elecciones n° 5

8/2/2019 Elecciones N 5

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DIRECTORA

Magdalena Ch Villanueva

EDITORA

Luz Marina Vera Cabrera

COORDINADORA

Carlota Casalino Sen

CONSEJOEDITORIAL

Samuel Abad Cristbal Aljovn Carlos BlancasJulio Cotler Juan Fernando Jaramillo

Charles D. Kenney Csar Landa

Carmen Mc Evoy Jos Molina Dieter NohlenCatalina Romero Mar tn Tanaka Daniel Zovatto

PER - Ao 4 - N 5 octubre 2005

JEFANACIONALMagdalena Ch Villanueva

JEFEDEGABINETEDEASESORESRubn Enrique Durand Pardo

SECRETARAGENERALLuz Marina Vera Cabrera

GERENTEDEINFORMACINYEDUCACINELECTORALDiana Arias Stella Diez

GERENTEDEGESTINELECTORALFrancisco Calmet Assereto

GERENTEDESUPERVISINDEFONDOSPARTIDARIOSFelipe Alfonso Chan Len

GERENTE (E) DEORGANIZACINYPROGRAMACINDEPROCESOSELECTORALESRubn Enrique Durand Pardo

GERENTEDEFORMACINYCAPACITACINELECTORALTeresa Ins Watanabe Varas

GERENTE (E) DELCENTRODEINVESTIGACINELECTORALLuz Marina Vera Cabrera

GERENTEDEADMINISTRACINYFINANZASRoger Andrs Simich Garca

GERENTEDEINFORMTICAJavier Elmer Cabrera Daz

GERENTEDEASESORAJURDICALuigino Pilotto Carreo

GERENTEDEPLANEAMIENTOCarlos Martn Loyola Escajadillo

GERENTEDECONTROLINSTITUCIONAL

Alfredo Barrientos Minaya

PROCURADURAPBLICAEduardo Raymundo RicardoYrivarren Fallaque


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Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)Jr. Nazca 598, Lima 11, PerCentral telefnica: (51-1) 315-8080Correo-e: [email protected]:

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2002-5121

Lima, octubre de 2005

ESTILOYCUIDADODEEDICIN

Odn Del Pozo

DISEOYDIAGRAMACINJorge Kajatt Mera

IMPRESINFIM ART Editores & Impresores S.A.

Aunque laONPE auspicia esta publicacin, el contenido es de responsabilidadexclusiva de los autores.


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Presentacin

ESESPECIALMENTERELEVANTE, para la Oficina Nacional de Procesos Elec-torales (ONPE), promover la difusin, discusin y reflexin en torno a te-mas vinculados a la Ley de Partidos Polticos (Ley N. 28094), en general,as como a los temas de rendicin de cuentas y democracia interna par ti-darias, en particular. Adems, en cumplimiento del mandato de la men-cionada norma Ttulo VI: Del financiamiento de los Partidos Polticosdesde setiembre de 2004 la Gerencia de Supervisin de Fondos Par tida-rios es la unidad orgnica encargada de efectuar entre otras funcionesla super visin, verificacin y control externos de la actividad econmico-

financiera de los partidos polticos.

Desde que inici sus actividades, dicha gerencia ha desarrollado unaintensa labor con los lderes y cuadros intermedios de los partidos polti-cos a travs de diversos seminarios, talleres y reuniones de trabajo, tantoen el mbito central como en los comits provinciales y depar tamentales.La finalidad es aportar al proceso de institucionalizacin y formalizacinde los par tidos polticos. En esa lnea, se han publicado y distr ibuido cinconmeros del boletn Par tidos y Democraciay se ha puesto a disposicinde los interesados un mdulo en Internet con informacin fundamentalpara y sobre los partidos polticos. De la misma forma, los tesoreros ycomits electorales par tidarios cuentan con carpetas de trabajo, folletos ymanuales diversos que esperamos constituyan herramientas idneas yeficaces para culminar el proceso mencionado.

De conformidad con el mandato legal, se puso en debate pblico du-rante tres meses un texto de Reglamento de Financiamiento y Supervi-

sin de Fondos Par tidarios, luego de recopilar los aportes que tuvieron abien proporcionarnos, ste fue aprobado y se encuentra vigente desde


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marzo del presente ao. Asimismo, fueron publicadas las resolucionesque aprueban los formatos para la presentacin de los informes financie-ros que deben entregar los par tidos polticos, as como las que han pues-to en prctica el financiamiento indirecto que otorga el Estado a los parti-dos con representacin en el Congreso en poca no electoral.

Consideramos adecuado destacar que los par tidos polticos peruanoshan cumplido con entregar por primera vez sus informes de rendi-cin de cuentas, tal como se establece en el reglamento mencionado. Enese sentido, la ONPE ha recibido los informes de los veintiocho partidospolticos inscritos a la fecha. A partir de ello se inicia la etapa de verifica-

cin y anlisis de la informacin entregada, para luego realizar la divulga-cin correspondiente.

Dentro de este marco, la ONPE presenta ahora al pblico lector el n-mero 5 de la Revista Eleccionescorrespondiente al primer semestre de2005. Esta publicacin se encuentra a cargo del Centro de InvestigacinElectoral, unidad orgnica que ha coordinado para esta entrega un total denueve colaboraciones de distinguidos especialistas nacionales y extranje-ros. As, este volumen se ha dividido en cuatro secciones generales: I)

Rendicin de cuentas partidarias; II) Temas poltico-electorales; III) His-toria electoral; y, IV) Mundo electoral.

En el campo de la rendicin de cuentas par tidarias contamos en estaocasin con dos artculos. El primero pertenece a Delia Ferreira y llevapor ttulo La rendicin de cuentas par tidarias. El segundo es una cola-boracin de Flix Ulloa, quien aborda su tema a travs del trabajo tituladoAplicacin efectiva de las normas en los regmenes de financiamientopoltico y de sanciones. Una visin comparativa en Amrica Latina.

El artculo de Delia Ferreira es singularmente importante y pertinen-te para el proceso de fortalecimiento de la democracia peruana, pues es-tablece cules son los principios esenciales que subyacen en la rendicinde cuentas partidarias. Asimismo, muestra el panorama poltico generallatinoamericano en el proceso de utilizar la rendicin de cuentas comouna herramienta que refuerce la calidad de la democracia y un mecanis-mo para evitar que la corrupcin perturbe la poltica. Seala tambin las

etapas en la evolucin de la legislacin en materia de transparencia, ascomo la necesidad de los partidos polticos de adecuar sus estructuras


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organizativas para cumplir con este mandato. Pone nfasis en los requisi-tos que debe contener el sistema de control, las instituciones que debencrearse, los tipos de registros y balances, tanto de los ingresos (pblicoscomo privados) como de los egresos. Sin embargo, advierte que no essuficiente la existencia de la norma y su aplicacin, todo ello tiene comoobjetivo fundamental que la democracia sea de calidad. Por esa razn esnecesaria la construccin de una cultura de transparencia, integridad ycontrol, tanto entre los partidos polticos como en los mismos ciudada-nos. El mediador entre la ciudadana y los par tidos polticos para el casode la rendicin de cuentas par tidarias sera entonces el rgano de con-trol, el mismo que debe cumplir con las tareas designadas para ello: acopio

del registro elaborado por los par tidos polticos, control y publicidad.

Flix Ulloa seala los principios jurdicos y polticos que deben tomar-se en consideracin para organizar un cuerpo normativo que garantice unadecuado desarrollo del Derecho electoral en materia del financiamientode los recursos partidarios en la regin latinoamericana. Recuerda al lec-tor que este proceso de modernizacin de la democracia tiene, en lasinstancias par tidarias, los rganos coadyuvantes del control y aplicacinde las normas. Asimismo, propone una conceptualizacin del sistema nor-

mativo acorde con las caractersticas de Amrica Latina. Da cuenta de lastendencias que presentan las normas existentes, los tipos de organismosencargados del cumplimiento, vigilancia y control, el rgimen de sancio-nes, los procedimientos administrativos y judiciales y la solucin alternade conflictos. En ese sentido, el aporte de Ulloa es relevante porque pro-pone instrumentos estrictos, consistentes y pertinentes a la cultura pol-tica regional sin que ello signifique un exceso de sanciones pecuniarias,administrativas y penales. Ello debido a que como seala el autor alestar estrechamente vinculado el sistema electoral con la poltica, msall de la simple sancin al infractor, los ilcitos electorales implican unaconducta abstencionista de par te del electorado.

La segunda seccin de esta revista desarrolla temas poltico-electora-les y contiene tres colaboraciones. La primera per tenece a Daniel Zovattoy se titula La reforma poltico-electoral en Amrica Latina. Evolucin,situacin actual y tendencias, 1978-2005. La segunda es de Carlos Blan-cas Bustamante y lleva por ttulo La Ley de Partidos Polticos. Anlisis

jurdico. La tercera colaboracin ha sido remitida por Csar Landa Arro-yo bajo el ttulo Antejuicio poltico.


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A travs del anlisis de dieciocho pases de la regin, Daniel Zovattomuestra un panorama general de las tendencias polticas y electorales delas ltimas dos dcadas en Amrica Latina. As, inicia el artculo dandocuenta del contexto en el cual se ha producido el proceso de(re)democratizacin poltica en Latinoamrica y de las caractersticas pro-pias que tiene en comparacin con el resto de los procesos democrticosdel mundo. En ese sentido sostiene que hay un retraso en las formas dehacer poltica y en las maneras de pensarla. Igualmente, indica que nosencontramos en un perodo de segunda generacin de reformas donde sehace hincapi en la dimensin institucional y social, as como en una reva-lorizacin de la poltica. Considera que la regin de Amrica Latina re-

quiere una renovada agenda de reforma poltica que apunte a una mayor ymejor representacin y gobernabilidad. Al ser un tema complejo, ha de-sarrollado su exposicin en tres ejes: a) reformas del rgimen de gobier-no; b) reformas del sistema electoral; y, c) reformas de los partidos pol-ticos (en materia de democratizacin interna y financiacin).

Con respecto al primer eje, Zovatto demuestra que las ltimas dosdcadas se caracterizaron por la redaccin de nuevas Constituciones (tre-ce casos), adems de impor tantes modificaciones en las que se mantuvo

el texto constitucional. Uno de los principales debates que contina sien-do motivo de discusin es el referido al rgimen poltico-electoral. Enrelacin con el segundo eje de anlisis, el autor seala que el conjunto decambios puede, a su vez, ser organizado en tres temas. El primero serefiere al sistema electoral, donde la tendencia presentada por la regines moverse de la frmula de mayora relativa que predomin hasta ladcada de 1970 al sistema de doble vuelta. El segundo tema aborda lareeleccin presidencial, y el tercero trata de la simultaneidad en la elec-cin presidencial y parlamentaria y si sta tiene o no efecto de arrastre.Tambin seala el autor con relacin a las elecciones al Parlamentoque en Amrica Latina predominan los pases que utilizan las listas cerra-das y bloqueadas.

En lo referido al tercer y ltimo eje de anlisis las reformas a lospartidos polticos, Zovatto aborda los dos aspectos centrales que hansido objeto de reforma en este perodo: la democratizacin interna y elfinanciamiento de los partidos polticos. Entre las caractersticas que

presentan los sistemas de par tidos polt icos en Amrica Latina, el autorseala que stos son en su mayora moderadamente multipar tidistas,


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medianamente institucionalizados, tienen un grado medio de polarizaciny bajos ndices de confianza ciudadana. Respecto de la democracia internasostiene que con independencia del mecanismo utilizado por los par tidospolticos, sta ha ganado progresivamente terreno, pero tambin hay per-sistencia de fuertes tendencias a la centralizacin en el proceso de tomade decisiones. Finalmente, analiza el financiamiento de los par tidos polti-cos. Al respecto seala que este tema ha presentado creciente intersdebido a que los costos de las campaas se han elevado, mientras que losingresos de los partidos han disminuido. Si a dicho elemento se aade lacrisis tica en la funcin pblica, entonces se explica la necesidad de pro-piciar reformas tendentes a lograr mayores ndices de publicidad, trans-

parencia y rendicin de cuentas para que se constituyan en herramientascontra la corrupcin en la polt ica y para mejorar la calidad de la democra-cia. Sin embargo considera que algunos aspectos fueron sobrerregulados,mientras que otros no lo han sido del todo. Propone por ello una estrate-gia holstica para abordar este tema de tal manera que la democracia serefuerce y se proteja de influencias de grupos de inters ilegales. Estaestrategia comprende tres elementos: mejoramiento del marco norma-tivo, fortalecimiento de los rganos y mecanismos de control, junto conuna activa par ticipacin en el seguimiento y control por par te de la so-

ciedad civil.

El ar tculo de Carlos Blancas Bustamante, La Ley de Par tidos Polticos.Anlisis jurdico, es un exhaustivo anlisis de la Ley N. 28094 respecto delos fines y objetivos de los partidos, su constitucin, organizacin y las nor-mas sobre democracia interna. Ubica cada aspecto de dicha ley en sus ante-cedentes jurdicos e institucionales. En ese sentido, el texto constitucionalvigente configura el rgimen legal de los par tidos polticos de acuerdocon lo sealado por el autor al menos en tres aspectos: funcionamientodemocrtico, financiamiento y acceso a los medios de comunicacin so-cial del Estado. La norma especfica a los par tidos polticos instituye en-tre sus fines y objetivos aquellos que son generales y que todos debentener en consideracin, los mismos que el autor establece comoheternomos, y aquellos otros que cada par tido configura en su ideario yestatutos. Uno de los temas desarrollados por el autor en la seccin Cons-titucin y reconocimiento de los partidos versa sobre los mecanismosde proteccin que las sociedades establecen para garantizar el sistema

democrtico, bajo el principio de democracia que se defiende. Por lti-mo, otro de los aspectos desarrollados y analizados est vinculado al tema


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de la democracia interna en los par tidos, el mismo que significa la modifi-cacin de la cultura poltica latinoamericana basada en torno a figuras ocaudillos. As, la democracia moderna en Amrica Latina, y de maneraparticular en el Per, pasa por la evaluacin de las normas y de las prcti-cas que se estn desarrollando en los ltimos tiempos.

El artculo de Csar Landa Arroyo, titulado Antejuicio poltico, anali-za dicho instrumento de control a la luz de lo establecido por la Constitu-cin Poltica del Per y por el Reglamento del Congreso. Al respecto ob-ser va los lmites que hay en su regulacin. El autor sostiene que, en par-te, los orgenes de las dificultades observadas en el antejuicio poltico se

encuentran en la manera cmo fue modificada su esencia al pasar del tex-to de la Constitucin de 1979 al de 1993. Igualmente, analiza las dificulta-des presentadas en el Parlamento cuando se lleva a cabo el procedimien-to de conformidad con la regulacin actual, tanto para el antejuicio pordelito de funcin como por el de infraccin de la Constitucin.

La seccin Historia electoral cuenta en esta ocasin con dos ar tcu-los. El primero corresponde a Gregory D. Schmidt cuya colaboracin lle-va por ttulo Crimen per fecto? Personeros, observadores y fraude en

el escrutinio de la eleccin presidencial del ao 2000 en el Per. El se-gundo pertenece a Cristbal Aljovn de Losada quien titula su trabajo Vo-tos y bayonetas: Per 1825-1851.

En el artculo entregado por Gregory D. Schmidt se analiza el procesoelectoral peruano correspondiente a la primera vuelta de las eleccionesgenerales del ao 2000. El autor pone en relieve el papel de los personerosy las caractersticas que tuvo el fraude en dicho proceso. En ese sentido,este trabajo invita a la reflexin sobre el papel clave que cumplen los ciu-dadanos miembros de mesa como garantes de un proceso limpio.

En Votos y bayonetas: Per 1825-1851 Cristbal Aljovn de Losadaexplica las caractersticas de las normas y prcticas de la Repblica tem-prana. Se trata de una sociedad heredera de relaciones jerrquicas, perso-nales y estamentales pero que ha incorporado el discurso democrticomoderno y el republicanismo francs. Por ello el investigador sostieneque la cultura poltica del Per decimonnico fue ante todo de personali-

dades, clientelismo y de pactos. Otro elemento interesante de este pero-do es que el concepto legitimidad se presenta polismico. As, cada actor


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poltico tiene su propia interpretacin acerca de lo que entiende por legi-timidad y tambin por soberana. Un aspecto que vale la pena destacar esque dichos actores caudillos y otros finalmente coincidan desde susdistintas perspectivas en que a travs de las elecciones lograban alcanzarlegitimidad, pues haban llegado al poder con el apoyo de la milicia y/ o delos militares. Con este trabajo, el autor nos ofrece un panorama generalde la manera cmo se llevaban a cabo los procesos electorales durantela primera mitad del siglo XIX, desde la confeccin del cuerpo electoral(listas de votantes), las jornadas para elegir a los electores, la conforma-cin de los colegios electorales de provincia y la rati ficacin del nombra-miento de los elegidos en dichos colegios. En cada etapa, entran en

juego un conjunto de tensiones propias de la sociedad de la poca y queda luces sobre lo andado por nuestro pas en la configuracin del siste-ma electoral.

La cuar ta y ltima seccin es Mundo electoral. All se revisan dosprocesos electorales en curso. El primero corresponde a Chile y el se-gundo al Bundestag o Parlamento alemn. Contamos con los apor tes deEduardo Araya y de Omar Handabaka, respectivamente. Ambos autorespresentan el panorama general, explican brevemente el sistema electoral

y los elementos que se deben tomar en consideracin cuando se busca lacomprensin de dichos procesos electorales.

Finalmente, slo nos queda sealar nuestro deseo de que el lector inte-resado en los temas poltico-electorales encuentre en estos artculos brevemente presentados el estmulo suficiente para motivar el estudiode los temas propuestos en el contenido de la Revista Elecciones. Asimis-mo, queremos hacer pblico nuestro agradecimiento a cada uno de los au-tores que de manera tan generosa nos han brindado sus ar tculos, as comoa los integrantes del Consejo Editorial de la revista, quienes han par ticipa-do en cada etapa del proceso de organizacin de esta publicacin.

Carlota Casalino SenCoordinadora


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De las ilustraciones

Una de las races de la cultura poltica pe-ruana descansa en el sistema iberoameri-cano configurado durante el perodo colo-nial. En ese tiempo, los ceremoniales p-blicos eran profundamente religiosos enel sentido ms amplio del trmino. Comoseala Carolyn Dean, en el Cusco se pro-dujo un fenmeno par ticular: la festividadcatlica romana del Corpus Christi, al sertrasladada a los Andes, incorpor el imagi-

nario indgena. De esa manera, cada par tede la sociedad colonizadores y coloni-zados encontr en un mismo smbolodistintos significados. Posteriormente,cuando se funda la Repblica del Per, lafuerte tradicin sacra del ceremonial p-blico barroco es trasladada a las prcticaspolticas. As, las marchas y ceremonialescvicos constituirn un elemento esencialde la pedagoga patr itica y, por lo tanto,

influirn en la construccin del ciudadano.

Por lo sealado en el prrafo anterior hemos incluido detalles de pinturas cusqueasrepresentando el Corpus Christi. Las ilustraciones han sido tomadas del libro de CarolynDean Los cuerpos de los Incas y el cuerpo de Cristo. El Corpus Christi en el Cuscocolonial, editado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y el Banco Santander,en Lima, el ao 2002 (253 p.). Agradecemos a Jos Carlos Balln, Director del FondoEditorial de laUNMSM, por la autorizacin correspondiente.


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Contenido

ESPECIAL: RENDICINDE CUENTASDE PARTIDOS POLTICOS

La rendicin de cuentas par tidarias 15Delia M. Ferreira Rubio

Aplicacin efectiva de las normas en los regmenes 31de financiamiento poltico y de sanciones.Una visin comparativa en Amrica LatinaFlix Ulloa

TEMAS POLTICO-ELECTORALES

La reforma poltico-electoral en Amrica Latina. 75Evolucin, situacin actual y tendencias, 1978-2005Daniel Zovatto G.

La Ley de Par tidos Polticos. Anlisis jurdico 105Carlos Blancas Bustamante

Antejuicio poltico 125Csar Landa

HISTORIA ELECTORAL

Crimen perfecto? Personeros, obser vadores y fraude 141en el escrutinio de la eleccin presidencial del ao 2000

en el PerGregory D. Schmidt


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Votos y bayonetas: Per 1825-1851 173Cristbal Al jovn de Losada

MUNDO ELECTORAL

Elecciones presidenciales en Chile 205Eduardo Araya

Elecciones para el Bundestag el 18 de setiembre? 211Omar Handabaka

DELOSAUTORES 217


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ESPECIAL

RENDICIN DE CUENTASDE PARTIDOS POLTICOS

Annimo, 1674-1680, Cofradas de cuatro santos, serie del Corpus Christi


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Elecciones(2005) 5 , 15

1. RENDICINDECUENTASYTRANSPARENCIA: ANTDOTOSCONTRALACORRUPCIN

La rendicin de cuentas es uno de los pilares que sostienen cualquierrelacin de representacin, sea sta privada o pblica. El concepto seemparenta con la responsabilidad de quien administra en nombre de otrosy, por lo tanto, est sujeto a un control de sus actos. Rendicin de cuentas,responsabilidad y control son elementos centrales de las democraciasmodernas basadas en la idea de representacin.

La rendicin de cuentas no slo referida a cuestiones econmicas,sino tambin sustantivas es uno de los deberes esenciales de quiengestiona asuntos de terceros. As, dar cuenta es informar, justificar, expli-car qu se hizo, cmo y por qu. La rendicin de cuentas permite contro-lar, analizar y valorar la accin de una persona o institucin a fin de apro-bar o no lo actuado.

En el mbito poltico, la rendicin de cuentas se regula y practica dediversa forma y con variados alcances; la mayora de los pases prev lapresentacin peridica de informes y reportes del Ejecutivo al Congre-so sobre la marcha de los asuntos pblicos, as como la obligacin de dara conocer y entregar a los correspondientes rganos de control informessobre ejecucin presupuestaria y balances, reportes sobre desarrollo depolticas, rendimiento de gestin por programas y objetivos, etc. Estasrendiciones de cuentas son la condicin previa a la evaluacin de la laborde las autoridades y permiten el ejercicio de la funcin de control, clave

en el funcionamiento del Estado moderno. La rendicin de cuentas es unapar te esencial de la responsabilidad, en el sentido de la asuncin de las

La rendicin de cuentas partidarias

Delia M. Fer reira Rubio


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DELIA M. FERREIRA RUBIO16

consecuencias de los actos y decisiones, y por tanto uno de los pilares delbuen gobierno (cf. Prats 2005).

La rendicin de cuentas de las personas jurdicas en general est regu-lada como una obligacin de las autoridades hacia los miembros de lasociedad o asociacin. Modernamente, la legislacin establece que lasrendiciones de cuentas en materia econmica los balances y estadoscontables deben registrarse y hasta en algunos casos publicarse, paradejar a salvo los derechos de terceros posiblemente afectados. A mayorresponsabilidad pblica, mayores son las obligaciones; as, las exigenciasde rendicin de cuentas, registro y publicidad son superiores para las so-

ciedades annimas que cotizan acciones en el mercado burstil, en com-paracin con las que debe cumplir una simple asociacin civil.

Tradicionalmente, la rendicin de cuentas en los partidos polticos es-taba centrada en la relacin autoridades par tidarias/ miembros del par ti-do. Los rganos ejecutivos rendan cuenta ante las convenciones o asam-bleas. Los funcionarios electos en representacin del par tido informabana sus rganos par tidarios sobre su gestin. En lo que haca al manejo defondos, los partidos actuaban casi como cualquier otra persona jurdica: al

cierre del ejercicio hacan el balance. En algunas legislaciones se exigatambin la publicacin del balance, pero la intervencin de la autoridadera de carcter meramente registral.

La creciente preocupacin por la corrupcin que involucra a los parti-dos polticos y al aparato estatal y la bsqueda de antdotos para estasprcticas que afectan no slo la calidad de las democracias, sino inclusoel desarrollo econmico de los pases y el bienestar de la poblacinpusieron el foco en las vinculaciones entre los dirigentes y funcionarios ylos representantes de los intereses econmicos. En particular se advirtique una de las reas ms sensibles era la del financiamiento de las campa-as electorales que involucraban sumas cada vez ms elevadas que esta-ban libres de controles eficaces, se mantenan en una zona de opacidad yorientaban o determinaban significativamente la accin de los funciona-rios una vez electos.

Existe la percepcin y la presuncin de que toda actividad poltica es

por naturaleza corrupta. Los resultados del Barmetro Global de Co-rrupcin edicin 2003 de Transparency International dan cuenta de


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LARENDICINDECUENTASPARTIDARIAS 17

esa percepcin de la poltica. En ese estudio se formul la siguiente pre-gunta a los ms de treinta mil encuestados en 44 pases: si tuviera unavarita mgica y pudiera eliminar con ella la corrupcin de una de las si-guientes instituciones cul elegira primero? En 33 pases entre ellosArgentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panam y RepblicaDominicana los encuestados sealaron como primera opcin a los par-tidos polticos.1 En 2004 una encuesta encargada por el World EconomicForum (WEF) revel resultados similares sobre la deshonestidad de losdirigentes polticos: el promedio mundial fue de 63%. Latinoamrica es laregin del mundo donde los polticos tienen peor imagen con relacin asu honestidad: el 87%de los encuestados opin que son deshonestos (se

destacan pases como Ecuador con el 96%, Mxico con el 93%, Bolivia yPer con el 91%).2

La sospecha de que la corrupcin invade todos los aspectos relevantesde la vida poltica e institucional, al punto de casi identificarse con ellos, esuno de los factores que afectan la confianza en la democracia y sus institu-ciones. Este fenmeno es claramente perceptible en Amrica Latina, comoregistra ao a ao el Latinobarmetro. Sin perjuicio de mantener el res-paldo a la democracia como forma de gobierno, la poblacin manifiesta

una gran desconfianza particularmente con relacin a las institucionesbsicas de la democracia representativa: el Congreso, los partidos polti-cos y el Poder Ejecutivo. En 2004, el promedio de confianza (muchaconfianza + algo de confianza) en esas instituciones en los 18 pases dela regin fue del 18%para los par tidos polt icos; del 24%para el Congresoy del 36 %para el Poder Ejecutivo.3

En este contexto, la bsqueda de transparencia se presenta como unaestrategia clave en la lucha contra la corrupcin, como complemento de losenfoques clsicos que ponen el acento en las respuestas sancionatorias. Elconcepto de transparencia es complejo y se vincula con la exigencia deestndares de integridad en la accin poltica, empresarial, sindical y parti-daria. La exigencia de transparencia empieza por la publicidad y el acceso a

1. .

2. Gallup para el World Economic Forum, encuesta Voice of the People 2004. en la seccin M edia, sur veys.

3. . Una sntesis de los resultados puede verse en The Economist, 12 deagosto de 2004, y en La Nacin (Buenos Aires), 14 de agosto de 2004.


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la informacin, pero no como fines en s mismos, sino como herramien-tas indispensables para el ejercicio del control de legalidad, la auditoraeconmica y la puesta en marcha de la responsabilidad poltica.

Sin perjuicio de sealar que en la actualidad se advierte en AmricaLatina una tendencia a ampliar la exigencia de transparencia hacia cues-tiones como la afiliacin, la eleccin de autoridades par tidarias y la selec-cin de candidatos, abordaremos en el presente ar tculo la problemticade la rendicin de cuentas econmico-financiera de los par tidos polticos,como condicin indispensable pero no suficiente para la transparencia enel financiamiento de la poltica.

En materia de manejo de fondos por parte de los par tidos polticos, latransparencia contribuye a mejorar la calidad del proceso democrtico,pues:

a) mejora la calidad de la informacin del elector/ ciudadano;b) facili ta la identificacin de vinculaciones entre polticos y secto-

res de inters;c) genera incentivos para evitar conductas corruptas o, por lo me-

nos, aumenta el costo o el riesgo;d) permite la verificacin del cumplimiento de las normas sobre

financiamiento;e) pone obstculos a la desviacin de fondos pblicos a favor del par-

tido de gobierno;f) genera incentivos para el control recproco de los par tidos pol-

ticos;g) brinda insumos y parmetros para la evaluacin de las decisiones

de los funcionarios.

La evolucin de la legislacin en materia de transparencia delfinanciamiento de los partidos y de las campaas electorales presentadiversas etapas. La primera se caracteriz por la exigencia de presentarrendiciones de cuentas a organismos de control con competencia espec-fica en materia de partidos polticos. Un segundo paso se orient a laregulacin detallada de la forma y contenido que deben tener las rendicio-nes de cuentas para permitir el anlisis y comparacin de la informacin.

Finalmente, se generaron mecanismos de difusin y divulgacin de la in-formacin contenida en las rendiciones de cuentas. No basta ya que esos


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datos se registren; no basta tampoco que el organismo de control accedaa ellos, verifique su legalidad y aplique las sanciones correspondientes;es necesario, adems, que se garantice la llegada de la informacin a laprensa y a los ciudadanos, de manera efectiva, sencilla y oportuna.

En materia de regulacin del financiamiento de la poltica es ms im-portante, desde el punto de vista de la calidad del proceso democrtico,la transparencia sobre el origen y destino de los fondos con que los par-tidos y candidatos financian su actividad, que el establecimiento de lmi-tes y restricciones de difcil aplicacin y control. Es necesario facilitar alciudadano informacin sobre quin est detrs de cada candidato. Esta

publicidad, en la medida en que sea completa y opor tuna, posibilita elvoto informado del elector y generar incentivos para que los partidosse controlen recprocamente y ajusten su conducta a los parmetroslegales y a las exigencias de la opinin pblica. La informacin sobrequin financia a un candidato permite, asimismo, verificar la coherenciade su discurso y la verdadera intencin de las medidas de gobierno encaso de resultar electo.

Cul es la situacin en Amrica Latina? (Ferreira 2004; 1998). El ni-co pas que no exige ni siquiera una mnima rendicin de cuentas es ElSalvador. Uruguay abandon su larga tradicin de no exigir rendicin decuentas con ocasin de la eleccin presidencial de 2004. En otros paseses obligatoria la presentacin de registros y libros contables, pero la in-formacin disponible para el rgano de control es reser vada y la ciu-dadana no tiene derecho de acceder a la misma (Nicaragua, Venezuela,Repblica Dominicana, Guatemala y Honduras). En diez pases las leyesprevn mecanismos de publicidad y divulgacin de algn tipo de informa-

cin relacionada con el financiamiento ordinario de los par tidos o con lorelacionado a las campaas electorales. En Costa Rica y Argentina se per-mite la divulgacin de informacin relevante antes del acto eleccionario,lo que apunta a aumentar los elementos de juicio disponibles por el elec-tor antes de decidir su voto. En siete pases las leyes prevn la utilizacinde Internet como medio de difusin de la informacin (Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Mxico). A pesar de estos avan-ces, se detectan todava en la regin serias falencias en materia de dere-

cho de acceso a la informacin pblica y en par ticular a la que se vinculacon el financiamiento de los par tidos.


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2. LLEVARLASCUENTAS

Para poder rendir cuentas apropiadamente, es necesario que los partidosorganicen previamente un sistema de contabilidad, registro y circulacinde la informacin econmico-financiera y de control interno que no sloles facilite la presentacin en tiempo y forma, ante los rganos de con-trol de los balances y estados contables que exige la ley, sino que lespermita administrar razonable y eficientemente sus recursos, de origenpblico y privado. Este aspecto, relacionado con la organizacin internadel partido, muchas veces es descuidado con la consecuencia inmediatadel incumplimiento y deslegitimacin de la normativa que busca el con-

trol y transparencia del manejo de fondos partidarios.

Es frecuente escuchar quejas de las autoridades partidarias cuando enun pas se introducen normas que exigen la rendicin de cuentas, detalla-da y ordenada, del ingreso y egreso de fondos en las arcas par tidarias, conrespaldo documental slido. Para cumplir con lo que la ley exige vamosa necesitar un equipo de contadores (!), protestan los dirigentes par tida-rios. Evidentemente, necesitan un contador, pero adems de eso precisanabordar la problemtica de la organizacin administrativa del partido, su-

perando las rmoras de la improvisacin, la falta de profesionalismo y lairracionalidad en la gestin de fondos.

Las normas sobre financiamiento de la poltica en cualquier pas notienen la finalidad de asfixiar a los partidos en una maraa burocrticacostosa y muchas veces ineficiente sino la aplicacin de principios deorden, racionalidad y transparencia en el manejo de fondos, que incluyenimportantes sumas que provienen del presupuesto pblico, es decir, delbolsillo de los contribuyentes. Para ello, los partidos deben adecuar susestructuras organizativas en cuanto a los procesos de decisin, ejecuciny control interno de las medidas econmico-financieras, teniendo en cuenta

entre otros los siguientes principios: a) diferenciacin de funciones;b) claridad en la asignacin de competencias; c) sencillez y agilidad deprocedimientos; d) ejecucin eficiente de las decisiones; y, e) control opor-tuno y eficiente de la gestin.

La competencia para la toma de decisiones econmicas es un recurso de

poder muy relevante en el cuadro de poder interno de los partidos; as, lamodalidad que se adopte debe ser coherente con el perfil de distribucin


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del poder que desea adoptar el partido. La competencia para tomar estasdecisiones puede estar distribuida o concentrada; puede, igualmente, dejarmayor o menor margen de intervencin a las minoras par tidarias, puedetambin ser asignada a uno o varios niveles de decisin unipersonal o cole-giada, y puede finalmente estar centralizada o descentralizada en rganoslocales. Ninguna de estas decisiones ser inocua en cuanto a la configura-cin del formato de liderazgo y poder interno (cf. Panebianco 1990).

Es obvio que la organizacin y procedimientos que el partido adoptedeben atender a las par ticularidades de la normativa aplicable en cadapas. As, por ejemplo, hay legislaciones que concentran el manejo de

fondos y la obligacin de rendir cuentas en los par tidos, excluyendo deesa responsabilidad a los candidatos; otras ponen a stos en el centro dela escena al asignarles el manejo de los fondos de campaa con indepen-dencia del partido que los postule.

Una tendencia generalizada en materia de financiamiento de la activi-dad poltica se dirige a la personalizacin de la responsabilidad en unafigura: el tesorero, el responsable de campaa, agente financiero, etc. Elloapunta a generar incentivos para el cumplimiento fiel de las normas evi-

tando la licuacin de la responsabilidad.

Los sistemas de control interno tienen por finalidad asegurar la racio-nal administracin de los recursos, verificar la exactitud de la informacineconmico-financiera y su correlacin con la correspondiente documen-tacin de respaldo; facilitar el control de legalidad y garantizar la transpa-rencia en la gestin econmica del partido. Para estructurar su sistemade control interno, la agrupacin poltica debera contemplar algunos ele-mentos bsicos: a) asignacin claramente diferenciada de las funcionesde decisin y ejecucin de los movimientos econmico-financieros; b)procedimientos claros, sencillos y verificables de ingreso y egreso de fon-dos y movimientos patrimoniales; c) diseo de documentacinestandarizada para el registro de las diversas operaciones; d) garanta deidoneidad en el personal y de dotacin de la infraestructura necesaria parael registro y fiscalizacin permanente del manejo econmico-financiero.

Un buen sistema de control interno requiere la fijacin de una serie de

normas y procedimientos para asegurar la transparencia y uso correcto delos fondos, as como la escrupulosa contabilizacin de esos movimientos y


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la organizacin de un sistema confiable de sopor te de informacin de res-paldo para cada movimiento. Cada autoridad o funcionario de par tido esresponsable del cumplimiento de estas normas y procedimientos en elmbito de su competencia, aunque no se trate especficamente de perso-nal contable. Asimismo, el control interno exige la incorporacin de porlo menos un profesional contable habilitado que tendr a su cargo las ta-reas de registro, formulacin de balances y elaboracin de los estadoscontables, conforme con las reglas de contabilidad vigentes en el pas.

El sistema de control interno debera prever tambin la existencia deuna instancia cuya funcin especfica sea el control y auditora. El par tido

puede organizar un mecanismo de fiscalizacin interna a travs de la crea-cin de un rgano generalmente colegiado de revisin de cuentas.Tambin podra optarse por la creacin del cargo de sndico encargado dela misma funcin de control de la legalidad, buena gestin y registro delas actividades econmico-financieras del par tido. Otra opcin es la con-tratacin de una auditora privada externa o bien la celebracin de conve-nios con alguna ONG especializada en el tema e interesada en propiciarmecanismos de auditora y transparencia.

Los partidos deben organizar sus sistemas contables y de informacinde manera tal que, tanto la autoridad pblica como la ciudadana, puedanacceder a las informaciones que son per tinentes de conformidad con lasreglas de financiamiento de las agr upaciones polticas y que ofrezcan uncuadro exhaustivo y veraz de todos los movimientos econmico-financie-ros del partido, de su situacin patrimonial y de la gestin de los recur-sos. Como requisito mnimo, los registros contables de estas organizacio-nes deben componerse de todos los libros que exija la autoridad fiscalcompetente en cada pas; en el registro y organizacin de la informacindebern cumplirse tambin las reglas y criterios adoptados por los orga-nismos profesionales.

El partido deber organizar un mecanismo ordenado y accesible dearchivo de documentacin de respaldo, para lo cual podra instrumentarcomo reaseguro de la informacin un procedimiento de conservacindigitalizada de la documentacin. Adems, y salvo que los formatos estnfijados por la autoridad de control, la agrupacin poltica debera disear y

estandarizar los formularios a travs de los cuales quedarn registradaslas distintas operaciones o movimientos de fondos.


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Con vistas a la transparencia que debe orientar el manejo econmicode los partidos, tanto en su funcionamiento ordinario como en lo relativoa las campaas electorales, stos deberan organizar un sistema de infor-macin y registro que les permita no slo cumplir de manera gil, com-pleta y veraz con las presentaciones peridicas exigidas por la ley, sinotambin disponer de todos los datos que pudieran ser necesarios paraofrecer un cuadro an ms completo de su situacin y gestin econmico-financiera. Para cumplir con dichos objetivos, los partidos deberan con-tar con los siguientes registros:

a) Registro de aportes privados. Aqu, para todos los ingresos, de-beran consignarse los siguientes datos: nombre o razn socialdel que aporta, dems referencias (domicilio, etc.), fecha, nme-ro y otros datos del comprobante de ingreso emitido, identifica-cin de la cuenta bancaria correspondiente, monto aportado sies en efectivo o descripcin y valor del bien o ser vicio si setrata de un apor te en especies.

b) Registro de aportes pblicos. En este registro constarn los in-gresos provenientes de fondos pblicos, con indicacin de mon-to, fecha de recepcin y cuenta bancaria en la que ingresan.

c) Registro de gastos ordinarios y registro de gastos de campaa.En estos registros deberan figurar todos los gastos efectuadospor el partido, con indicacin de fecha, monto de la operacin,identificacin completa del proveedor del bien o ser vicio o delreceptor de los fondos, datos del comprobante correspondiente ydestino de los fondos.

Ms all de todas las previsiones instrumentales que se adopten y dela correccin formal y racionalidad de los procedimientos, poco se avan-zar si no se instala en el par tido, sus autoridades, funcionarios, y en lospropios candidatos una cultura de transparencia, integridad y control.

3. RENDIRCUENTAS

Las rendiciones de cuentas de los partidos, para cumplir los objetivos de

transparencia a los que nos hemos referido, no deben ser consideradas yreguladas como una mera formalidad burocrtica de registro, ms o menos


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detallado, de movimientos contables. Resulta necesario distinguir entrelos requisitos de validez contable de un balance o estado de cuenta y laprofundidad y detalle que exige la informacin destinada a hacer demo-crticamente transparente el flujo de fondos en la poltica.

Es creciente el nmero de legislaciones que adoptan lo que se conocecomo balance uniforme al regular la rendicin de cuentas partidarias;de acuerdo con este sistema, la ley exige que los par tidos o candidatos,segn sea el caso, presenten los balances y estados contables en un for-mato uniforme prefijado. La adopcin de balances-tipo tiene la ventaja dela uniformidad de la informacin, lo que permite la comparacin y el an-

lisis y facilita la tarea de los auditores. La adopcin del sistema de balan-ces-tipo debe ir acompaada de la elaboracin de instructivos claros paraguiar la tarea de los encargados de elaborar la informacin contable. Asse hace por ejemplo en Argentina, Mxico y Per.

La informacin solicitada y su grado de desagregacin y detalle estnindudablemente relacionados con las normas sustantivas sobrefinanciamiento de la poltica. Entonces, si la ley autoriza, por ejemplo, lasdonaciones annimas, en el balance y los estados contables esta cifra se

repor tar en forma agregada o a lo sumo discriminada por fecha, pero sindetallar los datos de los aportantes.

Un cuadro completo de los movimientos econmicos de un partido ode un candidato requiere informacin sobre todos los fondos que reciben.En este sentido las rendiciones de cuenta deben contener tanto los apor-tes privados como los provenientes de fondos pblicos. La impor tancia deuna informacin exhaustiva sobre los aportes privados radica en el hechode que difcilmente puede obtenerse esta informacin por otra va. Mien-tras es posible rastrear, en el control de la ejecucin presupuestaria delEstado, el flujo de dinero al menos el lcito girado a los partidos, lamayora de las legislaciones no obliga a los donantes privados a registrarsus aportes a los par tidos o candidatos en forma detallada. Una manera delograr esta segunda va de acceso a los apor tes privados es la de otorgarventajas impositivas o fiscales para esas donaciones; estos beneficios fun-cionan como incentivos para declarar las contribuciones efectuadas.

La mayora de los pases de Amrica Latina que prevn la rendicin decuentas, exigen que sta repor te en forma detallada los nombres de los


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aportantes y los montos que cada uno dona. Entre la informacin solicita-da a los donantes, algunos pases obligan a que stos indiquen su domici-lio; ello permitir, por ejemplo, detectar aportes de una misma persona ogrupo familiar divididos en porciones menores para no violar los lmitesimpuestos por la ley al monto de las contribuciones. As, requieren laindicacin del domicilio o direccin postal: Argentina, Bolivia, Colombia,Ecuador, Mxico, Paraguay y Per. Otro dato que puede resultar signifi-cativo es el relacionado con la profesin o actividad del apor tante y laempresa para la que trabaja, o el nombre del empleador. Esto posibilita ladeteccin de probables contribuciones encubiertas de parte de dichasempresas o de otros donantes que no desean aparecer. En Estados Uni-

dos, por ejemplo, se solicita esta informacin.

Tambin es muy importante que se brinde al organismo de controlinformacin detallada sobre los aportes de fondos pblicos, en el caso deque existan, pues ello permitir comparar y verificar los registros par tida-rios o de candidatos. Es impor tante, asimismo, que se conozca el montoconcreto que el Estado aporta a cada partido y campaa para verificar sise ha cumplido la ley o si se han realizado contribuciones sin respetar lasnormas aplicables, aportes que puedan beneficiar a algn sector poltico

en detrimento de los dems. Se dir, a este respecto, que es suficientecon el control de la ejecucin anual del presupuesto general del Estado;sin embargo, esa revisin de cuentas est ms orientada a la verificacincontable y a la deteccin de casos de malversacin de fondos, que a lainvestigacin desde el punto de vista de la transparencia de la relacindinero/ poltica.

Las rendiciones de cuentas, igualmente, deben reflejar en forma deta-llada los gastos de los par tidos o candidatos. Tener informacin sobre loefectivamente gastado es una va indirecta de verificar la veracidad de losdatos sobre los ingresos. La informacin sobre egresos tiene particularrelevancia en aquellos pases que ponen lmites a los gastos de campaa,o a los gastos en determinados rubros, como por ejemplo, publicidadtelevisiva. Cuando se establece la obligacin de reportar los gastos, segeneran incentivos para transparentar ms ingresos, a efectos de que ladisparidad de las cifras no sea muy llamativa. Los sistemas de aporte p-blico en la forma de compensacin o reembolso de gasto electoral gene-

ran incentivos para la rendicin de cuentas en este rubro, pero puedenprovocar tambin la tendencia a aumentar sin justificativo las cifras de


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gasto, en un intento de obtener ms fondos pblicos que los realmentemerecidos.

Para facilitar las tareas de auditora, cruzamiento y verificacin de losdatos, es impor tante que la informacin sobre gastos efectuados detalleel receptor de los fondos, el monto entregado, la fecha y el concepto porel cual se produce el gasto. Exigen la identificacin de los proveedores debienes y servicios con indicacin detallada de los montos correspondien-tes, entre otras, las legislaciones de Argentina, Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, Mxico y Panam.

La exigencia de mayor volumen de informacin debe estar acompaa-da de la infraestr uctura necesaria para su almacenamiento, cruzamiento ypuesta a disposicin. De nada ser vir pedir informacin exhaustiva si elrgano de control no est capacitado para manejarla, publicarla y permitirel acceso del pblico a dichos informes.4

El elenco de actores obligados a rendir cuentas o presentar cualquiertipo de informacin est relacionado con la forma en que se organizan ydesarrollan particularmente las campaas electorales en cada pas. Si se

controlan los fondos de los par tidos, pero los fondos y gastos de campaase manejan por cuerda separada por ejemplo, a travs de comits decampaa por candidato, fundaciones, sociedades de amigos de los can-didatos u otras entidades, poco se avanzar en materia de publicidad ytransparencia, si no se les requiere tambin a esas entidades la informa-cin de financiamiento de campaa.

Insistimos, una vez ms, en que de nada servir establecer una exigen-cia de rendicin de cuentas que abarque a mltiples actores del procesopoltico, si los organismos encargados de analizar y valorar esa informa-cin no cuentan con los medios humanos y materiales indispensables paraprocesarla.

El momento en que se debe presentar la rendicin de cuentas tendrinfluencia en su utilidad como mecanismo de transparencia. En el caso delas campaas electorales, la mayora de los pases exige una rendicin pos-terior a la realizacin de los comicios. A nuestro juicio, el modelo seguido

4. En el mismo sentido ver Nassmacher 2003: 255-256.


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por las legislaciones de Argentina, Brasil y Costa Rica es ms valioso eneste punto, ya que al requerir rendiciones de cuentas con anterioridad a laeleccin aunque sean parciales, generan la posibilidad de que el p-blico cuente, al momento de decidir su voto, con informacin detallada delfinanciamiento, aun cuando sta sea provisoria e incompleta. La presenta-cin de estos informes previos se debe complementar, una vez realizadala eleccin, con la rendicin final.

El siguiente cuadro resume informacin comparada sobre la regula-cin de las rendiciones de cuentas en los pases de Amrica Latina.5

5. El cuadro refleja informacin general actualizada. Para detalles y variaciones por pas, ver Ferreira2004: 102.

Argentina X X X X X

Bolivia X X X X

Brasil X X X X X X

Chile X X X X XColombia X X X X X

Costa Rica X X X X X

Ecuador X X X X

El Salvador

Guatemala X X X

Honduras X X X X

Mxico X X X X

Nicaragua X X X X XPanam X X X X X

Paraguay X X X X X

Per X X X X

Repblica Dominicana X X X X

Uruguay X X X X

Venezuela X X X X

CUADRO 1Rendicin de cuentas

CONTENIDO

DERENDICIN

APORTES GASTOS

SUJETOOBLIGADOARENDIRCUENTAS

CUNDOSERINDECUENTAS

PASPARTIDOS CANDIDATOS ANTESDE

ELECCINDESPUSDEELECCIN


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4. CONLARENDICINDECUENTASNOALCANZA

La exigencia de la rendicin de cuentas y su regulacin, por muy estrictaque sta sea, es slo el primer paso en el proceso tendiente a aumentar latransparencia en el manejo de fondos de los par tidos y en la relacin dine-ro/ poltica. El logro de estos objetivos supone, adems, la creacin de losorganismos de control adecuados,6 el establecimiento de procesos deauditora eficientes, la creacin de mecanismos de divulgacin y la garan-ta del derecho de acceso a la informacin.

Los organismos de control de este tipo de financiamiento deben ser

independientes del poder poltico, contar con la infraestructura humana yfsica necesaria para desarrollar su labor y tener las competencias sufi-cientes para trascender el rol de meros registradores y archivadores deinformacin para transformarse en actores principales en el proceso deauditora, seguimiento, verificacin, difusin y divulgacin de la informa-cin relacionada con el origen y destino de los fondos que manejan lasagrupaciones polticas y sus candidatos.

La transparencia de la relacin dinero/ poltica no es slo una cuestin

normativa; por el contrario, representa en nuestras sociedades un desafocultural antes que legal. No comprender la naturaleza profunda del pro-blema lleva, en la mayora de los pases de la regin, al recurso fcil depretender cambiar una realidad de secreto y corrupcin con la merapromulgacin de leyes.

Las normas son necesarias, pero no suficientes. Si se pretende mejo-rar la calidad de la democracia, disminuir los grados de corrupcin, mejo-rar la representatividad de los dirigentes y alcanzar estndares razona-bles de buen gobierno, paralelamente deber trabajarse en la construc-cin de ciudadana y en la consolidacin de una verdadera cultura demo-crtica.

Un primer cambio cultural en la forma de enfocar el problema delfinanciamiento de la poltica pasa porque los ciudadanos comprendan quelo que est en juego no es slo el quantumde fondos pblicos destinadosa la poltica o las cantidades que pueden incrementar la fortuna personal

6. Ver, entre otros, Jaramillo 2004: 169-234.


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de los polticos, sino la calidad misma de la democracia y el funcionamien-to de las instituciones. La fiscalizacin del dinero en este mbito contribu-ye a mejorar la equidad en la competencia poltica, la probidad en la admi-nistracin, el empleo razonable de los fondos pblicos, al tiempo que au-menta las defensas de la sociedad frente a la influencia ilegtima de secto-res de inters.

La transparencia en el financiamiento de la poltica aumentar en lamedida en que se genere un clima cultural propicio que recompense a losactores polticos que cumplan con la ley. Un incentivo importante para elacatamiento voluntario de las reglas sera la percepcin de que el valor

transparencia gana elecciones, lo cual no parece ser an la situacin enAmrica Latina. Mientras un 41,9%de la poblacin piense que cierto gra-do de corrupcin es tolerable a cambio de un gobierno eficiente y eficaz,7

las leyes que aspiren a controlar el fenmeno de la corrupcin sern enel mejor de los casos slo parcialmente eficaces.

Evitar la corrupcin vinculada al financiamiento de la poltica y garanti-zar la mayor transparencia en el manejo de los fondos por parte de lospar tidos exige una compleja tarea que involucra la promulgacin de le-

yes, la creacin de organismos eficientes para su puesta en marcha y laampliacin de los canales de par ticipacin ciudadana en el control. Peroesos cambios requieren no slo un consenso poltico formal, sino un ver-dadero compromiso con las nuevas reglas. Finalmente, corresponde a laciudadana una actitud atenta y militante en pro del control y sancin decualquier abuso.

Sin el compromiso tico de los actores polticos, las mejores normasno impedirn el secreto, la malversacin de fondos, la corrupcin, ni eldesgaste del principio de representacin poltica y su reemplazo por lacolonizacin de las insti tuciones por los grupos econmicos poderosos.Se trata pues de generar verdaderos cambios culturales, cambios en laestructura de valores, que permitan mejorar las condiciones sociales parael funcionamiento de las instituciones democrticas.

7. PNUD: La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, junio2004, Ideas y Apor tes, anexos, p. 79.


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REFERENCIASBIBLIOGRFICAS

FERREIRA RUBIO, D.1998 El control del financiamiento de la poltica, en Escenarios Alternativos,N. 4,

pp. 72-78.

2004 Financiamiento poltico: rendicin de cuentas y divulgacin, en GRINER, S. y D.ZOVATTO, (eds.), De las normas a las buenas prcticas. El desafo delfinanciamiento poltico en Amrica Latina, San Jos de Costa Rica: OEA-IDEA,2004, primera parte, captulo 3, pp. 77-106.

JARAMILLO, J.

2004 Los tribunales electorales en Latinoamrica. Un estudio comparativo, en Elec-ciones, Lima: ONPE, ao 3, N. 4, pp.169-234.

NASSMACHER, K.2003 Fiscalizacin, control y cumplimiento de la normatividad sobre financiamiento

poltico, en CARRILLO, M., A. LUJAMBIO, C. NAVARRO y D. ZOVATTO (coords.),Dinero y contienda poltico-electoral. Reto de la Democracia, Mxico: FCE-IDEA-IFE.

PANEBIANCO, A.

1990 Modelos de par tidos(trad. M. Trinidad), Madrid: Alianza Editorial.

PRATS, J.2005 tica para el buen oficio poltico, en KLIKSBERG, B.(comp.), La agenda tica

pendiente de Amrica Latina, Buenos Aires: FCE-BID, pp.176-212.


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Aplicacin efectiva de las normas en los regmenesde financiamiento poltico y de sancionesUna visin comparativa en Amrica Latina*

Flix Ulloa

1. PRESENTACINDELTEMAYSUIMPORTANCIA

A pesar de los avances obtenidos en la transicin hacia la democracia quese inici hace un par de dcadas, Amrica Latina se encuentra en un mo-mento crtico que urge de reformas en los sistemas polticos. Existe frus-tracin con los modelos democrticos, entre otras causas, por las formasen que se ha accedido a la representacin; as como por el desempeo, nosiempre satisfactorio, de los electos.1

Una de las razones que se exteriorizan para mostrar este desencanto,seala la dependencia casi absoluta del ejercicio de la poltica en relacincon el dinero. Es innegable la influencia que los grandes contribuyentesejercen en los resultados electorales, con las consecuencias por todosconocidas. Tambin hay quejas por el uso indebido de recursos del Esta-do, por la falta de transparencia y publicidad en las finanzas par tidarias,por la ausencia de lmites en los gastos electorales, que encarecen la po-ltica y arriesgan la equidad en la contienda electoral, etc.

Lo anterior est generando una nueva desconfianza social hacia lospar tidos polt icos, los candidatos y aun de los funcionarios electos; ello

* Tomado del libro: De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico enAmrica Latina. Costa Rica: Organizacin de Estados Americanos y el Instituto Internacional para laDemocracia y la Asistencia Electoral, octubre 2004.

1.Qu tan satisfecho est con la democracia en su pas? No muy satisfecho? Nada satisfecho?

En Argentina alcanz el noventa y seis por ciento (96 %), en Paraguay el noventa y ocho por ciento(98%) y en M xico el ochenta y uno por ciento (81%) (Latinobarmetro 2002).

Elecciones(2005) 5 , 31


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FLIX ULLOA32

afecta, sin ninguna duda, la legitimidad del sistema poltico en su con-junto.2

Por ello, conocer el grado de aplicacin de las normas que regulan elfinanciamiento pblico y privado de los partidos polticos, as como el gas-to electoral, el acceso del pblico a esa informacin, las sanciones que elsistema establece para quienes incumplen esas reglas (en los pases don-de hay regulacin) y, sobre todo, la capacidad institucional y el rcord desus actuaciones, por par te de los organismos encargados de ejercer esecontrol, es un imperativo impostergable.

En ese sentido, el estudio del universo jurdico y el entorno poltico enel cual se aplican tanto las normas que regulan esta materia como lassanciones imponibles, es de capital importancia; esto en el entendido deque todo cuerpo normativo deber estar compuesto de reglas legtimas yviables.

Bajo esa premisa, la legitimidad no deviene nicamente del rgano ofuente legislativa que crea las normas, sino tambin de la consonancia destas con las demandas del sistema democrtico-representativo en el cual

se van a aplicar y que constituye el verdadero condicionante de su viabili-dad puesto que el Derecho, como fenmeno histrico, responde con susreglas a las exigencias polticas, sociales y econmicas, que la evolucinde la sociedad va presentando.

Una aproximacin poltica

En los albores del siglo XXI, ningn pas de nuestro continente podra con-ducirse por los cauces de la democracia representativa sin contar con unareglamentacin que asegure la competencia por el ejercicio de la repre-sentacin, minimizando los riesgos de una contienda electoral amenazadapor la introduccin de fondos no regulados, el financiamiento ilegtimo a

2. Ese deterioro en la confianza hacia los partidos polticos tambin afecta la credibilidad de lasinstituciones, como los Parlamentos, afectando hasta los mismos procesos electorales, ya que losciudadanos no ven ninguna utilidad, ni sentido, en la existencia de los partidos. Ante este tema, elestudio nos muestra estos alarmantes resultados ante la pregunta de alguna o mucha confianza:Argentina manifest cero , Colombia diez por ciento (10%), Mxico doce por ciento (12%) siendo

Uruguay el pas donde ms se confa en los partidos polticos, al lograr un treinta y dos por ciento(32%) (Latinobarmetro 2002).


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APLICACINEFECTIVADELASNORMAS 33

par tidos polticos y/ o candidatos o, peor an, de dineros provenientes deactividades delictivas.

En los siglos precedentes muy poco se cuestion la importancia deregular el dinero, el mismo que muchas veces defina los resultados elec-torales; esto era as por el mismo grado de desarrollo de las sociedades,donde la ausencia del sufragio universal era la limitante principal para de-mandar la par ticipacin equitativa. La competencia se daba entre las lites,cuyos candidatos posean recursos propios suficientes para financiar susaventuras en la poltica.

Ahora, cuando el concepto de ciudadana significa mayores niveles depar ticipacin, cuando la representacin se delega de manera ms o me-nos consciente y se compite por ella en condiciones que pretenden sercada vez ms equitativas, el estudio y los debates sobre este tema sevuelve una imperiosa necesidad de la democracia.

La coercibilidad como caracterstica de la norma jurdica

Entrando en el campo estrictamente del Derecho, recordamos que las

normas legales pueden ser y de hecho son con frecuencia violadas.Los sujetos, obligados a obser var determinadas conductas jurdicas, pue-den acatar o no los supuestos normativos. Ello conforma una diferenciasustancial con las normas tcnicas o las leyes naturales, las mismas quese cumplen tal como son enunciadas. Para garantizar su acatamiento, lasnormas jurdicas se han concebido con algunas caractersticas, como launiversalidad, la bilateralidad, la irretroactividad y por supuesto lacoercibilidad.

Esta ltima consiste en que la norma jurdica necesariamente debercumplirse, al margen de la voluntad de los individuos cuyas conductasregula. Para ello se establecen los rganos y organismos, los procesos yprocedimientos, los agentes y funcionarios que se encargan de aplicarla yhacerla cumplir, aun en contra de la voluntad del sujeto destinatario. Estacapacidad de coercin corresponde al Estado, quien en el ejercicio de unacoaccin legtima, est facultado incluso para el uso de la fuerza.

En nuestro caso, se debe asegurar de manera precisa la coercibilidadde las normas que regulan el financiamiento poltico. Un efectivo rgimen


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de controles y vigilancia, una autoridad dotada de los recursos necesariosy unos procedimientos claros y sencillos podran ser los elementos bsi-cos para esa garanta.

2. ELEMENTOSPARAUNADEFINICIN

Para proponer una definicin de lo que podra ser la aplicacin efectiva delos regmenes de financiamiento poltico y de sanciones, tendramos queidentificar algunos de sus elementos constitutivos, a saber:

a) El primer elemento es el principio de legalidad. Se trata en estecaso de asegurar que las normas que regulan el financiamientotengan legitimidad de origen y las conductas punibles contempla-das, as como las sanciones correspondientes, estn claramentepreestablecidas en la ley. Miriam Lapp (2002) lo seala as: [...]los partidos y los candidatos van a buscar la forma de cmo evadirlos requisitos de lmites y de divulgacin. Por lo tanto, las leyesdeben estipular claramente las sanciones al respecto. O comotambin lo subraya Kar t-Hein Nassmacher: [ ...] las sanciones o

penas correspondientes a las faltas especficas, deben estar esti-puladas en la ley (2003: 139).

b) Un segundo elemento lo constituyen los rganos de controly otrosorganismos encargados de la aplicacin de las normas, de su vigi-lancia y de su cumplimiento. En el primer caso, observamos ex-periencias que nos permiten recorrer una diversidad de sistemas,desde aqullos en los cuales la aplicacin de las normas se delegaen entidades judiciales, como Argentina, hasta los que se la asig-nan a las autoridades electorales, que son los ms frecuentes; y,por supuesto, una variedad de casos donde los rganos contraloresdel Estado y/ o los ministerios pblicos mediante fiscalas espe-ciales, coadyuvan en esta funcin.

La composicin de estos rganos es clave para el xito de sumisin. La idea de nombrar funcionarios independientes que ge-neren confianza en el pblico, y tambin entre los mismos acto-

res que par ticipan en las contiendas, ser una garanta adicional ala idoneidad y profesionalismo que se dan por descontados. La


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percepcin que tengan los medios y la opinin pblica sobre laactuacin de los integrantes de un organismo de esta naturaleza,se refleja en casos concretos que pueden afectar no slo el resul-tado en la investigacin de un caso, sino la credibilidad misma delente y por consecuencia del proceso.

Para el caso de otros organismos, aludidos en el pargrafo b),nos referimos a los partidos polticos y a las organizaciones de lasociedad civil especializadas en esta materia.

Como un mecanismo alternativo al control institucional, los

partidos polticos pueden y deben tener instancias internas quegaranticen el cumplimiento de las normas que regulan esta mate-ria. Asumiendo su calidad de instituciones permanentes de la de-mocracia representativa y su condicin de entidades legales dederecho pblico en muchos casos, varias legislaciones les asig-nan funciones especficas relativas a su obligacin de nominar unapersona (tesorero, contador, etc.) u organismo encargado delmanejo financiero, de la relacin con la autoridad electoral, depresentar los repor tes e informes respectivos y, en la mayora decasos, son estos delegados los responsables personales de lasfaltas o delitos que se le pueden imputar a los par tidos polticos,en tanto personas jurdicas. En resumen, no se puede ni se debeignorar a las instancias par tidarias como rganos coadyuvantesdel control y aplicacin de las normas (ver Anexos).

En lo que respecta a la par ticipacin de las organizacionesciudadanas en el tema, sta no es nueva; desde hace varias d-

cadas surgieron iniciativas como la Fundacin para la Investi-gacin Ciudadana, que ya en 1977, mediante el informe de unequipo de trabajo repor taba: Hoy en da el financiamiento decampaas est caracterizado por una contienda poltica en ex-pansin, en la cual fluyen significativamente cantidades de dine-ro de una manera creciente y bajo formas novedosas y en cons-tante cambio (CRF 1977).3

3. Campaign finance today is characterized by an expanding political arena, in which significantlyincreasing amounts of money flow in novel and constantly changing ways.


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FLIX ULLOA36

En setiembre del 2000 en Lima-Per, con la asistencia tcnicadel Instituto Nacional para la Democracia (NDI) de los EstadosUnidos, se organiz una red de ONG conocida como Acuerdo deLima, integrada actualmente por: Accin Ciudadana (Guatema-la); Conseil National dObservation (Hait); Decidamos (Paraguay);tica y Transparencia (Nicaragua); Momento de la Gente (Vene-zuela); Movimiento Ciudadano por la Democracia (Mxico); Par-ticipa (Chile); Participacin Ciudadana (Repblica Dominicana);Poder Ciudadano (Argentina); Transparencia (Per); Alianza C-vica (Mxico) Consorcio de ONG de Educacin Cvica (El Salva-dor) y, Asociacin Ciudadana para Elecciones Libres y Transpa-

rentes (CAFFE, por sus siglas en ingls) de Jamaica.

Desde su consti tucin como red de obser vacin ciudadana enmateria electoral, con todo lo que ello implica, incluido elmonitoreo del gasto en las elecciones, este grupo de ONG ha ve-nido participando en los pases de la regin con mucho xito ymerecido reconocimiento pblico.

Como observamos en los repor tes de los distintos pases, es-

tos grupos con su desempeo profesional y eficiente, su neu-tralidad e independencia en relacin con los par tidos polticosbrindan al sistema y a los procesos electorales una garanta adi-cional que no se debe desatender. Adems de la actividad desa-rrollada por algunas de las organizaciones del Acuerdo de Lima,encontramos otras instituciones que son de carcter local o ra-mas de ONG internacionales que vale la pena enlistar: Accin Ciu-dadana y CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicaspara la Equidad y el Crecimiento) en Argentina; TransparenciaBrasil, en Brasil; Transparencia Internacional Captulo Costa Rica,en Costa Rica; Transparencia Internacional y FLACSO, en Chile;ONG Probidad, en El Salvador; Transparencia Mexicana, en Mxi-co; Transparencia Internacional, Captulo Panam; Queremos Ele-gir, Red de Veedores y Mirador Democrtico, en Venezuela.

Este componente de lo que hoy se llama auditora ciudadana,debera ser considerado como otro factor coadyuvante en la deli-

cada labor de las instituciones del Estado encargadas de aplicar yhacer cumplir las normas relativas al financiamiento poltico. En


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los Estados Unidos existe la figura de las audiencias pblicas (publichearings) que sostiene la Comisin Federal Electoral y los con-sejos de expertos (advisor y opinions) que permiten una partici-pacin ciudadana ms amplia y calificada en la resolucin de loscasos que se estn conociendo, relativos siempre al financiamientopoltico.

c) Consideramos que uno de los puntos dbiles de nuestra materiade estudio est referido a los procedimientos, los que constitu-yen el tercer elemento del concepto. Como dijera Bobbio, el pro-blema en las democracias no son los derechos de los individuos

sino las reglas procesales que deberan hacerlos efectivos.

Acostumbrados a una cultura de la evasin, nos resulta fcilenlistar derechos y obligaciones; sin embargo, al momento de apli-carlos nos asalta la tradicin y comienzan los arabescos legales quehacen muy difcil, casi imposible al juzgador o a quien aplica la ley,la solucin expedita del caso. Y si a ello le agregamos todo el pesoy la lentitud burocrtica de las instancias jurisdiccionales, tendre-mos casos donde su tramitacin podra demorar aos completos.

Si estamos creando una nueva rama del derecho, el derechoelectoral, con un mtodo y un objeto de estudios propios, coninstituciones especficas de su universo jurdico, deberamos co-menzar a pensar en procesos y procedimientos tambin propios,ajenos a los tor tuosos caminos del procesal-civil y de toda la viejaestructura del derecho privado. Lo pblico debe ser expedito.Los intereses en juego, aunque sean individuos los que los acti-ven, son en ltima instancia intereses colectivos, nacionales, porlo tanto deben ventilarse pblica y gilmente.

Un esfuerzo por conceptualizar el tema

El momento fundacional en el que se encuentra Amrica Latina respectode esta materia, con sociedades sin tradicin de respeto a la ley, requierede normas punitivas que ayuden a implantar esa nueva cultura jurdica-poltica, las cuales debern acompaarse de un conjunto de herramientas

legales y tcnicas que permitan, a quienes aplican la ley y a los que lahacen cumplir, realizar un trabajo efectivo y estimulante.


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Y no es que sigamos las viejas escuelas penales de orientacincorreccionalista del siglo pasado (Carrara y otros), con sus anticuadasformas de combatir la comisin de ilcitos, pues creemos ms en la pre-vencin de ellos. Mucho menos nos proponemos criminalizar la poltica,

temor expresado en distintos foros por varios di rigentes polt icos,pero no podemos ignorar nuestra realidad llena de prcticas evasoras yfraudulentas, que no permite una legislacin ms liberal, menos represi-va, propia de aquellas sociedades que viven en un estado de derecho, locual deber ser y de hecho es nuestra meta.

Pero mientras llegamos a ese estadio ideal de desarrollo, se impone elestablecimiento de un marco regulador lo suficientemente estricto comopara asegurar el cumplimiento de esas normas, aun a riesgo de caer enlos barroquismos legales muy a tono con nuestra tradicin jurdicaque tanto asustan a Dieter Nohlen, no por lo alambicado de su elabora-cin, sino por ser ineficientes e inaplicables.

Desde esa perspectiva, podemos conceptualizar el tema afirmando que:La aplicacin efectiva de los regmenes de financiamiento poltico deman-da un sistema de normas jurdicas que determine, de manera precisa, elobjeto y mbito de la ley, la entidad (o entidades) encargada de aplicarlasy hacerlas cumplir, los sujetos de esa normativa, las sanciones o penalida-des derivadas de su incumplimiento, as como los procesos jurisdicciona-les y los procedimientos administrativos necesarios para su aplicacin ycumplimiento.

3. ESTADODELASITUACINEN AMRICA LATINA

Si partimos de los tres elementos constitutivos del concepto (principio delegalidad, rganos de control y procedimientos), veremos que sudesagregacin nos permitir abordar el tema y hacer una aproximacincomparativa entre los diferentes pases de la regin.

rganos encargados de su aplicacin

Como sabemos, todo Estado moderno se caracteriza por ejercer tres fun-ciones fundamentales, la ejecutiva, la legislativa y la jurisdiccional. Cuan-

do nos referimos a la aplicacin de la ley, es necesario dejar claro que nosubicamos inmediatamente en el campo de la funcin jurisdiccional.


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Sentado este corolario y de nuevo en nuestro tema, obser vamos queen el caso de Argentina, son jueces federales con competencia electoralquienes realizan, en primera instancia, la fiscalizacin y control de estasactividades. El juez de cada distrito electoral recibe, dentro de los sesentadas del acto eleccionario, la cuenta detallada de ingresos y egresos de lacampaa. Cuando alguna de las par tes no acepta un fallo del juez, puedeacudir en segunda instancia ante la Cmara Nacional Electoral, quien co-noce de todas las apelaciones.

Pero no todos los pases le asignan a los rganos jurisdiccionales estafuncin, la mayora de ellos se la delegan a los organismos electoralescuya naturaleza y funciones son principalmente administrativas,4 tal como

nos lo muestra el cuadro 1; all notamos que esta funcin tambin la pue-den compar tir, simultnea o complementariamente en algunos pases, conlos organismos contralores y el ministerio pblico.

De manera excepcional el Ejecutivo, a travs de alguna secretara deEstado, tambin par ticipa como es el caso de Argentina, donde lo hacemediante el Ministerio del Interior cuando recibe las cuentas de algunosgastos par tidarios realizados con el apor te estatal otorgado a las agrupacio-nes polticas con el fin de atender los gastos de transpor te y alojamiento de

sus miembros, cuando realizan congresos o asambleas par tidarias.Para tener en este apar tado una idea general del estado de la situacin,

obser vamos que la mayora de pases delegan la funcin de aplicacin delas normas a los organismos electorales, en algunos casos de manera priva-tiva: Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras y Per. En otros pa-ses se les asigna tambin a los organismos electorales con la accin coadyu-vante de otras instituciones del Estado, generalmente las Contraloras Ge-nerales de la Repblica y en casos como Brasil y Nicaragua, el MinisterioPblico. Los casos excepcionales los pueden constituir El Salvador, donde

la Corte de Cuentas de la Repblica es el nico organismo capaz de exigir alos par ti dos polt icos rendicin de cuentas, y slo en mater ia definanciamiento pblico; y, por otra parte Argentina donde son los juecesquienes ejercen esta jur isdiccin especial. Asimismo, Mxico se puede contarcomo excepcin, en tanto el ente electoral ( IFE) interviene en primera ins-tancia y un organismo especializado del Poder Judicial de la Federacinconoce en apelacin (TEPJF), adems de intervenir por la va penal la Fisca-la Especial para la Atencin de Delitos Electorales ( FEPADE).

4. Un estudio pionero en este tema lo constituye el trabajo Dinero y contienda poltico-electoral. Reto dela democracia, de Daniel Zovatto, publicado en Mxico por el Fondo de Cultura Econmica en 2003.


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CUADRO 1Naturaleza de los rganos encargados del control y aplicacin de las normas

PAS RGANODECONTROL

Argentina 24 Jueces Federales con Jurisdiccin Electoral (uno por cada provincia)La Cmara Nacional Electoral (en apelacin).5

Bolivia Cor te Nacional Electoral (rgano electoral) con el auxil io de nueve CortesElectorales (una por cada depar tamento). Hay intervencin de la Contralor aGeneral de la Repblica.

Brasil Tribunal Supremo Electoral (rgano electoral). Coadyuva el Ministerio Pblico.

Colombia Consejo Nacional Electoral (rgano electoral).

Costa Rica Tr ibunal Supremo de Elecciones (rgano electoral) con la par ticipacin de laContralora General de la Repblica.

Chile Servicio Electoral de Chi le (rgano electoral ).

Ecuador Tribunal Supremo Electoral (rgano electoral) con los 22 Tribunales ProvincialesElectorales.

El Salvador Cor te de Cuentas de la Repblica (Contralora General) para el financiamientopblico.6

Guatemala Tribunal Supremo Electoral (rgano electoral).

Honduras Tribunal Nacional de Elecciones (rgano electoral).

M xico Instituto Federal Electoral (rgano electoral) conoce en primera instancia.Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (Jueces con jurisdiccinelectoral) conoce en apelacin.7

Nicaragua Consejo Supremo Electoral (rgano electoral) junto con la Contralora Generalde la Repblica y Crdito y la Procuradura Especfica Electora,8 que se organizaseis meses antes de las elecciones y cesa en sus funciones una vez declarados

firmes los resultados.Panam Tribunal Electoral (rgano electoral) junto con la Contralora General de la

Repblica.

Paraguay Tribunal Superior de Justicia Electoral (rgano electoral). Inter viene la ContraloraGeneral de la Repblica.

Per Gerencia de Supervisin de Fondos Par tidarios de la Oficina Nacional de ProcesosElectorales.

Repblica Junta Central Electoral (rgano electoral) junto con la ContraloraDominicana General de la Repblica.

Uruguay Corte Electoral (rgano electoral).9

Venezuela Oficina Nacional de Financiamiento de Par tidos Polticos y Campaas Electorales

(oficina del rgano electoral).

5. Ministerio del Interior en ciertos casos.

6. Aunque en la prctica y hasta la fecha nunca ha realizado dicho control.

7. Tambin interviene por la va penal la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE).

8. Organismo temporal.

9. A pesar de que algunos autores consideran que no hay regulacin en la materia ni organismo que laaplique, tomamos la palabra a Carlos Alberto Urruty: La Corte Electoral es creada en una Seccin de laConstitucin cuyo ttulo es De la Justicia Electoral y que su principal atribucin es la de decidir en ltimainstancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan y ser juez de las elecciones de todoslos cargos electivos, de los actos de plebiscito y referndum [...] Es indudable que el constituyente optpor atribuir la facultad de juzgar la materia electoral a un rgano de justicia independiente y especializado[...] Existe una justicia electoral reservada a la Corte Electoral (exposicin en el Seminario Internacionalsobre la Reforma Poltica en Argentina, Universidad de Buenos Aires, 18 de junio de 2002).


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Este estado de cosas nos indica que, a diferencia de otras actividades elec-torales tan diversas en la regin, en cuanto a los rganos encargados de hacercumplir las normas electorales en materia de financiamiento, existe una ten-dencia dominante (15/ 18 pases) de asignar dicho control, a los OrganismosElectorales (auxiliados de las entidades contraloras en algunos casos).

Rgimen de sanciones

Decamos inicialmente que las sanciones y las penas debern estar debi-damente establecidas, como lo exige el principio de legalidad. El punto adiscutir no sera el de las sanciones derivadas de la comisin de ilcitos

penales, cuyo juzgamiento por regla general es competencia de la justiciacomn. Hablamos entonces de la responsabilidad civil y administrativaque corresponde establecer a la autoridad (electoral) encargada de apli-car las normas de esta materia.

En otro sentido, y de conformidad con el mismo principio, su preexis-tencia, especificacin y determinacin legal, aseguran que la conducta del

juzgador se contraer a su letra y espritu, eliminando en la mayor medidaposible la discrecionalidad de la autoridad encargada de imponerlas, sobre

todo en sistemas en los que esta autoridad, debido a la forma en que estintegrada, es al mismo tiempo juez y par te (Honduras, por ejemplo).10

Entre las sanciones aplicables en los sistemas electorales de la reginpodemos enumerar las siguientes categoras: sanciones pecuniarias, san-ciones administrativas y sanciones penales.

Entre las sanciones pecuniarias encontramos:

a) Suspensin de financiamientos futuros: Argentina, Bolivia, Brasily Paraguay.b) Retencin de financiamiento futuro: Mxico, Panam, Costa Rica

(5%del monto a que tuvieren derecho).

10. En este tema, estamos en desacuerdo con Alonso Lujambio, quien en correspondencia privadasostiene: Hay que darle laxitud al juzgador para que evale las circunstancias de tiempo, modo ylugar de la falta cometida, el grado de dolo involucrado, el descuido o la mala fe, la jerarqua de lanorma violentada (constitucional, legal, reglamentaria), y la relevancia del bien jurdico tutelado por lanorma violada. No puede haber un catlogo de sanciones para cada falta especfica. El sueo que lonormativiza todo es eso, un sueo. Me he permitido recordarle el principio de legalidad, los riesgosde la discrecionalidad para el juzgador y, sobre todo, los daos que la analoga caus a la democraciay a las ciencias penales durante el rgimen nazi.


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c) Multas: Venezuela, Per, Paraguay, Panam, Nicaragua, Hondu-ras, Ecuador, Colombia,11 Argentina y Mxico.

d) Multa agravada: Mxico (en casos de reincidencia).

Entre las sanciones administrativas hallamos:

a) Suspensin y prdida de derechos polticos: Argentina, Ecuador,Honduras y Nicaragua.

b) Prdida del cargo electivo: Ecuador, Nicaragua y Colombia.c) Suspensin de registro y/ o interdiccin a par ticipar en eleccio-

nes a los partidos polticos: Bolivia y Brasil.d) Cancelacin del registro del par tido poltico: Mxico, Nicaragua,

Paraguay y Colombia.

Entre las sanciones penales obser vamos:

a) La prisin, como la ms comn, con sus variantes de tiempo se-gn la gravedad del ilcito, el cual por regla general se encuentraregulado en la legislacin penal: Brasil, Colombia, Costa Rica,Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam y Venezuela, con excepcinde Paraguay que la contempla dentro de la legislacin electoral

(artculo 321 del Cdigo Electoral).b) La prisin agravada para el delito electoral segn el artculo 258

de la Ley Orgnica del Sufragio en Venezuela; las penas de pri-sin no excarcelables en virtud del artculo 314 del CE de Para-guay; y Mxico, que regula en el ttulo XXIV del Cdigo Penal laprisin de 1 a 9 aos, sin el beneficio de la libertad provisional,para los delitos de ciertos funcionarios.

El panorama anterior nos muestra que el sistema punitivo, en nuestraslegislaciones, transita por los pasillos del derecho tradicional cuando es-tablece las sanciones a las faltascometidas por los par tidos, los candida-tos y/ o los donantes. Es ms, cuando se trata de delitos, los refiere alderecho comn con toda la connotacin que ello tiene.

Para confirmar lo anterior, basta observar que las sanciones de carc-ter pecuniario o econmico son las ms frecuentes; ellas se derivan deerrores, faltas e incumplimientos de los partidos en el manejo de sus

11. Adems de la multa se pierde el financiamiento de la correspondiente eleccin (Ley N. 130 de1994, art. 8).


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fondos, en la justificacin de algunos gastos o ingresos, por la demora enla presentacin de sus informes, etc. Las hay leves, como la imposicinde multas que en Panam se consigna as: Las sanciones por razn delincumplimiento de la obligacin de los par tidos de registrar el origen delos fondos, son de una multa de entre cien a mil balboas, y para los candi-datos la multa oscila entre cincuenta y quinientos balboas. Dicha multaes prcticamente simblica.

Tambin las hay graves, que pueden llevar a la agrupacin poltica aperder todo o un buen porcentaje del financiamiento para el siguienteejercicio. En Argentina, si los par tidos o candidatos en conjunto traspasan

las prohibiciones y los lmites en funcin de gastos de campaa o recibie-ran donaciones prohibidas, sern sancionados con la prdida del derechoa recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento pbli-co anual por un plazo de UNO a CUATRO AOS y los fondos parafinanciamiento pblico de las campaas electorales por UNA a DOS eleccio-nes. Sin embargo, la ms grave de todas las sanciones que se le puedeaplicar a una organizacin poltica es la extincin de su personera jurdi-ca, como lo consigna la legislacin paraguaya: Son causas de extincin delos partidos y movimientos polticos: [...] h) la comprobada recepcin de

auxilio econmico, directivas o instrucciones de organizaciones o gobier-nos extranjeros (artculo 78 del CE).

En cuanto a las sanciones penales, ya vimos que se refieren a la prdi-da de la libertad para los infractores. Aqu los perodos del castigo varansegn la gravedad del delito.

Argentina, entre otras naciones, tambin contempla un tipo de penabastante sui gneris, como es la prdida de los derechos para elegir y serelecto; ello durante perodos que van de los seis meses a los diez aos,para las personas fsicas (o naturales) que hayan efectuado contribucio-nes violando la ley, as como para los propietarios, directores y gerentes orepresentantes de personas jurdicas que incurran en tal conducta ilegal.La misma sancin es aplicable al tesorero y al presidente de un par tido, sise hubieren depositado fondos en cuentas diferentes a las registradasdurante la campaa.

Por ltimo, existe una sancin no muy extendida y sumamente drsti-ca. Se trata de la prdida del cargo al que se accedi por eleccin popular,


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al violentar una prohibicin en materia de financiamiento. En muy pocossistemas se prev el impedimento para asumir el cargo pblico a aquelloscandidatos electos a quienes se les compr uebe haber transgredido lasdisposiciones sobre esta materia. An menos frecuente es el caso de san-ciones tales como la remocin de los funcionarios elegidos una vez quehayan asumido el poder, tal es el caso de Ecuador, Nicaragua y Colombia.

Como hemos visto, la casustica anterior nos revela los atavismos lega-les con los cuales se ha legislado en nuestra materia. Quiz habra quebuscar en las reformas por venir, una concepcin ms acorde con lo quedice De Cabo de la Vega (1994): No cabe duda, por tanto, de que el sen-tido de estas sanciones es distinto del de las sanciones administrativas o

penales habituales, cuya funcin es hacer tan gravoso en sus consecuen-cias el acto que se pretende evitar que se logre su realizacin. De nuevose manifiesta aqu la estrecha vinculacin de todo derecho electoral con lapoltica. El sentido de las sanciones electorales es, fundamentalmente,poltico. No olvidemos que, finalmente, un incumplimiento flagrante ysistemtico de las normas que regulan los ilcitos electorales llevara, msall de la simple sancin al infractor, a un castigo para el sistema medianteuna conducta abstencionista de par te del electorado.

Los procedimientos judiciales y administrativos

Una buena ley puede ser nula si quien la aplica es un mal juzgador. Igual-mente, una legislacin se torna inaplicable o muestra deficiencias en suaplicacin si la dimensin procesal de su corpusno est bien diseada.Los errores de diseo, en el derecho adjet

elecciones n° 5

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