ensayo manriquez-procesos de informacion y rendicion de cuentas ciudadanos y reforma df 2008

Procesos de Información y Rendición de

cuentas. Ciudadanos frente al proceso político

de reforma petrolera en 2008, Distrito Federal.

Transparencia, participación ciudadana y

democracia.

Politikomiko

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Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en 2008, Distrito Federal.

Procesos de Información y Rendición de

cuentas. Ciudadanos frente al proceso político


Transparencia, participación ciudadana y

democracia.

Politikomiko

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ÍNDICE.

I. Resumen Ejecutivo. ................................................................................................. ii

II. Introducción. .............................................................................................................1

III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo? ..................................3

IV. El régimen de rendición de cuentas en México...................................................... 15

V. El contexto de la reforma. ....................................................................................... 18

VI. Cronología del proceso sociopolítico. ................................................................... 20

VII. Análisis del proceso. .............................................................................................. 23

VIII. Conclusiones. ......................................................................................................... 36

IX. Bibliografía. ............................................................................................................. 40

X. Anexos. .................................................................................................................... 45

a) Cuadro 1. Esquema del sistema de Rendición Cuentas.. ............................................ 45

b) Ilustración 1. Síntesis de un proceso de RDC.. ........................................................... 46

c) Ilustración 2. Ciclo socio-estatal de la institucionalización de la RDC.. ....................... 46

d) Ilustración 3. La cuesta hacia la rendición de cuentas.. ............................................... 47

e) Gráfica 1. Dependencia de Ingresos petroleros en la composición de gasto.. ............ 47

f) Gráfica 2. Monto de los Ingresos petroleros en el sector público presupuestario. ....... 48

g) Gráfica 3 Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos petroleros ........... 49

h) Cuadro 2. Producción de información durante la coyuntura de la Reforma.. ............... 50

i) Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009..................................... 52

j) Cuadro 3. Controversia Constitucional de las iniciativas aprobadas en la Reforma.. .. 53

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Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político


Transparencia, participación ciudadana y democracia.

Politikomiko

I. Resumen Ejecutivo.

a presente investigación conceptualiza la rendición de cuentas para debatir su papel

en el desarrollo de la calidad en la representación política y así prescribir horizontes y

retos de estos ejercicios en la relación sociedad y Estado. En tanto que la

representación política, es la base y el dispositivo de acceso a la democracia representativa o

su interpretación más difundida hasta ahora.

En este trabajo, se considera que la rendición de cuentas tiene un papel central en la

relación gobierno-gobernados y en la solución a problemas que conllevan a la precariedad

democrática y a los fenómenos de corrupción, abstencionismo, crisis de representación y

demás síntomas de la creciente descomposición política y desconfianza en las instituciones.

Siendo además la rendición de cuentas, un conjunto de criterios normativos, diseños y

prácticas institucionales que brinda legitimidad y gobernabilidad al ejercicio del poder político.

Por ello, antes de exponer la investigación y analizar el estudio de caso será necesario dar

una mirada al concepto de rendición de cuentas ¿qué es, por qué es crucial y cómo se

verifica?

Después de ello, nuestra investigación argumentara respecto al vínculo necesario

entre los procesos de información, acción cívica y responsabilidad política como insumos del

proceso de rendición de cuentas.1 Es decir, se analizará la relación entre el procesamiento de

Omar Manríquez. E-mail:[email protected]. Universidad Autónoma de la Ciudad de México. 1 Los procesos de información, la acción cívica y la asignación de responsabilidad política, serán en este estudio, los

elementos que articulan la información con la opinión pública; las acciones ciudadanas de vigilancia y

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la información que manifiesta a través de la conformación de opinión pública, permite a los

ciudadanos actuar en consecuencia para vigilar y cuestionar al poder público hasta llegar a la

asignación de responsabilidad política como elemento de sanción, acto sustancial para la

rendición de cuentas. De manera similar al funcionamiento del dispositivo de representación

política en el que descansa la democracia representativa. En tanto que el procesamiento de la

información es condición necesaria –no suficiente– para que el ciudadano pueda realizar un

juicio del representante y responsabilizarlo por sus acciones. Encontraremos un interesante

enlace entre el funcionamiento de la representación política y los elementos de información,

movilización y responsabilidad politica, que conforman el modelo de rendición de cuentas aquí

propuesto. Por tal condición, el desarrollo de este trabajo de investigación demandará la

construcción de un marco conceptual que nos permita relacionar el concepto de rendición de

cuentas con las corrientes teóricas alrededor de la misma y con los procesos y hechos

documentados en la investigación.

En este sentido, el trabajo subrayará las debilidades de la sanción electoral basada en

la representación política, como mecanismo de rendición de cuentas de la sociedad, y su

deficiencia como dispositivo de intervención social. Una de las premisas desarrolladas en este

trabajo es que la rendición de cuentas depende de la información dispuesta para discernir

sobre los actos del poder a fin de asignarles costos y que la representación política también

se condiciona por la información que coloca el representante para la evaluación de su

desempeño; colocándole un nudo a la rendición de cuentas si esta depende de la

responsabilidad e información que los fiduciarios del poder quieran disponer.

Por lo que destacaremos la relación entre las acciones sociales para la producción y

usufructo de la información con la sanciones al poder; al vincular la información como

sustento de la capacidad cognoscitiva del ciudadano para conformar el juicio que permite la

valoración social, la opinión pública, los dispositivos de sanción social y de legitimación a su

cuestionamiento; y la asignación de responsabilidad política (responsabilización) de los entes públicos, para que un ciclo de rendición de cuentas se verifique.

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alcance. Que en un contexto democrático otorga condiciones para la rendición de cuentas que

modifican la gestión y el desarrollo de los procesos de decisión y política pública. Puesto que

el ejercicio político ciudadano depende en gran medida de las capacidades que desarrolla a

partir de los insumos informativos de que dispone.

Para ello, analizaremos las acciones de los ciudadanos y su influencia en la toma de

decisiones como mecanismo de rendición de cuentas; por lo que se construirà un marco

conceptual en el que las acciones ciudadanas se integran a los procesos de sanción al

asignarle costos a representantes y servidores públicos que pretenden vaciar su ejercicio de

responsabilidad política. Ello, a través de estrategias y mecanismos que modifican los

procesos de la información, opinión pública, receptividad institucional y responsabilidad

política en la conformación de la reforma y gestión de la política.

En este tenor se examina la coyuntura política ocurrida en 2008, cuando Felipe

Calderón, titular del Ejecutivo Federal en México, pretendió llevar a cabo una reforma

petrolera a través de un conjunto de iniciativas; las cuales, envió al Congreso General para su

aprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. Cuya rápida

aprobación en dicho periodo, sería viable al alcanzar una mayoría calificada en el Congreso,

evitar su profunda discusión pública y una minuciosa deliberación parlamentaria. Por ello se

analiza cómo fue que las acciones cívicas actuaron como una contraloría social autónoma y

dinámica; y cómo es que además de cuestionar el proceso político y la gestión de la política

petrolera se impusieron costos y asignaron responsabilidades a los servidores públicos y

representantes que habrían de diseñar y elegir un tipo de reforma petrolera. Con ello, el

cambio de las condiciones de legislación y el contenido de la reforma misma; puesto que,

según la hipótesis planteada, los ciudadanos a través de diversas acciones incrementaron la

responsabilidad política que tendrían los diseñadores y decisores de la reforma. Estas

acciones ciudadanas verificaron los parámetros de representatividad al interior de las

instituciones de representación política al modificar factores sustantivos de la rendición de

cuentas: la opinión pública, la receptividad y la responsabilidad política.

En este sentido, se reflexionará sobre el régimen de rendición de cuentas vigente y las

prácticas que excluyen la participación social; la efectividad de la rendición de cuentas –

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límites y horizontes– y la ampliación política de la participación ciudadana como mecanismo

de control social al ejercicio de poder político. Ello, a través de la asignación de

responsabilidad política en su toma de decisiones a través de mecanismos de

responsabilización –concepto que se va a desarrollar en el presente trabajo–. Esto, permitirá

obtener un concepto teórico empírico de rendición de cuentas que abarque tales acciones y

diversas corrientes que de la misma existen.

El análisis en torno a la interacción gobierno-gobernados en la reforma petrolera

converge en tres ejes de investigación: 1) las directrices vigentes del régimen de rendición de

cuentas, 2) la conformación de la política y reforma petrolera y 3) las acciones sociales en pro

de la misma. Destacando en el análisis, las crestas de la coyuntura, es decir, la toma de

tribunas en el Congreso General, la movilización social y el comportamiento de los medios.

Esto tiene como objetivo hallar que condiciones en el proceso de la información y

conformación de la opinión pública son un factor determinante en la rendición de cuentas

inscrita en este proceso político. En la fase final se hará una reflexión sobre los hallazgos

encontrados, al caracterizar los procesos de acceso a la información, la conformación de la

opinión pública, y los mecanismos institucionales para el seguimiento de las demandas

sociales que permita construir una propuesta de mejora a los arreglos institucionales en la

democracia representativa que garantice el derecho a un Estado responsable.

La presente investigación buscará ser una referencia, al contribuir con un marco

conceptual y procedimental para los procesos de rendición de cuentas y la deliberación de la

política pública que integren mecanismos efectivos de responsabilidad política en el ámbito

gubernamental y la sociedad civil. Que dicho marco permita incorporar las estrategias y

mecanismos de participación social a los grandes procesos de reforma como parte del

ejercicio institucional de rendición de cuentas; y así colaborar con su emancipación y papel

primordial como mecanismo mediador entre la sociedad demandante y la respuesta adecuada

de un gobierno responsable de su pasado y de su futuro.

II. Introducción.

n América Latina, las democracias representativas viven profundos cambios político-

económicos y coyunturas alrededor de las facultades que el Estado debe ostentar y

de las condiciones que debe de garantizar para la plena ciudadanía y permanencia

del Estado democrático de derecho. En síntesis se trata de las contingencias que en las

democracias representativas implica buscar al mismo tiempo el consenso y la decisión ligadas

a un proyecto económico.

En 2008, Felipe Calderón titular del Poder Ejecutivo Mexicano, pretendió llevar a cabo

una reforma petrolera a través de un conjunto de iniciativas que enviara al Congreso General

para su aprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. La rápida

aprobación de la misma, en dicho periodo –primer cuatrimestre del 2008– sería viable

alcanzando una mayoría calificada en el Congreso, evitando su profunda discusión pública y

una minuciosa deliberación.

Una de las principales iniciativas de la llamada reforma energética 2 fue la Ley

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional; la cual pugnaba por una mayor apertura del

sector al financiamiento privado y por la participación de particulares en la fase de explotación

de hidrocarburos a través de la modificación de los códigos que restringían tal inversión para

la suscripción de contratos de riesgo –ya suscritos bajo la modalidad de los contratos

incentivados–. Desregulaciones y reestructuración que, según sus diseñadores, darían una

mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias para la

contratación y desarrollo en el sector. Ante tal estrategia, diversos actores sociales

concurrieron para cuestionar la reforma y oponerse al sentido que ésta tenía. Debido a la

importancia económica, política y simbólica que representa el petróleo para la nación

mexicana, un vigoroso movimiento ciudadano en el Distrito Federal se articula modificando los

2 Debemos subrayar que la llamada “reforma energética” conllevaba un error semántico, pues no se incluían al

sector gas, electricidad y otras energías; sólo era una reforma a Petróleos Mexicanos y su potestad sobre el sector petrolero.

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procesos de información, conformación de opinión pública y mecanismos de representación

política; logrando así, incidir en el proceso y diseño de la reforma.

En el presente texto, se conceptualizará a la rendición de cuentas bajo un enfoque

sistémico; integrado por la estructura institucional, las interacciones socio-estatales entre

entes públicos, ciudadanos y sus procesos derivados; lo que en conjunto institucionaliza las

tendencias del rendimiento de cuentas vigente, que a través de complejos procesos de

información, opinión pública y responsabilización, retroalimentan secuencias y ciclos cuyo fin

es la sanción como producto institucional final. La misma, busca la responsabilidad orgánica y

funcional de los entes públicos que garantice la permanencia del Estado de derecho

democrático y su institucionalización, manifiesta en la actuación y representación política

capaz de gestionar la gobernabilidad y la distribución de bienes públicos. Funcionalidad

orgánica de sus componentes institucionales y responsabilidad política de sus integrantes. 3

Respecto al proceso de conformación de la política y reforma petroleras, aquí se

argumenta que la comunicación política era vertical y controlada, adecuaba la información y

buscaba orientar la opinión pública; lo que obstaculizaba su desarrollo autónomo, capacidad

crítica e influencia en la gestión política. Al respecto, esta indagación abordará tópicos sobre

la producción de la información y su efecto en el desarrollo del proceso político de reforma,

las estrategias emprendidas por los ciudadanos para influir sobre la legislación de la reforma,

y las propias reacciones del poder político. En consecuencia, se van a generar propuestas

para el debate y su desarrollo operativo con una proposición viable que relaciona tales

procesos sociales con la implementación de diseños institucionales y uso de herramientas en

las organizaciones públicas para mejorar sustancialmente los procesos de accountability.

3 Para delinear que entendemos por responsabilidad política, es preciso anotar que Nicola Abbagnano, define a la

responsabilidad como: “la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsión.” Recalca que “el primer significado del término fue político, en expresiones tales como <<gobierno responsable” o <<responsabilidad de gobierno>>” que expresaban el carácter por el cual el gobierno constitucional obra bajo el control de los ciudadanos […] En efecto, la noción de responsabilidad política se basa en la noción de elección y ésta es esencial al concepto de la libertad limitada.” Léase, Fornero, Giovanni, (2004), Diccionario de Filosofía, Actualizado y aumentado, FCE, Cuarta ed. Español, México.



III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo?

a rendición de cuentas (RDC en adelante) es un conjunto de criterios normativos y

prácticas que actualmente se ha puesto en boca de académicos, intelectuales,

funcionarios, empresarios y políticos por ser considerado un mecanismo institucional

que brinda legitimidad a la acción de gobierno en las democracias representativas.

Legitimidad necesaria frente a fenómenos de abstencionismo, conflicto social y crisis de

representación, que en conjunto, demuestran la desconfianza social en el sistema político. En

este sentido, la RDC tiene un papel central en la relación gobierno-gobernados como una

guía para construir soluciones a dichos problemas que conllevan a la precariedad

democrática y la desconfianza en las instituciones. Por ello, vamos a dar un breve recorrido a

la construcción teórica del concepto de RDC, las condiciones necesarias para su ejercicio y

su operación en la democracia mexicana.

RDC es el concepto que en la literatura alrededor del tema se vincula al término inglés

accountability; ambos, son usados para describir normas, responsabilidades y relaciones a las

que están sujetas las conductas de representantes y servidores públicos con el Estado y

frente a la sociedad. Sin embargo, debo aclarar de donde establezco esta primera concepción

de la RDC. Comencemos por recordar que la evolución del ideal democrático tomó forma

como principio de gobierno con la conformación del Estado nación hacia el Estado

democrático de derecho a través del desarrollo de la representación política como dispositivo

de acceso a la democracia.4

En el diseño de la democracia ateniense, se establecía una relación de mutua

regulación entre gobernantes y gobernados, que si bien no los colocaba en un status de

igualdad, ni tampoco sujetaba a los primeros al control férreo de los segundos, si les sometía

al “veredicto” de los gobernados sobre el ejercicio de gobierno, con la participación directa de

4 Dicha plataforma de diseño institucional ha sido al menos la más difundida.

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ciudadanos en la toma de decisiones.5 Esta lógica estaba formalizada por dos dispositivos de

probidad y escrutinio de la función pública: Dokimasia y Euthynai. El primero, era una

evaluación del funcionario y de su calidad como ciudadano, vida familiar, estatus económico,

servicio militar y relaciones políticas; este examen previo a la ocupación de cargos era

realizado en público y con su participación. Una vez ejercido el cargo, los funcionarios eran

sometidos a otra inspección, la del Euthynai,6 con el fin de evaluar la calidad de su

desempeño y poder consentir, dado el caso, ocupar otra función pública; propiamente

fiscalizaba el manejo de las cuentas públicas por medio de una suerte de contadores para esa

función. Estos diseños en la democracia de Atenas se unían a un examen de las “decisiones

de la asamblea”, es decir, de la legislación: el Dikasterion, que verificaba que las mismas

fueran acordes a las leyes escritas.7 Era evidente que una de las pautas rectoras del diseño

helénico, además de la toma de decisiones con participación directa de sus ciudadanos, fue la

sujeción de sus acciones a las leyes que daban cohesión a la comunidad política. De otra

forma no puede interpretarse el que fueran estrictamente acotadas las capacidades

discrecionales en busca del interés particular. En este diseño antiguo, el rendir cuentas era

una condición armónica de la democracia directa interpretada como mutua responsabilidad

política-orgánica; la delegación no generaba una grieta con la responsabilidad; no era elitista

y daba origen y sentido a su unidad política por estar en manos de cualquier ciudadano.

Siglos más tarde de continuo desarrollo del ideal democrático, se llegó a su

implemento en unidades políticas de escalas mayores por medio de otro dispositivo para la

responsabilidad política y el gobierno; Guillermo O’ Donnell,8 nos recuerda que en las

repúblicas italianas medievales se diseñaron diversos frenos al abuso de los titulares del

5 Manin, Bernard, (1998), “Metamorfosis del gobierno representativo”, en Los principios del gobierno representativo,

Alianza, Editorial. 6

Roberts, John, (2005), Dictionary of the Classical World, Oxford. 7 Guillermo O’ Donnell, resalta varios elementos del republicanismo, liberalismo y la democracia que integran la

funcionalidad de las poliarquías definidas por Robert Dahl como las formas de gobierno operativas de la democracia. Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), “Accountability Horizontal”, Ágora Cuadernos de Estudios Políticos, p.5-34. 8 O’ Donnell, Guillermo, (2004), “Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política” ,

En Revista Española de Ciencia Política.



poder, uno de ellos fue la figura del Podestá, el cual, era una especie de tutor elegido primero

por el titular del Ejecutivo y tiempo después por representantes de las ciudades italianas para

evitar el abuso por concentración de poder. Este control estaba enmarcado en la tradición

republicana y su exaltación del servicio y la virtud pública.

En época reciente, el contractualismo desarrolló todo un pensamiento cuyo legado

permitió la consolidación del constitucionalismo, la división de poderes y el arraigo de la

representación política como garantes de derechos civiles y fronteras a la acción del Estado

en la esfera pública y privada. A partir de esta breve exposición, podemos iniciar el análisis

del mecanismo de representación política que le dio cierta viabilidad a la democracia en el

diseño institucional del Estado moderno en las grandes unidades políticas.

Hay que señalar que la representación política (RP en adelante), es decir, aquella

derivada de las instituciones que constituyen las democracias representativas, guarda

elementos clave que nos permitirán construir nuestro concepto de rendición de cuentas. 9

Debemos señalar la polémica entorno a las interpretaciones hechas alrededor del concepto

de la representación; así, tenemos la representación jurídica, en la que el representante es un

delegado, la sociológica, en la funge como un semejante y la política en la que es un

fiduciario. Respecto a dos de los más importantes componentes de la RP, potencia y

contenido de la representación, sabemos que ésta puede ser delegativa o fiduciaria. La

delegativa –tipo jurídica– es aquella en la que el representante carece de autonomía y actúa

en función directa de los intereses del representado pues tiene un mandato imperativo -

llamado ad nutum-.10 En otro sentido, es fiduciaria si tiene capacidad discrecional suficiente

para decidir; cuyo contenido puede estar en función de los intereses de los representados o

9 Es necesario recordar que la RP como dispositivo de acceso colectivo a la toma de decisiones no verificaba la

existencia de la democracia, por ello, Norberto Bobbio, ha dicho que el parlamentarismo ha existido antes que el sufragio universal, siendo así, estados parlamentarios que eran representativos, a la vez no eran democráticos. El lector puede ampliar este tópico en la obra de Bobbio, (1984), El futuro de la democracia, FCE, México, p. 53. 10

Latinismo que significa literalmente "a una señal o gesto de la cabeza"; lo que significa que en este tipo de RP, los representantes son revocables y que ello, impondría serias restricciones a la misma, pero también, certeras responsabilidades.



en función de los intereses propios.11

De esto podemos asentar que la representación política por definición debiera ser

fiduciaria y funcional. Esto es, que no esté controlada por el mandato imperativo del

representado o que no sea directamente responsable con el mismo; y que tampoco sea

disfuncional o que persiga los propios fines.12 Cabe señalar que una esencia de la democracia

ateniense era la responsabilidad política-orgánica de sus miembros; y que la evolución de los

mecanismos que guardaron su ideal conservó un enfoque hacia la limitación y prevención del

abuso del poder con mayor intensidad que hacia la responsabilidad política. No obstante,

tenemos certeza de que bajo distintos enfoques, la RDC ha sido un elemento latente en el

desarrollo de la representación política de las actuales poliarquías o democracias

representativas.

Sin embargo, la moderna representación política es hoy día, representación electoral,

afirma Sartori, es decir, derivada de las elecciones; la misma, permite un vínculo entre el

funcionario y el electorado, resultado de “asegurarse la capacidad de respuesta del

representante”. Ésta, instituye una relación de representación efectiva, en cierto grado, de los

intereses del representado, y sin embargo, poco responsable con los mismos.13 Como

resultado de ello, fue viable la elección colectiva de quienes tomarían las decisiones por

nosotros; una rara combinación de elementos elitistas, oligárquicos y democráticos. De esta

manera la RP reorienta al gobierno y sus “márgenes de independencia” hacia una

responsabilidad funcional; eficiente más que receptiva. Esto es, que el contenido de la

representación busca la toma de decisiones como norma y aminora la búsqueda de

representación sensitiva o responsable de las demandas de los representados, en tanto

11 Sartori, Giovanni, (1992), “Representación”, en: Elementos de Teoría política, Alianza Editorial, México, p.225-242.

12 Es por ello que Bobbio subraya que la representación por mandato viene a ser “un punto intermedio hacia la

democracia directa”. Bobbio, Op. Cit., p. 60. 13

Dichos componentes oligárquico y elitista, encontraron en la RP un mecanismo defensivo ante la implantación de controles de la responsabilidad política y la búsqueda de equidad que idealizaba la democracia ateniense; misma que al instituirse dentro del Estado a través de la RP, convirtió un principio no democrático en un dispositivo de acceso a la democracia por medio del sufragio universal.



persigue el bien común de la unidad política. Lo que significa que si la capacidad de

respuesta del representante se coloca en una dicotomía entre representar o gobernar, se

orienta hacia la representación funcional, hacia una representatividad eficiente –que

gobierna– y que es menos sensitiva.14

Esta relación da funcionalidad a la democracia representativa, puesto que el fiduciario

del poder tiene capacidad discrecional de decisión y acción, con ello, el grado de

responsabilidad política que le une con sus representados disminuye. A mayor

discrecionalidad menores vínculos de responsabilidad política entre gobernados y

gobernantes. Mientras que la democracia directa propiciaba la responsabilidad orgánica de

sus miembros, la representación política fomenta la responsabilidad funcional. La diferencia

no es poca, siendo el grado de comunión de intereses, autonomía decisional y

discrecionalidad elementos distintivos de ambas.

Por lo tanto, es importante establecer de aquel análisis, que nuestro concepto de RDC

se sustenta en la asignación de responsabilidad política, de tal manera que la RDC pueda

recoger la dicotomía de la representación: gobernar o representar, y aquella complejidad

histórica de la relación gobierno-gobernados y su demanda de garantizarse capacidad de

respuesta de los depositarios del poder; al verificar la asignación de responsabilidad política

de funcionarios y entes públicos frente a los gobernados. De ahí que la RDC es un dispositivo

institucional de ajuste de la responsabilidad política. Por ello, es importante que en el actual

diseño institucional, no sean excluidos a priori los elementos sustantivos de la democracia

directa y su responsabilidad orgánica a causa de sus complicaciones operativas.

Acordemos entonces que la sustancia de un sistema de RDC es la asignación de

responsabilidad política a través de diversos mecanismos; es decir, mediante procesos

continuos de asignación de responsabilidad o como he llamado: de responsabilización

política. En estos términos, se plantea que operativamente la RDC se integra de los

14 Sartori, Op. Cit., p. 232-236.



ejercicios institucionales, procesos formales e

informales y sus “ciclos de vigilancia e inspección socio-

estatal que permiten la responsabilización que asegure

límites y consecuencias a decisiones y actos del

ejercicio franco del poder; que a la vez, verifiquen la

receptividad y representatividad políticas” (Manríquez,

2010:11).

A fin de sustentar éste concepto y modelo, hay

que señalar que Andreas Schedler brinda un modelo

funcional de accountability que transita regularmente por canales formales; cuyo concepto

central, implica un sentido claro de obligación que abarca tres etapas: información,

justificación y sanción. En las que se debe constreñir al poder a abrirse a la inspección

pública, forzarlo a explicar y justificar sus actos –answerability– y sujetarlo a la amenaza de

sanciones –enforcement–.

Por otra parte, O’Donnell, hace dos distinciones del accountability. En primer término,

define como horizontal –institucional– al que ocurre por las relaciones de control entre los

poderes debido a la creación ex profeso de agencias estatales que buscan evitar, subsanar o

resarcir las conductas de entidades y agentes políticos que “transgredan” las facultades

establecidas para cada cual o que incurran en presuntos ilícitos o casos de “corrupción”.15

Dichas relaciones –derivadas de la división de poderes– hacen efectivo el equilibrio y

contrapeso entre los mismos;16 y en conjunto constituyen la categoría de controles

horizontales.17

A la segunda distinción la clasifica como accountability vertical, ocurrido entre el

Estado y la sociedad, es decir, las relaciones de control desde la sociedad hacia el Estado,

15 Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), p. 8.

16 Schedler, Andreas, (2000), ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI 3, Cuadernos, México, p. 33.

17 El lector puede ampliar el tema en

Loewenstein, Karl, 1976, Teoría de la Constitución, Ariel, España, p. 233-234.

RDC […] los procesos y ciclos formales e informales, de vigilancia e inspección socio-estatal que permiten la responsabilización que asegure límites y consecuencias a decisiones y actos del ejercicio franco del poder...



básicamente la sanción electoral. En este contexto, el voto es considerado como un

instrumento de sanción que hace viable la responsabilidad de los representantes y el

gobierno. En este sentido, son obvias las debilidades de la sanción electoral como

mecanismo de RDC de la sociedad y es cuestionable su efectividad como dispositivo de

intervención social. Andrew Arato, señaló que un gobierno rinde cuentas cuando los

ciudadanos poseen la capacidad de “discernir” sobre la actuación del gobierno en relación

con sus intereses para poder sancionarlo en concordancia.18

Por lo que es necesario aquilatar la influencia que en la elección social tienen la

estandarización de preferencias, el mercadeo electoral y la masificación de la política a través

del manejo y apropiación de códigos y dominio de los grandes medios de difusión, a la vez ,

productores de insumos informativos.19 Entonces, en un modelo de sanción social vía

elecciones, el agobio de los grandes medios deforma la capacidad de “discernir” que tiene el

electorado; y si la sanción se sustenta en la información que reciben los representados para

sus juicios y a su vez se induce la representación con las señales que los mismos envíen

como respuesta, existe por tanto, un ciclo dependiente de un mismo insumo y de quien tiene

más recursos para producirlo. En conclusión, la representación política se induce tanto o más

que por responsabilidad política, por la información que dispone el representante ante sus

representados para su propia evaluación y sanción.

Por ello, las asimetrías de información –insumo informativo limitado, parcial u opaco

por el formato en que se presenta– distorsionan el modelo de sanción electoral; con lo que la

evaluación del ejercicio de gobierno y la capacidad de juicio sobre la representación son

precarias. Adam Przeworski, marcó bien que “la responsabilidad no es suficiente para inducir

la representación cuando los electores tienen una información incompleta”.20 En este mismo

18 Arato, Andrew, (2002), “Representação, soberania popular, e accountability”, Lua Nova, Revista de Cultura e

Política, p. 85-103. 19

Melucci, Alberto, (2002), Acción colectiva, vida cotidiana y democracia, El Colegio de México, México, p. 182-185. 20

Przeworski, Adam, (1998), “Democracia y representación”, En Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 10, Febrero. Venezuela, p. 17.



…movilizaciones, periodismo de denuncia, asociacionismo cívico, […] estrategias de medios de información y aquellas acciones y relaciones autónomas de control que emanan de los ciudadanos hacia los fiduciarios del poder y que definimos como responsabilización vía ciudadana.

sentido, John Ackerman, marca las deficiencias de la elección como mecanismo de RDC; y

describe cómo es que la “asimetría de información”, el “riesgo moral”, la “manipulación

mediática” y el carácter ex-post y externo de esta sanción hacen “fracasar” este control.21

Esto se suma a la literatura que describe las deficiencias en el funcionamiento de ambos

espacios de control –horizontal y vertical– y que es un problema en las democracias en

América Latina con varias aristas. Alberto Olvera,22 señala algunas carencias de la RDC, por

ejemplo, que los “partidos políticos con debilidad ideológica y ciudadanías precarias sin una

fuerte tradición de participación” generan crisis de representación que debilitan el

accountability.23

Lo expuesto, abona a la crisis de la representación por una participación apremiada y

resucitada en cada proceso electoral, sumado a la restricción hecha sobre otros mecanismos

de sanción social, y por la apropiación del discurso de la RDC. Lo que Evelina Dagnino señala

como “confluencia perversa”,24 en la que las agencias estatales se apropian de los discursos

de la participación ciudadana; con el fin de inducir realidades distorsionadas de la misma y

falsificar la demanda y capacidad ciudadana de cuestionamiento y fiscalización a través de un

ejercicio de auto legitimación; opuesto al proyecto de

derechos de la sociedad civil.

Al respecto, Peruzzotti y Smulovitz,25 definen al

societal accountability como complemento de los

21 Ackerman, John, (2006), “Elecciones y ciudadanía en el Distrito Federal”, Sinergia 6, IEDF, México, p. 22-27.

22 Sermeño, Ángel, (2009), “«Límites y posibilidades de la ciudadanía y la representación en el proyecto y

profundización de la Democracia en América Latina»” Entrevista a Alberto Olvera”, Revista Andamios, volumen 5, número 10 de abril 2009, México. Pp. 169-186. 23

Como prueba de ello, en México atestiguamos la instrumentación del voto como sustento de políticas clientelares y lógicas coyunturales con la coacción electoral, la anulación o la compra del voto; además de que no hay reelección y la sanción retrospectiva como eslabón de dicha sanción no existe. En este mismo sentido, el votante sólo puede inferir la conducta de su representante y sancionarle de acuerdo a la información que se le suministre para ello. 24

Dagnino, Evelina, (2002), “Civil Society and Public Sphere in Brazil. Limits and Possibilities”, Departamento de Ciencia Política. UNICAMP, Brasil, p. 14-15. 25

Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina, (2002), “La política de accountability social en América Latina." En Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas , Buenos Aires, Temas.



La sustancia de la rendición de cuentas es la responsabilidad política de los entes públicos respecto a sus acciones y su relación frente a los ciudadanos a los que se vinculan por representación o por acciones

de responsabilización.

controles institucionales y al control vertical-electoral. Ellos hacen referencia a aquellas

acciones sociales que tienden a “ejercer presión sobre las agencias de control horizontales

correspondientes y que señalan deficiencias o carencias institucionales” como mecanismos

oportunos de control social y de expresión sancionadora desde la lógica y posicionamiento

ciudadano.26 Así mismo, los colectivos sociales –grupos vulnerables, asociaciones barriales,

étnicas, por ejemplo– brindan una producción social de información que es insumo para

evaluar las políticas sociales.

La actuación conjunta de diversos actores sociales deriva en una contraloría de

ciudadanos, dinámica y autónoma27 más efectiva, ante la carencia de los mecanismos de

sanción legal de los cuales está desprovista aún; tales acciones sociales vinculadas, como

veremos, integran un sub-sistema del accountability integrado por movilizaciones, periodismo de

denuncia, asociacionismo cívico, sus estrategias de medios de información y aquellas acciones y

relaciones autónomas de control que emanan de los ciudadanos hacia los fiduciarios del poder y

que definimos como “responsabilización vía

ciudadana” (Manríquez, 2010:14).

En virtud de ello, la RDC es un sistema

integral que no puede ser bien interpretado a

partir de modelos fragmentarios; puesto que el

describir las relaciones de control y ajuste mutuo

desde un segmento del sistema político implica

perder de vista la diversidad de relaciones

26 Léase, Peruzzotti, Enrique, (2008) Marco conceptual de la rendición de cuentas, Pp.21.

27 Felipe Hevia, señala que en México el concepto oficial de “contraloría social” se define como “un tipo de

participación ciudadana orientada al control, vigilancia, y evaluación de programas y acciones gubernamentales”; esta concepción de contraloría social le ha reducido a la atención de quejas y sugerencias para la gestión de obras y servicios, para indagar sobre ello, léase, Hevia, Felipe, (2004), p.14. En todo caso, pensamos, se trata únicamente de la institucionalización del buzón de queja ciudadana y de la evaluación social de la gestión de las políticas asistencialistas, que aún siendo un acto trascendental, es limitado; por ello es importante distinguir tal ejercicio de “contraloría social” del que describimos en este estudio, referido como funciones de contraloría ciudadana autónoma o responsabilización vía ciudadana.



políticas y la interacción que se lleva a cabo fuera del modelo y que influye en su lógica.

Como hemos destacado, cada sistema de RDC posee ventajas y deficiencias, lo que hace

preciso integrar un sistema de RDC holístico, complementado de otros subsistemas que

permitan su efectividad, autonomía y penetración; en función de subsanar carencias y permitir

así la responsabilización como elemento sustantivo y la sanción como producto que

retroalimente al sistema.28

Por lo tanto, un modelo integral de RDC se constituye por una dimensión sistémica

que contiene: 1) las condiciones estructurales instauradas por las instituciones; 2) sociedad y

entes públicos con sus interacciones como agentes de permanencia o cambio institucional y

3) los artefactos de ajuste del sistema político que consolidan o fragmentan una tendencia o

arquitectura institucional –como llegan a ser las legislaciones nacionales o supranacionales o

el rediseño de instituciones– mismas, que el Estado implementa por medio de convenios y

lógicas cuya recursividad y práctica consuetudinaria implican la institucionalización de dichas

prácticas para la permanencia del Estado democrático de derecho. Una dimensión funcional,

sustentada en la responsabilidad política que mantienen mutuamente sus actores; para lo

cual, requiere de insumos y procesos que cumplen tres secuencias y ciclos: 1) libre acceso a

la información pública -LAIP- 2) producción y usufructo de la información por los entes

públicos y la sociedad 3) procesos de responsabilización por ellos impulsados y 4) las

sanciones institucionales, sean políticas, administrativas o penales, o las derivadas de los

costos asignados por los ciudadanos, sean deslegitimación, o la no reelección por la

evaluación retrospectiva del mandato (ver Anexo a, Cuadro 1).

De lo expuesto se deriva que la sustancia de la RDC es la responsabilidad política de

los entes públicos respecto a sus acciones y su relación frente a los ciudadanos a los que se

vinculan por representación o por acciones de responsabilización de los mismos. Podemos

28 En virtud del abuso del término RDC y por algunas vaguedades del concepto propias del idioma español que

Schedler ha señalado en su trabajo, en el presente estudio usaremos el término responsabilización para indicar la cualidad sustantiva de la RDC y accountability. Léase, Schedler. Op. Cit. 14-16.



tener entonces como premisa que la RDC depende de la información dispuesta para discernir

sobre los actos del poder para que los examinadores puedan evaluar y asignarles costos. Lo

que coloca un nudo a la rendición de cuentas, si esta depende de la responsabilidad política y

la producción de información que los fiduciarios del poder quieran ejercer. Por esto, cobran

gran importancia en nuestras democracias representativas los procesos de conformación de

opinión pública (OP en adelante)29 y la producción de la información; insumos vitales para su

aprovechamiento –usufructo– y posterior proceso de responsabilización.30

Un elemento principal para los procesos de conformación de OP y responsabilización

es la producción de la información. En este plano, la comunicación política en torno a la

agenda de gobierno, la problematización de la política y la toma de decisiones generan

interacciones entre instituciones, entes públicos y gobernados que dependen de la

información. Es característico de un sistema de tradición presidencialista y reciente

experiencia autoritaria que en tales interfaces se establezca una comunicación unilateral de

arriba hacia abajo, con gran protagonismo del poder Ejecutivo, sin interlocución social y laxas

relaciones formales de control. La cual no permite establecer consensos de forma racional y

equitativa, ni criterios u objetivos sensatos de eficiencia y eficacia que a su vez conlleven a

mejores procesos de política pública y de gobernabilidad democrática.31 Esto debido a que

29 Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy día la opinión pública en la “democracia de audiencias” para

la asignación de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que “poder discrecional no significa poder irresponsable cuando el electorado aparece, […] como una audiencia que responde a los términos que se le presentan en el escenario político”. Léase Manin, Los principios del gobierno representativo, (1998), Alianza Editorial. Pp. 272. 30

La sanción electoral, recordemos, obedece a la evaluación social de los procesos de política pública y de la legitimidad del mandato ejercido. Ello depende a su vez de la información oportuna y clara sobre la problematización y los objetivos que sustentan el diseño de la política y que permiten hacer juicios pertinentes en tales facetas, como es el caso que nos ocupa. Por ello, es lógico el vínculo entre transparencia, procesos de información –producción y usufructo– LAI y facultades ciudadanas para la responsabilización en los procesos de política pública. 31

En este plano, el proceso de política pública y la RDC deben entonces establecer un “umbral mínimo” de publicidad. Total y sin sesgos, manipulaciones lingüísticas o eufemismos; garantizando el suministro de información suficiente y oportuna y con ello, el desarrollo de capacidades ciudadanas y sus habilidades deliberativas. Dichas facultades permiten a la ciudadanía establecer comunicación efectiva a partir de tener las condiciones para el desarrollo de estas habilidades de inter-locución socio-estatal. Léase Monsiváis, Alejandro, (2005), Rendición de cuentas, justificaciones públicas y democracia. Una perspectiva deliberativa .” En: Políticas de Transparencia:



por la tradicional relación clientelar o corporativista entre ciudadanos y gobierno no se

desarrollan canales de interlocución crítica y activa, además de que priman relaciones

informales por prorratas de poder.

La publicidad franca es necesaria para el acopio de información que sustente

adecuados procesos de la misma y que permita el posterior desarrollo de las capacidades

ciudadanas de deliberación y de inter-comunicación. Facultades deliberativas de las cuales se

derivan e integran la interlocución socio-estatal que permite la incidencia social en las tácticas

y prácticas del poder y en razón al fundamento de su propuesta (Ver Anexo c, Ilustración 2).

Esto es central para una participación ciudadana eficaz, de calidad política que consolide el

modelo democrático por su papel central en los procesos de justificación y sanción –

answerability y enforcement– en la RDC.

De esta forma, el actor social deviene en actor político crítico y racional que colabora

en la conducción de dicha deliberación hacia términos más incluyentes que en

retroalimentación conformaran la política que deba legislarse. Esto permite a la vez que la

legislación y proceso de toma de decisiones, se confronten con el ámbito jurídico y el contexto

sociopolítico. Haciendo procesos de política pública más racionales, equitativos,

consensuados y por ende, mas democráticos. Por ello, es vital que previo a este proceso

deliberativo corresponda el tratamiento y análisis de los problemas de comunicación como

resultado del estado de la información. Lo que abrirá paso a la conformación de una OP

cualificada y autónoma capaz de incidir en la toma de decisiones.32

ciudadanía y rendición de cuentas.., p. 42. 32

Habermas, señalaba que la interlocución, sociedad-Estado, requería de una “racionalidad comunicativa”, entre estructuras de autoridad y actores sociales canalizados por mecanismos institucionales, formales o no. Él, ubicaba a la discusión pública como la norma de la legitimación democrática libre, efecto de la “racionalidad comunicativa” o comprensión intersubjetiva entre adversarios que se traduce entonces en interlocución política con información, oportuna, confiable, inteligible y sin sesgos ni manipulaciones. En dicha “racionalidad”, se comparten normas y valores sociales para definir los fines colectivos. Ésta es la capacidad que debe procurar la contraloría ciudadana a través del uso de habilidades deliberativas en un modelo comprensivo de RDC. Que en conjunción con la opinión pública y su acción informal espontánea permite una participación con la calidad necesaria para la incidencia política. El lector puede consultar a Monsiváis, Alejandro, Op. Cit.p.31-41.



IV. El régimen de rendición de cuentas en México.

l régimen de RDC que priva en el sistema político mexicano tiene deficiencias que se

suman a la debilidad de algunas instituciones para la RDC creadas ex profeso. La

concentración y verticalidad que aún permea sobre ciertas relaciones

gubernamentales, además de la censura a los sub-sistemas de control social autónomo. Tales

relaciones gubernamentales de auto-control e inter-regulación de poderes se desarrollan aún

bajo la herencia del presidencialismo con relaciones de control flácidas o que corresponden a

parcelas de poder. La falta de valores éticos, criterios de gestión de la eficiencia e incentivos

al mandato representativo responsivo, han devenido en una clase política con “burocracias

poderosas […] débilmente vigiladas y diferenciadas de la actividad política ”.33

Existen a causa de esta concentración y discrecionalidad, condiciones de ejercicio

franco del poder o democracia delegativa34 con bajos niveles de publicidad y parvo acceso

social a los grandes medios de comunicación con una precaria socialización de los procesos

de información. La toma de decisiones continúa siendo un proceso incrementalista y de

correlación de alianzas partidistas, en medio de rígidas relaciones de poder y patronazgo

político; inconvenientes todos para la RDC. Los procesos de política pública se desenvuelven

en una lógica de cabildeo –lobby– de ajuste mutuo entre intereses poderosos por ausencia de

reglas, con viejas estructuras corporativas de baja permeabilidad social.35 En este plano, la

responsabilidad política y la representatividad hacia los gobernados devienen en ornamentos

destinados al discurso demagógico. El proceso de política pública entonces queda también

permeado por tales anomalías y es fuente de la desconfianza social en la clase política.

Respecto a los órganos de transparencia y acceso a la información, éstos deben crear

condiciones de oportunidad para los usuarios que la requieran. En este sentido, la

33 Arellano, David, (2002), “Nueva Gestión Pública: ¿el meteorito mató al dinosaurio? Lecciones para la reforma

administrativa en países como México”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 23 Junio, Venezuela. 34

O’Donnell, (1998), p. 20-25. 35

Léase, Cabrero, (2000), “La hechura de la política y el monitoreo de la misma; como aspecto de la Rendic ión de Cuentas”,Gestión y política pública, vol. IX núm. 2 segundo semestre. Caracas.p.189-229.

E



información dispuesta por los organismos clave36 en muchas ocasiones carece de utilidad y

oportunidad; dicho de otra manera, ésta información no permite su uso eficaz debido a la

austeridad de la misma, la opacidad en detalles importantes o por no brindar elementos que

permitan evaluar y sancionar el ejercicio del poder.37

Otro de los obstáculos es la subordinación que tienen los organismos de control por la

dependencia presupuestal, la designación de sus titulares por el Ejecutivo Federal, o por

emplear la titularidad de esos órganos en prácticas de “captura” política. 38 Esta condición

política y administrativa limita el ejercicio de monitoreo y la capacidad técnica que los

organismos tienen para aplicar sanciones39. Baste señalar que además de la dependencia

presupuestaria y política de aquellas agencias y agentes para con el Ejecutivo los

mecanismos y entes sancionadores dependen de la voluntad de aquel y de la correlación de

fuerzas en el poder Legislativo para poner en marcha la asignación de responsabilidades y

sanciones administrativas o penales; mismas que a su vez, son fincadas y ejecutadas por

entes dependientes del Presidente (Ver Anexo d, Ilustración 3). Quien las controla desde el

ápice de esta estructura (Manríquez, 2010: 19).

En relación a otras dificultades para la RDC, cabe mencionar que en el caso de las

Subsidiarias de Pemex, Pemex Exploración y Producción (PEP), Pemex Refinación (PR),

Pemex Petroquímica (PPQ) y Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB); la información

36 Me refiero a los proveedores de insumos fundamentales para la producción y proceso de información y de la

opinión pública; tales como órganos de enlace ciudadano y de transparencia, contralorías internas, de acceso a la información o los órganos de comunicación política, tales como, INFOMEX, Secretaria de la Función Pública, Contralorías Internas en Pemex en Secretarias y semejantes. 37

Prueba de ello, es el Índice General de Transparencia Presupuestaria, en el que México tiene una evaluación “reprobatoria” de 48 puntos y representa una disminución comparada con los 50 puntos obtenidos en 2007; de ello se desprende que existe un déficit de transparencia, como indica aquel índice, en la producción de la información presupuestaria, asignación y gasto; misma que es vital para evaluar las prioridades del gobierno y hacer un juicio de su ejercicio. Léase, Marín, Jose, (2009) Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, 2009, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, 5tº Ed., México, p. 32-33. 38

Ackerman, John, (2006), p. 13. 39

Baste recordar que la SFP – cuya extinción fue propuesta por el Ejecutivo Federal en el proyecto de paquete fiscal 2010 – enfrenta obstáculos para un desempeño autónomo y también ha sido utilizada en la práctica de “captura política” del Ejecutivo.



detallada y contenido de los grandes contratos, el seguimiento puntual del empleo de

recursos asignados y la información detallada sobre el ejercicio burocrático de los criterios de

asignación de contratos son algunos apartados informativos clasificados.40 Un tipo de arcana

imperii –secreto de Estado– permea ciertos bloques de información que deberían ser

asequibles al púbico. Esto debido a la aplicación de excepciones a la transparencia por la

clasificación de información, por ejemplo, al requerir las versiones publicas de los contratos

suscritos por Pemex, el solicitante se obliga a iniciar un sinuosos trámite, que al final, produce

documentación que carece de información útil para la evaluación objetiva;41 o se dan casos

en los que las respuestas son insatisfactorias y para pedir su revisión se demanda un alto

grado de especialización del recurrente.

Ésta práctica es incompatible en el Estado democrático; pues bien sabido que la

publicidad de los actos del poder es una característica del Estado moderno, que sólo así

transita del Estado absoluto al Estado de Derecho. 42 Kant decía: “Aquellos principios que no

soportan el escrutinio público, no pueden ser justos”; el “secretismo” es propio del estado

autocrático que en el caso referido, hace un sofisticado uso del arcana imperii que conduce a

más discrecionalidad.43

Mantener excepciones a la transparencia o permitir procesos esquivos y tortuosos

para el acceso a dicha información puede ser un resguardo a las prácticas de corrupción e

impunidad, por lo que la intensificación de la transparencia y el libre acceso a la información

son fundamentales, aunque no suficientes, para el fortalecimiento del sistema de RDC política

40 Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la política de la Clasificación de Información. Al amparo de esta

práctica administrativa, Pemex, “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre la certificación de reservas petroleras de los campos de Chicontepec”. Léase, Rodríguez, (2010), “Serán secretos por 12 años datos sobre reservas de Chicontepec”, pp. 22. 41

Por ejemplo, el tramite para la solicitud de contratos es tortuoso y ha significado una espera de respuesta de hasta seis meses, habiendo contratos que no han sido dispuestos aun o cuyas versiones publicas carecen de elementos vitales para la evaluación; esto, no obstante existen lineamientos para la creación de versiones públicas, por otra parte, la actual legislación no exige su publicación. Léase los Lineamientos para la elaboración de Versiones Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal; artículo 3. 42

Bobbio, Op. Cit. p. 115. 43

Léase, Rodríguez, (2008), Estado y transparencia: Un paseo por la filosofía política, p.13-16.



del Estado democrático. Por ello, es vital comprender de que manera la información genera

relaciones y jerarquías de poder, por lo tanto, el LAIP permite reducir asimetrías que ponen

en riesgo la RDC; convirtiéndose en insumo de la capacidad cognoscitiva del ciudadano y

factor fundamental para conformar la OP como dispositivo de sanción social o legitimación del

poder. Un sentido contrario es una opacidad porosa, que defino como una política que al

“aplicar diversos filtros a la información útil” permite el paso a cierta información, lo cual, “es

vendido como transparencia” (Manríquez, 2010:3-4).

V. El contexto de la reforma.

as iniciativas presentadas por Felipe Calderón, continúan con las desregulaciones y

apertura del sector petrolero iniciados desde la década de los ochentas con Miguel de

la Madrid y Carlos Salinas, continuados hasta la administración de Vicente Fox, con la

inauguración de los contratos de servicios múltiples que permiten la inversión privada en

áreas estratégicas exclusivas del Estado.

Él mismo, promulga la Ley Minera que amplía la capitalización privada en materia de

gas con la inversión extranjera directa (IED) a través de las empresas transnacionales (ETN);

y propone una reforma energética que es rechazada por su inconsistencia constitucional y la

movilización social sindical. Ésta es, a grandes rasgos, la reciente evolución de la política en

el sector petrolero a partir del modelo neoconservador, antecedente de la política

implementada por Felipe Calderón.44

En este contexto, Calderón planteaba una reforma al sector petrolero y régimen de

Pemex como derivación del diagnóstico hecho sobre su situación y la del sector energético;

cuyo objetivo era la apertura total de las tareas de producción del sector petrolero a la

44 Una política de mayor apertura a la inversión privada en actividades anteriormente reservadas al Estado;

por ejemplo, Ernesto Zedillo, reestructura el financiamiento de obras de infraestructura y desarrollo del sector al crear los Pideregas, con lo cual el financiamiento para el desarrollo de las grandes obras y servicios se privatiza, así como el destino de estos recursos hacia la propiedad de bienes, equipo, tecnología y desarrolladores de tales proyectos; con ello inicia la privatización de actividades de transporte, almacenamiento, distribución, venta y comercio del gas natural, además de comprometerse el pago de los empréstitos nacionales con la renta petrolera.

L



inversión y explotación privada. Se planeaba ampliar la participación de los capitales

privados, en la exploración, explotación y manejo de los productos primarios del petróleo y

sus derivados (upstream); en la infraestructura de refinación y desarrollos en aguas

profundas45 y actividades de transporte y almacenamiento (downstream) reservadas al

Estado según los artículos 25, 27 y 28 constitucionales. Con el consecuente traslado de parte

de la renta petrolera al pago de estas obras y servicios que serían concesionados.46

La iniciativa implicaba la legalización de contratos, hoy controvertidos, que serían

suscritos bajo criterios discrecionales vigentes y sin control de las cámaras –los de mayor

monto, en su mayoría se han adjudicado directamente y no son objeto de transparencia total–

. Se dejaba abierta a la interpretación legal, la posibilidad de adquirir derechos o rentas por

los hidrocarburos y reservas en los yacimientos que descubriesen las empresas. Así como la

exclusión de agencias estatales de fiscalización sobre los ejercicios presupuestales y de

instancias federales jurídicas de arbitraje para la resolución de controversias resultantes de

las relaciones establecidas por los nuevos contratos. Además de fortalecer el manejo del

ejecutivo Federal sobre la gestión de Pemex al incluir entes y diseños bajo el control del

mismo. Aunado a ello, se incluían criterios administrativos que, en la reforma aprobada a

posteriori impiden el acceso libre a la información por reservas justificadas en la “innovación

tecnológica”, protección a datos personales o amparados en la propiedad industrial.47 Por

45 La venta de petroquímica y de los hidrocarburos bajo esquemas de “unitización” conformaba una estrategia que

posibilitaba su explotación en aguas profundas en manos privadas. Léase, Manzo, José (1996), ¿Qué hacer con PEMEX? Una alternativa a la privatización, Grijalbo, México. 46

Diversos analistas, señalaban que había una violación de los artículos, 25, 27 y 28 constitucionales y de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, porqué en dicho articulado y reglamentación hay una prohibición expresa a la participación de privados en actividades exclusivas del Estado. El artículo 28 constitucional, en su párrafo cuarto dice: “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión”. 47

En el artículo 35 de la Ley Orgánica de Pemex, semejante al artículo 29 de la iniciativa de Calderón, se establece que la “La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán evaluar el desempeño del organismo [tampoco] podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario”; derivado de ello se aplican más restricciones sumadas a las



tales razones, se requería un mínimo cuestionamiento de la sociedad frente a los procesos

laxos de justificación, deliberación y legislación de la reforma. Una legislación de este tipo –

rápida e íntegra– requería respecto a su planteamiento, una OP favorable, acrítica, sin

protagonismo y una deliberación legislativa de baja calidad. En virtud de lo expuesto, sectores

de la OP desconfiaban de los intereses de los impulsores de la iniciativa, sumado ello al

descontento por el contexto social y a la negativa evaluación retrospectiva respecto al modelo

neoconservador y sus magros resultados económicos.

VI. Cronología del proceso sociopolítico.

l 9 de enero de 2008, el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo MNDP, a partir

de la revelación de contratos “anti-constitucionales” inicia el proceso social de

cuestionamiento y debate de la reforma energética integrando diversas acciones 48.

Andrés Manuel López Obrador49 líder del movimiento nacional en defensa del petróleo

(MNDP) a partir de enero de 2008, advertía sobre la modificación de la legislación petrolera y

privatización del sector a través una reforma. Dicho reclamo social vía movilización, se

articularía con las denuncias y estrategias de comunicación emprendidas por analistas,

investigadores y periodistas en prensa, radio y medios alternativos (internet y comunicación

gráfica artesanal). Mismos que a la vez convergen con las acciones de las asociaciones

civiles y organizaciones no gubernamentales (ONG) que realizan labores expertas en el

explicitas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Artí culos 18, fracción I, 19 y 14, fracción II; y de acuerdo al artículo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial. 48

Integrado por amplios sectores sindicales de trabajadores del Estado como los sindicatos de electricistas, de maestros, universidades y del sector salud; organizaciones en pro de vivienda como Asamblea de Barrios, organizaciones vecinales, de comerciantes, sectores de la tercera edad, asociaciones de transporte público concesionado, colectivos de estudiantes, gremios artesanales, movimientos verdes, de equidad de género, y colectivos como La Luciérnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto entre muchos otros más. Se constituye un Comité de Intelectuales en Defensa del Petróleo integrado por Sergio Pitol, José Emilio Pacheco, Carlos Monsiváis, Elena Poniatowska, Fernando Del Paso, Margo Glantz, Enrique González Pedrero, José María Pérez Gay, Lorenzo Meyer y Arnaldo Córdova. Además participan activamente otros académicos, como Víctor Rodríguez Padilla, John Saxe -Fernandez, Antonio Gershenson, David Ibarra, Felipe Ocampo, José Manzo Yepez, Francisco Garaicochea, Javier Jiménez Espriu, Rosa María Campa y Alfredo Jalife. 49

Excandidato de oposición, por la coalición “Por el Bien de Todos”, integrada por el Partido de la Revolución Democrática, el Partido del Trabajo y Convergencia, en las Elecciones generales de México 2006, a la Presidencia de la República. Es líder político de la Convención Nacional Democrática de la cual deriva el MNDP.

E



análisis de la información. Juntos, integran procesos de información autónomos que modifican

la producción y difusión de la misma.

A finales de aquel mes de enero, López Obrador presume la existencia de una

iniciativa en conformación que sería presentada y aprobada en el periodo corriente de las

sesiones de la LX Legislatura.50 A partir de este supuesto, desde varios sectores de la

sociedad civil se anticipan estrategias de incidencia política con el fin de trascender en dicho

proceso y debate público. Del 25 al 28 de febrero, inicia el ciclo del “Círculo de Estudios” que

comienza la diáspora informativa a través de otros múltiples foros organizados por periodistas

e intelectuales.51 En donde participan expertos, como el Grupo de Ingenieros de Pemex

Constitución de 1917 (GIPC-17) quienes ocuparon los más altos cargos directivos en Pemex y

que aportaban análisis técnico de alta especialización.

Para el 30 de marzo, la Secretaria de Energía, Georgina Kessel, y el director de

Pemex, Jesús Reyes Heróles, presentan el "Diagnóstico, Situación de Pemex". En dicho

documento, se establecieron una serie de planteamientos y juicios que prescribían la

necesidad de una modificación al marco regulatorio del régimen de Pemex y la política

petrolera. El 4 de abril, Juan Camilo Mouriño, Secretario de Gobernación, al ser cuestionado

sobre los detalles de una reforma impulsada por el Ejecutivo, afirmaba no tener una fecha

para la presentación de una iniciativa presidencial. El día previo a la presentación de las

iniciativas en el Congreso General, Felipe Calderón respondía ante medios que “no sabía y no

tenía idea de la presentación de alguna reforma”.52 Pero al día siguiente, el 8 de abril en un

50 Recordemos que así se habían aprobado gran parte de las modificaciones a la reglamentación petrolera desde

Salinas, y actualmente, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ISSSTE y la Ley de Medios o Ley Televisa. 51

Distribuidos en varios centros universitarios en la capital de la República Mexicana, tales como: el Círculo de Estudios del Centro Cultural "José Martí", el Círculo de Estudios Central, y el Círculo de Estudios de la UNAM; también organizados en la Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Autónoma Metropolitana y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México o en el Club del Periodista; en donde participan varios grupos expertise citados. 52

Calderón evade dos preguntas expresas: “¿su partido presentará la propuesta de cambios al régimen legal de Petróleos Mexicanos ante el Congreso?” y “¿su partido presentará la iniciativa de reforma legal entre este martes y



mensaje de más de 10 minutos difundido por cadena nacional, Calderón explicaba las

características de su reforma, la cual, envió el mismo día ante el Congreso.

Para el 10 de abril, las “adelitas”53 concentradas en el Hemiciclo de Juárez se

dirigieron a la sede del Senado de la Republica y comenzaron su marcha y bloqueo en torno a

las calles del Centro Histórico: Donceles, Perú, Allende, Eje Central y Cuba, entre otras. Así,

después del mediodía comenzaban a cercar un total de 9 accesos al recinto para impedir el

arribo de legisladores del Partido Acción Nacional (PAN) al que pertenece el Ejecutivo y del

Partido Revolucionario Institucional (PRI). Simultáneamente, a unos kilómetros del cerco, al

interior del Congreso General se implementaron bloqueos para impedir el acceso de los

representantes que podrían realizar la consumación del “madruguete” o “albazo legislativo”. 54

El congresista Ricardo Monreal (entonces Legislador del Partido de la Revolución

Democrática, PRD) coordinaba la toma de tribunas y la pactada huelga legislativa convocada

por el MNDP, se tomaban las tribunas y se anunciaba el inicio de acciones de resistencia civil

pacífica en el Congreso y manifestaciones en calles de la Ciudad de México. El objetivo de

ambos cercos fue impedir una legislación previamente pactada entre ambos grupos

parlamentarios.55

Tras las acciones descritas y como resultado de una negociación para la entrega de

las tribunas se organizan un total de 21 foros en el Senado del Congreso General. Del 13 de

mayo al 22 de julio, con un total de 162 expositores. Para el 27 de julio, el Jefe de Gobierno

miércoles?” respondiendo “No tengo idea, no sé; Ya veremos”. Léase, Herrera, (2008), s/d. 53

Mujer activista política, personificada con vestimenta de la época de la revolución mexicana de 1910, a favor de la explotación estatal del petróleo y en oposición a su privatización. 54

Se cataloga como “madruguete” o “albazo legislativo”, al acto de oportunismo político, cuando previo acuerdo se ha consensuado discrecionalmente una mayoría legislativa que permita votar en condición de mayoría una iniciativa; esto sin llamar al acuerdo a las fuerzas políticas que integran el Congreso. Esto se hace súbitamente, y sin que tal iniciativa esté en la orden del día o aún se esté sometiendo a discusión. 55

En opinión de Mario Di Constanzo, entonces titular de la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno Legítimo y actual Diputado por el Partido del Trabajo, uno de los momentos clave del Movimiento radico en tales acciones para impedir el “madruguete”; puesto que la convocatoria de las “adelitas” hecha por López Obrador, para tomar las calles del centro, posibilitó el posterior debate. Afirmación hecha en una entrevista realizada por el autor, durante los foros universitarios sobre la Reforma Energética para la Defensa del Petróleo realizados en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México UACM-Iztapalapa, el 3 de junio de 2008.



del Distrito Federal realiza la “Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energética”; bajo este

ejercicio consultivo se rechaza una reforma privatizadora.56 En este contexto, el 23 de octubre

se aprueba la reforma que tras el debate y deliberación pública política, debe hacer

modificaciones importantes a la iniciativa presidencial.

VII. Análisis del proceso.

na vez que las iniciativas se turnaron al Senado para su dictamen y proceso de

deliberación, éstas pasaban a ese ámbito endógeno de negociación política al

interior de las camarillas. La interlocución social se vería cancelada si el proceso

legislativo ocurría de tal forma como se habían aprobado anteriores reformas importantes, es

decir, con baja calidad deliberativa.57

Por ello, fue trascendental en el juego de balance entre poderes, la articulación que

sucedió entre la actuación ciudadana en funciones de contraloría y su alianza con los

legisladores en la huelga legislativa; tal concurrencia y juntura permitió la activación de los

foros de la reforma como mecanismos de representación y deliberación que el poder

Legislativo organizó en su función de balance frente al poder Ejecutivo. También importante

fue la producción social de información que verificó el proceso de RDC al fortalecer la

interlocución socioestatal y con ello la calidad democrática deliberativa.

Parte importante de esta sinergia entre la acción cívica y los entes públicos fue la

cruzada informativa alrededor de la producción de la información y la conformación de la OP.

La integración de un “Comité de Intelectuales” que estuvo a cargo de la convocatoria y

organización de diversos foros de estudios en materia de política petrolera fue un contrapeso

56 Alrededor del 85% de los participantes –más de 800 mil– rechazaron la participación del sector privado en la

explotación del petróleo y la aprobación de la reforma en la lógica de las iniciativas propuestas por el Ejecu tivo. Para ampliar los detalles de las preguntas aquí no expuestas léase el documento de la Secretaria de Gobierno del Distrito Federal SGDF, 2008, pp.2-3; el cual puede consultarse en el sitio: http://www.consultaenergetica.df.gob.mx/. 57

Esta ruta endógena, en el diseño de la política pública ha sido uno de los pilares de la aclamada estabilidad del sistema político mexicano, la clausura sistemática de espacios a la participación política ciudadana, as í lo han permitido. Este proceso de impermeabilidad, señalado por Cabrero Mendoza, un experto en los estudios de caso de la hechura de la política en México, se caracteriza por ser un “proceso donde las demandas ciudadanas se traducen y dirimen al interior institucional en camarillas”. Léase Cabrero, 2000. Pp.199 -210.

U

http://www.consultaenergetica.df.gob.mx/



a la estrategia de comunicación política del Ejecutivo para favorecer su iniciativa de reforma

petrolera. Misma que se fundaba en una serie de juicios bajo ciertos enfoques marcados en el

análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), el “Diagnóstico, Situación de

Pemex”, informes institucionales, por sus portavoces en los medios masivos.58 Un estudio de

esos contenidos en la comunicación política de gobierno, permitían inferir una legislación de

la reforma petrolera de carácter privatizador.59

Como hemos señalado, las iniciativas propusieron trasladar actividades de

exploración, explotación -refinación-, de transporte y almacenamiento, a cargo exclusivo del

Estado hacia el sector privado, lo que implicaba una “privatización suave”; así mismo, la

propiedad de activos en dichas actividades y de la infraestructura para el transporte y

almacenamiento, es decir, una “privatización profunda”. Lo que permitía a diversos actores,

afirmar que el sentido de la reforma era privatizar60 tales actividades y activos en la

explotación de los hidrocarburos.

Tal publicidad política en pro de la reforma condujo cierta información hacia

afirmaciones cuestionables (ver Anexo h, Cuadro 2) que diseñaron un problema y diagnóstico

que lograba evadir un análisis profundo y debate público sobre estos argumentos. Lo cual,

implicaba un proceso político de reforma de baja calidad que ayunaba además de un

coherente proceso de justificación y responsabilización. Un estudio de las cifras alrededor de

58 En concordancia, el 9 de enero de 2008 los diputados del PAN Carlos Alberto García González y Alonso Manuel

Lizaola, presentan un proyecto de decreto que propone reformar la Ley Reglamentaria del artículo 27, para permitir los convenios de “unitización” en la explotación de reservas en aguas internacionales, y el “permiso” de participación de los “sectores social y privado” en la propiedad de activos y desarrollo de actividades reservadas sólo al Estado en la legislación vigente. 59

Se trasladaban al sector privado actividades de exploración y desarrollo de yacimientos de petróleo y de gas, refinación de petróleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almacenamiento y distribución de productos petrolíferos y petroquímicos básicos, y también de transporte y almacenamiento de gas entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Léase el artículo 3º y 4° de la iniciativa de reforma de la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución y el análisis alrededor de la reforma propuesta por el Ejecutivo en: Defensa del patrimonio y la soberanía nacionales / Prontuario de la reforma energética, Carlos Huerta y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008) en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm. 60

Privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Léase, Diccionario de la Lengua

Española, 22ª edición, en línea: http://www.rae.es.

http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm



la renta petrolera (ver Anexo i, Tabla 1) permite apreciar el repartimiento que los actuales

gobiernos neoconservadores han hecho de los ingresos petroleros, la baja reinversión en la

industria, y la sobrecarga fiscal. El estudio de la gestión de la política petrolera durante los

años de auge económico –por el alza en el precio del petróleo– sugería tesis diferentes a las

expuestas por las iniciativas del Ejecutivo -que hemos descrito paginas atrás-.

Por ejemplo, un análisis del periodo 1998-2009 (ver Anexos, Gráficas 1 y 2) nos

permite encontrar que el aumento en los ingresos petroleros ha sustentado el crecimiento del

ingreso del sector público presupuestario; cuya composición osciló alrededor de un 34% (ver

Anexo e, Gráfica 1) y ha llegado al 40% en 2005. Dicha relación, además de evidente, es

peligrosa por la dependencia que tienen las finanzas públicas de dichos ingresos; lo que

implica el mantener una economía de enclave basada en los hidrocarburos y que rehúye una

responsable reforma hacendaria. Demuestra además, que no existía un problema de escasez

de recursos, antes bien, no se habían realizado las inversiones necesarias para diversificar la

economía. Tampoco se habían desarrollado la infraestructura suficiente en la industria

petrolera, ni la incorporación de activos o el desarrollo de capital humano que impulsara su

transferencia tecnológica; no había esquemas de cooperación regional, ni proyectos

concretos de desarrollo que puedan brindar alternativas económicas.61 Desde hace varios

lustros, se habían abandonado dichas estrategias de desarrollo por las formas tradicionales

de inversión de excedentes petroleros en gasto corriente.

En este tenor, el problema no derivaba de la falta de recursos –como explicaba la

publicidad gubernamental– y por lo tanto, no se solucionaría de manera llana con la IED, la

participación de riesgos con las ETN o el pago de regalías. Pemex tiene un gran problema

derivado del secuestro de su flujo de caja por la sobrecarga fiscal que soporta; como se

61 Sobre el tema, revisé las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y

Desarrollo, UNCTAD, (2006), pp. 25. En “Ajustes a los cambios recientes en el sector energético: Retos y Oportunidades”, Ginebra, 29 de noviembre a 1º de diciembre de 2006, Tema 3 del programa provisional Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNCTAD. Disponible en: http://www.unctad.org/sp/docs/c1em31d2_sp.pdf

http://www.unctad.org/sp/docs/c1em31d2_sp.pdf



aprecia en los análisis (ver Anexo g, Gráfica 3) causa de la ineficiente recaudación, verdadero

obstáculo a la buscada capitalización y “autonomía de gestión” de la paraestatal. Del año

2000 a 2008, “Pemex pasaba del quinto lugar de importancia mundial a ocupar el lugar 14; la

inversión total fue mínima llegando a 0.57% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2007; más del

60% de las actividades de PEP han sido realizadas por contratistas en su mayoría ETN; la

política se ha dirigido a incrementar la producción sin reponer reservas y pasan del 45% de

reposición que ocurría en 1999, a cero para el 2001; la inversión en tecnología ha sido

reducida al 0.03% de las ventas de Pemex; a pesar de que México recibió entre 2004 y 2007,

696 mil millones de pesos (mmp) de los que fueron destinados al gasto corriente el 61.7%,

(429 mmp).”62 Razones que en conjunto demuestran una gestión inconveniente –sin

inversiones mínimas en activos y capital intelectual para la conversión tecnológica ,

administrativamente onerosa, con ausencia de políticas de reposición de reservas y sin

mejora continua ni optimización de la gestión-63 (Ver Anexo i,

Tabla 1).

Capitulando, la publicidad estatal de la reforma y las estrategias ciudadanas de

análisis y producción de la información se enfrentaban en una lucha en torno a la definición

semántica de conceptos tales como: privatización, modernización, nacionalización, soberanía,

reservas, explotación, recursos estratégicos, eficiencia, desarrollo, productividad,

transparencia y RDC; cuyas concepciones a veces se mostraban antagónicas. Dicha lucha

62 Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubon, durante su participación en el debate sobre la

Reforma Energética, en el Senado de la República. Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; Jueves, 29 de mayo de 2008. Disponible en: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/29mayo2008_8.pdf> 63

Por otro lado se debe señalar que abrir el upstream a la IED, lejos de fortalecer a Pemex, colocaría la gestión de los hidrocarburos bajo objetivos de maximización de la producción. Esta lógica mercantil y la capacidad de negociación de las corporaciones petroleras con ventajas monopólicas (por la concesión de bloques geográficos y desarrollo total de proyectos; modalidad conocida como contratos “llave en mano”) colocarían la sostenibilidad (maximización de la recuperación de reservas e hidrocarburos) y seguridad energética (desarrollo costeable de reservas y balanza comercial favorable) como objetivos secundarios a la entrada de divisas. En esa misma lógica se ampliaban las actividades reservadas al Estado y se concedían permisos para que las ETN transportaran, almacenaran y distribuyeran, gas, gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y los productos del petróleo refinado y de petroquímicos básicos; actividades de downstream también reservadas al Estado según el artículo 27 Constitucional.



definiría los procesos de conformación de OP y por lo tanto de evaluación del ejercicio político

y posterior proceso de responsabilización.

La formación del MNDP, dio inicio a una etapa de preparación del campo de batalla

informativa. En donde el capital expertise de las organizaciones civiles, desempeñaría una

función trascendental en la decodificación e interlocución socioestatal. Así, comienza una

etapa de socialización de la información como sistema de divulgación informativa que

retroalimentaría la capacidad de debate social en torno a la reforma. Durante ella,

organizaciones de lucha social, las asociaciones civiles, los círculos de estudio, colectivos

artísticos, universitarios, periodistas64 y otros grupos solidarios comienzan un proceso de

cohesión y coordinación alrededor del movimiento. La participación y movilización integra

cuestionamientos y críticas de analistas, periodistas y académicos entre otros. Con ello se

proveen los insumos requeridos para la reproducción social de dichos reclamos y la

producción social de información alternativa; misma que apremió a la necesidad de

profundizar en el debate y consenso sobre el fortalecimiento de Pemex; más allá de ahondar

su capitalización con capitales privados vía desregulación estatal.

Ante este panorama, el Gobierno Federal implemento una estrategia de comunicación

estatal para convencer de la necesaria reforma y “modernización de Pemex”. Éste inició una

campaña masiva de publicidad que buscaba orientar a la OP; ello justificó un gasto en

comunicación política mediática sin precedentes. Pemex destinó más de 220 millones de

pesos del 4 de marzo al 30 de abril de 2008 en una campaña para promocionar la

“modernización de Pemex”.65 Esta estrategia de masificación del discurso estatal y su

diagnóstico en torno a las necesidades de Pemex, permitió temporalmente tener una OP

64 Publicidad e información alterna que tuvo gran presencia en medios tales como: La Jornada, Semanario Proceso,

Contralinea, Índigo Media, Red Voltaire, Apia virtual, entre otros más. 65

Pemex destinó 220 millones 952 mil 304 pesos para la colocación de 93 mil spots o anuncios comerciales en 57 días; del 4 de marzo al 30 de abril de 2008. Se documentó incluso, que los pagos se hacían también con base en las “menciones” favorables a dicha reforma en los programas de barra de entretenimiento y noticiarios . Léase, Tinoco, 2008, s/p.



favorable a la propuesta del Ejecutivo, esto, de acuerdo a las encuestas;66 lo cual formo parte

del mismo argumento estatal.

No obstante, al paso de unos meses, la masificación mediática de la comunicación

política en pro de la reforma no logró mantener dicha orientación de la OP. Las encuestas

indicaron un cambio en dicha opinión hacia una postura crítica de las reformas. Que en el

caso de las “consultas ciudadanas” en las entidades federativas y el Distrito Federal, fue sin

lugar a dudas en oposición a la misma. Durante aquellos meses previos a la intensificación

del debate y deliberación en el Senado, la visibilidad del fenómeno y la coyuntu ra escaló.67

Cabe recordar que en las encuestas y sondeos –nacionales– alrededor de una reforma en el

régimen de Pemex, a finales de 2007 y principios de 2008, se indicaba la aprobación

ciudadana de una “posible” reforma en el sentido y contenido propuestos por la comunicación

política referenciada a la situación en Pemex difundida por el Gobierno. Sin embargo, tras las

acciones ciudadanas comenzaron a develarse otros contenidos y realidades en torno al tema,

intensificando en los medios el affaire de la reforma de Pemex como cuestión de interés

nacional. Las instituciones de educación superior como la Universidad Nacional Autónoma de

México (UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), la Universidad Autónoma

Metropolitana (UAM) y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), entre otros,

66 Lejos de poder hacer un análisis profundo, lo que podemos rescatar de estos instrumentos de medición es que la

opinión favorable hacia la reforma y las propuestas del Ejecutivo Federal registraron niveles más altos de aceptación paralelos a la intensidad de la publicidad y baja producción social de información. Los cuales decrecen en fecha posterior con la implementación de las estrategias ciudadanas de producción de información, el transcurso del debate y la movilización. Sin pretender llegar a conclusiones definitivas, la primera tendencia puede atribuirse a la intensidad de la comunicación política del gobierno federal y la paraestatal sostenida en los medios de comunicación masiva; en tanto que la reorientación de la opinión pública sucede de manera paralela en que se intensifican la publicidad y la comunicación y diversificación de medios por las labores de diseminación de información, movilizaciones, debate público y por supuesto a los foros organizados por las cámaras. Tal relación podría ser confrontada por análisis subsecuentes. 67

Durante los meses de febrero y marzo la intensidad y contenido de la comunicación en el seno social sobre l a reforma petrolera transita del cuestionamiento y la denuncia hacia la demanda de amplitud del debate y deliberación de una posible reforma, en virtud al desacuerdo con el diagnóstico hecho sobre el sector petrolero, implícito en la comunicación estatal al respecto. Como se dieron cuenta activistas y analistas, las iniciativas que reformaban la Ley Orgánica de Pemex y la Ley Reglamentaria del 27 Constitucional, preservaban la opacidad y legalizaban la discrecionalidad vigente en Pemex, lo que significaba que algunas áreas clave era prescindibles de monitoreo.



se convirtieron en células especializadas de análisis y difusión de los contenidos que

permitieron conformar una opinión crítica; que incrementó su capacidad de interlocución por

el nivel experto de los expositores que nutrieron los foros sociales.

Durante esas agitadas semanas de marzo y abril, la efervescencia informativa

alrededor de la reforma fue evidente en los medios. La estrategia social de cuestionamiento y

forzada apertura institucional se basó en gran parte en la denuncia de las prácticas de

“transgresión y corrupción” de los agentes y órganos que administran al sector petrolero. A

partir de las acusaciones que señalaban los conflictos de interés del Secretario de

Gobernación Juan Camilo Mouriño, coinciden los señalamientos de expertos en accountability

con los líderes del MNDP por colocar en la agenda política un debate sobre el tema de la

corrupción y la RDC que incluyese a la sociedad civil.68

A pesar de las restricciones vigentes para el acceso a medios masivos de las voces

críticas al régimen, las conjeturas de aquellos cunden en los principales espacios de los

grandes medios por el proceso comercial en medios que requirió de retroalimentación con las

audiencias. Con mayor frecuencia fueron señaladas las deficiencias en el diseño de la

reforma y las anomalías en la gestión de la política petrolera. Gracias al análisis de

especialistas, se produjo información que retroalimentó al ciudadano crítico; esto conformó

una OP diferente a la sugerida por el Gobierno; diferente a la lógica de la citada reforma.

Las acciones de resistencia civil pacífica del MNDP y el carácter informativo que

guardaban las concentraciones permitieron difundir entre manifestantes e interesados los

detalles y avances de la agenda del proceso político de reforma. Distanciado de la simple

movilización contestataria que le era continuamente atribuida por políticos, personalidades de

la farándula e informadores en los medios.69 Tales acciones y estrategias conjuntas hicieron

68 Juan Camilo Mouriño fue amigo personal y operador político de Calderón en la campaña electoral. Las denuncias

sobre sus actos, fueron hechas por la periodista Ana Lilia Pérez en febrero. Consúltese Pérez, Ana. 2008. s/p. 69

Un legislador panista caracterizaba a la organización de López Obrador y su “resistencia civil pacífica” como “la integración de un grupo paramilitar” Pérez, 2008. s/d.



posible un sistema decodificador de información especializada hacia formas más didácticas

que permitieron su fácil intercambio. La interactividad con la información útil producida brindó

capacidades de interlocución a los actores en el tema de debate, la cual ampliaba otros

contenidos de análisis que la comunicación oficial no ofrecía. Ello fortaleció las facultades

deliberativas de dichos actores sociales. A finales de marzo, por ejemplo se dispuso de

materiales informativos distribuidos entre los ciudadanos; que brindaron información útil y

capacitación para el debate público. 70

Regresando al análisis, debemos establecer que tal proceso de responsabilización

impulsado por la sociedad y ciertos políticos, puso a prueba la consistencia jurídica de las

iniciativas. Por ejemplo, Bernardo Bátiz71, señalaba que se tergiversaba la distinción explicita

del constituyente sobre la rectoría del Estado en áreas prioritarias y se confundían los límites

de la exclusividad del Estado en las áreas estratégicas como lo son el petróleo y otros

bienes.72 Respecto a este mismo tópico, y en relación con el debate sobre la inconsistencia

de las iniciativas de reforma, se señalaba que el artículo 27 constitucional suscribe la

exclusividad de la nación en el manejo del petróleo (Ver Anexo j, Cuadro 3). Raúl Carranca y

Rivas, Doctor en Derecho, indicaba esta contradicción jurídica en la reforma. Juventino Castro

70 El 25 de marzo, comienza una mayor especialización y coordinación del trabajo de información con la integración

de las “brigadas blancas” de las “Adelitas en defensa del petróleo”; con ello, se distribuyeron diversos materiales publicitarios, tatuajes temporales, prendas de vestir y toda una variedad de p roductos artesanales; productos multimedia, tales como, una colección de cuatro discos DVD, titulados: “¡No a la privatización del Petróleo!”. Una selección de información técnica decodificada, en lenguaje coloquial con un análisis de expertos sobre el dia gnóstico oficial manejado en la comunicación de la reforma y el llamado spot “tesoro en aguas profundas”; tenía además extractos de las ponencias en los foros del Senado, esquemas, cifras y la propuesta ciudadana del gabinete de sombra o “gobierno legítimo”, como se autodenominaba el movimiento político de oposición. 71

Bernardo Bátiz (ex Procurador de Justicia en el Distrito Federal), durante el Simposio: “Petróleo y Seguridad Energética”, señalaba que respecto al uso del término “rectoría del Estado” había una mala interpretación empleada en las iniciativas de reforma de la Ley reglamentaria del 27 (artículos 4º, 7º y 12º), la Ley Orgánica de Pemex (artículo 2º) el PND, el Diagnostico: “Situación de Pemex” y en la exposición de motivos de las iniciativas de Calderón; se usaban indistintamente los conceptos de áreas prioritarias, petróleo y áreas estratégicas, viciando la categorización expresa en la Constitución. Léase, FAP, (2008), p. 44-47; o diríjase al sito los Foros de Debate sobre la Reforma Energética, disponibles en la siguiente liga: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/foro3.htm> 72

El mismo PRI junto a las fracciones del PRD, PT y Convergencia, presentaron en octubre de 2009 una controversia constitucional, con los señalamientos descritos de las inconsistencias jurídicas que contravenían el texto supremo.



y Castro Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reiteraba respecto a

los artículos 25º 27 y 28º, que la fortaleza de la Soberanía Nacional regían el alcance de la

tutela del Estado sobre el petróleo.73 Esta relación vinculante quedaba además sujeta,

recalcaba Castro, a lo expresado por el artículo 26º sobre la facultad del Ejecutivo de

“consultar al pueblo” e incluir al Congreso en este proceso consultivo74. Con todo ello, se

indicaron los límites jurídicos establecidos en el Derecho constitucional; lo cual sujetaba la

acción política del Legislador a la responsabilidad política, esto, acorde al modelo deliberativo

de democracia,75 y en sintonía al modelo aquí desarrollado de RDC en cuanto al proceso

compartido de producción de información y de asignación de responsabilidades.

En otro importante tema, respecto al diseño institucional y el tópico transparencia

versus discrecionalidad,76 en el Foro del Senado, Jorge Romero de Fundar, señalaba la

deficiencia en el control institucional y el peligro que implicaba la apertura de las actividades

del sector petrolero a particulares sin el “diseño paralelo de mecanismos eficaces para

73 Además, en relación a las atribuciones y responsabilidades del Ejecutivo Federal expresas en los artículos 71º,

80º, 87º, 108º y 110º. 74

FAP, 2008. Pp.62-66. 75

Modelo propuesto por Habermas y Cohen cuya importancia radica en que el mismo a la vez de fortalecer el carácter incluyente y consensual del ideal democrático permite también robustecer el carácter jurídico de las decisiones emanadas apegadas a Derecho. 76

Lo cual también fue planteado por Arturo González de Aragón, titular de la Auditoría Superior de la Federación, y Octavio Romero Oropeza ex Oficial Mayor del Gobierno del D. F. Si el lector desea ampliar su conocimiento acerca de estas exposiciones en los Foros de Debate sobre la Reforma Energética, consulte el sitio del Senado de la República, disponibles en la siguiente liga: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/index.htm> Para una consulta sobre el tema de Transparencia y Rendición de cuentas diríjase a: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/foro20.htm>, <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/17julio2008_4.pdf>



transparentar tales procesos” para prevenir y sancionar actos de corrupción. 77

Más allá de los señalamientos vertidos por los actores sociales y los pronunciamientos

políticos, el proceso deliberativo subsano el desbalance evidente entre Ejecutivo-Legislativo.

Además, evidenció prácticas de transgresión y corrupción que urgen al ajuste y diseño

institucional en Pemex y de las agencias estatales de mayor jerarquía que le regulan. En este

sentido, llamó la atención respecto de las políticas de “transparencia gubernamental” y RDC

que han pretendido vaciar de contenido ciudadano dichos ejercicios.78 En esta lógica, la

responsabilización vía ciudadana interactuando con los políticos, permitió integrar un proceso

de evaluación de la gestión gubernamental del sector petrolero, de sus procedimientos de

diseño y ejecución y de la calidad democrática.

Por otra parte, el movimiento fue un mecanismo social que articuló insumos

informativos con liderazgos en aras del reclamo social y el proyecto ciudadano de ampliación

de derechos.79 Estas condiciones sociales y cognoscitivas permitieron el desarrollo del

movimiento como actor crítico que conformó una OP alterna. Se constituyó además, en un

sub-sistema de RDC al organizar y coordinar sus acciones en torno a la divulgación y análisi s

de información para llamar a cuentas.80 Las estrategias de incidencia política, investigaciones

77 Abundo en la necesidad de crear contrapesos al poder decisional del Ejecutivo. En virtud de que Pemex es un

órgano descentralizado pero bajo el control del Ejecutivo y sin contrapesos del Legislativo, la apertura de corte liberal sin mecanismos horizontales de control abría toda una ventana de oportunidades a la discrecionalidad ent re servidores públicos y entes privados; quien delega tal función de fiscalización al Comité de Auditoría y Transparencia y cual hoy está facultado para negar información, y cuyos funcionarios son designados por el Ejecutivo sin la participación del Poder Legislativo. Para ampliar la información de dicha ponencia léase, Romero, 2008: s/p., disponible en la liga: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/17julio2008_5.pdf>, 78

Bajo aquel concepto de RDC minimista, se nos permite ver solamente aquello que se permite o lo que diversos filtros no logran sustraer de la mirada pública; lque está degenerando dicha transparencia en una opacidad porosa. 79

De acuerdo a las anteriores distinciones y señalamientos de expertos, podemos apreciar que varios argumentos que exponía la reforma fueron desactivados en virtud del análisis y el debate. Algunos contenían una carga de vicios lingüísticos que se sublimaban en el lenguaje de medios y su propaganda. 80

La movilización ciudadana, por ejemplo, demanda información sobre el tema, sentido y magnitud de la política

petrolera y la reforma; organizaciones no gubernamentales y asociaciones cívicas enriquecen el debate de especialistas –expertise– con señalamientos y propuestas; el periodismo de investigación sacude los medios con la denuncia de severos casos de corrupción alrededor de los procesos de licitación y contratación en Pemex. A causa



periodísticas y análisis técnicos de asociaciones civiles, como Fundar o de los Ingenieros del

GIPC-17, permitieron “develar”81 convergencias insanas a la RDC entre particulares y

servidores públicos. Las denuncias en prensa sobre la corrupción en Pemex y los informes de

asociaciones civiles que circularon por las redes sociales en internet y los medios de

periodismo crítico, otorgaron un importante insumo informativo, no obstante que el mismo no

es accesible a los grandes sectores sociales; lo que hace evidente la complementariedad de

las estrategias y mecanismos de los actores sociales en este objetivo de producción y

conformación de la queja ciudadana. En este sentido, “romper el cerco informativo”, fue un

adecuado nombre de la estrategia ciudadana que a través de la movilización, el volanteo y la

difusión de puerta en puerta, permitió hacer posible el derecho a otra información, útil e

inteligible, como un proceso básico de la RDC.

La organización de los debates y foros de discusión en el Congreso General, fue en

parte resultado de la presión social y sus esfuerzos por la publicidad y participación social en

el proceso. Esta especie de ágora permitió desarrollar otra gradualidad de la RDC; consiguió

en gran medida el escarnio público de funcionarios y la responsabilización de conductas

incongruentes con las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Ello

afectaría sus carreras políticas y la reputación de los partidos con miras en la elección del

2009; haciendo efectiva una sanción electoral prospectiva.82

Más importante aún, es que en dichos foros se pudieron escuchar las voces y posturas

de la sociedad civil, antes excluidas, que lograron tener acceso en tal interlocución socio-

estatal. Dicha capacidad de los actores sociales se inscribió en la calidad de los argumentos.

de la movilización, denuncia en medios y análisis de las iniciativas, entre otras más, se produce y socializa información adicional alrededor de la reforma, además de reorientarse buena parte de la opinión pública respecto al diagnóstico oficial alrededor de la misma. Tales actuaciones incrementarían el interés público alrededor del tema petrolero y dicha reforma. Su articulación con las maniobras de algunos Legisladores activarían mecanismos de deliberación de la gestión de la política pública petrolera y permitieron la sanción institucional que modificaría n las condiciones de legislación de la reforma petrolera. 81

Bobbio, Op. Cit. p. 115. 82

Este fue un elemento clave que los políticos introdujeron en la deliberación legislativa; Mario Di Constanzo del PT, lo consideró parte de la estrategia política implementada.



La información divulgada por las acciones ciudadanas sistematizadas en la funciones de

decodificación, análisis y reclamo social permitieron que esta fuera un insumo que brindó la

oportunidad de discernir sobre la relevancia de la reforma petrolera, sus dimensiones e

implicaciones en el presupuesto público; al dar oportunidades de juicio a la OP para que esta

hiciese un balance al respecto.

Como efecto de la ampliación de tópicos y la mejora de la calidad deliberativa, además

del desequilibrio en la correlación de fuerzas parlamentarias de los partidos políticos, se

modifican elementos de la reforma. Por ejemplo, se restringe la apertura del sector energético

en los procesos de explotación, refinación y ventas de primera mano de hidrocarburos.

También como efecto de la negociación política con el FAP, se crea un Consejo Nacional de

Energía y un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energía elaborada por la

Secretaría de Energía. Se acotan las facultades del Ejecutivo en la gestión de Pemex por la

introducción de la figura de los Consejeros Profesionales y sus facultades.83

Como hemos analizado el proceso inicial de la reforma expresaba la impermeabilidad

habitual del diseño de la política pública y el uso de añejas formulas políticas del régimen. El

proceso de reforma se gestionaba en persecución de intereses particulares y operando la OP

para legitimar tal proceso. La responsabilización sería socavada por la suscripción de

acuerdos discrecionales en alianzas parlamentarias que excluirían a la sociedad del proceso

de información, justificación y deliberación de la reforma petrolera. En virtud de ello, los

ciudadanos a través de diversas acciones y estrategias incrementaron la responsabilidad

política que asumirían los diseñadores y decisores de la reforma petrolera. Lo que permitió

modificar las condiciones del proceso y su producto la reforma. Estas acciones además,

verificaron los parámetros de representatividad al interior de las instituciones de RP al

modificar factores importantes de la RDC tales como: opinión pública, receptividad y

83 Declaraciones y diversos análisis han señalado que la figura de los consejeros profesionales ha representado un

efectivo contrapeso en las facultades discrecionales del Ejecutivo Federal ejercidas a través de los representantes del Estado en las sesiones del Consejo de Administración.



responsabilidad política en la gestión de la política y conformación de la reforma petrolera. A

consecuencia de esto el talante del gobierno intensificó la publicidad de la reforma y se inclinó

por una reducción de la deliberación pública-política que permitiera márgenes de

discrecionalidad en la legislación. Ello con la intención de no afectar los costes electorales de

las próximas elecciones.84 Situación que busco revertir la articulación cívica en los procesos

de responsabilización.

De acuerdo al modelo propuesto, la publicidad estatal producía información limitada y

dirigida a la legitimación de su ejercicio de gobierno. Hemos de aplaudir la función vital del

acceso a la información en poder de entidades públicas que ha permitido la producción de

información útil a la evaluación socio estatal del ejercicio de gobierno. Estos insumos hicieron

posible el análisis de las asociaciones ciudadanas expertas y las denuncias del periodismo de

investigación; además de la publicidad de ello a través de las estrategias de socialización de

la información; permitiendo así, la producción social de información y la conformación de una

OP crítica. Articulando las lógicas de los mecanismos de responsabilización vía ciudadana e

institucional. Así, el acceso a la información permitió crear insumos informativos para

reproducir información útil que hizo posible las secuencias del proceso de responsabilización,

vía sanciones diversas, para la RDC del ejercicio de gobierno (Ver Anexo a, Cuadro 1).

La suma y calidad de contenidos permitió dilucidar términos tales como: reservas,

renta petrolera, ingresos, excedentes petroleros, extracción, refinación, contratos riesgo,

concesiones, sector estratégico; abrió el debate público a nuevos temas: explotación

sostenible, energías renovables, marco legal, política fiscal, responsabilidad social, corrupción

empresa-sindicato, constitucionalidad, soberanía popular, soberanía energética, indicadores

de transparencia y desempeño; etc. Modificando las condiciones de “racionalidad

comunicativa” con las que inicialmente se presentaban las tesis de las iniciativas de reforma y

que pretendían justificar un proceso laxo de la misma.

84 Votantes potenciales y voto duro de un partido político en las elecciones.



Las acciones conjuntas de responsabilización emprendidas por actores sociales y

entes políticos derivaron en la asignación efectiva de costos que se logró al modificar los

balances de la OP y posibles precios electorales derivados de una evaluación prospectiva .

Por tal razón, se patrocinaron los debates como ejercicios de representación política y

articulación de las distintas opiniones. Esto, con el fin de establecer los parámetros de

representatividad necesarios que redujeran o diluyeran a niveles aceptables, la

responsabilidad política de quien(es) tomarían la decisión y que permitieran después retomar

los usuales mecanismos de transacción política para la posterior reconstrucción de los rangos

de aceptación electoral preexistentes a dicha toma de decisión. Sin embargo, se verificó una

mayor responsabilidad política sobre la fuerza o alianza política que resolvería la reforma ; y

se incidió en la toma de decisiones de los representantes y funcionarios.

VIII. Conclusiones.

odemos encontrar que las acciones de responsabilización emprendidas por los

ciudadanos en funciones de contraloría, lograron tener incidencia en la toma de

decisiones. Al complementar y activar los mecanismos de deliberación y RP bajo un

modelo deliberativo de política y de accountability social.

De acuerdo al modelo holístico de RDC, el LAIP funda el arranque del proceso de

responsabilización, el cual, por medio de la producción social de información y su usufructo

vinculan la pro-actividad cívica con nuevos insumos informativos para conformar la OP que al

asignar costos y responsabilidades a los entes públicos sancionan su ejercicio y se articulan

con los mecanismos institucionales de gestión y representación políticas (Ver Anexo b,

Ilustración 1).

Respecto a la participación política ciudadana limitada a la elección de representantes

vía partidos; se ha señalado en cambio, la capacidad social conjunta por la combinación del

ímpetu del movimiento social, la pericia de las asociaciones cívicas y la publicidad del

periodismo vigilante, cuando se conjuntan con fines de ajuste político en pro de la RDC. Esta

movilización ciudadana, permitió desmontar los cercos informativos que abrieron paso al

usufructo de la información. Así, las funciones articuladas de contraloría ciudadana bajo sus

propias lógicas, permitieron la socialización de la información y su propagación en medios con

P



una fuerza que estas acciones cívicas dispersas no poseen en semejante proporción.

Finalmente, hemos podido avizorar las contingencias que en las democracias

representativas implica el buscar al mismo tiempo el consenso y la decisión en el ejercicio de

gobierno. En razón de ello, pudimos valorar que la RDC como factor de ajuste institucional a

dicha complicación, debe ir más allá de los límites de la concepción elitista o la resurrección

electoral; en virtud de que bajo un esquema de mínima RDC, la participación social se reduce

a la sanción electoral parametrizada –calculada– o hacia la auto-legitimación de los

funcionarios públicos. La consecuencia inmediata se traduce en menoscabo a las

interacciones para la producción y gestión de la información en el proceso de RDC; situación

que de ninguna manera fomenta la corrección de vicios sistemáticos ni consolida el Estado de

Derecho.

En ese sentido, debe de fomentarse la responsabilidad política mutua que permita

establecer una relación de corresponsabilidad o de control recíproco, en la que la acción

cívica fortalezca la responsabilidad y representatividad políticas del gobierno con los

gobernados para una eficaz responsabilización. Un sistema de RDC que opere de forma

eficaz y eficiente, requiere de instituciones que garanticen condiciones de LAIP. Aunque como

hemos visto, esta no es condición suficiente en tanto se requiere además de la producción de

información útil –fiable, oportuna, inteligible– y accesible al ciudadano común, que permita a

los entes públicos y actores sociales generar los procesos necesarios para la evaluación

social y conformación de la OP. Ello hace posible la supervisión de las entidades de gobierno,

que en colaboración con los ciudadanos les responsabilice de sus decisiones y actos a fin de

prevenir anomalías o sancionar los incidentes ejemplarmente.

La RDC como factor de ajuste al sistema político, debe representar un paso firme a la

modernización institucional, esto al final permite el ajuste político y la retroalimentación que

consolide la institucionalización de la RDC y la permanencia del Estado de Derecho; puesto

que en una concepción empírica de la democracia como administración del conflicto, los

mecanismos para gestionarla no deben inclinarse por la supresión de facto del disenso innato

en la misma. Deben optar más bien por ser eficaces en el sentido de la construcción de

interlocución política y elaboración de consensos racionales, que después permitan, a través



de un conjunto de instituciones, gestionar adecuadamente el transito conflictivo de posturas

antitéticas.

Cabe recalcar, que el marco jurídico en materia de RDC, presenta vacíos sobre el

alcance de la transparencia y los sujetos obligados a rendir cuentas; en este aspecto, será

necesaria la revisión del marco jurídico que regula las facultades de la sociedad en los

procesos de RDC, acceso a la información y deliberación. Ello implica que se deban retirar

restricciones y controles sobre la producción y manejo de la información por ser un bien

público y puesto que el Estado democrático debe conducirse con la máxima publicidad.

Debe recordarse que la concentración y abuso del poder en un estado autocrático

radica en gran medida en el control de la información, ello permite mantener relaciones de

dominación que legitiman después la distribución desigual de la producción social y sus

beneficios. La restricción en medios oficiales o privados para la producción y distribución de la

información o su manejo férreo, deriva códigos de interpretación de la realidad dispuestos a la

sociedad; por ello, es necesario el acceso democrático a los medios masivos. Modernidad es

transparencia, pues la información es uno de los insumos vitales que ostentan las sociedades

modernas, complejas y diferenciadas; la distribución universal de este insumo nos permitirá

desarrollar capacidades de interlocución, derechos sociales y políticos que hacen posible

derogar las cotas de la participación ciudadana.

En otra dimensión, es necesaria una arquitectura institucional que permita

desconcentrar entidades de fiscalización del control del Ejecutivo Federal, ampliar las

facultades ciudadanas para la gestión política a través de la creación de mecanismos de

responsabilización vía ciudadana y RDC autónoma, tales como, la iniciativa popular,

candidaturas independientes, plebiscito o audiencias públicas de deliberación política; que

puedan fortalecer los vínculos al ejercicio legislativo y de gobierno. Para ello, es necesario

ampliar los espacios disponibles a los ciudadanos en las instituciones de vigilancia y sanción ,

además de legislar para la autonomía financiera y política de éstas.



Dichos espacios también pueden abrirse por medio de plataformas interactivas de e-

gobierno en cada una de las instancias de control.85 Esto debe ir más allá de la consulta de

informes; hablamos del acceso en tiempo real a los procesos de monitoreo y fiscalización de

recursos; en esta lógica, los ejercicios de contraloría interna y de fiscalización podrían ser

monitoreables a través de dichas herramientas informáticas parametrizadas en términos de

eficiencia, transparencia y publicidad.86

Para concluir, es justo señalar respecto al caso analizado, que el cambio cualitativo del

debate público y la deliberación política no son ipso facto condiciones que deriven en una

toma de decisión congruente y justa en el sentido democrático y jurídico, aunque si una

condición sine qua non. La inclusión de tales mecanismos y criterios lógicos puede conducir

los procesos legislativos hacia la validación del Estado de Derecho y al mismo tiempo agotar

los procesos que permitan solventar conflictos políticos y contradicciones jurídicas. Hacia

estas capacidades ciudadanas deben orientarse las políticas de educación cívica y cultura de

la legalidad; tales capacidades como insumos permitirán articular la relación sociedad-Estado

para ajustar los mecanismos de control horizontal y contrapeso. La transparencia, el usufructo

de la información, la responsabilización y las sanciones que se impulsen desde la sinergia de

la sociedad civil, serán fundamentales para un sistema de RDC que evite la opacidad porosa

y urgente en el sector petrolero que es motor del desarrollo nacional. La total transparencia

debe ser leitmotiv del accountability, la política deliberativa y las habilidades cívicas que

son esenciales para una sana interlocución socio estatal y desarrollo pleno de los derechos.

85 Con las lógicas restricciones al público usuario, es posible la automatización de dichos procesos por medio de una

gradual transferencia tecnológica en las organizaciones públicas. En América Latina, el gobierno de Chile va a la vanguardia en el uso de soluciones integrales y desarrollo automatizado de sus procesos organizacionales. 86

Por ejemplo, los ejercicios de licitación pública podrían ser visibles desde la concepción misma de la necesidades o incluso mucho antes; tales plataformas permitirían conducir a las organizaciones públicas por medio de sencillas reglas de negocio automatizadas, que al estar vinculadas a las contralorías internas y a su vez a las entidades superiores de fiscalización, podrían reducir drásticamente los espacios de opacidad, discrecionalidad y corrupción por medio de un sistema de “alarmas” que podría estar dispuesto al acceso público en los portales de las entidades monitoras, así, el ciudadano podría tener una fácil lectura y colaborar en labores de vigilancia de las miles de interacciones intragubernamentales que suceden a cada instante.



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X. Anexos.

a) Cuadro 1. Esquema del sistema de Rendición Cuentas. Elaboración

propia.

DIMENSIÓN SISTÉMICA.

INSTITUCIONES. Régimen y Tendencia.

FACTORES Y AGENTES DE INSTITUCIONALIZACIÓN. ARTEFACTOS DE

AJUSTE.

AGENTES DE CAMBIO

DIMENSIÓN FUNCIONAL. Ajuste:

receptividad,

representatividad

reformas

rediseño institucional

retroalimentación del ciclo

Producción y Usufructo de la Información: (previas garantías

de Libre Acceso a la Información Pública LAIP)

Responsabilización: (Secuencias de

asignación de costos y Responsabilidad

Política)

Sanciones:

Entes públicos.

Poderes constituidos

Administración pública

Organismos

Representantes

Funcionarios

Servidores públicos

Producción de Información útil:

informes,

comunicación política,

planes,

programas

Usufructo de la Información:

publicidad

imagen

evaluación

Responsabilización vía institucional:

interlocución

contraloría

fiscalización

auditoría

deliberación socioestatal

Representación

políticas

administrativas

penales

Sociedad / actores sociales.

Movimientos sociales

Agrupaciones locales

Asociaciones profesionales

Organizaciones No Gubernamentales

Periodistas

Ciudadanos

Producción de Información

útil:

análisis,

divulgación,

debate

Usufructo de la

Información:

denuncia,

demanda,

evaluación social,

oposición sustentada

Responsabilización vía ciudadanos:

Interlocución,

opinión pública,

auditoría,

audiencia,

deliberación socioestatal

Sanciones:

des/legitimación

no reelección,

incentivos a la representación política

Ajuste:

confianza en las instituciones



b) Ilustración 1. Síntesis de un proceso de RDC. Elaboración propia.

c) Ilustración 2. Ciclo socio-estatal de la institucionalización de la Rendición

de Cuentas. Elaboración propia.

Rendicion de cuentas holística Ajustes

institucionales

Responsabilizacion / Sanciones

Usufructo de la información

Producción de la informacion útil

Libre acceso a la información pública.

SOCIEDAD



d) Ilustración 3. La cuesta hacia la rendición de cuentas. Elaboración propia.

e) Gráfica 1. Dependencia de Ingresos petroleros en la composición de

gasto. Elaboración propia.87

87 Basado en análisis estadístico de Ingresos Petroleros del programa de Moni toreo a Ingresos petroleros de FUNDAR. En www.fundar.org.mx.

Poder Ejecutivo Federal

Sanciones

Órganos estatales de fiscalización

Administración publica

Políticas de transparencia y rendición de cuentas. Opacidad

porosa.

Producción de Información para la evaluación social

http://www.fundar.org.mx/



f) Gráfica 2. Monto de los Ingresos petroleros en el sector público

presupuestario. (Millones de pesos mexicanos). Elaboración propia.88

88Basado en análisis estadístico de Ingresos Petroleros del programa de Monitoreo a Ingresos petroleros de FUNDAR. En www.fundar.org.mx.




g) Gráfica 3 Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos

petroleros y números rojos. (Monto de los Ingresos en millones de pesos

mexicanos). Elaboración propia. 89

89 Basado en análisis estadístico de Ingresos Petroleros del programa de Monitoreo a Ingresos petroleros

de FUNDAR. En www.fundar.org.mx.




h) Cuadro 2. Producción de información durante la coyuntura de la Reforma.

Elaboración propia.

De acuerdo a la publicidad del Gobierno, la plataforma de producción y reservas disminuyeron y estaban en franca declinación; dicha anomalía se debía a que Pemex tenía finanzas deficitarias y no contaba con los recursos financieros y tecnológicos necesarios para solventar dicho problema; por lo tanto, era urgente modernizarlo a través de la alianza estratégica (eufemismo para asociación, figura jurídica del derecho petrolero)90 con ETN para el desarrollo y explotación de actividades antes reservadas al Estado con la consecuente captación de divisas por IED que permitirían capitalizar a Pemex y desencadenar procesos productivos.

Publicidad Estatal. Dispuesta para la justificación de la política y Reforma petrolera: PGND, Diagnóstico de PEMEX i, documentos, comunicación en medios masivos y en Cadena Nacional.

Usufructo de la información. Dispuesta por mecanismos institucionales de transparencia y LAI y la generada a través de diversas estrategias de comunicación: artística, gráfica ( folletos, panfletos, periódicos, revistas) de persona a persona, radio, seminarios, foros, mesas de estudio, en medios alternativos, etc.

Declinación de la reservas.

Declinación de la producción.

De reservas probadas de petróleo convencional resultado de una reclasificación realizada en 2001 por la Comisión de Valores de Estados Unidos (Securities and Exchange Commission SEC).

Ocasionado por el abandono de trabajos de reposición de reservas y baja inversión en el desarrollo de reservas.

Por la exigente plataforma de exportación demandada por EU principalmente.

Causas:

Déficit en las finanzas de Pemex.

No hay recursos para inversión en dichos proyectos.

Desde una década atrás se tienen recursos suficientes e históricamente las más altas utilidades por los altos precios del petróleo.

Uso de las utilidades de Pemex para cubrir gasto corriente.

Sobrecarga fiscal por recaudación ineficiente.

Contratación de costosos instrumentos de deuda privada.

Solución:

Permitir la IED de ETN en upstream / downstream.

La petroquímica secundaria fue sometida a la desincorporación de sus activos para fomentar la IED sin ello impulsar ni desarrollar al sector.

La apertura a la participación de la IP y ETN en upstream/downstream no incentivo el desarrollo de la petroquímica.

Modernizar PEMEX vía Reforma. Requisitos:

Necesidad de asociación estratégica para adquirir tecnología y desarrollar proyectos.

La tendencia moderna es la estatización de los recursos estratégicos y sus activos.

Pemex puede obtener dicha tecnología con el marco legal actual, a través de la contratación de servicios, sin necesidad de ceder renta petrolera vía asociación o partición de riesgos.

90 Para ampliar sobre el tema, recomiendo al lector consultar a Pedro Mondino, “Los contratos de servicio en la

industria petrolera latinoamericana”.



Legislar para dar nuevas facultades a Pemex con miras a la explotación de hidrocarburos en aguas profundas.

Nuevo régimen de contratación y gestión; para dicha asociación estratégica.

Para el desarrollo de proyectos en aguas profundas Pemex no requiere de meta-facultades.

Dicha explotación sólo requiere la inversión de una porción de las utilidades de Pemex y apegarse al marco legal de referencia.

Ya se han licitado desde 2005 contratos con “nuevos” regímenes de partición de riesgos/renta.

Los mismos se encuentran en litigio por considerarse anti -constitucionales.

Justificación jurídica / Estado de Derecho

La iniciativa de Reforma es Constitucional.

Varios preceptos de la Reforma son Anti-constitucionales respecto a los artículos 25, 27, y 28. Derivado de ello, existen controversias constitucionales en proceso.

No privatiza. Se ha explicado líneas atrás, que ese era el sentido de la reforma.

No contratos riesgo. Los contratos incentivados y de servicios múltiples asocian el pago de servicios ligado a volúmenes de producción o “desempeño” del prestador. Lo que representa transferencia de la renta por nivel de riesgo o desempeño.

Beneficios:

Autonomía de gestión.

Derrama top / down de divisas.

La reforma contiene una profunda deliberación social que es garantizada en el ejercicio de gobierno y diseño de la Reforma.

Se refiere a capacidad decisional de corte gerencial corporativo, que retire controles constitucionales institucionalizados.

Se requiere más bien, autonomía técnica y financiera.

Esta fue la promesa con la que se justificó la privatización de activos estatales para justificar la restructuración económica hacia el actual modelo neoconservador.

Los indicadores demuestran que no mejoraron las condiciones generales de bienestar.

La permeabilidad del proceso excluía a los ciudadanos del debate y la deliberación.

Fueron las acciones informales ciudadanas y de polít icos las que forzaron el debate, el análisis detallado y la deliberación en los órganos representativos.

Sostenibilidad. La profundización del modelo extractivista orientado a garantizar la demanda del mercado de energéticos contradice objetivos de sustentabilidad responsable con las generaciones futuras.

Rendición de cuentas.

Las iniciativas implantan restricciones al acceso libre a la información.

Se crean figuras y facultades precisas encaminadas a la clasificación discrecional de información.

No se diseñan controles ni facultades de entes autónomos al control del Ejecutivo, adecuados para la vigilancia y sanción de los contratos de mayor envergadura y sus cuantiosas operaciones financieras.

No existen sanciones a la obtención de ventajas ilícitas de privados en la obtención de contratos. Ausencia de indicadores de desempeño y de cumplimiento de contratos ni de la gestión de directivos. Se excluye a los Órganos facultados para la fiscalización.

En torno al proceso de producción de información útil, nuestra investigación –en curso– de los procesos de licitación en Pemex, pretende dar seguimiento y publicidad a tales procesos y a los contratos de mayor enver gadura suscritos bajo criterios poco auditables. En este tenor, una serie de obstáculos impiden la transparencia en dichos procesos y objetivos. Existe diversa información confidencial clasificada de acuerdo a la Ley de la Propiedad Industrial LPI, artícul os 14 fr. II y 82; la LFTAIPG, articulo 3 fr. II y 18 fr. II.; a los Lineamientos Generales para la Clasificación y Descalificación de la Información de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal LGCDIDEAPF en sus artículos 32ª fr. XVIII; y el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental RLFTAIPG, artículo 38. Entre las razones se alude como “Motivo”, la restricción de acceso por tratarse de “Datos personales, no siendo este el objeto de nuestra Solicitud de información, sino el saber los precios que el Estado paga por bienes y servicios.



i) Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009. (Cifras en

millones de pesos mexicanos).91

Monto / Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos totales del Sector Público Presupuestario (SPP). i

783.046 956.495 1.187.704 1.271.377 1.388.167 1.599.797 1.771.314 1.948.173 2.263.603 2.485.785 2.857.149 2.817.186

Ingresos Propios de Pemex. i

82.066 101.166 108.583 103.524 149.847 175.777 190.772 185.578 317.655 374.840 362.531 381.953

Ingresos Petroleros /1. i

252.990 311.027 326.927 386.579 409.201 533.421 637.360 777.225 861.279 880.698 1.054.626 874.164

Ingresos Petroleros como % de los Ingresos del SPP. i

32% 33% 28% 30% 29% 33% 36% 40% 38% 35% 37% 31%

Ingresos de Pemex como % de Ingresos Petroleros. i

32% 33% 33% 27% 37% 33% 30% 24% 37% 43% 34% 44%

Activos Pemex. ii

416.691 482.249 563.468 556.883 697.379 889.359 979.106 1.084.818 1.250.020 1.330.280 1.226.892 1.380.570

Pasivos Pemex. ii

249.552 320.779 412.863 434.017 596.684 841.117 944.651 1.112.777 1.208.565 1.280.373 1.200.112 1.398.823

Patrimonio Pemex. ii

167.139 161.470 150.605 122.866 100.695 48.241 34.454 -27.959 41.456 49.908 26.780 -18.253

Rendimiento antes de Impuestos, derechos y aprovechamientos. i i i

140.299 187.669 274.057 230.703 263.098 402.294 474.615 526.627 651.718 658.948 659.625 500.496

Rendimiento Neto. i i i

-11.588 -21.157 -19.710 -34.091 -30.492 -42.754 -26.345 -79.374 46.953 -18.308 -112.076 -46.137

i Tomado del análisis estadístico “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”. 92

/1 Incluye los ingresos propios de Pemex, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes y IEPS de gasolinas y diesel. ii Tomado del análisis estadístico “Estado de Resultados en Pemex”.

93

iii Tomado del análisis estadístico “Balance General”.

94

91 Elaboración propia, basado en el análisis estadístico del Programa de Monitoreo a Ingresos Petroleros

de FUNDAR; www.fundar.org.mx. 92

Tomado de www.fundar.org.mx, “Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario”; Disponible en http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm. Consultado 9 de octubre de 2010. 93

Tomado de www.fundar.org.mx, “Estado de Resultados Consolidados”; http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/edoresultadospemex.htm. Consultado 10 de octubre de 2010. 94

Tomado de www.fundar.org.mx, “Balance General”; http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/balancegeneralpemex.htm.



j) Cuadro 3. Controversia Constitucional de las iniciativas aprobadas en la

Reforma. Elaboración propia.

ensayo manriquez-procesos de informacion y rendicion de cuentas ciudadanos y reforma df 2008

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