1

JORNADA: (RE)PENSAR, (RE)HABILITAR I (RE)CICLAR. ANÀLISI DE LES POLÍTIQUES DE SÒL I HABITATGE

EN TEMPS INCERTS.

7 de maig de 2014

TAULA SOBRE: ELS AGENTS DE LES NOVES POLÍTIQUES D’HABITATGE. ROLS PER UNA NOVA GOBERNANÇA

Intervenció de Sebastià Grau.

1. La nova formulació de la competència local en mataria d’habitatge.

La Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració

Local (RSAL) ha donat nova redacció a l’article 25 de la Llei reguladora de les bases de

règim local, de 1985, on es regulen les competències del municipi.

Aquest canvi comença per la nova identificació del mateix concepte de competències

municipals, en base a la configuració d’un nucli central de competències anomenades

pròpies, el que equival a les competències en matèries que han de ser atribuïdes per les

lleis als municipis irrefutablement i de forma explícita. La Llei de bases, en la nova redacció

igual que en l’anterior, es limita a determinar el nucli dur de les matèries inevitablement

municipals, però deixa a les lleis estatals i autonòmiques la definició de l’abast concret

d’aquestes atribucions locals (en los términos de la legislación del Estado y de las

Comunidades Autónomas).

Així, a la Llei de 1985 la matèria en la que cal atribuir competències als municipis en

habitatge es definia així: promoción y gestión de viviendas. A la nova redacció la matèria

es defineix així: promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de

sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

En primer lloc, observem que la nova redacció incorpora una referència a la definició de

l’abast de la competència en tant es pot exercir sempre que es subjecti a criteris de

sostenibilitat financera, que és un dels objectius fonamentals de la LRSAL.

L’article 2, apartat 1, de la Llei de Bases, en la nova redacció, ja estableix que el dret

d’intervenir els municipis en els assumptes que afectin el cercle dels interessos propis es

fa mitjançant l’atribució de competències amb estricta subjecció a la normativa

d’estabilitat pressupostària i de sostenibilitat financera. Segons l’article 3.2 de la Llei

Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, s’entén per estabilitat pressupostària la situació d’equilibri

o superàvit estructural, i segons l’article 4.2 de la mateixa Llei, s’entendrà per sostenibilitat

financera la capacitat per a finançar compromisos de despeses presents i futurs dins els

2

límits del dèficit, del deute públic i de la morositat del deute comercial, segons l’establer

en aquesta llei i en la normativa estatal i europea. En definitiva, es tracta que el municipi

tanqui els pressupostos sense dèficit, que no es superi el límit d’endeutament de les

administracions públiques i que el termini màxim mitjà de pagament als proveïdors no

superi els 90 dies.

Per tant, d’entrada, hem d’entendre que només des del compliment d’aquests requisits els

municipis poden exercir les competències en matèria d’habitatge que els assignin les lleis

dins el marc de l’article esmentat de la nova Llei de Bases de Règim Local.

En segon lloc, ens seguim mantenint dins els conceptes de promoció i gestió d’habitatges,

el que inclou les accions de preparació urbanística, jurídica i tècnica del sòl necessari,

l’aprovació dels projectes constructius, la contractació de l’execució de les obres de

construcció i tot el procés de posada en el mercat, fins i tot en allò que afecta l’aprovació

de bases o criteris per a l’adjudicació dels habitatges. Tot i això, la nova redacció de la Llei

limita aquesta matèria pròpia dels municipis als habitatges de protecció pública, o, en

paraules de la legislació urbanística, habitatges sotmesos a algun règim de protecció

pública. Això comporta que el municipi resta inhabilitat per a la promoció i gestió d’altres

formes d’habitatge que no sigui el protegit.

Val a dir que l’habitatge protegit resta configurat com aquell habitatge que, com a

compensació a l’aportació de determinades avantatges econòmiques per part de

l’Administració (subvencions en diverses formes) resta subjecta a limitacions en el seu

preu de venda o lloguer i en el seu règim de disponibilitat. Justament el preàmbul de la

Llei de les 3Rs reconeix que s’ha produït l’apropament del preu de mercat de l’habitatge

lliure amb el preu dels mòduls de l’habitatge protegit, el que, unit al règim molt mes

restrictiu de la disponibilitat d’aquest, produeix la manca de competitivitat de l’habitatge

protegit i fa del tot fútil la previsió legal de les reserves del planejament per aquesta mena

d’habitatges.

Per tant, en definitiva, la LRSAL ve a comportar, a la pràctica, l’abocament dels municipis a

la impossibilitat material d’abordar polítiques d’habitatge, ja sigui per que no tenen

competències en l’habitatge lliure, ja sigui per que el protegit no pot competir en el

mercat, ja sigui per que l’ens local es trobi en una situació de desequilibri o

d’incompliment dels objectius d’estabilitat pressupostària.

Només una menció a la nova previsió de la disposició transitòria segona de la Llei de les 3

Rs (2013) en el sentit de que, durant un termini màxim de quatre anys, les Comunitats

Autònomes podran deixar en suspens l’aplicació de les reserves de sòl per habitatge

protegit en els instruments de planejament que no tinguin projectes d’equidistribució

abans de l’entrada en vigor de la Llei (28 de juny de 2013), sempre que es justifiqui en

aquests instruments l’existència en el municipi d’un percentatge d’habitatge protegit ja

construït i no venut superior al 15 % dels habitatges protegits previstos o resultants del

planejament vigent. També caldrà justificar la desproporció entre el parc d’habitatges

protegits construïts i la demanda real amb possibilitats d’accedir a aquest habitatge. Se’ns

fa que serà molt difícil aquesta justificació. Aquesta mesura podria portar a analitzar la

possibilitat de modificacions del planejament per excloure la qualificació d’habitatge

3

protegit, encara que, atesa la prohibició d’actuacions municipals en matèria de sòl per a

d’altres usos, no se’ns acut cap altre ús que pugui gestionar un ajuntament.

Resta en la norma de la LRSAL l’atribució de competència als municipis en el camp de la

conservació i la rehabilitació. Per això hem d’anar a la Llei estatal 8/2013, de 26 de juny. El

seu article 9 atribueix prioritàriament als propietaris, agrupats en diverses formes i

modalitats (comunitats, cooperatives, entitats, societats, etc) la iniciativa per a proposar

l’ordenació de les actuacions de rehabilitació, i tant sols intervindran per assegurar la

conservació i la rehabilitació quan existeixin situacions d’insuficiència o degradació dels

requisits bàsics de funcionalitat, seguretat i habitabilitat, obsolescència de barris, o

situacions greus de pobresa energètica. En definitiva, la intervenció pública ha de ser

pal·liativa, subsidiària i sempre en situacions de vulnerabilitat o marginalitat. És a dir, en

situacions d’inviabilitat econòmica de l’actuació, el que difícilment quadra amb el principi

de suficiència financera (autofinançament) exigit per la LRSAL.

Total, estem en un carreró sense sortida.

Per rematar aquesta regulació, veiem que l’article 25.4 de la Llei de Bases de Règim Local,

en la nova redacció de la LRSAL, preveu que l’exercici d’aquestes competències requereix

l’establiment dels serveis, és a dir, de les formes de gestió corresponents (societat,

organisme autònom, organisme sense personalitat ...), però per aquest establiment del

servei cal avaluar la conveniència en raó de l’estabilitat i sostenibilitat financera. També en

aquesta matèria de conservació i rehabilitació edificatòria qualsevol servei municipal ha de

justificar la seva viabilitat econòmica, cosa que, com hem dit, difícilment s’aconsegueix en

les situacions de degradació, insuficiència, vulnerabilitat i pobresa energètica reservades a

la iniciativa pública per la Llei de les 3 Rs.

2. La nova redacció de la norma sobre el destí del pmsh.

Recordem que l’article 39 de la Llei del Sòl, text refós de 20 de juny de 2008, establia,

segons precedents anteriors, que els béns i recursos que integren necessàriament el

patrimoni públic de sòl han de ser destinats a la construcció de més habitatges subjectes a

algun règim de protecció pública. Quan així ho determinin els instruments d’ordenació

urbanística podran ser destinats a finalitats de protecció o millora d’espais naturals o dels

béns del patrimoni cultural.

La redacció donada per la Llei de les 3 Rs (disposició final dotzena, apartat quinze), amplia

aquesta possibilitat d’extensió del destí d’aquests béns a “finalitats de caràcter socio

econòmic per atendre les necessitats que requereixi el caràcter integrat d’operacions de

regeneració urbana”.

Finalment, la LRSAL (disposició final quarta) introdueix un nou apartat 5 a l’article 39 de la

Llei del Sòl, en el sentit que, excepcionalment (?) els municipis podran destinar el

patrimoni municipal del sòl a reduir el deute comercial i financer de l’Ajuntament, sempre

que tingui aprovat el pressupost de l’any en curs i liquidat l’anterior, tinguin el registre del

PMS correctament actualitzat i que les seves partides estiguin contabilitzades al pressupost

4

municipal, que existeixi un acord del plenari municipal en aquest sentit i que existeixi

autorització de l’òrgan que exerceix la tutela financera (Generalitat). Aquest destí del

patrimoni a reduir deute municipal ha de ser compensat mitjançant els ingressos corrents

dels anys següents (deu anys com a màxim), per tal de “retornar” al patrimoni municipal

de sòl les “bestretes” extretes.

Per tant, no es tracta d’un nou destí del patrimoni municipal de sòl. Es tracta de la seva

“utilització”, d’un avançament del seu valor per a compensar dèficit, avançament que

haurà de ser retornat o restituït en el compte propi d’aquest patrimoni. Aquesta

“reposició” només podrà ser amb nou patrimoni (?) o en diners. Resten molts interrogants.

Però en qualsevol cas, s’intueix que l’ús d’aquesta possibilitat excepcional serà molt

limitat.

3. El paper de les institucions locals supramunicipals.

A la LRSAL es parla de forma reiterada les entitats locals supramunicipals esmentant “les

diputacions o entitats equivalents”. No hi ha dubte de que a l’àmbit català una d’aquestes

entitats equivalents és l’àrea metropolitana, i, concretament, la única existent que és la

de Barcelona.

Les entitats locals supramunicipals assumeixen un paper de:

a) Coordinació dels serveis municipals entre si per a la garantia de la prestació integral i

adequada (art. 26.1.a). Els serveis segueixen sent prestats pels municipis, però la

coordinació pot incloure l’elaboració de bases comunes mínimes, la unificació de

criteris i l’establiment de plans de conjunt.

b) Assistència i cooperació jurídica tècnica i econòmica als serveis municipals (són

prestats pels municipis)

c) Prestació de serveis de caràcter supramunicipal . Aquest caràcter ha de ser declarat

per les lleis sectorials o, en virtut d’aquestes, pels instruments de planificació.

d) La subrogació en la prestació, quan no resulti eficient econòmicament la gestió

municipal (el servei passa a ser prestat per l’ens supramunicipal).

Doncs be, totes aquestes fórmules són les que es posen a disposició dels ens

supramunicipals per gestionar els serveis i entenem que tot allò que es refereix a

l’habitatge ha de tenir necessàriament abast i caràcter supramunicipal, especialment en el

cas metropolità, on les polítiques d’habitatge ultrapassen l’àmbit estrictament municipal.

Precisament en aquesta matèria el mercat és únic a l’àmbit metropolità.

Entenem que en el marc de la Llei de RSAL i de la futura Llei de governs locals de

Catalunya, l’Àrea Metropolitana ha d’estar dotada de competències més clares en aquesta

matèria, declarant aquest servei com d’àmbit i de competència metropolitana i

contemplant, si de cas, la delegació als municipis per a la gestió sota criteris homogenis i

d’eficàcia.

5

4. El cas de l’Àrea Metropolitana de Barcelona

Aquestes reflexions són aplicables estrictament a l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

Recordem que la Llei de la seva creació, de 2010, estableix, en primer lloc, la competència

genèrica de l’Àrea en matèria d’habitatge assequible (art.36.e), i que la lletra h) del

mateix article li atribueix la competència en matèria d’habitatge segons determinin les

lleis, a més de les que li deleguin els ajuntaments.

Per tant, veiem que la Llei general de bases de règim local preveu que l’Àrea

Metropolitana pugui coordinar els serveis municipals i fins i tot prestar-los quan tinguin

caràcter supramunicipal, i que aquest caràcter ve donat per les lleis sectorials i pels seus

instruments de planificació. D’altra banda, la Llei especial de l’Àrea Metropolitana li

atribueix competències en matèria d’habitatge, segons determinin les lleis sectorials. En

aquest sentit, l’article 8,2 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge,

reconeix als ens locals, en general, la competència per a la promoció i gestió, en el marc

dels instruments locals i supralocals de planificació. També els ens d’àmbit superior al

municipi poden prestar assistència tècnica, jurídica i financera.

A la Llei del dret a l’habitatge, és prevista la programació supralocal d’habitatge, amb

preferència de l’actuació municipal mitjançant plans o programes de caràcter sectorial o

urbanístic. Si l’àmbit metropolità té la naturalesa d’àmbit unitari per a la planificació

urbanística mitjançant un instrument supramunicipal (Pla Director Urbanístic) i, si aquest

instrument ha de contenir la programació metropolitana de sòl i habitatge, és evident que

l’ens metropolità assumeix la competència de planificació, programació i execució de

polítiques d’habitatge, que inclouen la coordinació de les accions a nivell municipal.

Pel ple exercici d’aquestes competències caldrà que la institució metropolitana es doti del

necessari instrument, que pot ser urbanístic (Pla Director Urbanístic Metropolità) o

sectorial (programa supralocal d’habitatge). En tot cas, el seu contingut ha de permetre la

concertació de polítiques d’habitatge amb l’Administració de la Generalitat (arts. 13 i 14 de

la Llei del dret a l’habitatge).

Finalment, només resta una reflexió sobre l’àmbit territorial idoni per les polítiques

supramunicipals en matèria d’habitatge. Aquest àmbit no ha de ser forçosament el de tot

el territori metropolità, ja que el mercat de l’habitatge, enormement influït per criteris de

mobilitat i d’accessibilitat, es mou per àmbits funcionals propis. És per això que l’acció

conjunta metropolitana en aquesta matèria ha de comportar una definició dels àmbits

unitaris sub-metropolitans més adequats per a la implantació d’accions conjuntes i

coordinades.