Universidad Nacional de ColombiaEscuela de Economía

Internacionalización y Cambio Estructural

Instituciones en el contexto de Cambio EstructuralAndrés Camilo Cortés Gómez

Dada la estructura económica actual de las economías periferia, donde priman las

actividades del sector primario y extractivo, se ha desarrollado una discusión en torno a

sobre si el avance casi exponencial de estos sectores permitirá un desarrollo a largo plazo

de las economías o si, por el contrario, se limitará al contexto de beneficio coyuntural

derivado de las condiciones oportunistas del mercado actual. Sin embargo, en este

sentido ya se tienen bastantes aportes que ponen en duda la capacidad de estos sectores

de direccionar la economía por una senda de crecimiento sostenido. Dichas

contribuciones concluyen que es el sector manufacturero e industrial el que tiene más

posibilidades de concretar un proceso de desarrollo para la economía (Cimoli, M. 2005).

Debido a que el beneficio coyuntural viene dado por el comercio exterior, se está

hablando, pues, de la manera como la economía realiza su proceso de inserción en el

sector externo y del papel que desarrolla en el comercio internacional. La discusión se

coloca entonces en el estudio de las exportaciones e importaciones realizadas por la

economía, y en ese orden de ideas, de los productos que ésta comercia en el mercado

internacional. Siguiendo esta línea se puede comprender que cada sector productivo

ofrece distintas contribuciones al desarrollo y que, por tanto, la especialización en un

sector productivo u otro sitúa a la economía en una senda de evolución diferente.

La manera como se desarrollan cada uno de los sectores productivos, depende a su vez

tanto del nivel de aprovechamiento del progreso técnico, dados unos avances cualitativos,

como de la capacidad de la economía de diversificar su producción con el desarrollo de

sectores innovadores, los cuales que brinden rentas suficientes para consolidar el

crecimiento de la economía en el contexto competitivo. Sin embargo estas condiciones

escapan a la realidad actual de las economías en desarrollo ya que, en primer lugar, el

acceso al progreso técnico es bastante limitado, y en segundo lugar la estructura

económica de la mayoría de los países en desarrollo tiene la particular característica de

ser rígida, a causa debido dea los intereses presentes en los sectores que devengan una

mayor utilidad en la coyuntura actual, impidiendo así lo cual impide que se diversifique.

Las soluciones a esta situación pasan, como pudiera decirse, por preguntarnos de qué

manera es posible incorporar en los..Por lo anterior surge la necesidad de preguntarse

cómo se puede resolver esta situación y abrir la posibilidad para incorporar en los

procesos productivos el avance técnico necesario para la consolidación de sectores

productivos específicos y diversos, que dirijan el camino hacia el desarrollo económico.

La forma como se logran consolidar y direccionar de manera específica uno u otro sector

productivo, pasa por el diseño de estrategias que permitan colocar la innovación como el

director del cambio estructural, el cual facilita a su vez la innovación y mejora de los

procesos productivos en una especie de círculo beneficioso. Esto implica una interacción

adecuada de instituciones1 que den forma al proceso de desarrollo, mejorando las

capacidades de producción y de generación e implementación de tecnologías

consecuentes con el objetivo.

En consecuencia, es pertinente preguntarse, ¿qué dinámica institucional debe

caracterizar el proceso histórico de cambio estructural?, ¿cómo se puede evaluar la

potencia con la que actúa una u otra institución en el contexto económico?

Las instituciones en los países periféricos.

El desarrollo de sectores productivos que hagan uso de la innovación, implica el

direccionamiento de recursos (monetarios y de capital humano) hacia sus procesos

productivos. Para que esto suceda debe haber una modificación en la forma como los

excedentes, producto del proceso productivo y comercial, se generan, acumulan y

distribuyen. Las instituciones (internas y externas) presentes en el contexto actual de las

economías periferia resultan impotentes en este sentido, ya que no logran modificar la

estructura de concentración del excedente proveniente tanto de países centro como de

las élites internas (García, J. 2006).

Para considerar la potencia de una institución se puede evaluar ésta en la efectividad con

la que cumple los objetivos para los que se conforma, es decir, para el caso que se

analiza, consideraremos potente una institución que permita el direccionamiento del

desarrollo a través del progreso técnico y de impulso a sectores económicos más

productivos.

Por un lado, el surgimiento de instituciones en la periferia está dado por los sectores que

tienen una ventaja relativa en el sector exportador (en nuestro caso serán los sectores 1 Entendidas como ‘formas de cooperación y competencia que los seres humanos desarrollan’ (North, 1984) que surgen de la ausencia de armonía de intereses y cumplen una función de mediación entre intereses sociales contradictorios. (Commons, 1950)

primarios de la economía). Estos son los que primero asumen un papel relevante en la

configuración de la estructura, adecuando ésta adecuada a sus intereses. De esta forma,

como el canal comercial está dominado por estos sectores, la apropiación del excedente

se concentra en quienes lo controlan. Por otro lado, debemos comprender que las

instituciones no se derivan de un proceso eficiente de concertación y, por tanto, no

atienden necesariamente a la eficiencia de los procesos económicos (North, 1984). Lo

anterior debido a que al interior de las instituciones se encuentra en disputa las relaciones

de poder existentes tanto al interior de los Estados como entre estos. Tal como lo

mencionaba Prebisch, y uniéndolo a la capacidad redistributiva de las instituciones de los

países de la periferia, la acción de las instituciones en nuestro contexto, no sólo no altera

la distribución del excedente, sino que la reproduce y profundiza.

En una economía periférica la prosperidad de un nuevo sector, digamos el industrial,

depende de la posibilidad de la comercialización de su producción tanto en el mercado

interno como en el externo. Como se ha dicho, el éxito de eésta empresa puede presionar

la configuración de otras instituciones que podemos considerar más modernas. La

consolidación de un mercado externo para otro tipo de productos que tengan un potencial

exportador, depende en gran medida de las ventajas competitivas que tenga su

comercialización en términos de precio y por tanto de costo de producción (García, J.

2006);, igualmente, el futuro exitoso de este sector depende también del surgimiento de

un mercado nacional. Es por esta razón que las primeras manufacturas suelen empezar

en la producción de bienes de consumo, ya que la demanda de estos bienes suele estar

relativamente más desarrollada aún en los niveles incipientes del desarrollo mismo.

Una diferenciación a las instituciones

Si, como se ha dicho, las instituciones que surgen del proceso comercial externo actual,

reproducen la estructura que interesa a los sectores de la sociedad que se benefician de

ella, entonces el papel del Estado es de vital importancia ya que por su connotación

política, es capaz de establecer mecanismos en los cuales las relaciones de poder se

estabilicen de cara a la formación del mercado nacional y la modernización de las reglas

de juego, lo cual implica la conjunción de ordenes más avanzados de institucionalidad.

Esta situación no es extraña a los aportes realizados por la llamada escuela

estructuralista que bien comprendía el papel del Estado en la conformación de una

institucionalidad renovada que cambie los paradigmas de la estructura presente

(Prebisch, R. 1983).

Sin embargo, comprenderemos las instituciones en dos dimensiones. Una formal,

derivada del proceso político de negociación; y una dimensión ‘de facto’ y que atiende a la

forma como se desarrolla la economía en términos reales. Las del primer tipo pueden

evolucionar conforme el equilibrio de poderes político se vaya desarrollando y las

segundas se refieren más a los términos en los que se desarrolla el proceso productivo, y

de generación y apropiación del excedente económico. Vista la situación actual en

materia política, económica y productiva, pareciera entonces que las instituciones de uno

u otro tipo responden a objetivos e intereses distintos y la dinámica que se juega al interior

de ellas es diferente.

En ese sentido, es posible ver cóomo se ha llevado a cabo una suerte de cambio en

ciertos países de la periferia que ha implicado de cierta forma la reorganización del

Estado. La renovación de la estructura política y jurídica de muchos estados periféricos ha

permitido la democratización de algunos espacios de discusión y decisión, así como la

mejora en el acceso a derechos políticos y sociales. Así mismo, hay experiencias de

descentralización en alguna medida sobre la administración política y dirección de

procesos dentro de las regiones que conforman los Estados periféricos y elloque ha

facilitado en algunos casos el desarrollo regional y la integración entre las regiones. Más

concerniente con el tema que nos ocupa, las instituciones políticas han fortalecido, de

cierta forma, los mecanismos bajo los cuales se han abierto ventanas para la generación

de conocimiento científico.

Configuración de las instituciones

La forma como estos cambios se han promovido al interior de los Estados periféricos

corresponde a la construcción de instituciones formales, es decir, desarrolladas en las

discusiones políticas y puestas en forma de leyes, ordenanzas o acuerdos. Si bien la

introducción de esta nueva institucionalidad ha contribuido a la mejora cualitativa de

aspectos relevantes en la transformación a una sociedad moderna, no han logrado

modificar la estructura económica que se cierne sobre la misma sociedad y, como se ha

mencionado, la ha reproducido de tal manera que se puede observar una suerte de

estancamiento en el avance productivo de las economías periféricas.

Es posible identificar dos razones por las cuáles esto se ha desarrollado de esta manera.

En primer lugar, la configuración de las instituciones ha contado dentro de sus actores

principales a los mismos beneficiarios de la situación estructural ya presente en las

economías periféricas, es decir, en este sentido estas clases se han encargado de la

reproducción del sistema tal cual está. En segundo lugar, la apertura económica, y la

configuración de reglas de juego que tenían dentro de sí una lógica exclusiva de mercado

no sólo en cuanto a política productiva sino en los aspectos concernientes a la política

social (educación, salud etc.), profundizó esta misma estructura y por tanto quedó

impotente en su labor histórica de la transformación productiva y el cambio estructural.

Es evidente entonces que los tipos de instituciones que hemos descrito han tenido un

desarrollo diferenciado. Queda la duda, sin embargo, de la determinación de uno u otro.

En el primer punto se puede ver cómo la estructura económica de los Estados influye en

la reproducción de la misma y de esta manera se logran reproducir los mecanismos que

impiden la redistribución de los excedentes y la transformación productiva de la economía.

Por otro lado, en el segundo punto, la institucionalidad formal generada a partir del debate

político, abrió la posibilidad de la profundización de la estructura. Ambas dinámicas con el

mismo resultado pero que llevan al debate sobre si se puede determinar cuál

institucionalidad determina a cuál.

Conclusiones

Mientras que, por un lado, el acceso a la osderechos sociales y políticos se le puede dar

el beneficio de haber tenido una mejora relativa, la manera cóomo se ha introducido la

dinámica económica en estos aspectos es clara y profundiza la forma como se genera y

concentra el excedente, lo cual se evidencia en las persistentes y cada vez mayores tasas

de desigualdad en la periferia. Es claro el protagonismo progresivo que tiene el sector

financiero en estos aspectos y cóomo su mecanismo de funcionamiento, a través de la

lógica del mercado, está presente en todos los aspectos no sóolo económicos sino

además en lo concerniente a los derechos sociales. Además el sistema financiero es el

ejemplo claro de cómo se excluye y bloquea la participación de nuevos sectores

productivos pues se les cierra la oportunidad de acceder al excedente de la sociedad.

Por otro lado, la generación de conocimiento científico queda inútil pues éesta por sí

misma no puede generar progreso técnico sino hasta que el acumulado aparece como

innovación en el mercado y por tanto logra incorporarse al proceso productivo, el cual, por

lo ya visto, no logra desarrollarse.

Existen dos mecanismos por los cuales, a pesar de lo mencionado, el proceso de cambio

estructural puede concretarse. En primer lugar, la determinación del Estado de presionar

la generación de instituciones que faciliten la forma en la que las industrias puedan

generarse. Esto, en términos concretos puede verse como la generación de incentivos

para el uso del conocimiento científico en los procesos productivos que faciliten la

tecnificación de las tareas; y en ese camino el surgimiento de nuevas innovaciones que

de nuevo sean introducidos en la producción. Esta empresa puede llegar a feliz término

con un sistema eficiente de administración de innovaciones que además logre aprovechar

el progreso técnico ya existente en el centro a través de políticas justas de, por ejemplo,

manejo de patentes que disminuyan el costo del acceso al conocimiento ya generado. Así

mismo la identificación de mercados potenciales conlleva la creación de instituciones que

creen un puente entre los intereses de los potenciales industriales (en una economía

diversificada) y los mercados a los que se puede acceder. Sin duda el peligro en este

aspecto es que el equilibrio de poderes sigue dominado por la clase que se beneficia del

estado actual de las cosas.

En segundo lugar, teniendo en cuenta la exclusión actual generada por la estructura

productiva, la forma como históricamente los agentes han logrado hacer frente a las

reglas de juego que dominan una sociedad es a través de la organización (North, 1984),

pues éesta permite la protección a las reglas que no les son beneficiosas. La agremiación

de sectores productivos industriales puede llevar a la defensa efectiva de sus intereses y

en ese camino a la generación de una nueva institucionalidad que, sumada a la definición

clara de derechos de propiedad, puede incentivar la creación de patentes propias lo cual

lleva intrínsecamente la conexión entre el progreso técnico y el sector productivo. Sin

embargo, la agremiación de los industriales en los países periféricos, no ha tenido éxito

puesto que no ha habido un compromiso de largo plazo que conlleve una intención real de

industrialización de los Estados periféricos.