endeudamiento público de méxico: un análisis...

45ESPECIALAño 11, Núm. 2 / abril-junio 2018

Endeudamiento público de México: un análisis comparativo de los

últimos tres sexeniosPablo Mejía Reyes

Sandra Ochoa Díaz1

IntroduccIón

El Estado interviene en la economía de diversas maneras buscando inducir resultados específicos en materia de crecimiento económico y empleo, estabilidad financiera, eficiencia, igualdad en la distribución del ingreso y mejora en la calidad de vida de las personas, entre otras. Para eso hace uso de diversos instrumentos entre los que des-taca la política fiscal, entendida como el manejo de los impuestos recaudados y el gasto ejercido.2

Durante las últimas décadas, México ha adoptado un modelo de economía abierta y de mercado, en el que la estabilidad macroeconómi-ca es considerada como condición necesaria para crecer. Por ello, se ha seguido una política fiscal

prudencial que ha buscado mantener finanzas públicas sanas para garantizar su sustentabilidad.

No obstante, después de años en los que se buscó reducir la deuda pública, durante la admi-nistración actual el endeudamiento ha crecido en alrededor de 10 puntos porcentuales del Produc-to Interno Bruto (PIB). En ese marco, el objetivo de este documento es identificar los factores que lo explican, contrastando esta experiencia con la de los dos sexenios previos. Para ello, en la pri-mera sección se presenta la evolución de la deuda pública durante los gobiernos panistas de Vicen-te Fox Quezada (VFQ) y Felipe Calderón Hino-josa (FCH), mientras que en la segunda se hace lo propio para el periodo de Enrique Peña Nieto (EPN). Finalmente se establecen las conclusiones principales.

1. deuda públIca de MéxIco durante el perIodo 2000-2012

Las finanzas públicas del país se manejaron prudencialmente durante el gobierno de VFQ y la primera parte del de FCH, con una visión claramente ortodoxa y en línea con la estrategia seguida desde la década previa. El gasto públi-co presentó un crecimiento moderado, excepto

1 Profesor-Investigador del Centro de Investigación en Ciencias Económicas, Facultad de Economía, Univer-sidad Autónoma del Estado de México, y Profesora de Asignatura de la misma Facultad. Correos electróni-cos: [email protected] y [email protected], respectivamente.

2 Además de las funciones tradicionales, el Estado juega un papel central en la regulación en diversos ámbitos que van desde el sector financiero hasta la sustentabi-lidad ambiental

Endeudamiento público de México: un análisis comparativo de los últimos tres sexenios

46 ESPECIAL Año 11, Núm. 2 / abril-junio 2018

durante la recesión de 2001-2003 cuan-do, para recuperar la confianza de los mercados, se hicieron varios recortes en el transcurso del primer año. Los ingresos pú-blicos, por su parte, crecieron de manera significativa gracias a los esfuerzos de re-caudación tributaria y al aumento constante del precio internacio-nal y de la explota-ción y exportación de petróleo (Mejía, et al, 2017). Como conse-cuencia, las finanzas públicas presentaron un balance primario positivo entre 2000 y 2008. Como se ob-serva en la gráfica 1, excepto en 2003, 2004 y 2008 este indicador estuvo por encima de 2% del producto in-terno bruto (PIB).

Como conse-cuencia, los requeri-mientos financieros del gobierno no cre-cieron de manera im-portante, por lo que la deuda pública total como porcentaje del PIB se mantuvo en niveles relativamente estables. Como se observa en la gráfica 2, este cociente fluctuó entre 17.9 (2007) y 23.1% (2003), con un crecimiento de 3.6 pun-tos porcentuales del PIB entre 2001 y 2003, como consecuencia de las medidas expansivas adopta-das para combatir la recesión de principios de si-glo.3 En cualquier caso, estas cifras son muy bajas

si se comparan con las que por entonces mostra-ban otros países, incluso desarrollados.

La situación cambió drásticamente a raíz de la Gran Recesión internacional que afectó se-veramente a la economía mexicana entre 2008 y 2009 (Mejía et al., 2017). Para contrarrestar sus efectos, el Estado adoptó medidas contra-cíclicas contenidas en tres paquetes fiscales que buscaban

Gráfica 1

Balance primario como porcentaje del PIB, 2000-2017

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (2018a).

Gráfica 2

Porcentaje de la deuda pública con respecto al PIB, 2000-2017

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (2018a).

Pablo Mejía Reyes y Sandra Ochoa Díaz


impulsar el consumo y la inversión,4 lo que lle-vó a un incremento sustancial del gasto público. Por su parte, los ingresos públicos presentaron también una caída, como consecuencia de la baja en la actividad productiva y la reducción del pre-cio internacional del petróleo.5 Como resultado, el balance primario del sector público presentó valores negativos por primera vez en el periodo considerado. Como se observa en la gráfica 1, su proporción con respecto al PIB disminuyó de 2009 (-0.1%) a 2012 (-0.6%), con un valor míni-mo alcanzado en 2010 (-0.9%).

La deuda pública, consecuentemente, em-pezó a incrementarse a partir de 2008, pero sobre todo desde 2009 cuando aumentó poco más de 10 puntos porcentuales del PIB como consecuen-cia de la política fiscal contra cíclica adoptada desde el primero de esos años. Desde entonces

3 El PIB cayó durante un periodo muy breve durante 2001, aunque varios sectores, principalmente manu-factureros, siguieron decreciendo hasta 2003. Con base en el comportamiento del primero, impulsado por el sector servicios, las autoridades reemplazaron la política de recortes del gasto del primer año por una de aumentos moderados a partir de 2002 (Mejía et al., 2017).

4 Programa de Apoyo a la Economía y Empleo, en mar-zo de 2008; Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo, en enero de 2009, y Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo, en octubre de 2009 (Villagómez y Navarro, 2010).

5 A diferencia de los estímulos tributarios otorgados en otros países, en México la estructura impositiva permitió un menor margen de maniobra, por lo que sólo se otorgaron algunos apoyos como devoluciones adicionales en declaraciones electrónicas; descuentos sobre la renta a pagos realizados por empresarios; descuentos en aportaciones patronales al Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y mayor gasto en infraestructura (Villagómez y Navarro, 2010).

6 A mediados de 2014 el precio promedio de la mezcla mexicana de exportación pasó de 98.7 a 23.7 dólares por barril, lo que representó un impacto negativo de 76% (Reyes y Mejía, 2016). Aunque recientemente el precio se ubica entre 40 y 50 dólares, evidentemente se halla muy lejos de los niveles anteriores.

hasta el final del gobierno de Calderón la razón deuda pública a PIB aumentó en 2.6 puntos por-centuales del PIB, principalmente por el mayor costo del servicio financiero.

2. la deuda públIca en el gobIerno de epn

El regreso a la presidencia de México del Parti-do Revolucionario Institucional (PRI) después de doce años auguraba profundos cambios para mejorar el bienestar de la población, desde la perspectiva de muchos. Sin embargo, aun con las reformas aprobadas en los primeros años del mandato de EPN, no se han alcanzado los resul-tados prometidos en materia de crecimiento eco-nómico, seguridad y justicia social.

Uno de los temas álgidos de este periodo se relaciona con el incremento sustancial de la deu-da pública. Como se ve en la gráfica 2, cuando FCH deja el gobierno en 2012 la participación de la deuda pública en el PIB era de 33.8%, pero a partir de entonces ha escalado constantemente hasta llegar a 46.5% en 2017, con un máximo de 48.2% en 2016 y un promedio en el sexenio igual a 41.4% del PIB. En el mismo sentido, la gráfica 1 muestra que esta dinámica se ha visto acom-pañada por un déficit persistente en el balance primario de las cuentas públicas, especialmente en 2014 y 2015, con un promedio igual a 0.6% del PIB. Huelga decir que estas cifras no se habían visto en los sexenios anteriores.

El comportamiento anterior se debió al in-suficiente crecimiento de los ingresos públicos y a una persistente expansión del gasto público. La gráfica 3 muestra la participación de los ingresos y los gastos públicos en el PIB para los tres se-xenios analizados. Como se observa, hasta antes de la Gran Recesión las participaciones de ambas variables eran aproximadamente iguales lo que generaba un balance positivo, como aparece en la gráfica 1. Sin embargo, después de esa fase recesi-va, y especialmente desde la llegada a la presiden-cia de EPN, los ingresos han crecido menos que los gastos públicos debido a diferentes situacio-



nes. En primer lugar, los ingresos públi-cos se han manteni-do estancados como proporción del PIB debido a la caída del precio de exportación del petróleo crudo y a la reducción de la base exportadora del mismo producto.6 Los esfuerzos y las nuevas regulaciones recauda-torias han permitido elevar sustancialmen-te los ingresos tribu-tarios, especialmente del Impuesto sobre la Renta y del Impues-to al Valor Agregado (Reyes y Mejía, 2016), pero han sido insuficientes para compensar las pérdidas derivadas de la de-clinación del sector petrolero.

El gasto público, por su parte, mostró una participación cada vez mayor en el PIB entre 2012 y 2016 al subir de 24.8 a 26.6%, y sólo descendió después del fuerte ajuste de 2017 a 23.9%. Se ha planteado que este comportamiento se debe a di-ferentes factores que están fuera de control de las autoridades y que tienen que ver con inversiones financieras, pago de pensiones, participaciones y costo financiero (SHCP, 2018a). Aunque estos ru-bros han significado un incremento efectivo de los requerimientos financieros del sector público y, por tanto, han contribuido al aumento de su deu-da, las cifras mostradas en la gráfica 3 permiten cuestionar esta explicación. La gráfica 3 presenta la evolución del gasto público sin erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones, parti-cipaciones y costo financiero. La diferencia entre este indicador y el gasto neto total aumenta de 7.2% del PIB en 2000 a 8.2 en 2012. En 2016 esa diferencia se había elevado a 11.3% para cerrar en 2017 en 10.3. Estas cifras revelan que efectivamen-te estos costos se han elevado, pero solamente lo

Gráfica 3

Ingresos y gastos públicos como proporción del PIB, 2012-2017

* Erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones, participaciones y costo

financiero. Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (2018a).

han hecho en alrededor de 3 puntos porcentuales del PIB, lo que no permite explicar completamente el aumento de la deuda total en alrededor de 10 puntos porcentuales.

Efectivamente, el costo financiero de la deu-da se ha incrementado como consecuencia de la depreciación cambiaria y del alza de las tasas de interés internacionales,7 como parte de la norma-lización de la política monetaria que ha seguido la Reserva Federal de los EE.UU. (FED), ante una mayor participación de la deuda externa.8 Adi-cionalmente, el aumento del costo de la deuda interna también ha crecido como resultado de los ajustes de la tasa interna que ha decidido el Banco de México como estrategia para contener en parte los ataques especulativos contra el peso

7 En particular, la depreciación cambiaria de los últi-mos tres años ha significado un aumento en el saldo de la deuda externa.

8 Para el sexenio actual, se tiene como prioridad elevar la proporción de deuda interna con la finalidad de dis-minuir el riesgo de financiamiento (SHCP, 2018b).

Pablo Mejía Reyes y Sandra Ochoa Díaz


y como respuesta a los ajustes de la FED.9 Conse-cuentemente, durante la administración actual el costo de la deuda pública creció de manera sig-nificativa hasta alcanzar máximos históricos en 2013 (14.8% del PIB) y 2014 (12.7%), porcentajes superiores a los registrados durante los sexenios panistas.

Más aún, el gasto público se ha incremen-tado debido al mayor costo financiero que signi-fican para el Gobierno Federal de pasivos pen-sionarios de Pemex y CFE,10 las cuales se suman a los pasivos generados en el Instituto Mexicano del Seguro Social y en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. No obstante, cabe aclarar que aunque este rubro ha aumentado desde el 5% del PIB en 2012 hasta llegar a un máximo de 9.1 en 2015, se mantuvo alrededor de 7.3 en 2014 y 2016 y bajó a 2.7 en 2017, todas ellas cifras inferiores a las que se tu-vieron al final del periodo de VFQ cuando ex-cedieron el 10.0% del PIB, con un máximo en 14.4% en 2005.

Por último, las participaciones federales a los estados han tenido una importancia muy va-riante, pero debido a la reducción del excedente petrolero, entre otros fondos participables, du-rante los años recientes han alcanzado propor-ciones menores en el PIB (con un mínimo de 3.7 % en 2013 y un máximo de 7.2 en 2016) en com-

9 En particular, en el ejercicio fiscal 2016 la deuda pú-blica registró un incremento importante debido a la combinación de endeudamiento neto por 907,575 millones de pesos (mdp), ajustes contables deriva-dos principalmente de la indexación de la deuda por 24,435 mdp y a un incremento en el saldo de la deuda externa de 2015 a consecuencia de la depreciación del peso frente al dólar por 571,772 mdp (IBD, 2016).

10 Como parte de la Reforma Energética, el artículo ter-cero y cuarto transitorios de la reforma de 2014 a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria indica que el Gobierno Federal podrá asu-mir una proporción de la obligación de pago de las pensiones y jubilaciones en curso de pago, así como las que correspondan a los trabajadores en activo de Pemex y de la CFE (SHCP, 2018c).

paración con las de finales del sexenio de VFQ cuando llegaron a (11.8 y 13.9 en 2005 y 2006) o de algunos años del gobierno de FCH (21.1 y 11.8% en 2008 y 2010).

Como se observa, las participaciones de es-tos rubros en el PIB han tenido un peso no muy diferente del que alcanzaron en los gobiernos pa-nistas, con excepción del costo de la deuda que creció significativamente y que dependió desde luego del mayor endeudamiento durante los go-biernos de FCH y de EPN por las razones citadas. No obstante, un rubro que se ignora en las fuentes oficiales para explicar el creciente endeudamiento público es la participación del gasto corriente en el total y que explica alrededor de 60% de su valor. Más aún, la participación de este rubro en el PINN ha tenido un aumento sostenido entre 2000 (7.9%) y 2012 (11.3%), que corresponde a los gobiernos de presidentes del PAN. De la última cifra aumen-tó a 12.0% en 2014 y 2015 y sólo empezó a bajar a raíz del ajuste de los últimos dos años cuando bajó a 11.1 y 10.0%, respectivamente. Sin lugar a dudas, el crecimiento e inflexibilidad de este rubro, ante la caída de los ingresos públicos, podría explicar una proporción importante de las necesidades de endeudamiento del gobierno.

conclusIones

Durante las últimas décadas las autoridades mexicanas habían priorizado la estabilidad ma-croeconómica para lo cual han seguido políticas económicas prudenciales. La política fiscal, en ese sentido, había buscado equilibrar las cuentas públicas hasta antes de la irrupción de la Gran Recesión. A partir de entonces, después de la im-plementación de una política contra-cíclica, el gobierno ha incurrido en un gasto creciente me-dido como proporción del PIB. Las autoridades han afirmado que este aumento se asocia a gastos ineludibles derivados de inversiones financieras, pago de pensiones, participaciones y costo finan-ciero. Sin embargo, el aumento de estos rubros, con excepción del costo financiero de la deuda, no ha crecido mucho más allá de los niveles que



tenían en los sexenios anteriores por lo que no pueden explicar completamente el aumento de la deuda pública observada en el sexenio de EPN. Los costos financieros, por su parte, aumentaron como consecuencia de factores macroeconómi-cos, como el ajuste de las tasas de interés y de la depreciación cambiaria, pero en principio fueron resultado del mayor endeudamiento. Más aún, las cifras muestran que el gasto corriente aumen-tó de manera constante en todos los sexenios, lo que, ante la caída de los ingresos petroleros, elevó los requerimientos financieros del gobierno, algo que no se ha reconocido fehacientemente.

referencIas

Instituto Belisario Domínguez (2016). “Análisis de la cuenta de la hacienda pública federal del ejerci-cio fiscal 2016”. Disponible en http://bibliodigi-talibd.senado.gob.mx/handle/123456789/3472 (22 de febrero de 2018).

Mejía, P., Díaz, M., Vergara, R. (2017). “Recesiones de México en los albores del siglo XXI”. Revista de Problemas del Desarrollo, 189, 48, abril junio 2017.

Reyes, M. Mejía, P. (2016). “Efectos del precio interna-cional del petróleo en los ingresos públicos en México, 2005-2016”, Economía Actual, Año 9, Núm. 3, pp. 14-18.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018a). In-forme sobre la Situación Económica, las Finan-zas Públicas y la Deuda Pública.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018b). Plan anual de financiamiento 2017. <http://fi-nanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/paf/paf_2017.pdf> (22 de febrero de 2018).

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018c). Presupuesto de egresos de la federación 2017. Estrategia programática 2017. <http://www.pef.hacienda.gob.mx/es/PEF2017/tomoI-III >(fe-cha de consulta 22de febrero de 2018).

Villagómez, A. y Navarro, L. (2010). Política fiscal con-tra cíclica en México durante la crisis reciente: Un análisis preliminar. Serie Documento de tra-bajo, CIDE, número 475.

Consulta los lineamientos editoriales en:

[email protected]

"Próxima edición, Volumen 10 Número 1 enero-junio 2018"

https://hemeroteca.uae-mex.mx/index.php/para-

digmaeconomico

El ciclo político de las participaciones federales a los Estados en México 1994 – 2013: un estudio de eventos

El papel de las instituciones y de la colaboración universidad-empresa en el desarrollo: evidencias de la UAEMéx y la UABC

Productividad de patentes y capacidades de innovación en las entidades federativas de México

Distribución del agua en México y participación ciudadana

Policentrismo del distrito metropolitano de Quito. Análisis desde la localización del empleo, 2010

Determinantes de la recaudación estatal de impuestos en México

En este número

endeudamiento público de méxico: un análisis...

Documents