insuficiencias de la producción no pueden asimilarse a la escasez del crédito institucional, con excepción de unos pocos años de déficit en el Fondo Financiero Agropecuario. Es cierto que en épocas de baja capitalización en el sector, cuando disminuye el capital propio del agricultor, el volumen de crédito que él puede solicitar disminuye en una proporción semejante y se reduce el área cultivada. En 1970 el porcentaje del área financiada era de 11.4% yen 1984, de 15.6%. En términos reales, el crédito ha crecido -con excepción del que otorga la Caja Agraria que disminuyó apreciablemente afectando la economía campesina. La relación crédito/PIB agropecuario también creció de 13.4 en 1975 a 15.1 en 1980 y 18.4 en 1984. Lo que puede ser cuestionable es sí ese crédito es insuficiente para las necesidades del productor o si su costo es muy elevado en relación con la tasa de rentabilidad, en lo cual pueden tener razón los productores.

Un indicador muy importante del potencial productivo de un país como el nuestro es el volumen de inversión pública en el agro. Es aquí donde encontramos una primera manifestación del deterioro del aparato productivo alimentario. En 1970 se destinaba 9.9% del presupuesto nacional al sector agropecuario; en 1984 solo 3.3%. Por otra parte, en 1970 el gasto público agropecuario era 5.4% del PIB sectorial; en 1984 era sólo 2.6%. Se presenta aquí una desproporción inexplicable entre lo que el sector aporta a la economía y lo que el Estado le devuelve a través de la inversión pública. Se trata de un descuido estatal reflejado

[75 ]


básicamente en la caída de la investigación y de la inversión en distritos de riego. En esa debilidad de la acción del Estado puede encontrarse una de las causas importantes de la precariedad del aparato productivo alimentario, y la dificultad de producir a menores costos.

A lo anterior se agrega un hecho grave para el sector: la tendencia a un creciente endeudamiento externo de entidades como el ICA, Himat, lncora e ldema, lo cual lleva a que los servicios básicos para el sector se estén financiando con crédito externo y con una pesada carga de compromisos financieros para esas entidades. Ello no les permite una acción más eficaz en el campo y compromete su capacidad y autonomía para manejar recursos y proyectos. El servicio de la deuda externa sectorial a cargo de la Nación que era sólo $102 millones en 1972 había ascendido a $1.123 millones en 1980 y ya iba en $2.256 millones en 1983, limitando así la capacidad de inversión pública en el sector. Esta tendencia al endeudamiento externo ha obedecido al debilitamiento progresivo de los recursos del Presupuesto Nacional.

Otro indicador negativo en el sector, que afecta su capacidad productiva y es reflejo de la baja capitalización alcanzada, son los índices de mecanización agrícola, en franco descenso desde hace varios años y con un costo creciente. El grado de mecanización es aún bajo y la potencia total del parque de tractores disminuyó entre 1980 y 1985, lo cual se observa claramente en la caída de las importaciones de tractores y combinadas. Además, el costo de estos equipos ha crecido aceleradamente por una política equivocada de gravámenes y falta de regulación de los servicios y márgenes de comercialización a través de una mayor competencia.

También se encuentran insuficiencias en la infraestructura de almacenamiento y secamiento, con desniveles regionales, pese a los esfuerzos hechos en ese campo. En el nivel agregado la capacidad de almacenamiento de granos es suficiente, pero hay desequilibrios regionales, deficiencias en centros de acopio local y en regiones nuevas; además, los agricultores disponen de una baja dotación en las fincas. Hoy no opera un buen sistema de información que, complementado con una infraestructura adecuada de almacenamiento y secamiento, permita orientar al productor sobre las oportunidades del mercado. Siempre ha existido una pugna entre la Junta Monetaria y quienes manejan la red de almacenamiento por la escasez de recursos de bonos de prenda para financiar el almacenamiento, y es asombroso que este problema tan elemental no se resuelva y cause traumas en la actividad comercial. Por otra parte, como anota la SAC, los costos de transporte son muy elevados, en especial el de carreteras. Los medios

[76 ]


masivos de transporte (vías fluviales y ferrocarril) no se usan por ineficientes y por falta de inversiones.

Lo anterior permite decir que, con excepción del recurso público y las deficiencias en transporte y acopio, el sector agropecuario dispone de recursos suficientes para un desarrollo de la producción que atienda las necesidades nacionales y pueda proyectarse en el mercado mundial. Nuestro problema no está entonces en la disponibilidad de recursos, sino en la falta de capacidad yvoluntad para utilizarlos y un marco orientador que abra vías a la inversión en el sector agropecuario.

La producción y la comercialización

Es bien conocida la pérdida de dinámica del crecimiento de la producción en los últimos años, que llega sólo a una tasa promedio de 1 % entre 1980 y 1985, cuando había sido un poco superior a14% en los años de 1970. También se sabe que este deterioro obedece a crisis en los mercados externos e internos, al desestímulo causado por la existencia de inversiones más rentables y seguras por fuera de la agricultura, a la desatención a la inversión pública en el agro ya la carencia de una política agraria a mediano y largo plazos.

Quiero señalar más bien que detrás de esos fenómenos opera un modelo que concentra recursos y capacidades en la producción para la exportación y descuida los orientados a la producción para el consumo interno, lo cual se refleja en crecientes importaciones. Los bienes de consumo más populares (maíz, fríjol, papa, trigo, arroz, yuca, plátano y panela) muestran una gran inestabilidad en su producción, mientras los exportables han crecido con mayor regularidad, exceptuando coyunturas a muy corto plazo. Las relaciones con el FMI y el BIRF, reflejadas en la política de ajuste, condicionan todavía más la producción orientándola al mercado externo para obtener las divisas requeridas para pagar la deuda (que esos mismos organismos ayudan a acrecentar) e importar más insumos, maquinaria y alimentos para el mercado interno, que tiende a desabastecerse. La producción nacional está pues sometida a fuerzas de mercado y políticas internacionales que hacen difícil implementar una política más consecuente con las necesidades y prioridades nacionales.

La disponibilidad alimentaria ha crecido más con base en las importaciones que en la producción nacional. Aunque ello ha frenado la inflación en algunos períodos, no deja de ser cierto que es la muestra más clara de la incapacidad

[ 77]


de esta N ación para usar sus recursos y darse una mayor autonomía en el manejo de sus necesidades esenciales.

Cálculos preliminares que requieren un trabajo de investigación más amplia permiten señalar que el volumen de la producción agropecuaria proviene, en cerca de la tercera parte, de la economía campesina; si se trata de bienes de consumo humano directo, los campesinos producen alrededor de 40%. Si ello es así en grandes promedios, la economía campesina estaría produciendo alrededor de 30% del PIB agropecuario y entre 5% y 7.5% del PIB nacional total. Los pequeños productores son pues actores importantes en el aparato productivo, pero su importancia económica ha tendido a disminuir, sin que pueda asegurarse cuál es el límite de ese decrecimiento. Sin embargo, muy poco hemos hecho los colombianos por garantizar la permanencia de estos productores, y en hacer que el mercado les reconozca el esfuerzo de su trabajo. Incluso, todavía se escucha la tesis de que la economía campesina debe seguir produciendo el mayor volumen posible de productos alimenticios porque su costo es menor. Nos preguntamos si es equitativo que la sociedad ponga ese tributo permanente a los pequeños productores en una exacción que precisamente tiende a acabarlos y deteriorar su nivel de vida. Pareciera que hubiéramos agotado nuestra imaginación para identificar otras alternativas y darnos cuenta de los efectos económicos y sociales que ello tiene a mediano y largo plazos.

En la comercialización de la producción hay muchas fallas y desequilibrios, empezando por los problemas de acopio en zonas rurales y las peripecias de los campesinos y muchos productores para vender sus productos. A ello se agrega la falta de una definición más clara del Estado para intervenir en los mercados y desarrollar políticas de manejo de los productos perecederos. Las inversiones del Estado en comercialización han privilegiado las zonas urbanas, apoyando grandes centrales mayoristas. Aunque nadie duda de la necesidad de apoyarlas, allí se han fortalecido los poderes del control del mercado y los precios con perjuicio para agricultores y consumidores. Muchos ensayos y acciones aislados se han hecho en el interior del sector para organizar el acopio y la distribución, pero no podemos decir que haya un sistema organizado de comercialización y distribución rural de productos que muestre eficiencia económica y social.

En relación con el aparato productivo industrial, es necesario llamar la atención sobre la importancia de la industria de alimentos en la industria nacional. Ocupa el primer lugar como sector productor de bienes procesados, como consumidor de materias primas y generador de empleo, pero esta importancia

[78 ]


no se refleja en la estructura institucional del Estado. En el Ministerio de Desarrollo, por ejemplo, no se encuentra una instancia encargada de los problemas de la industria alimentaria y entre este Ministerio y el de Agricultura no existen mecanismos de coordinación para resolver problemas comunes a los dos. Por otra parte, el Ministerio de Agricultura tampoco ha definido cómo manejar los problemas de la agroindustria y hasta dónde llega su acción en este campo, para no verse involucrado en la solución de problemas industriales que competen más al Ministerio de Desarrollo.

La industria de alimentos encuentra su principal cuello de botella en el problema agrario y en la estructura de distribución del ingreso del país. Un sector en que las materias primas provienen en cerca del 90% del sector agropecuario no puede desarrollarse y llegar con bienes baratos a todos los sectores de la población, si no cuenta con una agricultura eficiente y un sistema de comercialización que le garantice materias primas baratas, en forma continua y de calidad susceptible a procesos industriales. La solución del problema agrario aparece nuevamente como una condicionante del desarrollo industrial y como un mecanismo indispensable para quitarle a la industria alimentaria ese sello de elitismo que la ha caracterizado, en cuanto produce sólo para sectores de ingresos medios y altos. Ese elitismo se refuerza con la estructura de concentración del ingreso, impedimento para ampliar el mercado, y hace propensa la importación fácil de alimentos procesados. Esto crea inseguridad en el desarrollo de la industria alimentaria. Los factores anteriores también definen la poca capacidad de competencia en el exterior, que ha caracterizado a nuestros alimentos procesados, tal vez con la excepción del azúcar y unos pocos productos, como jugos concentrados o productos chocolatados.

Aquí como en la agricultura, el problema no es la falta de capacidad instalada, el desconocimiento de las tecnologías o la falta de capital o de capacidad empresarial, pues lo que ha frenado o imposibilitado mayor desarrollo de la producción de alimentos procesados es el descuido institucional, los problemas del mercado y la no solución del problema agrario. La industria de alimentos está liderada por sectores que agregan poco valor a las materias primas porque la capacidad de compra de los consumidores colombianos no permite mayor agregación de valor. En ese sentido, esta industria no ha podido utilizar tecnologías más sofisticadas, 10 cual fundamenta la afirmación de que todavía tiene un potencial de desarrollo considerable, que se utilizará en la medida en que mejore el ingreso per cápita y éste se distribuya mejor.

Existen sectores cómo la industria pesquera y la de conservas de frutas y verduras que tienen un atraso inexplicable dada la cantidad y variedad de recur-

[79 ]


sos disponibles para la producción de sus materias primas. Ha faltado una orientación y decisión del país en la utilización de esos recursos.

Hay un fenómeno que quiero resaltar: las relaciones agricultura-industria han conformado un patrón de desarrollo cuya característica es la descoordinación productiva. En este un patrón de desarrollo agroindustrial, la industria de alimentos, con excepción del azúcar y la palma africana, no ha tenido contacto directo con los agricultores. Su relación ha sido indirecta, en el mercado, con todas las distorsiones que genera nuestro sistema de comercialización. Se siguió el camino más fácil: invertir donde había mercados, infraestructura y servicios. La industria se desarrolló a espaldas de la agricultura y ésta no se benefició del desarrollo industrial; a su vez la industria no pudo sacar más ventajas de su mercado interno en cuanto no dispuso de materias primas abundantes, baratas, de calidad y con una oferta continua.

Esta descoordinación productiva acarrea múltiples conflictos entre agricultores, industriales, comerciantes, consumidores y en el interior del mismo Estado, así como entre éste y los intereses gremiales. Esos conflictos los observamos a diario, y el que paga los platos rotos es el consumidor. El país pierde mucha eficiencia y las instituciones y los gremios se desgastan mucho con ese continuo batallar entre unos y otros, sea por un mejor precio, por un mayor o menor cupo de importación, por un pago más oportuno de una cosecha, por un mayor cupo de bono de prenda, etc. Los problemas elementales del aparato productivo y los conflictos tradicionales son los que ese patrón de desarrollo agroindustrial no ha permitido solucionar o conciliar en bien del país, y no de un determinado sector o agrupación gremial. Afortunadamente, en los últimos años se ha ido creando conciencia sobre la necesidad de una mayor coordinación entre agricultores e industriales, y empiezan a aparecer procesos agroindustriales integrados, que desarrollan mutuamente ambos sectores -en un apoyo recíproco- eliminando algunos conflictos.

En realidad, se trata de cómo distribuir mejor el excedente en el interior del aparato productivo, de tal suerte que los agricultores entren a apropiarse de una porción mayor en relación con 10 que obtienen comerciantes e industriales, pero dejando también una parte para el consumidor y el Estado. La agroindustria integrada es buena alternativa para superar el patrón tradicional de desarrollo entre ambos sectores, pero se requiere para ello una claridad meridiana en las reglas del juego, y que el Estado asuma un papel de liderazgo, promoviendo las iniciativas particulares con estímulos y políticas a largo plazo que garanticen la recuperación de las inversiones.

[ 80]


Vulnerabilidad y dependencia alimentaria

Colombia se caracteriza por una creciente dependencia alimentaria, pese a su disponibilidad de recursos y la generación de excedentes agrícolas para el exterior. Nuestro aparato productivo alimentario es vulnerable por la importación de insumas para la agricultura, maquinaria y productos básicos de la canasta familiar como el trigo, el fríjol y maíz en épocas recientes. Si a ello se agrega la carga de la deuda externa, nuestra posición alimentaria es muy sensible a las fluctuaciones de la balanza de pagos. Igualmente, la dependencia tecnológica en la agricultura introduce imitaciones estructurales para el pleno aprovechamiento de los recursos domésticos disponibles, especialmente mano de obra. Álvaro Balcázar ha precisado bien este problema cuando afirma que la incorporación de insumas elaborados fuera del aparato productivo doméstico inevitablemente externaliza el efecto más importante del cambio tecnológico sobre el crecimiento económico: la diversificación de la producción y el mercado. "Los países desarrollados reciben casi todo el estímulo al crecimiento económico derivado de la difusión internacional de la nueva tecnología, mientras los países compradores aumentan su dependencia debido a la desarticulación que experimenta su estructura productiva, lo que a su vez limita sus posibilidades de crecimiento autosostenido"4. Estos efectos se agravan por la incapacidad del aparato productivo para absorber la mano de obra desplazada del campo.

Los vínculos de nuestro sistema alimentario con el exterior se han acentuado a partir de los años de 1960, cuando se conforma un sistema alimentario mundial liderado por Estados Unidos y las grandes potencias, y en el cual nuestro sistema alimentario cumple dos papeles: sirve de mercado a los productos generados en esos países y de proveedor de materias primas para esos sistemas. Las políticas de corte neoliberal aplicados entre 1975 y 1982 fortalecieron esos vínculos y los mecanismos de la dependencia alimentaria; así lo muestran las cifras de importaciones. El país estuvo perdiendo parte de su autonomía alimentaria. La crisis de 1980 a 1984 hizo más aguda esa vulnerabilidad al comprometerse el país en créditos externos que condicionan las políticas agrícolas.

Las importaciones de semillas, plaguicidas, fertilizantes y bienes de capital para la agricultura, que sólo ascendían a US$82.8 millones en 1975, habían lle-

4 Álvaro Balcázar, "Tecnología y crisis de la agricultura en Colombia", Revista Economía Colombiana, No. 175-76, noviembre diciembre de 1985.

[ 81 ]


gado a US$219.0 millones en 1980 y en 1983 a US$217.0 millones, con un crecimiento promedio anual de 21.5% entre 1975 y 1980, Y 12,8% entre 1975 y 1983, crecimiento varias veces superior al del sector agropecuario. Lo que vendió el sector en el exterior varió al 10.2% anual y lo que importó, a 12.8%, o sea, se produjo una mayor dinámica en su vulnerabilidad externa. Esas importaciones parecen reducidas si se les compara con las exportaciones e importaciones totales del país. En realidad el balance comercial de la agricultura es positivo y, mientras el café no se deteriore, seguirá siéndolo. Pero lo preocupante es la dependencia cualitativa del sector en la importación de insumos esenciales: algunas semillas, fertilizantes, plaguicidas, maquinaria, pollitos de un día, abuelas reproductoras y ciertas drogas en la avicultura.

La industria de alimentos también importa algunas materias primas, materiales, envases y maquinaria, y su balance comercial ha sido en general negativo por la dinámica importadora de alimentos procesados y la pérdida de capacidad competitiva externa a partir de 1975. En 1975 este sector importaba, entre materias primas y bienes de capital, sólo US$134 millones; en 1980 importó US$283.7 millones y en 1983, US$334.3 millones. Las importaciones de alimentos de consumo inmediato por los hogares es 6.5% del consumo familiar total de alimentos. Si se suman las importaciones para las familias, para la industria de alimentos y para el sector agropecuario, encontramos que el sistema alimentario colombiano compró en el exterior US$238.6 millones en 1975; en 1980 las compras ascendieron a US$778.4 millones y en 1983, a US$758.0 millones. Estas importaciones crecieron al 15.5% anual entre 1975 y 1983, pero entre 1975 y 1980 -época de bonanzas-, aumentaron al 26.7%. En la crisis se estancaron, pero permanecieron a niveles altos.

Lo preocupante es la facilidad con que el país abre las compuertas a las mercancías extranjeras cuando siente un pasajero alivio en su situación cambiaria, lo que es indicativo de la carencia de mecanismos internos para usar las bonanzas en el reforzamiento del aparato productivo. Este aspecto adquiere gran importancia hoy con la bonanza cafetera.

Si el pago de la deuda externa se suma a las importaciones para el sistema alimentario, se llega a la conclusión de que en los dos el país gasta entre 40 y 45% de sus divisas, y le queda un margen restringido para impulsar proyectos de desarrollo. Indudablemente estos dos elementos deben ser de prioritaria atención en una política de desarrollo, pues ambos tienden a disminuir la autonomía del país en el proceso de toma de decisiones. El balance de exportaciones-importaciones de todo el sistema alimentario es positivo con café, y negativo sin él. El

[ 82]


café sigue siendo el guardián del sistema alimentario colombiano, pero el sector exportador debe diversificarse más para que la agricultura compita con otros sectores la responsabilidad de ser el guardián de la seguridad alimentaria del país.

Las políticas

No voy a detenerme en detalles sobre lo que han sido las políticas agrarias y alimentaria en Colombia; sólo quiero trazar un esbozo de ellas y resaltar algunos elementos útiles para acercarse un poco a la problemática reseñada.

La política agraria ha prevalecido sobre la alimentaria en los últimos 25 años porque sólo entre 1974 y 1980 se intentó establecer una política alimentaria conocida como el PAN-DRI, que fue desmontada fácilmente. Son bien conocidos los efectos producidos por el reformismo agrario aplicado entre 1960 y 1972. Un balance rápido muestra que fueron más los beneficios obtenidos por el país que los perjuicios de esa política, lo que no puede afirmarse del desarrollismo agrícola aplicado entre 1974 y 1982.

Exceptuando la redistribución de la propiedad, en la que no se alcanzaron muchos adelantos, el reformismo muestra gran estabilidad en la inversión, ritmos muy bajos de inflación en los productos alimenticios, aumentos significativos en productividad y producción, y una política de fomento y de adecuación institucional que facilitó la inversión en el campo e hizo más eficaz la acción del Estado.

El desarrollismo, expresión de las políticas neoliberales en el sector agropecuario, muestra un proceso de deterioro continuo de la actividad productiva y un fortalecimiento del sector financiero que descapitaliza el campo: las importaciones de alimentos crecieron, la autonomía alimentaria disminuyó, se perdió la visión estructural de los problemas agrarios, el Ministerio de agricultura empezó a perder su capacidad de formular políticas, defenderlas y coordinar su ejecución, los precios de los alimentos crecieron en forma desmesurada y la inversión pública en el agro decreció significativamente. Esta situación se presentó precisamente en una época de bonanza y se acentuó más a partir de 1980 cuando la crisis golpeó duramente los sectores productivos y los consumidores. A partir de 1982 se pretende implantar una política proteccionista agrícola sin política alimentaria, que trata de recuperar y reactivar el deteriorado aparato productivo, pero la crisis económica, social y del mismo Estado, que venía desa-

[ 83 ]


rrollándose anteriormente, no permitieron sacar adelante dicha política. Entonces se acentuó el deterioro del sector.

La política de ajuste, bien conocida por el país, distorsionó las metas previstas inicialmente y cambió los énfasis y el contenido de la política agraria con un costo muy alto, y aún no evaluado, para el sector agropecuario. Esa política, que tiende a acentuar el modelo exportador a costa del abastecimiento interno, crea nuevos caminos para la importación y una perspectiva inflacionaria en los alimentos con pérdida de autonomía alimentaria. Son bien conocidos los efectos de la política de choque aplicada en 1984 y 1985, que aumentó considerablemente los costos de producción agrícola e hizo disminuir todavía más los márgenes de rentabilidad y la capitalización del sector. Todavía falta por hacer un balance de la política agraria de este cuatrenio, pero los resultados no son favorables: la inversión no se ha recuperado, el gasto público en el sector no ha crecido, el atraso tecnológico se ha acentuado, la ineficiencia del aparato gubernamental es aún muy notoria, los conflictos sociales en el sector se han agudizado y los pertinentes entre agricultura e industria no han cambiado de perspectiva y conservan sus moldes tradicionales. Además, el sector se ha impuesto un nuevo rol: ayudar a pagar la deuda externa sin haberse preparado para ello. Su política agrícola está condicionada por las negociaciones con el FMI y el BIRF, 10 que antes no le ponía límites a su manejo interno.

La ayuda alimentaria externa, cuyo desmonte fue el eje del Plan de Alimentación y Nutrición (PAN), está de regreso al país con nuevos ropajes. Ello indica que hemos vuelto a la situación existente en 1974 cuando se adoptó ese programa. El PAN tenía una perspectiva interesante en cuanto constituía la primera política alimentaria concebida en forma integral, en la que no era fácil carecer de algún elemento de importancia. Sin embargo, el PAN era -a mi modo de ver- incompatible con el neoliberalismo y éste 10 hizo naufragar apaciblemente y sin estruendos en una muerte lenta entre 1979 y 1982, a la cual no asistieron los estamentos técnicos que habían sustentado con tanto ahínco ese plan. Se hizo notorio nuevamente el divorcio entre las técnicas y la política, porque el PAN terminó como un programa sin un padrinazgo político y se fue de bruces sin que nadie 10 sostuviera. De él sólo queda la frustración de muchos técnicos y de unos consumidores que recibían alimentos subsidiados y servicios de educación nutricional, atención médica y otros, y que hoy siguen esperando la presencia del Estado para que les ayude a superar su lucha por la sobrevivencia. También quedó el DRI, pero con cambios importantes en los énfasis de sus acciones, con menores recursos e inestabilidad institucional, en cuanto su ubica-

[84 ]


ción en el aparato estatal aún no está completamente definida, pese a haberse asignado al Ministerio de Agricultura.

Este intento de introducir una concepción más integral del problema alimentario desapareció en el actual Plan de Desarrollo, y la política de ajuste ha dejado sin alternativas una política de esa naturaleza. Pero la experiencia quizás muestra un elemento que convida a la reflexión: mientras no haya una política macroeconómica coherente y a largo plazo que fije unos derroteros definidos para el desarrollo del país, no tiene sentido aventurarse a poner en marcha programas tan complejos en su manejo institucional como un Plan Alimentario Nacional concebido en forma integral. En esas condiciones es preferible hacer cosas pequeñas, sin mucho costo pero efectivas, para evitar la frustración de tanta gente.

A veces, al mirar este panorama en una perspectiva histórica nos asalta la tentación de preferir un mejor conocimiento sobre el problema fundamental que debemos resolver, en lugar de un plan complejo y de grandes magnitudes. Creo que ésta es una invitación válida, aunque no conocemos aún en toda su dimensión cuál es nuestro problema alimentario, cómo está relacionado con el problema agrario, con la política macroeconómica, con las relaciones del país en los mercados internacionales y los organismos mundiales; cuáles son sus limitaciones estructurales; cuál es la responsabilidad del Estado y del sector privado, entre otros. Esta es la conclusión, pero ella no conduce a que nos crucemos de brazos a esperar que alguien defina y precise el problema, que tiene muchas connotaciones y manifestaciones, y ya hay elementos para pensar en soluciones. Pero se requiere una voluntad política para caminar con paso más firme hacia una mayor seguridad alimentaria. Allí está el compromiso de todos nosotros: lograr que surja esa voluntad política, porque lo económico sin la política se convierte en un mero ejercicio especulativo.

¿y las soluciones?

Un lector desprevenido puede encontrar fácilmente en esta exposición sugerencias sobre qué hacer. Pero no es tan fácil abordar el tema por su complejidad; en realidad el problema alimentario colombiano es un gran reto para los economistas y estudiosos de otras profesiones relacionadas, ya que trasciende lo económico y lo social y se sitúa en el campo mismo de la política. Toca la estructura del Estado, la estructura de clases, la estructura productiva y de distribución, y no lo olvidemos, el tipo de relaciones del país con las grandes potencias y los organis-

[ 85 ]


mos internacionales. Se trata, en últimas, de un problema que define nuestra capacidad para reproducirnos sin tensiones sociales. Mientras no resolvamos el acceso a los bienes esenciales para satisfacer las necesidades elementales de la gran mayoría de la población, no podremos caminar seguros hacia el futuro y la paz será un mero enunciado sin contenido real.

A mi entender, las vías para solucionar el problema alimentario hoy se abrirán definitivamente cuando el país decida:

1. Emprender reformas institucionales en el interior del aparato del Estado que capacitan a organismos como el Ministerio de Agricultura y el de Desarrollo para orientar el aparato productivo, fijarle rumbos definidos y crear una dinámica de inversión productiva. Ello implica una concepción diferente del Estado en el proceso de desarrollo.

2. Afrontar el reto tecnológico para superar los atrasos en que hemos incurrido en los últimos 1 S años, y prepararnos aceleradamente para asimilar la nueva tecnología que ya empieza a difundirse parcialmente, denominada biotecnología, que tiene como fundamento un monopolio del conocimiento genético por parte de los países más desarrollados. Esto requiere inversiones estatales.

3. Emprender una reforma agraria que se fundamente más en la instrumentación de mecanismos para aumentar la eficiencia productiva y de la comercialización, y genere una capitalización del sector productivo buscando un equilibrio relativo entre la agricultura comercial y la economía campesina. Esa reforma implica grandes inversiones en infraestructura social y rural, el fortalecimiento de los municipios y la apertura de canales democráticos para la participación de la población rural en las decisiones fundamentales que afectan su futuro. Pero también lleva a la reestructuración de la propiedad rural en zonas muy específicas de la geografía nacional. Se trata, al fin de cuentas, de hacer un mejor y mayor uso de los recursos productivos del agro, sin conflictos sociales.

4. Promover un patrón de desarrollo agroindustrial que implique un mejor reparto del excedente entre agricultores, industriales, comerciantes y consumidores. Se trata de crear mecanismos para que la iniciativa privada modifique sus patrones tradicionales de inversión y busque un desarrollo conjunto, complementario y coordinado con el sector agropecuario.

S. Revisar la política de comercio exterior y de relaciones internacionales para disminuir la dependencia alimentaria. Aquí es esencial emprender

[ 86]


políticas de sustitución de importaciones agrícolas y de insumos. La vía indicada para mejorar nuestra autosuficiencia alimentaria es la promoción de la producción nacional de fertilizantes y semillas, y la aceleración del proceso de adopción de tecnología en la producción de pollitos y abuelas reproductoras, drogas y vacunas, y algunos plaguicidas.

6. El marco necesario para las anteriores acciones es una política macroeconómica coherente que respete las políticas sectoriales y promueva una mejor distribución del ingreso.

Estos seis puntos, que forman parte de un mismo paquete, están interrelacionados y, para los economistas es un reto empezar a desmenuzar y concretar los mecanismos que permitan llegar a desarrollar esas políticas y, sobre todo, para convencer a la clase política de la bondad de transitar por esos caminos.

[ 87]

1;1 -"> (" '_, Lo

Marco conceptual y estratégico sobre seguridad alimentaria en Colombia

El concepto de la FAO

El concepto institucional de la FAO sobre seguridad alimentaria universal sirve de base para establecer una visión estratégica sobre el tema en Colombia, teniendo en cuenta las características del proceso de desarrollo y su condición de país tropical.

La F AO define así la seguridad alimentaria:

Por "seguridad alimentaria" se entiende que los alimentos están disponibles en todo momento, que todas las personas tienen acceso a ellos, que esos alimentos son nutricionalmente adecuados en lo que respecta a su cantidad, calidad y variedad, y que son culturalmente aceptables para la población en cuestión. Sólo si se cumplen todas estas condiciones cabe considerar que la población tiene garantizada la seguridad alimentaria. Nuestro propósito es conseguir una autodependencia duradera tanto en el plano nacional como a nivel de los hogares. Para ello, nuestras iniciativas deberán basarse en los principios de la viabilidad económica, la equidad, la participación amplia y el uso sostenible de los recursos naturales l .

El concepto de la F AO hace énfasis en disponibilidad y acceso a los alimentos, e implícitamente se refiere a las capas más pobres de la población. El

FAO, Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Proyecto de declaración normativa y plan de acción. Texto Provisional, WFS96/3, diciembre de 1995.

[ 89]


concepto es aplicable a las regiones y al país y maneja una concepción a largo plazo.

Conviene señalar que la seguridad alimentaria tiene otras acepciones en países más desarrollados donde el problema del hambre y la pobreza no es una preocupación fundamental. También se ha discutido el concepto en condiciones de apertura económica y globalización de las economías.

Quizás quien ha precisado más el concepto de seguridad alimentaria de la FAO es Alejandro Schejtman2, quien discute y analiza el tema en el marco del sistema agroalimentario, distinguiendo cuatro tipos de manifestaciones del problema alimentario:

l. Los problemas coyunturales de disponibilidad agregada (brechas cíclicas entre los niveles de producción o de oferta y los de demanda agregada.

2. Los problemas estructurales de disponibilidad agregada (brecha persistente entre la evolución de la demanda y de la oferta agregada).

3. Problemas coyunturales de acceso individual (dificultades ocasionales que enfrentan algunas familias para satisfacer requerimientos nutricionales básicos.

4. Problemas estructurales de acceso individual (brecha persistente entre las necesidades alimentarias básicas de una familia y los ingresos disponibles para la alimentación).

Cada una de las facetas del problema tiene sus causas específicas y se sitúan en el espacio y el tiempo. Los problemas coyunturales requieren soluciones a corto plazo; los estructurales, a largo plazo.

Schejtman anota que, desde el punto de vista de la disponibilidad agregada, es necesario distinguir -para efectos de diagnóstico y políticas-, temas referidos a la suficiencia de la oferta interna para satisfacer determinados niveles de demanda socialmente deseables, la estabilidad de dicha oferta a lo largo del tiempo; el grado de autonomía o de autosuficiencia de su inverso; el grado de dependencia externa; la sostenibilidad a largo plazo de las condiciones mencionadas y la calidad e inocuidad de los alimentos3•

2 Alejandro Schejtman, Economía política de los sistemas alimentarios en América Latina, F AO, Santiago de Chile, abril de 1994. !bid., cap. VII, op. cit.

[90 ]


Por otra parte analiza la esfera de la equidad en los derechos de acceso alimentario, el cual supone la adopción de juicios de valor ya que esto puede cubrir, según el autor, el amplio espectro que va desde "a cada cual de acuerdo a su capacidad de compra" hasta "a cada cual de acuerdo con sus necesidades". El primero implica la plena operación del mercado; el segundo lleva el racionamiento. Schejtman sugiere adoptar como criterio básico de equidad, "el grado en que las necesidades alimentarias básicas de la población hayan quedado satisfechas o, más precisamente, de la medida en que se haya universalizado la capacidad de las personas de evitar la desnutrición y de escapar a las privaciones asociadas con el hambre"4.

Lo importante es señalar que en la concepción de Schejtman, las condiciones de suficiencia, estabilidad y sustentabilidad de la oferta agregada no son sino condiciones previas para alcanzar el objetivo de equidad, criterio último por el cual debe juzgarse la eficacia de un sistema alimentario.

La independencia alimentaria

En el caso de la Comunidad Europea, por ejemplo, se maneja la seguridad alimentaria como independencia alimentaria, en el sentido de manejar el abastecimiento sin correr riesgos alimentarios y de mantener el ingreso y la ocupación de los agricultores en ciertos niveles compatibles con una estabilidad social. Este concepto busca fortalecer la agricultura como sector productivo a largo plazo, y está más interesado en la estabilidad del ingreso de los productores. Indica una sociedad que quiere convivir con la agricultura como sector estratégico y está dispuesta a pagar por ello a través del otorgamiento de subsidios y ayudas a la agricultura.

En un país en desarrollo, este concepto de independencia alimentaria buscaría hacer converger la dimensión macroeconómica de asegurar la estabilidad de la oferta de alimentos en las diferentes regiones del país en los aspectos microeconómicos de asegurar las condiciones de ingreso, educación, actitudes y equidad al interior de los hogares para satisfacer las necesidades más elementales de cada persona en forma sostenible s .

4 ¡bid .• p. 141. Schejtman cita aquí los conceptos de J. Drezen, y A.K. Sen, 1989. Hungerand Public Action. Clarendon Press, Oxford. Luis R. Sanint y Federico Perali, Seguridad alimentaria y pobreza rural: retos frente a la apertura económica, Reunión Nacional de Economía Agrícola, Palmira, noviembre 13-14 de 1992.

[91 ]


La independencia alimentaria se basa en "priorizar y proteger un núcleo estratégico de productos agropecuarios de origen nacional que contribuyan con una porción significativa de la oferta total de alimentos, con estabilidad en el suministro y que estén al alcance de las clases menos favorecidas, generando por sí mismos, niveles estables y significativos de ingreso y empleo"6. Ello implicaría un concepto relativo del comercio de alimentos que evite el deterioro de algunos sectores como resultados de guerras de tesorería, prácticas desleales de comercio o coyunturas transitorias (quemas, calamidades, etc.) que bloqueen el comercio externo de esos productos básicos.

El concepto neo liberal

A raíz de la apertura económica, la seguridad alimentaria se ha interpretado como autosolvencia alimentaria. Por el lado de la disponibilidad, la seguridad alimentaria se resuelve acumulando divisas o poder de compra, en lugar de acumular reservas estratégicas de alimentos, como antes. La autosolvencia sustituye a la seguridad alimentaria en el marco de una política de banda de precios que protege parcialmente el ingreso de algunos productores. Con este concepto neoliberal pierde relevancia el problema de la dependencia alimentaria y la autosuficiencia en alimentos, así sea relativa7• Esta es una concepción que no reconoce la necesidad de alimentos estratégicos y de reservas físicas de los mismos, vulnera el aparato productivo, lo somete a los riesgos del mercado internacional, y no maneja el tema de acceso a los alimentos.

En el modelo neo liberal, el tema de seguridad alimentaria se convierte en el problema de la pobreza, puesto que la disponibilidad la resuelven las ventajas competitivas y la capacidad de los países de generar divisas para adquirir los alimentos, en donde no son competitivos. Es decir, el concepto es parcial y sólo encaja el tema de la demanda.

6 7

Sanint, op. cit. Alcides Gómez, Juan Patricio Molina, Jorge Torres, Absalón Machado y Libardo Sarmiento. Seguridad alimentaria y pobreza rural, 1 Reunión Nacional de Economía Agricola.

[92 ]


El concepto instrumental de la seguridad alimentaria

La Junta del Acuerdo de Cartagena, en la decisión 182, conocida como Sistema Andino José Celestino Mutis, sobre agricultura, seguridad alimentaria y conservación del ambiente, introdujo el concepto de riesgo de abastecimiento, alIado de las concepciones de la FAO. Este concepto de riesgo se asocia a lo que Uribe8

llama la definición econométrica de la seguridad alimentaria, que reduce el concepto amplio de la FAO. Algunos economistas consideran que éste, por su multidimensionalidad, es de poca aplicación inmediata, a no ser que se identifiquen metas prácticas intermedias.

La definición econométrica es más práctica y busca identificar una tendencia en la "disponibilidad neta" de alimentos para consumo humano (de acuerdo con las hojas de balance de alimentos). Luego se calcula la probabilidad de que ocurran determinadas desviaciones (1 %,3%,5%,1,1-1/2, desviaciones estándares, etc.) con relación a la tendencia anual, considerada como la media de una distribución, que casi siempre se supone normal. "A título de ejemplo, una probabilidad de 0.1 de que se produzca una desviación anual (negativa) de 3% puede entenderse como una probabilidad igual a 1 de que dicho faltante se verifique una vez cada 10 años, y constituye así mismo una medición de la resultante "inseguridad" alimentaria para la población concernida"9.

En el marco de esta visión instrumental de la seguridad alimentaria se ubican los trabajos de Siamwala y Valdés, y García lO. Si se conoce la distribución del ingreso por estratos y la del consumo de alimentos (el de energía y nutrientes) se puede estimar la subalimentación por estratos en términos de adecuación proteico-calórica. En este caso es dable calcular, como lo hace García para Colombia, la probabilidad de ocurrencia de cualquier desviación en cada estrato, expresada tanto en cantidad o peso (gr/día, kg/año) como en ingesta de energía y nutrientes o de adecuación nutricionaPl. Estos cálculos serán mucho más ade-

Tomás Uribe Mosquera, La seguridad alimentaria y los alimentos procesados: bases metodológicas para la detenninación de su demanda, Bogotá, 1987 (copia a máquina).

9 Uribe,op. cit. 10 Alberto Valdés, Amar Siamwala. Food Security for Developing Countries. Westview Press, Baltimore, Colorado

1981. Jorge García, "Es importante la seguridad alimentaria para Colombia?", Revista Planeación y Desarrollo, vol. XI No. 3, DNP, septiembre/diciembre de 1979.

11 Uribe, op. cit.

[93 ]


cuados si se pueden hacer por población urbana, rural, regiones, microrregiones y por hogares.

Según Uribe, la información de la seguridad alimentaria, de acuerdo con el enfoque econométrico, requiere estimación de la demanda de alimentos por estrato socioeconómico y contexto sociocultural diferenciado (hábitat y región) en una unidad de observación apropiada (hogar). Esto requiere combinarse con una fuente de información "transversal", o de carácter más agregado y de tipo longitudinal que permita derivar tendencias de oferta bruta o disponibilidad neta de alimentos.

Elementos para una revisión estratégica de una seguridad alimentaria sustentable e integral

En las diferentes concepciones anotadas aparecen los elementos requeridos para hacerse a una concepción del tema, en el caso de Colombia.

Los elementos clave parecen ser la disponibilidad de alimentos estratégicos, el acceso de los más pobres a una canasta básica de alimentos, la noción de corto y largo plazo, la apertura comercial, el riesgo de seguridad alimentaria, la pobreza y la dimensión nutricional. A ello sería necesario agregar la dimensión institucional y el tema de la sostenibilidad del aparato productivo, en cuanto a los aspectos económicos, sociales y políticos (tema de la violencia rural).

Por el lado de la disponibilidad de alimentos estratégicos, la apertura comercial indica que hoy no es necesario como antes mantener almacenadas altas existencias físicas de producto por la facilidad de su adquisición en el mercado internacional, siempre y cuando el país disponga de capacidad de compra (divisas o autosolvencia alimentaria). Se trataría entonces de tener una seguridad de abastecimiento de roductos básicos de la canasta de consumo más que una disponibilidad. Esto se relaciona directamente con el tema de la sostenibilidad de los sistemas productivos (capacidad de mantener, desarrollar y explotar eficientemente la biodiversidad y los recursos naturales), con la estabilidad de los ingresos de los productores (protección adecuada, selección del conflicto social y desarrollo de ventajas competitivas) y la estabilidad de los ingresos y nivel de vida de la población rural (empleo rural permanente y salarios adecuados). Implícitamente, la seguridad de abastecimiento se refiere a capacidad macroeconómica de compra en el exterior, al desarrollo de ventajas competitivas, a una sostenibilidad económica, social y política de la agricultura como eje clave de la

[94 ]


estabilidad social y al funcionamiento de los mercados de factores e insumas para que haya acceso abierto a los que desean cumplir la función de sostener la agricultura y vivir dignamente de ella. El apoyo a todo ello se sustenta en la tecnología en su sentido más amplio y en el desarrollo de los mercados con protección social.

En una concepción tan amplia como ésta de la seguridad de abastecimiento, lo que implícitamente se sugiere es que el país debe tomar la decisión permanente de apoyar una agricultura competitiva y, en especial, la de rubros estratégicos para el consumo de los estratos más necesitados. Es una decisión política de Estado y no de un gobierno en particular. Es la decisión de explotar el potencial económico, social y político del sector agropecuario.

Pero la seguridad de abastecimiento va más allá de lo agrícola o de los bienes primarios. Debe concebírsele en el marco del sistema agroindustrial (o sistema alimentario en forma más restringida) 12, forma avanzada de articulación de la producción agropecuaria con los circuitos de transformación industrial y la distribución de productos. El consumo de alimentos será cada vez más un menú de posibilidades en las cadenas agroindustriales con capacidad de innovación y diversificación productiva. Por ello, la seguridad alimentaria debe concebirse, desde este punto de vista, como la posibilidad de desarrollar cadenas agroindustriales estratégicas y competitivas, donde la producción primaria no es más que un eslabón de una serie de procesos articulados hacia el mercado, eslabón fundamental de la cadena y también el más débil, en cuanto a riesgos y poder de negociación.

Una seguridad de abastecimiento sostenible implica no sólo estrategias tecnológicas, de ingresos y de manejo de la biodiversidad y los recursos naturales, sino que también involucra decisiones firmes sobre el acceso a la tierra, al crédito, a la tecnología y a los mercados. Es decir, la eliminación de las fallas de mercado de productos y de insumas. En ese sentido requiere una intervención del Estado y una concertación con el sector privado para que los mercados se desa-

12 Alejandro Schejtman, Economía política de los sistemas alimentarios en América Latina, FAO, Santiago de Chile, abril de 1994, define el sistema alimentario como "al conjunto de relaciones socioeconómicas que inciden de un modo directo en los procesos de producción primaria, transformación agroindustrial, acopio, distribución, comercialización y consumo de los productores alimentarios".

[95 ]


rrollen con protección socia113, es decir, con alternativas de empleo, ingresos y atención social básica a los que no pueden articularse al mercado como productores eficientes, en fin, desarrollo de mercados con manejo de la problemática social y de los derechos humanos, para que ello sea sostenible y permita la práctica de la democracia.

Buena parte de los problemas que deben resolverse para tener una seguridad de abastecimiento son de la esfera del Ministerio de Agricultura y algunos conciernen a otras en tidades del Estado. El Ministerio puede asumir y desarrollar un liderazgo en ello y dispone de varios instrumentos, pero requiere una decisión política y un compromiso de la sociedad para enfrentar con éxito esas tareas que caen, la mayoría de ellas, en transformaciones estructurales. Es indudable que un ingrediente fundamental para llegar a un manejo apropiado de la seguridad de abastecimiento es el fuerte desarrollo institucional, público y privado.

Desde el punto de vista de la demanda, el problema de seguridad alimentaria siempre está relacionado con la generación permanente de ingresos y empleo y la distribución más democrática de éstos y del acceso a los recursos y oportunidades, en fin, de la solución de la pobreza y la desigualdad, aspectos que sólo se pueden resolver con políticas macroeconómicas a largo plazo y la operación de un modelo de desarrollo sostenible en 10 político, 10 social y 10 económico, que lleva implícito el tema de la equidad, la tolerancia, el respeto a los derechos humanos y la formación de ciudadanos. Es indudable que el Ministerio de Agricultura tiene pocas herramientas en el contexto actual para contribuir a solucionar estos problemas, excepto en el aspecto de las políticas de desarrollo rural que fortalezcan los activos productivos de las sociedades locales rurales y visualicen estrategias más claras y abiertas de investigación productiva, industrialización, empleo, desarrollo de mercados y desarrollo institucional, con una visión más subregiona1 o microrregional que del municipio en sí. Una revisión de las estrategias de cofinanciación y de los proyectos de reforma agraria podría ayudar a nuevas versiones de manejo del problema.

13 Ver al respecto Adolfo Figueroa. Pobreza rural en los países andinos. Seminario Internacional: política agrícola hacia el año 2000: la búsqueda de la competitividad, sostenibilidad y equidad. IICA-IFPRI, 26-28 marzo/96, Santafé de Bogotá. En el caso de las economías campesinas, Figueroa y otros autores como Scheytman insisten en la necesidad de disminuir los costos de transacción y los riesgos para que los pequeños productores se articulen a los mercados.

[96 ]

La seguridad alimentaria en Colombia en un nuevo contexto

La globalización, el contexto para la seguridad alimentaria

El concepto de seguridad alimentaria (SEAL) está siendo modificado por el proceso de globalización, que no lo invalida pero lo pone en un ámbito geográfico y político más amplio. Globalización es un término que incluye la apertura económica, no un proceso nuevo, pues no se generó a partir de los años ochenta como corrientemente se cree. La internacionalización del comercio de mercancías, servicios y flujos de capital se está dando desde el momento mismo en que el capitalismo surgió como sistema productivo y de acumulación. Lo nuevo es quizás que ese proceso se ha intensificado de manera significativa en las dos últimas décadas movido por el desarrollo tecnológico, las telecomunicaciones y la gran movilidad del capital, además del abaratamiento de los costos internacionales del transporte. Esta intensificación se genera en un proceso de crecimiento dinámico del comercio y el PIE, a partir de la segunda posguerra, con un freno en el crecimiento a comienzos de la década de 1970.

Para algunos, la globalización es la manifestación de una fase superior del desarrollo del capitalismo mundial que ha invadido todos los espacios geográficos, incluidos aquellos que se consideraban vedados no hace más de una década: los países de la antigua "cortina de hierro" y China, un bloque que conforma un enorme mercado para el desarrollo del capitalismo. Lo nuevo, en este esquema de la globalización, es la reestructuración de los aparatos productivos con una producción flexible, donde las empresas pueden adquirir localmente los insumas que necesitan y producir para el mercado local o

[97 ]


regional, o bien integrar actividades económicas dispersas en distintas regiones. La economía mundial va dejando de ser sólo un agregado de economías nacionales vinculadas por flujos de comercio e inversión, para convertirse progresivamente en una red única de mercados y producción (Cepa11996).

Como lo señala la Cepal, el proceso de globalización "podría definirse como un sistema de producción en el que una fracción cada vez mayor del valor y la riqueza es generada y distribuida mundialmente por un conjunto de redes privadas relacionadas entre sí y manejadas por las grandes empresas transnacionales que constituyen estructuras concentradas de oferta, aprovechando plenamente las ventajas de la globalización financiera, núcleo central del proceso" (Cepal 1996, OCDE 1992). Las filiales de las empresas transnacionales, antes dispersas geográficamente y con estructuras de producción fragmentadas, se transforman en redes de producción y distribución integradas en lo regional y mundial.

Una de las manifestaciones más visibles de la globalización es la integración de los mercados financieros debido a la magnitud y el ritmo de variación de las corrientes internacionales, con una volatilidad que los convierte en un factor muy fuerte de desestabilización en las economías nacionales. En la actualidad estamos asistiendo a ese fenómeno con la crisis asiática, rusa y japonesa, donde los mercados de capitales y de valores se mueven al ritmo de las intenciones de inversión de capitales internacionales. En Brasil, recientemente se "fugaron" cerca de 30.000 millones de dólares en cuestión de un mes por las previsiones de crisis y desestabilización de dicha economía; en Colombia se "fugaron" 500 millones dólares en una semana a mediados de septiembre. Las normas internacionales aún no alcanzan a regular estos flujos de capital y garantizar una estabilidad en los países. El mismo Grupo de los 7 (Bergston y Henning 1996) se declara incapaz de seguir generando condiciones de estabilidad en los manejos monetarios y cambiarios. Las recetas del FMI y del Banco Mundial tampoco han servido para sacar de las crisis a las economías; el ejemplo asiático y ruso es contundente en ese sentido.

Estamos en una crisis que se prolonga desde inicios de los años de 1970 (Hobsbawm 1995, XIV), el mercado se convulsiona permanentemente y se mueve bajo la hégida de la expansión del capitalismo, siendo la economía norteamericana el árbitro hegemónico hasta el momento. Esta dinámica está trastocando los patrones de consumo nacionales y regionales, la cultura, las instituciones y las costumbres ciudadanas.

El multilateralismo y el regionalismo son las expresiones más concretas del nuevo modelo de funcionamiento de la economía internacional. Ello deja a las

[98 ]


economías nacionales y los Estados-nación en condiciones precarias para su manejo económico, sometido a reglas de juego amplias, definidas fuera de las órbitas nacionales. La definición de nuevas de reglas de juego para participar en los mercados internacionales, expresadas en la creación de la OMe después de la Ronda Uruguay en 1994, fortalece el multilateralismo y el regionalismo económico, o sea la integración de los países en bloques económicos para poder competir, siguiendo el estilo de la Unión Europea.

El concepto de seguridad alimentaria, SEAL

Es bien conocido el concepto clásico de SEAL acuñado por la FAO y utilizado por los gobiernos nacionales para indicar la situación de abastecimiento y consumo de alimentos. En general, este concepto sigue siendo válido, aunque su aplicación en un esquema de globalización requiere algunas adaptaciones. La FAO tiene implícita la idea de un abastecimiento de alimentos basado fundamentalmente en la oferta agrícola nacional, pero esto cambia con la globalización.

En un esquema de economía abierta, la oferta de alimentos se internacionaliza al disminuir las barreras arancelarias y facilitarse la importación de bienes que se obtienen más baratos, y a veces de mejor calidad, en los países que llevan la vanguardia tecnológica y de la investigación agrícola. El autoabastecimiento, con base en la producción nacional de nuestros países, resulta en general costoso para la gran mayoría de la población que vive en las áreas urbanas; por tanto, la política de ofrecer alimentos más caros no tiene un respaldo político interno. Esto se manifiesta en el descuido de las estrategias de producción agropecuaria; algo que no parece preocupar a los habitantes urbanos, sino a los agricultores afectados por la apertura económica, que no encuentran un respaldo político nacional para sus reclamos. Esta es la diferencia con el esquema proteccionista anterior en que los agricultores tenían un respaldo gubernamental para su producción y los consumidores urbanos pagaban el mayor costo de los alimentos, porque disfrutaban de algunos subsidios en los servicios públicos y en otros bienes como la gasolina.

El concepto tradicional de SEAL se trastoca en la medida que el regionalismo hace posible que el suministro de bienes se amplíe desde los marcados mayores de los bloques económicos. El suministro de alimentos se hace desde aquel país del bloque que ofrezca mejores condiciones de precios y calidad, o del país por fuera del bloque donde haya una alternativa mejor. La integración en blo-

[99 ]


ques como Mercosur, la Comunidad Andina y el Nafta es un compromiso político de los países, que una vez adoptado implica la posibilidad de importar bienes del interior del bloque en condiciones más favorables que hacerlo desde fuera del bloque. Ello implica una reestructuración de los aparatos productivos, una re localización de las inversiones hacia donde se puede producir con mayor eficiencia, con mejores economías de escala, y donde existen las mejores condiciones de infraestructura y desarrollo institucional, además de mayor estabilidad en las reglas de juego. Los países encuentran así una diversidad de opciones para el suministro de alimentos.

De allí que el término SEAL tienda a convertirse, desde el punto de vista del suministro de alimentos, en un concepto de capacidad de compra, que hemos denominado en otro trabajo como la autosolvencia alimentaria (Machado 1998). Este concepto se corresponde, en términos de la economía política, con la globalización y el denominado neoliberalismo. Para esta escuela de pensamiento el problema no existe por el lado de la oferta, porque el mercado mundial y los espacios subregionales son suficientemente amplios para comprar todos los bienes que una población demande, buscando siempre el sitio donde se produzca con mayor eficiencia, menores costos y mejor calidad. Las corrientes del comercio se orientan entonces hacia la compra en los países más desarrollados y de agriculturas más especializadas, como en el caso de los cereales y oleaginosas para Colombia.

En el concepto de autosolvencia alimentaria los países no requieren mantener reservas alimentarias estratégicas como en el pasado; lo que necesitan es divisas para comprar, y buenas referencias comerciales para obtener crédito externo que permita financiar las importaciones cuando las divisas están escasas. El tema de la dependencia alimentaria desaparece como preocupación para los macroeconomistas, a quienes interesan los equilibrios macroeconómicos y la acumulación de reservas internacionales a través del comercio. Si las importaciones de alimentos crecen mucho, ello no importa porque interesa gastar divisas cuando estás son abundantes, lo cual contribuye a frenar la inflación y evitar la monetización creciente de las divisas. Por este lado los defensores de la autosuficiencia alimentaria se quedan sin argumentos.

Para los macroeconomistas los argumentos son claros y contundentes por el lado de la oferta, mas no por la demanda, donde radica el problema básico de la SEAL en nuestros países. A los neoliberales no les importa el tema porque argumentan que la apertura conduce a un mayor crecimiento -algo que no se ha visto en Colombia- y ello automáticamente genera mayor poder de compra para acceder a una canasta mínima de alimentos.

[ 100]


La globalización indudablemente vulnera el derecho a la alimentación de los más pobres en la medida que el proceso acentúa la concentración de la riqueza y genera un creciente desempleo de mano de obra no calificada, la más vulnerable en materia de alimentación. En países con altas desigualdades y de gran debilidad institucional como Colombia, no se puede dejar que el mercado resuelva solo el acceso a los alimentos; en consecuencia, es indispensable la intervención calificada y eficiente del Estado. Se buscaría fortalecer la acción pública en lugar de debilitarla como lo pregona el credo neoliberal.

Al frente de este concepto de SEAL que se deriva de los postulados de la globalización y la apertura, se encuentra el de independencia alimentaria que practica la Unión Europea desde hace más de treinta años cuando los países europeos decidieron integrarse en un mercado común para garantizar la estabilidad de los ingresos a los agricultores a costa de los consumidores, y evitar depender del exterior o de una potencia enemiga en el suministro de alimentos. Su problema no es de acceso al consuno sino de suministro controlado y administrado por los propios países. Se trata de "garantizar el abastecimiento sin correr riesgos alimentarios, y de mantener el ingreso y ocupación de los agricultores en ciertos niveles compatibles con la estabilidad social" (Machado 1998).

Este es un concepto muy diferente que se adapta a las condiciones de desarrollo de los países más industrializados, y lo practican Estados U nidos y la Comunidad Europea. Por ello, allí es tan fundamental subsidiar la agricultura y mantener el sector como una actividad estratégica, con políticas agrícolas que nosotros envidiamos.

Aplicado a nuestro caso, la independencia alimentaria consistiría en considerar la agricultura como sector estratégico, privilegiar algunas cadenas alimentarias básicas, aumentar las ayudas y la inversión en la agricultura, establecer márgenes aceptables de importación por rubros según nuestra capacidad productiva y eficiencia, y hacer más proactivo el Estado en materia de programas de ayuda a la población más pobre, no sólo en materia de transferencias de ingresos, sino --en especial- de generación de alternativas permanentes de empleo para la mano de obra no calificada. Ello implica fortalecer las instituciones que prestan servicios a los agricultores y reconsiderar la reforma agraria. Es una política de seguridad alimentaria y de reconocimiento de la importancia de los agricultores, y por tanto de búsqueda de mecanismos y reglas de juego que les garantice un ingreso estable. Este es el desafío que enfrentan nuestros gobiernos, y que implica reconsiderar el manejo de la apertura dentro de las reglas de la OMe.

[ 101 ]


No está entonces tan claro el uso del vocablo seguridad alimentaria en los actuales contextos. Creo que los hechos han rebasado el concepto de la F AO en su aplicación práctica, y que es necesario revisarlo a la luz de la globa1ización, en especial porque la integración económica crea límites de acción geográficos y políticos diferentes de los del pasado, que pueden ayudar a un manejo más equilibrado en cuanto a mercados y acciones gubernamentales por la vía política de los acuerdos entre socios para atender las necesidades de los sectores más desprotegidos de la sociedad, los cuales tienen problemas de SEAL. Lo que dejan estas reflexiones es la necesidad de hacer una reflexión conjunta entre los países socios para el manejo de este tema, que para mí involucra compromisos más políticos e institucionales que económicos, en especial para fortalecer el acceso a los alimentos de los más pobres, con políticas comunes de ataque a la pobreza y el desempleo.

La situación colombiana

U na visión general sobre la seguridad alimentaria en Colombia puede verse a través de una serie de indicadores.

1. El crecimiento anual de las importaciones de productos agropecuarios y agroindustria1es en el período 1970-1979 fue de 26%, entre 1980-1989 de 2%, y entre 1990-1997 de 22%. O sea que en cuanto a tasas 10 que ha pasado en esta década está un poco por debajo de los años de 1970, no habría entonces porqué alarmarse. En cambio las exportaciones de esos bienes aumentaron a118%, 3% y 6% en los mismos períodos, 10 que hace una diferencia significativa con las importaciones, pues este ritmo se ha desacelerado en tanto que el de las compras en el exterior se ha acelerado. El resultado es, por supuesto, un deterioro en la balanza comercial.

El monto total de las importaciones ha crecido más aceleradamente que el de las exportaciones, excepto en los años de 1980 cuando las exportaciones crecieron más. En cuanto a divisas, las importaciones de estos bienes alcanzaron 1.483 millones de dólares en 1997 y las exportaciones, incluido el café, a 3.606 millones. En el cuadro siguiente se pueden observar las cifras absolutas del comercio y la balanza comercial. El cuadro es bien indicativo de la situación: una balanza comercial que llegó a ser negativa en 1996, cuando no se incluye el café, pero que volvió a ser positiva en 1997. En todo el período se ha mantenido un relativo equilibrio con un balance positivo

[ 102]


en los años de 1980 y de 1990, el cual ha experimentado un deterioro continuo en la década de 1990. Es bien claro que cuando se incluye el café, el saldo comercial es positivo porque ese producto sigue siendo un guardián de

.nuestra balanza comercial agroalimentaria.

Exportaciones e importaciones de bienes agropecuarios y agroindustriales Millones de dólares

Años Exportaciones Importaciones Balanza Balanza con café sin café

1970 582 66 516 49

1980 3017 567 2450 89

1990 2504 434 2070 656

1997 3606 1483 2123 304

Fuente: Elaborado con base en anuarios de comercio exterior, DANE.

2. Una apreciación complementaria, que hace ver la no dramaticidad de las importaciones, consiste en compararlas con el total del comercio exterior. La relación entre las importaciones agropecuarias y agroindustriales y las importaciones totales del país es de un promedio actual de 10%, porcentaje que no se ha modificado en la presente década, incluso fue mayor en los años de 1970. Esto indica que aunque el valor de las importaciones ha crecido significativamente, en el total del comercio no ha ocurrido una modificación estructural y el monto de las importaciones de alimentos es una cifra manejable para Colombia. Si esa proporción llegara a subir a 15%, sería una preocupación macroeconómica porque estaríamos entrando en una situación de dependencia alimentaria muy grave.

Las tendencias no indican que estemos entrando en una dinámica incontrolable. Es indudable que los consumidores se han beneficiado de la dinámica importadora, mientras que algunos agricultores se han perjudicado en la medida que se les ha cerrado en términos competitivos las posibilidades del mercado interno. En cambio, las exportaciones agroalimentarias -como porcentaje de las exportaciones totales- muestran un cambio estructural pues han bajado consistentemente a medida que se diversifica el aparato exportador: de 80% de las exportaciones en 1970, han llegado a sólo 35%; algo que se puede ver como muy favorable. Esta está muy deter-

[ 103]


minada por las exportaciones de hidrocarburos y minerales. Pero ello puede cambiar en futuro si no se hacen mayores esfuerzos para dinamizar las exportaciones industriales y agroindustriales ante las tendencias en las caídas de los precios del café y el petróleo.

3. Más preocupante que las importaciones de alimentos es el servicio de la deuda externa que tiene Colombia. Se puede observar el enorme crecimiento de la deuda externa total y particularmente de la privada a partir de 1991, como resultado de la apertura económica y de los incentivos a endeudarse afuera, que generan las altas tasas de interés externas. Aunque la deuda pública creció rápidamente, desde los años de 1970 y de 1990 disminuyó su ritmo. Entre las dos deudas (privada y pública) el país suma cerca de 30.000 millones dólares. Este monto en sí no es la preocupación por la seguridad alimentaria, sino el pago del servicio de esa deuda que, llega a 55% de las exportaciones de bienes y a 40% de las exportaciones de bienes y servicios. Es decir, Colombia gasta 40% del valor de sus exportaciones para pagar los intereses de la deuda externa. Si a ello sumamos 10% que se gasta en las importaciones de alimentos y bienes agroindustriales, estamos gastando la mitad de las divisas en atender los dos problemas, lo cual es muy grave para un país que no ha podido dinamizar sus exportaciones y sigue exportando básicamente bienes primarios.

4. No es suficiente indicar que no debemos preocuparnos porque el país tiene suficientes divisas. Éstas pueden empezar a disminuir de manera importante por los fenómenos de crisis en los mercados internacionales y la inestabilidad que genera en las inversiones. Es muy difícil predecir qué puede suceder, pero en lo que resta de este siglo el país se encuentra bien dotado de divisas para enfrentar la compra de bienes en el exterior. No obstante, los esfuerzos por dinamizar y diversificar más las exportaciones deben intensificarse.

5. Desde el punto de vista de la producción, conviene señalar que el aparato productivo del sector agropecuario se ha venido transformando con un cambio de actividad desde los cultivos transitorios a los permanentes. La superficie cosechada de ambos tipos de cultivos se ha igualado con dos tendencias diferentes, sin incluir el café. La producción registra la misma tendencia, y es evidente que la caída de área de transitorios se ha reflejado en mayores importaciones de cereales y oleaginosas, los más afectados por la apertura en términos de rentabilidad; aunque un porcentaje importante de las importaciones obedece a la ampliación de la demanda interna, antes que a la caída de las áreas cultivadas.

[ 104 ]


6. El impacto fuerte de este fenómeno de transformación del aparato productivo en los noventa se presentó en el empleo rural. Los empleos que se perdieron entre 1991-1997 por la caída de los cultivos transitorios (155.000) fueron ampliamente compensados por el aumento de empleo en los cultivos permanentes (253.000) (Balcázar, Vargas y Orozco 1998). En el caso de la expansión de la ganadería l , entre 1994 y 1997 se ha creado el equivalente de 81.000 nuevos empleos permanentes por la ampliación de la ganadería de doble propósito. Ello compensó con amplitud los empleos perdidos en los cultivos transitorios en ese mismo período, más o menos 67.000 (Cega 1998). También es bueno señalar que, en el sector agropecuario, los jornales reales han venido creciendo a partir de 1992.

El aumento de las tasas de desempleo en las siete principales ciudades y áreas metropolitanas con un disparo impresionante en los años 1996, 1997 Y 1998, constituye un elemento que agrava la seguridad alimentaria de un número apreciable de hogares, pues ello afecta a más de un millón de personas, sin contar con el subempleo. Se estima que cerca del 40% de la población económicamente activa se encuentra desocupada o con un empleo de baja calidad, y por tanto tiene problemas de seguridad alimentaria. Ello se agrava con el hecho de que el aumento de la tasa global de participación fue casi 10 puntos con respecto a la década de 1990.

7. Los índices de miseria, aumentan cuando crece el desempleo y la inflación no cede (inflación más tasa de desempleo). Lo que ha hecho menos grave esta situación es que el índice de costo de vida ha mostrado una tendencia a declinar en la década de 1990, y parece estabilizarse. Ello no arregla la situación de la población pobre o en condiciones de miseria que sigue siendo muy alta, en especial en el sector agropecuario.

8. En síntesis, con los indicadores señalados no puede decirse de manera contundente que Colombia está en un serio riesgo de inseguridad alimentaria. Pero existe un grupo numeroso de hogares que sufre las consecuencias de los desequilibrios sociales y económicos, acentuados en esta década, así se hable de mejoras en la distribución del ingreso factorial (Ocampo y Pérez 1997).

En 1996 se estaba utilizando en pastos 28,6 millones de hectáreas y en malezas había 8.2 millones, frente a un uso potencial del suelo de 15,3 millones de hectáreas en ganadería.

[ 105 ]


La preocupación más seria presenta cuando se incorpora al análisis aspectos más puntuales como el fenómeno de los desplazados, estimados por algunos en cerca de un millón de personas, los índices de pobreza rural, la inflación y los fenómenos de concentración de la riqueza y de los activos. En el caso de la estructura agraria es notorio el fenómeno de la acentuación y ampliación del minifundio y el microfundio, el deterioro de la mediana propiedad y la concentración en grandes propiedades en los últimos 15 años (Machado 1998).

Perspectivas

Las perspectivas no son las mejores en el inmediato futuro por la crisis económica que estamos atravesando y la inestabilidad que introduce la convulsión en los mercados internacionales de capitales y valores. A la crisis fiscal, al déficit de la balanza comercial, se agrega el aumento del desempleo y la debilidad institucional del Estado y el sector privado, y la violencia que azota al campo, para generar un panorama desalentador. Por 10 menos, ello indica que se requiere un cambio de rumbo y sincerar la economía a una situación de bajo crecimiento en los próximos años. En 10 que compete a la seguridad alimentaria, quizás 10 más importante desde el punto de vista de la oferta de alimentos, no es cerrar las importaciones, sino declarar al sector rural como estratégico para el desarrollo y establecer políticas consecuentes con ello, privilegiando algunas cadenas agroalimentarias estratégicas.

El fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas que atienden al sector rural es una condición necesaria para avanzar en un manejo más acertado de la SEAL. Ello implica no sólo reestructurar y sustituir entidades que se quedaron rezagadas y fueron asaltadas por el clientelismo y la corrupción, sino también crear incentivos para el desarrollo institucional y el reordenamiento de las normas y las reglas de juego dentro de los límites que dejan los acuerdos con la OMe y la integración subregional.

Muchas de las entidades que heredamos del esquema proteccionista han sido superadas por los hechos frente a su inflexibilidad para adaptarse a nuevos retos y conceptos. Las relaciones entre 10 público y 10 privado requieren actualizarse y emprender nuevas alianzas y desarrollar nuevos instrumentos y normas para hacer más eficiente la acción frente a los clientes que son los consumidores y hogares urbanos y rurales. Esas relaciones requieren de nor-

[ 106]


mas de convivencia y mecanismos para desarrollarlas y respetarlas, requieren confianza en las instituciones, algo que se ha ido perdiendo y constituye una preocupación no sólo para nosotros sino también en los países desarrollados (Nye 1998).

La globalización genera disturbios en la seguridad alimentaria en la media que ocasiona desempleo en los trabajadores no calificados, crea incertidumbres en la inversión, disminuye la capacidad de los Estados-nación para definir sus propias políticas, impulsa un patrón de consumo más universal que dinamiza las importaciones, disloca parte del aparato productivo, conduce a una mayor concentración de la riqueza y debilita el sector público sin un reemplazo eficiente en la prestación de servicios básicos.

Vivimos en una época de gran incertidumbre y de debilitamiento de las funciones públicas que, en el caso de Colombia, se agrava por los conflictos y la violencia que nos acompañan hace tanto tiempo y no hemos sido capaces de resolver de manera civilizada. Parece que la seguridad alimentaria queda sometida al vaivén de procesos que no estamos en capacidad de controlar, y que hablando de prioridades, está primero el derecho a la vida junto con el de la alimentación. Por ello, resolver el conflicto interno, fortalecer y desarrollar las instituciones, se convierten en condiciones necesaria para recuperar el manejo de una SEAL que focalice a los sectores más vulnerables de la sociedad.

[ 107]


Referencias bibliográficas

Balcázar, Álvaro; Orozco, Marta Lucía y Vargas, Andrés, "Del proteccionismo a la apertura. ¿El camino a la modernización agropecuaria?" Coyuntura Colombiana No. 59, septiembre de 1998.

Bergston, C. Fred y Henning C. Randall, Global Economic Leadership and the Group of Seven. Institute for International Economics, Washington D.C., june 1996.

Cega, Coyuntura Colombiana No. 58, junio de 1998.

Cepal, Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 1996.

Hobsbawm, Eric, Historia del siglo XX, Crítica, Grijalbo Mondadori, Barcelona, 1995.

Machado C., Absalón, "Marco conceptual y estratégico de la seguridad alimentaria en Colombia", en El pan nuestro. Problemas de la seguridad alimentaria, Carlos Fernando Rivera CED.), I1CA, Santafé de Bogotá, 1998.

___ , La cuestión agraria en Colombia a fines del milenio, El Áncora Editores, Santafé de Bogotá, 1998.

Nye, Joseph S., "La desconfianza en el gobierno. Una tendencia mundial", Foreign Policy- Portafolio, septiembre de 1998.

Oc ampo, José Antonio y Pérez María José, Macroeconomics, StructuralAdjustment and Equity in Colombia 1978-1995, Santafé de Bogotá, 1997.

OCDE, Technology and the Economy: The Key Relationship, París, 1992.

[ 108]

Bases para una política de la Universidad Nacional de Colombia frente al sistema agroalimentariol

Introducción

La agricultura y, en general, el sistema agroalimentario tienen una importancia crucial en el proceso de desarrollo en la medida en que producen bienes esenciales para el bienestar individual y colectivo. La producción de alimentos se origina en un sistema socioeconómico articulado con el mercado internacional que genera una compleja red de relaciones necesaria de dilucidar y conocer en sus movimientos y génesis para visualizar alternativas e instrumentos de desarrollo y potenciación de la producción.

El problema alimentario del país sigue pesando significativamente en nuestro proceso de desarrollo. La Universidad Nacional de Colombia no puede ser ajena a sus procesos e implicaciones, debiendo involucrarse en ellos con el aporte de conocimientos y sugerencias sobre alternativas de solución a los problemas fundamentales.

El problema alimentario no puede concebirse en una visión parcial de sus elementos; dada su complejidad es necesario manejar una visión global e integrada del mismo. La Universidad Nacional de Colombia, con el desarrollo de la docencia y la investigación, ha venido creando elementos para fortalecer

Documento elaborado durante el periodo de la rectoría de Antanas Mockus. Estas notas no fueron publicadas y en esta versión se realizaron algunos cambios en la presentación sin modificar las ideas básicas.

[ 109]


una integración de sus acciones y una visión más integral del problema agroalimentario.

Estos esfuerzos de integración se han desarrollado internamente y requieren todavía mayor dedicación, pero su vinculación con la comunidad ha sido menor. La Universidad Nacional de Colombia, aunque ha establecido contactos con sectores de la población colombiana (agentes socioeconómicos) para dar a conocer y transferir los resultados de su acción, requiere profundizar de manera organizada y permanente sus relaciones con la comunidad. No puede permanecer aislada del entorno social y institucional que la rodea, y por ello debe buscar mecanismos que le permitan lograr una relación más decidida y constante con la comunidad nacional e internacional.

Este aislamiento, notorio en las últimas décadas, no ha permitido a la Universidad participar en debates nacionales ni aportar nuevas ideas y conocimientos sobre temas específicos; tampoco se ha reflejado en la proyección hacia la comunidad con un acervo de conocimientos acumulados por su personal docente y científico para la solución de problemas determinados. En este sentido la Universidad, ha subutilizado su capacidad científica y tecnológica para resolver los problemas fundamentales del desarrollo.

El decaimiento, y muchas veces el atraso observado en la investigación en áreas relacionadas con el sistema agroalimentario, no ha permitido a la Universidad llenar carencias notorias en el conocimiento de la realidad; tampoco le ha permitido integrarse plenamente a los procesos de investigación realizados en el país por entidades públicas y privadas.

No obstante, la Universidad Nacional de Colombia tiene su propia vitalidad y, aún dentro de las limitaciones institucionales y de recursos, ha podido desarrollar y crear nuevos programas y proyectos, no sólo en áreas relacionadas con el sistema agroalimentario.

Conviene recordar algunos hechos recientes que muestran cómo la Universidad Nacional de Colombia no ha estado del todo ajena a las necesidades del país, sino que ha establecido mecanismos que le permitan ponerse a la vanguardia del desarrollo científico y tecnológico. Entre esos esfuerzos más recientes están la creación del Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, el Instituto de Biotecnología y el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID).

Igualmente, la Universidad ha desarrollado una serie de actividades dispersas sobre la problemática agraria cuyo terreno de ejercicio cubre desde la ciencia básica en la Facultad de Ciencias, los aspectos estrictamente tecnológi-

[ 110]

Bases para una política de la Universidad Nacional de Colombia frente al sistema agroalimentario

cos en Agronomía, Silvicultura, Zootecnia, Ingeniería Agrícola, Ingeniería y Veterinaria, hasta los macrosociales en las facultades áe Ciencias Económicas y Ciencias Humanas. A pesar de sus limitaciones, la Universidad ha formado en los últimos 25 años grupos de profesores con amplia experiencia y una sólida formación académica y cuenta con laboratorios, equipos y otras facilidades que le permiten ofrecer en la actualidad 10 posgrados relacionados con 10 agrario y concebidos en términos de investigación:

1. Agua y suelos 2. Tecnología de la producción agraria 3. Fisiología de cultivos 4 Genética y mejoramiento 5. Suelos 6. Economía agraria 7. Silvicultura y manejo de bosques 8. Reproducción animal 9. Ciencia y tecnología de alimentos 10 Mejoramiento y semillas.

Estos posgrados, basados en un número apreciable de trabajos de investigación, constituyen un importante punto de partida para elaborar una perspectiva global de 10 agrario en la Universidad.

Además, la Universidad tiene una serie de programas académicos de pregrado relacionados con el sistema agroalimentario en las facultades de Economía, Ciencias Humanas, Ciencias, Agronomía, Veterinaria y Zootecnia, Ingeniería y Ciencias Agropecuarias con sus seccionales de Medellín, Manizales y Palmira.

Todo este acervo de conocimientos acumulados durante varias décadas requiere una articulación en función de potenciar los beneficios que debe recibir la comunidad a través de una política y una estrategia de la Universidad frente al sistema agroalimentario.

La Universidad Nacional de Colombia debe ser una clara interlocutora de las necesidades de la sociedad y proyectarse a la comunidad nacional e internacional; por ello requiere reforzar sus programas académicos y de investigación, a la vez adecuarlos a las cambiantes circunstancias del acontecer nacional y mundial. En general, los principales instrumentos para una acción más decidida y una ubicación más estratégica de la Universidad dentro del sistema agroalimentario están creados, pero requieren mejor articulación y coordinación interna y externa para potenciarlos y sacarles mayor provecho.

[ 111 ]


La existencia del problema alimentario, la necesidad que tiene Colombia de practicar una seguridad alimentaria utilizando todos sus recursos disponibles de manera más eficiente y el papel estratégico de la agricultura en el proceso de desarrollo son un desafío para la Universidad N acional de Colombia, y allí debe poner buena parte de sus capacidades e imaginación dentro de un discurso coherente, y una estrategia que le permita visualizar las necesidades hacia delante.

Objetivos

Los campos del saber no están limitados, y aunque tienen su especialidad están interrelacionados. No sólo los campesinos tienen sus parcelas fragmentadas, también quienes están involucrados en el conocimiento se mueven dentro de visiones y prácticas limitadas y fragmentadas. Los campos del saber no están limitados y tienen su especificidad, pero están interrelacionados no sólo técnicamente; la técnica es parte de 10 social porque es producto de relaciones sociales y no de ángeles. Por ello, la técnica y la tecnocracia en muchas ocasiones no pueden resolver los problemas.

En estas circunstancias, donde siempre hay contradicciones presentes se requiere una concepción más integral y complementaria de los sistemas de investigación y de una sólida formación profesional que sepa relacionar diferentes elementos y relaciones con una perspectiva más futurista y considerando que en la agricultura se vive una revolución científico-técnica. En estas condiciones es necesario replantear las contribuciones aisladas de la Universidad en la problemática agroalimentaria y diseñar una estrategia de conjunto.

El objetivo general de la estrategia de la Universidad para el componente agro alimentario consiste en ofrecer a la comunidad un conjunto de conocimientos técnicos, económicos, sociales y políticos, en función de las necesidades regionales y nacionales con miras a potenciar el desarrollo del país y solucionar sus principales problemas estructurales.

Estrategias

Para alcanzar ese objetivo podrían implementar varias estrategias tales como:

[ 112]

Bases para una política de la Universidad Nacional de Colombia frente al sistema agroalimentario

1. Integrar internamente los esfuerzos investigativos a través del estímulo al trabajo interdisciplinario, con una masa crítica de investigadores que permita aumentar la calidad y productividad en los resultados.

2. Realizar una acción institucional hacia el Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas y vinculadas y el Departamento Nacional de Planeación, para coordinar esfuerzos, lograr compromisos y apoyos, así como realizar acciones conjuntas. En ello se involucrarían otras entidades involucradas en aspectos del sistema agroalimentario como Colciencias, el Iefes, los gremios sectoriales, la Andi, Acopi, la Federación Nacional de Cafeteros, el ICBF y otros.

3. Desarrollar la investigación básica y aplicada definiendo prioridades y bajo una concepción de sistemas de investigación, donde necesariamente se involucre a los usuarios potenciales.

4. Integrar la Universidad a la problemática regional y sus relaciones con el ámbito nacional e internacional.

5. Identificar las áreas donde se requiere apoyo financiero, dada la existencia de nuevos escenarios tecnológicos a nivel internacional, para:

a. La dotación de equipos de laboratorio e instrumentos para aumentar la capacidad investigativa.

b. El intercambio de personal científico calificado para participar en proyectos de investigación específicos y para el desarrollo de nuevas áreas del conocimiento.

c. La capacitación formal en magíster y doctorado, e informal a través de cursos cortos de actualización, entrenamiento o posdoctorado.

6. Evaluar permanentemente los programas académicos y de investigación para ajustarlos a los cambios de la técnica, de los contextos y de los procesos macrosociales.

7. Difundir y socializar los resultados de las investigaciones con una política de publicaciones, seminarios y conferencias.

8. Articular la investigación de la Universidad con la que se realiza en otras entidades públicas y privadas nacionales. Lo anterior para evitar duplicar esfuerzos en un campo del conocimiento donde el recurso humano especializado es limitado.

9. Definir una instancia responsable al interior de la Universidad para la coordinación e integración de los esfuerzos internos, así como de la articu-

[ 113 ]


lación con el medio externo que se traduzca en convenios, acuerdos y contratos.

10. Definir incentivos para la investigación y la extensión.

[ 114]

Introducción

La seguridad alimentaria, una gran opción y un reto1

En primer lugar repasaré algunos de los hechos que han orientado nuevamente la discusión sobre la seguridad alimentaria, tema que se había perdido en la discusión académica e internacional; en segundo lugar mencionaré algunos de los conceptos utilizados sobre seguridad alimentaria partiendo de la concepción tradicional de la FAO; en tercer lugar mencionaré lo que podría considerarse principios para construir un concepto apropiado de seguridad alimentaria en el caso colombiano y, finalmente, señalaré algunas de las tendencias que se están estructurando en la agricultura colombiana relacionadas directa o indirecta con el tema.

La seguridad alimentaria es un tema que, como muchos (por ejemplo la sostenibilidad), conduce a hablar sobre casi todas las problemáticas del sector rural. Este es un tema de una enorme complejidad, y por ello sólo me referiré a algunos de los aspectos más importantes, en un visión parcial de la problemática envuelta en la seguridad alimentaria.

Ponencia presentada en el Congreso Nacional sobre Agricultura Ecológica, Bogotá, noviembre de 1997.

[ 115 ]


Razones para preocuparse por la seguridad alimentaria

¿Por qué aparece de nuevo la preocupación por la seguridad alimentaria? Recordemos que este concepto surgió en la Conferencia Mundial de Alimentos de la FAO de 1974, cuando se presentó una preocupación mundial muy grande por la escasez de alimentos. En ese entonces hubo una disminución muy pronunciada de la existencia de cereales en el mundo, que empezó a coincidir con el boom de los precios del petróleo y causó grandes incertidumbres. En esa conferencia se acuñó el término de seguridad alimentaria, que antes no se había usado en la literatura internacional. El concepto fue evolucionando y la misma FAO le hizo algunos ajustes en 1982. El concepto que inicialmente tenía que ver más con la disponibilidad de alimentos (gran preocupación por las existencias mundiales) se fue ajustando y complementando con el problema del acceso a los alimentos, y con algunas de sus características.

En realidad, en los años de 1980 el tema de seguridad alimentaria se mantuvo, pero no fue una preocupación internacional. En los inicios de los años de 1990 tampoco había sido motivo de preocupación; pero a partir de 1995 la F AO volvió a poner en la discusión el concepto a raíz de la conferencia mundial sobre seguridad alimentaria de 1996. Ello ha motivado de nuevo la discusión en todos los países, tanto a nivel individual como de bloques de países.

¿Por qué volvemos a hablar de seguridad alimentaria en un contexto de apertura económica y globalización, donde prácticamente son las preocupaciones sobre el rol del mercado y del Estado las mueven los debates? Hay una serie de razones para ello, como las siguientes:

En primer lugar, una razón de peso que domina las preocupaciones de organismos internacionales es el hecho de que la pobreza no ha disminuido sino que, por el contrario, el número de pobres sigue creciendo; se estima que aproximadamente 800 millones de personas en el mundo no tienen suficiente capacidad de acceso a los alimentos, con diferencias por continentes. Se suponía que la pobreza iba a disminuir con las políticas de los años de 1970 y de 1980, así como con el mayor crecimiento y progreso; pero la realidad muestra lo contrario, y la pobreza sigue siendo un tema prioritario en las agendas internacionales. Por supuesto, en la medida que haya más pobres, el acceso a los alimentos es menor, y esto es una preocupación sobre todo en continentes como África. En América Latina, los datos de pobreza también son preocupantes, sobre todo en los sectores rurales.

[ 116]

La seguridad alimentaria, una gran opción y un reto

En segundo término, hay un hecho bastante notorio como tendencia estructural mundial: gran parte de los países en desarrollo se están convirtiendo en importadores de alimentos. Por un lado, el avance significativo en la producción de alimentos y el desarrollo de tecnología en los países más desarrollados ha hecho que éstos se conviertan en exportadores agrícolas muy fuertes, y en suministradores de alimentos al resto del mundo (es el caso de la Unión Europea y los Estados Unidos), mientras que los países en desarrollo, que tenían la función de ser los exportadores de materias primas, se han ido convirtiendo más en importadores de alimentos que en exportadores de los mismos en todo este proceso de reestructuración y ajustes estructurales, de cambios de políticas y de modificación en los términos de intercambio. Esta es una tendencia que preocupa por la dificultad que tienen los países en desarrollo de aumentar las exportaciones y de generar divisas suficientes para importar los alimentos que requieren en el proceso de cambio estructural, sin poner en peligro las balanzas de pagos y las grandes variables macroeconómicas.

Esta tendencia de buena parte de los países en desarrollo a convertirse más en importadores que en exportadores tiene relación con el hecho de que los países desarrollados han practicado unas políticas de subsidios muy fuertes y de apoyos internos a la agricultura que los han fortalecido enormemente en el mundo; mientras los países en desarrollo no han tenido esa capacidad ni la voluntad política de dar apoyos a la agricultura por problemas fiscales. En otros términos, mientras en los países en desarrollo la agricultura se ha debilitado y los Estados son cada vez menos eficientes y tienen menos recursos para la agricultura, en los países desarrollados sucede exactamente lo contrario: una mayor capacidad institucional, un mayor desarrollo tecnológico, una mayor inversión del Estado en apoyos a la agricultura y una mayor claridad sobre el papel estratégico de la agricultura. Esta es una preocupación en términos de seguridad alimentaria porque crea una mayor dependencia en la importación de alimentos, y genera consecuencias negativas internas para las agriculturas. El tema de seguridad alimentaria termina convirtiéndose en un tema político.

Como tercer término está el cambio presentado en los paradigmas económicos en la década de 1990, desde el paradigma de que las fallas en el mercado y sus insuficiencias se resolvían con políticas fuertes de intervención del Estado, o sea con un Estado más proteccionista, al paradigma donde es el mercado el que orienta la asignación de recursos y se le deja al Estado un rol muy pequeño en la orientación de esa asignación. Ese cambio de paradigmas, de una economía ce-

[ 117]


rrada con alta intervención del Estado hacia una economía abierta con menos intervención, crea incertidumbres en la seguridad alimentaria en países donde no hay suficiente capacidad institucional para manejar adecuadamente los ajustes estructurales.

Estos cambios en paradigmas se traducen en un aumento en las importaciones, desestímulos a la inversión agrícola, disminución en los ingresos de los agricultores, disminución del gasto social y de la inversión pública en la actividad agropecuaria, etc. El solo cambio de los paradigmas ha creado incertidumbres en el manejo de la seguridad alimentaria porque internamente, en los países, los nuevos procesos hacen que el Estado preste menor atención al tema, el sector privado no está en capacidad de asumir rápidamente el rol que tenía antes el Estado.

En cuarto lugar se encuentra el acelerado proceso de urbanización y, por tanto, de disminución relativa de la población rural en su participación no solamente como población sino también en el peso económico que tiene la agricultura en el conjunto del sistema económico. Este aceleramiento en los procesos de urbanización implica cambios en las políticas, desarrollos institucionales, inversiones en infraestructura, una modernización muy acelerada de los sistemas de comercialización y distribución de alimentos para atender una población cada vez más urbana, que está cambiando aceleradamente sus patrones culturales de consumo. En los países se nota la lenta capacidad de respuesta del Estado y la sociedad para atender las necesidades que surgen de este cambio frente a la velocidad del mismo proceso de urbanización. En la medida en que la urbanización se presenta en condiciones en las cuales la población que está migrando a la ciudad no encuentra una oportunidad de ingresos y empleo estable y suficiente para garantizarse sus condiciones mínimas de sobrevivencia, se está creando en las grandes ciudades un proceso de aumento notorio de los sectores informales donde existe una gran cantidad de inseguridad alimentaria en las familias y los hogares.

Lo que está sucediendo, en el fondo, es el traslado de la pobreza rural a los sectores urbanos y el crecimiento de las necesidades de suministro de los alimentos y su acceso en aquellos sectores que no alcanzan a tener una capacidad suficiente de ingresos. En Colombia, también el proceso de urbanización ha sido muy rápido y se visualiza que a fines de este milenio el proceso de migración del campo a la ciudad va a ser todavía mucho más acelerado que en las décadas anteriores.

En quinto término, conviene mencionar las transformaciones mundiales, que han cambiado significativamente el panorama de los años de 1970. La glo-

[ 118 ]


balización, la internacionalización, la apertura económica, el derrumbe del muro de Berlín, el fracaso del socialismo en la Europa oriental, la creación de bloques económicos, el desarrollo de la tecnología en comunicaciones e informáticas y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), son algunos de los cambios notorios.

La Organización Mundial del Comercio constituye, según los analistas, un paso significativo en la organización del comercio mundial yen la definición de unas reglas de juego mucho más claras para el comercio de productos agrícolas, y que deberían beneficiar a los países más pequeños. Pero las negociaciones y acuerdos en la Ronda de Uruguay no han eliminado la protección que los países desarrollados le otorgan a sus agriculturas (los subsidios). Hay una meta de reducción de subsidios entre el año 1995 y el año 2001 de solamente 36% en promedio en los países desarrollados, lo cual quiere decir que pese a los avances realizados en estas negociaciones, seguimos en un mundo donde el proteccionismo a la agricultura en los países desarrollados es una barrera y un obstáculo grande para que nuestros países puedan acceder a los mercados mundiales. Ese proteccionismo sigue traduciéndose en la posibilidad de que nos vendan productos agrícolas subsidiados mucho más baratos. Nosotros no tenemos la capacidad de contrarrestar suficientemente esos desbalances, ese comercio no recíproco e inequitativo.

Indudablemente, en un mundo mucho más abierto e interdependiente, la seguridad alimentaria no es solamente un problema individual de los países, sino de bloques de países, porque hay una tendencia a la integración para defenderse en el comercio internacional. Cada país tiene hoy, individualmente, una menor autonomía para tomar decisiones en el manejo interno de su agricultura. Cada vez este mundo interdependiente y más globalizado hace que las políticas agrícolas de los países estén más condicionadas por las políticas de bloques de países y que haya una menor autonomía para el manejo interno de los problemas de seguridad alimentaria. Esto, constituye un elemento nuevo que hace mucho más complejo y difícil el manejo del problema porque trasciende las fronteras nacionales y se sale del manejo interno de los países.

En sexto lugar, a raíz de los acuerdos de la Ronda de Uruguay y la tendencia a la disminución de los subsidios en los países desarrollados, se presenta una disminución de las existencias de alimentos en esos países. Acordémonos que Europa mantuvo grandes excedentes de mantequilla, de carne, de cereales, a raíz de las políticas de apoyo a la agricultura, excedentes que después se vendían

[ 119]


subsidiados en el mercado internacional. La disminución de existencias es coherente con un mundo mucho más abierto donde es más fácil adquirir productos en el mercado internacional, de una manera rápida.

Esta disminución de las existencias mundiales, y sobre todo en los países más desarrollados, es un fenómeno muy reciente y se da también en los países en desarrollo, en donde las políticas de ajuste han ido eliminando las entidades oficiales que intervenían en la compra de productos y mantenían existencias alimentarias; por ejemplo, el caso del Idema en Colombia. La tendencia ha sido a disminuir ese papel de compra de cosechas y de mantener existencias. ¿Dónde está el problema? El problema está en suponer que ese papel de mantener existencias de alimentos, que lo tenía antes el Estado, va a ser asumido automáticamente por el sector privado; la duda está precisamente allí: ¿hasta dónde el sector privado realmente va a sustituir al Estado en mantener unas existencias en alimentos estratégicos para tener un colchón que le permita a los países mantener una disponibilidad suficiente de alimentos a unos precios estables frente a cualquier emergencia que se pueda presentar en las producciones internas? La apreciación de los analistas es que el sector privado no va a sustituir completamente al Estado en esto, y si va a mantener existencias de alimentos, será parcialmente. En el caso de Colombia, eso es muy evidente porque el sector privado no está dispuesto a tener existencias de alimentos a unos costos tan altos como los que tiene el financiamiento de mantener almacenados productos durante largo tiempo con altas tasas de interés.

Este problema afecta a algunos países y se convierte en una gran incertidumbre y en interrogantes sobre qué va a pasar en el momento en que hubiera, por cualquier razón, una escasez de alimentos en el mundo o que simplemente, por alguna razón política, no nos quisieran vender alimentos en un momento determinado.

En séptimo término, otro fenómeno importante en los países desarrollados y en desarrollo es el creciente desempleo estructural. Se suponía que si la economía mundial seguía creciendo y que todo este proceso de liberación y de ajuste estructural volvía a relanzar el crecimiento de una forma más dinámica (la teoría era que como estábamos protegidos eso impedía el crecimiento mucho más dinámico de la economía y que todos estos ajustes estructurales nos lanzaban a una senda de crecimiento dinámico y permanente), ello llevaría a una creciente absorción de nuevos empleos. Sin embargo, lo que muestran las estadísticas es que tanto en los países desarrollados como en los nuestros, el desempleo sigue siendo creciente. En Argentina el desempleo llega a casi 20%; en Colombia ya está en 12%.

[ 120]


En la medida en que aumenta el desempleo aumentan los problemas de seguridad alimentaria de las familias por los menores ingresos que afectan la nutrición de los sectores más desprotegidos.

A raíz del ajuste, el problema del desempleo aparece como preocupación en el sector urbano y en el rural, a medida que se reconvierte la agricultura y que muchos sectores de ella no son competitivos. El desempleo estructural sigue creando nuevos problemas y, en el caso de Colombia, a ello se suma el proceso de los desplazados por la violencia, no catalogado como desempleo estructural, pero está presente allí, agravando la situación. Todo esto pone de manifiesto la poca capacidad del Estado para resolver el problema.

Estos siete puntos son básicos en las consideraciones para analizar la seguridad alimentaria, y hacen de ella un tema de mucha actualidad. Es un tema viejo pero en un contexto nuevo y más complejo, más difícil de entender y manejar, en donde los países tienen menos autonomía para resolver sus propios problemas.

Conceptos sobre seguridad alimentaria

¿A qué conceptos de seguridad alimentaria nos referimos? El concepto más utilizado hoy en día es el de la FAO, acuñado en 1974 y revisado posteriormen te. Es un concepto universal, aceptado por todos los países; es el concepto institucional y mundial de seguridad alimentaria. La FAO lo entiende así:

Por seguridad alimentaria se entiende que los alimentos están disponibles en todo momento, que todas las personas tienen acceso a ellos, que esos alimentos son nutricionalmente adecuados en lo que respecta a su cantidad, calidad y variedad, y que son culturalmente aceptables para la población en cuestión. Sólo si se cumplen todas estas condiciones, cabe considerar que la población tenga garantizada la seguridad alimentaria. Nuestro propósito es conseguir una autodependencia duradera tanto en el plano nacional como a nivel de los hogares. Para ello nuestras iniciativas deberán basarse en los principios de la viabilidad económica, la equidad, la participación amplia y el uso sostenible de los recursos naturales.

Este es un concepto muy global y un punto de partida muy importante para discutir el tema pues tiene los elementos fundamentales del mismo. Este concepto hace énfasis en la disponibilidad y en el acceso de las familias y de las personas a los alimentos, y se puede aplicar en los campos mundial y nacional.

[ 121 ]


Dentro de este concepto la F AO tiene claro que conseguir la seguridad alimentaria implica compromisos políticos e institucionales de una gran envergadura en los países, que no sólo se ocupen de los problemas estructurales, también de los mecanismos para atender necesidades urgentes y transitorias de alimentos, surgidos de catástrofes, conflictos políticos, etc. Implica velar porque las políticas de comercio alimentario y las políticas agrícolas internas de los países sean favorables a esta seguridad alimentaria, y se promueva la suficiente inversión para fortalecer la agricultura en un sentido sostenible. La definición de la F AO introdujo el concepto de agricultura sostenible cuando habla del uso sostenible de los recursos naturales; sin embargo el concepto de sostenibilidad se usa en términos muy globales y no se alcanza a especificar suficientemente.

En los documentos de la F AO aparece implícito que alcanzar la seguridad alimentaria en términos de acceso implica transformaciones estructurales para lograr el acceso de los pobres a los alimentos, es decir, políticas redistributivas del ingreso y la riqueza. Sin embargo, los documentos de la FAO no hablan de este tema en la medida que ello tiene implicaciones políticas. O sea que la F AO como organismo internacional, generalmente, no promueve ni recomienda a los países políticas redistributivas, y deja esto un poco por fuera de la discusión.

Se entiende que estas políticas que implican cambios estructurales en las sociedades no son viables políticamente y, por tanto, se dejan a un lado. Pero como el problema de la seguridad alimentaria hoy no es tanto de disponibilidad de alimentos (en el futuro lo puede ser) sino, fundamentalmente, de acceso a los alimentos ligado a la pobreza. Es indudable que la solución solamente puede provenir de reformas estructurales en la sociedad: redistribución del ingreso y la riqueza, cambios fuertes en las estructuras agrarias y urbano-industriales. Lo que se intuye de las apreciaciones de la FAO es que las soluciones sugeridas dejan a los estados la habilidad para moverse en el sta tu quo; lo cual soluciona algunos de los problemas de manera lenta y parcial.

Este concepto de la F AO ha hecho carrera, y otras entidades como el Instituto Internacional de Investigación y Políticas Alimentarias (IFPRI) lo utiliza bastante y hace algunos avances importantes. El IFPRI considera que el logro de la seguridad alimentaria requiere, entre otras cosas, fortalecer los gobiernos para emprender mejores actividades, invertir en la población pobre, incrementar el crecimiento económico invirtiendo en investigación y transferencia como responsabilidad general del Estado, hacer la agricultura más productiva de una manera que sea sostenible (el IFPRI avanza mucho más que la FAO en este con-

[ 122]


cepto de la agricultura sostenible porque la precisa mucho más), mejorar los sistemas de mercadeo de alimentos y, en especial, reducir los costos y facilitar la asistencia externa de los países que tienen problemas de seguridad alimentaria.

Los documentos del IFPRI, elaborados con los países en las regiones, constituyen una literatura reciente muy importante sobre el tema de seguridad alimentaria, llamada la visión 2020 porque establece unas metas que se deben alcanzar en el año 2020. Básicamente, proponen bajar los niveles de pobreza para garantizar el acceso a los alimentos de los sectores más pobres, tanto para Asia, África y América Latina.

También existe el concepto de la independencia alimentaria. Esta concepción de seguridad alimentaria un poco diferente tiene mucho que ver con el concepto utilizado desde 1975 por la Unión Europea (U E) en su Política Agraria Común, cuando los países europeos decidieron tener un sola política agrícola que los llevó a convertirlos en fuertes exportadores de alimentos a través de una protección a la agricultura y ayudas y subsidios muy importantes.

La diferencia radical en este concepto de independencia alimentaria es que para los países desarrollados, y sobre todo para la UE, la seguridad alimentaria se basa en el hecho de que allí el problema no es de acceso a los alimentos pues ellos básicamente resolvieron el problema de la pobreza (no es el problema político ni social). Su problema es cómo mantener un ingreso estable a los agricultores y, al mismo tiempo, lograr que los consumidores estén satisfechos.

Este concepto ha sido manejado a través de la Política Agrícola Común con el objetivo de fortalecer la agricultura como sector productivo a largo plazo, con un interés específico en la estabilidad de los ingresos de los productores más que en los problemas de acceso a los consumidores. En la Unión Europea los subsidios a la agricultura los pagan los consumidores (el sector urbano); es una transferencia de recursos que el resto de la sociedad hace a los agricultores con el fin de mantener estable la agricultura como sector en la sociedad. Por ello se entienden las protestas tan fuertes de los agricultores franceses cuando se discutía la Ronda de Uruguay, que encabezada por Estados Unidos y el grupo Cairns, trataba de lograr una disminución significativa de los subsidios a la agricultura en la Unión Europea. Los agricultores franceses se opusieron y mostraron su capacidad para protestar y defender su agricultura.

La seguridad alimentaria, entendida como independencia alimentaria, indica una sociedad que quiere convivir con la agricultura como sector estratégico y está dispuesta a pagar por ello otorgando susbsidios y subvenciones; una sociedad que considera la agricultura como un sector estratégico tiene que convivir

[ 123 ]


con ella, defenderla y asumir los costos que ello implica. Ese es un concepto interesante que le da otra connotación al tema de la seguridad alimentaria.

Ese concepto en un país en desarrollo tiene implicaciones importantes. Puesto en un país como Colombia, implica hacer converger la dimensión macroeconómica de asegurar la estabilidad en la oferta de alimentos en las diferentes regiones del país, con los aspectos de asegurar que las condiciones de ingreso, educación, actitudes y equidad en el interior de los hogares sean adecuadas para satisfacer las necesidades más elementales de cada persona en una forma sostenible.

En realidad, el concepto lleva implícita cierta autonomía en el manejo de las políticas sectoriales e indica la existencia de una sólida capacidad institucional para diseñar y desarrollar estrategias de crecimiento agrícola compatibles con el mejoramiento del ingreso de todos los productores. Se trata de una política alimentaria no excluyente, que de alguna manera privilegie a los productores frente a otros grupos de la sociedad. Este concepto de independencia alimentaria (política alimentaria) da un gran privilegio a los productores agrícolas sobre el resto de la sociedad. Y tiene algo muy importante: implica priorizar y proteger un núcleo estratégico de productos agropecuarios y alimentarios de origen nacional que tienen un peso muy importante en la oferta de alimentos y en el consumo de la sociedad. No es una política que privilegie toda la agricultura en sí, sino que va directamente encaminada a elegir unos productos estratégicos para la sociedad. Se supone que estos productos estratégicos cumplen la condición de garantizar el ingreso y el empleo de un núcleo muy importante de productores y de población rural.

Las implicaciones de ese concepto, en términos de política macroeconómica, sería que el país definitivamente protegería esos productos frente al mercado internacional, como 10 ha hecho la Unión Europea durante todo el tiempo. Pero implica, obviamente, una política alimentaria con un Estado muy fuerte y participativo en la orientación de los mercados y en el desarrollo institucional para garantizar el apoyo a esa agricultura. También un Estado muy fuerte en gasto social para construir redes de seguridad para todos aquellos sectores de la población que quedan rezagados en el proceso de desarrollo, que les garantice acceso a los alimentos. Redes de Protección Social quiere decir que a medida que se desarrollan los mercados y la economía, siempre queda un núcleo grande de rezagados en el proceso, que el Estado debe proteger para garantizarles su sobrevivencia en la sociedad y el acceso a un mínimo de alimentos nutriciona1es. Se trata de una política de gasto social fuerte, foca1izada y eficiente.

[ 124 ]


Finalmente, está el concepto de seguridad alimentaria compatible con una política neoliberal en donde el mercado asigna los recursos y el rol del Estado es más pasivo y se limita a la prestación de algunos servicios básicos. A raíz de la apertura económica y de los procesos de liberalización del comercio y de la integración de las economías, la seguridad alimentaria se puede entender como la autosolvencia alimentaria.

Por el lado de la disponibilidad de alimentos, la seguridad alimentaria se resuelve -en la política neoliberal- simplemente acumulando divisas o aumentando el poder de compra del país para acceder a los alimentos que requiera en el mercado mundial, en lugar de mantener o acumular reservas estratégicas de alimentos internamente y de producir bienes no competitivos.

El problema de seguridad alimentaria en esta política macroeconómica neoliberal se reduce a tener suficiente capacidad de compra. El concepto de autosolvencia alimentaria sustituye el concepto de seguridad alimentaria y deja al Estado un rol relativamente menor, de muy poca capacidad, para resolver los problemas de acceso. La política neoliberal concibe que, en la medida en que se logre un crecimiento económico mucho más dinámico, ello de por sí va incorporando a toda la población en la generación de ingresos y empleo, y le va resolviendo su problema individual de seguridad alimentaria; por tanto el Estado no necesita intervenir, ya que el mercado resuelve los problemas.

Por supuesto que, con este concepto de autosolvencia alimentaria, los conceptos de soberanía alimentaria y de menor dependencia alimentaria del resto del mundo pierden toda la importancia. Esta concepción no reconoce la necesidad de tener existencias alimentarias ni de proteger productos ni sectores estratégicos, 10 que vale es el criterio de la competitividad; se produce 10 que es competitivo, y el Estado no debe entrar a proteger productos que no compiten, así sean estratégicos para la alimentación de la sociedad.

Los problemas que acarrea un concepto de éstos en una sociedad como la colombiana, o en los países en desarrollo, son muy serios pues en ellos todavía existen problemas estructurales no resueltos, los mercados no funcionan y son muy imperfectos, los Estados no tienen suficientes desarrollos institucionales, la capacidad de intervenir es muy pobre, la eficiencia de las instituciones es muy cuestionable y, sobre todo, hay grandes desequilibrios en la sociedad, no hay equidad y existe un modelo de desarrollo bastante excluyente, etc. Dejar que el mercado resuelva el problema de la seguridad alimentaria en estos países es aumentar los problemas de la sociedad. No es el caso de los países desarrollados porque allá los mercados ya se desarrollaron, los problemas estructurales ya se

[ 125 ]


resolvieron, hay modelos de desarrollo menos inequitativos y hay más desarrollo político e institucional. Este concepto de autosolvencia no tiene posibilidades de ser utilizado como una alternativa para solucionar los problemas básicos de la sociedad; al contrario, genera nuevos problemas y polariza más la sociedad.

Tenemos así tres conceptos: la autosolvencia, donde el mercado maneja todo; el concepto de la F AO, donde se da una mezcla más o menos equilibrada entre Estado y mercado, y el concepto intermedio de independencia alimentaria, que parece un concepto bastante útil para discutir y reflexionar sobre el tema de seguridad alimentaria en un país como Colombia, porque asume que la agricultura es estratégica y hay que defenderla.

Como se observa, el concepto de seguridad alimentaria -que lleva a plantearse los grandes problemas del desarrollo y de la sociedad- no se queda solamente en la oferta de alimentos, sino que penetra profundamente en las estructuras de la sociedad porque tiene que ver con el acceso a activos y bienes, con la distribución de ingresos, el poder económico, el poder del Estado, el papel de la sociedad civil, entre otros.

Los principios sobre seguridad alimentaria

Existen principios generales en el manejo de políticas de seguridad alimentaria, que forman parte de algunas declaraciones públicas hechas por Colombia recientemente en la conferencia Regional de la FAO realizada en Paraguay. El primero indica que el tema de la seguridad alimentaria no se agota en el mercado ni puede depender de él, ya que trasciende la esfera propiamente económica y se convierte en un problema político: ¿cómo lograr la sobrevivencia de los pobres y mantener cierta autonomía en el manejo de la alimentación de la población? Este principio indicaría que es un error exigir al mercado la solución de un problema sobre el cual no tiene plena competencia.

El segundo principio indica que la seguridad alimentaria, por la connotación que tiene y por la complejidad que implica, es una cuestión de Estado y no un asunto meramente de gobiernos. La seguridad alimentaria es un problema que solamente se puede manejar y resolver a largo plazo porque implica transformaciones estructurales en la sociedad. En ese sentido, por ser una cuestión de Estado, es un problema ligado directamente a las características del modelo de desarrollo.

Un tercer principio señala que la globalización de la economía no solamente debe ser una oportunidad para hacer buenos negocios, sino para sacar benefi-

[ 126]


cios recíprocos, debe constituirse en un escenario realmente privilegiado para una especie de solidaridad, equidad y corresponsabilidad que permita realmente beneficios en la participación en el mercado internacional. No tendría enton-

. ces sentido involucrarse en la globalización e internacionalización de la economía si no se obtienen beneficios.

Otro principio es que la sostenibilidad y el buen uso y manejo de los recursos naturales no se pueden ver exclusivamente como propios de la esfera de la política macroeconómica. El solo hecho de tener equilibrio macro económico en tasas de cambio, tasas de interés, buen manejo de la política fiscal y monetaria no garantiza la sotenibilidad, puesto que este problema debe resolverse, por una parte, en el ambiente de la globalización como una responsabilidad no solamente de un país, sino de la comunidad internacional. Por tanto, implica compromisos y acuerdos internacionales que deben ser respetados. En alguna medida ello se ha venido haciendo en la Cumbre del Medio Ambiente de Río de J aneiro y otros eventos internacionales. Este es un tema muy conflictivo: política macroeconómica y sostenibilidad son dos elementos contradictorios y su manejo no 10 resuelve la política macroeconómica.

Otro principio, de gran discusión internacional en este momento, es que no se debe limitar el acceso tecnológico para el manejo de la biodiversidad. Existe una discusión actual en la que Estados Unidos plantea que los países en desarrollo deben dar libre acceso a la biodiversidad pero sin ninguna compensación. Ahí tenemos un problema muy serio porque hay países con una gran biodiversidad pero sin tecnologías ni desarrollos institucionales para utilizarla; y países con mucha tecnología y desarrollo institucional pero sin biodiversidad. Y el principio aquí, en cuanto a seguridad alimentaria, es que el acceso a la biodiversidad debe darse pero con compensación, con reciprocidad en tecnologías y en otro tipo de desarrollos. O sea que no se puede permitir el acceso a la biodiversidad si no se garantiza un beneficio en conocimientos, un beneficio social, un beneficio institucional, un beneficio tecnológico. En este tema hay una discusión internacional muy fuerte en este momento, que se va a dar en la Cumbre Mundial de Alimentos de la FAO, porque la posición de Estados Unidos es muy dura al condicionar todos los acuerdos de seguridad alimentaria al acceso libre a la biodiversidad en los países en desarrollo.

Otro principio, sugerido incluso por el Ministerio de Agricultura en su reciente participación en Uruguay, que me llamó bastante la atención, es que debe reconocerse la función histórica de los campesinos e indígenas como productores de alimentos y, por tanto, sus derechos de propiedad sobre los resultados de

[ 127]


su acción para mejorar, conservar y usar, de forma sostenible, los recursos fitogenéticos para la agricultura y la alimentación. O sea que debe darse reconocimiento económico, político y social a las sociedades campesinas e indígenas como productoras de alimentos y como elementos muy importantes para conservar la biodiversidad y los recursos fitogenéticos que tienen los países. Eso implica un cambio radical en las concepciones de las políticas para la economía campesina o para las sociedades rurales en estos países. A mi me parece un principio bien interesante, aunque el problema está en la capacidad de un ministerio de agricultura, en este contexto de políticas macroeconómicas y globa-1ización, para aplicar muy bien este principio y de darle una connotación suficiente.

Otro principio, explícito en todos estos enunciados, es que sin democracia, sin participación y sin fortalecimiento institucional no es posible manejar políticas de seguridad alimentaria. Este es un elemento clave para avanzar en políticas alimentarias en el orden nacional y en e110cal. Si no hay desarrollo de la democracia, de participación, de tolerancia, etc., difícilmente se pueden implementar políticas alimentarias.

Otro principio indica que es necesario apoyar internamente y de una manera muy clara grupos de productos estratégicos en los países, aun dentro de los marcos del GA TI y los acuerdos de la Ronda de Uruguay, porque estos acuerdos todavía dan margen a los países en desarrollo para proteger más la agricultura. Aquí hay un elemento muy importante por considerar: no solamente se trata de desarrollar, de proteger y de apoyar grupos de alimentos o de productos estratégicos, sino las cadenas en las cuales estos productos están involucrados. Estamos hablando más que de productos de cadenas agroindustria1es, porque la interdependencia entre la agricultura y el resto de la sociedad y el mercado hace que ya no tenga mucho sentido hablar solamente de la agricultura como sector primario productivo, sino de toda la cadena. Los valores agregados por fuera de la agricultura son mayores que los generados en las fincas productivas.

¿Estamos cerca o lejos de la seguridad alimentaria?

Quiero terminar con una pregunta: ¿qué tan cerca o tan lejos estamos de lograr un marco ideal para el manejo de la seguridad alimentaria o de un marco para tener una política alimentaria apropiada a las condiciones de desarrollo del país ya sus necesidades? Esa pregunta no tiene una respuesta fácil. Pero quiero indi-

[ 128 ]


car que hay cuatro problemas que se deben resolver para llegar a un marco ideal de manejo de políticas alimentarias o de seguridad alimentaria.

1. El tema de los cultivos ilícitos, que tiene connotaciones muy fuertes en seguridad alimentaria no sólo por el hecho de que se esté sustituyendo la producción de bienes alimenticios por productos ilícitos, sino por todo lo que implica el narcotráfico para la sociedad colombiana en la destrucción de recursos naturales y en la destrucción de la familia, de la sociedad, así como en la corrupción, etc. Además de lo que implica para las relaciones de Colombia con la comunidad internacional en cuanto a condicionamientos de nuestra propia política y desarrollo. Este es un problema que debe resolverse no de manera unilateral, sino a través de la confluencia de todos los países, todos los actores, todas los comunidades.

2. El segundo problema es la desinstitucionalización, la baja gobernabilidad y el escaso desarrollo institucional de Colombia. Me parece que este es un problema muy complejo que se traduce en un Estado incapaz de resolver los problemas básicos de la sociedad.

3. El tercer problema, consecuencia de los dos anteriores, son las múltiples violencias que se han desarrollado en nuestra sociedad, que están conduciendo a una fuerte polarización con amenazas incluso de guerra civil, y que solamente se puede resolver con la búsqueda de la paz. Este problema de la sociedad colombiana es el resultado de un Estado desinstitucionalizado y de un elemento tan perturbador como el narcotráfico en la sociedad, que ha generado una dinámica de la violencia que nos está conduciendo a una sociedad sin salidas hacia el futuro.

4. El otro problema grande que tenemos para una política alimentaria es cómo introducir equidad en el modelo de desarrollo, cómo resolver el problema de la alta concentración del ingreso y la riqueza y la polarización económica y social que ello genera. Cómo introducir más solidaridad en el manejo de los problemas y desarrollar más la democracia, hacerla más participativa y, sobre todo, buscar una sociedad mucho más estable, más sostenible en términos sociales, económicos y políticos.

Ahí tenemos cuatro problemas, que permiten ver dónde estamos y qué tan lejos nos encontramos de llegar a tener seguridad alimentaria entendida en los términos planteados. Quiero dejar la idea de que estamos hablando de un tema muy complejo que trasciende incluso cualquier capacidad analítica en este momento, si se mira en el ámbito mundial y en relación con las grandes transforma-

[ 129]


ciones que están ocurriendo y, sobre todo, con la gran velocidad de esas transformaciones. El hecho nuevo en la década de 1990 y hasta fines de este milenio es que la velocidad de los cambios es tan grande que no tenemos ni siquiera la capacidad de asimilarlos y menos de respónder a los efectos que el proceso está causando en nuestras sociedades.

[ 130]

El sistema agroalimentario en perspectiva l

Introducción

Hemos seleccionado este tema para la reunión del Colegio Máximo de Academias del mes de julio del año 2001 por su relevancia actual y futura, como podrá verse en la exposición que haré sobre la evolución y perspectivas del sistema agroalimentario colombiano. No es frecuente en estos tiempos de globalización y apertura económica, de engrandecimiento de las virtudes del mercado y de la acción de los agentes privados, ocuparse del análisis de la seguridad alimentaria y de las características y problemáticas de la producción y distribución de alimentos. Esta presentación esquemática de los grandes aspectos agroalimentarios colombianos, pretender mostrar la importancia del tema para un país en desarrollo y en proceso de deterioro como Colombia, y por tanto, la preocupación que permanentemente deberían tener las Academias en sus diferentes ámbitos de trabajo sobre un tema que toca con todas las disciplinas de la ciencia y el desarrollo tecnológico, pues se trata finalmente de la satisfacción de una de las necesidades elementales de la existencia humana, así como del derecho a la alimentación que tiene todos los seres humanos en su lucha por la sobrevivencia.

Presentación ante el Colegio Máximo de Academias, Bogotá, julio de 2001.

[ 131 ]


¿De dónde viene el sistema agroalimentario y para donde va?

El sistema agroalimentario (SAGRO) configurado por la agricultura, la industria procesadora y transformadora de productos primarios para la alimentación, el comercio, el transporte y la distribución de alimentos, así como por todos los servicios de apoyo de esas actividades (tecnología, servicios financieros, información) y las normas y políticas que lo regulan, vino a conformarse en Colombia como sistema a partir de los años sesenta del siglo XX cuando la agricultura empezó de maneras sistemática un proceso de modernización, paralelo con el desarrollo agroindustrial.

Antes de los años de 1960 operaban actividades de producción y comercio de alimentos desarticuladas sin una coordinación por agentes, fueran públicos o privados. El Estado apenas empezaba a configurar un aparato de servicios a la agricultura, con la definitiva creación del Ministerio de Agricultura en 1947, mientras que el sector industrial tenía una estructura institucional más definida desde los años de 1930. A partir de la segunda posguerra el sector privado de la agricultura inició un proceso de diversificación gremial partiendo del aprendizaje realizado desde principios del siglo por la SAC y luego, a fines de los años de 1920, por la Federación Nacional de Cafeteros.

El acceso a la tierra y demás factores productivos no había sido resuelto después de los intentos frustrados de los años de 1930, y el sector rural se caracterizaba por una estructura agraria bimodal atrasada, donde el poder terrateniente dominaba las relaciones sociales y políticas y donde apenas se iniciaba la introducción de nuevas relaciones fundamentadas en un desarrollo capitalista. En los años de 1950 el sistema agro alimentario estaba en una fase todavía agrícola pues la industria de alimentos apenas empezaba a desarrollarse después de superar la fase artesanal que la caracterizó durante los primeros cincuenta años del siglo pasado.

Después de los años de 1960, el SAGRO entró en una fase de transición hacia un sistema agroindustrial propiamente dicho. En esa fase de transición el valor agregado en la agricultura sigue superando al generado en la industria transformadora, aunque cada vez es menor. Esta fase de transición no ha terminado y lleva cerca de cuarenta años debido al atraso industrial del país, al proceso de desindustrialización que se presentó desde fines de los años de 1970,

[ 132]

El sistema agroalimentario en perspectiva

acentuado con la crisis de los años de 1990 y por la incapacidad y la falta de decisiones políticas para superar el problema agrario. En esta fase de transición la agricultura siguió, de acuerdo con los patrones internacionales, disminuyendo su participación en el PIB total hasta llegar hoya cerca de 13% en términos constantes.

La transformación estructural del SAGRO muestra, en la mayoría de los países, una diversificación y diferenciación en todos sus sub sectores, marcada por la modernización y la coexistencia con sistemas atrasados y en procesos de cambio. En la agricultura se observa la convivencia, aun no pacífica, entre la producción moderna con la campesina; en la industria de alimentos la gran empresa con vínculos con transnacionales conviviendo en una lucha muy desigual con la pequeña y mediana empresa; en el comercio la competencia entre los hipermercados con las tiendas de barrios y los pequeños supermercados, y lo mismo puede observarse en el comercio mayorista, donde comparten espacios los comerciantes de las tradicionales centrales de abasto con las firmas modernas de distribución que manejan varias líneas de productos.

En esa transición del sistema se ha configurado un sub sector agroindustrial moderno que corresponde a la tercera fase de desarrollo del sistema, el cual convive con un subsector en transición y con sectores de la agricultura tradicional que no han entrado a utilizar la técnicas modernas. A diferencia de los sistemas agroalimentarios de los países más desarrollados, donde todo tiende a homogeneizarse en cuanto a tecnologia, acceso a servicios, manejo empresarial y sistemas de coordinación e información; el nuestro es un sistema disparejo, desigual, conflictivo, todavía desarticulado en buena parte, con poderes monopólicos y oligopólicos y donde los consumidores apenas están empezando a entender la importancia de organizarse para defender sus derechos. Es, además, un sistema donde el Estado todavía no entiende la importancia de considerar la agricultura y la agroindustria como unos de los sectores estratégicos en el desarrollo.

Pero vamos hacia un sistema más moderno y más desigual dentro del modelo de desarrollo actual, con tendencias a una homogeneización y concentración económica todavía mayor, si continúan operando las dinámicas en marcha y las políticas estatales, así como la articulación inequitativa a los procesos de globalización o, como se ha dicho recientemente, si opera una vinculación poco inteligente a la globalización.

[ 133]


La dimensión del sistema agroalimentario

En términos cuantitativos el aparato productivo agroindustrial (agricultura más industria de alimentos) representa hoy 26% del PIE total en términos constantes; en 1965 representaba 36%; esta caída es estructural y sigue las mismas tendencias de la agricultura que en 1965 era 26% del PIE y hoy está en 19% (en términos corrientes el PIE agroindustrial es 20% y la agricultura, 13%). Si a este dato se agregara al PIE que se genera en las actividades de comercio y servicios, relacionadas con la agro industria y la agricultura, seguramente estaríamos hablando que un sistema agroalimentario que representa cerca de 30% del PIE nacional; una cifra nada despreciable.

En el sector agropecuario el SAGRO utiliza 4,3 millones de hectáreas en agricultura frente a un área potencial de 18,3 millones, o sea sólo usa 23,7% de su potencial. En ganadería utiliza 29 millones de hectáreas (sin contar con unas 8 millones en malezas y rastrojos) frente a un potencial para ganadería de sólo 15,3 millones; es decir se está utilizando en ganadería 89,5% más del suelo apto para esa actividad. Esto lleva a el sobre uso del suelo, que genera su degradación y deterioro.

Como se observa en el cuadro, la industria de alimentos y bebidas representa 36.7% del valor de la producción industrial, un tercio del valor agregado de la industria, y ocupa 25.9% del total de personas en la industria, en tanto que el número de establecimientos es un poco más de la quinta parte. La importancia económica de este sector no puede ponerse en duda.

Principales variables de la industria de alimentos y bebidas, 1999

Alimentos Bebidas Total % Alimentos y

Subtotal Industria bebidas

Numero de establecimientos 1.450 134 1.584 7.014 22,58

Personal ocupado 110.685 23.846 134.531 519.467 25,90

Producción bruta (millones) 14.125.810 3.476.200 17.602.010 47.935.697 36,72

Consumo intermedio 9.169.810 1.123.933 10.293.743 25.758.307 39,96

(millones)

Valor agregado (millones) 4.956.000 2.352.268 7.308.268 22.177.390 32,95

Fuente: Dane, cifras preliminares.

[ 134 ]


En la industria de alimentos, según la Encuesta Manufacturera del DANE, ocupan los primeros lugares en su aporte al valor de la producción los subsectores de: molinería, lácteos, industria azucarera, la fabricación de aceites y grasas vegetales, y la matanza de ganado y preparación y conservación de carnes. La industria pesquera y la preparación de conservas y legumbres ocupan el último lugar, dos sectores que son claves en la alimentación actual y futura. La industria se caracteriza además por una estructura oligopólica en las ramas más dinámicas con una fuerte dependencia de insumos, maquinaria y equipos importados, frente a un sector agrícola donde impera más la libre competencia en la producción con pocas posibilidades de acordar precios o de realizar negocios más equitativos en el mercado.

El alto peso del consumo de alimentos en la canasta familiar se corresponde con la importancia de los establecimientos del comercio al detal de productos alimenticios que representan 28.7% de un total de 182.168 establecimientos comerciales minoristas. Según información de Confecámaras de 19982, son 63.199 establecimientos minoristas los que distribuyen alimentos en el país, sin contar con el comercio callejero informal. Este sector genera 197.555 empleos de un total de 520.499 de la distribución minorista de todo tipo de bienes, mientras que el comercio mayorista emplea 30.382 de un total de 126.459. El comercio al por mayor de comestibles y bebidas con 7.378 establecimientos sólo representa 3.3% del total.

En el comercio de alimentos se observa la tendencia hacia la masiva incorporación de tiendas tradicionales y de consumo local, en segundo término la ampliación del tamaño y la construcción de nuevos supermercados y en tercer lugar la creciente participación en el volumen de ventas de los supermercados3• Los supermercados que distribuyen al por menor todo tipo de bienes aumentaron de 995 a 1073 entre 1994 y 1998, según Nielsen, y para el año 2000 se esperaba la incorporación de por lo menos 10 hipermercados más. Es indudable el avance de los supermercados sobre las tiendas tradicionales: 1.073 supermercados que venden tanto como 170.799 tiendas del canal tradicional; en tanto que 88 hipermercados realizan ventas equivalentes a 38,2% del total de las ventas de los supermercados.

2 CID, Universidad Nacional de Colombia, Ministerio de Desarrollo Económico, Una política pública para el comercio interno de Colombia, Santafé de Bogotá, 2000. Esta información está tomada de AC Nielsen Colombia. Universo de establecimientos detallistas, 1998-1999, citado por CID, op. cit.

[ 135 ]


En el comercio exterior agroindustrial puede observarse que durante la década de 1990 las importaciones agrícolas y agroindustriales tendieron a aumentar su participación en el total de importaciones de 8,5% a 12%, en promedio, durante los últimos años. Este indicador está cerca de los niveles de riesgo para la seguridad alimentaria si las exportaciones no se dinamizan de manera significativa para aumentar la capacidad de compra de alimentos en el exterior. Colombia no tiene problema de seguridad alimentaria desde el punto de vista de la oferta, pese a que las importaciones de estos bienes y de procesados pasó de US$443 millones en 1990 a US$1.860 en 1998 para estabilizarse alrededor de unos US$1.500 millones en 2000. El ritmo de crecimiento de las importaciones ha sido durante los noventa mayor que el de las exportaciones, pero es de esperar que esta tendencia se revierta en los próximos años.

Las exportaciones del sector muestran una tendencia estructural a disminuir su participación en el total de las exportaciones del país: han bajado de 70% de participación hace unos 20 años a situarse en un rango entre 20 y 30%. El valor de las exportaciones fue US$3.824 en 1998 y US$3.l76 en 1999, y se estima en unos US$2.600 millones en 2000, dados los efectos de la crisis cafetera.

La balanza comercial agropecuaria (bienes primarios) se vuelve inestable en los años de 1990 pero fluctúa con un saldo positivo de unos US$2.000 millones, incluido por supuesto el café. En cambio, la balanza de bienes agropecuarios procesados (agroindustrial) se deteriora a partir de 1995 y el país no recibe excedentes de ella durante el resto de la década. Aunque el sector agroindustrial no está aportando en términos netos divisas al país, en ese sector existe el mayor potencial para sustituir exportaciones primarias sin poco valor agregado por bienes agropecuarios más industrializados.

Esta importancia económica y social del sistema agroalimentario no se corresponde con el tratamiento que tanto el Estado como la sociedad le otorgan, y de allí se derivan los múltiples problemas que lo aquejan.

Del problema agrario al problema agroalimentario

Colombia no ha resuelto su problema agrario. En los campos colombianos hay una lucha cotidiana por el acceso a la propiedad rural, por la defensa del derecho de propiedad, por la permanencia de las familias campesinas en su parcela, por el respeto a los derechos humanos de sus habitantes, por el acceso a los demás recursos de la producción y por la participación en la economía y la sociedad co-

[ 136]


lombianas. Existen serios conflictos e ineficiencias en el uso del suelo: tierras aptas para la agricultura se están usando en ganaderías extensivas, tierras forestales se usan en ganadería y tierras ganaderas se usan en agricultura. La concentración de la propiedad territorial por un lado, y su gran fragmentación en el minifundio y microfundio, por el otro, configuran un sistema bimodal de tenencia de la tierra y de relaciones sociales de producción y poderes que no facilitan ni ayudan a la integración de los productores a los procesos de industrialización ni a su organización eficiente o la expresión de sus intereses colectivos. Tampoco facilitan la solución de conflictos y más bien ayudan a la expulsión de campesinos y habitantes rurales hacia las zonas de frontera para engancharse en los cultivos ilícitos, en un proceso de destrucción del medio ambiente y de los recursos naturales de reserva, así como de enfrentamiento de los pobladores con el Estado y las potencias extranjeras.

Los habitantes rurales, en la mayoría de los zonas donde viven, no se sienten colombianos respaldados por el Estado y la sociedad, sino discriminados, subordinados a los intereses urbanos y utilizados por los intereses electoreros de las clientelas y los grupismos partidistas. No tienen partidos políticos en los que puedan confiar la representación de sus intereses, poco conocen de democracia, y sus derechos son pisoteados por quienes se apropian del territorio. La lucha por la tierra, que caracterizó las reivindicaciones campesinas en los dos últimos siglos, ha sido reemplazada, en términos políticos y económicos, por una lucha por territorios, no ya por los campesinos, sino por los grupos alzados en armas que quieren imponer sistemas antidemocráticos en que cuenten los intereses de personas y grupos, mas no el interés nacional.

Todos estos fenómenos afectan la actividad productiva, su eficiencia, su competitividad, su capacidad de satisfacer las exigencias de los consumidores y de los mercados en expansión por fuera de nuestras fronteras, inciden en la modernización y actualización permanente de los sistemas empresariales y de manejo de los recursos; afectan la seguridad de los derechos ciudadanos y de la propiedad; alejan la inversión y desmejoran el sistema agroalimentario en su conjunto. Todos ellos expresan también la desidia estatal y de la sociedad colombiana para resolver problema estructurales que requieren de una atención permanente en el campo colombiano. ¿Podemos hablar del funcionamiento de un Sagro en esas condiciones, o siquiera de su existencia, cuando el origen del mismo (la agricultura) vive una situación de anormalidad de inmensas proporciones?

El problema agrario, entendido como la existencia de dificultades para acceder libremente a la tierra y los recursos productivos y como la operación de sis-

[ 137]


temas de tenencia de la tierra anacrónicos y de relaciones sociales de producción atrasadas con todos las articulaciones que ello tiene con la sociedad y la forma de operar del Estado, está siendo reemplazado por el problema agroalimentario, el cual se deriva fundamentalmente del hecho de la pérdida continua de participación del PIB agropecuario en el PIB nacional, y de los procesos de aumento creciente de los valores agregados por fuera de la finca y en especial en las producción agroindustrial; además del creciente número de pobres y desempleados que no alcanzan a tener los ingresos necesarios para los mínimos vitales; además de la creciente transnacionalización del aparato productivo alimentario, el control de la tecnología y la información en manos de grandes complejos empresariales mundiales, la pérdida de soberanía en la definición de las políticas agrícolas y alimentarias y el proceso de concentración de poderes en el subsector agroindustrial, comercial y financiera y de la información, frente a la debilidad del Estado y la poca gobernabilidad que lo caracteriza en estos tiempos y en el inmediato futuro.

El poder de los agricultores, trasladado al poder de los sectores urbanos industriales articulados con el sistema financiero-comercial y con los dueños de la tecnología, en una sociedad que camina hacia una sociedad del conocimiento, se ha trasladado del campo a la ciudad en esta fase de transición y de modernización desigual. La agricultura se ha convertido en un eslabón subordinado a esos intereses donde el poder de las transnacionales es creciente y donde las principales empresas y grupos de la industria de alimentos han entrado en negocios y tratos con las transnacionales para sobrevivir a la dura competencia en la era de la globalización. En ese proceso, los consumidores y los distribuidores de alimentos -en representación de aquellos- se han ido convirtiendo en los definidores de los sistemas de producción y de las tecnologías que deben usar los agricultores; de un sistema donde la oferta era la que definía los bienes que iban al mercado, se ha pasado a otro donde la demanda es la que define el tipo de bienes que deben producir los agricultores. La subordinación es completa, excepto en bienes muy especiales donde los productores pueden entrar a orientar nuevos consumos en nichos muy especializados.

Colombia tiene entonces que resolver simultáneamente dos problemas básicos: el problema agrario como un problema de vieja generación y el problema agroalimentario como uno de nueva generación; el reto es entonces más complejo, difícil y costoso que antes. El problema agro alimentario es un asunto que compete no solamente del Ministerio de Agricultura, sino también a todo el Estado en sus diversas manifestaciones. Requiere sistemas de coordinación efi-

[ 138]


cientes y poderes públicos bien establecidos para regular la competencia y el comportamiento de los agentes en función del interés público.

Resolverlo requiere además de una visión estratégica a largo plazo que permita visualizar las transformaciones estructurales necesarias para tener un sistema eficiente y eficaz que responda a las necesidades nacionales y no solamente a los requerimientos de los intereses de las transnacionales ávidas de ganar mercados y de imponer condiciones a los consumidores, así como de ejercer dominios sobre el sistema.

La discusión sobre la seguridad alimentaria se ha ido perdiendo en las discusiones académicas a medida que avanza el proceso de globalización y que los países pueden obtener en los mercados internacionales una canasta amplia de alimentos a precios favorables, generalmente subsidiados y en condiciones financieras y de calidad aceptables. Ello hace que los países hagan pocos esfuerzos por recuperar o reactivar sus producciones para el consumo interno y prefieran incentivar más la producción para la exportación con el fin de obtener divisas que les permita adquirir aquellos bienes en los cuales no tienen ventajas competitivas.

La problemática de la seguridad alimentaria bajo los criterios de la nueva política macroeconómica que opera para la búsqueda de ventajas competitivas per se se reduce a tener suficiente capacidad de compra nacional (divisas) para adquirir alimentos en los mercados externos. El concepto de autosolvencia alimentaria sustituye el concepto de seguridad alimentaria y deja al Estado un rol relativamente menor, de muy poca capacidad, para resolver los problemas de acceso a los alimentos. Esa política concibe que cuando se logra un crecimiento económico mucho más dinámico, éste de por sí va incorporando a toda la población en la generación de ingresos y empleo, y le va resolviendo su problema individual de seguridad alimentaria; por tanto el Estado no necesita intervenir, ya que el mercado resuelve los problemas.

Indudablemente, en un mundo mucho más abierto e interdependiente, la seguridad alimentaria no es un problema específicamente individual de los países, sino un problema de bloques de países porque hay una tendencia a la integración para defenderse en el comercio internacional. Cada país tiene hoy individualmente una menor autonomía para tomar decisiones en el manejo interno de su agricultura. Este mundo interdependiente y más globalizado hace que las políticas agrícolas de los países estén más condicionadas por las políticas de bloques de países, y se goce de menor autonomía para el manejo interno de los problemas de seguridad alimentaria. Esto constituye un elemento nuevo que

[139 ]


hace más complejo y difícil el manejo del problema porque trasciende las fronteras nacionales y se sale del ámbito interno de los países.

Todos esos elementos constituyen un cuadro propicio para que existan muchos habitantes con dificultades para alimentarse en las zonas urbanas y rurales. En esas condiciones, creer que la operación de las fuerzas del mercado resuelve la disponibilidad y el acceso a los alimentos de los pobres, o que el crecimiento por sí solo es suficiente para resolver estos problemas, o que la búsqueda de la competitividad en la producción agrícola y la compra de alimentos más baratos en el exterior resuelven la seguridad alimentaria, no deja de ser un insulto a la inteligencia.

Creer también que la nueva revolución tecnológica que trae la novedad de los alimentos transgénicos, será la panacea para la alimentación del planeta porque incrementa apreciablemente los rendimientos físicos y pone a disposición de los consumidores productos más baratos, por ahora, es dar a la tecnología una virtud que no posee: la distribución de los frutos del progreso a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad o de oportunidad. En sociedades como la nuestra con las características anotadas, la tecnología es muy importante para aumentar la producción, pero no es suficiente para irrigar de manera adecuada los ingresos entre todos los participantes en los procesos productivos. Genera mayores ingresos para los dueños de los factores productivos, en especial los que poseen los conocimientos, la información, el capital o la tierra, en cantidades adecuadas a la exigencias del mercado.

Gran parte de los países en desarrollo se están convirtiendo en importadores de alimentos, mientras que los países más industrializados que subsidian a la agricultura y le otorgan grandes ayudas a sus productores se han convertido en exportadores de commodities, cambiando la división internacional del trabajo en los sistemas agroalimentarios. Son esos países los que disponen de los recursos para impulsar y profundizar la revolución tecnológica, y los primeros que aprovechan sus resultados. Es en esos países donde se ubican las casas matrices de grandes empresas multinacionales que controlan las semillas de la nueva revolución tecnológica, y por tanto las que podrán controlar indirectamente la producción alimentaria. Allí están también las grandes empresas agroindustriales y comerciales que dominan los mercados de alimentos procesados. El avance de estas empresas es notorio en América Latina y las cadenas agroalimentarias más dinámicas están controladas hoy por empresas transnacionales.

La lucha para tener seguridad alimentaria no es sólo contra los factores climáticos, la recuperación de suelos degradados, la contaminación ambiental y del agua o la lucha por convencer a los gobiernos sobre la importancia de la agri-

[ 140]

El sistema agroalimenlario en perspectiva

cultura. Es una lucha contra los factores de concentración del progreso técnico y la desigualdad internacional de los ingresos y los poderes políticos en un mundo globalizado. Pero también es en el caso de Colombia una lucha por superar los factores estructurales del atraso, la violencia y la guerra, las desigualdades y las exclusiones. El mercado ayuda pero poco en estos casos; al contrario se requiere que el Estado intervenga eficiente y eficazmente de manera decidida y cualificada para combatir los factores que mantienen la pobreza y la agudizan. No es sólo la intervención del Estado la que mejorará la situación, sino también la participación organizada del sector privado, en una labor de complementación y apoyo mutuo con lo público. Entre ambos podrían montar una empresa o un proyecto nacional para el manejo de la seguridad alimentaria de los colombianos más desprotegidos no para hacer clientelismo y asistencialismo, sino para crear oportunidades y garantizar transferencias cuando son necesarias.

En Colombia las importaciones de alimentos, incluidas materias primas y procesados llega en promedio a 12% del total de todas las importaciones que hace el país. Este indicador es manejable pues con índices superiores a 15% se presentan dificultades para la seguridad alimentaria por el lado de la oferta. Con la apertura económica se aumentó el índice desde 8.5% a 12% en promedio, y ello fue resultado del ajuste que se dio en el aparato productivo; no es probable que en el corto plazo disminuya, pero el país podría atenuarlo un poco con una política de incentivos a la producción de algunos productos, que aunque no pueden competir estructuralmente con los mismos bienes subsidiados del exterior, se pueden producir competitivamente en algunos nichos geográficos y sustituir algunas importaciones. Ello por supuesto es limitado, pero crearía la oportunidad de usar áreas agrícolas disponibles con potenciales desaprovechados ..

La mejor política para la seguridad alimentaria en Colombia es definitivamente la obtención de la paz, y la consideración del sector agropecuario y rural como un sector estratégico y de prioridad nacional.

¿ Qué traerá el futuro agroalimentario?

Los siguientes cambios son previsibles en el contexto internacional:

1. Una ola de desarrollo e innovación tecnológica e institucional de carácter universal está obligando a los países a introducirse a una sociedad del conocimiento, en la medida que éste y no los factores tradicionales de producción que generaban ventajas comparativas, es el que decidirá en el inmediato fu-

[ 141 ]


turo la competitividad de las naciones, de las cadenas productivas, de los clústers y las empresas.

2. Las políticas agrícolas de los países más desarrollados siguen sustentándose en fuertes ayudas y subsidios a los agricultores. La UE sigue consolidando su política de protección a la agricultura y sus pugnas con los Estados Unidos no han terminado en el intento de éste de promover un comercio alimentario más libre. Los mecanismos de protección para-arancelarios (medidas sanitarias, manejo del ambiente y los derechos humanos) continúan afectando y distorsionando las corrientes del comercio.

3. América Latina está entrando en un proceso de conformación de una zona de libre comercio, el Alea, que operará a partir del año 2005 y afectará el comercio y la producción agrícola de Colombia; al exigir que su producción sea más competitiva y especializada con un comercio más abierto.

4. La pérdida de biodiversidad, la escasez de agua, la destrucción de la capa de ozono y el cambio climático son los problemas ambientales que enfrentará el planeta durante este siglo. Colombia no es ajena a esta problemática, agravada por la destrucción de los recursos naturales que generan los cultivos ilícitos, la expansión de la ganadería extensiva, el uso de prácticas agrícolas inadecuadas y el indiscriminado uso de agroquímicos en la agricultura.

5. La producción mundial de alimentos, según las proyecciones de la FAO, crecerá a 1.3% anual en los próximos 30 años, con una desaceleración frente a la tasa de 2.2% anual en los pasados treinta años. Para los países en vía de desarrollo las tasas serán de 1.6% anual. Se espera que la producción de alimentos en América Latina y en los países en desarrollo se incrementará más rápido que en los países desarrollados.

6. Según las proyecciones de la población mundial, en los próximos 25 años habrá 2000 millones más de habitantes en el mundo, la mayoría de ellos concentrados en las ciudades de los países en desarrollo. La producción agropecuaria en estos países crecerá menos que la demanda, con lo cual seguirán siendo importadores netos de alimentos, a menos que los avances tecnológicos permitan superar la posible brecha alimentaria. Según el IFPRI, esta brecha podría más que doblarse en el mundo en desarrollo en los próximos 25 años, lo cual no debería ser causa de alarma en los países que logren suficientes divisas para importar alimentos.

7. En los países con menos ingresos, se espera que la demanda por raíces, tubérculos, cereales y oleaginosas sea muy dinámica; en los países con ingre-

[ 142]


sos medios, será la demanda por carnes, lácteos, huevos, frutas y hortalizas la que aumentará significativamente.

8. Se estima que el cambio tecnológico determinará 80% del crecimiento de la producción mundial, y sólo 20% se le atribuirá al uso de la tierra y el agua. Ello está indicando que el conocimiento desplazará rápidamente la importancia de los recursos tradicionales de la producción (tierra y mano de obra no calificada) sobre los cuales se han basado hasta ahora las ventajas comparativas.

9. Dos tercios de la población mundial sufrirá algún grado de estrés por falta de agua. En el futuro inmediato se necesitará 17% más de agua para atender las necesidades de la agricultura.

10. El consumo de alimentos exigirá cada vez más productos de calidad, saludables, inofensivos para el medio ambiente e inocuos; desarrollo de nuevos empaques y presentaciones e innovación de productos.

A estos factores generales se suman situaciones particulares de Colombia que afectarán en el inmediato futuro su situación alimentaria y los retos que tiene el sistema agroalimentario para responder tanto a las demandas internas como del mercado internacional.

La más inmediata es la reconstrucción del aparato productivo deteriorado por el conflicto. En la agricultura se requerirán medidas de emergencia para reactivar la inversión una vez se termine el conflicto y se restablezcan las condiciones de seguridad, confianza y disminución de riesgos e incertidumbres para los productores. No es descartable que en esas políticas de emergencia se pueda adoptar una política comercial que proteja transitoriamente cadenas productivas estratégicas para reactivar la agricultura, sin caer en la política asistencialista del pasado; protección selectiva con compromisos sociales e institucionales de los productores, tanto en la agricultura como en la agroindustria, son posibles si hay decisiones políticas con visiones a largo plazo.

La solución del tema de los desplazados por el conflicto pasa por la implementación de políticas de seguridad alimentaria para garantizar la alimentación de familias durante cierto período mientras se vuelven a reubicar en el sector rural o en los centros urbanos con vínculos de trabajo que les garanticen los mínimos vitales.

La reestructuración institucional para la operación eficiente del sector agroalimentario con una visión de futuro será la estrategia inmediata. Ello pasa por la redefinición de los papeles de lo público y lo privado y por la valoración de los bienes públicos como prioridad estatal.

[ 143 ]


Una definición estratégica del papel de las economías campesinas en el suministro de alimentos para mercados locales y regionales estará necesariamente presente en las discusiones; acompañada de políticas de acceso a recursos productivos en diversas modalidades, más allá de las políticas redistributivas tipo reforma agraria tradicional. Con esta política aparecerá la reestructuración de la economía cafetera para resolver los problemas de pobreza y seguridad alimentaria que se vienen gestando en este sector.

El sistema agroalimentario operará hacia el futuro con base en un sector productivo fundamentado en clusters, conglomerados, alianzas entre pequeños, medianos y grandes productores alrededor de las cadenas agroindustriales. Para ello el Estado fortalecerá los mecanismos de regulación de la competencia, facilitará la coordinación equitativa entre los diversos agentes de las cadenas agroindustriales; y perfeccionará la normatividad y su intervención eficiente en la regulación de los mercados.

Después de arduas discusiones y regulaciones sobre el comercio de alimentos transgénicos, éstos terminaran imponiéndose en el mercado en una competencia intensa con los alimentos más naturales. Colombia tiende a ser importador de cereales y oleaginosas de ciclo corto y, en esa medida, terminará importando transgénicos en algún momento, para lo cual deberá preparar recursos humanos especializados para el control y regulación del comercio interno y el consumo, aportando instrumentos publicitarios novedosos para que sean los consumidores quienes definan qué productos utilizan.

Las condiciones de la seguridad alimentaria desde la oferta deben revisarse para llenar algunos espacios del mercado interno con producción nacional que sea competitiva y reciba incentivos positivos de parte del Estado. El mayor reto de la seguridad alimentaria está por el lado de la demanda, en cómo aminorar y resolver el tema de la pobreza y la malnutrición. Las políticas de crecimiento económico son necesarias para resolver la pobreza pero no son suficientes en sociedades caracterizadas con grandes desigualdades y exclusiones como Colombia; por ello se requiere la intervención cualificada del Estado.

En el futuro inmediato hay retos grandes que deben enfrentarse con inteligencia y decisiones políticas compartidas: la pobreza rural, la reestructuración de la ganadería, la reestructuración de la economía cafetera, la potenciación de las posibilidades de la pequeña y mediana empresas en el sector rural, la explotación comercial de los bosques, el manejo del medio ambiente, el adecuado uso del suelo, la definición de un modelo tecnológico compatible con la disponibili-

[ 144 ]


dad de recursos y la sostenibilidad de la producción agropecuaria, la readecuación e innovación institucional, el fortalecimiento de la competitividad, la erradicación definitiva del analfabetismo y la prestación eficiente de los servicios públicos por parte del Estado, sea directamente o a través de contratos, y la calificación de la mano de obra que participa en el sistema agroalimentario.

El futuro del país y de su sector agroalimentario está en emprender, como una decisión nacional estratégica, un modelo de industrialización fundamentado en la agricultura, es decir, un desarrollo agroindustrial dinámico y más endógeno que arrastre tras de sí las capacidades empresariales y el uso del conocimiento. La industrialización basada en la agricultura con una Estado atendiendo la provisión de bienes públicos y un adecuado desarrollo institucional en condiciones de un desarrollo incluyente es una alternativa disponible para superar las condiciones de pobreza y postración de las áreas rurales.

[ 145 ]

Tendencias del sector agro alimentario en Colombia1

Introducción

Este documento es un intento de precisar los cambios ocurridos en el sistema agro alimentario de Colombia en las últimas décadas, tratando de capturar las tendencias más estructurales sin quedarse atrapado en los afanes de la coyuntura. En el país se están presentando cambios en el aparato productivo y en sus relaciones con los mercados que generan retos importantes para la investigación y la formación de recursos humanos en diversas áreas del conocimiento. La evolución de estos cambios está condicionada por la superación de los conflictos que aquejan a la sociedad colombiana y por las tendencias internacionales en los mercados y las políticas agrícolas, en particular.

Cuando se trata de percibir la evolución del sistema agroalimentario en Colombia, uno de los problemas que se enfrenta es la dificultad de encontrar estadísticas sistemáticas y creíbles sobre algunas actividades de gran importancia en el sistema. Las estadísticas oficiales siguen confeccionándose con el criterio de sectores de la actividad económica, lo cual hace difícil hacer un seguimiento de las cadenas de procesos interrelacionados y de agregación de valor que siguen los productos hacia el mercado y los consumidores. Estadísticamente, el sector de servicios y comercio, por ejemplo, se manejan muy globalmente sin posibili-

Este ensayo es una versión modificada y ampliada de un trabajo realizado para la UNAD en agosto de 2001.

[ 147]


dades de distinguir la porción de ellos que se involucra en el negocio de los alimentos.

Al final se agrega una bibliografía de utilidad para la universidad, sus profesores y estudiantes, a manera de muestra de la literatura disponible para el estudio del sistema agroalimentario. Este sistema se concibe aquí como el conjunto de procesos, agentes y relaciones que se establecen en el tránsito de los productos agropecuarios alimentarios desde la finca hasta el consumidor final, incluyendo todos las actividades que agregan valor a esos productos, así como las políticas y los ambientes institucionales que los afectan.

El sistema agroalimentario internacional y sus relaciones con el sistema agroalimentario colombiano

El sector agroalimentario en América Latina sigue las tendencias de un patrón internacional que muestra un descenso continuo del PIB agropecuario y del PIB agro alimentario a medida que aumenta el ingreso. La participación del sector agropecuario ha bajado de 15% en promedio en América Latina a fines de los años de 1960, a cifras inferiores a 10% en los de 1990; pero está aún lejos de llegar a menos de 3% del PIB, que aporta la agricultura en los países más industrializados.

Las actividades de transformación y procesamiento, servicios conexos de transporte y comercialización, y el comercio exterior, aumentan la importancia económica y social del sistema agroalimentario. Estas actividades, según el IFPRI, pueden generar incrementos cuatro veces superiores a la producción; de esa manera, la producción agroalimentaria en América Latina representa en promedio 25% del PIB. En países como Chile, Argentina, Brasil y México, donde el PIB agropecuario es inferior a 10% del total nacional, el PIB agroalimentario alcanza 30% del PIB total si se agregan las manufacturas de los bienes primarios y los servicios vinculados, y 40% si se toma en cuenta el total agroalimentario2•

2 Martín Piñeiro, Reflexiones sobre la agricultura de América Latina, BID, Conferencia sobre desarrollo de la economía rural y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, New Orleans, Luisiana, marzo, 2000.

[ 148 ]

Tendencias del sector agroalimentario en Colombia

Una de las tendencias observadas en el comercio internacional es la creciente participación de las exportaciones de productos más procesados, 10 cual ya es notorio en países como Argentina, Brasil, México, y en menor medida en Colombia y los países andinos donde todavía las exportaciones de bienes primarios sin mayor valor agregado tienen una gran importancia. Estos procesos van acompañados de exigencias cada vez mayores sobre la calidad, la inocuidad, y las condiciones de sanidad y manejo del medio ambiente.

Según la FAO, la producción mundial de alimentos se proyecta con un crecimiento de 1.3% anual en los próximos treinta años, con una desaceleración frente a la tasa de 2.2% anual de los pasados treinta años. Para los países en desarrollo las tasas serán 1.6% o 1.8%, si se excluye China. Esto cubrirá con creces los requerimientos de la demanda si se cumplen las provisiones del cambio tecnológico y hará que continué la tendencia decreciente de los precios de los bienes agrícolas. Pero en los países en vía de desarrollo el crecimiento de la producción será menor que la demanda, por 10 cual tienden a convertirse en importadores netos de alimentos; mientras sus exportaciones tradicionales crecerán lentamente.

Se estima que el cambio tecnológico determinará 80% del crecimiento de la producción mundial, y sólo 20% se atribuye al uso de la tierra y el agua. Ello está indicando que el conocimiento desplazará rápidamente la importancia de los factores naturales de producción sobre los cuales se han basado hasta ahora las ventajas comparativas y la creación de riqueza. Si al desarrollo tecnológico no se le da la importancia debida se podría llegar fácilmente a una catástrofe malthusiana. Los analistas prevén que con la biotecnología esto estará resuelto, y serán los productos transgénicos los que responderán, en general, con el reto de aumentar la producción. Sin embargo existe mucha controversia sobre el uso de estos productos pese a que el área cultivada con ellos ya asciende a más de 40 millones de hectáreas, con un proceso de crecimiento acelerado, en especial en los Estados Unidos, Canadá y Argentina.

Según las proyecciones de la población mundial, en los próximos 2S años habrá 2.000 millones más de habitantes en el mundo, la mayoría de ellos concentrados en las ciudades de los países en desarrollo (PED). Las necesidades alimentarias crecerán significativamente para satisfacer tanto esta población corno las proyecciones de incrementos en el ingreso, y para sacar a un porcentaje importante de malnutridos de su situación.

En los países desarrollados (PD) el crecimiento poblacional se estima en 1.2% anual y los ingresos crecerán a 2.3% al año. En esos países, la velocidad de crecimiento de la demanda por alimentos disminuirá y se saturarán los requeri-

[ 149]


mientos alimentarios. El consumo de cárnicos, frutas y hortalizas continuará aumentando, en tanto que los consumos de cereales y oleaginosas caerán (efecto saturación)3. La satisfacción de la demanda de alimentos en los PD será cada vez más exigente en calidad, salud, relación amigable con el medio ambiente, la inocuidad y la innovación en productos, empaques y presentaciones.

En los PED la demanda de alimentos crecerá básicamente por los incrementos en la población con un efecto ingreso menor. Es de esperar que la demanda por productos básicos como raíces, tubérculos, cereales y oleaginosas sea muy dinámica en los países con menores ingresos. En los de ingresos medios la demanda por cárnicos, lácteos, huevos, frutas y hortalizas se incrementará significativamente. En los países en vía de desarrollo se espera, según la F AO, que el porcentaje de desnutrición descienda de 18% registrado en 1995 a 10% en 2015, y a 6% en 20304•

Existe una tendencia al aumento significativo de la demanda de alimentos, especialmente en granos, carnes, aceites y productos hortifrutícolas, más por el comportamiento de la demanda de los países asiáticos (caracterizados por altas densidades de población) y los procesos dinámicos de crecimiento que por los aumentos en la demanda de los países más industrializados donde los consumos presentan algunos grados de saturación. También es posible que la demanda se active en los antiguos países socialistas y en la antigua Unión Soviética. Estos procesos constituyen oportunidades para los países latinoamericanos que todavía disponen de tierras para ampliar la producción o intensificar la existentes con las nuevas tecnologías. La reducción de las subvenciones internas a la agricultura en Europa y los Estados Unidos puede conducir a reducciones en las áreas cosechadas creando oportunidades para las exportaciones de los países tropicales y mejoras en los precios de los bienes agrícolas. Sin embargo, sobre estas tendencias no hay acuerdos, pues organismos como el Banco Mundial prevén la continuación de las bajas en los precios de los commodities.

En las tendencias de consumo alimentario se está presentando un fenómeno global: una revolución pecuaria orientada por la demanda en los países en vía de desarrollo con implicaciones profundas para la agricultura global, la salud, el

4

Corporación Colombia Internacional, La agricultura mundial en el siglo XXI: tendencias y proyecciones. Documento de apoyo a la construcción de la visión del sector agroalimentario colombiano en el año 2025, Santafé de Bogotá, agosto 2000. FAO. WorldAgriculture. Towards 2030,1999.

[ 150]


nivel de vida y el medio ambiente. Entre los inicios de los años de 1970 y mediados de los de 1990, el volumen de carne consumida en los PED creció casi tres veces más que en los PD, y se proyecta que su demanda en los PED se duplique entre 1995 y 2020 a 190 millones de toneladas~ con un incremento de sólo 25% en los países desarrollados; aun así la demanda de pollo seguirá excediendo la de otros bienes5•

En América Latina se estima que 47% de la demanda de cereales en 2020 se dirigirá a la alimentación animal, comparado con 42% en 1995; la demanda por maíz podrá sobrepasar la de trigo y arroz. En 2020, según el IFPRI, los granjeros de América Latina tendrán que producir 59% más granos con base en mayores rendimien tos6•

También se prevé que la producción de alimentos en América Latina y en los países en vía de desarrollo se incrementará mas rápido que en los países desarrollados. En 2020 los PED estarán produciendo 61 % de la producción mundial de carne, frente a 50% en 1995; y el crecimiento en cereales se prevé de 51 % para llegar a 59% del total mundiaF. Se espera, por ejemplo, que América Latina como exportador neto de carnes, incremente sus exportaciones 3.5 veces entre 1995 y 2020 para alcanzar 1.9 millones de toneladas.

Sin embargo, la demanda per cápita de productos cárnicos y cereales en América Latina todavía continuará por debajo de los países desarrollados, aun-

_ que la brecha en 2020 será mas estrecha. La demanda per cápita de cereales se incrementará en 43 kg (1995-2020) para alcanzar 335 kg en 2020, y la de cárnicos se incrementará 15 kg para llegar a 64 kg en 2020 (aumentos de 15% y 31 % respectivamente, y de 1.9% anual en cereales y 2.4% en cárnicos).

La participación del sector avícola en la oferta mundial de carnes pasará de 13% a 28% en los próximos treinta años. Igualmente, el consumo per cápita de pescado continuará aumentando a pesar de las grandes diferencias de consumo entre países; el consumo per cápita mundial puede llegar a 19 a 20 kg en 2030 según la F AO. El mayor porcentaje de crecimiento en la producción pesquera

6

7

Delgado, Rosegrant, Steinfeld Ehui y Cowbois. La ganadería hasta el año 2020: la próxima revolución alimentaria 1999. U na visión de la alimentación, la agricultura y el medio ambiente en el año 2020, IFPRI. Per Pinstrup-Andersen and J ulie Babinard. A Vision for Food, Agriculture an the Environment in Latin Americafor 2020, I.FPRI, Washington 2000. /bid

[ 151 ]


mundial debe provenir de la acuicultura, pues las capturas en mar abierto, ríos y lagos se estabilizarán en el futuro.

La demanda de oleaginosas en los PED impulsará la demanda mundial en las próximas décadas, según la F AO, con China, India y otro grupo pequeño de países liderando esa tendencia; y se estima que una de cada tres calorías en el incremento en el consumo de alimentos en los países en vía de desarrollo provendrá de productos oleaginosos, en relación con uno de cada cinco en los años de 1990. Se prevé una demanda adicional considerable de tortas para alimentación animal y para usos no industriales. En el conjunto de países la demanda mundial de oleaginosas sólo crecerá a 2.1 %, comparada con 4% de las dos pasadas décadas8•

Todas estas tendencias tendrán incidencias en el futuro desarrollo de la agricultura colombiana y es necesario tenerlas en cuenta si lo que se espera es una mayor vinculación a los mercados internacionales a través de las exportaciones. Pero también invitan a una reflexión sobre la necesidad de ocuparse más del mercado interno donde se presentarán oportunidades interesantes si el ingreso crece de una manera sostenible en las próximas décadas y en especial en la fase de la posconflicto colombiano. Las discusiones sobre seguridad alimentaria también requieren tener en cuenta esas proyecciones para definir los espacios que tiene el país para atender las demandas de alimentos con una política que evite una mayor dependencia, en especial se si ésta se genera con base en las ineficiencias del aparato productivo interno y en los conflictos en el uso del suelo como ocurre en la actualidad.

Cambios en el aparato productivo, de distribución y servicios

El sector agropecuario en Colombia

La tendencia observada en las áreas cultivadas durante los años de 1990 muestra un estancamiento en la explotación del suelo: en 1970 se cultivaban 2.603.000 hectáreas (sin incluir el café), en 1990 se cultivaron 3.744.000 y el año 2000 fue-

Corporación Colombia Internacional, op. cil.

[ 152]


ron 3.137.000. Este es un aumento muy tenue en 30 años con un fenómeno notorio en los años de 1990: la disminución de unas 600.000 hectáreas hacia al año 2000, que llegó ser de 896.000 hectáreas en 1998. Según las cifras del Ministerio de Agricultura, en 1999 y 2000 la agricultura empezó a recuperarse pues el área aumentó en 148.000 hectáreas durante 1999, y en 141.000 en 2000, considerando cultivos permanentes y transitorios.

El fenómeno que se debe destacar en los años de 1990 es la caída del área de cultivos transitorios en relación con los permanentes. Este fenómeno tiende a convertirse en un cambio estructural y de reestructuración del aparato productivo. Los cultivos transitorios, que fueron los más protegidos antes de los noventa en la política de sustitución de importaciones se afectaron por la crisis de rentabilidad generada con la desprotección arancelaria y su baja capacidad competitiva, y han cedido espacios a los cultivos permanentes En los últimos 20 años la dinámica de los permanentes ha sido más fuerte, de manera que las áreas de transitorios y permanentes muestran una tendencia a encontrarse en los años de 1990, fenómeno que de mantenerse configuraría una situación de cambio significativo en la estructura productiva (gráfica 1).

Gráfica 1. Participación por tipo de cultivos de la superficie cosechada

80

70

i::::=~~ ~ 30 Permanentes

20

10

1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 Años

1'" Transitorios ..... Permanentes I

Este fenómeno, que tiende a convertirse en estructural, esconde por supuesto la crisis de rentabilidad de los transitorios, pero muestra un hecho positivo: la agricultura tiende a ser más de productos tropicales donde el país tiene

[ 153 ]

Absalón Machado Cartageno

mayores ventajas comparativas y puede crean con mayor facilidad ventajas competitivas. En ese sentido, podía decirse que la crisis agrícola ha sido un hecho positivo si se mira a largo plazo. Por supuesto, hubo agentes perdedores y otros ganadores, como en todos los procesos de este tipo, cuando no existen alternativas claras para los que pierden dentro del mismo sector.

Los cultivos permanentes tienen características y externalidades positivas desde el punto de vista del desarrollo siempre y cuando existan condiciones fáciles de entrada al negocio, vía acuerdos y alianzas entre pequeños, medianos y grandes. Facilitan la formación de clusters, de complejos agroindustriales, la agregación de valor, el desarrollo empresarial; y facilitan la prestación de servicios a los trabajadores y el mejoramiento de los niveles de vida más allá de 10 que pueden hacer los cultivos transitorios. El proceso de acumulación es mucho más intenso, el empleo es más permanente y se dan condiciones para que la población vinculada se incorpore a los beneficios de la seguridad social.

Este comportamiento de las áreas cultivadas no se ha traducido en una disminución del valor de la producción, que aumenta durante toda la década de 1990, con caídas puntuales en 1992 y 1993 y durante 1996. Ello refleja en principio aumentos de productividad.

El crecimiento del valor de la producción refleja una gran inestabilidad en el sector, en la medida que los crecimientos anuales son muy variables y no alcanzan a definir una senda estable de crecimiento. El valor de la producción agrícola cae más que el de la ganadería hasta 1996, pero se recupera más que el de la ganadería a fines de la década. Esa inestabilidad del crecimiento refleja indudablemente las consecuencias del proceso de reestructuración del aparato productivo.

También se observa una tendencia estructural de convergencia del valor de la producción pecuaria y la agrícola (gráfica 2), fenómeno que se intensifica en los años de 1990 y está relacionado de alguna manera con la pérdida de importancia relativa del valor de la producción cafetera en el sector. El sector pecuario participaba con 33% del valor de la producción agropecuaria en 1990, y ascendió a 40% en 1999, en tanto que la agricultura retrocedió de 65% a 60%. Ello se explica por la gran dinámica de la avicultura, la producción de leche y derivados, la modernización de la porcicultura y el avance de la piscicultura, más que por los aumentos en productividad o valor agregado de la ganadería tradicional que entró en una fase de expansión y de ocupación de espacios de tierras que en buena medida son más aptas para la agricultura o la explotación forestal.

[ 154 ]

80.0

70.0

60.0 IU

50.0 '¡;-... = 40.0 IU

~ 30.0 ~ 20.0

10.0

1970


Gráfica 2, Composición del PIB Agropecuario 1970-2000

Agrícola

Pecuario

1975 1980 1985 1990

Años

1995

Como lo indica la gráfica 3, durante los años de 1970 se presentó una baja productividad en la agricultura, al ponerse los índices de superficie por encima de la producción, en tanto que en los ochenta hubo un estancamiento de productividad y durante la década de 1990 la productividad estuvo creciendo de manera continua. Una mirada en detalle a la información indica que el crecimiento de la productividad en los años de 1990 se explica por los cultivos transitorios, que al ser los más afectados por el proceso de apertura obligaron a los empresarios a hacer grandes esfuerzos por mejorar la competitividad, lo que no sucedió en los cultivos de plantación donde la productividad se movió muy poco en el conjunto, auque sería necesario un análisis por productos para visualizar las diferencias en las productividades.

El comercio exterior del sistema agroalimentario

Durante la década de 1990 las importaciones agrícolas y agroindustriales tendieron a crecer su participación en el total de importaciones y pasaron de 8,5% a 12%, en promedio, en los últimos años (gráfica 4). Este indicador está cerca de los niveles de riesgo para la seguridad alimentaria si las exportaciones no se dinamizan de manera significativa para aumentar la capacidad de compra de alimentos en el exterior frente a aumentos de la demanda interna. Colombia no tiene problema de seguridad alimentaria desde el punto de vista de la oferta,

[ 155 ]

140

120

100

~ 11 80

~ .. " :a 60 .s

40

20


Gráfica 3. Índice del área cultivada y volumen de la producción agrícola

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Años _ Superficie ~Volumen

Gráfica 4. Participación de las importaciones agroindustriales en el total de importaciones

18.00% ~-------------------------------------------------------------,

16.00%

14.00%

12.00%

.. '" 10.00% 1 8.00%

6.00%

4.00%

2.00%

0.00% o N ~ ~ 00 o N ~ ~ 00 o N ~ ~ 00 ~ ~ ~ ~ ~ 00 00 00 00 00 ~ ~ ~ ~ ~

~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

Años ~

Importaciones AAGRlTotallmportaciones Polinómica (Importaciones AAGRfTotallmportaciones)!

[ 156]

2000


pese a que las importaciones de estos bienes y de procesados pasó de US$443 millones en 1990 a US$I.860 en 1998 para estabilizarse alrededor de unos 1.500 millones en 2000. El ritmo de crecimiento de las importaciones ha sido mayor durante los años de 1990 que el de las exportaciones, pero es de esperar que esta tendencia se revierta en los próximos años.

Por su parte, las exportaciones del sector muestran una tendencia estructural a disminuir su participación en el total de las exportaciones del país: han bajado de 70% de participación hace unos 20 años a situarse en un rango entre 20 y 30% (gráfica 5). El valor de las exportaciones fue US$3.824 millones en 1998 y US$3.176 millones en 1999, y se estiman en US$2.600 millones en 2000, dado los efectos de la crisis cafetera.

90.00%

80.00%

70.00%

60.00% = 'o ." 50.00% .. . 9-.€ 40.00% .. Ilo

30.00%

20.00%

10.00%

0.00% o "-~

Gráfica 5. Participación de las exportaciones agroindustriales en el total de exportaciones

N .". '" 00 o N .". '" 00 o N .". "- "- "- "- 00 00 00 00 00 '"' '"' '"' ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~

Años

Exportaciones AAGRfTotal Exportaciones Polinómica (Exportaciones AAGR/Total Exportaciones) I

La balanza comercial agropecuaria (bienes primarios) se vuelve inestable en los años de 1990 pero fluctúa alrededor de un saldo positivo de unos US$2.000 millones, incluido por supuesto el café. En cambio, la balanza de bienes agropecuarios procesados (agroindustrial) se deteriora a partir de 1995 y el país no recibe excedentes de ella durante el resto de la década. El auge de impor-

[ 157]


taciones de alimentos procesados y los pocos estímulos a la exportación causados por la sobrevaluación de la tasa de cambio explican ese hecho. Hacia 2000 la balanza agrícola se había deteriorado por la caída en los precios del café (gráfica 6). Aunque el sector agroindustrial no está aportando en términos netos divisas al país, es en ese sector donde existe el mayor potencial para sustituir exportaciones primarias sin poco valor agregado por bienes agropecuarios más industrializados.

Gráfica 6. Balanza comercial por subsectores

3,500,000 T'--------

3,000,000

2,500,000

j 2,000,000

'Q .., ~ 1,500,000

'" .. ~ 1,000,000

500,000 .. " ........

" .......... .

, í

..

.. , , \

l"'/ \ . . . .

~"-""-/

!:

... ,. .. .; .'"'.

L.- .... ·~.: \ '.J

f\ r·.,

\ .. , . 'J

o t ~ ~'V':'"""'~, >--~ -1 "ój "ój "Ó}-

·500,000 ')(

e} C<:;)o ,es

Años

....... Balanza comercial a~rícola --Balanza comercial a,groindustrial

La gráfica 7 muestra un fenómeno típico del comercio exterior colombiano: el comercio importador está repartido en la actualidad de manera casi igualitaria entre bienes primarios y procesados. La importancia de las importaciones primarias creció en el segundo quinquenio de los años de 1980 pero disminuyó a favor de bienes procesados (alimentos en especial) durante la década de 1990. Si la tendencia que muestra la gráfica se mantiene, en el comercio de importaciones de la próxima década prevalecerán los alimentos procesados frente a los productos agrícolas sin procesar. Esta es una tendencia explicable por los cambios en el consumo hacia bienes procesados provenientes de los países más industrializados.

[ 158 ]

" .~

" u .. ~

.. "i " ~

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%


Gráfica 4. Participación de las importaciones agrícolas yagroindustriales en el total

Años

Importaciones agrfcolas/importaciones AAGR - - 'Importaciones agroindustriales/lmportaciones AAGR

Gráfica 8. Participación de las exportaciones agrícolas y agroindustriales en el total

100% ~------------------------------------------------------------------------------,

.•....•. 90% ....•. ,+,

+' ' .. 80% -"" +,

"+

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Años

..... Exportaciones agrícolas/exportaciones AAGR Exportaciones agroindustriales/cxportaciones AAGR

[ 159]


En el caso del comercio exportador, la gráfica 8 señala una tendencia parecida a la de las importaciones: tienden a crecer las exportaciones con mayor valor agregado (procesados) comparadas con las de bienes primarios sin procesar. Pero las exportaciones procesadas están muy lejos de superar a las primarias, pues sólo representan 20% del total de las exportaciones del sistema comparado con 80% de las primarias. El esfuerzo que debe hacer el país para superar su situación de exportador de bienes agropecuarios sin procesar es muy grande. De allí la importancia de avanzar en el desarrollo tecnológico nacional y en la aplicación de nuevas tecnologías industriales, así como en el diseño de nuevos procesos para aprovechar las oportunidades de venta de productos alimenticios de orden tropical procesados, a tiempo que se explotan más intensamente las demandas del mercado interno, hoy en día suplidas muchas de ellas con productos importados.

Sin embargo se registran cambios en la canasta de productos exportables, todavía de pequeñas magnitudes, y se ha ido avanzando de manera lenta en la diversificación de los mercados de destino de la oferta exportable.

El país tiene una experiencia en comercialización internacional en commodities como café, banano, azúcar, flores y más recientemente en aceite de palma y los productos de la pesca. Algunos de estos productos han desarrollado verdaderas economías de aglomeración (clusters) con gran impacto en el desarrollo regional. Aparecen posibilidades marginales para la exportación de productos de la industria láctea y cárnica, pero con grandes dificultades pues estos son mercados muy regulados. Otras opciones como frutas tropicales, hierbas, vegetales, productos ecológicos y de la biodiversidad, están por desarrollar sus potenciales.

La industria de alimentos

La industria de alimentos participaba hacia 1990 con cerca de 10% del Producto Interno Bruto, y generaba 6% del empleo. Al finalizar la década había ganando participación en el PIB, pues en 1997 llegó a 12% a precios corrientes. Sin embargo, una tendencia que tiende a ser universal es que la participación de la industria alimentaria en el PIB tiende a disminuir a medida que aumenta el ingreso, poniendo las cifras a valores constantes. En efecto, su participación en el PIB fue 9.1% en 1985 ybajó a 7.1% en 1995.

Como se observa en el cuadro 1, la industria de alimentos y bebidas representan 36.7% del valor de la producción industrial, un tercio del valor agregado,

[ 160]


y ocupa 25.9% de personas en la industria, en tanto que el número de establecimientos es un poco más de la quinta parte. La importancia económica de este sector no puede ponerse en duda.

Cuadro 1. Principales variables de la industria de alimentos y bebidas, 1999

Alimentos Bebidas Total % Alimentos

Subtotal industria y bebidas

Número de establecimientos 1.450 134 1.584 7.014 22,58

Personal ocupado 110.685 23.846 134.531 519.467 25,90

Producción bruta (millones) 14.125.810 3.476.200 17.602.010 47.935.697 36,72

Consumo Intermedio 9.169.810 1.123.933 10.293.743 25.758.307 39,96

(millones)

Valor agregado (millones) 4.956.000 2.352.268 7.308.268 22.177.390 32,95

Fuente: Dane, cifras preliminares.

El dinamismo de la industria alimentaria fue muy significativo durante la década de 1990, y muy superior al de la industria en su conjunto. En efecto, mientras que el valor de la producción bruta del total de la industria aumentó en 29,5% entre 1992 y 1998, el de la industria de alimentos alcanzó un incremento equivalente a 48,5% en el mismo períod09 • Esta industria alimentaria ha sido un buen amortiguador de las crisis y en general se mantiene estable en época de un bajo crecimiento de la economía. Mientras que en el total de la industria el personal ocupado cayó 1,3% entre 1992 y 1998, en la industria alimentaria el personal ocupado creció 1,2% en el mismo período.

9

Como se señala en los documentos preliminares de AgroVisión:

La agroindustria colombiana ha mostrado un gran dinamismo y una gran capacidad para adaptarse a las necesidades del mercado, además de jalonar inversión extranjera directa y los capitales de los grandes conglomerados económicos del país, con sus consecuencias sobre la concentración industrial, la adopción tecnológica y el desarrollo corporativo. Asimismo, es notorio el desarrollo en mercadeo, relacionado con marcas, publicidad y certificación de calidad. No obstante lo anterior, en algunos casos en los que predominan las medianas y pequeñas

Corporación Colombia Internacional. Perfil de Productos. Frutas procesadas, No. 10, diciembre de 2000.

[ 161 ]

empresas, la agroindustria manifiesta rezagos tecnológicos y presenta problemas de escala, de manera que industrias con estos tamaños sólo tienen espacio en determinados nichos del mercado de productos agro alimentarios.

El cuadro 2 es una muestra de las principales industrias del sector para el año 2000 obtenida entre las primeras 5.000 empresas del país. En la gráfic;:a 9 se observa la importancia de los sectores por su participación en el mercado en el total de la industria de alimentos y bebidas. Puede verse el gran peso en ventas que tiene el azúcar, los lácteos, la cerveza y los alimentos para animales. Estos cuatro sectores representan 40% de las ventas.

Cuadro 2. Ventas, activos y patrimonio de las principales industrias de alimentos y bebidas. Muestra seleccionada, 2000

Sectores Ventas Activos Patrimonio

l. Pesca 325.014 447.522 334.324

2. Café (producción) 467.134 423.274 256.797

3. Productos cárnicos 545.003 387.490 203.900

4. Molinería de arroz 866.231 882.101 563.092

5. Conservas, pasabocas, 918.299 934.273 593.908

condimentos

6. Molinería y productos de trigo 1.098.804 1.055.798 851.283

7. Pastas, panadería, galletería 1.138.205 1.106.522 562.230

8. Aceites y grasas comestibles 1.2l7.972 1.688.534 1.191.911

9. Chocolate y confitería 1.487.163 3.277.469 1.750.134

10. Gaseosas, jugos, aguas 1.560.560 568.529 302.409

11. Café (exportación) 1.612.577 704.699 315.516

12. Alimentos para animales 1.716.575 8.220.652 6.592.323

13. Cerveza 1.850.765 1.067.32l 561.642

14. Lácteos 1.906.948 3.444.307 2.125.275

15. Azúcar 1.967.579 556.894 353961

Total 18.678.829 24.765.385 16.204.744

Fuente: Elaborado con base en Revista Dinero No. 135, junio 22 de 2001.

[ 162 ]


Gráfica 9. Ventas de la industria de alimentos y bebidas. Año 2000 Millones de pesos

Azúcar

Lácteos

Cerwza

Alimentos para animales

Café (exportación)

Gaseosas, jugos, aguas

Chocolate y confiteria

aceites y grasas comestibles

Pastas, panadería, galleteria

Molinería y 'productos de trigo

Conservas, pasabocas, condimentos

Molinería de arroz

Productos cámicos

Café (producción)

Pesca =

o 500000 1000000 1500000 2000000 2500000

En la industria de alimentos se han presentado cambios importantes en los años de 1990, a raíz de los procesos de apertura y globalización, orientados a recuperar el rezago tecnológico, defender el mercado interno de la competencia extranjera y conquistar los mercados externos. Esos procesos pueden puntualizarse de la siguiente manera:

• Realización de alianzas estratégicas con empresas internacionales para compartir tecnologías y mercados, intercambiar productos en diferentes mercados utilizando las cadenas de distribución de los conglomerados agroindustriales; y acuerdos en las cadenas productivas utilizando los convenios de competitividad que impulsa el Ministerio de Agricultura.

• Fortalecimiento de esquemas empresariales.

• Un importante proceso de fusiones para buscar los niveles de escala que exige la competencia.

• Desarrollo de nuevos productos y sectores como: snacks, empaques, jugos, UHT en lácteos y jugos, congelados, agua destilada y bebidas hidratantes y nuevos sabores, entre otros.

[ 163 ]


• Segmentación de mercados en nichos especializados.

• Inversión de las mayores empresas de la industria de alimentos de Colombia en otros países especialmente en el Grupo Andino y Centroamérica.

• Diversificación de mercados de exportación.

• Establecimiento de nuevas empresas en el país para atender nuevos productos.

• Una gran preocupación por cerrar las brechas en tecnología y capacitación de los recursos humanos, recurriendo en este último caso a mecanismos nacionales, en particular el Sena, y a centros académicos de los países más desarrollados. Dos temas claves en esta capacitación han sido la Buenas Prácticas de Manufactura y el análisis de peligros y control de puntos críticos, conocido como el Sistema HCCP o Hazard.

• Innovaciones tecnológicas en sectores como confitería, galletas, chocolate, cereales (pasta y panificación), carnes, lácteos y sus derivados.

• Absorciones de empresas, tanto de industrias extranjeras como nacionales.

Como fortalezas del sector se reconocen la existencia y uso de tecnologías de punta en los sectores más dinámicos; las redes de distribución con cobertura nacional; la diversidad de mercados de exportación en algunos sectores; un amplio conocimiento de sus principales mercados y la realización de acuerdos de competitividad en las cadenas de azúcar-confite ría-chocolates, cadena láctea, cadena cárnica y cadena de cacao. Los industriales consideran como debilidades del sector la estructura y funcionamiento del Sistema Andino de Franjas de Precios, la existencia de vistos buenos para la importación de algunas materias primas y el condicionamiento de algunas importaciones a la absorción de cosechas nacionales, el uso de contingentes para la importación, los acuerdos comerciales inequitativos como los de Perú y México, y diferentes problemas institucionales y de legislación.

La distribución y los servicios

Uno de los sectores menos estudiados del sistema agroalimentario es comercio y servicios. No hay estudios que permitan hacer una caracterización general de estos procesos y las estadística oficiales no manejan información desagregada para relacionar estos servicios con el sistema en mención. La problemática de la comercialización de productos agropecuarios ha sido la más estudiada, pero ac-

[ 164 ]


tualmente está desactualizada después de la apertura económica. En esta sección, por tanto, se presentan algunos elementos del subsistema de comercialización y sobre algunos de los servicios que recibe el sistema agroalimentario como la tecnología y la información, entre otros.

Según la encuesta de Ingresos y Gastos de 1995, el gasto de los colombianos en bienes básicos se concentra en alimentos, bebidas y tabaco con 27.5%; prendas de vestir 6.2%; drogas farmacéuticas 1.5%, muebles y accesorios 5.4%; los demás gastos se refieren a servicios que no se transan en el comercio. El alto peso del consumo de alimentos se corresponde con la importancia de los establecimientos del comercio al detal de productos alimenticios que representan el 28.7% de un total de 182.168 establecimientos comerciales minoristas. Son 63.199 establecimientos minoristas los que distribuyen en el país alimentos según información de Confecámaras de 19981°, sin contar con el comercio callejero informal. En el comercio minorista, la mayoría son tiendas expendedoras de alimentos. Este sector genera 197.555 empleos de un total de 520.499 de la distribución minorista de todo tipo de bienes; el comercio mayorista emplea 30.382 de un total de 126.459. El comercio al por mayor de comestibles y bebidas sólo representa el 3.3% del número de establecimientos, con 7.378 establecimientos (cuadro 3).

Cuadro 3. Estructura del comercio mayorista y minorista de alimentos por rangos de personal

Personal la5 6a9 10 a 19 20 a49 50 a 99 100 Y rnás

No. Establee. mayoristas (*) 6.621 270 223 174 60 30

No. Establee. minoristas 62.215 461 296 39 54 34

Subtotal 68.836 731 519 213 114 64

Total comercio 207.938 5.194 4.070 1.955 514 254

(*) Incluye bebidas.

Total

7.378

63.199

70.577

219.925

Fuente: CID, Ministerio de Desarrollo, Una política pública para el comercio interno de Colombia, Santafé de Bo-gotá,2000.

Como señala el estudio mencionado, a pesar del predominio de los pequeños establecimientos de alimentos, los 34 almacenes minoristas de cadena, con más de 100 trabajadores cada uno, generan el mayor empleo (107.416 personas

10 CID, Universidad Nacional de Colombia, Ministerio de Desarrollo Económico, Una política pública para el comercio interno de Colombia, Santafé de Bogotá, 2000.

[ 165 ]


de un total en alimentos de 197.557), con 54.4% del personal ocupado en las tiendas de comestibles y 59.! % del empleo de las grandes superficies, "de tal manera que la distribución de alimentos se dispersa en el gran número de pequeños establecimientos donde sólo trabaja e138.l % de las personas dedicadas a la actividad y e126.3% del pequeño comercio, mientras la verdadera ocupación se da en las 34 cadenas de super e hipermecados"l1.

En el comercio de alimentos se observa la tendencia hacia la masiva incorporación de tiendas tradicionales y de consumo local, en segundo término la ampliación del tamaño y la construcción de nuevos supermercados, y en tercer lugar la creciente participación en el volumen de ventas por parte de los supermercados l2• Los supermercados que distribuyen al por menor todo tipo de bienes aumentaron de 995 a 1073 entre 1994 y 1998 según Nie1sen, y para el año 2000 se esperaba la incorporación de por 10 menos 10 hipermercados más. Es indudable el avance de los supermercados sobre las tiendas tradicionales: son 1.073 supermercados que venden tanto como 170.799 tiendas del canal tradicional; en tanto que 88 hipermercados realizan ventas equivalentes a 38,2% del total de las ventas de los supermercados.

En materia de infraestructura de mercados mayoristas de alimentos el país cuenta con 10 mercados de ese tipo creados en los dos últimas décadas en diez ciudades. En todos ellos, excepto en Llanabastos de Villavicencio, el Estado posee la mayoría de la propiedad; una inversión pública puesta al servicio de comerciantes particu1aresl3 •

El sistema agro alimentario colombiano ha visto la tendencia hacia un papel cada vez más importante del sector privado en los procesos de investigación y transferencia de tecnología. Esto es bastante evidente en el sector agropecuario donde la creación de Corpoica como una entidad mixta busca comprometer a los gremios en el financiamiento de la investigación, esfuerzo que aun es precario pues predomina todavía las fuentes de financiación públicas en esa entidad.

Por otra parte, la creación de 12 fondos parafisca1es en la última década alrededor de los principales productos agropecuarios está acrecentado los re-

11 ¡bid., p. 84.

12 Esta información está tomada de AC Nielsen Colombia, Universo de establecimientos detallistas, 1998-1999, citado por CID, op. cit.

13 Gilberto Mendoza Villalobos, Diagnóstico del mercadeo agrícola y agroindustrial en Colombia, Universidad Jorge Tadeo Lozano, Santafé de Bogotá, 1999.

[ 166 ]


cursos para investigación y transferencia con fuentes privadas a través del mecanismo de captar cuotas obligatorias de los productores que son administradas por los gremios en contratos con el Estado, cuyos recursos se usan de manera importante para la investigación, sea propia del gremio o vía contrato con entidades públicas como Corpoica o las universidades. Un ejemplo notorio de esa importancia es el control de la fiebre aftosa usando recursos del Fondo Nacional del Ganado que administra Fedegán. Con fondos parafiscales se nutren los principales centros de investigación del sector, tales como Cenipalma, Ceniuva, Cenicafé, Cenipapa. Por su parte, Cenicaña y Ceniacua son financiados directamente por los productores.

La falencia en este proceso de investigación reside en la atención a las necesidades tecnológicas de pequeños productores, llenada parcialmente por Corpoica y algunos centros como el CIAT (en yuca y fríjol) y el Cipav (en caña panelera), entre otros.

En la industria de alimentos se pasó de un esquema donde el Instituto de Investigaciones Tecnológicas (lIT) desarrollaba y adaptaba tecnología en un esquema de patrocinio público, hacia una privatización de la investigación que se realiza en las grandes compañías de alimentos y en las firmas transnacionales. La pequeña y mediana industria quedó huérfana con la desaparición del lIT, y ese vacío no ha sido llenado aún por los nuevos centros que Colciencias ha tratado de impulsar sin mucho éxito hasta el momento. Ejemplo de ello es el Centro de Investigación sobre Alimento (CIAL), que funciona en Medellín y fue creado en 1994-1995 con el apoyo de Colciencias para hacer innovación, pero con muy pocos recursos. También está el Centro de Tecnología para la Industria Agroalimentaria (Centia), creado en 1998 con el aporte de capital semilla de Colciencias para que el sector privado lo financiara posteriormente. Se creó con la idea que fuera un centro virtual y trabajara en un mecanismo de red articulando los esfuerzos y la infraestructura existente. Sus socios, además de Colciencias, son 12 organizaciones de investigación, gremios y universidades. Centia presta servicios en las áreas de investigación de mercados, conservación y transformación de alimentos, desarrollo de empaques y productos, gestión de calidad, diseño de plantas, formulación y gestión de proyectos, fortalecimiento institucional, promoción de servicios, proyectos, etc.14 Los servicios se prestan bajo la modalidad de asistencia técnica, capacitación y/o información.

14 Planeación estratégica del Centro de Tecnología para la Industria Agroalimentaria. Bogotá, mayo de 1999.

[ 167]


Otros centros de desarrollo tecnológico del sistema agroalimentario que operan en el país, además del Centia y el Cial, son Cenpack y Cetco.

Otro instrumento de apoyo de que dispone la industria es la Asociación Colombiana de Ciencia y Tecnología de Alimentos (ACTA), organismo gremial que agrupa profesionales de ramas diversas especializados en la industria alimentaria. Esta asociación se ha venido especializando en el tema de calidad como instrumento clave de la competitividad. La Asociación ha creado un Comité HACCP (análisis de riesgos y control de puntos críticos, o buenas prácticas de manufactura) y un boletín sobre el tema. El ACTA es una organización que se diferencia de otros gremios profesionales como la Asociación de Ingenieros de Alimentos (ACIAL) con sede en Bogotá, o la Asociación de Ingenieros de Alimentos de la Universidad de La Salle y otra que existe en Medellín, por un trabajo que no busca tanto el lucro personal de sus asociados sino más la contribución a los intereses colectivos del sector.

En este contexto es importante mencionar el proyecto Contribución del Sena a la innovación, la competitividad y el desarrollo tecnológico productivo. Plan de acción 1999-2002. Este plan se financia con recursos de la ley 344 de 1996 y es parte de las estrategias de fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología a través de la potenciación de recursos físicos, humanos y financieros 1s• El proyecto formula cinco estrategias a saber:

• Estrategia de articulación con el sistema nacional de innovación.

• Estrategia de apoyo a la competitividad ya la producción empresarial.

• Estrategia de apoyo al sector agropecuario.

• Estrategia de articulación con el sistema nacional de normalización, certificación y metrología.

• Estrategia de apoyo a la competitividad.

Estas estrategias, a su vez, sustentan trece programas que dispondrán de recursos importantes para satisfacer las demandas que tiene, entre otros, el sistema agroalimentario, tanto de formación de recursos humanos como de innovaciones y tecnología para ponerlo en condiciones de competir y su puesta al día en materia de exigencias de calidad e inocuidad de los productos.

15 Sena, Contribución del Sena a la innovación, la competitividad y el desarrollo tecnológico productivo. Plan de acción 1999-2002, Santafé de Bogotá, febrero de 2000.

[ 168 ]

Tendencias del seClor agroalimenlario en Colombia

No puede afirmarse hoy que la industria de alimentos tiene una infraestructura científica y tecnológica suficiente y adecuada para satisfacer las demandas y afrontar los retos que la competitividad le está imponiendo de manera creciente. El liderazgo lo tiene indudablemente el sector privado en los conglomerados agroindustriales y las empresas trasnacionales, no está en el sector público ni en las universidades. La pequeña y mediana industria son las más desamparadas, y hacia allí deberían dirigirse los esfuerzos públicos en los próximos años para que las empresas puedan competir y estar al día en el uso de las nuevas tecnologías.

Por el lado del suministro de información al sistema agroalimentario, se han presentado avances y retrocesos en las últimas décadas. Por una parte, poco se ha avanzado en la conformación de un sistema de información básica sobre los principales indicadores del sector agropecuario. Las estadísticas del Ministerio de Agricultura presentan grandes deficiencias y no compiten con las estadísticas que manejan los gremios especializados. El país sigue sin tener, desde los años de 1970, un censo agropecuario y la Muestra Nacional Agropecuaria que realiza anualmente el Dane desde 1995, no satisface las necesidades de información que tiene el sector. Esa muestra presenta datos diferentes de los del Ministerio de Agricultura, y hasta ahora no ha sido posible definir cuáles datos deben usarse.

Pero es necesario anotar que los esfuerzos privados y semi públicos han ido llenando algunas deficiencias de datos básicos en el caso de algunos productos, con censos realizados recientemente por algunos gremios como en el caso del arroz, la palma africana, los censos de los cafeteros, y recientemente los del cacao, y las muestras representativas de la actividad porcícola y avícola.

Las deficiencias en la información sobre mercados se están cubriendo en buena parte por la Corporación Colombia Internacional (CCI), entidad mixta creada para promover las exportaciones agroindustriales y que, además, maneja un sistema de certificación de calidad para la exportación. Esta entidad maneja el Sistema de Información de Precios del Sector Agropecuario (SIPSA); el Sistema de Información Estratégica del Sector Agroalimentario (SIESA); un sistema de inteligencia de mercados, un sistema de información de precios y mercados para el sector y avícola, otro sobre semillas de papa16• También promociona as-

16 Corporación Colombia Internacional (CCI), Informe del director ejecutivo a la asamblea ordinaria de miembros, 2001.

[ 169]


pectos de calidad de los alimentos desde normas técnicas hasta el sistema HACCP de aseguramiento de la calidad; además hace labores de capacitación y divulgación sobre estos temas. Recientemente fue acreditada por la Superintendencia de Industria y Comercio como organismo certificador de la calidad ecológica de productos agropecuarios. Otro de los servicios de la CCI es la puesta en marcha del Centro de Servicios al Sector Hortifrutícola de la Región de Occidente que funciona en Pereira, y uno similar en el alto Chicamocha. Estos centros prestan servicios de información, asistencia técnica y capacitación.

La normatividad internacional para el comercio agropecuario: la OMC

El comercio internacional de productos agroalimentarios se ha caracterizado por distorsiones provenientes de los países industrializados, expresadas en los subsidios y ayudas otorgadas a los agricultores para definir precios por encima de los que fijarían los mercados; además de las restricciones a la entrada en sus mercados y las medidas paraarancelarias, en especial de tipo sanitario. Estas distorsiones se agudizaron en los últimos treinta años y aún se mantienen, pese a los acuerdos alcanzados en la Ronda de Uruguay, que sólo lograron disminuir en unos porcentajes promedio de 36% los subsidios y ayudas a los agricultores en los países más industrializados. Esos subsidios deprimen los precios internacionales y generan sobreoferta de productos.

En la última década, uno de los hechos más significativos en el comercio internacional fue la inclusión de la agricultura dentro de las negociaciones multilaterales (Ronda de Uruguay). Allí se perfilaron por primera vez reglas de juego internacionales para el comercio de bienes agrícolas. Desde la suscripción del GATT en 1947, hasta 1986, la agricultura fue excluida de las negociaciones realizadas entre los países. Se consideraba, por razones de seguridad alimentaria surgidas de la segunda guerra mundial, que a la agricultura debía dársele un trato especial. Por ello, en la diferentes Rondas de negociación, sólo se alcanzó a establecer algunos acuerdos sobre productos particulares (trigo, leche, carne, algodón, vegetales y frutas enlatadas) sin tocar el tema del comercio agrícola en su conjunto. Las cargas tributarias y las altas transferencias de los consumidores a los productores determinaron, en gran parte, la introducción del tema agrícola en las negociaciones.

[ 170]


El establecimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1994, en remplazo del GATI, concretó una nueva institucionalidad para el comercio internacional en la cual quedó involucrada la agricultura. Si bien estas nuevas reglas de juego son un avance y mejoran las condiciones del comercio y el trato para los países en desarrollo, 10 que se obtuvo en la Ronda de Uruguay estuvo lejos de las pretensiones de los países exportadores y en desarrollo.

En las discusiones realizadas en la Ronda de Uruguay concurrieron: los Estados Unidos, interesados en una mayor liberalización del comercio yen que la Comunidad Europea disminuyera los subsidios y apoyos a la agricultura; la Comunidad Europea, menos dispuesta a la liberalización y más interesada en defender su política agrícola común, pero con deseos de alcanzar un compromiso que minimizara las futuras fricciones con los Estados Unidos; el Grupo Cairns, en representación de países exportadores netos, con un gran interés en un mayor acceso a los mercados y más liberalización; los países en desarrollo no representados por el Grupo Cairns, con poca influencia en las negociaciones, en general importadores netos de alimentos, y Japón y Corea, interesados en defender su política proteccionista hacia el arroz sin modificar su política sectoriaP7. Los intereses que confluían eran muy conflictivos y no auguraban una negociación fácil. Las negociaciones se centraron en las disputas entre los Estados Unidos y la Comunidad Europea.

Las normas dispuestas en la OMC, junto a los cambios en el orden mun-dial, hicieron que

el inicio de los 90 pueda ser visto como el punto de inflexión del proteccionismo agrícola, pues concluye la crisis desatada en 1982 y arranca un período caracterizado por un gradual desmantelamiento de las políticas de subsidios de los países desarrollados y un mayor dinamismo del comercio internacional, e irrumpen nuevos países demandantes de alimentos como es el caso de los países emergentes del Asia, en especial China, donde es probable que el consumo crezca más que la producción18•

En la Ronda de Uruguay se alcanzó una serie de acuerdos, entre los cuales los relacionados con la agricultura son básicamente: los acuerdos agrícolas so-

17 FAO, The implications of the Uruguay Round Agreement on Agriculture for developing countries. A training manual. Training Materials for Agricultural Planning, 41, Rome, 1998.

18 Jorge Caro C. y J. Manuel Otero. "Nuevo contexto para la agricultura de América Latina y el Caribe", lICA, Fascículo Técnico 3, octubre 1997.

[ 171 ]


bre acceso a los mercados, ayudas internas, y subsidios a las exportaciones; los acuerdos sobre medidas sanitarias y fitosanitarias; los acuerdos sobre propiedad intelectual (TRIPS) y obtentores vegetales. Para aplicar los acuerdos se hizo necesario la conversión de todas las medidas no arancelarias en arancelarias, y establecer compromisos en cuanto a la disminución de la ayuda interna y de subsidios a las exportaciones así como la ejecución del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Estos acuerdos debían ser puestos en práctica en un período de 6 años para países desarrollados y 10 años para países en desarrollo.

En el Acuerdo de la Ronda de Uruguay se prestó nueva y mayor atención a las medidas no arancelarias y a su aplicación19 • En términos generales, para la agricultura se planteó la disminución de 36% promedio para aranceles tarifados; de 20% en ayuda interna; y de 36% en desembolsos presupuestales para subsidiar las exportaciones, y de 24% en las subvencionadas en el período 1993 a 1999.

Es importante señalar que en los años recientes han alcanzado importancia en el comercio las trabas relacionadas con la calidad, la presencia de residuos tóxicos y químicos y condicionamientos ambientales, además de sugerencias sobre la aplicación de criterios sobre el respeto a los derechos humanos, asuntos que no formaron parte de las discusiones en la OMC, y serán indudablemente motivo de grandes controversias en las negociaciones que seguirán después de esta primera fase de reducción de subsidios prevista para seis años, que terminó en el año 2000, en el caso de los países industrializados.

Esa política de subsidios, además de trastocar la geografía de la producción mundial de alimentos y la dirección de los flujos comerciales, ha conducido a la reducción de los precios internacionales de los bienes agrícolas, a generar mayores fluctuaciones en esos precios y ha sobredimensionado al sector agropecuario en los países más desarrollados, modificando la división internacional del trabaj020. Frente a estos hechos, países como Colombia deberían defender su aparato productivo de las distorsiones existentes en los mercados internacionales, estimular las exportaciones y buscar la sustitución de importaciones en productos donde haya posibilidades de competir,

19 SELA "Comercio Internacional: el escenario post Ronda Uruguay", Revista SELA, enero-marzo de 1996. 20 Misión Paz, Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia, Universidad ICES!, junio de 2001.

[ 172 ]


para salvaguardar así parte de su seguridad alimentaria, como lo hacen los países industrializados, donde opera en la realidad una política de independencia y seguridad alimentaria que envidiamos por su persistencia, coherencia y apoyos gubernamentales.

En la Ronda de Uruguay se lograron acuerdos sobre el acceso a los mercados, sobre las ayudas internas (Caja verde) donde los países en desarrollo tienen bastantes opciones de apoyar sus agriculturas con el principallimitante de la disponibilidad de recursos públicos; medidas sujetas a compromisos de reducciones (Caja ámbar); acuerdos sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y acuerdos sobre propiedad intelectual que son novedosos y crearán desarrollos jurídicos de gran importancia para el futuro del comercio, en especial para productos de la revolución biotecnológica como los transgénicos.

Pero no son sólo los acuerdos de la OMC los que interesan y afectan a países como Colombia. También existe una serie amplia de acuerdos, convenios y conferencias internacionales donde se están definiendo normas relacionadas con la agricultura que luego pasan a ser normas internas de los países a través de sus parlamentos. Basta mencionar el Convenio de Diversidad Biológica, los Acuerdos de Río, los derechos de los agricultores definidos por la F AO; las políticas agrícolas de los países industrializados, etc. El sistema agro alimentario resulta así altamente regulado, con la característica de que son las normas concertadas internacionalmente las que tienen mayor peso y son cada día más importantes. Por ello el manejo, las políticas y las estrategias del sistema agroalimentario colombiano se vuelven complejos y requieren de un sistema de información calificado para hacer seguimiento a la normatividad internacional, y en especial para analizar las consecuencias internas, traducidas por los general en limitaciones a las política internas.

Las políticas agrícolas internacionales

Las políticas agrícolas de los países industrializados siguen influyendo de manera significativa en las decisiones que toman países como Colombia, que no son líderes en el mercado mundial de alimentos, o que no tienen poderes de negociación significativos en el mercado. Esas políticas en los líderes (Estados U nidos y Unión Europea) se mantienen bajo los mismos parámetros con los cuales fueron diseñadas: subsidios, apoyos del Estado a los agricultores, medidas de protección y dificultades de acceso a sus mercados.

[ 173 ]


De acuerdo con EspinaFI, las políticas agrícolas hoy en funcionamiento pueden clasificarse en cuatro grupos.

Primer grupo. Países con menores apoyos a la agricultura (Argentina, Nueva Zelanda y Australia). Este grupo busca la disminución de las ayudas a la agricultura a cambio de un comercio agrícola más transparente. Pero en Argentina, pese a que no hay una política sectorial y el sector se rige por las políticas macroeconómicas, existe una política agrícola y programas específicos para ese sector. Allí la agricultura se ve como una negocio ampliado vinculado a las cadenas agroalimenarias y agroindustriales, donde no existen subsidios de ningún tipo ni intervenciones del Estado en los precios.

La política agrícola de Argentina es el ejemplo típico de políticas neoliberales implantadas en los años de 1990, y a la cual han acudido una buena parte de los países latinoamericanos, pero con diferencias significativas. Esas políticas hacen énfasis en políticas e instrumentos de carácter horizontal como las de sanidad, inocuidad de alimentos, desarrollo tecnológico, fomento a la calidad agroalimenataria y los sistemas de información, todas ellos relacionados directamente con la competitividad. También hay programas de reconversión de pequeños productores.

Al igual que Argentina, Australia y Nueva Zelanda manejan programas específicos de apoyo a la agricultura dentro de un marco macroeconómico definitorio de la inversión. En Australia, el énfasis está en la conservación y recuperación de la sostenibilidad de la agricultura y apoyos a la agricultura familiar y a las comunidades rurales. En Nueva Zelanda, el énfasis está en el apoyo a la investigación y la sanidad agropecuaria.

Segundo grupo. Los campeones de la política agrícola. En este grupo están los Estados U nidos y la Unión Europea. Se caracterizan por una larga tradición de apoyo a la agricultura y sus sistemas agro alimentarios, soportados en leyes marco para la agricultura. En ambos hay una visión de largo plazo, con revisiones de las políticas y las estrategias cada cierto tiempo para darle continuidad a los programas que no cambian con los gobiernos, son políticas de Estado. En Estados Unidos la ley cuenta con cerca de 35 instrumentos de apoyo, y las ayudas federales se suman a las estatales, en un proceso de negociación política permanente cada vez que se discuten los presupuestos públicos. Pese a los cambios

21 Carlos Federico Espinal, "Política Agrícola e instituciones", Controversia Socieconómica, CEGA, Coyuntura Colombiana No. 68, enero de 2001.

[ 174 ]


introducidos con la OMC, el sistema de subsidios continúa siendo el mismo fijado desde los años treinta y reforzado en la postguerra; desde esa época los objetivos de las leyes agrícolas han sido: la estabilización del abastecimiento alimentario, el mejoramiento de los ingresos agrícolas y una creciente presencia en el mercado internacionaF2.

La ley agrícola americana de 1996 (Fair Act) tiene un amplio capítulo sobre programas de desarrollo rural con el objetivo de apoyar la pequeña y mediana agricultura, buscar la reducción de costos operacionales, el fomento del desarrollo agroindustrial, el apoyo financiero inmobiliario, la mejora de la calidad del abastecimiento de agua, la modernización de la infraestructura agrícola, y la disminución de costos de la energía eléctrica, del agua y de las comunicaciones23. Estados Unidos tiene mucho que enseñarnos en desarrollo rural, pues eso es lo que ha estado haciendo desde hace varias décadas sin discontinuidades.

La política agrícola de la Unión Europea (UE), conocida como la PAC, es resultado de una negociación política permanentes entre los estados miembros de la UE y es la principal política de gasto por encima de otros programas y está evolucionando hacia un sistema de pagos directos a los agricultores en lugar de apoyos a los precios que fue el esquema manejado en los últimos 40 años. Es una política de compensación que sin embargo contiene elementos de inequidad, pues los más beneficiados son los agricultores más modernos y grandes, aunque para los pequeños existen programas municipales específicos.

La Agenda 2000 de la UE constituye hoy la política de ese grupo de países, con unas reglas de juego muy claras: mantener la protección y las ayudas a la agricultura. Se defiende el modelo agrícola europeo basado en un reconocimiento de la multifuncionalidad y una política rural integral; se aumenta la contribución del Feoga-garantía al desarrollo rural, uno de los grandes fondos de financiamiento de la política agrícola. Esta política, como señalan los autores tiene novedades: el principio de la ecocondicionalidad y la modulación, que condiciona más la ayuda a motivos ambientales y la equidad en el reparto de re-

22 Alfonso Liévano, "Ley agrícola de EE.UU", en IlCA, Ministerio de Agricultura, Política Agricola Internacional. Marco legislativo, lineamientos de política, instrumentos y estrategias. Memorias Seminario Internacional, Santafé de Bogotá, diciembre de 2000.

23 Carlos F. Espinal, op. cil.

[ 175 ]


cursos (basados ahora en el tamaño de las explotaciones, el aporte al empleo y la ayuda acumulada).

Tercer grupo. Países con leyes más específicas de orientación de la agricultura (Francia).

Francia es un caso típico de país que operando dentro del marco global de la PAC, tiene especificidades notorias dentro de un Estado fuerte con una presencia activa en la economía: muy centralizado y reglamentador. La ley agrícola francesa tiene en cuenta las funciones económicas, sociales, ambientales y territoriales de la actividad agrícola, con preocupaciones por el ejercicio de esa actividad en zonas de montaña. Uno de los aspectos interesantes de esa leyes el establecimiento de reglas mínimas para mantener una agricultura campesina viable, y los agricultores deben estar registrados para ejercer su ofici024•

Cuarto grupo. Países con leyes marco para la agricultura Gapón y Corea). En estos países las leyes son de grandes orientaciones y existen economías campesinas muy amplias, sin caer en el minifundio y la pobreza rural, al estilo latinoamericano. En el caso del Japón, la leyes el resultado de una gran concertación nacional, y su objetivo es defender una oferta estable de alimentos basada principalmente en la producción nacional, defender los intereses de los consumidores, estabilizar la economía agrícola y fortalecer el sector desde todo punto de vista, así como defender y apoyar la multifuncionalidad de la agricultura.

Una de las características de estas leyes y apoyos a la agricultura es que manejan la agricultura dentro del concepto del sistema agroalimentario, dando gran importancia a la seguridad y la independencia alimentaria. En el caso europeo hay bastante preocupación por mejorar los sistemas de coordinación del sistema agro alimentario y garantizar la participación equitativa de todos los agentes que operan en él, en el caso americano el fortalecimiento de la agricultura es el mismo del sistema agroindustrial altamente desarrollado. La agricultura, como el eslabón más débil del sistema, recibe todo tipo de apoyos del Estado y estos países no están dispuestos a dejar el sector a las fuerzas del mercado. Aunque así lo quisiera el gobierno estadounidense, los grupos de poder que defiende el negocio del agribusiness no están dispuestos a ello.

24 !bid.

[ 176 ]


Políticas agrícolas y cambios institucionales en el sistema agroalimentario colombiano

Las políticas

Las políticas agrarias en Colombia durante la segunda mitad del siglo XX se movieron dentro de dos modelos de desarrollo de la agricultura: el modelo de industrialización por sustitución de importaciones y de protección al aparato productivo, que perduró hasta mediados de los ochenta, y el modelo de la apertura económica que se erige a fines de los años de 1980 y se perfila claramente a partir de 1990.

El modelo proteccionista se distingue, grosso modo, por los siguientes elementos que caracterizan las políticas agrícolas desde la posguerra hasta 1990.

1. La agricultura se considera como un sector subsidiario del resto de la economía y como aportante de excedentes de mano de obra, alimentos y materias primas y generador de divisas, como se concibió el modelo clásico de desarrollo en las economía más industrializadas descrito muy bien por J ohnston y Mellor25 •

2. La política agrícola se centró en el desarrollo de la oferta de productos agrícolas y materias primas, antes que en el desarrollo del mercado de factores, como la tierra, el capital, el trabajo y la tecnología.

3. Se implementó un patrón de desarrollo imitativo al estilo del establecido en los países más desarrollados, especialmente Estados Unidos, donde la dotación de factores era diferente (abundancia de tierras y escasez de trabajo).

4. La política indiscriminada de sustitución de importaciones hizo que el país dedicara tierras a cultivos no tropicales (cereales y oleaginosas de ciclo corto), donde no tenía ventajas comparativas.

S. El modelo agrícola fue expansivo y se hizo sobre la ocupación horizontal del territorio, en la medida que el país tenía una frontera abierta que permitía una expansión de las áreas cultivadas que explicaban el crecimiento de la producción, antes que los aumentos en productividad.

2S Bruce F. Johnston y John w. Mellor. El papel de la agricultura en el desarrollo económico, El Trimestre Económico No.1l4, vol. XXI, abril junio de 1962.

[ 177]


6. La producción agrícola fue protegida, vía aranceles, contra la competencia externa y se otorgaron subsidios en la tasa de interés, se fijaron precios de sustentación con lo cual se beneficiaban productores ineficientes, se limitaron las importaciones vía licencias previas y permisos de importación buscando sustituir importaciones con un concepto de seguridad alimentaria que buscaba la autosuficiencia en la producción de alimentos.

7. Las políticas centraron las expectativas de la acumulación y el desarrollo de la agricultura en la producción comercial moderna, con lb cual no se generaron políticas de desarrollo de las economías campesinas, consideradas sólo como un sector tributario de los sectores urbanos con la producción de alimentos baratos. Los programas de desarrollo rural se vieron siempre como medidas compensatorias para este tipo de productores, y la reforma agraria fue un intento fracasado en términos de la distribución de la propiedad rural y sus impactos fueron muy reducidos en el sector.

8. El prebendalismo del Estado hacia grupos privilegiados de productores generó una cultura rentística y de apropiación de bienes públicos, y a los propietarios de la tierra que no la usaban con criterios empresariales les permitió apropiarse de rentas institucionales y mantener la tierra como un bien de valorización con precios altos, sin que operara un mercado de tierras.

9. Las políticas eran excluyentes y concentradoras del ingreso, al mantener la bimodalidad (dualidad) en el interior de la agricultura, en procesos de amplia diferenciación en cada uno de los estratos, tanto del campesinado como de los empresarios. Ello generó un modelo bimodal altamente conflictivo entre la agricultura y la industria transformadora, entre los trabajadores sin tierra o con poca tierra y los propietarios, y condujo -por los estímulos de la política- a un conflicto en el uso del suelo y, por tanto, a una gran ineficiencia en la producción.

10. La política sectorial era activa y el Ministerio de Agricultura disponía de una conjunto muy variado de instrumentos para orientar la producción, pero esa política era compensatoria de una política macroeconómica que privilegiaba la industria sobre los demás sectores de la economía.

11. El modelo, por los privilegios que otorgaba a determinados grupos de cultivos reforzó el corporativismo en algunos casos y los gremios pudieron desarrollarse ampliamente para defender la agricultura, operando con criterios asistencialistas y prebendalistas.

[ 178 ]


12. El modelo era bastante centralista en materia de decisiones y las regiones y las localidades no tenían mecanismos ni recursos para definir acciones más autónomas en el desarrollo de la agricultura.

A partir de 1990 cambia el modelo hacia un énfasis en la acumulación fundamentada más en el mercado internacional que en el interno, vía la disminución de la protección y la apertura económica, con una menor intervención estatal. Las políticas aplicadas en la década pasada se caracterizan entonces por:

l. Cambian los parámetros de referencia del modelo de desarrollo en la agricultura: ya no se trata de la sustitución de importaciones, sino de la producción de aquellos bienes en los cuales el país tienen ventajas competitivas y con los cuales puede competir en los mercados internacionales.

2. El mercado se convierte en el asignador privilegiado de los recursos y el Estado disminuye su grado de intervención en la economía para dejar que operen las fuerzas del mercado. La ideología neoliberal es el centro de este modelo que también viene de afuera como política más general de los organismos internacionales para los países en desarrollo.

3. Las políticas agrícolas de este período se limitan a incentivar la tecnología, el desarrollo de infraestructura, y la adecuación de las instituciones, el suministro de crédito para el desarrollo empresarial, la creación de fondos parafiscales, el mantenimiento de las normas sanitarias y su control, fenómenos todos orientados a generar más competitividad. Por ello se eliminan casi todos los subsidios a los agricultores, excepto algunos orientados a los pequeños productores en riego y compra de tierras. Las compras de productos por parte del Estado y la fijación de precios de sustentación desaparecen de la política.

4. La política agrícola opera dentro de un comercio administrado (libertad del mercado pero con algunas restricciones, por ejemplo vistos buenos para ciertas importaciones, algunas trabas sanitarias al comercio, etc) fenómeno consentido de alguna manera por los socios del Grupo Andino que hacen lo mIsmo.

5. La política da impulso a nuevos instrumentos, como los convenios de competitividad y las alianzas productivas, que buscan generar articulaciones para la competitividad y la reactivación de algunos de los cultivos afectados por la apertura. Además, la Ley 101 de 1993, denominada ley agrícola, estimula la creación de Fondos Parafiscales como instrumentos de fomento

[ 179]


que remplazan las funciones tradicionales del Estado, usando recursos aportados por los mismos productores.

6. La institucionalidad en el sector se vuelve más especializada y el Ministerio de Agricultura se queda con pocos instrumentos para practicar una política sectorial activa como antes26•

7. El modelo también facilita más la penetración de las empresas transnacionales (ETN) en los eslabones más dinámicos de las cadenas agroindustriales, especialmente en los sectores de la industria transformadora, en el comercio detallista y en el sector de servicios (recursos financieros, telecomunicaciones, y tecnología). El modelo de desarrollo agroindustrial se torna transnacionalizado en buena parte de sus eslabones dinámicos operando más para los mercados externos que los internos, excepto en el caso del comercio detallista.

8. En este modelo, los gremios más modernos que agrupan los intereses de los agricultores más avanzados en competitividad se fortalecen usando también en unos casos recursos parafiscales. En cambio, los gremios de cultivos de sustitución de importaciones entran en problemas y muchos de ellos se debilitan, en tanto que las organizaciones de campesinos y pequeños productores, en general, no logran superar sus crisis de representación y legitimidad que arrastran desde el modelo anterior27, la cual se agudiza en el modelo de la globalización por los fenómenos de la violencia rural y urbana. El Estado no estimula la organización de los pequeños productores.

9. Este modelo es más excluyente que el anteriormente descrito, pues facilita la concentración de la producción y el crecimiento en grupos más privilegiados de empresarios que disponen de capital, tecnología y conocimiento.

10. Pero el modelo mantiene los criterios gubernamentales de seguir pensando en productos en lugar de factores, ello 10 expresa muy bien la política Proagro de la administración del presidente Pastrana. Ello es un contrasentido pues se supone que el mercado define los productos que pueden participar en el mercado, y que los consumidores privilegian.

26 Absalón Machado y Henry Samacá, Las organizaciones del sector agropecuario. Una visión institucional, CEGA-Colciencias, TM Editores, Santafé de Bogotá, 2000, capítulo segundo.

27 !bid., capítulos 5 y 6.

[ 180]


En la práctica, la política de apertura en la agricultura no se ha aplicado plenamente como en otros países. Podría decirse que la apertura se hizo a medias, no se completó ni complementó con otros instrumentos y acciones del Estado para facilitar a los productores un tránsito suave y gradual al nuevo modelo causando serios traumas en algunos subsectores como ya se mencionó. Entre el gobierno de Gaviria y el de Samper existieron diferencias claras en la aplicación del modelo con intentos en este último de recuperar algunos instrumentos y marchar hacia una política sectorial más activa como en el modelo anterior, pero sin resultados claros en ello por las restricciones macroeconómicas28 • En el gobierno actual se vuelve a los postulados más neoliberales de comienzos de la década y la política se concentra fundamentalmente en impulsar y fortalecer cadenas productivas, 10 que de alguna manera contradice el postulado de la libertad del mercado para decidir cuáles productos se desarrollan, pues el Ministerio concentra los apoyos en las cadenas más promisorias y dejan de lado los productos que no tienen capacidad de organizarse en cadenas como los de las economías campesinas.

En el gobierno de Pastrana, la política agrícola busca "integrar al sector rural mediante una política que busque proveer condiciones para un desarrollo competitivo, equitativo y sostenible del, campo en su diversidad y complejidad". Con base en ese postulado general se han definido cuatro ejes de la política y unos instrumentos, como se sintetizan en el cuadro 429•

No todos los instrumentos señalados en el cuadro están en pleno funcionamiento, pues muchos de ellos se han quedado a mitad de camino por las dificultades fiscales del gobierno, o porque como en el caso de la reforma agraria no se han tomado definiciones a la espera seguramente de que avancen las negociaciones con los grupos alzados en armas. La política de desarrollo rural, como 10 reconoce el mismo Ministerio de Agricultura es muy débil y pese a que se han hecho varias propuestas, entre ellas la de la Misión Rural, el gobierno no ha tomado cartas en el asunto. El panorama es bien claro: el gobierno de Pastrana no hace énfasis en el desarrollo de una agricultura comercial competitiva, comprometiendo en ello al sector privado, dejando en un lugar menor las políticas y las

28 Ver algunos detalles de las políticas durante los años de 1990 en Absalón Machado C., "Cambios en las políticas y en el sector rural. Desafíos y retos para los campesinos. El caso de Colombia", en Volver los ojos al campo, Cinep, Alop, ILSA, Santafé de Bogotá, noviembre de 1999.

29 Luis Arango Nieto, "Las políticas agropecuaria y agroindustrial de Colombia. Orientaciones generales de la ley marco", en Política Agrícola Internacional, op. cit.

[ 181 ]


Cuadro 4. La política agrícola de Colombia

Ejes de la política sectorial Instrumentos de la política

• Fondo de inversión a largo plazo

1. Atraer la inversión al sector y • Titularización de activos vía bolsa agropecuaria facilitar y hacer más expedito el • Agricultura de contrato financiamiento de las

• Incentivos a la capitalización rural (ICR, CIF) actividades, con atención a las cadenas productivas y sus • Seguro agropecuario

interrelaciones. • Fondo Agropecuario de Garantías

• Programa de Reactivación Agropecuaria (Pran)

2. Fortalecimiento del desarrollo • Fortalecimiento de! Sistema Nacional de Ciencia y

Tecnología Agroindustrial tecnológico sectorial y la sanidad

• Fortalecimiento de fondos parafiscales agropecuaria.

• Fortalecimiento del sistema sanitario

• Desarrollo de la Política Agropecuaria Común Andina

3. Modernización de la política • Negociaciones internacionales en la OMC y el Grupo de

comercial interna y externa, los Tres

buscando reducir los costos de • Información sectorial transacción y agilizar la • Fondos de estabilización de precios comercialización. • Dinamización y desarrollo del mercado de capitales

• Acuerdos sectoriales de competitividad

• Reforma agraria

4. Impulso al desarrollo rural. • Vivienda de interés social

• Proyectos de microempresa rural

acciones dirigidas hacia las economías campesinas. También son débiles la descentralización y el desarrollo institucional necesario para apoyar las diferentes preferencias de la política; el Ministerio de Agricultura sigue siendo débil en la parte técnica y de planeación y en sus re~aciones con las regiones.

U no de los programas bandera de la actual administración es el Programa de Oferta Agropecuaria (Proagro), en el cual se han definido cadenas productivas alrededor de las cuales se coordinan los instrumentos de la política para promocionar su desarrollo y competitividad. Se han definido como cadenas de interés para la política sectorial: cadena avícola que incluye maíz amarillo y yuca; cadena oleaginosa; cadena láctea; cadena algodón, textiles confecciones; cadena de la papa; cadena cacao, chocolate; cadena hortifrutícola; cadena forestal, madera; cadena industria atunera.

AlIado de estas cadenas, uno de los resultados más tangibles de la política sectorial actual es la conformación de acuerdos de competitividad en algunas ca-

[ 182]


denas, los cuales están configurando en la práctica una nueva manera de relación de los diferentes agentes en unos arreglos institucionales y acuerdos avalados por el gobiern030• Una nueva cultura está surgiendo en el sector. Estos acuerdos se han ido desarrollando en las regiones; existen ya cerca de treinta acuerdos regionales o microrregionales que están conduciendo a mediano plazo a un ordenamiento de la agricultura y de sus relaciones con la industria, los comerciantes, los prestadores de servicios y los financiadores. Se trata en el fondo de la configuración de partes todavía desarticuladas de un sistema agroalimentario moderno en el país.

Las instituciones

No puede afirmarse que con la apertura económica el sistema agroalimentario ajustó plenamente su estructura institucional. Tanto en el sector público como privado se realizaron cambios pero muchos de ellos fueron reingenierías de instituciones, no modificaciones fundamentales en las culturas institucionales; el sistema terminó siendo una mezcla de viejas tradiciones y maneras de pensar y hacer las cosas con nuevas visiones y organizaciones que han renovado algunos elementos en el funcionamiento del sistema. Estos cambios no han sido resultado de una planificación y reflexión que tenga como marco de referencia una visión de futuro del sistema agroalimentario, tanto en sus articulaciones internas como externas, sus potencialidades y limitaciones.

Han sido muy variados los cambios institucionales en el sistema agroalimentario; una enumeración no taxativa que resalta los de mayor incidencia, tanto en las reglas de juego como en las organizaciones del sistema es3l :

1. La Constitución de 1991 precisó las funciones del Estado y las relaciones entre éste y la sociedad civil, y además confirmó en tres artículos una especial protección a las actividades agropecuarias, con lo cual las medidas de la apertura económica entraron en contradicción con esos postulados.

30 EllICA está publicando los diferentes acuerdos. Ver la sección bibliográfica al final. 3\ Un detalle de estos cambios se encuentra en Absalón Machado, Henry Samacá, Las organizaciones del sec

tor agropecuario. Un análisis institucional, Colciencias, CEGA, TM Editores, Santafé de Bogotá, diciembre 2000; Edelmira Pérez, María A. Farah, Manuel Rojas, Reconstruir la confianza en Colombia: nueva institucionalidad en el sector rural, Pontificia Universidad ]averiana, Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Maestría de Desarrollo Rural, Redcapa, Santafé de Bogotá, 2000.

[ 183 ]


2. Creación y posterior desmonte del sistema nacional de cofinanciación, del cual se benefició el desarrollo rural hasta mediados de la década de 1990.

3. Expedición de la ley de fomento 101 de 1993 que reconoce la función estratégica del sector agropecuario y la necesidad de darle un tratamiento especial. La ley no tuvo una completa aplicación y reglamentación, pero permitió crear nuevas instancias institucionales como el ICR, el Fondo Emprender, la Comisión Nacional Agropecuaria para realizar la concertación con el sector privado, los Concejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR); dejó abiertas las puertas para otorgarle al sector ayudas que se precisaron en la OMC; autorizó al ejecutivo para reestructurar el Ministerio de Agricultura; abrió las puertas para la creación de fondos parafiscales.

4. Se reestructuró el Ministerio de Agricultura, primero en 1989, luego en 1994 y posteriormente en 1999. Estas reestructuraciones se caracterizan por ser procesos de reingeniería sin mayores contenidos. Sólo la de 1999 se hizo con un criterio más racional y pensando en una visión menos coyuntural de los problemas del sector. Ninguno de esos cambios se hizo con la idea de crear incentivos para que el sector privado fortaleciera la acción pública.

5. Creación de cerca de 13 Fondos en los años de 1990, algunos de ellos de carácter competitivo (Pronatta, los Fondear departamentales, fondos de estabilización de precios, Fondo Capacitar, Fondo Nacional de Adecuación de Tierras, Finagro, etc.), a los cuales se suman los 14 fondos parafiscales considerados como una de las innovaciones más significativas introducidas en el sistema agroalimentario en la medida que entran a reemplazar las actividades de fomento que antes hacía el Estado, manejadas ahora por los gremios a través de acuerdos con el Ministerio de Agricultura y la vigilancia de organismos públicos. Estos fondos, que están apoyando el desarrollo de la tecnología, la comercialización, la capacitación, el suministro de información y otras tareas, no tienen todos mecanismos de control social adecuados.

6. En el sector privado se observa estancamiento en algunas organizaciones, en especial las relacionadas con los pequeños productores y economías campesinas; modernización en los gremios vinculados a productos dinámicos y de exportación, y retroceso en gremios que manejan cultivos en crisis en los años de 1990. No hubo durante la década pasada un cambio significativo en los gremios; el gremio cúpula, la SAC entró en crisis, así como el de los cafeteros. Los gremios agro industriales organizados alrededor de la Andi se modernizaron y adaptaron nuevos esquemas de funcionamiento más eficientes y ágiles (las Cámaras por grupos de productos). El panorama

[ 184 ]


puede describirse como de un sector privado altamente diferenciado que tiende a converger en esquemas organizativos modernos en los sectores más dinámicos. La novedad institucional en el sector gremial fue la creación de los fondos parafiscales que ha permitido a algunos de los gremios sostenerse y desarrollarse utilizando parte de esos recursos mediante autorización del legislativo.

7. El sistema agroalimentario cuenta con una normatividad dispersa e incoherente, pero al tiempo diferenciada en cuanto a su desarrollo y aplicación. El cúmulo de normas del sector agropecuario se suma a las del medio ambiente, las de la industria y comercialización de alimentos (manejadas por Invima); las del comercio exterior, de la industria productora de insumos agroquímicos, el transporte y las pocas que regulan los derechos de los consumidores, para constituir una maraña normativa deshilvanada que genera incertidumbre en el sistema y no muestra los incentivos necesarios para que los agentes se sientan seguros en su negocio.

Las agencias públicas fueron refaccionadas y reestructuradas pero con criterios más burocráticos que de contenidos (Incora, Inat, Inpa). Hubo un cambio importante en el campo de la tecnología con la creación de Corpoica para especializarla en investigación y transferencia de tecnología, a diferencia de ICA que se especializa en labores de protección de cultivos (sanidad), con un sistema que busca aportes del sector privado para financiar la investigación. Otro cambio importante fue la transformación de la Caja Agraria en el Banco Agrario con un manejo diferente. También se creó la Caja de Compensación Familiar Campesina, la Corporación Colombia Internacional como entidad mixta para promover proyectos de desarrollo agroindustrial para los mercados externos, certificar calidades y suministrar información.

En el transcurso del desarrollo institucional se fueron creando sistemas con la idea de relacionar y coordinar entidades por parte del Ministerio de Agricultura, proceso sin éxito por la debilidad de ese organismo. En las normas existen nueve sistemas (sistema nacional de crédito, sistema nacional de cofinanciación, sistema nacional de transferencia de tecnología, sistema nacional de adecuación de tierras, entre otros).

Las falencias más importantes de todos estos intentos de avances institucionales son básicamente: el poco poder del Ministerio de Agricultura para coordinar, controlar y orientar sus entidades, el centralismo burocrático y de debilidad de las relaciones del Ministerio con las entidades territoriales (departamentos y municipios), las afugias fiscales, el escaso control social de las agen-

[ 185 ]


cias públicas, las visiones de manejo cortoplacista, el clientelismo involucrado en la mayoría de las entidades, la carencia de una ley marco que las oriente, la gran dispersión normativa, la falta de articulaciones institucionales con el sistema agroalimentario, la debilidad y conflictividad de las relaciones con el sector privado.

Estos y otros problemas de la operatividad del sector público reflejan un fenómeno estructural: la falta otorgar al sector agropecuario, como eslabón fundamental del sistema agroalimentario, una prioridad como sector estratégico en la economía y la sociedad colombianas y, por tanto, concebirlo con una visión a largo plazo en sus potencialidades y limitaciones. También muestran que el verdadero cambio institucional se produce sólo cuando él es parte de "un proyecto político nacional que se compromete con el cambio en la sociedad y que remueve las costumbres y el sistema político imperante de privilegios y prebendas, en ese contubernio gobierno-clase política"32.

Se ha configurado un sistema agroalimentario donde existen descoordinaciones notorias en la normatividad, grados diferenciados de desarrollo institucional entre sus diferentes eslabones, estando más y mejor organizados los industriales procesadores y transformadores que los agricultores, excepto aquellos productores que trabajan desde hace varias décadas en productos para el mercado externo. Todo el sistema requiere un ordenamiento institucional con una visión estratégica a largo plazo y unas relaciones más eficaces entre lo público y lo privado; ello explica en parte el interés actual de expedir una ley marco para el sector agropecuario, la cual tendrá que adoptar seguramente un concepción ampliada de la agricultura, viéndola sólo como uno de los eslabones del sistema agro alimentario, quizás el más importante desde lo estratégico y lo político.

Conformación de cadenas y clusters como tendencias

En el mundo de la competitividad y de la globalización, los clusters, conocidos en la literatura como aglomerados, son de gran importancia para que un producto, una cadena agroindustrial o un país se mantenga en los mercados y pueda aumentar su participación en ellos. Porter afirma: "Los aglomerados son concentracio-

32 Capítulo 2 de Las organizaciones del sector agropecuario. Absalón Machado y Henry Samacá. op. cit.

[ 186]

Tendencias del seClor agroalimenlario en Colombia

nes geográficas de compamas interrelacionadas, oferentes especializados, proveedores de servicios, empresas en industrias conexas e instituciones asociadas gremiales (ej, universidades, organismos norma1izadores, asociaciones gremiales) en campos particulares que compiten, pero que también cooperan"33. Estos aglomerados sugieren, como señala el autor, que una buena parte de la ventaja competitiva está por fuera de las compañías y las industrias y reside en las localidades donde se ubican y concentran.

En ese sentido los clusters, como grupo geográficamente próximo a empresas e instituciones asociadas vinculadas por característica comunes y complementarias que operan en un campo empresarial particular (alimentos, calzado, textiles, etc.), constituyen un potencial para la competitividad y un elemento estratégico para las naciones. Son una fuerza motriz para las exportaciones, para atraer inversión extranjera, concentrar desarrollos tecnológicos y, como afirma Porter, un foro importante para establecer diálogos y coordinaciones entre 10 público y 10 privado.

Colombia no es ajena al desarrollo de clusters en su sistema agro a1imentario. Puede decirse que en el país se han ido conformando clusters alimentarios, entre los cuales merecen señalarse el del banano en Urabá, el azúcar en el Valle del Cauca, la palma africana en el Cesar, Magdalena Medio y parte de los Llanos Orientales, el cluster de la uva Isabella en el centro del Valle, el del café en algunas zonas del occidente, el de lácteos en Antioquia y algunas zonas de la meseta Cundiboyacense, y el no alimentario de las flores, entre otros. También hay proyectos en marcha de generar nuevos clusters en productos que forman parte de las cadenas agroindustria1es que está impulsando el Ministerio de Agricultura. Ejemplos de ello son el cluster de la papa, que está impulsando Corpoica con algunos industriales para la exportación con concentración de la producción en unas 7.000 hectáreas, el inicio de creación de clusters soyeros en la zona Llanos-Pompeya cerca de Villavicencio; los clusters en inicio de la yuca en varias zonas productoras articuladas a la industria de concentrados. Así como éstos, pueden generarse clusters en otros productos y regiones para lograr ventajas competitivas.

El desarrollo agropecuario colombiano se ha caracterizado por una gran dispersión de la producción por toda la geografía nacional, excepto los produc-

33 Michael Porter, Clusters (aglomerados) y competencia: agendas nuevas para compañías. gobiernos e instituciones, Programa Nacional de Competitividad, Nicaragua, 1997.

[ 187]


tos mencionados que han logrado reunirse en regiones o zonas definidas que poseen ventajas comparativas significativas. Hacia el futuro, el desarrollo agrícola se irá configurando en clusters competitivos como una manera eficiente de crear ventajas para participar en los mercados, aprovechar el desarrollo tecnológico, atraer inversión extranjera, integra los agentes de las cadenas y lograr una eficiente coordinación y relación con las instituciones públicas. No se concibe hacia delante en Colombia una agricultura desarticulada sino operando a través de cadenas, y en especial en clusters especializados. A estos núcleos se articularían pequeños productores que, a través de contratos y alianzas productivas con las empresas industriales, participarán en los negocios de manera organizada.

Colombia dispone de productos potenciales para el mercado, donde puede ser muy competitiva si se logra una organización adecuada de los productores y si el Estado da al sector agro alimentario la prioridad que requiere con unas políticas e incentivos a largo plazo. Baste mencionar los potenciales en pesca, palma africana, maíz y yuca para concentrados en algunos nichos geográficos, frutales tropicales, papa, carnes y leche, desarrollos forestales y de caucho, y servicios ambientales, entre otros. Estos potenciales sólo podrán expresarse plenamente en los mercados si el país estimula la conformación de cadenas integradas y clusterso Ya que no es posible competir como productores aislados y desarticulados en el pasado, las externa1idades positivas que se generan en el desarrollo requieren organización y concentración para aprovecharlas.

La producción de alimentos y las economías campesinas, tendencias

Las economías campesinas no son estáticas y han experimentado un proceso de modernización y transformación pese al conflicto en que están involucradas y las difíciles condiciones en que operan. Su papel en el desarrollo del país ha sido notorio en el abastecimiento creciente de alimentos a la población urbana, jugando un papel protagónico en la evolución del sistema alimentario del país. Este sector de la agricultura se ha caracterizado por realizar cambios técnicos generalizados y la adopción masiva de insumo s agroquímicos; la disminución del autoconsumo; su aumento de la fragilidad frente a las oscilaciones de precios; una creciente articulación de la empresa familiar rural a otras empresas agropecuarias mediante múltiples modalidades de asociación; la intensificación de la contratación de trabajo asalariado;

[ 188 ]


la profundización de la circulación productiva entre campesinos, de la tierra, el trabajo y otros factores; el reordenamiento de los sistemas de acopio y comercialización de sus cosechas; el surgimiento de canales de mercadeo que integran más ágilmente la finca de los campesinos con los mayoristas urbanos. Pero con estos procesos de modernización va en camino la implantación de un modelo tecnológico monetizado que, en las condiciones de escasez de tierra y de otros recursos, hace cada vez más crítica la sostenibilidad de la actividad agropecuaria, los recursos naturales y la reproducción social de los campesmos.

Según Forero, los principales condicionantes del cambio del sector campesino son la presión de la demanda urbana de alimentos, la oferta tecnológica de la revolución verde, la construcción de vías, la asignación de crédito y, en primer plano, la gran capacidad de transformación de la empresa familiar rural. Estos condicionantes van modificando la estructura productiva y social campesina de acuerdo con su gran heterogeneidad y condiciones diferenciadas regionales de acceso a recursos. Este fenómeno de modernización y monetización está acompañado de una creciente marginalización de un amplio sector campesino, en especial del ubicado en los núcleos del minifundio, el cual se ha constituido en una fuerza de reserva para el desarrollo del sector y de los espacios urbano-industriales.

Los pequeños agricultores, que viven sólo de la agricultura, son los más pobres en comparación con los que combinan esta actividad con otras del sector rural; los más pobres tienen menores niveles de educación; los de mayores ingresos tienden a especializarse; el gasto en alimentos de los hogares más pobres está por encima de 80% de sus ingresos; la ganadería es importante en el suministro de ingreso a los pequeños productores; el crédito informal cubre cerca de 40% de los productores, y la asistencia técnica llega a no más de una tercera parte; los pequeños productores utilizan insumos de manera intensiva -10 cual se refleja en sus estructuras de costos-, ya su vez son altamente intensivos en trabaj034.

34 Juan Mauricio Ramírez, Sergio Iván Prada y Pilar Useche, "Una descripción de las economías campesinas en Colombia: las encuestas de calidad de vida y eficiencia 1997-1999". Coyuntura Colombiana 67, CEGA, octubre de 2000.

[ 189]


Según Zamosc34, si se considera la producción campesina como la que proviene de explotaciones menores de 20 hectáreas, su participación en el valor de la producción de alimentos había descendido desde 1960 cuando era superior a la mitad del valor total de la producción, hasta llegar a algo más de un tercio en 1988 (de 53.3% a 38.8%). En la producción de materias primas, indicaba que se había reducido a cifras marginales: de 26.4% a 10.5%, y en café había pasado de 50% a 29.5%.

Forero estimó que los campesinos aportaban 44.2% del valor de la producción para el período 1990 a 1997, con un descenso significativo, pues en el período 1950 a 1959 participaban con 69.5%. La participación en café, según esta fuente, pasó en el mismo lapso de 25.5% a 17.1 %. Los campesinos también participan con 20% del hato ganadero nacional, producen 20% de las carnes bovinas y 40% de la leche que se consume en el país35 .

Otra manera de ver la importancia de los campesinos y pequeños productores es mediante su participación en el uso del suelo, de acuerdo con la Encuesta Nacional Agropecuaria del Dane de 1999. En el cuadro 5 se observa que los pequeños manejan y explotan 43,8% del área cultivada, 13,3% de los pastos y malezas y 12% de las actividades forestales.

Cuadro 5. Uso del suelo por tamaños de predios. 1999 Porcentaje de área

Tamaños ha Uso Pastos y Bosques y

agrícola malezas otros

Menores de 20 43,82 13.29 11.58

De 20 a 200 44,03 41.70 37.95

de 200 a menos de 1200 12.15 44.99 50.46

Total 100,00 100,00 100,00

Elaborado con base en la Encuesta Nacional Agropecuaria del Dane, 1999. Esta encuesta está hecha sobre la base de un universo agropecuario de 51.008.326 hectáreas. Las áreas se refieren a la distribución por segmentos de área.

34 León Zamosc, "Transformaciones agrarias y luchas campesinas en Colombia: un balance retrospectivo (1950-1990)", Análisis Político, No. 15, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, enero-abril de 1992.

35 Jaime Forero, op, cit.

[ 190]


La seguridad alimentaria y la pobreza en la evolución del sistema agroalimentario

La discusión sobre la seguridad alimentaria se ha ido perdiendo en las discusiones académicas a medida que avanza el proceso de globalización y que los países pueden obtener en los mercados internacionales una canasta amplia de alimentos a precios favorables, generalmente subsidiados y en condiciones financieras y de calidad aceptables. Ello permite que los países hagan pocos esfuerzos por recuperar o reactivar sus producciones para el consumo interno y prefieran incentivar más la producción para la exportación con el fin de obtener divisas.

Desde el punto de vista de la oferta, la apertura económica sitúa más el problema de la seguridad alimentaria en el lado de la demanda, y por tanto en el tratamiento del tema de la pobreza y la distribución del ingreso. Por el lado de la oferta, el tema se convierte en una discusión sobre la capacidad de compra de alimentos que tiene el país en los mercados internacionales, como una situación estructural más que coyuntural.

El nuevo paradigma de economías abiertas y del comercio internacional como la fuente más dinámica del crecimiento, también resta importancia a las políticas de desarrollo de los mercados internos con propósitos de articulación económica nacional y, en el caso de los alimentos, de controlar los coeficientes de dependencia relativa con respecto al comercio internacional.

Desde el punto de vista de la oferta, Colombia no ha registrado problemas serios de seguridad alimentaria en toda su historia. Sin embargo, en la década de 1990, la dinámica de las importaciones de productos agropecuarios, de materias primas del sector y de alimentos procesados, muestra aumentos que pueden llegar a ser preocupante s si se deteriora la generación de divisas. El país se ha situado en un punto de importaciones de alimentos y materias primas agropecuarias del orden de 12% del total de las importaciones, cifra que todavía es manejable en términos de balanza de pagos, pero que puede aumentar y generar riesgos de seguridad alimentaria si a la agricultura no se le presta atención debida.

Como 10 señala Agro Visión:

A nivel del desempeño de los indicadores de largo plazo, sobre la situación alimentaria y nutricional en Colombia, al igual que en la mayor parte de los países de América Latina, se destacan mejores comportamientos y una reducción progresiva de la mortalidad infantil. Pero ello no ocurre de la misma manera en el caso de los índices de pobreza, desigualdad y desempleo que no

[ 191 ]


muestran en el caso de Colombia avances en la última década, creando situaciones preocupante s para la seguridad alimentaria de los hogaresY

En Colombia, durante la última década del siglo XX, se deterioró el nivel de vida de amplias capas de la población con especial énfasis en las áreas rurales y marginales urbanas, debido a la crisis agrícola (con sus diferenciaciones pertinentes), al escalamiento del conflicto armado con sus trágicas secuelas en términos de población desplazada, aislamiento de amplias regiones, interrupción de los canales de provisión y abastecimiento, y más recientemente, a la recesión económica y la reducción de los niveles de inversión pública o privada. Los mejores desempeños alcanzados en décadas anteriores, en cuanto a cerrar la brecha rural-urbana y disminuir los niveles de pobreza en el país, se perdieron durante la década pasada.

La pobreza extrema en el país es fundamentalmente un problema rural. De 8 millones de personas en situación de extrema pobreza o indigencia, 4.500 millones habitan en las áreas rurales, población ésta que se encuentra en condiciones de insuficiencia alimentaria. Persisten también otras formas de mal nutrición originadas en dietas inadecuadas, que son factores de alto riesgo para el aumento de enfermedades. Igualmente, las insuficientes prácticas de control de la calidad higiénica y sanitaria de poblaciones animales y de los alimentos también dan cuenta de niveles altos de proliferación de las enfermedades transmitidas por alimentos, además de limitar de manera importante las oportunidades comerciales de productos agropecuarios de la agroindustria nacional.

El cuadro de problemas de tipo estructural y coyuntural que presenta el país indica que existen muchos habitantes con dificultades para alimentarse en las zonas urbanas y rurales. En esas condiciones, creer que la operación de las fuerzas del mercado resuelve la disponibilidad y el acceso a los alimentos de los pobres o que el crecimiento por sí solo es suficiente para resolver estos problemas o que la búsqueda de la competitividad en la producción agrícola y la compra de alimentos más baratos en el exterior resuelven la seguridad alimentaria es engañarse en grande. Se requiere la intervención del Estado para atacar los problemas estructurales que impiden el desarrollo y mantienen la pobreza y los problemas de seguridad alimentaria en miles de hogares. Pero esta intervención requiere políticas a largo plazo y grandes inversiones del Estado y la sociedad.

37 CCI, CEGA, Borradores de AgroVisión 2025. Documento preliminar, mayo de 2001.

[ 192]


Reflexiones finales

Con estos indicadores parciales, se pueden hacer algunas reflexiones generales sobre los diferentes elementos del sistema agroalimentario así:

1. En la agricultura colombiana se observan dos fenómenos simultáneos interrelacionados: una crisis de producción y un cambio estructural en marcha en el aparato productivo, acelerado durante los años de 1990 a raíz de la apertura económica.

2. Hay una recuperación inestable e incierta en el sector agrícola y su consolidación depende más del movimiento de los mercados internacionales y del comportamiento de la economía colombiana, que de la posibilidad de que el Estado modifique su política comercial y de apoyos a la agricultura. El Ministerio de Agricultura tiene pocos instrumentos sectoriales que puedan impulsar una recuperación definitiva de la agricultura; por tanto, dicha recuperación depende más de la política macroeconómica.

3. La agricultura y la ganadería tienen un gran potencial de crecimiento al observar la disponibilidad de tierras y la subutilización actual, así como los conflictos en el uso del suelo (tierras aptas para agricultura usadas en ganadería, tierras de potencial forestal en ganadería, tierras aptas para ganadería usadas en agricultura). El sector tiene capacidad de responder a la demanda interna y externa, pero requiere incentivos y mejoras apreciables en competitividad.

4. La crisis tiende a profundizarse en las economías campesinas que no tienen acceso a recursos de crédito, tecnología y enfrentan dificultades de acceso a los mercados. Sin embargo, muchas unidades productivas pequeñas son viables económicamente y, para algunas, trabajar sus parcelas es mejor negocio que emplearse como jornaleros ocasionales sin un empleo estable. Se requiere delimitar bien qué sectores de la economía campesina pueden permanecer como productores de alimentos con posibilidad de mantener y mejorar sus ingresos y su nivel de vida.

5. La agricultura y el sistema agro alimentario colombiano atraviesan por una fase de transición y transformación compleja y difícil que va a durar todavía unos diez años. Esa fase puede prolongarse en la medida que se prolongue el conflicto rural y no se llegue a acuerdos concretos para resolverlo. Hasta el año 2010 el país se estaría preparando para entrar en una fase (el posconflicto) de intenso desarrollo de la agricultura con sus múltiples fun-

[ 193 ]


ciones y de su sistema agroalimentario, durante un período de unos 15 años. Entonces la estabilidad del sector se estaría logrando plenamente hacia el año 2025.

6. En la década actual el crecimiento de la agricultura seguirá siendo inestable, el PIB agropecuario seguirá disminuyendo en su participación en el PIB total, la población rural se estabilizará después de un proceso intenso de migraciones, la mano de obra rural requerirá un proceso intenso de calificación para la competitividad. Se habrán fortalecido algunas cadenas agroindustriales y c1usters con base en productos para la exportación, y el sub sector pecuario continuará su avance en el PIB sectorial en relación con el PIB agrícola, si efectivamente se abre la posibilidad de exportación de carne, 10 cual requiere avances tecnológicos en las fincas, más desarrollo empresarial y mucho capital organizacional.

7. La liberalización comercial continuará y se mantendrá durante la implementación del ALCA a partir del 2005. Debe empezar a manejarse un proceso más inteligente y selectivo de la protección a la agricultura que implique compromisos sociales y ambientales de los empresarios. En consecuencia, hacer una inserción internacional no destructiva sino constructiva es el reto en la actualidad y en el futuro.

8. Debe revisarse las condiciones de la seguridad alimentaria desde la oferta para llenar algunos espacios del mercado interno con producción nacional competitiva que reciba incentivos positivos del Estado. El mayor reto a la seguridad alimentaria está en la demanda, en cómo aminorar y resolver el tema de la pobreza y la malnutrición. Las políticas de crecimiento económico son necesarias para resolver la pobreza, pero no son suficientes en sociedades caracterizadas por grandes desigualdades y exclusiones como Colombia. Por ello se requiere la intervención cualificada del Estado.

9. En el futuro inmediato hay retos grandes que deben enfrentarse con inteligencia y decisiones políticas compartidas: la pobreza rural, la reestructuración de la ganadería, la reestructuración de la economía cafetera, la potenciación de las posibilidades de la pequeña y mediana empresas en el sector rural; la explotación comercial de los bosques; el manejo del medio ambiente; el adecuado uso del suelo; la definición de un modelo tecnológico compatible con la disponibilidad de recursos y la sostenibilidad de la producción agropecuaria; la readecuación e innovación institucional; el fortalecimiento de la competitividad; la erradicación definitiva del analfabetismo y la prestación eficiente de los servicios públicos por parte de Esta-

[ 194 ]


do, sea directamente o a través de contratos, y la calificación de la mano de obra que participa en el sistema agroalimentario.

10. El futuro del país y de su sector agroalimentario está en emprender, como una decisión nacional estratégica, un modelo de industrialización fundamentado en la agricultura, es decir, un desarrollo agroindustrial dinámico y más endógeno que arrastre tras de sí las capacidades empresariales y el uso del conocimiento. La industrialización basada en la agricultura, con un Estado que atiende la provisión de bienes públicos y un adecuado desarrollo institucional en condiciones de un desarrollo incluyente, es una alternativa disponible para superar las condiciones de pobreza y postración de las áreas rurales.

11. Las universidades están llamadas a preparar los recursos humanos calificados que requiere el sistema agroalimentario para una producción de alimentos competitiva, de calidad, con atributos de inocuidad, y para el manejo de empresa cada vez más articuladas con otros agentes que utilizan tecnologías de punta.

[ 195 ]

Bibliografía

Arango Nieto, Luis, "Las políticas agropecuaria y agroindustrial de Colombia. Orientaciones generales de la ley marco", en I1CA, Ministerio de Agricultura, Política agrícola internacional. Marco legislativo, lineamientos de política, instrumentos y estrategias, Memorias, Seminario Internacional, Santafé de Bogotá, diciembre 2000.

Austin, James E., Agroindustrial Proyect Analysis, ED I Series in Economic development, Economic Development Institute, World Bank, 1981.

Bagés Mora, Fernando, La yuca: un ingrediente estratégico en la fabricación de alimentos balanceados para animales. I1CA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos I1CA, Serie Competitividad, No.ll, agosto 1998.

Balcázar, Álvaro; Vargas, Andrés; Orozco, Martha Lucía, Del proteccionismo a la apertura. ¿El camino a la modernización agropecuaria? Misión Rural, Volumen 1, I1CA, TM Editores, 1998.

Bejarano, Jesús Antonio, El desarrollo institucional y la política agrícola, I1CA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos I1CA, Serie Competitividad, No. 5, junio de 1998.

___ , Elementos para un enfoque de la competitividad en el sector agropecuario, I1CA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos I1CA, Serie Competitividad, No. 2, abril de 1998.

Brester Gary W. and Penn J.B., "Strategic Business Management PrincipIes for the Agricultural Production Sector in a Changing Global Food System". Po-

[ 197]


licy Issues Paper No. 11, November 1999, Montana State University and Sparks Companies, INC, Washington D.C.

Cabal, Miguel F.; Soto, Juan M., Aspectos de la competitividad del sector de la acuacultura en Colombia, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 9, julio de 1998.

Caro, C. Jorge, y Otero, J. Manuel, "Nuevo contexto para la agricultura de América Latina y el Caribe", Fascículo Técnico 3, octubre, Centro Regional Andino IICA, 1997.

CEGA, Coyuntura Colombiana, varios números.

Centro de Productividad del Tolima, Convenio regional para la competitividad de la cadena arroz-molinería del Tolima (zona arrocera centro), IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 16, septiembre de 2000.

Cepal, El cluster de lácteos. Colombia. Proyecto Estrategia de desarrollo de clusters en torno a recursos naturales: su crecimiento e implicancias distributivas y medioambientales, Santiago de Chile, LC/R.l852, 1998.

CID, Universidad Nacional de Colombia, Ministerio de Desarrollo Económico. Una política pública para el comercio interno de Colombia, Santafé de Bogotá, 2000.

Corporación Colombia Internacional (CCI),Acuetdo de competitividad de la cadena productiva de los cítricos, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 19, diciembre de 2000.

___ , Acuerdo de competitividad de la cadena productiva del plátano en Colombia, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No.l8, diciembre de 2000.

___ , CEGA, Borradores de Agrovisión, Documento preliminar, mayo de 2001.

___ , Informe del director ejecutivo a la Asamblea Ordinaria de Miembros, 2001.

___ , La agricultura mundial en el siglo XXI: tendencias y proyecciones. Documento de apoyo a la construcción de la visión del sector agroalimentario colombiano en el año 2025, Santafé de Bogotá, agosto de 2000.

[ 198 ]

Bibliografía

___ , Perfil de Producto No. 10, Frutas procesadas, diciembre de 2000.

Delgado, Christopher; Crosson, Pierre, and Courbois, Claude, "The impact of livestock and fisheries on food availability and demand in 2020, American Journal of Agricultural Economic, 79 (No. 5, 1997): 1471-1475.

Delgado, Rosegrant; Steinfeld Ehui y Cowbois, La ganadería hasta el año 2020: la próxima revolución alimentaria 1999, en Una visión de la alimentación, la agricultura y el medio ambiente en el año 2020, IFPRI.

Echeverri, Jaime; Chavarriaga, Fredy y Pulgarín Sierra, "Los clusters, una opción importante para Antioquia", Revista Antioqueña de Economía y Desarrollo, RAED, No. 59, Medellín, septiembre de 1999.

Echeverri Perico, Rafael, Colombia en transición. De la crisis a la convivencia: una visión desde lo rural. Misión Rural, Informe final, I1CA, TM Editores, 1998.

Ervin D. E. Y Smith, K.R., "Agricultural Industrialization and Environmental Quality". Choices (Fourth Quarter), 1994.

Escudero, Gerardo, "La visión y misión de la agricultura al año 2020: hacia un enfoque que valorice la agricultura y el medio rural", en Agricultura, medio ambiente y pobreza rural en América Latina, Lucio G. Reca y Rubén G. Echeverría (comps.), IFPRI, BID, Washington D.C., 1998.

Espinal, Carlos Federico, "Política agrícola e instituciones", Controversia Socieconómica, CEGA, Coyuntura Colombiana, No. 68, enero de 2001.

__ -', "Algunas conclusiones sobre las experiencias de otros países y lecciones para el caso colombiano", en I1CA, Ministerio de Agricultura, Política agrícola internacional. Marco legislativo, lineamientos de política, instrumentos y estrategias. Memorias, Seminario Internacional, Santafé de Bogotá, diciembre de 2000.

F AO, The implications of the Uruguay Round Agreement on Agriculture for developing countries. A training manual. Training Materials for Agricultural Planning, 41, Rome 1998.

___ , WorldAgriculture. Towards 2030,1999.

Forero Álvarez, Jaime, Economía y sociedad rural en los Andes colombianos, U niversidad Javeriana, Facultad de Estudios ambientales, 1999.

[ 199]

Bibliografía

Golberg Ray, A.; Davis, J ohn H., A concept of agribusiness, Division of Research Graduate School of Business Administration, Harvard University, Boston 1957.

Goldberg RA., Agribusiness Coordination: A System Approach to the W7leat, Soybean and Florida Orange Economics, Division ofResearch, Graduate School of Business Administration Harvard University, 1968.

___ , A Concept of Global Food System and Its Use by Private and Public Managers, Agribusiness, An International Journal, vol. 1, No. 1. Publishing by John Willey and Sons, N. Y, 1985.

Gómez, Alcides y Duque Martha, Tras el velo de la pobreza. La pobreza rural en Colombia y los desafíos para el nuevo milenio, Misión Rural, Vol. 3, IICA, TM Editores, 1998.

Green, R Y Rocha Dos Santos, R., "Economía de red y reestructuración del sector agroalimentario", Desarrollo Económico, Revista de Ciencias Sociales, Instituto de Desarrollo Económico y Social, Buenos Aires, vol. 32, 126:199-225; 1992.

IFPRI,A 2020 Visionfor food, agriculture, and the environment. 1he Vision, challenge, and recommended action, Washington, October 1995.

IICA,Acuerdo de competitividad de la cadena Láctea, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 12.

__ --', Acuerdo marco para la competitividad de la cadena del arroz, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 7, julio de 1998.

__ --", La agricultura en América Latina y El Caribe. Estrategias para el fin de siglo, IICA, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de España; X Conferencia Interamericana de Ministros de Agricultura, San José de Costa Rica, 1992.

___ , Cámara de la Industria de Pesquera de la Andi, Estudio de competitividad de la industria atunera. Diagnóstico de la cadena productiva, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No.l3, octubre de 1999.

___ :, IICA, Centro Regional Andino, Fascículo Técnico, No. 11, junio de 1998.

[200 ]

Bibliografía

___ , Ministerio de Agricultura, Acuerdo de competitividad de la cadena agroalimentaria de la papa, I1CA, Ministerio de Agricultura Colección Documentos I1CA. Serie Competitividad, No. 14, octubre de 1999.

___ , Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, La agricultura de América Latina y el Caribe. Estrategias para el fin de siglo, Madrid, España 1991.

Jaramillo, Carlos Felipe, "La agricultura colombiana en la década del noventa", Revista de Economía, Universidad del Rosario, vol. 1, No. 2, noviembre de 1998.

Johnston, Bruce F. y Mellor, John W., El papel de la agricultura en el desarrollo económico, El Trimestre Económico, No. 114, vol. XXI, abril-junio de 1962.

Kalaitzandonakes, Nicolas,. "Functional Foods: Technical, Institutional and Market Innovation". htt: //www.agbioforum.org

Laurent, F., Sur les études de filieres agro-alimentaires. Économies et societés. Cahiers de Lismea, Serie AG, No. 17, mai 1993.

Liévano, Alfonso, "La ley agrícola de EEUU", en I1CA, Ministerio de Agricultura, Política agrícola internacional. Marco legislativo, lineamientos de política, instrumentos y estrategias, Memorias, Seminario Internacional, Santafé de Bogotá, diciembre de 2000.

Machado c., Absalón y Torres, Jorge, El sistema agroalimentario. Una visión integral de la cuestión agraria en América Latina, CEGA, Siglo Veintiuno editores, Bogotá, 1987.

Machado C., Absalón, Agroindustriay desarrollo rural, Academia Colombiana de Ciencias Económica, ECOE, Santafé de Bogotá, enero de 1997.

___ y Samacá, Henry, Las organizaciones del sector agropecuario. Un análisis institucional. Colciencias, CEGA, TM Editores, Santafé de Bogotá, diciembre de 2000.

___ , "Cambios en las políticas yen el sector rural. Desafíos y retos para los campesinos. El caso de Colombia", en Volver los ojos al campo, Cinep, Alop, ILSA, Santafé de Bogotá, noviembre de 1999.

___ , Cambios organizacionales en el sector público agropecuario: El caso del Ministerio de Agricultura, CEGA, Documentos de Trabajo No. 7, noviembre de 2000.

[201 ]


___ , Mapa analítico de las organizaciones del sector agropecuario, CEGA, Documentos de Trabajo No. 8, noviembre de 2000.

Malassis, Louis, Économie agro-alimentaire. L'Économie de la Consommation et de la Production Agro-alimentaire, Éditions Cuyás, París, 1973.

___ , Políticas de desarrollo económico y de cooperación técnica. Separata del Comunica, año 2, No. 5, 1997, IICA, San José de Costa Rica.

Mendoza Villalobos, Gilberto, Diagnóstico del mercadeo agrícola y agro industrial en Colombia, Universidad Jorge Tadeo Lozano, Santafé de Bogota, 1999.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Memorias de los Ministros de Agricultura de la década de 1990, Bogotá.

Misión Paz, Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia, Universidad ICESI, junio 2001.

Morales, Agustín, "Los principales enfoques teóricos y metodológicos para analizar el sistema agroalimentario", Agroalimentaria NoJO, junio de 2000, Caracas.

Nielsen Colombia AC, Universo de establecimientos detallistas, 1998-1999, Planeación estratégica del Centro de Tecnología para la Industria Agroalimentaria, Bogotá, mayo de 1999.

Otero, Manuel y Larios, Fernando, La agricultura ampliada en América Latinay el Caribe: un nuevo enfoque para el marco de la globalización, IICA, Fascículo Técnico No. 1, agosto 1997.

___ , La industrialización de la agricultura. Riesgos y desafíos para la América Latinafrente a laglobalizacióny la apertura, IICA, Maguaré No. 7, julio 1997, Separata, Bogotá.

Pérez Edelmira, Farah; María A. y Rojas Manuel, Reconstruir la confianza en Colombia: nueva institucionalidad en el sector rural, Pontificia Universidad J averiana, Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Maestría de Desarrollo Rural, Redcapa, Santafé de Bogotá, 2000.

Piñeiro, Martin, Reflexiones sobre la agricultura de América Latina, BID, Conferencia sobre desarrollo de la Economía Rural y Reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, New Orleans, Luisiana, marzo de 2000.

[202 ]

Bibliografía

Pinstrup-Andersen Per, andJulie Babinard,A Visionfor Food, Agriculture and the Enviroment in Latin America for 2020, IFPRI, Washington,2000.

Pinstrup-Andersen Per, Royal Pandya-Lorch, Mark W. Rosegrant, The World Food Situation: Recent Developments, Emerging Issues, and Long- term Prospects, IFRI, Washington, diciembre de 1997.

Porter, Michael, Clusters (aglomerados) y competencia: agendas nuevas para compañías, gobiernos e instituciones, Programa Nacional de Competitividad Nicaragua, 1997.

Ramírez, Juan Mauricio; Prada, Sergio Iván y Useche Pilar, "Una descripción de las economías campesinas en Colombia: las encuestas de calidad de vida y eficiencia 1997-1999", CEGA, Coyuntura Colombiana No. 67, octubre de 2000.

Roldán Diego, Espinal y Carlos F., ¿Son posibles los acuerdos de competitividad en el sector agroproductivo?, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 3, abril de 1998.

Roldán, Diego, Los indicadores en el contexto de los acuerdos de competitividad de las cadenas productivas, IICA, Ministerio de Agricultura, Colección Documentos IICA, Serie Competitividad, No. 17, abril de 200l.

Rosegrant, Mark W. y Sombilla, Mercedita A., "Critical issues suggested by trends in food, population, and the environment to the year 2020", American Journal of Agricultural Economic, 79 (number 5,1997): 1465-1470.

Schmit, David B., "Consumer response to functional foods in the 21st century", AgBioForum 3(31),266-271, diciembre de 2000.

SELA, "Comercio Internacional: el escenario post Ronda Uruguay", Revista SELA, enero-marzo de 1996.

Sena, Contribución del Sena a la innovación, la competitividad y el desarrollo tecnológico productivo. Plan de acción 1999-2002, Santafé de Bogotá, febrero de 2000.

The Economist, "Agriculture and Technology", marzo 25 de 2000.

Torres Torres, Felipe y José Gasca Zamora, "La reorganización productiva de la industria alimentaria en México", Comercio Exterior, diciembre de 1997.

[203 ]


Zamosc León, "Transformaciones agrarias y luchas campesinas en Colombia: un balance retrospectivo (1950-1990)". Análisis político, IEPRI Universidad Nacional, No. 15, enero-abril 1992.

Zylbersztajn Decio, Governance Structures and Agribusiness Coordination: a Transaction Cost Economics Based Approach. Research in Domestic and International Agribusiness Management. Vol. 12 pp. 245-310,1996.

[204 ]

Este libro se terminó de imprimir

en noviembre de 2003, en la

Universidad Nacional de Colombia

UNIBIBLOS

[email protected]

• • • . ..

inter.nacionales

•

ensayos sobre - unal.edu.co

Documents