empresas estatales en la econümia
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EMPRESAS ESTATALES EN LA ECONüMIA
Sergio Undurraga SaavedraGerente Caja Reaseguradora de Chile
Me resulta difícil en pocos minutos absorber un problema tan complejocomo el Estado empresario trabajando en una emp resa privada que fuemonopolio semiestatal y al mismo tiempo como economista y empresario.
También creo útil en el debate volver a la repetida enseñanza de misprofesores en la universidad de distinguir entre un juicio de hecho y un juiciode valor.
El aná lisis del problema del Estado empresario requiere: separar constantemente cuáles son los hechos y cuáles los valores , y para ordenar el temapermítanme algunas definiciones:
Economía como ciencia tiene por objeto conocer las esencias , lo que lascosas son; la cienc ia es gratuita, no tiene otro propósito qu e el conocimiento.
Tecnología es la ciencia o conocimiento científico; aplicada a fines específicos es utilit aria, como Cont abilidad Nacional, PGB, análisis estadístico de unmercado, etc., evaluación social de proye ctos.
La economía política no es propiamente una ciencia: Es la aplicaciónde conocimientos para obtener un objetivo; éste es generalmente un mayorbienestar para la pobl ación.
La economía política no existe sin que previamente se defina un marcoideológico, o al menos valórico, que establezca prioridades y objetivos .
El marco ideológico presupone un determinado esquema de valores yéste está vinculado a la ética y al der echo.
Sobre la importancia del derecho como ordenador de las relaciones sociales creo innecesa rio extend erme .
La ciencia económica en cuanto tal ve a la emp resas del Estado igualque cualquier otro ente económico. La teoría no distingue si el aporte económico es pr ivado o estata l. Como tampoco distingue si la empresa es familiar ,sociedad anónima o cooperativa o si es nacional o extranjera. Pero la teoríasí supone que los agentes económicos persiguen principalmente objetivos económicos.
En este sentido la ciencia pura no nos aporta mayores datos , exceptoaquellos que provengan de alguna evidencia empírica que tenga su arraigoen la historia.
Una descripción "histórico-económica" de un fenómeno puede arrojarconclusiones útiles si se comprueba la persistencia de un fenómeno en circunstancias y condiciones iguales. Desgraciadamente los fenómenos sociopolíticosno se pueden repetir en laboratorio sino que ocurren en el escenario de unasociedad determinada, en un tiempo histórico det erminado, con condicionessui géneris y peculiares a cada sociedad.
Incluso fenómenos parecidos o políticas parecidas pueden dar resultadosmuy diferent es, dep endi endo de fact ores tales como los valores éticos predominantes.
Por ejemplo : se discute mucho la importancia de la ética protestante en
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el desarrollo económico del nor te de Europa versus el menor desa rrollo relativo del sur europeo, predominantemente católico.
y hoy día se analiza y teoriza sobre la imp ortancia de la ética budistasintoísta en el desarrollo del Jap ón (Principio de la Armonía ) .
Teniendo pocos minutos disponibles, no pu edo ahondar mucho en eltema histórico, pero es importante señalar qu e la Primera Gu erra Mundialcoincid e y es causa del increment o de la activida d estatal en la economía occidental y qu e este fenómeno se acentúa con la crisis de los años 30.
En términos de historia, la empresa estatal es un fenómeno relativamentereciente y es impo rtante ver sus causas y razones, así como las desventajas yproblemas qu e crea.
Sin em bargo, a la luz del debate entre los panelistas sobre el tema constitucional permít anm e hacer otra distinción.
Creo qu e en alguna medida se confun de el rol del Estado, en cuan to arector de la política econó mica, con el conce pto de Estado empresario.
N adie discute el rol del Estad o, en cua nto qu e es el age nte y ejecutor dedeterminadas políticas qu e fijan de manera globa l la asignación de recur sosque afectan la distribución del ingreso. Est as son : la política tributaria, monetaria, de comercio exterior, gasto públi co, etc., es decir, todo lo que loseconomistas denomin an política macro.
Un rol activo del Estad o en la economía no es necesariamente sinónimode empr esas esta tales, es decir de la inve rsión directa en la produ cción debienes y servicios.
La justificación de cualqu ier empresa es que ella proporciona bienes oservicios al público y que en este proceso de produ cción genera uti lidadesque remu neran a los recur sos utilizados, incluye ndo al trabajo y el capital.
La justificación de las empresas públi cas no es diferente, pero dent rodel concepto de utilidad se incluy e el benefi cio social de la inversión (es tebeneficio no es siempre fácil de medir) .
Existen inversiones de interés general como caminos, puent es, aeró dro mosque son casos típi cos en qu e los beneficios de carácter social son notablementemayores qu e el beneficio pr ivad o. El requisito natural es que estos proyectossean 'bien evalua dos técnicamente y hoy día existen métodos de eva luaciónbastante sofisticado s.
Volviendo al punto inicia l, si una empresa es esta tal y se administracomo un a empresa privada, es decir, es un agen te económico como cualquier otro , entonces el problema de la propi edad resulta ser un factor neutrodesde el punto de vista de la teoría eco nómica.
Sin emba rgo, tanto en Chile como en numerosos otros países las estra tegias de crecimiento o las políticas económicas están enfatiza ndo la importancia de las empresas privadas o, lo qu e es equiva lente, está n reduciendo ovendiendo empresas de propiedad estata l.
Las cara cterísticas, obje tivos y persistencia de estas tendencias ind icanque existe un fenómeno qu e va más allá de lo purament e político o ideol ógico.
La única conclusi6n, verdaderamente cien tífica, es que aparentementelas empresas estata les está n pro ducie ndo problemas no previstos o no deseadospor la sociedad y como hip ótesis se puede enunciar la idea de que tal vezhay un elemento inh erent e a la empresa estata l qu e la hace diferente a lasotras empresas, y qu e en este sentido no se pu ede postul ar qu e las empresas estatales son simplemente un factor neutro.
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Los casos más comunes de justificación de empresas estatales son:
a) La satisfacción de necesidades sociales (Salud);b) La existencia de monopolios (Teléfonos) .e) La eventual ausencia de interés o incapacidad del sector privado para
afrontar grandes inversiones (Electricidad) . (Debe destacarse que estepunto está mencionado en el proyecto de ley).
d ) La conveniencia de racionalizar un sector, para que en conjunto sea máseficiente (Acero en Europa).
e) El interés nacional (Armamentos).f) Distribución de ingreso (Salud + Educación).
En la mayoría de estos casos, cuando el Estado actúa como agente productor de bienes o servicios, se produce un conflicto entre los resultados puramente económicos y otros objetivos que puedan ser sociales o políticos, yéste es el gran problema conceptual. También se observa una tendencia a laburocratización, producto del sistema de controles estatales.
En muchos casos se observa ausencia de dinamismo o falta de innovación -producto de una aversión al riesgo- ya que los incentivos de producción no están directamente ligados al resultado económico.
Las empresas estatales tienden a acumular privilegios tributarios, bancarios, etc., que hacen difícil la competencia con empresas privadas.
Estas razones, que son puramente económicas, se encuentran en casi todoslos países y no son un privilegio de los chilenos.
En general, hoy día se cuestiona en variados sectores académicos lacapacidad de la gestión o eficiencia del Estado empresario. Fundamentalmente, porque al existir objetivos distintos al económico, los criterios técnicossuelen entrar en conflicto con otros intereses.
Los problemas del carbón en Inglaterra, por ejemplo, son una muestraevidente del tipo de conflictos "político-sociales" que pueden envolver laadministración estatal de empresas productivas.
El cuestionam íento del Estado empresario hace pensar en soluciones alternativas ; un principio que adquiere cada vez mayor fuerza es el de otorgarsubsidios directos a quienes efectivamente se quiere ayudar. El subsidiodirecto permite medir el costo social y obtener las ventajas de la administración privada. Este método ha sido exitoso en áreas como salud, educación.alimentación, etc.
"Los monopolios" pueden ser controlados eficientemente con la competencia del comercio exterior y cuando se trata de servicios no transablescomo teléfonos el control por medio de una tarifa es razonablemente eficiente.
La ausencia o falta de capacidad de inversionistas privados se debe,en muchos casos, a que la rentabilidad económica no justifica esa inversión,pero existen también otros casos, como la construcción de una central hidroeléctrica, que en países como Chile resultan objetivamente difíciles de realizar para los privados, debido a imperfecciones o debilidades de los mercados de capitales. En estos casos, tal vez convenga que el Estado realicela inversión y que una vez terminado el proyecto busque mecanismos paravenderla al sector privado. Las recientes privatizaciones en Chilmetro sonun ejemplo de esta posibilidad.
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Sin embargo, si la inversión estatal directa se estima necesaria, puedesuceder y ello ocurre a menudo que el retorno de la inversión sea considerablemente menor al retorno normal en el mercado. En este caso, dada labaja rentabilidad, el valor de venta de la inversión resultará menor que sucosto. Esta diferencia es el costo del subsidio o costo social de dicha inversión. Personalmente creo, y esto es un juicio de valor, que es mejor conocery asumir el costo.
Los procesos de venta de empresas públicas tienen la ventaja de liberarrecursos y dar la posibilidad de poder reciclar esos recursos en nuevas inversiones o transformarlos en menor costo tributario.
En este sentido, la preocupación expresada por Tironi ayer me pareceválida. En el caso concreto de Chile debe buscarse que los recur sos liberadossean reinvertidos, lo que, dadas las cifras de inversión global del sectorpúblico, parece estar ocurriendo ya que la inversión pública está aumentandosustancialmente.
En relación a la racionalización de sectores, las experiencias son variadas y ambiguas; un ejemplo lo podemos encontrar en las racionalizacionesdel sector acero en Francia e Inglaterra o el sector automotriz de Inglaterra.
En general, las racionalizaciones sectoriales ocurren porque las unidadesproductivas dejan de ser económicamente eficientes, hay que aceptar unapérdida que nadie quiere enfrentar. La pérdida puede ser patrimonial opérdida de fuente de trabajo o de ingreso para los trabajadores.
Si se considera conveniente al interés general el que la sociedad asumala pérdida a través del Estado, este costo debe ser claramente conocido (uncaso, por ejemplo, son los bancos en Chile).
Aceptada la pérdida, que es equivalente a un subsidio por una solavez, el sector afectado podría volver a ser privatizado.
Finalmente hay una relación entre libertades económicas y libertadespúblicas; cuando el Estado pasa a ser dueño de todos los medios de producción el ejercicio de ciertas libertades se hace muy difícil, si no imposible.Si como juicio de valor creemos que las libertades son esenciales, nuestrasleyes deben reflejar esos valores. En la exposición de ayer don CarlosUrenda fue muy elocuente sobre este tema.
Sin ser abogado y conociendo la experiencia chilena, el proyecto deley en discusión tiene el mérito de crear una formalidad bastante solemnepara definir en cada caso si el Estado debe o no participar en la creaciónde una nueva empresa.
La experiencia chilena es que la ley común no fue suficiente para queen cada caso la sociedad se informara y evaluara la conveniencia de dichasinversiones.
Los cientos de leyes sobre exenciones tributarias que se acumularoncon el correr de los años y las miles de leyes previsionales específicas quese dictaron en las últimas décadas indican que en materia económica nohubo suficiente análisis sobre el costo y beneficio de determinadas opciones .Las leyes generales, como la que creó CORFO, por ejemplo, crearon unamplio campo prácticamente ilimitado para que el Estado invirtiera en empresas de todo tipo.
El proyecto, al ,definir en forma amplia las distintas posibilidades de representación fiscal y al eliminar la creación de empresas subsidiarias, establece a mi juicio una restricción significativa a los mecanismos más usadospara obviar el trámite legal que existía en las legislaciones anteriores. Me
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parece qu e el comentado plazo de 180 días es una exageración incuestionab le.
También encuentro muy interesant e el que se establezcan para las empresas públi cas las mismas normas y obligaciones que tienen las sociedadesanónimas. Hace no much os años era usual que en algunas empresas públicas el balance anual tuviera un retr aso de 10 a 18 meses. Es obvio que sino hay información básica, el control de gestión es absolutamente impracticable.
Al discutir el proyecto de ley en el contexto actual debe tenerse presente que el gasto del Estado rep resent a hoy una suma cercana al 50% delProdu cto Nacional, la que es altísima en relación a la mayoría de las economías occide ntales, más alta incluso que en el Gobierno del Presidente Freiy para qué deci r la del Gobierno del Presidente Alessand ri.
Si bien el gobierno actual ha sido un activo desestatizador de numerosas empresas, ha habido mucha retórica al respecto, ya qu e algunas import antes empresas como ENAP, ENDESA CODELCO, para citar las principales, han desarrollado importantes programas de inversión , de maneraqu e la proporción de la participación estatal en algunos sectores no sólo noha disminuido, sino qu e ha aumentado en esta década.
Querí a también destacar que el exceso de gasto público en cualquierforma se traduce en mayor tributación y por lo tanto en menor gasto privado o genera déficit qu e se puede financiar con inflación (lo que todossabemos que es ineficient e o injusto ) o se financia con deuda interna; estadeuda por su volumen afecta obviamente las tasas de interés y ello disminuyela even tual inversión privada. Se gener a así un círculo vicioso de menorinversión privada , qu e a su vez autogenera la necesidad de mayor inversiónestatal para mantener tasas de crecimiento razonables.
Personalmente, y entrando en el campo de mis propios valores , creo quecompete al Estado la conducción de la política macroeconómica, y creo quelos objetivos qu e podría perseguir el Estado empresario se pueden lograren la mayoría de los casos por vías indir ectas directas , y que cuando se haceinevitable la acción del Estado empresario deben tomarse las medidas paraque en plazo razon able dicha actividad pueda ser desarrollada y administradapor los parti culares.
T EXTO DEL ANTEPROYECTO ORIGINAL DE LEYI T ERPRETATIVA SOBRE EL ART. 19 N9 219 DE
LA CONSTITUCION
La Subcomisión encargada de elaborar el anteproyecto de ley acercade la activida d empres arial del Estado y sus organismos, a que se refiereel ar tículo 19 N9 219, inciso segun do, de la Constitución Políti ca de la Repú blica, cum ple con dar a conocer a la ciudadanía, a través del Ministerioelel Interior, el texto de la iniciativ a que ha aprobado, para los fines de qu eaquélla le formul e las obser vacio nes qu e considere necesarias, dentro de!plazo de 30 días a conta r de esta fecha.
El artículo 19 de la Constitución asegura a todas las personas, en suN9 21Q, lo siguiente:
"219 ) El derecho a desarrollar cualquiera actividad econorruca queno sea contraria a la moral , al ord en público o a la seguridad nacional, respetand o las norm as legales qu e la regulen.
El Estado y sus organi smos podrán desarrollar actividades empresarialeso parti cipa r en ellas sólo si una ley de quóru m calificado los autoriza. Enta l caso, esas ac tivida des estarán some tidas a la legislación común aplicablea los particulares, sin perju icio de las excepciones qu e por motivos justificadosesta blezca la ley, la qu e deberá ser, asimismo, de qu órum calificado ;".
En síntesis, el inciso pri mero del N9 219 garanti za a los participantes elderecho especí fico de desarrollar cualquiera actividad económica qu e no seacon traria a la mora l, al ord en púb lico o a la seguridad nacional, otorgandoasí amplia libert ad para desarrollar la libr e iniciati va privada sin qu e el legislador pued a imp ed ir el derecho a emprende r una actividad económica, sí éndole sólo permitido su regulación dentro de los límites impu estos por el propioconstituyen te.
El inciso segundo del precepto transcrito contempla una excepción alprincipio general de la libre activida d económica qu e pu edan desarrollar lospart iculares, al facult ar al Estado y sus organismos para que desarrollen actividad es empresariales o parti cip en en ellas, siemp re qu e una ley de quórumcalificado los autorice.
Establ ecido el concepto general de la norma constitucional del iNQ 21Q
del artículo 19 de la Constitución, la Subcomisión consideró necesario interpretar el sentido y alcance de la facultad de carácter excepcional que se le entrega al Estado y sus organismos para desarrollar actividades empresariales oparti cip ar en ellas. A su juicio, esta vía constituy e la mejor manera de hacerplenamente efec tiva la garantía qu e el constituyen te reconoce a los particulares,impid iendo qu e, mediante un a extensión o ampliación exagerada de los términ os de la facultad excepcional que se le asigna al Estado par a desarrollar opar ticipar en actividades empresariales, se pu eda hacer ilusorio el derecho a lalibre iniciativa económica de los parti culares.
En mérito de lo an terior, e! an teproyecto aprobado por la Subcomisióninterp reta el sentido y alcan ce de las expresio nes "organismos del Est ado", "actividad empresarial" y "participar", que utiliz a el inciso segundo del N9 21Q
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del artículo 19 de la Constitución, con lo cual se pretende asegurar la plenaaplicación del principio de subsidiariedad del Estado.
La Subcomisión está integrada por su presidente, don Juan de Dios Carmona P., y por sus miembros, señores Gustavo Alessandri Vald és, GuillermoBruna Contreras, Gustavo Cuevas Farren y Patricio Prieto Sánchez.
INTERPRETA GARANTÍA CONSTITUCIONAL Y DICTA NORMAS SOBRE LA
ACTIVIDAD EMPRESAIDAL DEL ESTADO y SUS ORGANISMOS
Artículo 19 Para los efectos de la aplicación del artículo 19 NQ 219, inciso segundo, de la Constitución Política de la República,
decIárase, interpretando su sentido y alcance, que:
a) Organismos del Estado son aquellos que constituyen la administración del Estado de acuerdo a la ley orgánica constitucional respectiva, y todasaquellas personas jurídicas y entidades, sin importar su denominación, a través de las cuales actúa el Estado, que le pertenecen a cualquier título, o enlas que éste tiene aportes mayoritarios de capital o participación determinanteen su administración.
b) Actividad empresarial del Estado es la acción económica destinadaa la producción o comercialización de determinados bienes y servicios, paraser transados en el mercado, y que aquél o sus organismos, en virtud delprincipio de subsidiariedad, sólo podrán desarrollar bajo las siguientes condiciones: 1) cuando los particulares no puedan o no se interesen en hacerlo;2) que esta actividad la realice a través de una empresa que tenga un objetoespecífico; y 3) que dicho objeto sea determinado por una ley de quórumcalificado que se dicte en cada oportunidad.
No obstante, las empresas autorizadas por ley para que el Estado o susorganismos desarrollen a través de ellas actividades empresariales, no podrán,a su vez, formar otras empresas o participar en éstas, sino mediante la dietación de una nueva ley especial de quórum calificado, que en forma expresa las autorice para ello.
Si el Estado o sus organismos, en virtud de disposiciones contenidas enleyes especiales o generales, asumiere el control o administración de unaempresa privada, requerirá de la ley de quórum calificado a que se refiereel inciso segundo, NQ 219, artículo 19 de la Constitución Política, para queéste pueda prolongarse por más de un año.
e) participar es ejecutar, a cualquier título, las acciones señaladas enla letra anterior, en unión con una o más personas.
Artículo 29 Los proyectos de ley de quórum calificado que se presentanpara cumplir lo dispuesto en los artículos 19 NQ 21Q, de la
Constitución Política y en el anterior, deberán ser acompañados de un informe del Consejo Económico y Social. Este informe analizará especialmentela incidencia que tenga el proyecto en las actividades económicas y privadas,teniendo presente la necesidad de cautelar el principio de subsidiariedad delEstado, de preservar las normas sobre libre competencia y de asegurar laigualdad de trato que el Estado debe otorgar en materia económica.
El Consejo Económico y Social, para emitir el informe a que se refiereel inciso anterior, establecerá un procedimiento destinado a oír a los particulares con el objeto de conocer su interés o comprobar su capacidad para de-
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sarrollar las actividades empresariales que, en virtud del proyecto respectivo,pu edan asumir el Estado o sus organismos.
Artículo 39 Las empresas a trav és de las cuales el Estado o sus organismos desarroll en o participen en actividades empresariales,
deberán adoptar la forma de sociedad anónima abierta, a menos que la leyrespec tiva, por motivo s calificados, señale otra forma.
Art ículo Transitorio. El Presidente de la República, dentro del plazo deun año, deberá iniciar los proyectos de ley qu e auto ricen al Estado o a susorganismos para seguir desarroll ando las actividades empresaria les que enellos se señalen.
Las leyes actua lmente en vigor que han autorizado al Est ado o a susorgan ismos para desarrollar o parti cipar en las mismas actividades empresamales a qu e se refiera n los proyectos de ley señalados en el inciso anterior,se aplicarán hasta la fecha en qu e entren en vigencia las nuevas leyes dequórum calificado o en qu e éstos sean rechazados.
Las empresas cuya autorización pa ra opera r no sea renovada en virtuddel pro cedimiento establecido en los incisos anteriores se liquidarán o privatizarán dent ro del plazo de 180 días.