en qué va la sustitución de cultivos...

Informe trimestral

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En qué va lasustitución decultivos ilícitosPrincipales avances, desafíos ypropuestas para hacerles frente

¿?

Informe trimestral

02

Bogotá, Julio - Septiembre 2017


¿?

¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?Principales avances, desafíos y propuestas para hacerles frente

Coordinación del InformeJuan Carlos GarzónEduardo Álvarez Vanegas

AutoresJuan Carlos GarzónEduardo Álvarez Vanegas

Investigadores Andrés CajiaoIrina CuestaRicardo CruzManuela SuárezJosé Luis Bernal

Los autores agradecen los valiososinsumos y comentarios de:María Victoria Llorente y Julián Wilches

Directora Ejecutiva de laFundación Ideas para la PazMaría Victoria Llorente

Edición y corrección de estilo: Elizabeth Reyes Le PaliscotDirectora de Comunicaciones de la FIP

Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com

Fundación Ideas para la Paz (FIP)Calle 100 No. 8ª - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 218 3449www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]

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INTRODUCCIÓN

¿EN QUÉ VA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO?

EFECTOS COLATERALES DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PNIS

PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA SUSTITUCIÓN

Contenido

6¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017

Introducción

El proceso de implementación del Programa Nacional Integral de

Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), comenzó a despegar

lentamente, con dificultades e incertidumbre sobre sus capacida-

des y recursos. Bajo la presión internacional y nacional de distintos

sectores que exigen la disminución de los cultivos de coca, el Go-

bierno Nacional fijó una meta de reducción de 100.000 hectáreas en

2017, de las cuales, 50.000 serían erradicadas forzosamente y otras

50.000 destruidas voluntariamente como resultado del proceso de

sustitución. Hasta la fecha de corte de este informe –30 de septiem-

bre–, el PNIS habría llegado al 5% de la meta anual establecida y la

proyección de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) es que para fina-

les de 2017 alcanzaría las 10.000 ha. (es decir, 20% de la meta anual).

En el primer semestre de este año, el PNIS –que comenzó a operar

formalmente en mayo– avanzó de manera acelerada en la firma de

acuerdos colectivos, de los cuales hasta la fecha hacen parte alrede-

dor de 115.000 familias. Sobre esta base, el Programa debería avan-

zar en acuerdos individuales con las familias firmantes y la posterior

entrega de asignaciones monetarias mensuales

(subsidios), sujeta a la erradicación de las matas

de coca. Hasta el 5 de octubre, la Oficina contra

las Drogas y el Delito (UNODC) había verificado

la erradicación voluntaria de 1.136 hectáreas en

cinco municipios, a las cuales se sumarían 1.214

ha. en las zonas donde ya se realizó el primer

pago, para un total de 2.350 ha. Hay que desta-

car que el PNIS ha entrado en territorios donde

históricamente se ha concentrado la coca, con

procesos de concertación con las comunidades

y activa participación de los actores locales.

Al mismo tiempo, el Ministerio de Defensa

aceleró de manera descoordinada, la erradica-

ción forzada, superando las 40.000 ha. Aunque

esta intervención se dirige principalmente a los

cultivos “industriales” –cuya definición no se ha

Para la FIP, una de las principales

preocupaciones es el choque y desacople de la

agenda antinarcóticos y la implementación de los Acuerdos de Paz, provocado, en gran medida, por la escasa articulación de la estrategia del posconflicto en las

regiones


acordado– y plantaciones que se hicieron luego de julio de 2016, su

traslape con los territorios donde se han firmado acuerdos colec-

tivos con el PNIS ha generado tensiones y enfrentamientos con las

comunidades. La reciente masacre de siete campesinos en Tumaco,

en medio de una operación de erradicación forzada por parte de la

policía antinarcóticos, puso en evidencia los efectos negativos que

puede generar esta estrategia.

Para la FIP, una de las principales preocupaciones es el choque

y desacople de la agenda antinarcóticos y la implementación de los

Acuerdos de Paz, provocado, en gran medida, por la escasa articu-

lación de la estrategia del posconflicto en las regiones. Mientras que

la agenda antinarcóticos concentra su atención en una meta de corto

plazo como lo es evitar la producción de cocaína –y junto a ello re-

ducir los cultivos de coca–, bajo la perspectiva de los Acuerdos el

objetivo es cambiar las condiciones que han permitido que la econo-

mía ilegal de la droga se asiente y expanda en los territorios, lo cual

implica mejorar la calidad de vida de los campesinos y el desarrollo

de las zonas rurales.

Hoy, cuando la tarea del Estado de restablecer el control sobre

el territorio no solo debe basarse en la autoridad, sino también en

la legitimidad y la confianza, la ausencia de una estrategia articu-

lada para hacer frente al problema de los cultivos ilícitos tiene efec-

tos contraproducentes. Dada esta realidad, el Estado corre el riesgo

de desaprovechar la oportunidad que se abre con el desarme de las

FARC, mientras que la economía cocalera continúa y el narcotráfico

se recompone rápidamente en las regiones.

En este informe, la FIP monitorea y analiza los principales avan-

ces y dificultades del proceso de sustitución, con el fin de proveer

información y recomendaciones para los actores directamente in-

volucrados y para la ciudadanía en general. Los contenidos de este

reporte se basan en el trabajo de campo realizado por los investiga-

dores del área de Dinámicas de Conflicto y Negociaciones de Paz

de la FIP, entrevistas con funcionarios claves en la implementación

a nivel nacional y local, representantes de organizaciones sociales,

así como en el monitoreo a los medios de comunicación y la valiosa

información compartida por el PNIS.

¿EN QUÉ VA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE

SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO?

01


1. ¿En que va el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito?

En su primera fase, el PNIS se enfocó en sociali-

zar el programa con las autoridades locales y regio-

nales y en firmar acuerdos colectivos, de los cuales

hacen parte cerca de 115.000 familias que reportaron

algo más de 89.400 hectáreas de coca. Esta etapa de

alistamiento contó con la activa participación de las

FARC e implicó la apertura de múltiples espacios de

participación comunitaria.

Aunque en un principio, los acuerdos regionales

variaban entre sí en cuanto a quienes podrían acce-

der a la oferta del PNIS, el programa finalmente de-

cidió incluir como beneficiarios no solo a las familias

cultivadoras, sino también a las no cultivadoras y

recolectoras. Esta decisión, que responde en buena

medida a la presión de estas poblaciones para ser te-

nidas en cuenta, si bien está más alineada con un en-

foque territorial de la intervención, plantea un desafío

importante en términos de recursos y capacidades.

El PNIS ha aumentado exponencialmente el núme-

ro de familias y comunidades adscritas, sin que esto

haya estado acompañado de un crecimiento propor-

cional de su presupuesto o equipos en los territorios.

Superada la fase acelerada de firma de acuerdos

colectivos, el PNIS comenzó su implementación con

la firma de acuerdos individuales y los primeros pa-

gos a las familias. Hasta la fecha de corte de este in-

forme, 24.953 familias se encontraban inscritas, de

las cuales 6.027 han sido verificadas por UNODC1.

De esa verificación se destaca que la mayoría de las

familias son cultivadoras (79%) y que en los acuerdos

colectivos estas familias reportaron mucha más coca

de la que tenían (UNODC solo pudo verificar la exis-

tencia del 45% del área reportada). Esto se explica,

en parte, por el falso rumor difundido en las regiones

que, a más cultivos de coca, más beneficios recibi-

rían. Si esta tendencia se mantiene, las 89.444 ha. re-

portadas por las familias en los acuerdos colectivos,

realmente corresponderían a 40.249 ha. (un número

inferior a la meta establecida de 50.000 ha.).

En los municipios donde se han realizado los pri-

meros pagos, el porcentaje de erradicación volunta-

ria es del 88%, un número que se ha visto afectado

por el bajo cumplimiento registrado en Tibú (Norte

de Santander), donde la erradicación apenas alcanza

el 44% de las hectáreas sembradas. Sin embargo, se

puede decir que de manera mayoritaria las comuni-

dades están cumpliendo con lo acordado2.

El PNIS ha aumentado exponencialmente el número de familias y

comunidades adscritas, sin que esto haya estado

acompañado de un crecimiento proporcional

de su presupuesto o equipos en los territorios

1 DeacuerdoalarutadelPNIS,posterioralafirmaindividual,laOficinacontralasDrogasyelDelito(UNODC)debíacomenzarconunprocesodeverificacióncensaldecadaunadelasfamiliasfirmantesdelacuerdoindividual,visitaquepermitiríaestablecerentreotrainformación,elnúmeroexactodehectáreassembradasquecadafamiliatiene.Unavezrealizadaestaprimeravisita,seprocederíaalprimerpagodelaasignaciónmonetariamensualacordadaenelPunto4delAcuerdo.Posterioralaprimeravisita,UNODCdeberealizarotras4visitasendondeharáseguimientoalasfamiliasquefirmaronlosacuerdosdesustituciónyqueseencuentranrecibiendolospagos.

2 DeacuerdoaloverificadoporUNODCenBriceño(Antioquia)seerradicóvoluntariamenteel91%deloscultivosdecoca,enSanJosédelGuaviare(Guaviare)97%,enUribe(Meta)88%,enTibú(NortedeSantander)48%,enPuertoAsís(Putumayo)98%,yenCumaribo(Vichada)99%.


Bajo las actuales condiciones y tomando en cuen-

ta la programación de pagos del PNIS, la FIP estima

que en 2017 se podría llegar a las 10.106 ha interve-

nidas bajo la estrategia de sustitución, lo que equivale

al 20% de la meta anual establecida.

Merece una mención especial lo que ha sucedi-

do con los recolectores. De acuerdo con lo dispuesto

por el PNIS, estos recibirán $12 millones durante un

año por concepto de labores comunitarias. Para ello

firmarán contratos de prestación de servicios que se-

rán administrados por las Juntas de Acción Comunal

(JAC). En la práctica, esta decisión enfrenta dificulta-

des, ya que muchas de las JAC no están debidamente

registradas –por lo que se está contemplando usar

un operador local– o han manifestado su desacuerdo

con asumir esta función. Por estas dificultades, los

recolectores aún no han recibido el primer pago. Sin

coca para recoger, tienen pocas opciones para ase-

gurar su sostenimiento, lo cual ha desatado manifes-

taciones y bloqueos en varios municipios. Se suma

que, en algunas veredas, los recolectores han optado

por desplazarse a municipios aledaños donde toda-

vía hay cultivos ilícitos.

Las cuentas del PNIS

• Se han firmado acuerdos colectivos que incluyen 115.214 familias que afirman tener 89.444

hectáreas de coca3.

• 24.953 familias han firmado acuerdos individuales, reportando 23.050 hectáreas.

• Del conjunto de familias en acuerdos individuales, 6.027 ya fueron verificadas por UNODC. Estas reportaron 5.227 hectáreas de coca, pero tras la verificación se identificó que en realidad tenían 2.350 ha. (4.7% por ciento de la meta anual establecida).

• De las 6.027 familias verificadas por UNODC, el 79% eran cultivadoras, el 21% restante son familias que no tienen cultivos de coca, dentro de las cuales se encuentran los recolectores.

• Entre octubre y noviembre de 2017, el PNIS planea avanzar con el primer pago para 17.372 familias, que reportaron 17.236 ha.

• Ajustando la diferencia entre las hectáreas reportadas y las verificadas, la proyección para 2017 es: 2.350 hectáreas verificadas hasta la

fecha, más 7.756 hectáreas (ajustadas4) que serían erradicadas voluntariamente luego del primer pago. Esto arrojaría un total de 10.106 ha. en proceso de sustitución.

Proyección: Bajo las condiciones actuales, a través del PNIS se conseguiría una disminución de aproximadamente 10.106 hectáreas de coca en 2017, sin tener en cuenta la resiembra (20% de la meta anual establecida).

La FIP estima que en 2017 se podría llegar a las

10.106 ha. intervenidas bajo la estrategia de sustitución, lo que

equivale al 20% de la meta anual establecida

3 DeacuerdoalInformedeMonitoreodeCultivosIlícitos(2016)delGobiernodeColombiaylaOficinadelasNacionesUnidascontralasDrogasyelDelitoalrededorde106.900hogares,conunpromedio5personasporhogarrecibieroningresosporloscultivosdecoca.EsimportantetenerencuentaqueelPNIStambiénincluyefamiliasnocultivadorasdecoca.

4 Elnúmerobasees17,236hareportadasenacuerdoscolectivos,queajustadasaladiferenciaentreloreportadoyloverificado(41%),arrojarían7,756ha.


En las veredas y municipios visitados por la FIP

hay gran incertidumbre respecto de lo que sigue en

la implementación de PNIS. Se supone que dentro

del Plan de Atención Inmediata (PAI), además de las

asignaciones monetarias mensuales se encuentra la

asistencia técnica y la oferta institucional (que inclu-

ye el programa de guarderías infantiles, comedores

escolares y suministro de víveres, el acceso a opor-

tunidades laborales, programas contra el hambre

para la tercera edad y brigadas de atención de salud).

El PNIS avanzó en la definición de la ruta metodoló-

gica y operativa de la asistencia técnica, que fue con-

certada con las FARC y actualmente se encuentra en

la fase de selección de operadores locales.

En cuanto a la oferta institucional del PAI, el PNIS

no cuenta con recursos propios para esta tarea y de-

pende de la articulación con las demás instituciones

nacionales y locales. El Decreto de creación del PNIS

señala que “las entidades priorizarán recursos des-

tinados al Programa, de acuerdo con las disponibili-

dades presupuestales”. En otras palabras, lo que fue

definido en los Acuerdos de Paz como un Plan de Ac-

ción Inmediata, ha quedado supeditado a la burocra-

cia y las asignaciones regulares, sin ningún meca-

nismo especial para llegar con prontitud a las zonas

donde se están erradicando de manera voluntaria los

cultivos.

Bajo estas condiciones, el PNIS despegó lenta-

mente con el pago de las mensualidades a las fa-

milias, quienes en su mayoría ya cumplieron con su

compromiso de arrancar las matas de coca, pero que

por ahora no cuentan con asistencia técnica y tienen

poca claridad sobre cómo se desarrollarán los pro-

yectos productivos. Con subsidios pero sin el forta-

lecimiento de la oferta institucional y de provisión de

bienes públicos, se abre una brecha entre las expec-

tativas de las comunidades y el cumplimiento de lo

acordado, que se ha traducido en reclamos por parte

de las poblaciones y tensiones entre estas y los res-

ponsables del PNIS en las regiones.

Es importante tener en cuenta que el desarrollo

de las regiones con coca no puede depender de un

programa de sustitución de ese cultivo ilícito. El es-

fuerzo presupuestal debe ser del Estado en su con-

junto y no puede esperarse que las condiciones de un

territorio cambien de manera sostenible a partir de la

implementación de un programa en algunas de sus

veredas.

Con subsidios pero sin el fortalecimiento de

la oferta institucional y de provisión de

bienes públicos, se abre una brecha entre

las expectativas de las comunidades y el cumplimiento de lo

acordado

EFECTOS COLATERALES DE LA IMPLEMENTACIÓN

DEL PNIS

02


2. Efectos colaterales de la implementación del PNIS

01.Generación de expectativas y conflictividad social.

El Programa ha generado altas expectativas en

las comunidades, que no corresponden a los recur-

sos y capacidades de los cuales dispone. Las brechas

que se han abierto entre la entrega de los subsidios,

la asistencia técnica y la inversión en bienes públicos

han provocado malestar en las poblaciones, lo que

podrían aumentar la conflictividad social. Esta diná-

mica tiene como telón de fondo una larga historia de

incumplimientos y de abandono que ha incrementa-

do la gran desconfianza que existe hacia el Estado.

Si bien, buena parte de las protestas registradas

se han dado como respuesta a la erradicación forza-

da por parte de la Fuerza Pública, en otros casos, la

principal demanda es el cumplimiento de los conteni-

dos de los acuerdos colectivos de sustitución y la in-

conformidad con las demoras en su implementación.

En los territorios visitados por la FIP fue evidente la

desinformación sobre el proceso y la falta de entendi-

miento sobre cada una de sus estapas, lo cual genera

incertidumbre y agrava el clima de tensión social.

A esto se suma la confusión que generan organi-

zacionales sociales de tipo local y regional. A través

del trabajo de campo, la FIP ha podido constatar que

estos grupos también están movilizando sus propias

agendas políticas, usando información imprecisa. En

muchas ocasiones los beneficiarios del Programa

quedan en el peor de los escenarios, pues no saben si

creerles a los representantes de dichas organizacio-

nes o a los funcionarios del PNIS.

Es relevante destacar la inconformidad por parte

de las poblaciones afrodescendientes e indígenas, que

han manifestado no sentirse incluidas y consultadas.

Diferentes organizaciones afirman que la creación y

el desarrollo del PNIS desconoce la consulta previa,

libre e informada. En esta medida, es necesario redi-

señar o adecuar los escenarios de deliberación para

disminuir la incertidumbre y la falta de claridad, so-

bre todo, cuando la complejidad del PNIS aumenta a

medida que avanza su implementación.

02.empoderamiento de organizaciones sociales que buscan ser voceras de los cocaleros.

Bajo la presión por avanzar en la generación de

acuerdos, el PNIS ha abierto espacios de interlocu-

ción con organizaciones que no necesariamente re-

presentan a las comunidades con cultivos ilícitos en

los distintos territorios. Esto se ha traducido en ten-

siones en el nivel local y en la politización del proceso

a favor de estas organizaciones y en algunos casos

de las FARC.

En Putumayo, la implementación del PNIS ha ge-

nerado tensiones entre diferentes sectores de la so-

ciedad civil que han tenido como protagonistas a la

Mesa Regional de Organizaciones Sociales (Meros)

y a sectores que se han distanciado de este espacio

de representación, como líderes de las JAC y agru-

paciones de mujeres. En Norte de Santander, los

desacuerdos se han presentado entre la Asociación

Campesina del Catatumbo (Ascamcat), las JAC, re-

presentantes de los pueblos indígenas y los conse-

jos comunitarios. Si bien no se puede desconocer la

importancia de Ascamcat, también es cierto que hay

otros sectores campesinos que exigen que se per-

mita la entrada de otras organizaciones. La iniciati-

va Caño Indio Productivo, por ejemplo, en la que se

encuentran miembros de las JAC y viejos liderazgos,

con el apoyo de varios sectores como la Diócesis de


Tibú, busca ampliar el espectro de concertación para

el avance de la política de sustitución y abrir el diálo-

go a más voces de la región. De otro lado, en Nariño,

Cauca y Guaviare, la FIP pudo constatar la división

entre miembros de la Coordinadora Nacional de Cul-

tivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam)

y agrupaciones y comunidades locales.

Asimismo, es importante seguir el desarrollo de la

recién creada “Mesa social y comunitaria por la vida

digna del Catatumbo”, que busca trabajar en torno a la

salud, la educación, las vías y los cultivos de uso ilícito

con representantes del movimiento comunal, la go-

bernación, las alcaldías y garantes del orden nacional.

En la base de estas tensiones se encuentra la aspi-

ración política y electoral de organizaciones como la

Coccam, cercanas al movimiento Marcha Patriótica,

que pretenden tener la vocería de las comunidades

cocaleras. La FIP constató que, en varias regiones,

miembros de las JAC y de algunas organizaciones de

base no aceptan esta representación pues la identi-

fican como cercana a las FARC. Esto representa un

problema, ya que, para avanzar en los acuerdos co-

lectivos, el PNIS acudió a estas organizaciones nacio-

nales y regionales, lo cual ha contribuido a su empo-

deramiento. La postura del Programa ha sido darles

cabida a todas las voces; no obstante, en la práctica,

el desequilibrio en la participación y la falta de con-

sensos es evidente. Como trasfondo de esta situación

también se encuentra una puja por el acceso a los re-

cursos del PNIS y su distribución en los territorios.

03.Aumento del precio de la hoja de coca y dinamización del mercado.

En un primer momento, el precio de la hoja de

coca descendió, pero en el último trimestre se ha

dado un alza, ligada a la reactivación del mercado

por parte de actores criminales que buscan copar los

territorios en donde estaban las FARC y que compiten

entre sí.

En el primer semestre de 2017, en medio del pro-

ceso de concentración y desarme de las FARC, se

presentó una baja en el precio de la hoja de coca, por

el vacío dejado por la guerrilla y el reacomodamiento

de compradores e intermediarios. En las zonas con

cultivos había mucha oferta, pero poca demanda.

Sin embargo, esta situación ha cambiado con la re-

configuración del narcotráfico y la consolidación de

disidencias y otras organizaciones criminales. En las

visitas a terreno, la FIP encontró que la competencia

entre distintos actores ilegales ha impulsado de nue-

vo el alza en los precios de la hoja de coca y la dina-

mización del mercado.

En el caso de la zona baja de Nariño, la FIP ha ob-

servado que, en el transcurso de este año, hubo un

vacío de regulación y hasta hace aproximadamen-

te tres meses era común oír decir a los campesinos:

“mientras no haya quién compre la base, la guarda-

mos o la vendemos si hay pago inmediato”. Esto ha

venido cambiando y grupos como Guerrillas Unidas

del Pacífico (GUP) han incursionado en diferentes

regiones de este departamento (Alto Mira y Fronte-

ra, bajo Cumbitarra) asegurando que volverán a re-

En las visitas a terreno, la FIP encontró que

la competencia entre distintos actores ilegales

ha impulsado de nuevo el alza en los precios de la hoja de coca y la

dinamización del mercado


gular los precios de compra para los narcos y que no

permitirán que haya “piratas” sacando pasta de coca

o robando insumos y precursores. Adicionalmente,

en Antioquia y Córdoba, el Clan del Golfo ha incur-

sionando en zonas que estaban bajo el control de las

FARC, ofreciendo mejores pagos.

Al contrastar el aumento de los cultivos de coca

entre 2015 y 2016 con la presencia armada de orga-

nizaciones al margen de la ley, la FIP encuentra que

las mayores alzas se encuentran en territorios don-

de hay más de un actor ilegal, o donde las facciones

del crimen organizado y las disidencias tienen mayor

predominio. Esta tendencia guarda relación con las

alertas dadas por la FIP a principios de 2016, cuando

advirtió que en medio de las negociaciones entre el

Gobierno y las FARC, un nuevo o renovado orden ile-

gal se estaba reconfigurando en los territorios5.

04.instrumentalización de las poblaciones por parte de los narcotraficantes.

En algunas zonas donde se han firmado acuerdos

colectivos, facciones del narcotráfico se han valido

de la amenaza y la intimidación para que las comuni-

dades bloqueen los intentos de la Fuerza Pública por

erradicar forzadamente los cultivos “industriales”.

Parte del problema es que el PNIS avanzó en la

suscripción de acuerdos colectivos y cartas de inten-

ción sin tener una caracterización apropiada de los

territorios, entrando en zonas de cultivos “industria-

les”. Además, ante la demora en la firma de acuerdos

individuales, varios territorios quedaron congelados

bajo la sombrilla del acuerdo colectivo. Esta situación

la han aprovechado organizaciones narcotraficantes

que presionan a campesinos y colonos a bloquear las

operaciones de erradicación forzada.

La Fuerza Pública ha señalado que las organiza-

ciones cocaleras estarían infiltradas por narcotra-

ficantes o grupos armados como disidencias de las

FARC o el ELN. Estas acusaciones, que no son nue-

vas, son muy difíciles de probar y corren el riesgo de

estigmatizar a agrupaciones sociales y aumentar su

vulnerabilidad en los territorios. La FIP ha encontra-

do, en varias regiones, esta peligrosa retórica, la cual

proviene, principalmente, de los cuerpos antinarcóti-

cos y ESMAD de la Policía.

05.Desplazamiento de economías ilegales.

La erradicación de cultivos de coca y la falta de

una respuesta clara por parte del PNIS, ha provocado

desplazamientos de recolectores a zonas en las que

el Programa no ha avanzado. También se registra la

llegada de mineros informales a algunas zonas del

PNIS, que esperan sacar ventaja de la desactivación

económica y los vacíos de poder que quedaron tras el

desarme de las FARC.

La ausencia de cultivos de coca y la falta de una

respuesta clara por parte del PNIS, ha provocado

desplazamientos de recolectores a zonas en

las que el Programa no ha avanzado

5 Garzón,J.C,Llorente,M.V.Álvarez,E.&Preciado,A.(2016).Economíascriminalesenclavedepostconflicto:Tendenciasactualesypropuestasparahacerlesfrente.Bogotá:FIP.


En las zonas donde el PNIS realizó el primer pago y

fueron erradicados de manera voluntaria los cultivos

de coca, los recolectores han quedado en una difícil

situación: sin fuentes de ingresos y con incertidum-

bre sobre cuándo y cómo el Programa comenzará a

entregarles las asignaciones monetarias. Mientras

que un jornal por raspar matas de coca estaba entre

$70.000 y $80.000, el jornal para la recolección de

cosechas legales no supera los $15.000. Bajo estas

condiciones, esta población, mayoritariamente joven

(incluyendo menores de edad) y nómada, se viene

desplazando a municipios aledaños donde aún hay

cultivos de coca, sin una respuesta clara por parte del

Estado. Así lo hemos encontrado en municipios como

Briceño (Antioquia) y zonas como el Catatumbo,

donde también han llegado recolectores procedentes

de Venezuela. Hay que tener en cuenta que este es

un grupo de alto riesgo, expuesto al reclutamiento de

organizaciones armadas y a su participación como

mano de obra en otras economías ilegales.

A lo anterior se suma que algunos campesinos

que hacen parte de acuerdos colectivos se están mo-

viendo a otras zonas para usufructuar tierras y tener

cultivos de reserva. Esto sucede en el Guaviare, en

los afluentes o tributarios de ríos principales (Inírida,

por ejemplo), donde colonos y cocaleros han seguido

ampliando la frontera agrícola con un efecto colateral

no deseado: la tala ilegal de madera.

De otro lado, en municipios como Briceño (An-

tioquia), la FIP pudo constatar la llegada de mineros

artesanales e informales que están comenzando a

excavar en terrenos de cultivadores que son parte

del PNIS. Esta afluencia de mineros podría llevar a

la transición de una economía cocalera a una basada

en la explotación de oro. En municipios como Argelia

y El Tambo (Cauca) también se ha dado el despla-

zamiento de poblaciones a municipios del pacífico

(como Guapi, Timbiquí y López de Micay) y del centro

(como Almaguer) para trabajar en las minas de oro

de aluvión o socavón controladas en su mayoría por

organizaciones armadas.

El hecho de que el PNIS se implemente a distin-

tas velocidades en los territorios, puede llevar a que

mientras que en algunos municipios disminuyen los

cultivos de coca –como parte del proceso de sustitu-

ción– en otros, la situación empeore.

PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA

SUSTITUCIÓN

03


3. Principales desafíos de la sustitución

01.Delimitar los alcances del Programa teniendo en cuenta los recursos disponibles.

El PNIS ha crecido, pues ha incluido a más fa-

milias y territorios. Sin embargo, permanece la

incertidumbre sobre los recursos para cubrir las

asignaciones familiares, la asistencia técnica y los

proyectos productivos. De acuerdo a lo definido por

el PNIS, en el primer año cada familia recibirá $12

millones ($1.000.000 cada mes) y se asignarán otros

$12.400.000 para su autosostenimiento y seguridad

alimentaria, asistencia técnica y proyectos producti-

vos. Esto para un total de $24.400.000 por familia.

Es decir, que para cubrir las 24.953 familias que reci-

birían el primer pago antes de noviembre de 2017, se

requerirían $608.000 millones, dos veces más de los

$310.000 millones con los que comenzó a funcionar

el Programa. Para cubrir el total de familias con las

que se ha suscrito acuerdos colectivos, sólo duran-

te el primer año, se requerirán $2.7 billones. A esto

hay que sumarle $11.600.000 del segundo año para

cada familia, lo que solo en la asignación de subsi-

dios arrojaría un total $4 billones, a lo cual deben su-

marse los costos de transacción y gestión operativa.

Este es un monto de dinero que claramente desborda

las capacidades del Estado.

El PNIS ha operado sin un techo presupuestal en

el establecimiento de acuerdos y sin el respaldo de los

recursos necesarios para implementarlo. El Progra-

ma podría continuar con los primeros pagos, logran-

do la erradicación voluntaria en un mayor número de

municipios, pero con una gran incertidumbre sobre

los siguientes desembolsos. El incumplimiento de lo

acordado podría activar múltiples protestas sociales

y estimular la resiembra. Esta situación no solo es un

desafío para el actual de gobierno, sino que puede

convertirse en una olla a presión para el presidente

que resulte electo en el 2018.

Recomendación: La FIP reitera su preocupa-

ción por la capacidad real del PNIS para finan-

ciar y ejecutar lo acordado. Dada esta realidad,

se recomienda no seguir avanzado con las

inscripciones individuales hasta no tener ga-

rantizado –al menos por un año– los recursos

del componente familiar del Plan de Acción

Inmediata. Resulta de la mayor relevancia te-

ner una mejor caracterización de los territo-

rios que permita distribuir de manera eficiente

los escasos recursos, teniendo en cuenta las

condiciones de seguridad y las capacidades

nacionales y locales con las que se cuentan

para apoyar el tránsito a la legalidad de las fa-

milias cultivadoras de coca.

Adicionalmente, se requiere de una clara es-

trategia de comunicaciones, con el objetivo de

manejar las expectativas y brindar informa-

ción certera sobre el Programa. A medida que

avance el tiempo, las presiones aumentarán,

por lo que será necesario generar y fortalecer

mecanismos de resolución de conflictos y es-

El Programa podría continuar con los

primeros pagos, logrando la erradicación voluntaria

en un mayor número de municipios, pero con

una gran incertidumbre sobre los siguientes

desembolsos


pacios de diálogo con las comunidades en los

que participe la Defensoría del Pueblo y el Mi-

nisterio Público.

La transparencia en el manejo de los recursos

y la vigilancia sobre los operadores locales

resulta fundamental. Los sobrecostos genera-

dos por la administración de los fondos y su

ejecución en los territorios, podría ocupar una

buena porción del presupuesto del PNIS6. Adi-

cionalmente, se corre el riesgo de formación

de clientelas y competencia por estos recursos

entre organizaciones sociales. De ahí la urgen-

cia de hacer públicos los procesos de selec-

ción, la asignación de presupuestos y el forta-

lecimiento de mecanismos de transparencia a

nivel local.

02.Pasar de la entrega de subsidios a la implementación de un plan articulado que brinde condiciones para el tránsito a la legalidad de los cultivadores de coca.

Ante la presión por el aumento de los cultivos de

coca, el PNIS comenzó a desarrollarse de manera

acelerada, siendo evidente el desacople con la Re-

forma Rural Integral (Punto 1 del Acuerdo de Paz).

Con la prioridad de disminuir las hectáreas de coca

sembrada, se diseñó un esquema de subsidios que

funcionaría como un “colchón de seguridad econó-

mica” en el proceso de transición a la economía legal.

Se definió que luego del primer pago, los campesi-

nos tendrían dos meses para erradicar los cultivos y

tras la verificación de UNODC recibirían el segundo

pago. De esta manera ha sucedido en al menos siete

municipios, en donde las comunidades cumplieron el

compromiso de erradicar las matas y ahora se en-

cuentran a la espera de la asistencia técnica. En los

territorios donde el PNIS ya entregó el primer pago,

las familias manifiestan su inconformidad por las de-

moras y expresan incertidumbre respecto a lo que

sigue.

El componente de asistencia técnica enfrenta va-

rios desafíos. El primero, es que se espera que su im-

plementación esté a cargo de profesionales locales,

de tal manera que se involucre a las organizaciones

de base, fortaleciendo las capacidades de los territo-

rios. El problema es que el proceso de selección hasta

ahora comienza y no hay certeza de cuándo los ope-

radores iniciarían a trabajar con las comunidades. El

segundo es que el PNIS se enfoca en familias y no

necesariamente en territorios, lo cual hace más difícil

la generación de procesos asociativos. La FIP encon-

tró que en algunas zonas donde ya se han erradicado

cultivos, cada familia está pensando en un empren-

dimiento individual que no necesariamente coincide

con la vocación del suelo, ni con los proyectos pro-

ductivos de los demás miembros de la comunidad, lo

cual genera una dispersión en las expectativas y los

proyectos de emprendimiento. El tercer desafío de la

asistencia técnica es su potencial desarticulación con

la Reforma Rural Integral y con una visión más amplia

de transformación y ordenamiento de los territorios.

Es claro que las zonas en donde se está imple-

mentando el PNIS no cuentan con la infraestructura

necesaria para su participación e inclusión produc-

tiva. En el marco de los problemas estructurales que

enfrenta el campo, entre los que se encuentra la falta

de bienes públicos, hay una gran probabilidad de que

los subsidios y la asistencia técnica tengan efectos de

corta duración. En las zonas visitadas por la FIP hay

una reiterada demanda por vías terciarías.

6 EstimacionespreliminaresdelasinvestigacionesenterrenodelaFIP,bajolacoordinacióndelinvestigadorasociadoDanielRico,indicanqueentreel70%y90%delpresupuestoasignadoparaelDesarrolloAlternativosehaquedadoencostosdetransacción,dondelosbeneficiarossonmásuninstrumentoparalagestiónderecursosqueunfinparalaasignaciónderecursos.


Recomendación: Es necesario acelerar la im-

plementación de los acuerdos y romper con la

dinámica actual en la que cada institución o

agencia tiene una agenda desarticulada e in-

dependiente. Más que acelerar los procesos de

sustitución en los territorios, lo que se requie-

re es generar las condiciones mínimas para la

transformación estructural de amplias zonas

del país. La cuestión es que mientras la Refor-

ma Rural Integral está pensada a 10 años, el

PNIS tiene dos años para ejecutarse, con una

meta centrada en la erradicación de los cul-

tivos de coca. La realidad es que mientras el

Programa avanza a marchas forzadas en la

entrega de subsidios, no hay claridad sobre la

inversión en bienes públicos, ni en la genera-

ción de condiciones para dar viabilidad a los

proyectos productivos.

La aproximación del gabinete del Posconflic-

to a las zonas con cultivos ilícitos debe ir más

allá de cuántas hectáreas se han erradicado de

manera forzada o voluntaria, para tomar deci-

siones sobre cómo proteger a las comunida-

des e integrar productivamente los territorios

que habitan, generando capacidades a nivel

local. Se requiere de liderazgo y de una geren-

cia efectiva en el Ejecutivo, que tenga como

eje central el desarrollo, apoyada por una es-

trategia de seguridad. Es importante recordar

que el PNIS debe ser entendido como un com-

ponente de la Reforma Rural Integral, no como

una estrategia antinarcóticos.

03.La articulación del PniS con los Programas de Desarrollo con enfoque Territorial (PDeT) es una tarea pendiente.

Un asunto clave para que el PNIS se desarrolle

como un componente de la Reforma Rural Integral

es su articulación con los PDET. Sin embargo, la FIP

encuentra que esto no está sucediendo en los territo-

rios. Hay que tener en cuenta que, en algunas regio-

nes, mientras el PNIS ya se encuentra en su segunda

fase, el PDET hasta ahora está comenzando su cons-

trucción, lo que se podría extender hasta mediados

de 2018. Para las comunidades y funcionarios loca-

les resulta confuso cuáles son los objetivos de cada

programa y cómo será su articulación –la FIP pudo

constatarlo en Meta, Putumayo y varios municipios

de Antioquia–. Lo anterior, tiene un impacto en las co-

munidades al momento de atender las convocatorias

y tomar la decisión de participar de manera activa en

los programas. Adicionalmente, la entrega de subsi-

dios en el marco del PNIS ha generado expectativas

sobre qué recursos adicionales serán asignados como

parte de los PDET.

Un tema fundamental que diferencia los dos pro-

gramas es su perspectiva sobre la participación de

las FARC. Mientras que el PNIS las involucra en las

instancias de coordinación y decisión, el PDET no

La aproximación del gabinete del Posconflicto a las zonas con cultivos ilícitos debe ir más allá de cuántas hectáreas se

han erradicado de manera forzada o voluntaria,

para tomar decisiones sobre cómo proteger a las

comunidades e integrar productivamente los

territorios que habitan, generando capacidades a

nivel local


les da un tratamiento diferencial ni responsabilida-

des específicas. Esto plantea una dificultad adicional

en las zonas donde han tenido mayor influencia y en

donde han comenzado a aparecer cuestionamientos

frente al desarrollo de los PDET. Bajo este marco, es

importante recordar que la cooperación provenien-

te de los Estados Unidos se encuentra restringida en

estos territorios, ya que las FARC siguen siendo con-

sideradas como una organización terrorista.

Recomendación: La FIP insiste en la urgente

articulación del PNIS y los PDET, que implica

una mayor coordinación de los espacios de

participación en el nivel nacional y en los terri-

torios, una estrategia de comunicaciones con-

junta que deje claro los objetivos y ámbitos de

cada programa, la no duplicación de esfuerzos

y una ruta clara que permita que la sustitución

se inscriba en el proceso más amplio de la Re-

forma Rural Integral. La FIP entiende que los

equipos de la Agencia de Renovación Territorial

–encargada de los PDET – y el PNIS ya se en-

cuentran trabajando en algunas de estas tareas,

sin embargo, los insta a acelerar la articulación,

desarrollando una estrategia con la suficiente

flexibilidad para responder a las necesidades y

capacidades de las zonas afectadas por los cul-

tivos ilícitos.

04.institucionalizar el PniS y delimitar el rol de las FArc.

Si bien el papel de las FARC ha sido clave en la

llegada del PNIS a los territorios que estaban bajo su

influencia –incluso entregando información valio-

sa sobre cultivos de gran extensión y compradores

de coca en algunas zonas–, es relevante que esto se

acompañe de un mayor protagonismo por parte de

los entes territoriales y de las instituciones del Esta-

do. No se trata de excluir a las FARC sino de normali-

zar su influencia como otro actor político.

Es importante entender que la influencia de las

FARC no es la misma en todos los territorios. En algu-

nas zonas se han posicionado como garantes frente a

las comunidades para el cumplimiento de lo pactado

con el gobierno, por ejemplo, en Cauca Meta, Putu-

mayo, Briceño y Tarazá (Antioquia). Su acompaña-

miento constante ha contribuido a generar confianza

y facilitar que los campesinos tomen la decisión de

inscribirse en el PNIS.

Sin embargo, en otros departamentos y munici-

pios, su rol comienza a verse cuestionado por secto-

res que reclaman mayor independencia y que buscan

desmarcarse de esta organización. En palabras de un

líder social del Catatumbo: “Esto va a ser una oportu-

nidad para quitarle el estigma de guerrillero al cam-

pesinado. Mostrar que nosotros podemos arrancar

estas matas porque queremos y hay un plan a futuro”.

Esta postura de resistencia a la influencia a las FARC

ha ganado fuerza en algunos territorios en donde se

está desarrollando el PNIS, generando tensiones en-

tre las organizaciones sociales.

Es importante tener en cuenta la influencia y par-

ticipación que ha tenido las FARC en el desarrollo

del PNIS, tanto a nivel nacional como local, hacien-

do parte de las instancias de decisión. Tal como lo

señaló el Alto Consejero para el Posconflicto, Rafael

Pardo, y el Director para la Sustitución de Cultivos

Ilícitos, Eduardo Díaz, en una carta de respuesta a

las críticas realizada por las FARC en la Comisión de

Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implemen-

tación del Acuerdo Final (CSIVI), desde que se puso

en marcha el PNIS, las decisiones “han sido acorda-


das conjuntamente”7. Esto plantea una constante ten-

sión para el PNIS, ya que las FARC son arte y parte:

participan en las decisiones y pretenden ser garantes

al mismo tiempo.

Recomendación: Es necesario instituciona-

lizar el Programa, lo cual requiere expedir el

decreto reglamentario y definir una política

pública que describa una ruta clara para el

desarrollo de cada una de sus fases. La infor-

malidad con la que se ha desarrollado el PNIS,

en un camino de prueba y error, ha facilitado

que las FARC ganen influencia en este proce-

so. Las FARC han asumido un papel ambiguo

en el que están involucradas en los detalles de

la implementación del Programa y al mismo

tiempo formulan duras críticas, asumiendo un

rol de garantes frente a las comunidades. Esto

ha sucedido, en parte, porque la definición de

su responsabilidad en el PNIS ha sido general

y vaga. Por tal razón debería ser una prioridad

para el Programa delimitar su papel.

Para normalizar la influencia de las FARC

como otro actor político, se requiere de la par-

ticipación activa de gobernadores, alcaldes

y funcionarios públicos locales, así como de

sectores y organizaciones que no sean afines

a esta organización, para evitar la estigmati-

zación por razones ideológicas o políticas.

De otro lado, la colaboración de las FARC en

el desmantelamiento del narcotráfico requiere

de certezas jurídicas –en el marco de la imple-

mentación de la Justicia Especial para la Paz– y

de garantías de seguridad para sus miembros.

Bajo las actuales condiciones, la exigencia de

entrega de rutas e información sobre los es-

labones que hacen parte de esta economía

criminal, implica un riesgo para quienes ha-

cen parte de esta organización. Es importan-

te, además, ser cautos con los señalamientos

que buscan establecer vínculos entre las FARC

–como partido político– y las disidencias, con

el ánimo de levantar sospechas sobre su acti-

va participación en el narcotráfico.

05.Priorizar la protección de las comunidades frente a la erradicación forzosa de los cultivos.

El papel de la erradicación forzosa de cultivos se

distingue claramente de los esfuerzos de sustitución,

concentrándose en los cultivos “industriales” –so-

bre los cuales aún no hay una definición– o pertene-

cientes a organizaciones criminales, en las siembras

posteriores a julio de 2016 –fecha definida arbitraria-

mente por el Ejecutivo– y en los territorios en los que

las comunidades se resisten a entran en el proceso

de erradicación voluntaria. En la práctica, la articu-

lación de la erradicación forzada y la sustitución ha

sido mucho más complicada de lo previsto y ha ter-

minado por chocarse en los territorios.

Las FARC han asumido un papel ambiguo en el que están involucradas

en los detalles de la implementación del

Programa y al mismo tiempo formulan duras críticas, asumiendo un

papel de garantes frente a las comunidades

7 ElEspectador(2017)ProgramadesustitucióndecultivoshasidoacordadoconlasFarc:Gobierno.13deoctubre.


ErradICaCIóN forzada / ENE-SEP 2017

MaPa 1

Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI)

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADACASANARE

SANTAFE DEBOGOTÁ D.C

ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESARMAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBA BOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA

LÍMITEDEPARTAMENTAL

LÍMITEMUNICIPAL

HECTAREASDE COCA 2016

ESCALA

0 0.11 - 150 151 - 449 450 O MÁS

CONVENCIONES MAPA HECTAREAS ERRADICADAS


Entre enero y septiembre de 2017 se realizaron

erradicaciones forzadas en 220 municipios. Esta ci-

fra llama la atención ya que, según el Censo de Cul-

tivos de 2016, la cantidad de municipios donde se

registraron cultivos de coca fue 183. Es importante

mencionar que las cifras reportadas por el Ministe-

rio de Defensa no se encuentran respaldadas por un

sistema de verificación, por lo que hay que tomarlas

con reserva.

De las 34.290 hectáreas erradicadas de manera

forzosa a septiembre de 2017, 10 municipios concen-

tran el 60% de la erradicación y solo Tumaco (Nariño)

concentra 26% del total (con 9.000 hectáreas erradi-

cadas). Esto no debería ser una sorpresa, porque los

cultivos también están concentrados en un puñado de

municipios. Sin embargo, llama la atención que la lista

de municipios donde más se erradica no correspon-

de a la lista en donde hay más hectáreas sembradas.

Ejemplo de lo anterior son el Catatumbo (Norte de

Santander), Putumayo y Cauca, donde las comunida-

des se han opuesto a que la Fuerza Pública arranque

las matas. Hasta ahora las operaciones han estado fo-

calizadas en los departamentos de Caquetá, Guaviare,

Meta y Vichada.

También hay que señalar que en el 86% de los mu-

nicipios donde el PNIS ha hecho acuerdos con las co-

munidades se ha realizado erradicación forzada. El

problema en este caso no es solo de coincidencia sino

de secuencia, ya que la sustitución debería prevalecer

sobre la erradicación. En la práctica se trata de una ca-

rrera por mostrar resultados que nada tienen que ver

con los contenidos del Acuerdo de Paz. Parte del pro-

blema radica en que el PNIS ha abarcado más territo-

rios de lo que permiten sus recursos y capacidades, de

TUMACO (NARIÑO)

TIBÚ (NORTRE DE SANTANDER)

PUERTO ASÍS (PUTUMAYO)

EL TAMBO (CAUCA)

VALLE DEL GUAMUEZ (PUTUMAYO)

SARDINATA (NORTE DE SANTANDER)

EL TARRA (NORTE DE SANTANDER)

BARBACOAS (NARIÑO)

SAN MIGUEL (PUTUMAYO)

ORITO (PUTUMAYO)

TARAZÁ (ANTIOQUIA)

ROBERTO PAYÁN (NARIÑO)

EL RETORNO (GUAVIARE)

SAN JOSÉ DEL GUAVIARE (GUAVIARE)

LA MACARENA (META)

PUERTO RICO (META)

VISTAHERMOSA (META)

CUMARIBO (VICHADA)

PUERTO RICO (CAQUETÁ)

CULTIVOS COCA 2016 (HA.)

ERRADICACIÓN SEPTIEMBRE 2017 (HA.)

MUNICIPIoS CoN MáS CUltIvoS dE CoCa EN 2016 vS. MUNICIPIoS CoN MáS ErradICaCIóN forzada EN 2017

gráfICo 1

Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y el PNIS


modo que algunas zonas han quedado congeladas con

acuerdos colectivos de sustitución que no han avan-

zado a la etapa de inscripción individual. Además, la

Fuerza Pública ha entrado de forma apresurada y des-

coordinada a zonas donde el PNIS está avanzando8.

En 37 municipios donde se ha registrado erradi-

cación forzada (18.5% del total) se han presentado

hechos de protesta social. En la mayoría de estos

lugares predominan los bloqueos por parte de las

comunidades para impedir el ingreso de la Fuerza

Pública. En el Cauca, el incremento del dispositivo

militar y policial vinculado a labores de erradica-

ción, ha generado tensiones con los pobladores que

tienen una profunda desconfianza hacia el Estado.

En el Meta, en municipios como La Macarena, Puer-

to Rico y Vistahermosa, poblaciones que firmaron

acuerdos colectivos exigen su cumplimiento por

parte el Ejecutivo. Siguiendo las palabras de uno de

los entrevistados, en estos lugares los campesinos

“van a defender con su vida los cultivos que le dan el

sustento a sus familias”. En Tarazá (Antioquia), en el

mes de agosto se realizó un paro campesino que re-

unió a 1.200 labriegos como respuesta a las opera-

ciones de erradicación forzada por parte del Ejército

Nacional. En no pocos casos, estas manifestaciones

han estado acompañadas por alternaciones de orden

público, llegando a enfrentamientos entre los pobla-

dores y la Fuerza Pública.

La reciente masacre de siete campesinos en Tu-

maco en medio de una operación de erradicación

forzada, en la que según distintos reportes habría

responsabilidad de la Fuerza Pública, puso sobre la

mesa el nivel de violencia y escalamiento al que pue-

de llevar esta estrategia. Pero hay que ser cuidadosos

de no extrapolar los hechos y contrastar lo sucedido

con la evidencia. Lo de Tumaco, sin duda alguna es

grave, pero no hay suficientes elementos para decir

que es sistemático. A través del trabajo de campo

en múltiples regiones con cultivos de coca, la FIP ha

encontrado que, si bien hay situaciones con altos ni-

veles de violencia y agresión por parte de la Fuerza

Pública y las comunidades, también se encuentran

múltiples eventos en donde no se llegó a este nivel

de escalamiento de violencia y los enfrentamientos

se frenaron a través de procesos de diálogo entre las

comunidades, las instituciones encargadas de la im-

plementación del PNIS y la Fuerza Pública.

Así ha sucedido, por ejemplo, en Putumayo, donde

se detuvo la erradicación forzada con el objetivo de

legitimar la sustitución voluntaria en todo el territo-

rio. En el caso de La Uribe (Meta) las organizacio-

nes sociales han jugado un papel fundamental para

disminuir los conflictos entre las poblaciones y la

Fuerza Pública. En Tarazá (Antioquia), luego de las

protestas se llegó a un acuerdo con los campesinos

que se comprometieron a participar en el proceso de

sustitución.

Cuando la política antinarcóticos es la

guía para el despliegue y operación de la Fuerza

Pública en los territorios, la seguridad de las

poblaciones pasa a un segundo lugar

8 Garzón,J.C.&Suárez,M.(2017)“ErradicaciónForzada:Losefectosdeunametasinsentido”.RazónPública.


ErradICaCIóN forzada EN MUNICIPIoS PNIS / ENE-SEP 2017

MaPa 2

Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y el PNIS

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADA

CASANARE


ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESARMAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBA

BOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA


LÍMITEMUNICIPAL SIN ERRADICACIÓN

ESCALA

CON ERRADICACIÓN

CONVENCIONES MAPA ERRADICACIÓN FORZADA


ProtESta SoCIal, El PNIS y la ErradICaCIóN forzada / ENE-SEP 2017

MaPa 3

Fuente: Elaboración propia, basada en los datos sobre erradicación forzada del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho, y sobre conflictividad social del Observatorio de Cultivos y Cultivadores declarados ilícitios de Indepaz, la Defensoría de Pueblo y la FIP.

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADA

CASANARE


ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESARMAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBA

BOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA


LÍMITEMUNICIPAL

PROTESTASOCIAL

ESCALA

0 0.11 - 150 151 - 449 450 O MÁS

CONVENCIONES MAPA HECTAREAS ERRADICADAS


Recomendación: Las intervenciones del Es-

tado deben tener en cuenta los diferentes ni-

veles de riesgo a nivel territorial, previendo

efectos colaterales e impactos negativos en

las poblaciones. En todos los casos, las accio-

nes de la Policía y el Ejército deberían tener

como principio no hacer daño y evitar agravar

la situación de vulnerabilidad en la que ya se

encuentran las comunidades. Uno de los pro-

blemas de fondo es que la meta de reducción

de cultivos de coca sea uno de los indicado-

res principales de avance en la consolidación

territorial. Cuando la política antinarcóticos

es la guía para el despliegue y operación de la

Fuerza Pública en los territorios, la seguridad

de las poblaciones pasa a un segundo lugar.

Resulta prioritario fortalecer capacidades y

mecanismos para encontrar soluciones dialo-

gadas a las tensiones que abre la erradicación

forzada. En esto deben tener un papel predo-

minante las administraciones locales, las or-

ganizaciones sociales, así como los lideraz-

gos de las comunidades. Se recomienda que

la Defensoría del Pueblo apoye estos espacios

de concertación y que los procesos sean vistos

como parte de la implementación de las ga-

rantías de seguridad de las poblaciones, punto

esencial del Acuerdo de Paz y sobre el cual, el

Gobierno Nacional, las FARC y, sobre todo, la

Misión Política de Naciones Unidas tendrán un

rol preponderante. De hecho, el segundo man-

dato de la Misión se centra en la reincorpora-

ción y las garantías de seguridad en un radio

de acción local y regional. Frente al segundo

pilar, la FIP hace un llamado a que la Misión

sea un actor esencial en estos espacios de

concertación.

En cuanto a la coordinación institucional, si

bien se ha avanzado en la articulación con

espacios como el Puesto de Mando Unificado

(PMU), los acuerdos logrados no se han refle-

jado necesariamente en los territorios. Adicio-

nalmente, la idea de que los Centros Estraté-

gicos de Operaciones (CEO) sean el epicentro

de la intervención del Estado, le da mayor

protagonismo a las instituciones militares y

policiales, por encima de aquellas enfocadas

en el desarrollo y la transformación de los te-

rritorios. Los recientes esfuerzos liderados por

el Vicepresidente de la República, a través de

iniciativas como la creación del Comité de Re-

visión Estratégica e Innovación contra el Sis-

tema de Drogas Ilícitas (CREI), podrían contri-

buir a mejorar el diálogo y la articulación, pero

no solucionan el tema de fondo: la evidente

tensión entre la agenda antinarcóticos y la im-

plementación del Acuerdo de Paz.

Bajo estas circunstancias, la aplicación asimé-

trica del “garrote” y la “zanahoria” –con más

recursos y respaldo político para el garrote–

requiere replantear la manera como el Estado

está llegando a los territorios y las metas que

guían su accionar.


06.Aprovechar el desarme de las FArc para consolidar la presencia del estado.

Esta ventana es cada vez más estrecha. Los gru-

pos armados organizados (disidencias de las FARC,

ELN y facciones criminales como el Clan del Golfo)

vienen avanzando rápidamente en ocupar los territo-

rios, con impactos directos en los niveles de violencia.

Entre enero y agosto de 2017, el conjunto de munici-

pios con cultivos de coca tuvo un aumento del 12%

en el número de homicidios, en comparación con el

mismo periodo de 2016. Mientras tanto, en los muni-

cipios sin coca, los asesinatos se redujeron en un 8%.

Los datos señalan que no necesariamente donde

hay coca hay más violencia letal. Durante los prime-

ros ocho meses del año, se estima que hubo un au-

mento en el número de homicidios en 93 de los 183

municipios con cultivos de coca (51%). Si se compara

con las cifras del mismo periodo de 2016, en el 18% de

estas regiones no hubo ningún cambio, mientras que

en el 31% bajó el número de muertes violentas. La co-

rrelación geográfica entre las zonas con cultivos de

coca (donde se han dado las mayores variaciones en

el número de muertes violentas) y la presencia de di-

sidencias, es significativa. También se encuentra una

relación espacial con la influencia del Clan del Golfo.

Es en estos territorios donde la reconfiguración del

narcotráfico se está dando de manera más violenta

En cuanto al PNIS, las posiciones que han toma-

do los grupos armados organizados no son homogé-

neas. Se encuentran al menos tres posturas:

• Incidencia pasiva: “no vamos en contra del

PNIS pero no se dejen meter los dedos a la

boca”. En este grupo se encontrarían algu-

nas disidencias ubicadas en el oriente del

país, como es el caso del grupo al mando de

Gentil Duarte.

• Incidencia activa: “no firmen, asesórense.

No se dejen engañar y no arranquen las ma-

tas hasta que no haya medios de subsisten-

cia”. Esta ha sido la posición del ELN, pro-

moviendo la idea de gradualidad.

• Incidencia violenta: “el que firme o apoye el

PNIS se va o lo matamos”, “todo lo que hue-

la a Acuerdo es declarado objetivo militar”.

En esta categoría se encuentra el EPL en el

Catatumbo, las disidencias de ‘Iván Mordis-

co’ en Guaviare, grupos de narcotraficantes

en la costa Pacífica de Nariño y Cauca (in-

cluidos intermediarios de carteles mexica-

nos) en asocio con facciones de disidentes

y facciones de las FARC que no se desmo-

vilizaron, como es el caso del grupo al man-

do de Iván Mordisco. La situación de mayor

vulnerabilidad se encuentra en las zonas de

influencia de estos últimos grupos, donde no

hay condiciones de seguridad para dar sos-

tenibilidad al proceso de sustitución.

Las intervenciones del Estado para combatir

al crimen organizado se han quedado cortas y no

existe una política pública integral para responder a

este desafío


varIaCIóN dE loS hoMICIdIoS EN loS MUNICIPIoS CoN CUltIvoS dE CoCa

MaPa 4

Fuente: Elaboración propia, datos de homicidios de la Policía Nacional

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADA

CASANARE


ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESARMAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBA

BOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA

DISMINUCIÓN EN HOMICIDIOS

AUMENTO HASTA EL 100%

SIN VARIACIÓN

AUMENTO MAYOR AL 100%

VARIACIÓN HOMICIDIOS ESTRUCTURAS ARMADAS ILEGALES DISIDENCIAS CONFIRMADAS DE LAS FARC

PRESENCIA DE GRUPOS ARMADOSSUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS

AGC O CLANDEL GOLFO (FIP)

EPL OPELUSOS (FIP)

PUNTILLEROS /BLOQUE META (FIP)

PUNTILLEROS /LIBERTADORESDEL VICHADA (FIP)

ELN (FIP)

ÁREA DE INFLUENCIADISIDENCIAS CONFIRMADASDE LAS FARC (FIP)

CULTIVOSDE COCA

MINERÍAÁREA DE INFLUENCIAEXGUERRILLA DE LAS FARC (FGN)

ECONOMÍAS CRIMINALES


El Programa de Sustitución bajo amenaza

En el departamento del Meta, la zona de mayor riesgo está ubicada en cercanías al río Guaviare, en municipios como Puerto Rico y Puerto Concordia. Allí hay influencia de disidencias y grupos narcotraficantes que estarían interesados en continuar con el negocio, aunque no se han presentado amenazas o acciones concretas contra líderes y comunidades. En estos municipios aún no inicia el proceso de sustitución, pero es el foco de la erradicación forzada por parte de las Fuerzas Militares. Con la puesta en marcha del PNIS se podrían dar presiones y amenazas a campesinos.

En Putumayo, tras la salida de las FARC, “La Constru” se ha expandido hacia zonas rurales del bajo Putumayo, principalmente a los municipios de San Miguel y Valle del Guamuez. Otros grupos han llegado a la zona, por ejemplo “Los Comuneros”, un grupo colombo-ecuatoriano que ha entrado a controlar los cultivos ilícitos. A esto se suman amenazas a líderes sociales y el incremento de la violencia en centros poblados del bajo Putumayo donde se han disparado los hurtos y riñas.

En Tumaco (Nariño), milicianos y redes de apoyo de la columna Daniel Aldana de las FARC, hoy disidencias, representan una amenaza tanto en el ámbito rural como en el urbano. Adicionalmente, genera preocupación el rol de narcotraficantes locales y emisarios de redes transnacionales, principalmente mexicanas, por su oposición a la estrategia de sustitución del gobierno, por lo que estarían forzando movilizaciones de la comunidad contra la erradicación. En general, en el departamento de Nariño, preocupa la progresiva fragmentación del antiguo frente 29 y la incidencia que pueda tener en el río Patía.

En El Catatumbo (Norte de Santander), el EPL se ha opuesto abiertamente con amenazas y panfletos, rechazando la incursión del Estado en labores de erradicación y sustitución. Así ha sucedido en municipios como El Tarra, Teorama, San Calixto y Hacarí. Igualmente, hay que señalar la presión de redes transnacionales en puntos de la frontera colombo-venezolana de la zona de La Gabarra (Tibú).

En Tarazá (Antioquia), la última semana de septiembre, funcionarios del PNIS que se encontraban realizando inscripciones individuales en el corregimiento El Doce, se vieron obligados a suspender sus labores porque miembros del Clan del Golfo les dieron la orden de abandonar la zona. Esta facción también tiene presencia en los corregimientos de Barro Blanco y Puerto Valdivia del municipio de Valdivia y más recientemente en los corregimientos de La Caucana, El Guaimaro y Puerto Antioquia, donde operaba un grupo conocido como “Caparrapos”. Este grupo, además, prohibió a las comunidades de Tarazá participar en el PNIS. Allí fue asesinado Miguel Pérez, integrante de la Asociación Campesina del Bajo Cauca, quien impulsaba la sustitución de cultivos ilícitos en esta zona.

En Briceño (Antioquia) se han presentado varios homicidios presuntamente vinculados a la disputa por la ocupación del territorio y algunas fuentes señalan la presencia de una facción de disidentes de las FARC.


Las intervenciones del Estado para combatir al

crimen organizado se han quedado cortas y no exis-

te una política pública integral para responder a este

desafío. Las operaciones siguen siendo reactivas y la

Fuerza Pública atiende tardíamente las alertas que

llegan desde los territorios. En esta medida, la venta-

na de oportunidad que abrió el desarme de las FARC

se cierra de manera acelerada, mientras que el nar-

cotráfico se recompone en las regiones. Este es uno

de los mayores riesgos para el PNIS y para la imple-

mentación de los acuerdos en las zonas afectadas por

cultivos ilícitos.

Recomendación: La FIP continúa haciendo un

llamado urgente a la formulación y desarrollo

de una política pública integral para enfrentar

al crimen organizado en las zonas rurales, lo

cual requiere superar los esquemas de “talla

única” basados en desarticular organizacio-

nes verticales –con operaciones en donde se

propone la captura o muerte de los “cabeci-

llas” que son fácilmente reemplazables– a in-

tervenciones horizontales y escalonadas, que

disuadan el uso de la violencia y la corrupción.

Para esto se requiere entender y atender las

dinámicas micro-territoriales a partir de análi-

sis del contexto, diálogo con actores sociales y

evaluación de las necesidades y capacidades

existentes.

Respecto a las amenazas y al uso de violen-

cia contra los líderes que participan en los

procesos de sustitución de cultivos ilícitos,

es prioritario fortalecer el Sistema de Alertas

Tempranas de la Defensoría del Pueblo y, más

importante, definir una ruta efectiva de res-

puesta por parte del Ejecutivo que vaya más

allá de los esquemas de protección individual.

Se requiere, además, fortalecer las medidas de

prevención y protección colectivas, con la ac-

tiva participación de los grupos afectados.

También es necesario que en la aplicación de

los esquemas de protección haya un diálogo

más franco y abierto sobre quiénes requieren,

realmente, dichas medidas y quiénes no. La

FIP observa con preocupación que en varias

regiones hay falsos líderes o líderes que no re-

quieren protección, lo que produce un desgas-

te innecesario. Así mismo, observamos que

las respuestas a las verdaderas amenazas son

apenas paliativos que, además, se dan de ma-

nera tardía, como ocurrió con José Jair Cortés

en el Alto Mira y Frontera.

Una de las claves está en la capacidad de re-

acción local, especialmente en territorios con

altos niveles de vulnerabilidad. Si bien los ope-

rativos planeados y desplegados desde Bogo-

tá logran apaciguar las amenazas, no son una

respuesta sostenible, ni permiten construir el

camino de la paz territorial.

07.Avanzar en el acceso a tierras para pequeños cultivadores.

Uno de los principales obstáculos que enfrenta-

rán los pequeños cultivadores de coca para hacer su

tránsito a la legalidad, es la falta de disponibilidad de

tierras para proyectos productivos. Esta situación li-

mita su acceso al crédito, dificulta la participación de

inversionistas privados y genera incertidumbre para

los emprendimientos de mediano y largo plazo. Como

lo señaló la Misión Rural, el desorden y la inseguridad

en los derechos de propiedad y la falta de información

sobre la tenencia de la tierra rural, sumada a la poca

autoridad que ejerce el Estado para hacer cumplir la

función social de la propiedad, le quitan fuerza a las


iniciativas que buscan promover su uso productivo,

además de complejizar el ordenamiento territorial y

el uso del suelo9.

El proceso de sustitución de cultivos implica un

cambio en la relación del campesino con la tierra. La

extensión utilizada para desarrollar esta actividad

ilegal, en la mayoría de los casos es insuficiente para

la siembra de productos legales. Además, los rendi-

mientos que se consiguen con la hoja de coca son

mayores, requieren de una menor inversión de re-

cursos y manos de obra, y ofrecen retornos en corto

tiempo. Bajo estas condiciones, el acceso a tierra con

una extensión que permita el desarrollo de proyectos

productivos (al menos entre 3-5 hectáreas) resulta

clave.

El grado de informalidad en la tenencia de la tie-

rra en los territorios con cultivos de coca es muy alto,

llegando en algunas zonas a niveles del 90% según

UNODC. Si bien esta situación no es muy distinta a la

de un campesino promedio, la perspectiva cambia en

el marco de la transición de una economía ilegal a un

mercado legal. En una escala de menor a mayor vul-

nerabilidad, los más afectados son los cultivadores

de coca con menos de una hectárea y aquellos cam-

pesinos que se encontraban en arriendo y que hoy

tras erradicar las matas, se han quedado sin tierra

para trabajar. En estos dos grupos están la mayoría

de las familias que hacen parte del PNIS.

En cuanto a los recolectores, si bien son una po-

blación flotante, que por lo general no tiene acceso

a la tierra, también es importante considerarlos en

esta transición. Con la sustitución, esta población tie-

ne una caída notable de sus ingresos (de un jornal de

$80.000 a uno de $15.000) que difícilmente puede

ser compensada con la recolección de otros produc-

tos, como el café.

9 MisiónparalaTransformacióndelCampo(2015)Elcampocolombiano:uncaminohaciaelbienestarylapaz.DepartamentoNacionaldePlaneación.

CULTIVADORES DE COCA CON UN PROMEDIO DE 3-5 HECTÁREAS, CON LAS CUALES PODRÍAN COMENZAR UN PROYECTO PRODUCTIVO.

CULTIVADORES DE COCA CON MENOS DE UNA HECTÁREA, INSUFICIENTES PARA COMENZAR CON UN PROYECTO PRODUCTIVO. LA EXTENSIÓN PROMEDIO EN LOS TERRITORIOS ES DE 0.8 HA.

CULTIVADORES QUE SE ENCONTRABAN EN ARRIENDO, EN UNA RELACIÓN QUE DEPENDÍA DE LA COCA (EL PAGO ERA EL EQUIVALENTE A UN PORCENTAJE DE LA PRODUCCIÓN, UN VALOR DIFÍCILMENTE EQUIPARABLE A UN CULTIVO LÍCITO). LA FIP CONSTATÓ EN VISITAS A TERRENO QUE ESTOS CONTRATOS FUERON TERMINADOS UNA VEZ SE ERRADICÓ VOLUNTARIAMENTE LA COCA.

RECOLECTORES DE COCA, SIN TIERRA, DEPENDIENTES DE LA ECONOMÍA ILEGAL.

1

2

3

4

ESCala dE vUlNErabIlIdad EN El aCCESo a la tIErra EN zoNaS dE SUStItUCIóN dE CUltIvoS dE CoCa

gráfICo 2


La Agencia Nacional de Tierras (ANT) puso en

marcha el programa “Formalizar para Sustituir” que

ha entregado hasta la fecha 1.060 títulos de propie-

dad (en Putumayo, Cauca y Antioquia). Este es un

esfuerzo valioso, que ha mostrado resultados, pero

que es claramente insuficiente y no responde a una

secuencia de intervención en los territorios que esté

respaldada por el PNIS. Hay que tener en cuenta que

el proceso de formalización de un baldío, que según

el procedimiento establecido debería tomar nueve

meses, en la práctica demora casi tres años. Bajo es-

tas condiciones, el PNIS comenzará la fase de asis-

tencia técnica y desarrollo de proyectos productivos,

sin tener certeza sobre el acceso a la tierra para estos

campesinos.

Un hecho que se resalta es el inicio del proceso de

Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, el cual

debería contar con el apoyo de los próximos gobier-

nos, con el propósito de avanzar en el ordenamiento y

la formalización de la propiedad rural en todo el país,

y en este caso en los municipios con presencia de cul-

tivos ilícitos.

Un tema que volvió a tomar notoriedad tras las

muertes del mes de octubre en Tumaco es la presen-

cia de colonos dedicados al cultivo de coca en áreas

protegidas (territorios de comunidades indígenas y

afrocolombianas, y parques nacionales). En este mu-

nicipio, en tierras que son del Consejo Comunitario

del Alto Mira y Fronteras, se encuentran campesinos

que tienen coca y no pueden entrar al proceso de

sustitución. Otro ejemplo que ilustra esta situación es

lo que sucede en La Paz, en El Retorno (Guaviare),

donde hay poblaciones que se asentaron en zonas de

Parques Nacionales Naturales. En estos casos se re-

quiere la reubicación de los campesinos cocaleros, lo

que implica tener recursos para comprar tierras.

Recomendación: Como parte de la línea de

base para la implementación del PNIS, se re-

quiere de un análisis detallado sobre el nivel

de vulnerabilidad en el que se encuentran los

campesinos cultivadores de coca –incluyendo

los colonos– y los recolectores, de tal mane-

ra que se pueda definir su situación frente al

acceso y la propiedad de la tierra. En el corto

plazo, el PNIS debe evaluar si una parte de los

recursos deberían destinarse al arriendo de

terrenos para el desarrollo de proyectos pro-

ductivos. Además, el Programa debería incluir,

en articulación con la ANT, un apoyo especí-

fico para comenzar el proceso de formaliza-

ción. En este sentido, es prioritario fortalecer

el programa “Formalizar para sustituir”, en el

marco de una visión más amplia de transfor-

mación de los territorios, focalizando los limi-

tados recursos en intervenciones escalona-

das, integrales y sostenibles.

De otro lado, en las áreas protegidas se requie-

re avanzar en su delimitación –en los casos en

los que no estén definidas– y destinar recur-

sos para reubicar a los colonos. El Inventario

de Tierras en el que se encuentra trabajando la

ANT será un importante insumo para avanzar

en esta tarea.


08.Tomar en serio el enfoque de género en la sustitución de cultivos.

En marzo de este año, las mujeres cocaleras del

sur del país manifestaron la necesidad de que los

procesos de sustitución de cultivos consideren las

brechas de género históricas en el campo colombia-

no y los riesgos a los que las mujeres vinculadas a

la economía cocalera han estado expuestas. En Pu-

tumayo, los diferentes eslabones de la economía co-

calera han contado con una participación importante

de mujeres, vinculadas no solo en tareas productivas

en sus roles como jornaleras, finqueras, cocineras,

quimiqueras, portadoras de drogas y colaboradoras;

sino también en tareas reproductivas y de cuidado

como lo es la elaboración de alimentos para traba-

jadores del cultivo y la raspa, cuidado de los hogares

cocaleros, entre otros10.

Asumir roles y tareas tanto de lo productivo como

de lo reproductivo en la economía cocalera ha impli-

cado riesgos específicos para las mujeres, los cua-

les se superponen con vulnerabilidades del contexto

territorial, particularidades étnicas y generacionales,

así como con brechas históricas de género en el ac-

ceso a la tierra y empoderamiento económico.

Este contexto, que está presente en diferentes re-

giones cocaleras del país, exige contemplar las par-

ticularidades de las mujeres, de las victimizaciones

que han enfrentado al estar involucradas en enclaves

cocaleros, pero también el rol activo que pueden te-

ner en la sustitución de cultivos. Ante esta realidad,

diferentes organizaciones de mujeres y centros de

investigación han insistido en la necesidad inmediata

de incorporar el enfoque de género a través de accio-

nes concretas en la implementación del punto 4 y el

punto 1 del Acuerdo de Paz.

Recomendación: En agosto, la Dirección para

la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Alta

Consejería Presidencial para el Posconflicto y

la Consejería para la Equidad de la Mujer, ins-

talaron la mesa de trabajo para la incorpora-

ción del enfoque de género en el PNIS con la

participación de actores clave y expertos en el

tema. En este marco, se ha constituido un nú-

cleo de trabajo para la incorporación del enfo-

que de género desde el cual se busca incidir en

la hoja de ruta metodológica de intervención

del PNIS11.

Las recomendaciones que ha formulado este

núcleo consideran acciones como producir

información e indicadores desagregados por

sexo, identificar riesgos de las mujeres vincu-

ladas a contextos del cultivo, analizar las ló-

gicas familiares para obtener información so-

bre el rol de las mujeres, diseñar presupuestos

sensibles al género y promover la capacitación

de funcionarios y delegados sobre la situación

de las mujeres en la economía cocalera, ade-

más de acciones afirmativas para su empode-

ramiento económico y político.

Si bien este proceso se está realizando de ma-

nera paralela al comienzo de la implementa-

ción del PNIS, las experiencias territoriales

10 LaFundaciónIdeasparalaPaz(FIP)conapoyodeONUMujeresColombiaenelmarcodelconvenio“Enfoquedegéneroenagendasdepazyenámbitosdeseguridadydedesarrolloenunposiblepostacuerdo”,realizólainvestigación“MujeresenenclavescocalerosenelPutumayo:Roles,prácticasyescenariosderiesgo”,quetuvocomoobjetivocomprenderlascaracterísticasdelaparticipacióndelasmujeresenlaeconomíadelacocaenelPutumayo,desdesusrolesyprácticascomotrabajadorasenlosdiferentesmomentosdesiembra,cultivo,raspa,procesamiento,transporteycomercialización.Estainvestigaciónserápublicadaenelmesdenoviembre.

11 EstenúcleodetrabajoestácompuestoporlaCorporaciónHumanasColombia,DeJusticia,laMisióndeApoyoalProcesodePazdelaOrganizacióndeEstadosAmericanos(MAPP/OEA),laOficinaenColombiadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos(ONU-DDHH),elMinisteriodeAgricultura,elMinisteriodeJusticiaydelDerechoylaAgenciadeRenovacióndelTerritorio(ART).


muestran la necesidad de consolidar este en-

foque. En los avances que se han dado en el

Putumayo, se han definido 39 criterios para

desarrollar el PNIS, entre los que se considera

promover que las mujeres sean titulares en el

programa. Sin embargo, los tiempos de la im-

plementación pueden jugar en contra de la in-

corporación del enfoque de género y lo avan-

zado desde el nivel nacional debe aterrizarse a

los procesos que actualmente se están dando

en relación con la sustitución de cultivos.

Además de garantizar la incorporación de las

mujeres rurales como beneficiarias y sujetos

activas de la sustitución de cultivos, es tam-

bién un reto coordinar la arquitectura institu-

cional del posconflicto para garantizarles me-

jores condiciones de vida, considerando las

brechas de género en el campo y los riesgos

asociados a la vinculación de las mujeres a las

economías ilegales.


¿?

Fundación Ideas para la Paz (FIP)

Calle 100 No. 8ª – 37 Torre A. Of. 305.Bogotá Tel. (57-1) 218 3449

www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]

en qué va la sustitución de cultivos...

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