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Documento preliminar para discusión

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Elaboración de Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las

Áreas de Conservación Municipal dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos

Descentralizados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas

INFORME FINAL

Quito, enero 2009


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CREDITOS Este documento debe ser citado así: Ministerio del Ambiente del Ecuador-Programa GESOREN/GTZ. 2008. Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Quito, Ecuador. Elaborado por: MINISTERIO DEL AMBIENTE DEL ECUADOR Wilson Rojas (Director Nacional de Biodiversidad) Angel Onofa (Técnico, Dirección Nacional de Biodiversidad) PROGRAMA GESTION SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES (GESOREN): Christian Fedlmeier (Coordinador del Programa) Miriam Factos (Responsable Componente 1: Asesoramiento Institucional y Estratégico para la Gestión Sostenible de los Recursos Naturales) Patricio Hernández (Consultor) Con la colaboración de: Max Andrade (Componente 1, Programa GESOREN)

Apoyo técnico y financiero de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH


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TABLA DE CONTENIDOS CAPITULO 1: GENERALIDADES........................................................................................... 5 1.1 PRESENTACIÓN ..................................................................................................... 5 1.2 ANTECEDENTES .................................................................................................... 5 1.3 OBJETIVOS .............................................................................................................. 5 1.4 METODOLOGÍA....................................................................................................... 6 1.5 ACTIVIDADES Y RESULTADOS .......................................................................... 6 CAPITULO 2: Diagnóstico de Áreas de Conservación Municipal (ACM) y Sistematización de la Experiencia del Gobierno Municipal de San Juan Bosco .......................................... 9 2.1 PRESENTACIÓN .................................................................................................................. 9 2.2 ANTECEDENTES ................................................................................................................. 9 2.3 ALCANCE Y METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO .................................................... 10 2.4 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS ACM ....................................................... 10

2.4.1 Noción General ................................................................................................................ 10 2.4.2 Base Normativa y Competencial...................................................................................... 11 2.4.3 Formas de Administración y Manejo ............................................................................... 15 2.4.4 Mecanismos de Financiamiento ...................................................................................... 15

2.5 CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE ACM IDENTIFICADAS .......................... 17 2.5.1 Iniciativas Identificadas como viables en el corto plazo ................................................. 18 2.5.2 Iniciativas identificadas como viables a mediano plazo .................................................. 19 2.5.3 Iniciativas identificadas como viables en el largo plazo .................................................. 20

2.6 MATRIZ DE INICIATIVAS IDENTIFICADAS: MUNICIPIOS Y CONSERVACIÓN Y MANEJO DE ÁREAS PROTEGIDAS ..................................................................................... 22 2.7 SISTEMATIZACIÓN DE SITUACIÓN ACTUAL DE LA INICIATIVA MUNICIPAL DE CONSERVACIÓN “SIETE IGLESIAS” CANTÓN SAN JUAN BOSCO ............................ 26

2.7.1 Antecedentes relevantes ................................................................................................. 26 2.7.2 Base legal identificada ..................................................................................................... 26 2.7.3 Ruta crítica del proceso de implementación de la iniciativa y sus avances ................... 27 2.7.4 Consideraciones particulares de la iniciativa .................................................................. 28

CAPITULO 3: Propuesta de Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal en el Marco del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados del Sistema Nacional de Áreas Protegidas .......................................................................................... 30 3.1 PRESENTACIÓN ................................................................................................................ 30 3.2 ALCANCE DE LA PROPUESTA ...................................................................................... 30 3.3 ELEMENTOS DE SOPORTE DE LA PROPUESTA ..................................................... 31

3.3.1 Compatibilidad de Enfoques entre AP y ACM ................................................................. 31 3.3.2 Competencias exclusivas y concurrentes sobre las AP y territorios ............................... 33 3.3.4 Criterios para la incorporación del AP al SNAP ............................................................... 35


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3.4 PROPUESTA METODOLÓGICA DE INCORPORACIÓN DE LAS ACM AL SNAP ......................................................................................................................................... 37

3.4.1 Proceso de conformación del subsistema de gobiernos autónomos descentralizados (SGAD) del SNAP ....................................................................................................................... 37 3.4.2 Condiciones para reconocer a las ACM como AP integrantes del SNAP ........................ 40 3.4.3 Sistematización de la metodología y procesos propuestos ............................................ 43

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 45 PROXIMOS PASOS ........................................................................................................... 47 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 48 SIGLAS .............................................................................................................................. 50


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CAPITULO 1: GENERALIDADES

1.1 PRESENTACIÓN El presente Informe Final contiene la relación de las principales actividades y resultados alcanzados en la ejecución de la consultoría “Elaboración de Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas” realizada para el Programa Gestión Sostenible de Recursos Naturales (GESOREN) de la GTZ, en el marco del apoyo que este último brinda al Ministerio del Ambiente (MAE) para la implementación del Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).

1.2 ANTECEDENTES Con la aprobación del nuevo texto Constitucional (2008) y de las Políticas y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, se marca un punto de inflexión en el proceso de creación y gestión de las Áreas Naturales Protegidas (AP), enrumbándolo hacia una administración y manejo liderado por el Estado central pero con la participación de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), comunidades y propietarios privados. Se distingue, además, la vinculación de estos espacios al derecho a un ambiente sano y – desde ahora – a los derechos de la naturaleza y el buen vivir de los habitantes. En esta línea y como apoyo a las acciones que sobre esta materia desarrolla el Ministerio del Ambiente del Ecuador, a través de la Dirección Nacional de Biodiversidad, el Programa GESOREN de GTZ propone de manera general evidenciar el estado actual de las iniciativas emprendidas a nivel nacional para la declaratoria y administración de las denominadas Áreas de Conservación Municipal (ACM) y, de manera especial, sistematizar la experiencia de creación del “ACM Siete Iglesias”, por parte del Gobierno Municipal de San Juan Bosco. Complementariamente, se busca el diseño de una propuesta metodológica que permita la incorporación de las ACM al Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados del SNAP. Esta iniciativa, es el origen y sustento inmediato de la presente consultoría.

1.3 OBJETIVOS Los objetivos del presente informe se articulan con los que han sido previstos por los TDR de la consultoría, que describimos a continuación: General: Desarrollar una propuesta técnica, legal, social, económica y política para la incorporación de las Áreas de Conservación Municipal (ACM) dentro del Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales (APGS) en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Específicos: • Obtener un diagnóstico sobre el estado actual de las ACM, en sus aspectos

políticos, legales, técnicos, económicos y sociales.


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• Describir el proceso conceptual y metodológico para la declaratoria y gestión de

las ACM • Analizar el marco legal y jurídico para la gestión y sostenibilidad de las ACM • Sistematizar las experiencias de trabajo sobre APGS desarrolladas en el marco

Programa GESOREN y Proyecto El Cóndor (GTZ-COSUDE) acorde a los Términos de Referencia.

1.4 METODOLOGÍA La metodología empleada se basó, principalmente, en el seguimiento de las acciones y productos previstos por los TDR, que luego fueron organizados en el respectivo Plan y Cronograma de Trabajo elaborado para la ejecución de esta consultoría. Se destaca la coordinación de la contraparte perteneciente al Programa GESOREN, Responsable del Componente 1 y del profesional de la Dirección de Biodiversidad del MAE encargado de este tema, como guías y referentes para la definición de prioridades, así como las consultas a fuentes primarias claves, que han sido las que mayormente han contribuido con la información y criterios requeridos para la elaboración de los documentos técnicos resultantes del trabajo realizado. De esta manera, se han evidenciado en el trabajo el desarrollo de dos fases secuenciales: la de Diagnóstico y la de Propuesta. Dicha secuencia ha sido respetada, tanto por la dependencia que tiene la una de la otra, como por la necesidad de optimizar los tiempos destinados para cada una.

1.5 ACTIVIDADES Y RESULTADOS FASE: Levantamiento de Información y Diagnóstico ACTIVIDAD 1: Definición de Plan y Cronograma de Trabajo En coordinación con las contrapartes del Programa GESOREN y de la Dirección de Biodiversidad del MAE, y acorde con la disponibilidad del tiempo previsto para esta consultoría, así como basándose en las principales acciones indicadas por los TDR, se elaboró este documento, durante los primeros días de la consultoría. RESULTADO: El Plan y Cronograma de Trabajo ha guiado y asegurando la coherencia metodológica de las acciones desplegadas. ACTIVIDAD 2: Identificación fuentes primarias y secundarias y diseño de entrevistas semiestructuradas Especialmente por la necesidad de contar con información actualizada para el diagnóstico, pero también por los diferentes enfoques que subsisten sobre la estructuración del SNAP y sus subsistemas, la identificación de actores claves fue un punto crucial para el desarrollo de la consultoría. Complementariamente, se ubicaron algunas fuentes secundarias y estudios, como el desarrollado por el Grupo de Trabajo Biodiversidad de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ en conjunto con CoopeSoliDar R.L. (2008), que fueron considerados a lo largo de los documentos técnicos.


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RESULTADO: Fuentes claves identificadas, han sido el soporte informativo y conceptual de los documentos técnicos elaborados. ACTIVIDAD 3: Mapeo rápido de actores clave Para la adecuada identificación de actores claves, se realizó un acercamiento a determinados estudios que daban cuenta fundamentalmente de actores institucionales, a quienes finalmente se ha contactado y entrevistado o invitado a las mesas de trabajo realizadas. En el caso de la experiencia de la “ACM Siete Iglesias”, se contó con el apoyo de la Dirección de Biodiversidad del MAE y dell Programa GESOREN, con lo cual se facilitó la identificación de los actores involucrados. RESULTADO: Los actores claves identificados, han permitido el desarrollo de entrevistas, mesas de trabajo y – sobre todo – identificación de información y conceptos relevantes para la consultoría. ACTIVIDAD 4: Investigación en fuentes secundarias (doctrina, legislación, casos) Dados los objetivos puntuales de la consultoría, las fuentes consideradas han sido principalmente primarias. No obstante, con el ánimo de sustentar la propuesta en los aportes previamente alcanzados por estudios precedentes, la investigación realizada ha permitido ubicar y citar fuentes secundarias de singular aporte a los documentos técnicos elaborados. RESULTADO: Fuentes secundarias ubicadas y consultadas, han ofrecido elementos técnicos, especialmente de utilidad para la propuesta. ACTIVIDAD 5: Desarrollo de entrevistas Los actores institucionales claves, previamente identificados, fueron indagados mediante entrevistas semiestructuradas, orientadas principalmente a la identificación de las iniciativas ACM. RESULTADO: Entrevistas realizadas han contribuido con información y criterios recogidos en documentos técnicos de la consultoría. ACTIVIDAD 6: Realización de 2 mesas de trabajo Con el fin de consensuar criterios y validar información para el documento de diagnóstico, se organizaron dos mesas de trabajo con actores claves. En la primera, se contó con representantes de organizaciones públicas y privadas que han desarrollado o están desarrollando acciones en torno a iniciativas de ACM. En la segunda, mientras tanto, se consiguió analizar la experiencia de la Municipalidad de San Juan Bosco respecto al área de Siete Iglesias, lo cual se ha utilizado como soporte de la sistematización realizada. RESULTADO: Espacios organizados han validado y orientado los hallazgos y sistematización presentada en el documento de Diagnóstico (Ver Anexo 1). ACTIVIDAD 7: Análisis de aspectos sociales, económicos, técnicos y jurídicos Fundamentalmente por la coyuntura política de transición que vive el Estado y la incidencia que tiene sobre las políticas públicas futuras, entre las cuales se encuentran


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las de Biodiversidad y AP, fue indispensable el análisis realizado a los cuerpos normativos, planes y estudios realizados sobre el SNAP y la sostenibilidad de sus subsistemas y áreas. RESULTADO: Análisis realizado ha permitido procesar y adecuar la información recabada sobre las iniciativas de ACM y sus perspectivas de integración al SNAP (Ver Anexo 1). ACTIVIDAD 8: Sistematización de experiencia Programa GESOREN - Proyecto El Cóndor (GTZ-COSUDE)1 Sobre la base de la mesa de trabajo y la información digital proporcionada por el Gobierno Municipal de San Juan Bosco y el Programa GESOREN, se pudo realizar una sistematización de los aspectos más relevantes de la experiencia, fundamentalmente, de la iniciativa denominada “ACM Siete Iglesias”. FASE: Formulación de Propuesta ACTIVIDAD 9: Elaboración de documento preliminar de propuesta Teniendo como soporte al documento de diagnóstico previamente elaborado, se obtuvo una presentación que recogía los elementos priorizados del documento de propuesta. Dicho insumo sirvió para orientar la discusión con los actores claves. RESULTADO: Presentación de elementos priorizados para Documento de Propuesta permitió ordenar la discusión con actores claves y destacar los aspectos esenciales de dicho documento (Ver Anexo 2). ACTIVIDAD 10: Mesa de Trabajo sobre propuesta Se organizó una mesa de trabajo con la mayoría de actores convocados en las mesas anteriores, destacándose la presencia del Director Nacional de Biodiversidad del MAE, así como de dos técnicos claves de dicha dependencia. La reunión sirvió para confrontar criterios y extraer enfoques claves para el documento de propuesta. RESULTADO: Mesa de trabajo realizada, permitió clarificar elementos claves a ser abordados por el documento de propuesta (Ver Anexo 2). ACTIVIDAD 11: Elaboración y presentación de documento final de la propuesta Con los insumos obtenidos por el proceso llevado en esta consultoría, se diseñaron y consolidaron en un documento de propuesta, las herramientas metodológicas referentes a la declaratoria y gestión de ACM y su incorporación al Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizado del SNAP. ACTIVIDAD 12: Elaboración y entrega de Informe Final El presente informe da cuenta de las actividades desarrolladas y resultados alcanzados, así como de los productos esperados en su versión final. RESULTADO: Informe presentado a Programa GESOREN de GTZ sistematiza y sustenta el trabajo realizado.

1 Proyecto El Cóndor es financiado por COSUDE y ejecutado por GTZ


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CAPITULO 2: Diagnóstico de Áreas de Conservación Municipal (ACM) y Sistematización de la Experiencia del Gobierno

Municipal de San Juan Bosco

2.1 PRESENTACIÓN El presente documento contiene los productos a) y b) de la Consultoría “Elaboración de Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas” realizada para el Programa GESOREN-GTZ, en el marco del apoyo que este último brinda al Ministerio del Ambiente para la implementación del Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). En esta línea, se propone de manera general evidenciar el estado actual de las iniciativas emprendidas a nivel nacional para la declaratoria y administración de las denominadas Áreas de Conservación Municipal (ACM) y, de manera especial, sistematizar la experiencia de creación del “ACM Siete Iglesias”, por parte de la Municipalidad de San Juan Bosco, que ha contado con la asistencia técnica de Programa GESOREN y el Proyecto El Cóndor (GTZ-COSUDE). Sobre esta base, se exponen los hallazgos alcanzados con la investigación realizada fundamentalmente a nivel de fuentes primarias, a través de entrevistas semiestructuradas; así como las características generales y específicas que se destacan en las ACM, con relación a los aspectos político-institucionales, legales, financieros y técnicos que se han podido recabar.

2.2 ANTECEDENTES • Desde la declaratoria del Parque Nacional Galápagos como área natural protegida

(1936), se ha dado un proceso progresivo de creación de estos espacios, ligándolos a la necesidad de conservar la más importante representatividad biológica del país y, en la última década, al derecho de la población a vivir en un ambiente sano.

• En este contexto, en la década del setenta del siglo pasado, se elabora el primer

Plan Estratégico de las áreas protegidas, que más tarde se sustentará en la creación del Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas (PANE), previsto en la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre (1981). Posteriormente, la creación y gestión de estos espacios, se gestará en un marco más amplio como es el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP), establecido por la Constitución Política de la República (1998). En toda esta evolución han tenido una fuerte ascendencia los compromisos asumidos por Ecuador en los respectivos instrumentos internacionales que ha celebrado sobre esta materia, especialmente los del Convenio de Diversidad Biológica.

• En esta transición, el arreglo institucional también ha ido cambiando. De la

competencia inicialmente radicada en el Ministerio de Agricultura, a través de su Dirección Nacional Forestal y luego del ex Instituto Nacional Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN, 1993), se pasó a la ejercida por el Ministerio


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del Ambiente (1996), a través de su Dirección Nacional de Biodiversidad y demás oficinas regionales competentes.

• En la actualidad, con la aprobación del nuevo texto Constitucional (2008) y del

Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, se marca un punto de inflexión en el proceso de creación y gestión de las AP, enrumbándolo hacia una administración y manejo liderado por el Estado pero con la participación de Gobiernos Autónomos Descentralizados, comunidades y propietarios privados. Se distingue, además, la vinculación de estos espacios al derecho a un ambiente sano y – desde ahora – a los derechos de la naturaleza y el buen vivir de los habitantes.

2.3 ALCANCE Y METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO La consultoría se enmarca en el sendero inmediato que representa el Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, pero también mide sus aspiraciones con eventos claves de la coyuntura actual como el proceso de reforma institucional de la gestión ambiental que impulsa el Ministerio del Ambiente y, sobre todo, el marco del proceso post-constituyente que atraviesa el país, cuyo primer producto es la nueva Constitución Política de la República, que ha definido las condiciones generales de la conservación y manejo de la biodiversidad y de las Áreas Naturales Protegidas. Esta precisión es fundamental para definir el alcance de este diagnóstico. En este sentido, la metodología utilizada intenta asegurar la inclusión de los rasgos más importantes que caracterizan a las iniciativas de ACM que se registran actualmente en Ecuador, así como revisar el sustento y los enfoques político, legal, técnico, financiero y social sobre los cuales éstas han sido planteadas. Como resultado, se ha logrado construir un “mapa” de las mencionadas iniciativas, clasificándolas en función de su viabilidad para integrarse como espacios de un eventual Subsistema de Áreas de Gobiernos Seccionales Autónomos del SNAP. De igual forma, se ha priorizado el análisis de los factores antes indicados, para la sistematización de la experiencia de la municipalidad de San Juan Bosco, en el proceso que actualmente lleva a cabo para declarar el área de conservación municipal “ACM Siete Iglesias”.

2.4 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS ACM

2.4.1 Noción General Para la investigación y análisis correspondiente, se partió de la comprensión que ofrece la GTZ (Grupo de Trabajo de Biodiversidad, 2008) sobre lo que constituye una Área de Conservación Municipal, que se resume de la siguiente manera:

“Espacios naturales o modificados, continentales o marinos, que contienen biodiversidad y/o valores naturales importantes, prestan servicios ecosistémicos y/o poseen valores culturales. Son establecidas o reconocidas por el Municipio mediante un instrumento legal municipal en concordancia con las políticas ambientales, territoriales y de desarrollo del país y el sistema de áreas protegidas.”

Esta apreciación es compatible con la lectura que maneja sobre las áreas protegidas de gobiernos seccionales el Plan Estratégico del SNAP, donde se reconoce a su subsistema, como aquel:


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Conformado por áreas de interés regional o local, bajo el soporte técnico y legal de la AAN. Las áreas protegidas de este subsistema pueden ser declaradas por los gobiernos seccionales, pero su incorporación al SNAP será realizada por la AAN sobre la base de los estudios de alternativas de manejo presentados por los interesados. Su administración y manejo estará a cargo de los gobiernos seccionales.

Siguiendo estos parámetros, se han logrado advertir varias iniciativas, donde se encuentran similares finalidades de conservación. En unos casos, los objetivos detrás de estas iniciativas priorizan la función de los Bosques Protectores o de las fuentes de agua; en otros, se orientan al manejo de cuencas hidrográficas, laderas o quebradas; o con la conservación de ciertos espacios, por sus connotaciones culturales, escénicas o de los servicios ambientales que prestan.

2.4.2 Base Normativa y Competencial Si bien la competencia nace de la Constitución y la Ley, en la actual coyuntura del Estado Ecuatoriano es prioritario de manera especial focalizar la atención en las directrices que ha definido la nueva Ley Suprema para la administración de las AP. En este sentido, se debe primeramente advertir que la Constitución establece como el principal lineamiento para la administración y manejo del territorio, a la división política del mismo compuesta de regiones, provincias, cantones y parroquias rurales (artículo 242), a los cuales se suman los denominados regimenes especiales. Esta característica, que en principio puede ser observada como un elemento ya tradicional en el esquema político-administrativo del Ecuador, ha tenido importantes cambios en la actual Carta Magna, al tratarse de las competencias que se les asignan a cada nivel territorial. En el caso de las competencias municipales, entre aquellas que asigna la nueva Constitución como exclusivas de dichos gobiernos (artículo 264), se destacan las siguientes:

1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

3. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.

4. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

5. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.

6. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.


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De las mencionadas competencias, en cuanto fundamento desde el cual se diseñan o promueven las iniciativas de ACM, sobresalen nítidamente cuatro regímenes fundamentales: - Régimen de ordenamiento territorial - Régimen ambiental y de espacios naturales - Régimen de cuencas y recursos hídricos - Régimen de participación ciudadana Régimen del Ordenamiento Territorial El aspecto que se aprecia como más relevante de este régimen, en lo referente a la biodiversidad y espacios naturales es la implementación de las políticas, planes y normativa local desde un predominante enfoque de desarrollo urbano. Este criterio ha sido el factor primordial para la ejecución de diferentes programas y proyectos claves en la gestión municipal, y, al mismo tiempo, ha sido la principal – sino la única - fuente que ha sostenido la gestión municipal sobre la administración y manejo de áreas de protección ecológica y espacios naturales en general2. En esta medida, la gestión del territorio llevada a cabo por el gobierno municipal, se ha basado en la lógica del uso y ocupación del suelo destinado principalmente para la vivienda y del aprovechamiento económico. En este contexto, las políticas per se de conservación de la biodiversidad establecidas por instrumentos internacionales y nacionales, y para protección de áreas naturales, han sido tomadas en forma referencial. Sin embargo, también se deben reconocer los avances alcanzados en varios cantones, donde se han expedido ordenanzas y políticas municipales que han incorporado el tratamiento de la conservación de espacios naturales3. Igualmente destacable es el tema de la relación institucional. Acorde a la estructura orgánico–funcional de los municipios, normalmente la ejecución de la normativa y políticas para el ordenamiento del territorio han recaído sobre las Direcciones de Planificación, mientras que del control se han encargado las comisarías municipales, dejando a las unidades o direcciones de gestión ambiental en un papel secundario. A nivel externo, la relación de los municipios con entidades como los Consejos Provinciales o con el Ministerio de Ambiente, y otros portafolios de Estado, ha tenido algunos altibajos. En el primer caso, se resaltan positivas experiencias de coordinación, pero generalmente supeditadas a la coyuntura político-partidista o al talante de las autoridades locales y provinciales. Mientras tanto, en el caso del

2 De acuerdo a la Ley de Gestión Ambiental, artículo 13, a las municipalidades y Consejos Provinciales les corresponde la delimitación, manejo y administración de áreas de conservación y reserva ecológica.

3 El Plan Estratégico del SNAP destaca que “El Gobierno Municipal de Cuenca ha tenido un papel importante en este sentido. Desde el año 2000 comenzó a declarar de utilidad pública una serie de sitios y zonas localizados en el páramo para su conservación en el largo plazo. También el Gobierno Municipal de Guayaquil viene ejecutando una política ambiental para proteger los ecosistemas del cantón. En la misma dirección, el Distrito Metropolitano de Quito ha estado trabajando, en coordinación con el MAE, en la creación de áreas protegidas para el distrito. Actualmente se encuentra preparando un borrador de ordenanza para la creación de áreas protegidas municipales.”, pp.16-17.


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Ministerio del Ambiente, se revelan experiencias disímiles. Se registra la firma de convenios de descentralización o de acreditación al Sistema Único de Manejo Ambiental, pero también se advierten algunas fricciones como las que han ameritado el criterio del Procurador General del Estado, en unos casos reconociendo la competencia exclusiva de los municipios para regular el uso y ocupación del suelo, sin sujeción a ninguna otra autoridad, y, en otros, reconociendo a la Autoridad Ambiental Nacional la potestad exclusiva de rectoría y administración sobre los espacios del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE) e incluso sobre el SNAP. En lo relativo a las competencias que sobre la política agraria y los procesos de adjudicación de tierras, que están a cargo del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), no se registró mayor coordinación con los municipios. No obstante existen potenciales cruces de competencias que afectan a las políticas de zonificación y a la gobernabilidad del territorio. Casos en los que entran en conflicto el uso del suelo con las actividades que se desarrollan en dichos sitios; así como los conflictos de tierras en laderas y zonas naturales con posesionarios, propietarios privados y comunidades ancestrales, son algunas muestras de los efectos antes indicados. Régimen Ambiental y de Espacios Naturales El enfoque predominante en torno a las políticas normatividad que se ha aplicado a nivel de gestión ambiental local ha sido el de calidad ambiental. Las municipalidades en general tienen una importante trayectoria en esta materia, con base a la cual han generado un liderazgo institucional en torno al control operativo del saneamiento ambiental o en la prevención y control de la contaminación. En este contexto han sido pocos los casos de municipalidades que han empezado a definir un marco político y normativo para la conservación de espacios naturales. No obstante, se advierte un clima favorable para el desarrollo del interés de estos gobiernos en los temas inherentes a la protección de la biodiversidad, alentado por una creciente demanda social por la protección de los espacios naturales de la comunidad. En lo referente a los espacios existentes pertenecientes al Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, salvo pocos casos como los de municipalidades como Cuenca y Latacunga, o el cantón Puerto López en el caso del Parque Nacional Machalilla, no se muestra un mayor interés en solicitar la competencia al Ministerio del Ambiente en lo relativo a su administración y manejo. Se menciona si, la necesidad de colaboración y de apoyo que puede ofrecer el municipio en el tema de canalización de la participación de comunidades, capacitación y sensibilización de las mismas, así como en inversión de recursos para zonas de amortiguamiento o corredores ecológicos. Respecto a los bosques protectores y reservas privadas, se denota un mayor interés de la autoridad municipal en llegar a un co-manejo de los mismos con el Ministerio del Ambiente o los respectivos propietarios, permitiendo al mismo tiempo una activa participación de las comunidades. No obstante, no existe una política ni normas específicas en esta materia, ni un mecanismo claro de coordinación con la Autoridad Nacional Ambiental. Varios actores consultados reconocen como una opción de colaboración, el alinearse con las nuevas metas y líneas de acción que incluye el Plan Estratégico del SNAP.


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Régimen de Cuencas Hidrográficas Son destacables las experiencias pioneras que han desarrollado algunos municipios como el de Quito y el Fondo del Agua (FONAG), o el de Cuenca y Etapa, o la de municipios como Pimampiro y El Chaco, para establecer políticas de valoración del servicio ambiental del agua y de financiamiento para la protección de cuencas hidrográficas que abastecen del líquido vital a los centros urbanos. Dichas experiencias reflejan la implementación de programas y proyectos de conservación, a partir del interés público que existe sobre los mismos. Sin embargo, no se cuenta con un régimen o política uniforme para la protección de estos espacios. La valoración de los servicios ambientales, la contribución de los ciudadanos para su conservación, los incentivos para la conservación, son experiencias que aún no cuentan con un política clara en lo nacional y tampoco en local. A esto se suma el mandato de la nueva Constitución (artículo 74) aclarando que los servicios ambientales no son susceptibles de apropiación y que le corresponde al Estado la regulación de su producción, prestación, uso y aprovechamiento. En el plano de la normativa nacional, se acusa las deficiencias de la Ley de Aguas, frente a un régimen constitucional que ha elevado el tema a nivel de un derecho fundamental. Ante ello, se aprecia un periodo de transición corto para el aparecimiento de la nueva ley de esta materia, donde se clarificará el rol de la autoridad nacional del agua y de los gobiernos autónomos descentralizados. Régimen de la Participación Ciudadana La participación ciudadana en la gestión ambiental no se ha posicionado como un elemento central en las políticas y normativa ambiental a nivel nacional, y no lo ha hecho tampoco en la normativa local. Los preceptos constitucionales y legales que regulan esta materia, adolecen aún de una efectiva aplicación. En el caso de las municipalidades, éstas se han empeñado en desarrollar varios espacios y foros con actores locales, sin embargo la temática de la conservación de los espacios naturales ha sido un tema prácticamente marginado. Se debe destacar como consecuencia de esta situación, los actuales y potenciales conflictos socio-ambientales con que cuentan varias municipalidades por el uso y ocupación del suelo en quebradas, laderas y cuencas hidrográficas. Si bien no existen diagnósticos acabados que permitan medir cuantitativamente estos conflictos, ni su impacto sobre dichas zonas, varios actores entrevistados mencionan problemas latentes. En este sentido, se recomiendan procesos de estudio de la situación de la tenencia de la tierra, procesos de catastro rural y una estrategia de manejo de los aludidos conflictos, de forma coordinada con las políticas nacionales vinculadas al ordenamiento del territorio a nivel nacional y local. Por otra parte, se menciona como una política que no se ha consolidado en la mayoría de espacios del PANE o de otros espacios naturales, al co-manejo, como un mecanismo indispensable de reconocimiento de derechos de las comunidades locales, distribución equitativa de beneficios originados en los servicios ambientales que prestan las áreas naturales, y como una forma idónea para apoyar a la autoridad en una efectiva protección de la biodiversidad. Concomitantemente con la observación anterior, se recomienda que el régimen de la participación ciudadana en la conservación de espacios naturales cuente con una normativa clara, que permita la integración de la comunidad en las decisiones de la


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autoridad, así como en el seguimiento de su ejecución mediante mecanismos de control social como veedurías u observatorios ciudadanos.

2.4.3 Formas de Administración y Manejo De las iniciativas de ACM identificadas, se desprende la elección de distintas figuras o esquemas para llevar a cabo la administración o manejo de dichos espacios. Sobresalen de éstas, las siguientes: - Espacio del Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas: En este caso, el referente más claro es el del Parque Nacional El Cajas cuya administración y manejo fueron delegados por la Autoridad Nacional Ambiental al Municipio de Cuenca. Sin embargo, también se advierten algunas experiencias de colaboración entre municipalidades y el Ministerio del Ambiente, como el caso de la Reserva Pululahua, en el caso del Distrito Metropolitano de Quito. En todos estos casos, de llegarse a concretar la delegación de una área del PANE a favor de un gobierno municipal, la administración y manejo se sujetará a la respectiva categoría fijada acorde con las características del espacio y su correspondencia con las categorías de manejo establecidas por el artículo 67 de la Codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre publicada en el Suplemento al Registro Oficial 418 de 10 de septiembre de 2004. - Zonificación de Uso y Ocupación del suelo: Dentro está figura, se han encontrado varias iniciativas ligadas con la declaración de áreas de conservación y reserva ecológica, o protección de cuencas hidrográficas, laderas o quebradas. Se incluyen superficies que rodean a los cuerpos de aguas perennes o intermitentes, naturales o artificiales, o que son ocupadas por éstos. Estas áreas incluyen lechos de los cuerpos de agua y fajas medidas horizontalmente hacia fuera del lecho y a lo largo de las márgenes de los cuerpos de agua, a partir de la línea de máxima creciente promedio anual. - Bosques y vegetación protectores: Se incluyen las zonas de bosques y mantenimiento de la cobertura vegetal y los bloques de protección de centros urbanos. Pueden ser zonas públicas y privadas de carácter recreativo, turístico, científico cultural, en las que se han considerado elementos del paisaje, escenarios naturales, demarcaciones ecológicas especiales y santuarios de fauna y flora. La mayoría de las iniciativas identificadas, han previsto la elección de una u otra figura, con base a una previa declaratoria de política institucional y procedimiento, vías ordenanza municipal, o a través del desarrollo de un estudio de alternativas de manejo, el cual debe ser elaborado con base en las características propias de cada área.

2.4.4 Mecanismos de Financiamiento Las iniciativas de ACM enfrentan similares vacíos y retos en materia de financiamiento como los que atraviesan varios espacios del PANE. No obstante, se pueden establecer de manera general dos tipos de mecanismos: Instrumentos de regulación directa: son aquellos instrumentos de “comando y control” se establecen normas cuyo cumplimientos es controlado directamente por la autoridad ambiental. Se incluyen en esta categoría: los estándares ambientales, las normas de emisiones, las normas tecnológicas, las normas administrativas, los permisos y licencias, y las prohibiciones.


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Instrumentos de regulación indirecta: en esta categoría se encuentran los impuestos o cargos, los permisos y cuotas transables, los subsidios, los depósitos reembolsables, los sistemas de responsabilidades, las etiquetas ecológicas e incentivos no económicos como los premios ambientales. La identificación de tasas por el uso de servicios ambientales implica un proceso de valorización de los recursos naturales y del medio ambiente físico. Ejemplo de ello son las cuentas patrimoniales y de valoración de la biodiversidad, proceso que se ve influenciado por el avance de la bioprospección y las biotecnologías. A nivel de países de América Latina4 se encuentran varios modelos o tipos de mecanismos financieros, que, con las restricciones o particularidades del caso – especialmente tomando en cuenta la Constitución actual - podrían analizarse y considerarse para una eventual réplica en nuestra situación. Estos son: Cargos por uso del agua:

• destinados a un fideicomiso, administrado por la empresa de agua potable, que se utiliza para financiar actividades de reforestación y regeneración del bosque en las cuencas hídricas que proveen de agua. (Costa Rica)

Cargos por uso de recursos naturales (flora y fauna):

• recaudación por cobro de derechos de entrada a parques nacionales y áreas naturales con fines turísticos

• Licencias ambientales para la realización de actividades productivas como el turismo ecológico.

• régimen de bioprospección, que contempla contratos con empresas interesadas en realizar

• investigaciones sobre los recursos de diversidad biológica del país, con fines comerciales (Costa Rica)

• Permisos y certificados para la recolección científica de material biológico y el registro de viveros, jardines botánicos (México)

Cargos por afluentes contaminantes:

• Tasas sobre el vertido de afluentes contaminantes utilizados para la descontaminación y el manejo integral de cuencas (Colombia).

Incentivos fiscales y exenciones tributarias para promover actividades con externalidades ambientales positivas:

• Exenciones arancelarias y depreciación acelerada aplicados a equipos de control y monitoreo de AP.

• Exoneración del impuesto predial. • Fidecomisos otorgados a poblaciones tradicionales de dichas áreas quienes

podrán realizar en ellas sus actividades tradicionales. Pago de Servicios Ambientales:

4 Esta sección se basa en el documento: Acquatella, Jean; Bárcena, Alicia, editores (2005). Política Fiscal y Medio Ambiente, Bases para una agenda común. CEPAL, Chile.


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• Certificado de Abono Forestal (CAF), que era un título de valor nominativo, libre de impuestos, emitido por el Estado para el pago de cualquier tipo de tributo.

• Financiamiento de bonos mediante el redireccionamiento de tributos existentes, por ejemplo el impuesto selectivo de consumo aplicado a los combustibles (Costa Rica)

• Mercados ambientales para intensificar la conservación de bosques por la vía de apoyar el desarrollo de mercados que vinculen a los proveedores privados de servicios ambientales, incluyendo la protección de la diversidad biológica, la mitigación de gases y los servicios hidrológicos, con compradores nacionales y extranjeros.

• La recaudación de estos derechos sirve para cubrir los costos de servicios que dan seguimiento a las obligaciones de la autoridad ambiental, fomentar proyectos de manejo de áreas naturales y también para desincentivar la explotación ineficiente de especies de la flora y la fauna.

Si bien estas figuras se han aplicado para diferentes figuras o estrategias de conservación de espacios naturales en varios países de la región, su aplicación para el caso de la sostenibilidad financiera de las ACM es potencial. Si bien existen definiciones importantes en el régimen constitucional actual, como la no apropiación de los servicios ambientales por parte de particulares, el tratamiento que en forma pormenorizada se les va dar aún está por definirse, por lo cual no se puede excluirlos de una eventual figura financiera, aunque se descartaría su privatización. Igualmente, figuras como el pago de tasas por vertido o mecanismos como los alusivos al mercado de carbono, si bien no están directamente ligadas a las ACM, pueden ser consideradas como iniciativas “aliadas” o que coadyuvante a un estrategia de conservación local y, por ello, vinculadas al contexto de financiamiento de una ACM.

2.5 CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE ACM IDENTIFICADAS Como quedó indicado, en la última década existen en el país una serie de experiencias vinculadas a la conservación de espacios naturales cuyo origen radica en la voluntad o iniciativa de los municipios –gobiernos municipales autónomos-. Varias de ellas han permanecido en el tiempo, constituyéndose en experiencias exitosas con características replicables en otros escenarios del contexto nacional. A continuación se muestra algunos ejemplos de dicha iniciativas, los cuales, para facilitar su comprensión, han sido diferenciados en términos de viabilidad temporal, siendo tres los criterios seleccionados para dicho fin:

a) Viabilidad en el corto plazo: Se incluyen bajo este título, iniciativas actuales –de reciente data-, cuyas condiciones se presentan como favorables para mantenerse y prosperar en el corto plazo, en términos de ser sostenibles y ejecutables por parte del gobierno municipal que las encabeza, y de contar con una voluntad política local real y fuentes de financiamiento.

b) Viabilidad a mediano plazo: Esta categoría identifica a iniciativas que si bien

tienen un potencial interesante, no son viables en el corto plazo, pero si en un mediano plazo, sea debido a condiciones económicas, políticas o sociales.

c) Viabilidad en el largo plazo: En este caso, se encuentran iniciativas que

iniciadas no han tenido un nivel de sostenibilidad deseable, son poco viables, se ha perdido la voluntad política y el soporte financiero para impulsarlas, o que pueden ser implementadas en el largo plazo (más de 3 años). Se han incluido


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además ejemplos de instrumentos municipales –ordenanzas- que han sido expedidos por municipios y que hasta la fecha no se han ejecutado.

2.5.1 Iniciativas Identificadas como viables en el corto plazo En este grupo se ubican de preferencia las acciones que al momento de la presente revisión cuentan tanto con apoyo político de parte de las autoridades locales –e incluso nacionales-, lo cual les asegura un nivel de implementación deseable, o aquellas que plasman el ejercicio de las competencias que respecto de áreas protegidas tienen, a la fecha, los gobiernos municipales autónomos. Entre ellas se señalan los casos de los Municipios de Limón Indanza y San Juan Bosco. Ambos han sido apropiados por sus respectivos alcaldes y concejales –gobiernos municipales-, y tienen por finalidad por una parte la administración de un bosque protector, y por otra la creación de un área de conservación de carácter municipal. Estas dos iniciativas a su vez cuentan con un componente importante de apoyo financiero desde diversas fuentes de cooperación, lo cual constituye un factor de éxito para el avance de las mismas. Por su parte, se plantean además iniciativas que de una u otra forma apuntalan hacia la integración de los espacios conservados con apoyo del gobierno municipal. Tal es el caso de Guayaquil, que si bien no cuenta con áreas propias de conservación –esto es declaradas mediante una ordenanza- en su administración se ha involucrado con la gestión de áreas naturales del patrimonio del estado. Otro caso interesante constituye el de la declaratoria de área de conservación y reserva ecológica (Municipio de Mera) que ejerce la función de un corredor ecológico entre dos grandes áreas protegidas estatales. Esta figura es un ejemplo de cómo con fundamento en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Ley de Gestión Ambiental pueden los municipios ejercer competencias relacionadas con áreas de conservación. Además, es un caso en el cual con apoyo en las normas vigentes se da viabilidad a una herramienta biológica de conservación, como son los corredores ecológicos. Cabe destacar el caso del Distrito Metropolitano de Quito, experiencia única en su tipo, debido a que constituye el primer municipio que vía Ordenanza crea su propio subsistema de áreas metropolitanas protegidas, llegando a determinar los principios y políticas del mismo, las categorías aplicables a las futuras áreas –a crearse bajo este régimen-, el procedimiento aplicable a dicha creación y declaratoria, y el esquema institucional a cargo de dictar las políticas, controlar, y monitorear la constitución del mencionado subsistema. Todas estas iniciativas cuentan con fuentes de financiamiento identificables; de hecho, casi la mayoría han sido impulsadas y han llegado al nivel en el que actualmente se encuentra, gracias a una estabilidad económica proveniente de un presupuesto asegurado. Adicionalmente, los espacios identificados para estas herramientas de conservación han sido objeto de evaluaciones de índole biológico y social, reconociéndose su valor innato tanto por las especies como por los ecosistemas que albergan. Responden por tanto no sólo a criterios de elegibilidad político - económico, sino también biológica, física e incluso social. Un ejemplo interesante de ello constituye el monitorio biológico que se ha realizado respecto de las áreas de Quito que potencialmente debe ser objeto de conservación e incluso parte del subsistema antes mencionado.


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Desde una perspectiva legal, los mecanismos utilizados para darles sustento jurídico, se resumen básicamente en: Ordenanzas municipales (utilizadas para viabilizar el área, crearla o determinar la actuación del municipio respecto del área), Acuerdos Ministeriales (como antecedentes de un proceso de delegación de la administración), o convenios interinstitucionales (por los cuales se efectivizan procesos de manejo compartido para la gestión y administración de las áreas protegidas). Todos estos elementos hacen que estas iniciativas sean las que en el corto plazo y en el marco del análisis en curso tengan una perspectiva favorable respecto de su permanencia en el tiempo y éxito en el cumplimiento de sus objetivos.

2.5.2 Iniciativas identificadas como viables a mediano plazo Bajo este criterio se localizan básicamente iniciativas que al momento se las puede calificar como “en fase inicial” o de construcción. Esto implica que no se han concretado –su proceso se encuentra en una fase inicial de diseño y elaboración-, no obstante existe la voluntad política y los recursos económicos para que puedan concretarse en el mediano plazo, esto es hasta dentro de un par de años. Casi todas ellas han tenido sus inicios en el año en curso. En estas iniciativas, la voluntad política no se ha formalizado aún, pero existe el interés por parte de las autoridades locales de darles su apoyo a todo nivel. Tal es el caso de la posibilidad de ampliación del área terrestre de la Reserva Galera San Francisco. Se encuentran entre ellas áreas de interés para la conservación, que van desde ecosistemas como los bosques secos de la costa hasta áreas con un valor histórico – cultural significativo. Un caso interesante es el relacionado con la Mancomunidad del Río Jubones, creada para la organización y facilitación de procesos asociados a la cuenca del Río Jubones, desde una perspectiva de manejo integral de la misma. En dicho caso, se identifica al tema de “cuenca” como articulador y escenario interesante para que en el futuro puedan –en ese marco- impulsarse iniciativas de conservación como creación de áreas protegidas municipales. El agua cada día va tomando más importancia como objeto de conservación y esta coyuntura potencia la conservación in situ, en particular en espacios locales como son las jurisdicciones de los municipios. Debido a la diferenciación temporal hecha respecto de la primera categoría de áreas analizadas, varias de estas iniciativas pueden ser financiadas, a más de los fondos que actualmente cuentan o pueda colocarse, por otro tipo de fondos, como son los que forman parte del Global Environmental Found (GEF por sus siglas), regidos desde y por la Autoridad Ambiental Nacional. Dicha coyuntura resulta atractiva en especial al hablar de recursos y ecosistemas marinos y costeros, y de ecosistemas identificados en el análisis de vacíos de representatividad, debido entre otros a los compromisos internacionales asumidos por el país en términos reincremento del porcentaje de representatividad de los ecosistemas existentes en el país. De los casos mencionados, las categorías de figuras jurídicas que se potencialmente serán utilizadas para configurar las áreas de protección o los mecanismos de gestión, son similares a los identificados para las iniciativas viables en el corto plazo. Por dar un ejemplo, a efectos de declarar áreas protegidas municipales, el instrumento idóneo constituye la ordenanza municipal; cuando el objetivo es adquirir la administración y


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manejo de un área protegida nacional, mediante Acuerdo Ministerial o Convenio de Delegación puede concretarse este objetivo. Desde otra perspectiva, al hablar del denominado “Plan Estratégico Ambiental Regional” – PEAR, si bien este es un esfuerzo interesante debido a la dinámica de las provincias involucradas, la identificación de potenciales áreas prioritarias para la conservación y su proceso de construcción participativa, su nivel de implementación y puesta en marcha ha sido pausado. No obstante, constituye un escenario prometedor para el impulso de iniciativas de conservación municipales a futuro.

2.5.3 Iniciativas identificadas como viables en el largo plazo En este bloque la variedad de iniciativas –siempre en relación al número total de casos de estudio-es interesante. Por una parte (y como segunda división de la matriz de iniciativas) se identifican sendas ordenanzas que contemplan la posibilidad de que cantones declaren sus propias áreas protegidas. Se las ha catalogado como viables en el largo plazo, ya que si bien en dichos cantones no se ha podido identificar un esfuerzo por su implementación –en lo que corresponde- dichos instrumentos configuran parte de la base legal para que, en el futuro, puedan plasmarse en los hechos áreas de conservación declaradas por un gobierno municipal. Por otra parte, se ha incluido una iniciativa en concreto de la cual existen lecciones aprendidas importantes a efectos de rescatar lo favorable o positivo de las mismas, e identificar potenciales factores negativos que podrían influir en futuras áreas. En el caso de la Mancomunidad creada para el manejo y administración de la Reserva Ecológica El Ángel, de igual forma tuvo un inicio prometedor, y su finalidad estuvo directamente relacionada con la administración conjunta de esta área protegida y sus recursos por parte de los municipios ubicados en la zona. Se entiende que esta iniciativa no tuvo el impacto deseado, sobretodo por cuestiones relacionadas con la voluntad política de los actores que la impulsaron. Cabe señalar que esta iniciativa en inicio estuvo encabezada por el Gobierno Provincial de Carchi. Un factor que incidió en el letargo a esta iniciativa en términos operativos, constituye la no aprobación de los documentos organizativos - operativos de la mancomunidad. Adicionalmente, no se ha concretado un apoyo por parte de la autoridad ambiental –política y técnicamente hablando- a efectos de aprobar proyectos planteados en dicho plan. Estas circunstancias muestran ciertos desacuerdos entre la iniciativa como tal y las autoridades involucradas con su éxito. No obstante, al existir una estructura inicial, puede esta potenciarse para que en el largo plazo se convierta en escenario interesante a efectos de promover e implementar iniciativas de conservación in situ, ya que se han logrado implementar acciones vinculadas a otros espacios de intervención relacionados, como son reforestación y viveros forestales, educación ambiental, protección de cejas de montaña, estudios de impacto ambiental, planes de manejo entre los más importantes. Este tipo de asocios está además supeditado al cambio de autoridades y por ende líneas y prioridades de acción, factor al cual están en general expuestas las iniciativas de índole ambiental –cuya fragilidad se hace manifiesta a nivel local- salvo los casos en los cuales la temática ha sido fuertemente posicionada y tienen un respaldo importante desde la sociedad civil.


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MAPA: ACM Identificadas

Elaboración: propia

TUNGURAHUA

MANABI

ESMERALDAS

SUCUMBIOS

CARCHI

LOJA ZAMORA

MORONA SANTIAGO

PICHINCHA

GUAYAS

EL ORO

AZUAY


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2.6 MATRIZ DE INICIATIVAS IDENTIFICADAS: MUNICIPIOS Y CONSERVACIÓN Y MANEJO DE ÁREAS PROTEGIDAS No. Ubicación Iniciativa Responsable/actores

relevantes Observaciones

VIABILIDAD EN EL CORTO PLAZO

1. Cantón Limón

Indanza Administración del Área de Bosque y Vegetación Protectores Tinajillas Río Gualaceño, declarada por el MAE. RO.597, 14 de junio de 2002.

Gobierno Municipal Limón Indanza, Alcalde-Concejales. Declaratoria realizada teniendo como antecedente el pedido del Alcalde. GTZ con apoyo de CI – CEDA

Plan de manejo elaborado por el Municipio de Limón Indanza. Presentado el pedido expreso de delegación para la administración y manejo de área

2. Cantón San Juan Bosco

Declaratoria del Área Ecológica de Conservación Siete Iglesias, mediante Ordenanza Municipal

Municipio de San Juan Bosco. GTZ con apoyo de CI – CEDA

Estudio de alternativas de manejo, elaborado. Esta constituiría la primer área declarada bajo jurisdicción del Municipio del cantón San Juan Bosco

3. Distrito Metropolitano de Quito – DMQ Ordenanza Municipal No. 206, RO. 111, 22 de junio de 2007

Conformación del Subsistema Metropolitano de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Metropolitano de Quito – SMAP-DMQ, mediante Ordenanza Municipal

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito Dirección Metropolitana de Medio Ambiente Fondo Ambiental DMQ Museo Ecuatoriano de Ciencias Naturales

En proceso de elaboración: - Plan Estratégico del SMAP-DMQ

- Manual de procedimiento para declaratoria

- Se han identificado áreas prioritarias para la conservación

4. Cantón Cuenca Convenio para el Manejo descentralizado del Parque Nacional El Cajas

Ministerio de Ambiente I. Municipalidad de Cuenca ETAPA Corporación Municipal Parque Nacional Cajas. DED

Inicialmente, se suscribió un contrato de comodato, luego un convenio con la Municipalidad de Cuenca, que posteriormente delegó a ETAPA (empresa municipal) la gestión y manejo del Parque, que se ejerce a través de la actual Corporación Municipal Parque Nacional Cajas.

5. Cantón Mera RO.10, 29 de enero de 2003.

Declaratoria de un área de conservación y reserva ecológica, integrante del Corredor Ecológico Sangay –

Municipio de Mera Municipio de Baños Municipio de Palora

Se establece que el área será manejada y administrada por el Municipio de Mera, en coordinación con los Municipios de Baños y Palora, y con el


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Llanganates Ministerio del Ambiente y Defensa.

6. Cantón Guayaquil

Apoyo en la formulación e implementación de Planes de Manejo para ap´s y bosques protectores / Redes cantonales de ap´s.

Municipio de Guayaquil CI TNC

En inicio – formulación. Se espera contar con presupuesto proveniente –entre otros- de fondos GEF para implementar esta iniciativa

VIABILIDAD EN EL MEDIANO PLAZO

7. Cantón Cuenca Proceso de

declaratoria del Área Protegida municipal Chanlud

Municipio de Cuenca ETAPA FONAG TNC

En proceso. Por plantarse la declaratoria de un área de conservación municipal, al amparo de la Ley de Orgánica de Régimen Municipal y la Ley de Gestión Ambiental

8. Cantones Espíndola, Palanda, Gonzanamá, Quilanga, Loja y Chinchipe

Propuesta de manejo descentralizado del Área de Conservación Colambo Yacuri

Municipio de Palanda Municipio de Chinchipe Municipio de Espíndola Municipio de Quilanga Municipio de Gonzanamá Municipio de Loja Fundación Arco Iris TNC

Entregado expediente técnico al MAE para declararse como AP del PANE. Se solicitará posterior delegación de la administración y manejo a la mancomunidad a ser conformada por los municipios involucrados.

9. Cantón Sucumbíos

Convenio “Hacia la Constitución del Área de Conservación Municipal del Cantón Sucumbíos”

Gobierno Municipal de Sucumbíos, Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y cultural FEINCE Federación Indígena de la Nacionalidad COFAN

Acta de compromiso “Para el Manejo Ambiental de los Recursos Naturales del Área adyacente a la propiedad COFAN” firmada en enero de 2008

10. Cantones Manta y Montecristi

Conservación de los bosques occidentales de Manta y Montecristi. Declarada área prioritaria para la conservación y uso sustentable de recursos naturales por el MAE. RO. 409, 22 de agosto de 2008.

Municipio de Manta Municipio de Montecristi TNC CI

Iniciativa en pendiente. Por elaborarse análisis de factibilidad para ampliación del área terrestre (bosque seco y marino costeros). Con la posterior declaratoria del AP Pacoche (AM.131, de 2 de sept de 08) el Municipio de Manta dejó de impulsar esta iniciativa.

11. Cantones del Azuay, Loja y El Oro.

Mancomunidad para la administración de la Cuenca del Río Jubones, legalizada

3 provincias: Azuay, Loja y El Oro Municipios de: El Guabo, Machala,

Constituida para el manejo integral de recursos hídricos. Se toma como elemento


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mediante AM No. 0231 de 25 de octubre de 2005.

Pasaje, Pucará, Santa Isabel, Zaruma, Saraguro, Oña, Nabón, Girón, San Francisco, Chilla, Ponce Enríquez.

de cohesión las dinámicas existentes en torno a la Cuenca del Río Jubones.

12. Cantón Muisne Apoyo en la potencial ampliación del área terrestre de la Reserva Marina Galera San Francisco

Municipio de Muisne Pobladores Locales CI – TNC

Iniciativa en construcción. Se espera potenciarla en el marco del proyecto GEF marino costero.

13. Provincia de El Carchi

Propuesta de Ordenanza del Sistema Provincial de áreas protegidas

Consejo Provincial de Carchi Municipios de Tulcán, Huaca y Montúfar Ecociencia (Proyecto Páramo Andino) Fundación Antrópico

La propuesta de Ordenanza se encuentra pendiente para segundo debate en el Consejo Provincial.

14. Provincia de Napo

Propuesta de Ordenanza para el establecimiento de la Dirección Provincial de Medio Ambiente

Consejo Provincial Napo Dirección Regional del MAE Ecociencia TNC (Proyecto Parques en Peligro)

Propuesta para primer debate. En el marco de la ordenanza se abre la posibilidad de la creación de áreas protegidas municipales.

15. Provincias de Loja Y Zamora

Plan Estratégico Ambiental Regional PEAR

Consejo Ambiental Regional CAR Gobierno Provincial de Loja Consejo Provincial de Zamora Chinchipe Ministerio del Ambiente

Plan en proceso de implementación. Esfuerzo en el cual se identificó áreas potenciales a ser declaradas como protegidas

VIABILIDAD A LARGO PLAZO

16. Provincia de El

Carchi

Mancomunidad para el manejo de la Reserva Ecológica El Ángel

Consejo Provincial de Carchi Municipio de Espejo Municipio de Mira Municipio de Bolívar Municipio de Tulcán Municipio de San Pedro de Huaca Municipio de Montúfar Ministerio del Ambiente

Convenio de delegación a la mancomunidad (19 de nov. de 2001) Primera mancomunidad conformada para el manejo y administración de un ap nacional. Iniciativa que no prosperó, debido a diferencias políticas entre actores institucionales.


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OTRAS ORDENANZAS IDENTIFICADAS (VIABILIDAD A MEDIANO - LARGO PLAZO)

No. Lugar Norma Contenidos relevantes 1. CANTÓN

PORTOVELO PROVINCIA DE EL ORO RO.S. 38, 31 de marzo de 2008

ORDENANZA QUE REGLAMENTA LA PRESERVACIÓN Y CONTROL DEL MEDIO AMBIENTE, ÁREAS VERDES, PARQUES Y JARDINES EN EL CANTÓN PORTOVELO

Establece como objetivo de la ordenanza la regulación para el establecimiento de un sistema cantonal de áreas naturales protegidas. No obstante, no se establece un procedimiento para dicho efecto. Plantea el establecimiento de estímulos tributarios para las acciones amigables con el ambiente.

2. CANTÓN GUAYAQUIL PROVINCIA DEL GUAYAS RO.S. 187, 9 de octubre de 2007

REGLAMENTO ORGÁNICO FUNCIONAL DE LA M. I. MUNICIPALIDAD DE GUAYAQUIL

El Departamento de Capital Natural del Municipio de Guayaquil tiene como una de sus funciones preparar informes técnicos tendientes a lograr la declaratoria de nuevas áreas protegidas a nivel del cantón, supervisar las evaluaciones de efectividad en el manejo de ap´s, efectuar el control de la integridad de ap´s y bosques protectores, entre otras vinculadas con la conservación

3. CANTÓN DURÁN PROVINCIA DEL GUAYAS RO.285, 4 de marzo de 2004

ORDENANZA QUE CREA LA DIRECCIÓN DEL AMBIENTE DEL I. MUNICIPIO DE DURÁN

Entre las funciones de la Dirección se encuentra el declarar, crear, determinar y delimitar áreas protegidas dentro de su jurisdicción.

4. CANTÓN SAN VICENTE, PROVINCIA DE MANABÍ RO. 76, 5 de mayo de 2007.

ORDENANZA QUE REGULA EL USO Y OCUPACIÓN DEL SUELO EN TODAS LAS ÁREAS QUE CONSTITUYEN SITIOS PALEONTOLÓGICOS, ARQUEOLÓGICOS E HISTÓRICOS, ASÍ COMO ELEMENTOS NATURALES DE PROTECCIÓN ECOLÓGICA DE LAS ÁREAS DE INCIDENCIA Y CIRCUNDANTES

Determina la existencia de áreas de elementos naturales de protección ecológica en el cantón, que por su riqueza son considerados como parte de los bienes culturales y patrimoniales del estado; a efectos de lo cual se zonificarán dichos espacios y se someten a la regulación por parte del municipio respecto de los usos permitidos y no permitidos.

5. CANTÓN CHAGUAR-PAMBA PROVINCIA DE LOJA RO. 182, de 2 de octubre de 2007

ORDENANZA QUE NORMA LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA EN EL CANTÓN CHAGUARPAMBA

Se establece la descentralización en la administración y manejo de las áreas naturales protegidas cantonales. Se explicita la competencia para delimitar y determinar nuevas ap´s según lo dispuesto en el artículo 67 de la ley Forestal (categorías de manejo) y declarar bosques y vegetación protectores dentro de su jurisdicción.


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2.7 SISTEMATIZACIÓN DE SITUACIÓN ACTUAL DE LA INICIATIVA MUNICIPAL DE CONSERVACIÓN “SIETE IGLESIAS” CANTÓN SAN JUAN BOSCO

2.7.1 Antecedentes relevantes El cantón San Juan Bosco se encuentra ubicado en la provincia de Morona Santiago. Dentro de dicho cantón se localiza la denominada cordillera de Siete Iglesias, espacios que por sus características físicas no es apto para tareas como agricultura o ganadería, pero rico en especies de biodiversidad –principalmente aves- y protector de fuentes hídricas que abastecen al cantón San Juan Bosco. A decir de uno de sus actuales habitantes, este fue uno de los motivos por los cuales a la época en que se colonizó el área, los primeros pobladores decidieron conservar dicha zona –no poblarla ni utilizarla- con miras a que se asegure la provisión del agua para la zona baja del lugar. Es así que a la fecha, no existen asentamientos humanos sino en la zona “de amortiguamiento” entre el área que se busca declarar bajo régimen de conservación, en donde moran 52 familias. El trabajo de intervención con dichas familias que puede identificarse como antecedente remoto de la iniciativa, es el realizado en el marco del Proyecto Cóndor (GTZ-COSUDE), con el cual se brindó apoyo a la población local en diversas acciones en la zona, vinculadas a temas agroforestales y agro productivos. El tema de la conservación surgió después de estas iniciativas, y se inicia con el trabajo en una ordenanza para regular la gestión ambiental local. Es así se fue posicionando el tema en la zona. A esto se sumó la constatación de una serie de riesgos que pueden implicar presión sobre los recursos, lo cual hizo que el gobierno local deba tomar una decisión política sobre el tema y asumir la responsabilidad de conservar la zona. Con la llegada del actual alcalde, se empieza a empujar con mayor fuerza los temas ambientales en el Concejo. En ese momento aún no se contaba con un respaldo para la promoción del tema. Es en dicho escenario que inicia una línea de apoyo por parte de Conservación Internacional quien contrata con el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y se inicia el análisis legal para la viabilidad de la declaratoria de un área protegida municipal en la zona. De otro lado, a raíz de la elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Cantonal y de la Ordenanza de Gestión Ambiental -en el 2006, en la cual se plantea como política del cantón la conservación-, se habla de la creación de un departamento de gestión ambiental, esfuerzo cristalizado en enero de 2007. En sus inicios y al interior de dicho departamento, no se hablaba mucho de conservación sino más bien de iniciativas productivas, y de temas de calidad ambiental. A la fecha, se ha posicionado la conservación como tal en el espacio del Concejo Cantonal, y la iniciativa de Siete Iglesias ha recibido un apoyo encaminado a materializar su declaratoria formal y posterior administración y manejo por parte del Gobierno Municipal de San Juan Bosco a través de la Dirección de Gestión Ambiental y Desarrollo Sustentable.

2.7.2 Base legal identificada Al momento en el cual se elaboró la propuesta, los fundamentos normativos identificados para su viabilidad jurídica fueron los siguientes:


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1. Constitución Política de la República: Artículo 32 (facultad de municipalidades para expropiar, declarar bajo régimen de reserva o protección ecológica y controlar áreas)

2. Ley Orgánica de Régimen Municipal: Artículo 202 (dictarse normas especiales para conservación, restauración y mejora, en el marco de sus facultades de regulación del uso del suelo, en su jurisdicción)

3. Ley de Gestión Ambiental: Artículo 13 (se enuncia el principio de la consulta y participación vinculado con la posibilidad de crear áreas de conservación y reserva ecológica)

En este escenario, los promotores de la iniciativa entienden que cumplidos los requisitos formales y técnicos necesarios para la declaratoria del área, no cabría duda respecto del reconocimiento de que de ella debiera hacer la autoridad ambiental nacional, ni de su potencial integración al subsistema de gobiernos seccionales autónomos.

2.7.3 Ruta crítica del proceso de implementación de la iniciativa y sus avances Bajo el impulso de la autoridad local y el apoyo del Programa GESOREN, se ha identificado los siguientes momentos como parte de la ruta crítica a seguirse previa la declaratoria de la zona, por parte del municipio, como área de conservación:

1. Establecer la voluntad del concejo cantonal. Este paso inicial ha sido superado ya que la apertura de la autoridad local actual es óptima en términos de viabilizar la iniciativa. A su vez, para oficializar dicha voluntad se expidió una Resolución del Consejo Municipal con la que se aprobó proceder a la declaratoria del ACM Siete Iglesias.

2. Definir espacio a declarar. Dicha definición está en proceso de culminación, existe una zona respecto de la cual no está claro el límite cantonal con Limón Indanza, y por tanto, se depende de la clarificación de los límites en dicho espacio, para singularizar el área y proceder a una declaratoria formal.

3. Establecer los términos de referencia para el estudio de alternativas. Los términos de referencia fueron concertados con el MAE. Se ha cumplido con esta fase.

4. Establecer la categorización del área a partir de una matriz de viabilidad y en función de su importancia. Con la utilización de dicho instrumento se ha identificado que el área podría ser declarada bajo la categoría de área ecológica de conservación municipal. Este análisis se baso en la información del estudio de alternativas de manejo, el cual se encuentra concluido.

5. Socializar la información recabada sobre el área por declararse. Al respecto, se está trabajando en socializar los hallazgos de los estudios realizados en diferentes espacios públicos como: ecoclubes, reuniones con los vecinos del área protegida, buscando un enlace a través de la implementación de programas y proyectos para minimizar el aumento de la frontera. Se piensa en trabajar con el programa socio bosque también, que podría beneficiar a agricultores, ganaderos, vecinos del área.

6. Establecer una ordenanza tipo para legalizar el área. Se ha elaborado varios borradores de ordenanza y se espera tener la definitiva en las próximas semanas.


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7. Establecer el plan de manejo del área protegida. A pesar de que se ha avanzado en este aspecto en los temas bióticos, socio-culturales y económicos, todavía falta las acciones de delimitación física. Además, se considera que en este punto es importante el enlace con el resto de cantones, debido a que los territorios están compartidos con ellos –ejemplo Gualaquiza- es un mismo ecosistema -cordillera de los andes- sobre la cual no se puede hacer agricultura, lo cual muestra un espacio importante a enlazase jurisdiccionalmente con miras hacia un corredor biológico.

8. Conformar un comité de gestión para el área, como elemento de gobernanza local, en el cual un actor fundamental es el municipio, conjuntamente con actores locales sociales e institucionales. Se mira a este espacio como idóneo para discutir sobre la conservación, el manejo del recurso agua, y la gestión de fondos para el mantenimiento del área (existe la posibilidad que se construya una central hidroléctrica en el área, y de ella se podría obtener algún dinero para reconocer un pago por la mantención del caudal esperado).

9. Buscar el aval de la autoridad ambiental. Esta iniciativa se esta trabajando conjuntamente con la Dirección Nacional de Biodiversidad. Sin embargo, una vez que se cuente con toda la información, se solicitará al MAE el aval con la intención de coordinar esfuerzos e incorporar la futura área en el subsistema de gobiernos autónomos descentralizados y consecuentemente en el sistema nacional.

2.7.4 Consideraciones particulares de la iniciativa En el camino hacia la declaratoria del área de conservación municipal, existen ciertos aspectos que singularizan el proceso como tal, desde la óptica de sus actores, y que deben necesariamente ser considerados para identificar su viabilidad material a futuro. Aspectos sociales

Son dos los puntos sobre los que fundamentalmente debe ponerse atención al hablar de los temas sociales vinculados a la conservación: el estado de tenencia de la tierra –la existencia de comunidades o asentamientos ancestrales- y los posibles conflictos que pueden suscitarse. Respecto de la tenencia, se conoce que el área identificada para ser declarada no tienen habitantes en su interior, y el asentamiento humano más cercano estaría localizado en la “zona de amortiguamiento” de dicho espacio. Al hablar de pospotenciales conflictos que pueden aparecer, conjuntamente con el establecimiento de restricciones para el uso del espacio y los recursos, a decir de los promotores de la iniciativa los pobladores vecinos del área están concientes de ello y han solicitado información. Se les ha comunicado que la iniciativa va de la mano con alternativas amigables con la conservación –programas y proyectos-, lo cual les motiva para estar a favor. No hay oposición, y están dispuestos a ajustarse al plan de manejo (existe particularmente expectativa respecto de la posibilidad de implementar incentivos no monetarios, como fortalecimiento de capacidades). Aspectos políticos Existe una completa apertura y apoyo por parte del Alcalde y los concejales a los temas de conservación en general y a la iniciativa en concreto. Esto, como ya se menciono, coadyuva en el posicionamiento del medio ambiente como una prioridad de


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la gestión local. De igual forma, se ha establecido como una política cantonal la conservación de las áreas y recursos naturales. Respecto de su relación –en este proceso- con las autoridades del Ministerio del Ambiente, hay la percepción de que el tema de conservación se ha sesgado por una parte desde la perspectiva de la biodiversidad y por otra desde lo forestal, lo cual origina ciertos niveles de conflictividad interna que no facilitan iniciativas como la propuesta respecto del Área de Conservación Municipal “Siete Iglesias”. Aspectos financieros En cuanto a los recursos con los que contaría el área para su administración y manejo, se tiene la expectativa de que ellos provendrán básicamente de recursos propios con apoyo de recursos de la cooperación internacional. Si bien la Constitución actual establece que el financiamiento y consecuente sostenibilidad de las áreas protegidas del país es responsabilidad del estado, no se tiene aún claridad sobre cómo se implementará esta disposición constitucional en los hechos. Al ser consultados sobre la posibilidad de establecer tasas por servicios ambientales, los responsables de la iniciativa argumentan que el peso que dichos valores tendrían respecto del presupuesto necesario para el manejo y administración del área es mínimo, ya que los habitantes del cantón son muy pocos, y lo servicios gravables con dichas tasas son casi simbólicos, por lo que no es una fuente de financiamiento óptima. Aspectos técnicos

Uno de los puntos sobre los cuales se recalca la necesidad de contar con estudios técnicos, es el relacionado con el plan de manejo y los criterios para diferencias los usos que se permiten o no respecto de las zonas. Tradicionalmente, con esta herramienta lo que se hace es una identificación de zonas en función del uso que de ellas puede o no hacerse.


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CAPITULO 3: Propuesta de Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal en el Marco del Subsistema de Áreas

de Gobiernos Autónomos Descentralizados del Sistema Nacional de Áreas Protegidas

3.1 PRESENTACIÓN El presente documento contiene los productos c) y d) previstos en los Términos de Referencia (TDR) de la Consultoría “Elaboración de Propuesta Técnica, Legal, Social, Económica y Política para la Incorporación de las Áreas de Conservación Municipal (ACM) dentro del Subsistema de Áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados (SGAD) en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas(SNAP)” realizada para el Programa GESOREN-GTZ, en el marco del apoyo que este último brinda al Ministerio del Ambiente para la implementación de las Políticas y Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (PPE-SNAP). Los aludidos productos se alinean, a su vez, con el título y objetivo general de esta iniciativa, así como con su objetivo específico de “Describir el proceso conceptual y metodológico para la declaratoria y gestión de las ACM”. Las reflexiones y planteamientos que son parte de esta propuesta, se sustentan en los resultados del “Diagnóstico de Áreas de Conservación Municipal (ACM) y Sistematización de la Experiencia de la Municipalidad de San Juan Bosco”, donde se incluyeron los productos a) y b) previstos en los TDR de esta consultoría. De igual modo, se han considerado los criterios y observaciones recabados en la mesa de trabajo realizada con actores claves, el 12 de diciembre de 20085. En este sentido, se trata de un esfuerzo por evidenciar los lineamientos y principales hitos que deben guiar el proceso de estructuración del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, específicamente en lo relacionado con el Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados y particularmente de las denominadas Áreas de Conservación Municipal.

3.2 ALCANCE DE LA PROPUESTA Sobre la base de los aludidos objetivos general y específico de los TDR de esta iniciativa6, conviene precisar el alcance de la propuesta que ahora de desarrolla. Se busca fortalecer el proceso de implementación de las PPE-SNAP, en lo concerniente a los SGAD y la integración en ellos de las iniciativas denominadas ACM. Para esto, más allá de servirse de los enunciados teóricos que varios estudios previamente elaborados han planteado sobre aspectos técnicos, financieros, legales y sociales del SNAP; la presente propuesta atiende de manera prioritaria al escenario y perspectivas que plantea en la actualidad la implementación de la recientemente expedida Constitución de la República. 5 Ver la respectiva Ayuda Memoria que se anexa al presente documento. 6 Objetivo General: “Desarrollar una propuesta técnica, legal, social, económica y política para la incorporación del Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales, específicamente de las Áreas de Conservación Municipal (ACM) al Sistema Nacional de Áreas Protegidas”.


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En esta medida, la propuesta aspira a aportar con al menos tres herramientas metodológicas fundamentales que se hallan estrechamente interconectadas, como son:

1) La identificación de los elementos indispensables para viabilizar el proceso de conformación del subsistema de gobiernos autónomos descentralizados (SGAD) del SNAP;

2) Los requisitos para poder incorporar formalmente una ACM al SNAP; y, 3) La sistematización de los procesos (hoja de ruta) que a nivel nacional y local

deben seguirse con base a las dos herramientas antes mencionadas. Complementariamente, considerando el criterio de viabilidad, ya utilizado en el análisis realizado en el Diagnóstico que sustenta esta propuesta, la metodología prevé el desarrollo de esfuerzos paralelos y simultáneos en el corto (1 año) y mediano plazo (2 o más años). Esta situación no solo es compatible con el Cronograma de Ejecución del PPE-SNAP, sino necesaria e ineludible en el contexto actual, por los argumentos que más adelante se exponen.

3.3 ELEMENTOS DE SOPORTE DE LA PROPUESTA Para asegurar la consecución de los objetivos enunciados y – sobre todo – la viabilidad de las herramientas que incluye esta propuesta, es necesario partir de los elementos que subyacen en el marco político, legal e institucional competente para el SNAP. Vale recordar, al respecto, que este Sistema así como la creación, administración y manejo de las AP, son instrumentos que se han institucionalizado desde el más alto peldaño del ordenamiento jurídico del Estado ecuatoriano, de tal manera que no es admisible diseñar propuestas al margen de los basamentos mandatorios de dicho ordenamiento o sugerir acciones deslindadas del mismo y menos aún con un fuerte componente discrecional, más allá de las buenas razones que las sustenten. Bajo este parámetro, los elementos de soporte de la propuesta se encuentran principalmente en cuatro instrumentos claves, como son: • La Constitución de la República del Ecuador (2008); • La Convención de naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica y su Programa

de Trabajo sobre Áreas Protegidas; • La Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad; y, • Las Políticas y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016. Se cuenta, además, de manera más puntual, con las disposiciones de la Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, la Codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el Libro III del Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria (TULAS).

3.3.1 Compatibilidad de Enfoques entre AP y ACM Acorde al análisis y experiencias recabadas por GTZ (GTZ-CoopeSoliDar, 2008) en Latinoamérica y el Caribe, y basándose en los planteamientos emanados del II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas (Bariloche, 2007), las ÁCM se han definido como:


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“Espacios naturales o modificados, marinos o continentales, que contienen biodiversidad y/o valores naturales importantes, prestan servicios ecosistémicos y/o poseen valores culturales. Son establecidas o reconocidas por el Municipio mediante un instrumento legal municipal en concordancia con las políticas ambientales, territoriales y de desarrollo del país y el sistema de áreas de protegidas.”

Dicha acepción es compatible con el enfoque que ofrece la PPE-SNAP, al referirse a los espacios que integrarían el denominado Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales7, que lo concibe como:

“Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales, APGS.- Conformado por áreas de interés regional o local, bajo el soporte técnico y legal de la AAN. Las áreas protegidas de este subsistema pueden ser declaradas por los gobiernos seccionales, pero su incorporación al SNAP será realizada por la AAN sobre la base de los estudios de alternativas de manejo presentados por los interesados. Su administración y manejo estará a cargo de los gobiernos seccionales8.”

Sin embargo, en la práctica se advierte una característica propia de las ACM que puede marcar una cierta distancia de las AP. Esta situación se desprende de la definición que prevé el CDB sobre las AP como “un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación”. En similar línea, la UICN comprende a las AP como:

“un espacio geográfico claramente definido que es reconocido, dedicado y manejado, a través de medios legales u otros medios eficaces, para alcanzar la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y valores culturales asociados”.

En ambas definiciones, se destaca a la AP como una figura destinada a la conservación. Ciertamente esta finalidad puede ser compatible y concurrente con los fines que, adicionales a los de conservación, buscarían las municipalidades al declarar una ACM, como pueden ser los referentes a la planificación y regulación de su espacio territorial. Al análisis de las acepciones antes citadas, habría que agregar las connotaciones que atribuye a una AP la nueva Constitución ecuatoriana (artículo 398, numeral 4.), relativas a su “intangibilidad” y – sobre todo – a que son instrumentos para garantizar los derechos del buen vivir y, especialmente, el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Bajo estos señalamientos, el reconocimiento de las ACM como AP, implica que las primeras se orienten desde su declaratoria y a lo largo de su gestión, hacia la mencionada garantía constitucional, así

7 Cabe aclarar que esta denominación adoptada por el PPE-SNAP, aprobado mediante Acuerdo Ministerial No. 099 del 10 de marzo del 2008, ha sido tácitamente modificada por las disposiciones Título V “Organización Territorial del Estado” de la nueva Constitución de la República y, más específicamente, por el artículo 405 del mismo texto constitucional, donde expresamente se hace referencia al Subsistema Autónomo Descentralizado. En concordancia con esta modificación proponemos la denominación de Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados del SNAP (SGAD-SNAP). Esta u otra denominación que se adopte en adelante, deberá ser convalidada por el instrumento legal que secunde a la Constitución en la regulación del SNAP. 8 Política y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, p.82.


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como a estar sujetas a las restricciones de uso que son propias de las AP, en forma indefinida o a un “largo plazo”. Concluyendo, el enfoque que sustenta a las ACM como un medio para variados fines de una política local, donde se fusionan los propósitos del ordenamiento territorial con los propios de la conservación de una muestra de biodiversidad del cantón, es una estrategia pertinente y debe ser alentada. Sin perjuicio de su validez, para que la ACM sea compatible con el régimen que actualmente rige para las AP, deberá observarse su alineación esencial con el enfoque de derechos y de conservación (ecosistémico) que se exige para estas últimas, acorde a los actuales mandatos constitucionales.

3.3.2 Competencias exclusivas y concurrentes sobre las AP y territorios De acuerdo al texto Constitucional vigente, la competencia para el establecimiento y administración de las AP le pertenece en forma exclusiva al Estado central (artículo 261, numeral 7). Una interpretación restringida o descontextualizada de esta disposición, dejaría sin piso la viabilidad de un SNAP donde participen tanto en la declaración, como en la administración y manejo de sus áreas los gobiernos autónomos descentralizados, tal como lo prevé el artículo 405 de la misma ley suprema. La disposición que permite aclarar esta situación se halla en el artículo 260 de la Constitución, que admite la concurrencia de responsabilidades respecto a las llamadas competencias exclusivas, así como en el artículo 399 donde expresamente se reconoce que la tutela integral sobre el ambiente se ejercerá de manera descentralizada. Sin embargo, para una mayor clarificación de esta concurrencia, será indispensable una precisión de orden legal, preferiblemente en el cuerpo normativo que deberá expedirse para regular el SNAP, a tono con el nuevo marco constitucional. En este sentido, debe colegirse que el Estado central, a través de la autoridad ambiental nacional, como es el Ministerio del Ambiente, ejerce de manera originaria la administración y manejo de las AP creadas y de las nuevas que se integren al SNAP. Por ello, ostenta la función indelegable de la rectoría del sistema, que le faculta a establecer la política, planificación y normativa nacionales que constituyen los parámetros generales y obligatorios para todos los actores institucionales y sociales9. Luego mantiene la competencia privativa para la administración y manejo de los espacios que integran el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE) y es co-responsable respecto a la administración y manejo de las áreas que se creen en el marco del resto de Subsistemas que integran el SNAP. Decimos que mantiene una corresponsabilidad, porque si bien en dichos casos el ejercicio principal de la competencia recaerá sobre los gobiernos autónomos descentralizados, o se compartirá con comunidades o propietarios privados, según les corresponda, se entiende que el Estado central ejercerá para todos esos casos una responsabilidad subsidiaria10. Complementariamente, el nuevo texto constitucional reconoce antiguas y nuevas formas de división política del territorio, como son las regiones, provincias, cantones,

9 Buena parte de esta política, planificación y normativa, aunque debe ser ajustada y complementada mediante un nuevo cuerpo de ley acorde a los lineamientos del nuevo texto constitucional, se encuentra ya desarrollada en la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad, Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, Codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, en los Libros III y IV del TULAS, pero sobre todo en las PPE-SNAP 2007-20016. 10 La Constitución establece en su artículo 268 “La ley determinará los casos excepcionales, el procedimiento y la forma de control, en los que por omisión o deficiente ejecución de una competencia se podrá intervenir en la gestión del gobierno autónomo descentralizado en esa competencia, en forma temporal y subsidiaria, hasta que se supere la causa que motivó la intervención.”


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parroquias y regimenes especiales. En el caso de los cantones, son las municipalidades quienes ejercen la competencia de administración política, con autonomía financiera, política, administrativa y legislativa. De esta capacidad se deriva la facultad de planificar y regular el uso y ocupación del territorio. Bajo esta facultad, se han desarrollado y podrán seguir desarrollándose experiencias legislativas mediante las cuales los concejos municipales establezcan un régimen de protección de la biodiversidad y recursos naturales presentes en sus circunscripciones. Como se vio en el diagnóstico, dichas experiencias son verdaderas iniciativas de ACM, que mantienen altas probabilidades de ser reconocidas como AP e integrarse al SGAD del SNAP. Participación Ciudadana en las AP y ACM Debemos remarcar, también, acorde con el enfoque que prevalece en el texto constitucional y que arriba hemos explicado, que la competencia sobre la administración y manejo de las AP, exclusiva para el caso del Estado central o descentralizada y concurrente en el caso de los gobiernos autónomos, no excluye la participación de las comunidades locales y propietarios privados, sino al contrario, las incluye en forma indispensable. Pero, además, la misma ley suprema (artículo 316) admite de manera excepcional la posibilidad de delegar a la iniciativa privada y a los colectivos sociales, la participación en actividades de los sectores estratégicos, como lo es la biodiversidad. Esto puede explicar, por una parte, la viabilidad de que existan subsistemas comunitario o privado de espacios que integrarían el SNAP; y, por otra, la viabilidad de que la administración y manejo de áreas que se hallen en los otros dos subsistemas, puedan ser delegadas y compartidas excepcionalmente por el Estado Central o por los gobiernos autónomos descentralizados, según el caso, a las aludidas comunidades y propietarios. Bajo esta última comprensión, debe concluirse que la articulación y funcionamiento de los subsistemas del SNAP y de las áreas que los integran, poseen un determinado margen de flexibilidad en cuanto a la administración y manejo de dichos espacios. De ahí que en el caso concreto de las ACM, guardando el enfoque ponderado en el numeral anterior, pueden ser incluidas como AP del SGAD del SNAP y, además, pueden ser administradas y manejadas no solo por las municipalidades que las declaren, sino por las propias comunidades locales o propietarios privados que han promovido la declaratoria11. En esta línea, las PPE-SNAP han dejado en claro que la participación ciudadana y los valores culturales, son un principio y una política central del SNAP, en concordancia con los lineamientos que sobre esta materia provienen de instrumentos como la Declaración de Río de 1992, o del CDB y su Programa de Trabajo sobe AP. Este elemento es compartido por las iniciativas que promueven una ACM, acorde a los resultados que arroja el diagnóstico de las mismas, especialmente en lo que refiere al proceso de su gobernanza. Luego, la posibilidad de que las ACM creadas, puedan ser administradas y manejados por las propias comunidades locales y propietarios privados, dependerá de los objetivos que para cada caso se definan. Financiamiento de las AP y las ACM En consecuencia con el enfoque de derechos y de conservación ya indicado antes, así como con la tutela estatal e interés público que garantiza la Constitución ecuatoriana sobre la biodiversidad y las AP, el artículo 405 dispone que “El Estado asignará los

11 Es el caso del funcionamiento del Subsistema Metropolitano de Áreas Naturales Protegidas creado por la Municipalidad de Quito, cuya respectiva ordenanza reconoce y estimula la participación de los propietarios y comunidades en el proceso de declaratoria de las AP, y posteriormente en su administración y manejo.


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recursos económicos necesarios para la sostenibilidad financiera del sistema,”. A este enunciado debe vincularse la disposición constitucional del artículo 74 donde se aclara que “Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación”. Por la trascendencia que tienen ambas disposiciones citadas, en lo atinente al financiamiento de la conservación de las AP, es necesario repensar las estrategias y propuestas que se habían estructurado en los últimos años en torno a la sostenibilidad financiera del SNAP. Si bien estas últimas no pierden vigencia y utilidad, sí ameritan una revisión de los énfasis con los que enfocan las opciones para atender los escenarios del financiamiento de las AP. En este sentido, conviene recalcar que el financiamiento estatal no se restringe únicamente a los espacios del PANE, sino que incluye al conjunto de áreas que formalmente se integren al SNAP. Si bien ante ello se advierte el riesgo de que las posibilidades presupuestarias del Estado se vean desbordadas por la magnitud de este compromiso, será indispensable mitigarlo a partir del diseño sustentado de la Estrategia de Sostenibilidad Financiera del SNAP, donde se cuantifiquen los gastos y las inversiones, así como las opciones complementarias al financiamiento estatal, donde se puedan incluir fórmulas como la de un Programa de Enfoque Sectorial Amplio (PESA) para el SNAP o la de un Contrato Social Forestal (MAE-SNAP/GEF, 2007). Para el caso del financiamiento basado en el pago de servicios ambientales (ecológicos), se advierten objeciones conceptuales. Siendo reconocidos estos servicios, como bienes de dominio Estatal y de uso público, por tanto no privatizables, el pagar por su mantenimiento o incentivar su cuidado, no encuentra un sustento inmediato, tratándose de acciones que pueden reputarse como obligaciones parte de la corresponsabilidad que tienen todas las personas respecto a la protección de la biodiversidad así como del patrimonio natural. Luego, es posible explorar figuras como las de compensación por acciones que contribuyen a la preservación de estos servicios, adicionales al cumplimiento de las responsabilidades ya indicadas. En lo referente a las ACM, una vez incorporadas al SGAD del SNAP, se prevé igualmente una cobertura principal de sus gastos e inversiones, con base al presupuesto estatal, en este caso, del que corresponda al respectivo gobierno. No obstante, como queda dicho, deben analizarse figuras complementarias, con base a estrategias financieras locales.

3.3.4 Criterios para la incorporación del AP al SNAP Las PPE-SNAP contemplan un avance en esta materia. Si bien no se ha agotado la definición de los parámetros que deben ser considerados para el reconocimiento de un espacio como un AP, y por consiguiente integrante del SNAP, el instrumento citado ofrece un punto de partida. Se establecen, entonces, como principales parámetros, los siguientes:


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• El nivel de importancia del objeto principal. Un elemento de conservación

único para el país y que por sus características se reconoce como de importancia nacional deberá ser cubierto por el PANE. Las áreas que contengan objetos de conservación de interés regional y/o cantonal, tales como fuentes hídricas, entre otros, deberán ser incluidas dentro del subsistema de áreas protegidas de gobiernos seccionales; por su parte, las áreas protegidas comunitarias y/o privadas, deben contener objetos de conservación de importancia local.

• Sus dimensiones espaciales. Un elemento de conservación relacionado

con menos de 1000 ha. y cuyos valores están cubiertos parcial o totalmente en otras unidades de conservación será cubierto por un subsistema diferente al PANE, dependiendo del nivel de interés y de las capacidades del o los interesados.

• Las capacidades de las diferentes instancias relacionadas con los

subsistemas determinarán que ciertos elementos de conservación estén temporalmente a cargo de la AAN, hasta que se asegure un nivel apropiado de gestión, administración y manejo. Esto sin perjuicio de que la AAN ofrezca el asesoramiento necesario.

• Para aquellos casos en los que el elemento a ser protegido es de

importancia nacional, pero está en una jurisdicción o es objeto de interés privado, comunitario o de un gobierno seccional, se propone que sea incorporado al PANE y que se definan mecanismos adecuados de manejo compartido entre la AAN y el interesado.

(Política y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, p.80)

Los criterios citados no son del todo precisos. Hace falta desarrollarlos e incluir otros en la normativa competente del SNAP, donde se prioricen las características de representatividad biológica del objeto de conservación, más que aspectos colaterales como pueden ser los de la extensión del espacio natural. Sin embargo, como antes habíamos anotado, el no cumplir con el enfoque adecuado o con estos y otros criterios que la ley determine en el futuro, no impediría que se declaren ACM que, por otra parte, cumplan con fines de protección y coadyuven con otros fines como la regulación y planificación del territorio cantonal. Si bien no podrían formalmente integrarse al SGAD y, por tanto, al SNAP, sería perfectamente dable que sean consideradas como parte de los instrumentos que utiliza una estrategia local de conservación de la biodiversidad y del patrimonio natural. Categorías de Manejo de AP para ACM Al igual que los criterios de selección, las PPE-SNAP prevén aquellas categorías de manejo del SNAP que podrían viabilizar la creación de ACM dentro del SGAD. Cualquiera de las categorías propuestas por dicho instrumento, pueden ser compatibles con un ACM.


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• Monumento natural y cultural • Área Natural de Recreación • Reserva Marino-Costera • Reserva de Producción de Flora y Fauna • Área de Recursos Manejados /Area Ecológica de conservación

(Política y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016, p.81)

Es posible que no solo estas categorías señaladas por las PPE-SNAP puedan ser compatibles con AP del SGAD. De hecho, según el análisis realizado por GTZ (GTZ-CoopeSoliDar, 2008), cualquiera de las categorías de AP propuestas por la UICN, y que son de referencia a nivel internacional, podrían aplicar para la declaratoria de una ACM. No obstante, esa podría ser una eventual modificación a incorporase dentro del proceso de estructuración del SNAP. Por el momento, con el ánimo de dar viabilidad a la implementación del Sistema y a la incorporación de las ACM al SGAD, el elemento que actualmente ofrece la PPE-SNAP sobre las categorías de manejo apropiadas, debe ser acogido.

3.4 PROPUESTA METODOLÓGICA DE INCORPORACIÓN DE LAS ACM AL SNAP Sobre la base de los elementos que han quedado expuestos, proponemos viabilizar la incorporación de las ACM al SNAP, adoptando e implementando las herramientas metodológicas que a continuación desarrollamos. Dichas herramientas se enmarcan dentro del proceso general de estructuración y funcionamiento formal del SNAP, que demandará el despliegue de esfuerzos de corto y mediano plazo, tal como lo prevé el Cronograma de las PPE-SNAP. Siguiendo esta lógica progresiva, las acciones y metodología que aquí recomendamos permitirán priorizar y adecuar dos escenarios que, sin perjuicio del avance paralelo de otras acciones complementarias, deben estar habilitados para que surta efecto la aludida incorporación de las ACM. Tales escenarios, son: la existencia y funcionamiento de un proceso formal de conformación del SGAD del SNAP, y el establecimiento de condiciones mínimas e indispensables para reconocer a las ACM como AP integrantes del SNAP.

3.4.1 Proceso de conformación del subsistema de gobiernos autónomos descentralizados (SGAD) del SNAP

Como se desprende del análisis hasta ahora presentado, de acuerdo a la Constitución de la República, no es posible crear una AP en el Ecuador al margen de los lineamientos y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas establecidos por la Ley Suprema. Luego, dichas AP deben ser creadas dentro de alguno de los cuatro subsistemas que, de manera taxativa, plantea su artículo 405. Siendo establecidas las ACM como efecto de la decisión de un gobierno municipal, para poder incorporarlas al SNAP, una vez que han sido creadas, es condición necesaria que la municipalidad de que se trate, cuente con un SGAD, establecido formalmente acorde a los parámetros definidos por la ley y la autoridad nacional ambiental que rige el SNAP. Esta condición necesaria, conlleva una clarificación inicial: el “subsistema autónomo descentralizado” previsto por la Constitución, es una denominación genérica para hacer alusión a una de las divisiones en que se clasifican a los subsistemas del SNAP.


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Por tanto, no significa en esencia que existe un solo SGAD, si no que pueden ser tantos como el número de GAD que existan, bajo los parámetros y limitaciones que la ley establezca. Lo contrario, implicaría una interpretación que podría coartar o sesgar innecesariamente la participación autónoma y descentralizada de los GAD dentro del SNAP. Además, las diferencias notables tanto de territorios, colectivos sociales y ecosistemas, como de capacidades institucionales, no podrían ser reconocidas a través de un solo “molde”, si se trata de ajustar cualquier iniciativa de un GAD a un mismo subsistema12. Lo que sí debe asegurarse, es que tanto la ley como las directrices de la autoridad nacional rectora del SNAP, definan de una manera clara e inequívoca los parámetros que no podrán ser inobservados por un GAD para poder reconocer su Subsistema y, posteriormente, la declaración de una AP como parte del SNAP. En este sentido, la conformación de los SGAD debe darse de la mano con los lineamientos que vaya definiendo el proceso de estructuración y funcionamiento del SNAP. Para ello, será necesario aplicar lo previsto por las PPE-SNAP, cuando aborda la “Estrategia para el Fortalecimiento de la Estructura e Institucionalidad del SNAP” (Sección 4), con los ajustes indispensables para estar a tono con el mandato constitucional. Por tanto, corresponde a la a la autoridad nacional rectora del SNAP, como es el MAE a través de la Dirección Nacional de Biodiversidad , tomar la iniciativa de este proceso identificando los aludidos lineamientos y parámetros para la conformación de los SGAD, e impulsando las acciones necesarias para su establecimiento. Complementariamente, se requerirá de la voluntad política y cumplimiento de los indicados parámetros, por parte de los GAD que decidan articular un subsistema dentro de su jurisdicción. Bajo esta comprensión, el proceso de conformación de un SGAD implica básicamente la adopción de las siguientes acciones: Identificación de parámetros básicos para conformar un SGAD Los parámetros básicos a exigirse para la conformación de un SGAD deben ser identificados y establecidos en concordancia con lo previsto en la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad, el Programa de Trabajo de AP del CDB y, particularmente, de lo contemplado en las PPE-SNAP. Todo ello, siempre en seguimiento de los lineamientos previstos en la Constitución y la ley. Dichos parámetros son: - Unidad nacional responsable. Corresponde a la autoridad nacional rectora del

SNAP, contar con una instancia técnica-administrativa a cargo de la coordinación, información y seguimiento en lo atinente a las iniciativas de AP provenientes de GAD.

- Política y estrategia local. El GAD interesado debe contar con una declaración

formal de política pública y estrategia de conservación de la biodiversidad a nivel de la circunscripción que le corresponda. Dicho instrumento debe prever la creación del SGAD para la declaración de AP, exponiendo sus principios, y objetivos, así como las principales metas, acciones y los medios que aseguren su

12 Diferente es el caso de los subsistemas “comunitario y privado”, también previstos por el artículo 405 de la Constitución. En estos casos, ni las comunidades ni los propietarios de la tierra interesados en la declaración de un AP, ostentan la competencia estatal de administración y manejo del área. Comparten el ejercicio de dicha competencia, por una delegación de la autoridad competente y de manera excepcional. Sin desviarnos del objetivo central de esta propuesta, lo que se puede adelantar es que la conformación de estos subsistemas sí debe implicar una sola normativa nacional que los establezca.


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sostenibilidad. Debe, además, haber existido como antecedente un proceso de información y participación a nivel de la población local, y una coordinación con las políticas, estrategias y planes nacionales, territoriales y sectoriales.

- Designación de Responsable institucional y equipo técnico. Igualmente, será

necesario que el GAD interesado disponga de una instancia administrativa con un equipo técnico competente, sobre el cual haya recaído la responsabilidad de dar seguimiento a la aplicación de la política y estrategia local de conservación de la biodiversidad y del respectivo subsistema.

- Regulación del SGAD. Un parámetro clave es que el SGAD se halle regulado

mediante el instrumento normativo de mayor jerarquía a nivel local, que en la mayoría de casos constituyen las ordenanzas. Esta regulación debe, principalmente, prever las categorías de manejo de las futuras AP, el procedimiento de declaración y las condiciones para su administración y manejo. Esta normativa no podrá establecer procedimientos o requisitos menos exigentes que los definidos por la norma nacional del SNAP. Además, precisará los mecanismos de participación ciudadana y de coordinación con otros espacios naturales de la misma circunscripción que se hallen dentro del SNAP o sujetos a otro régimen de protección.

Registro Nacional de AP Uno de los pasos indispensables para la estructuración y funcionamiento del SNAP, especialmente para dar viabilidad a los nuevos susbsistemas, será habilitar un instrumento de registro de las AP y de los subsistemas a los que éstas se pertenecen. Incluye la creación de una oficina nacional, bajo administración exclusiva de la autoridad rectora del Sistema, cuya responsabilidad específica será la de inscribir y clasificar en un libro único, los subsistemas y sus respectivas AP que se hayan reconocido como tal por el MAE. El procedimiento del registro de los subsistemas y sus áreas, debe estar regulado. Para tal efecto, el procedimiento deberá establecer al menos los siguientes requisitos: - Solicitud de registro a cargo de la máxima autoridad del GAD, acompañado del

expediente documental de soporte; - Informe Técnico favorable del responsable de la unidad nacional del SGAD - Resolución de la Autoridad Nacional Rectora, disponiendo el registro; - Emisión del certificado de registro a favor del interesado; y, - Publicación del registro del Subsistema o del área, en el Registro Oficial del

Estado. Regulación de la Estructura y funcionamiento del SNAP Tratándose de un proceso de interés público que afecta a los derechos del buen vivir garantizados por la Ley Suprema, el proceso de conformación de los SGAD del SNAP y las acciones antes descritas, deben insertarse en la regulación general de la estructura y funcionamiento del SNAP. Dicha regulación debe constar en un cuerpo legal que, acorde a la investigación realizada, tiene dos principales vías de expedición:

a. la inserción de las disposiciones que regulan la estructura y funcionamiento del

SNAP como un capítulo del Título sobre la “Biodiversidad” que acoja el denominado Código del Ambiente; o,


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b. la expedición de una Ley de Biodiversidad, que incorpore el título referido al SNAP. En ambos casos, el actor que deberá coordinar un proceso participativo de elaboración del ante-proyecto de código o ley, así como de la respectiva normativa secundaria (Reglamentos), será la autoridad nacional rectora del SNAP, como es el MAE a través de su Dirección Nacional de Biodiversidad. No obstante, si bien la consecución de este código o ley, que respalde la estructuración y funcionamiento del SNAP, puede ser un escenario de corto plazo dada la actual coyuntura política del país, también podría ser de mediano plazo. Esta posibilidad, obliga a la autoridad nacional rectora del Sistema a pensar en la adopción de una alternativa. Decimos que obliga, no solo porque la propia Constitución no exime de responsabilidades a las autoridades estatales cuando se trata de aplicar los derechos y los mecanismos que ha previsto para garantizarlos13, si no porque la demanda de participación de los GAD en la creación, administración y manejo de las AP es creciente y amerita un tratamiento adecuado. Ante la comentada posibilidad, la alternativa que recomendamos es que la estructuración y funcionamiento del SNAP se desarrolle en el corto plazo, de forma paralela y complementaria a la elaboración del ya indicado código o ante-proyecto de ley, a través de la elaboración y expedición de una norma reglamentaria, vía Acuerdo Ministerial o, preferiblemente, Decreto Ejecutivo. Esta norma podría reemplazar varias de las disposiciones que ahora contemplan los Libros III y IV del TULAS, referidos a las áreas del SNAP y ajustarían y complementarían el Acuerdo que ha puesto en vigencia las PPE-SNAP. Posteriormente, esta normativa, una vez aprobado el Código del Ambiente o Ley de Biodiversidad, según sea el caso, podría servir de base para la debida reglamentación de dichos cuerpos legales en su parte pertinente.

3.4.2 Condiciones para reconocer a las ACM como AP integrantes del SNAP Dejando expuesto el requerimiento de conformación de un SGAD del SNAP, resta precisar las condiciones que complementariamente deben cumplirse para reconocer a las ACM como AP y de esta manera viabilizar su incorporación al SNAP. Dichas condiciones hacen relación al procedimiento y los requisitos bajo los cuales debe producirse la declaratoria del AP por parte del GAD y, posteriormente, su reconocimiento por parte de la autoridad nacional rectora del SNAP y su inscripción en el Registro del Sistema. Como dijimos, las ACM son iniciativas que, en su mayoría, dan lugar a una activa y directa participación ciudadana en la conservación de la biodiversidad local. Dicha característica es convergente con el enfoque moderno de manejo de las AP. En tal sentido, el alcance de los requisitos que se exijan en el procedimiento de declaratoria, debe cuidar el mantenimiento de un equilibrio entre la exigencia de los parámetros esenciales que debe reunir una ACM para ser reconocida como AP y la definición de condiciones que permitan seguir alentando la participación de los ciudadanos como artífices y co-responsables de la conservación.

13 Al respecto, el artículo 11, numeral 3. de la Constitución, dispone: “El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: 3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Para el ejercicio de los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley. Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento.”


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De igual modo, así como es potestativo del gobierno municipal el procedimiento de la declaratoria de una ACM, igualmente lo es de la autoridad nacional rectora del SNAP el reconocerla como una AP y, por tanto, integrarla al SNAP. En este sentido, no deben ser necesariamente coincidentes sino exclusivamente para producir este último efecto. Dicha coincidencia y, más aún, complementariedad de atribuciones, se logrará en la medida en que se construya una visión común respecto al alcance de los requisitos o parámetros exigidos por la normativa general del SNAP para considerar que un determinado espacio del territorio reúne los criterios y características necesarias para ser declarado como una AP. Bajo estas consideraciones, la declaratoria debe ser entendida como el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente reconoce los atributos de un espacio natural y lo establece como AP. Sin embargo, su incorporación al SNAP se perfeccionará el momento en que se inscriba tal declaratoria en el Registro del Sistema, por resolución de la autoridad nacional rectora. Para el caso de las ACM y, en general, de los demás espacios que promuevan los GAD como AP, el impulso del procedimiento de la declaratoria es compartido. En un primer momento, esto es, desde el nacimiento de la iniciativa hasta la expedición del instrumento jurídico por el que se produce la declaratoria y su inscripción en el registro de la propiedad, se encuentra a cargo del GAD y sus instancias correspondientes. El siguiente momento, es decir, desde que se recibe la solicitud del GAD para la inscripción de la respectiva declaratoria en el Registro del SNAP hasta que se emite el respectivo certificado de inscripción, el impulso se traslada a la autoridad nacional rectora del Sistema. En lo que compete a los gobiernos municipales interesados en crear una ACM como AP integrante del SNAP, la primera parte del procedimiento de declaratoria antes mencionado, debe estar regulado mediante ordenanza, guardando al menos los siguientes pasos: - Identificación del área y presentación de solicitud. Este momento inicial del

procedimiento, debe clarificar quiénes tienen la iniciativa y por tanto son los promotores de la declaratoria. Acorde al análisis previamente realizado, las iniciativas de ACM que deseen convertirse en AP, pueden tener como promotores a los propietarios privados, a una organización o comunidad local, o a la propia municipalidad. En todos los casos, la identificación del sitio o espacio del territorio y la presentación como tal de la solicitud de la declaratoria corresponde al promotor, para lo cual se requerirá que lo haga sustentándose en una línea base, esto es, en un documento que recolecte y sistematice la información de primera mano referida a la ubicación del área, su extensión aproximada, principales ecosistemas y recursos naturales, y población asentada o circundante. Incluirá además un análisis de la contribución que podría hacer el área los objetivos de conservación, y como se enmarcaría en la zonificación del territorio regulada por la municipalidad y en la Estrategia local de Conservación de la Biodiversidad??.

- Informe Técnico Preliminar. Recibida la solicitud y sin comprometer la decisión

final de la municipalidad, es recomendable que el procedimiento prevea en esta etapa temprana un análisis y decisión preliminar de la autoridad sobre la viabilidad de la iniciativa, basado en dos principales factores: la compatibilidad del espacio escogido con su planificación territorial y zonificación del suelo, así como la no intersección con espacios del PANE, del Patrimonio Forestal o Natural, o de otros espacios de un subsistema del SNAP. Para esto último, la instancia técnica competente de la municipalidad responsable de la elaboración del informe, deberá


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solicitar pronunciamientos oficiales de las respectivas instituciones gubernamentales así como de las dependencias municipales que corresponda. Sobre esta base, se emitirá el informe técnico recomendando a la municipalidad la procedencia o improcedencia de la solicitud y del respectivo trámite.

- Elaboración de Estudio de Alternativas de Manejo. Determinada de manera

preliminar la viabilidad de la iniciativa, el procedimiento recomendado para la declaratoria pasa a una fase medular de sustentación técnica, legal y social. Para ello, se debe exigir al promotor la elaboración de un Estudio de Alternativas de Manejo que, sin llegar a contener el detalle o envergadura de un Plan de Manejo, llegue a demostrar básicamente los elementos característicos del área teniendo como referencia los criterios de selección para AP de un SGAD, previstos en la normativa general del SNAP. Se sugiere incluir, a más de una determinación georeferenciada del área y sus contornos, una caracterización de los regímenes de tenencia de la tierra a los que este sujeta, características ambientales, aspectos físicos, usos del suelo y presencia institucional en el área. Todo ello, deberá ser validado con base a talleres con los actores sociales e institucionales. El costo de este estudio así como de los espacios de participación ciudadana, debe estar a cargo del promotor, sin perjuicio del desarrollo de programas de apoyo que la propia municipalidad pueda impulsar para incentivar estas iniciativas.

- Consultas ciudadanas e institucionales. Más allá de las condiciones sociales

que rodeen a la iniciativa de ACM, para asegurar su declaratoria como AP e incorporarse al SNAP, debe cumplirse con las garantías que se establecen constitucionalmente cuando se trata de decisiones de interés público que pueden afectar positiva o negativamente a los derechos del buen vivir y, especialmente, a vivir en un ambiente sano. Se destaca, entonces, la realización de la consulta previa informada, con base al borrador final del estudio de alternativas de manejo y dirigida principalmente a los actores sociales de la zona de influencia directa del área a ser declarada. Paralelamente, con miras a fortalecer la coordinación con autoridades territoriales y sectoriales, el promotor solicitará sus criterios con base al estudio. Los criterios resultantes de las consultas, deberán ser considerados e integrados al respectivo estudio.

- Informe Técnico Definitivo. Sobre las base del estudio de alternativas de manejo,

la instancia técnica competente del municipio, coordinando con el criterio de otras dependencias competentes municipales, particularmente de planificación y administración financiera, elaborará un informe definitivo pronunciándose sobre la viabilidad del área y solicitando al Alcalde que, mediante resolución, apruebe el estudio y que se someta al Concejo el proyecto de ordenanza que contenga la declaratoria.

- Ordenanza de Declaratoria. El procedimiento para la elaboración y aprobación

de la ordenanza de declaratoria, seguirá las formalidades legalmente previstas para este tipo de normas. La ordenanza, elaborada por la procuraduría de la municipalidad, declarará el establecimiento del AP señalando fundamentalmente las características principales del área y las limitaciones de uso a las que en adelante se sujetará. Igualmente dispondrá un plazo para la elaboración del Plan de Manejo y la inscripción en el respectivo Registro de la Propiedad. Finalmente, encargará al Alcalde solicitar a la autoridad nacional rectora del SNAP, la inscripción del área en el Registro del SNAP.

- Inscripción en el Registro del SNAP. Con base a la solicitud de Registro del

GAD y su respectivo expediente, la autoridad nacional rectora del SNAP solicitará a la dependencia de su portafolio, responsable de la coordinación de los SGAD, la


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revisión y elaboración del informe de admisibilidad, para lo cual se hará un análisis cotejando el respectivo expediente únicamente con los parámetros establecidos en la normativa general del SNAP. De haber observaciones, se las notificará al GAD para realizar los ajustes del caso. De ser favorable el informe, la autoridad nacional rectora a través de su máximo representante, emitirá una resolución disponiendo la inscripción de la declaratoria de AP en el Registro del SNAP y su publicación en el Registro Oficial del Estado.

3.4.3 Sistematización de la metodología y procesos propuestos Las herramientas y formulaciones metodológicas que quedan mencionados, pueden ser visibilizados como un esquema de procesos paralelos que conducen, por una parte, al establecimiento del marco general del SGAD del SNAP y, por otra, a la declaratoria de ACM, su reconocimiento como AP y su correspondiente integración al SGAD del SNAP. Dicho esquema de procesos, recoge en buena parte los aspectos mínimos que se consideraron en la iniciativa de creación del ACM de Siete Iglesias, implementado por la Municipalidad de San Juan Bosco, y que se halla explicitado también en el “Manual de Procedimiento para la Creación de Áreas Protegidas Municipales (CEDA, 2007). Con el ánimo de priorizar la secuencia metodológica que, especialmente en el tiempo, deberán observar los procesos propuestos para dar viabilidad a la incorporación de las ACM dentro del SGAD del SNAP, seguidamente exponemos el gráfico que permite apreciar su desarrollo y concatenación:


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SUBPROCESO 1. ESCENARIO A CORTO / MEDIANO PLAZO

SUBPROCESO 2. ESCENARIO A CORTO PLAZO

GRAFICO: PROCESOS DE INTEGRACION DE ACM AL SUBSISTEMA DE GOBIERNOS AUTONOMOS Y AL SNAP

MAE

DECRETO PARA REGULAR

SNAP/SUBSISTEMAS

ELABORA PROPUESTA LEY / SNAP

-CONSTITUCION-CDB-Programa ANP-Polítca y Estrategia Bio.-PPE-SNAP-Otros

CREACIÓN REGISTRO SNAP

(ANP´S SUBSISTEMAS)

ELABORA PROYECTO DE NORMA

FUNDAMENTO

INCLUYE LINEAMIENTOS

PARA ACM

EXPEDICION DE ORDENANZA LOCAL

QUE CREA SUBSISTEMA ACM

COORDINACIÓN CON GOB AUT DESCEN PARA REGISTRO

AREAS

ÁREAS DE CONSERVACIÓN

MUNICIPAL

EXPEDICION DE POLÍTICA Y

ESTRATEGIA LOCAL BIODIVERSIDAD

ORDENANZA CREACIÓN

SUBSISTEMA ACM

INFORME TÉCNICO VIABILIDAD ACM -

DEP. AMBIENTE DE MUNICIPIO

POLÍTICAS PARA EL SUBSISTEMA PROCEDIMIENTO

CREACIÓN ACM

PRESIDENTE PRESENTA A CONGRESO

SE APRUEBA COMO PARTE DE LEY

AUTONOMA

SE INCLUYE EN CODIGO DEL

AMBIENTE

INICIO DECLARATORIA ACM

(Iniciativa municipal o privada)

ANALISIS Y CONSULTA

MAE

SI

NO

SE ARCHIVA

ELABORACION ESTUDIO

ALTERNATIVAS MANEJO

PLAN DE ORDENAMIENTO Y

ZONIFICACIÓN CANTONAL

IDENTIFICACION: - CATEGORIA MANEJO

- TENENCIA TIERRA-OTROS

EXPIDE ORDENANZA DECLARA AMC

CONSULTA A CIUDADANIA

ELABORACIÓN PLAN DE MANEJO

SOLICITUD REGISTRO ACM DECLARADA

AL MAE

ACM INCORPORADA

AL SNAP

INFORME TÉCNICO

DEFINITIVO


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CONCLUSIONES • El reto que de partida plantea la propuesta antes expuesta, es reconocer que

existen nuevas definiciones en el marco político y conceptual del SNAP, fundamentalmente provenientes del nuevo texto constitucional. El enfoque de derechos (de los ciudadanos y de la naturaleza) y de conservación de la biodiversidad como una garantía del buen vivir, debe aún ser procesado y asimilado por la propia institucionalidad estatal y los actores sociales. No obstante, no se puede esperar a que madure esta comprensión, pues las respuestas oportunas a las demandas de aplicación de estos derechos y garantías, dentro de lo cual se halla la de estructurar y dar un funcionamiento cabal al SNAP, no pueden quedar en suspenso a la espera de aquello.

• Con ese enfoque de partida, la viabilidad de la incorporación de las ACM al SGAD

del SNAP dependerá del impulso y encausamiento de los procesos descritos en esta propuesta. A su vez, que esto suceda requerirá de un esfuerzo conjunto entre los GAD interesados y la autoridad nacional rectora del Sistema, acorde a las orientaciones y directrices que ésta última proponga. En esta línea, es recomendable avanzar con los mencionados procesos buscando que sus elementos se vayan adecuando de manera progresiva y, preferiblemente, mediante estrategias paralelas.

• Transitar estos procesos, implica también una coherencia y rigurosidad en el

desarrollo de las acciones recomendadas. Más allá de los imponderables que impone la coyuntura política, deben extremarse medidas pragmáticas para dar seguimiento a las metas y cronograma definido por las PPE-SNAP, así como a los lineamientos que ha definido la Constitución.

• Un ejemplo de pragmatismo y coherencia, debe ser el asumir de manera conjunta

las opciones de regulación del SNAP que se sugieren en la propuesta. Sin duda, el momento político induce a apresurar propuestas de ley que implementen el nuevo marco constitucional, y puede parecer sensato “lanzar” a ese escenario un proyecto de ley en materia ambiental que abarque los temas biodiversidad. No obstante, es muy posible que aquello no siga el mismo ritmo de otros cuerpos legales con mayor posicionamiento. Frente a ello, sin dejar de impulsar lo primero, es indispensable trabajar para el corto plazo con una normativa reglamentaria que permita estructurar el SNAP y sus susbsistemas.

• Un aspecto que no alcanza mediana clarificación es la estrategia financiera que

permita la sostenibilidad del SNAP. En principio, podría decirse que nunca antes desde el punto de vista oficial del Estado, estuvo tan despejado el panorama del financiamiento. La Constitución no admite lugar a divagaciones, cuando expresamente refiere a la responsabilidad estatal de cubrir con los costos de administración y manejo del SNAP. Sin embargo, la experiencia vivida y el incierto panorama económico inmediato, vuelven a posicionar las dudas. Frente a ello, la propuesta es clara: agotar la vía del financiamiento estatal es la prioridad y una obligación, y sobre esa base buscar alternativas complementarias.

• Buena parte de las iniciativas de ACM identificadas en el diagnóstico, pueden ser

viabilizadas como AP del SGAD del SNAP en el corto plazo. El seguimiento de los procesos sugeridos, es una opción para que esto suceda, En todo caso, sin plantear una suspensión a estas iniciativas, será indispensable buscar en los respectivos gobiernos municipales una disposición para revisar y, de ser el caso,


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ajustar sus procedimientos en torno a las directrices que vaya definiendo el MAE como autoridad rectora del Sistema, en el proceso de estructuración del respectivo subsistema.

• La coyuntura del país y de las fechas que coincidieron con la elaboración de esta

consultoría, han sido un factor que condicionó el desarrolló de sus actividades. No obstante, la discusión generada y aportes extraídos de las entrevistas y reuniones, demuestran que, más que esperar que se agote el tema, esfuerzos como el de esta consultoría deben sumar a dar coherencia a un proceso de estructuración del SNAP, que debe ser seguido con estrategia y diligencia pero sin apresuramientos.

• Es necesario planificar una fase de socialización de los resultados de esta

consultoría, a fin de convalidar aspectos claves de sus planteamientos y dar un mayor impulso a su implementación.

• Si bien la coyuntura política de reformas y aprobación de nuevas leyes, puede ser

atractiva para insertar en un proyecto de “Código Ambiental” los lineamientos principales de estructuración y funcionamiento del SNAP, no es menos cierto que por su trascendencia, esta iniciativa tiene que pasar por un necesario análisis participativo de sus disposiciones.

• Para no dispersar las iniciativas que confluyen en el objetivo de estructurar al

SNAP y dar un funcionamiento cabal a sus subsistemas, conviene que el MAE, a través de su Dirección Nacional de Biodiversidad, prevea un mecanismo de coordinación específicamente destinado a dar seguimiento a este proceso, con el apoyo de los organismos y organizaciones que pueden contribuir al mismo. En este sentido, será clave no dejar en suspenso las propuestas que se van generando a fin de no duplicar esfuerzos y cumplir con las metas de las Políticas y Plan Estratégico del SNAP 2007-2016.


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PROXIMOS PASOS A efectos de actualizar el escenario de viabilidad, se recomienda ajustar la base legal relacionada con la creación del área, básicamente en el fundamento constitucional, desde el cual se reconoce la existencia de un sistema nacional de áreas protegidas (SNAP) conformado por subsistemas, uno de ellos, el de los gobiernos autónomos descentralizados. En relación con el proceso, se espera que una vez se tenga el informe final del Estudio de Alternativas de Manejo y el borrador final de la ordenanza para la declaratoria, presentar ambos documentos de forma paralela al Concejo cantonal, con la intención de que en la ordenanza se pueda al mismo tiempo crear el área de conservación y aprobarse el estudio de alternativas de manejo. Así, el área se declara y tienen una herramienta que pueda asegurar el inicio de su administración y gestión. Es fundamental se solucione lo relacionado con la delimitación física del área, factor que está retrasando la declaratoria de la misma. Además, a futuro debe empatarse esta iniciativa con otras territorialmente cercanas, con miras a establecer corredores biológicos en apoyo a la conservación en general. Si bien se espera cumplir con todos los requisitos formales y técnicos para la declaratoria del área, se tiene en claro que la perspectiva frente a la autoridad ambiental nacional es la de mantener un vínculo de coordinación, no de subordinación; se reconoce que el municipio y su Concejo tienen potestades suficientes para la declaratoria y que por tanto, lo que le correspondería al MAE es reconocer que ese procedimiento en virtud de que ha cumplido con todos los requisitos legales, está en condiciones de incorporarse en el subsistema de áreas protegidas de gobiernos autónomos descentralizados. En lo que tiene que ver con el financiamiento, hay la propuesta de que se incremente un porcentaje en el presupuesto destinado al tema ambiental, cuya finalidad sea el financiar la administración y manejo de la nueva área. Por lo cual, en la ordenanza que la cree deberá hacerse esta especificación -debe constar el porcentaje que destine el municipio para el manejo y conservación del área-, en función de un sustento técnico que lo respalde. Con esto, se asegura un fondo semilla que permita colocar otras fuentes de financiamiento. Como posibles fuentes adicionales, estarían ingresos por concepto de turismo, investigación, actividades productivas de la región, la futura hidroeléctrica, entre los principales. Finalmente, se espera que esta iniciativa sea motor o apoye en impulsar la conformación de un corredor en la cuenca del Zamora, que incluya otras varias iniciativas: Mancomunidad de turismo (Zamora, 8 municipios); Cordilleras de Chicaña, Manquita, Siete Iglesias. Esto podría concretarse vía la figura de la mancomunidad para el manejo de la cuenca mencionada, aprovechando que hay declaratorias de áreas de conservación ecológica, en función de las competencias de regulación del uso del suelo que tienen los municipios.


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§ Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Quito, 2007.

§ www.carchi.gov.ec § www.cuencadeljubones.gov.ec


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SIGLAS AAN Autoridad Ambiental Nacional ACM Área de Conservación Municipal ACM Área de Conservación Municipal AP Área Natural Protegida AP Área Natural Protegida CDB Convenio para la Diversidad Biológica CDB Convenio para la Diversidad Biológica FONAG Fondo Ambiental para la Protección de las Cuencas y Aguas GAD Gobierno Autónomo Descentralizado GTZ Agencia de Cooperación Técnica de Alemania INDA Instituto Nacional de Desarrollo Agrario MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador MAGAP Ministerio de Agricultura PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado PENB Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad PENB Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad PPE-SNAP Políticas y Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas

del Ecuador 2007-2016 SGAD Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas TDR Términos de Referencia TULAS Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria TULAS Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria UICN Unión Mundial para la Conservación UICN Unión Mundial para la Conservación

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