el rol del estado en la promoción de las instituciones de … · 2019-12-14 · liberalización....
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IFPRI FCND DP. No. 89
DOCUMENTO PARA DISCUSION No. 89 DE LA DIVISION DE CONSUMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION (FCND)
EL ROL DEL ESTADO EN LA PROMOCION DE LAS INSTITUCIONES DE MICROFINANCIAMIENTO
Cécile Lapenu
División de Consumo de Alimentos y Nutrición
Instituto Internacional para la Investigación de Políticas Alimentarias 2033 K Street, N.W.
Washington, D.C. 20006, USA. (202) 862-5600
Fax: (202) 467-4439
Junio de 2000
Los documentos para discusión de la FCND contienen material preliminar y resultados de investigaciones, y se hacen circular con el objeto de lograr una revisión completa y actualizada y de estimular una discusión y comentarios críticos. Se espera que muchos Documentos para Discusión sean publicados en otra forma, y que su contenido también sea revisado.
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RESUMEN
En el contexto de los sistemas financieros liberalizados, el microfinanciamiento
permite que millones de hogares, que por lo general son excluidos de los servicios
financieros clásicos, inicien o fortalezcan sus propias actividades y se conviertan en
microempresarios. No obstante, a pesar del éxito de numerosas instituciones de
microfinanciamiento (MFI), aún persisten muchas dificultades que deben ser resueltas en
forma urgente en relación con sus ambiciosos objetivos. En primer lugar, gran número
de hogares rurales todavía no tiene acceso a los servicios financieros. En segundo lugar,
la mayoría de las MFI que existen en la actualidad aún no son sustentables del punto de
vista financiero. Finalmente, aunque los fondos entregados por gobiernos y donantes
siguen aumentando rápidamente, las instituciones financieras todavía necesitan tener
bases sólidas que les permitan evitar los errores de gestión. Estos temas dan pie para
preguntas relacionadas con el rol del estado en la promoción de las MFI, incluidas
preguntas como, por ejemplo, 1) ¿qué instituciones estatales serían necesarias?, 2) ¿qué
nivel y tipo de subsidios de las instituciones financieras se podrían aceptar?, 3) ¿cuál
podría ser la opción para el estado entre realizar inversiones alternativas en instituciones
financieras o servicios complementarios?, 3) ¿cuáles son las condiciones necesarias para
crear un ambiente favorable?
Este documento presenta la evolución de las visiones que han existido respecto al rol que
corresponde al estado en el sistema financiero, incluidos los puntos de vista teóricos y
prácticos desde la época intervencionista de los años 60 y 70, hasta el actual período de
liberalización. Sobre la base de estudios de caso de países que ilustran el rol divergente
del estado en el desarrollo del sistema financiero rural, el documento revisa el respectivo
rol que le cabe al estado, las ONGs y la banca comercial privada en su mejor promoción
y en la adopción de innovaciones en el área del microfinanciamiento. También analiza
diferentes temas relacionados con las normas de las MFI.
El documento concluye con un debate sobre los roles necesarios del estado en la
promoción de las MFI. El rol del estado incluye la existencia de una estructura bancaria
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mínima en las áreas rurales, el subsidio de capital inicial e innovaciones y la
investigación de servicios complementarios como infraestructura, salud y educación. El
estado también debe desarrollar un marco regulador claro y flexible para las MFI con el
objeto de hace cumplir las normas de los entes fiscalizadores. El documento también
concluye que una gestión eficiente es más un factor determinante que una distinción de
propiedad entre el sector público o privado para el desempeño de las MFI.
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INDICE Agradecimientos ………………………………………………………………. 6 1. Introducción 2. Justificación teórica del rol del estado ………………………………… 7
Distinción entre sector público y privado …………………….. 9 Justificación del rol del estado ………………………………… 9 Enfrentar los errores del mercado ……………………… 10 Mejorar la equidad ….……………….………………… 12
3. Causas y consecuencias de la intervención estatal en los años 60 y 70 . 13
Desarrollo de los bancos agrícolas públicos y privados ………. 13 4. Errores y logros de los bancos agrícolas públicos …………………….. 15 5. Actuales realidades del rol del estado en el sistema financiero ………. 17
El modelo de integración ……………………………………………… 19 El modelo de complementaridad ……………………………………… 20 El modelo alternativo …………………………………………………. 22
6. Lugar de las innovaciones institucionales para modelos diferentes ….. 22
Adopción de innovaciones …………………………………………… 22 Amplitud del alcance ………………………………………………… 22 Existencia de estructura bancaria en las áreas rurales ……….. 23 Ausencia de estructura bancaria en las áreas rurales ………… 23 Alcance ………………….…………………………………………... 25
7. El estado y el marco de políticas existentes …………………………. 26
Diferentes formas de regulación …………………………….. 28 La especificidad del microfinanciamiento …..………………. 31
8. Conclusiones e implicancias de las políticas ………………………... 35 Referencias ………………………………………………………………….. 39
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CUADROS 1. Funciones del estado ……………………………………………….
10 2. Marco regulador necesario para las instituciones de microfinancia- 32 miento en comparación con los bancos comerciales ………………
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AGRADECIMIENTOS
El autor desea agradecer los importantes comentarios de Michael Benoit-Cattin y
Genevieve Nguyen (CIRAD), Manfred Zeller y Lawrence Haddad (IFPRI), Richard
Meyer (OSU) y a quienes participaron en el taller “Innovaciones en el
Microfinanciamiento Rural para los Sectores Rurales Pobres: Intercambio de ideas e
implicancias de las políticas relacionadas”, que fue organizado por la Fundación Alemana
de Desarrollo Internacional (DSE), el Instituto Internacional de Investigación de Políticas
Alimentarias (IFPRI), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (IFAD), el
Banco de Ghana, 09-13 Nov 1998, Accra, Ghana.
Cécile Lapenu
Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias
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1. INTRODUCCION
Las actividades de microfinanciamiento provocan entusiasmo entre los donantes,
profesionales del área, investigadores y el estado. Este interés se basa en el éxito que
han tenido unas cuantas instituciones financieras en la movilización de los ahorros y la
distribución de grandes cantidades de crédito, con altas tasas de reembolso y un buen
alcance sobre una base más bien sustentable. Las actividades de microfinanciamiento han
permitido que millones de hogares, generalmente excluidos de los servicios financieros
clásicos, puedan iniciar sus propias actividades económicas o fortalecer los esfuerzos
existentes y así convertirse en microempresarios.
No obstante, aún persisten muchas dificultades que deben ser resueltas en relación
con los ambiciosos objetivos de los programas de microfinanciamiento. Se deben
clarificar tres temas principales: Primero, un gran número de hogares pobres aún no tiene
acceso a los servicios financieros. Los estudios de impacto demuestran que, en relación
con los más pobres, aún no existe el ambiente necesario para que las actividades de
microfinanciamiento logren su pleno potencial. Segundo, la mayoría de las instituciones
de microfinanciamiento todavía tienen que demostrar su capacidad de lograr un equilibrio
que les permita trabajar sin necesidad de ser subsidiadas. El equilibrio entre llegar a ser
sustentable financieramente o llegar a los pobres es un debate frecuente, lo que demuestra
que el rol de las actividades de microfinanciamiento como un instrumento de las políticas
no es directo. Finalmente, para apoyar las actividades de microfinanciamiento, los
gobiernos y los donantes están aumentando la cantidad de los fondos invertidos a fin de
desarrollar nuevas instituciones en forma rápida y llegar a un número de clientes cada vez
mayor. Pero las instituciones financieras deben establecerse sobre bases sólidas para
evitar un número cada vez menor de reembolsos o el riesgo de una mala administración.
Tiempo, buen diseño institucional y ambiente favorable son características necesarias
para crear instituciones financieras eficientes.
Estos temas dan pie para algunas preguntas acerca de qué rol puede asumir el
gobierno para aumentar el alcance, impacto y sustentabilidad de las MFI. 1) ¿Qué
instituciones estatales son necesarias?, 2) ¿Qué nivel de subsidios de las instituciones
financieras es recomendable?, 3) ¿Cuáles son las posibilidades de elección que tiene el
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gobierno entre las inversiones alternativas en instituciones financieras o servicios
complementarios?, 4) ¿Cómo crear e incentivar la confianza en a existencia de un marco
regulador para las actividades de microfinanciamiento?
Este documento centra su interés en las actividades de microfinanciamiento al
interior del sistema financiero rural, puesto que la exclusión de los servicios financieros
clásicos es de primordial importancia en las áreas rurales. Se analizan estudios de caso
de varios países de Asia y Africa a fin de ilustrar el rol del estado en el desarrollo del
sistema financiero rural. Los países utilizan diferentes formas de intervención
gubernamental para las innovaciones en las actividades de microfinanciamiento: a veces,
el microfinanciamiento está integrado al sector público (modelo de integración que se da
en la India o Vietnam); a veces puede ser complementario a las instituciones estatales
(modelo de complementaridad usado en Indonesia y Burkina Faso); o puede ser una
alternativa a un rol más bien deficiente del gobierno (modelo alternativo de Madagascar o
Africa Occidental). Se debe analizar la estructura, comportamiento y desempeño tanto de
las instituciones de microfinanciamiento como de los sistemas financieros en relación con
los diferentes modelos utilizados por ellos. Estos parámetros ayudarán a comprender las
complementaridades y equilibrios existentes entre las instituciones públicas y el sector
privado (instituciones con fines de lucho y ONGs) conducentes a un sistema financiero
rural eficiente que vaya en beneficio de los sectores más pobres.
Este informe presenta la evolución de puntos de vista teóricos y empíricos sobre
el rol que le corresponde al estado en el sistema financiero, desde el período
intervencionista de los años 60 y 70 hasta el actual período de liberalización. Luego se
revisan las respectivas funciones del estado, las ONG y los bancos comerciales privados
en términos de adopción de innovaciones y de su alcance. Ello tiene por objeto
comprender en qué momento el estado puede promover, respaldar, desarrollar o, por el
contrario, impedir el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento. Finalmente se
analizan diferentes temas relacionados con las normas impuestas a las instituciones de
microfinanciamiento, en comparación con los bancos comerciales.
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2. JUSTIFICACION TEORICA DEL ROL DEL ESTADO
DISTINCION ENTRE SECTOR PUBLICO Y SECTOR PRIVADO
El estado, en su sentido más amplio, se refiere a un conjunto de instituciones que posee el
poder de coerción legítimo, ejercido sobre un territorio definido y su población - la cual
se conoce como sociedad. El estado monopoliza la creación de las leyes dentro del
territorio a través de un gobierno organizado. Por lo general, se considera que el gobierno
está compuesto por tres poderes: uno es el poder legislativo, cuya función es elaborar las
leyes; el segundo es el poder ejecutivo, que es el responsable de implementar las leyes; y
el tercero es el poder judicial, que es el responsable de interpretar y aplicar las leyes
(Banco Mundial, 1997).
Dentro del sector privado, se debería distinguir entre el sector privado con fines
de lucro y el sector privado sin fines de lucro, representado por las ONG. En este
documento, en las actividades de microfinanciamiento, las ONG representarán tanto a los
operadores como a las organizaciones y sus miembros, como los bancos de pueblo,
grupos solidarios y cooperativas que son implementados por los operadores. La función
de los donantes, como proveedores de los fondos, será incluida cuando analicemos el rol
de los subsidios en el desarrollo de las instituciones de microfinanciamiento.
JUSTIFICACION DEL ROL DEL ESTADO
El banco Mundial (1997) clasifica las funciones del estado (Cuadro 1). La teoría
neoclásica estipula que los individuos son seres racionales y que el libre funcionamiento
del mercado debería conducir a una asignación óptima de los recursos. El estado debe
construir un ambiente claro tanto para los mercados financieros como para el resto de la
economía. Sin embargo, parece que, tal como lo expresan Krahnen y Schmidt (1994),
“existe la necesidad de intervención y asistencia técnica, aún cuando la ‘represión
financiera haya sido abolida”. El rol del estado en el sistema financiero puede justificarse
cuando se trata de hacer frente a los errores del mercado y mejorar los niveles de
igualdad”.
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Cuadro 1 – Funciones del estado
Enfrentar los errores del mercado Mejorar la igualdad Funciones Mínimas
Entregar bienes públicos puros (Defensa, ley y orden, derechos de propiedad, administración macroeconómica, salud pública)
Proteger a los pobres (Programas contra la pobreza, ayuda en situaciones de emergencia)
Funciones Intermedias
Enfrentar situaciones externas (Educación básica, protección medioambiental)
Regular monopolios Regulación servicios básicos, políticas antidumping)
Mejorar información imperfecta (Seguros, regulación financiera, protección del consumidor)
Entrega de beneficios de seguridad social (Pensiones redistributivas, pensiones familiares, seguros contra desempleo)
Funciones Activistas
Coordinación de la actividad privada (Promoción de los mercados, iniciativas grupales)
Redistribución (Redistribución de los bienes)
Fuente: Banco Mundial, 1997 Enfrentar los errores del mercado
Los avances logrados por la economía teórica durante los últimos 20 años han
proporcionado un marco específico de los errores del mercado al abordar los problemas
que impiden el funcionamiento eficiente de los mercados financieros. Estos errores del
mercado son el primer motivo para que continúe la intervención del estado en el sistema
financiero (Stiglitz, 1992; Besley, 1994). No obstante, el estado sólo puede tener
capacidades limitadas para intervenir y mejorar estas materias. Por ello, el diseño de las
instituciones adecuadas y las intervenciones tiene que ser equilibrado, y se deben tomar
en cuenta las capacidades de los sectores público y privado.
Como una función mínima para la gestión macroeconómica, la intervención
estatal en el sistema financiero siempre ha sido desarrollada en forma amplia de modo de
asegurar la estabilidad macroeconómica y ayudar a los gobiernos en la implementación
de sus políticas económicas. El rol macroeconómico del estado en lo que respecta a la
definición de los marcos reguladores y a las políticas fiscales y monetarias es
ampliamente aceptado como una función que va en beneficio público. Pero aún persisten
las preguntas sobre si este marco debería ser implementado o no en relación con las
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instituciones de microfinanciamiento y si se justifica o no la intervención que utiliza
fondos públicos.1 Además, tal como lo señala Besley (1994), el gobierno también puede
ser parte del problema del cumplimiento ya que, por ejemplo, perdonar a prestatarios
influyentes, pero morosos, puede entregar ganancias políticas.
Otro bien público en el nuevo mercado del microfinanciamiento está representado
por las innovaciones institucionales. Dado que los proyectos piloto en el área del micro-
financiamiento se centran en clientes que anteriormente se encontraban excluidos del
sistema clásico de financiamiento, ellos podrían enfrentar un alto riesgo y un alto costo de
información y comienzo. Es probable que los retornos sean capturados por el resto del
sistema financiero, que luego podría adoptar las innovaciones exitosas. Por ser un bien
público, las innovaciones en la actividad de microfinanciamiento puede verse beneficiada
gracias a inversiones de donantes y del estado que ayudarán a diseñar servicios y
estructuras que le ayuden a mejorar el alcance, sustentabilidad e impacto de las MFI.
Una vez que hayan sido exitosos, estos servicios y estructuras podrán ser imitados en
forma amplia.
La regulación de los monopolios y la compensación de los mercados faltantes a
menudo han justificado el desarrollo de las MFI como forma de llenar el vacío que ha
dejado el sistema financiero formal y de hacer frente al monopolio de los prestamistas
informales de dinero. De todos modos, tal como lo expresa Besley (1994), no queda claro
que el poder del mercado, por ejemplo, a través de los prestamistas de dinero en los
pueblos, no sea eficiente, aún cuando sus consecuencias redistributivas puedan ser
consideradas negativas para los pobres. Ofrecer alternativas de crédito podría ser una
respuesta razonable desde la perspectiva de los problemas de distribución, pero podrían
tener muy poco que ver con los errores del mercado. Por ejemplo, los gobiernos de Asia
Oriental han creado bancos de fomento y utilizado créditos directos para llenar los vacíos
existentes en los tipos de crédito que las entidades privadas entregaron con un éxito
relativo, gracias a su flexibilidad y buena estructura de incentivos y monitoreo (Stiglitz y
Uy, 1996).
1 Los fondos públicos (provenientes del estado o de donantes) pueden ser distribuidos 1) a través de subsidios que no incurren en ningún retorno de la inversión, como la subsidiación de tasas de interés, o 2) a través de inversiones públicas en capital físico o humano. En este informe, la segunda opción prevalace sobre la primera.
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Los mercados financieros también se encuentran particularmente sujetos a
información imprecisa debido a las características del intercambio: el dinero es entregado
hoy a cambio de una promesa en el futuro. Con frecuencia, dichas promesas son rotas, y
las instituciones financieras deben enfrentar problemas de información inexacta. Las
MFI, en particular, tendrán que enfrentarse a riesgos y actitudes oportunistas de los
clientes (riesgo moral), dificultad en la selección de los prestatarios (selección adversa),
problemas de falta de garantía colateral e inexistencia de mercados aseguradores. Los
gobiernos pueden verse enfrentados a los mismos problemas de información inexacta que
debe enfrentar el sector privado y es posible que no tengan mejores incentivos para
inducir al reembolso en el mercado financiero (Besley, 1994). No obstante, la
intervención gubernamental podría aumentar la eficiencia al facilitar el uso de garantías
colaterales (por ejemplo, mediante una clara definición de lo que son los derechos de
propiedad2) y al mejorar el acceso a los mercados aseguradores y otros mercados
inexistentes.
Finalmente, al igual que las funciones activistas subrayadas por el Banco Mundial
(1997) y siguiendo el nuevo análisis desarrollado por Stiglitz (1998), podría resultar útil
comprender la forma en que el gobierno y el sector privado pueden trabajar juntos, como
socios. Por ejemplo, los gobiernos pueden crear rentas que mejoren los incentivos para
un comportamiento prudente en el sector financiero. Las políticas públicas que lideraron
el crecimiento en Asia Oriental no buscaban reemplazar los mercados y las fuerzas del
mercado, si no que usarlos y dirigirlos. Los principales programas de gobierno, que
también empleaban estándares comerciales, complementaron los préstamos privados
(Stiglitz y Uy, 1996).
Mejorar la equidad
La necesidad de mejorar la equidad también podría causar la intervención estatal
incluso cuando no haya errores de mercado. Los mercados financieros competitivos
podrían distribuir el capital de maneras socialmente inaceptables. Se podría requerir de la
acción del gobierno para proteger y asistir a los más vulnerables (Banco Mundial, 1997).
Las instituciones de microfinanciamiento han sido desarrolladas en este nuevo marco con
2 En este documento no se analizan estos tipos de roles indirectos del estado.
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el objetivo de llegar a los grupos excluidos o, tal como se señaló anteriormente, con el
objeto de socavar el monopolio de los prestamistas locales.
El rol de las actividades de microfinanciamiento al aumentar los ingresos y
facilitar el consumo podría ayudar a entregar redes de protección. Existen dos elementos
que podrían justificar la intervención del gobierno para entregar servicios de seguros: tal
como lo explicamos precedentemente, el gobierno puede invertir en la innovación;
además, tiene la capacidad de trabajar a nivel nacional, por lo que puede hacer frente a
diversos riesgos.
Los planes innovadores pueden responder a las necesidades de equidad, en
particular cuando se trata de entregar servicios de microfinanciamiento en las áreas
rurales que no cuentan con ellos y a los grupos poblacionales pobres. Tal como lo expresa
Besley (1994), tanto por razones políticas como de incentivos, la intervención de los
mercados crediticios para ayudar a los más pobres podría tener sentido como una
alternativa al intento de realizar cualquier intervención en la redistribución de los bienes.
Sobre la base de este marco teórico, se analizará la intervención empírica del
estado y del sector privado en el sistema de microfinanciamiento con el objeto de
comprender mejor cuándo el estado puede mejorar el alcance, impacto y sustentabilidad
de las MFI.
3. CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA INTERVENCION
GUBERNAMENTAL EN LOS AÑOS 60 Y 70
DESARROLLO DE LOS BANCOS AGRICOLAS PUBLICOS Y PRIVADOS
Uno de los principales objetivos de los países en desarrollo durante la década de
los 60 y 70 fue aumentar la producción agrícola al facilitar la adopción, por parte de los
agricultores, de tecnologías mejoradas. Las razones para lograr este objetivo fueron las
siguientes:
1. El mayor problema que deben enfrentar los agricultores son el acceso al capital y
a las nuevas tecnologías; se debe inyectar capital en las áreas rurales a través de
paquetes crediticios en especie, incluidos fertilizantes, pesticidas, semillas
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mejoradas o equipos. Las instituciones públicas han sido diseñadas para canalizar
estos paquetes a los agricultores
2. En promedio, la población rural es pobre y, a menudo, los agricultores dependen
de los prestamistas usureros para tener acceso a capital que les permita financiar
sus insumos; para romper el vínculo con estas onerosas fuentes de financiamiento,
se deben subsidiar las tasas de interés.
3. La población rural es tan pobre y está sujeta a tantos shocks para poder ahorrar,
que no existe la implementación de programas de ahorro. El objetivo es inyectar
fondos en las áreas rurales, y no actuar como intermediarios entre los ahorrantes y
los prestatarios.
Para lograr estos objetivos, no hubo mucha preocupación por construir un
mercado financiero rural. Las políticas económicas se concentraron más en la
intervención directa del estado que el desarrollo de un ambiente económico más propicio.
Sobre la base de estos principios, la mayoría de los países en desarrollo crearon
bancos de fomento agrícola o implementaron programas crediticios dentro de proyectos
de fomento agrícola. Algunos ejemplos de los países analizados en este documento
ilustran este desarrollo. Luego de su independencia en 1948, el gobierno de la India fue
pionero en la práctica de crear bancos estatales de fomento agrícola en áreas rurales. A
través del Banco de la Reserva de la India, el gobierno deseaba entregar una “banca
social” que compitiera con los prestamistas privados, que facilitara préstamos alcanzables
para el productor rural. Se crearon bancos de fomento agrícola para los financiamientos a
largo plazo y cooperativas bancarias para los financiamientos a corto plazo, y 20
importantes bancos comerciales fueron nacionalizados en 1969 y 1980. Se
implementaron 25 programas de reducción de la pobreza, incluido el Programa de
Desarrollo Rural Integrado (IRDP), que fue iniciado en 1979; en la actualidad llega a
unos 20 millones de familias rurales (Hulme y Mosley, 1996).
Gracias a los ingresos provenientes del petróleo, el gobierno de Indonesia pudo construir
dos redes para implementar su programa de Revolución Verde: 3.600 “unidades de los
pueblos" (village units) del Bank Rakyat Indonesia (BRI) fueron las encargadas de
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canalizar los préstamos subsidiados, y más de 6.000 “cooperativas de los pueblos”
(Koperasi Unit Desa (KUD)) entregaron el respaldo técnico para lograr una tecnología
mejorada para la producción de arroz.
En el país francófono de Africa Occidental, se implementaron los bancos
nacionales de fomento agrícola (Banque Nationale de Développement Agricole [BNDA])
a fin de entregar financiamiento a organizaciones de productores para el apoyo técnico de
proyectos agrícolas o empresas de desarrollo. El sistema de financiamiento fue un poco
diferente entre un país y otro y fue cambiando con el tiempo. En general, consistía en
préstamos entregados en especie a los productores (semillas, fertilizantes, pesticidas,
equipos), los cuales eran reembolsados durante la época de cosecha gracias al monopolio
de comercialización de las empresas de desarrollo. Los insumos y préstamos eran
subsidiados mediante fondos externos facilitados por donantes y a través de la
reutilización de los impuestos de exportación. Este sistema fue utilizado para las
cosechas inmediatas (cash crops). Las cosechas de alimentos sólo fueron beneficiadas en
forma indirecta a través de la reasignación de los insumos.
4. ERRORES Y LOGROS DE LOS BANCOS AGRICOLAS PUBLICOS
La mayoría de estas instituciones se vieron rápidamente enfrentadas a problemas.
La baja tasa de reembolsos fue uno de los errores más visibles de los bancos de fomento
estatales. Estas instituciones no eran sustentables y comenzaron a depender cada vez más
de los subsidios. Un análisis más acucioso del impacto de los bancos de fomento también
reveló que, por lo general, éstos no llegaban a los pequeños agricultores (Adams y Vogel,
1986).
Existen varias causas que explican estos errores. La interferencia política y la
falta de responsabilidad del personal de los bancos llevó a una selección parcial de los
prestatarios y a una renuncia arbitraria a los préstamos, lo que produjo una tasa cada vez
más baja de reembolsos. En la India, por ejemplo, personal no bancario realizó las
evaluaciones de algunos préstamos, entre ellos funcionarios del gobierno local que tenían
como misión asignar los préstamos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (IRDP).
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Como consecuencia de ello, los bancos no consideraron el IRDP como su programa y
sólo participaron en él en forma más bien mecánica (Hulme y Mosley, 1996).
Además, no había ningún tipo de incentivo para los empleados cuando las tasas de
reembolso eran buenas. Cuando existía algún tipo de evaluación de desempeño, ésta sólo
se hacía tomando en cuenta el volumen de los préstamos distribuidos o el porcentaje de
adopción de nuevas tecnologías entre los prestatarios. De hecho, había muy pocos
incentivos para que el personal del banco lograra que los prestatarios pagaran lo que
debían. Desde el punto de vista de los prestatarios, la falta de flexibilidad, debido a los
préstamos en especie y al tamaño del préstamo que se regía estrictamente por la
naturaleza de la empresa del prestatario, disminuyó su interés por este tipo de servicios y,
como consecuencia de ello, también redujo el incentivo de reembolso.
Los topes de las tasas de interés, las bajas tasas de reembolso, la ausencia de
movilización de los ahorros y, en algunas ocasiones, la mala administración de la
institución, llevó a una rentabilidad financiera baja o negativa para las instituciones
estatales. En el caso de la Banca Nacional de Fomento Agrícola de Africa Occidental, el
sistema no tomó en cuenta las formas de enfrentar los riesgos inherentes, de modo que los
desastres climáticos, conjuntamente con las intervenciones políticas, llevaron al fracaso
de la mayoría de estos bancos. Algunos de ellos han sido transformados de acuerdo con el
modelo francés de la Caja Nacional de Crédito Agrícola (CNCA). Dos de ellas (la
CNCA de Burkina Faso y Mali) todavía funcionan, ya que continúan asistiendo al sector
algodonero.
Al enfrentar todos los problemas de las instituciones estatales, el elemento
catalizador más importante para el cambio ocurre cuando los gobiernos tienen problemas
financieros: por ejemplo, ello sucedió en Indonesia en los años 1983-84 cuando se
produjo una caída en los ingresos provenientes del petróleo. La India, debido a su gran
mercado interno y a una base exportadora diversificada, no se vio afectada por la crisis
macroeconómica y de endeudamiento si no hasta 1991, fecha en que la inflación aumentó
y las reservas de divisas extranjeras disminuyeron. La India se vio forzada a aceptar un
programa de ajuste estructural que llevó a la reestructuración del sistema financiero. En
otro ejemplo, la mayoría de los bancos de Africa Occidental fueron cerrados o
transformados como parte de los programas de ajustes estructurales de los años 90. En
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Madagascar, se implementó una amplia tendencia hacia la reforma y la liberalización en
la década de los 80; como resultado de ello, el BTM, que es el banco público rural creado
en 1975, ahora se encuentra en etapa de privatización.
Sin embargo, a pesar de la crisis y de los ajustes que fueron necesarios para la
mayoría de los sistemas financieros de los países en desarrollo, los bancos de fomento
han tenido algún impacto positivo que no debería ser ignorado. Se han construido redes
de sucursales financieras en las áreas rurales. En Indonesia, más de 9.000 unidades de los
pueblos de la BRI y cooperativas de los pueblos (KUD) se encuentran dispersas en las
áreas rurales, mientras que unas 126.000 sucursales de instituciones financieras cubren
las áreas rurales de la India.3 Incluso aunque algunas redes hayan tenido que ser cerradas,
otras podrían ser capaces de soportar grandes desarrollos de los servicios financieros
rurales una vez que sea completado el proceso de liberalización.
Además, estas políticas, que tienen por objeto mejorar la producción agrícola, han
llevado a la adopción de nuevas tecnologías, como el uso de la tracción animal en Africa
Occidental4, y han ayudado a mejorar las semillas y fertilizantes para el arroz en la India
e Indonesia. Como consecuencia de ello, ha aumentado la producción agrícola.
Indonesia, por ejemplo, pudo autoabastecerce de arroz en 1984, luego de ser el mayor
importador mundial en los años 70. Resultados de producción como éstos fueron los
principales objetivos de los gobiernos que intervinieron directamente en las políticas de
financiamiento rural.
5. ACTUALES REALIDADES RESPECTO AL ROL DEL ESTADO EN EL
SISTEMA FINANCIERO
Debido al fracaso de las instituciones estatales, los mercados financieros de los
países en desarrollo se han orientado hacia una mayor liberalización desde los años 80.
No obstante, se han observado medidas y reacciones divergentes en distintos países que
3 Estas incluyen 94.000 Sociedades Cooperativas Agrícolas primarias, 890 Bancos de Desarrollo Agrícola primarios, 18.300 sucursales rurales de los 20 bancos comerciales nacionalizados, y 12.800 sucursales de los Bancos Rurales Regionales. 4 En Senegal, en el área de las plantaciones de maní, por ejemplo, se ha observado el cambio del trabajo manual en los campos a la mecanización así como también el uso de fertilizantes y semillas mejoradas para el maíz.
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han llevado a diferentes equilibrios entre los roles del estado, las instituciones privadas
con fines de lucro y las ONGs. El desarrollo de las instituciones de microfinanciamiento
de los países en desarrollo ha estado relacionado en alguna medida con la intervención
estatal, que se traduce en tres tipos de modelos: integración, complementaridad y
alternativo.
EL MODELO DE INTEGRACION
En países como la India y Vietnam, el estado mantiene una fuerte presencia, y las
innovaciones en las actividades de microfinanciamiento están integradas con el sector
público. En la India, los programas para promover un acceso garantizado a los servicios
bancarios en las áreas rurales pobres han formado parte de la agenda de desarrollo desde
principios de los años 50. Una de las principales justificaciones para la nacionalización
de los bancos en 1969 fue forzarlos a ampliar sus préstamos a las áreas rurales en general,
y los pobres de estas áreas rurales, en particular (Kabeer y Murthy, 1996). En la
actualidad, existen aproximadamente 126.000 instituciones o sucursales financieras
públicas dispersas en toda la India que están dedicadas a implementar 25 programas de
reducción de la pobreza. Para compensar el fracaso de los programas anteriores, se han
desarrollado nuevos planes, como el proyecto piloto que conecta a los bancos con grupos
de autoayuda creados por el Banco Nacional de Reconstrucción y Desarrollo
(NABARD), que es el principal banco de crédito agrícola (Srinivasan y Rao, 1996). Sólo
se han implementado unas cuantas reorganizaciones para las antiguas instituciones
estatales: tal como lo indican los lentos avances del gobierno en la reorganización de los
Bancos Rurales Regionales, las presiones de los sindicatos y posiblemente los lobbies
políticos provenientes de los prestamistas dueños de las tierras (quienes son los mayores
beneficiados con los intereses y préstamos subsidiados y con las renuncias de intereses)
tendrían que ser superados antes de que se intente una reestructuración del sistema de
crédito rural (Mahajan y Ramola, 1996).
A medida que Vietnam se ha ido acercando a una economía de mercado, la
intervención estatal aún continúa en el sistema financiero rural (Creusot y otros, 1997;
Colliot y Ngan, 1997; Johnson, 1996). El Banco Vietnamita de Agricultura fue creado
por el estado en 1990; es un banco comercial que usa el clásico criterio bancario para
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distribuir los préstamos (como garantías físicas y análisis de riesgos). En 1996, tenía un
alcance nacional importante al contar con más de 1.800 sucursales repartidas por todo el
país. Para llegar a los pobres, el estado creó en 1995 un sucursal sin fines de lucro del
banco, conocida como Banco Vietnamita de los Pobres. Usando créditos subsidiados y
basado en preocupaciones políticas, su capacidad de lograr la sustentabilidad financiera
es cuestionable. A pesar de los 60 programas de microfinanciamiento recientemente
implementados por las ONGs, el sistema financiero rural formal de Vietnam aún se rige
principalmente por el estado. De hecho, los nuevos programas de microfinanciamiento
enfrentan problemas financieros y legales como los topes de las tasas de interés que
impiden su desarrollo.
EL MODELO DE COMPLEMENTARIDAD
En algunos países, el estado y el sector privado son complementarios y no se
excluyen entre sí. Cualquiera de estos sectores, el público o el privado, pueden adoptar
innovaciones en el área de microfinanciamiento. Uno de los ejemplos más interesantes se
da en Indonesia.
En Indonesia, las unidades de los pueblos del banco estatal BRI han sido
reestructuradas con éxito luego de una alarmante reducción en los reembolsos de los
préstamos que se produjo en 1983-84. El BRI es un banco público, pero los principios de
la transformación de las unidades de los pueblos consistió en la “privatización” de sus
operaciones internas (toma de decisiones descentralizada, orientación hacia la
rentabilidad, participación de los empleados en los niveles de rendimiento e incentivos),
mejoró el profesionalismo del personal y aumentó la flexibilidad. El gobierno asumió
todos los costos de la transformación al cubrir las pérdidas ocasionadas por el programa
de la Revolución Verde (Bimas), al capitalizar las unidades de los pueblos y establecer
programas de capacitación para el personal. Los ahorros de los bancos públicos están
garantizados por el estado, que genera un incentivo al ahorro. La transformación de las
unidades del BRI en los pueblos tuvo lugar dentro del contexto de una desregulación
general del sector financiero (Mukherjee, 1997). Desde 1983 se ha estado definiendo
progresivamente un marco regulador. En particular, ofrece un status claro y flexible para
20
los pequeños bancos llamados Bank Perkreditan Rakyat (BPRs).5 En junio de 1993, cerca
de unos 900 BPR estaban en operación, y el 95% de ellos eran bancos privados. Este
gran sistema de instituciones financieras privadas adopta y desarrolla innovaciones para
llegar a las áreas rurales, como conexiones, incentivos para movilizar los ahorros,
principios islámicos de distribución de las utilidades y construcción de redes
interregionales (Lapenu, 1996, 1998). Antes de que se produjera la actual crisis
financiera de Indonesia,6 el sistema financiero rural se caracterizaba por su sólido sistema
bancario público que llevaba a cabo diversos programas de microfinanciamiento,
cooperativas y una red competitiva diversificada de varios bancos privados más
pequeños, BRP. En este modelo de complementaridad, la competencia y las conexiones
técnicas y financieras entre las instituciones puede fortalecer el sistema financiero en
general.
EL MODELO ALTERNATIVO
En algunos países en desarrollo, los fracasos del mercado y el estado para llegar a
los pobres y a las áreas rurales son muchos, y las instituciones de microfinanciamiento
fueron creadas como una alternativa al deficiente rol del estado y el mercado.
En Madagascar, el banco agrícola público – BTM – en realidad nunca ha podido
llegar a los hogares de las áreas rurales y ofrecer servicios de microfinanciamiento. En
vista de estas deficiencias, se han desarrollado cinco grandes redes basadas en los
principios de las mutuales gracias al apoyo de asociaciones extranjeras y donantes
internacionales. No obstante, su alcance aún es un poco bajo ya que sólo llega a unos
25.000 hogares. A nivel nacional, la estructura del sistema financiero rural sigue siendo
5 Bank Perkreditan Rakyat significa banco de crédito popular o banco rural. Se requiere que estos bancos entreguen un capital mínimo de $25.000 (Rp 50 millones en 1995), en comparación con los $5 millones (Rp 10 mil millones) de los bancos comerciales. 6 En ningún otro lugar de la región asiática el impacto de la crisis ha sido tan severo como en Indonesia. Para proteger el sistema financiero, el banco central (Bank Indonesia) declaró una garantía sobre los depósitos bancarios e inyectó liquidez en el sistema bancario en enero de 1998. Pero ni la garantía ni el apoyo de liquidez fueron extendidos hacia los BPR, que ahora tienen problemas de liquidez. Dado que las unidades del BRI en los pueblos no están comprometidas en divisas extranjeras, están parcialmente protegidas de la crisis, y el volumen de ahorros aumentó en la red de unidades de los pueblos. El monto de los valores que se encuentran en circulación en las unidades del BRI en los pueblos y el BPR se ha reducido de un 25 a un 50 por ciento en los precios constantes desde el comienzo de la crisis. La mayoría, si no todos, los programas de microfinanciamiento han expereimentados tasas de reembolso más bajas. Para mayores detalles, vea McGuire y Conroy, 1998.
21
segmentado. En algunas regiones, casi no existen servicios financieros formales que sean
accesibles para las familias rurales. Si el BTM es privatizado, gran parte de las 73
sucursales rurales sería privatizada, lo que debilitaría aún más el sistema financiero rural.
En Africa Occidental, el fracaso de la mayoría de los bancos de desarrollo
agrícola llevó ya sea al cierre de las instituciones del sector público (Benin, Cote d’Ivoire,
Niger y Togo) o se redujo a un préstamo especializado de cosechas en efectivo, tal como
sucedió con el algodón (Burkina Faso y Mali). Debido a las historias de éxito de las
actividades de microfinanciamiento, especialmente en Asia, los donantes y el estado han
esperado que las ONGs sean capaces de llenar los vacíos existentes y responder a las
necesidades de la población rural. La multiplicación de los proyectos de
microfinanciamiento que recaudan ahorros llevó al Banco Central de los Estados de
Africa Occidental a definir un marco regulador (llamado ley PARMEC7). Si bien la ley
Parmec ha realizado importantes avances respecto a la regulación de los sistemas
informales de financiamiento, aún presenta algunos problemas en relación con el
tratamiento de las instituciones no mutualistas, con la capacidad de las autoridades para
implementar la ley y algunos aspectos reguladores (como los topes a las tasas de interés),
que podrían afectar el desempeño de las uniones de crédito (Berenbach y Churchill, 1998;
Lelart, 1996).
Estos roles divergentes del estado son esencialmente resultado de diferentes
capacidades financieras y voluntad política dedicadas al desarrollo del sistema financiero.
No obstante, sigue siendo importante analizar en qué momento el estado puede promover,
desarrollar directamente o impedir las innovaciones en el área del microfinanciamiento a
fin de entender la forma en que estas innovaciones puedan ser implementadas
ampliamente.
7 PARMEC significa Project d’Appui a la Réglementation des Mutuelles d’Eparge et de Crédit (Proyecto de respaldo a la regulación de las cooperativas de ahorro y crédito).
22
6. LUGAR DE LAS INNOVACIONES INSTITUCIONALES PARA LOS
DIFERENTES MODELOS
Los tres modelos presentados precedentemente difieren en cuanto al rol de que
corresponde al estado, las ONGs y la banca comercial privada. El impacto del círculo
interior de la innovación institucional, que en este documento analizamos principalmente
en términos de alcance, depende parcialmente del modelo. El análisis de los diferentes
estudios de casos de países nos entrega algunas visiones respecto a las condiciones que
pueden mejorar el impacto de las innovaciones institucionales.
ADOPCION DE LAS INNOVACIONES
Los modelos entregan diferentes aportes a la adopción de las innovaciones. El
ejemplo de las unidades del BRI en los pueblos muestra que esta institución pública
adoptó una amplia gama de innovaciones que le permitieran hacer frente a los fracasos
del mercado (sistema de información a través de supervisión y responsabilidades locales;
incentivos para los empleados, prestatarios y ahorrantes; normas de mercado;
administración de costos). Estas innovaciones realizadas a los servicios de crédito y
ahorro han sido implementadas con éxito y luego fueron difundidas en toda Indonesia:
entre éstas se incluyen programas de microfinanciamiento (PHBK, P4K), los bancos
estatales regionales (KURK, BKK), y los bancos privados rurales (BPR). Las
innovaciones realizadas en Indonesia también pueden ser imitadas en el extranjero, y el
BRI es un ejemplo de ello. En este caso, el estado en Indonesia ha respaldado las
innovaciones, que luego fueron entregadas como un bien público para el resto del sistema
financiero (Yaron, 1992).
Dado que las ONGs reciben alguna asistencia de donantes, y debido a que tienen
un profundo conocimiento de las características y problemas locales, tal vez ellas sean las
llamadas a analizar los nuevos nichos como, por ejemplo, los estratos más pobres de la
población o las áreas más pobres, o probar nuevas tecnologías (Gulli, 1998).
El modelo de integración que incluyó las actividades de microfinanciamiento en el
sector público podría ayudar a respaldar las innovaciones debido a su naturaleza de velar
por el bien público. En la actualidad, tal vez el estado todavía tenga que invertir en la
23
implementación de innovaciones como servicios de microfinanciamiento para la
agricultura o servicios de seguro. Muchos estudios hacen hincapié en la urgente
necesidad de que los servicios de seguros en las zonas rurales puedan abordar los riesgos
individuales y covariantes (Nguyen, 1998; Zeller y otros, 1997). Los seguros también
podrían ayudar a las operaciones de microfinanciamiento al asegurar el reembolso.
Debido a que las instituciones estatales poseen grandes redes, pueden cumplir con las
condiciones requeridas para los sistemas de seguro, es decir, una participación amplia y
diversificada que permiten la agrupación de los riesgos. Algunas ONGs y organizaciones
locales, conscientes de estas necesidades, ya han tratado de encontrar algún tipo de
sistema asegurador, pero a menudo se encuentran limitados por el bajo número de su
cartera de clientes.
Por otro lado, el modelo de integración puede reducir el ritmo de las innovaciones.
En la India, el lento avance de la transformación de los Bancos Rurales regionales
(Mahajan y Ramola, 1996) presenta problemas respecto al cambio que también pueden
existir dentro de las instituciones financieras públicas. Tal como lo expresara North (en
Harris, Hunter y Lewis, 1995), “los individuos y organizaciones con poder de
negociación como resultado del marco institucional tienen una importancia crucial en la
perpetuación del sistema”. Se debe crear un equilibrio del poder entre el estado, los
políticos locales (autoridades modernas y tradicionales), y las instituciones financieras a
través del control externo para evitar la intromisión política, asegurando al mismo tiempo
una dinámica adopción de las innovaciones y la existencia de sólidas prácticas
financieras. El modelo de integración podría carecer de este equilibrio de fuerzas y de
control externo, tal como se ve en el caso de la India.
AMPLITUD DEL ALCANCE
Existencia de una estructura bancaria en las áreas rurales
La presencia de una estructura bancaria que pueda ser de propiedad estatal, podría
aumentar la amplitud del alcance para las actividades de microfinancimiamiento. El
modelo de integración o de complementaridad de las actividades de microfinanciamiento
en el sector público permite una alta cobertura de la población rural. El caso del Banco
Estatal para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas de Tailandia, que llega a un 80
24
por ciento de los 5,6 millones de familias, es impresionante y no tiene precedentes en los
países en desarrollo (Yaron, Benjamin y Piprek, 1997). El éxito alcanzado por las unidad
del BRI establecidas en los pueblos de Indonesia enfatiza el rol de una gran inversión
financiera inicial de parte del estado. En 1996, el 95 por ciento de las unidades era
rentable; lograron atraer a 16 millones de ahorrantes y 2,5 millones de prestatarios. No
obstante, debería observarse que los prestatarios del BRI no son los más pobres de la
población rural de Indonesia. No obstante, gracias a su red muy amplia y poderosa, el Ri
puede respaldar programas de microfinanciamiento que llegan a unas 200.00 familias
pobres8. En países como la India, donde operan entre 15.000 a 20.000 ONGs (Robinson
citado en Kabeer y Murthy, 1996), la mayoría de las ONGs trabajan con cientos, y a
veces miles, de miembros. Estos números representan una cobertura ínfima en relación
con la pobreza existente en el país y a la real cobertura del gobierno.
Las instituciones de microfinanciamiento, en el modelo de complementaridad,
usan la estructura bancaria para asegurar sus actividades y reducir los costos de
operación. No obstante, para abordar las dificultades que caracterizan al sistema bancario
público (bajo nivel de eficiencia y malas tasas de reembolso), quienes elaboran las
políticas (gobierno o donantes) tienen tres opciones a considerar: liquidación,
privatización o reestructuración. A menudo, las tres primeras opciones debilitan la
estructura del sistema bancario rural y pueden arriesgar el mayor crecimiento de las
instituciones de microfinanciamiento que usan la estructura bancaria para respaldar sus
actividades. La exitosa transformación de las unidades del BRI en los pueblos debería ser
difundida de manera más amplia. Además, se debería analizar cuidadosamente la forma
en que el banco estatal fue exitosamente transformado y cómo se podría imitar este
proceso en otros contextos de modo de mantener una estructura bancaria en las áreas
rurales. De acuerdo con Hulme y Mosley (1996), “si bien determinar el cierre de
instituciones sin fines de lucro es relativamente poco complicado y facilita el logro de
objetivos de gasto público a corto plazo, los costos de oportunidad de no buscar la
“reestrucuración” pueden ser muy altos”.
8 BRI respalda las redes de las unidades de los pueblos y un programas de grupos solidarios entregándoles asistencia técnica (Lapenu, 1996; Ravicz, 1998).
25
Ausencia de una estructura bancaria en las áreas rurales
El modelo alternativo hace más difícil el desarrollo de las instituciones de
microfinanciamiento. El ejemplo de Madagascar, donde las instituciones de
microfinanciamiento tratan de estrechar la brecha dejada por una estructura bancaria
deficiente, muestra que, a pesar de las interesantes e innovadoras experiencias de la red
de microfinanciamiento, el número total de miembros a los que éstas llegan es de unos
25.000 miembros. Después de 5 ó 10 años de funcionamiento, esto corresponde a un
alcance nacional de menos de un 2 por ciento de los hogares rurales.9
El desarrollo de instituciones de microfinanciamiento como una alternativa para
las deficiencias del estado y el mercado tiene algunos problemas que limitan su cobertura.
A pesar de la importancia cada vez mayor que han adquirido en el ámbito de las
microfinanzas, las ONGs no pueden ser el único vehículo para los servicios financieros.
No todas las ONGs que hayan participado o vayan a participar en proyectos de
microfinanciamiento serán transformadas en forma eficiente y sustentable en
instituciones formales reguladas, siguiendo el ejemplo de Bancosol y FIE en Bolivia o K-
Rep en Kenya. Este no es el objetivo de la mayoría de ellos, y esto no pueden tener
suficiente capacidad en términos de habilidades bancarias, seguridad o recursos humanos.
En el largo plazo, los bancos comerciales deberían participar más. Estos pueden
ofrecer infraestructura física, sistemas información bien establecidos, una sólida gestión,
importantes recursos y una fuerte capacidad de ofrecer servicios financieros, pero su rol
y capacidades de microfinanciamiento deberían verse fortalecidos en términos de
estructura organizacional, metodología financiera, recursos humanos y costo-efectividad
(Baydas, Graham y Valenzuela, 1997). El estado y los donantes podrían participar en el
desarrollo de capacidades para los bancos comerciales a fin de reforzar los modelos de
complementaridad.
El rol del estado podría ser invertir en el desarrollo de redes y compensar la
pérdida de mercados financieros: una estructura bancaria mínima podría facilitar el
desarrollo de un sistema financiero rural donde la complementaridad entre las
instituciones aumentaría el alcance y sustentabilidad de las actividades de
microfinanciamiento.
9 Con la hipótesis optimista de que todos los miembros de las redes pueden tener acceso a un préstamo.
26
PROFUNDIDAD DEL ALCANCE
En la actualidad, los tres modelos todavía enfrentan un equilibrio entre llegar a los
más pobres y ser completamente sustentables desde el punto de vista financiero. A pesar
del objetivo general de las instituciones de microfinanciamiento por reducir la pobreza, y
incluso si algunas ONGs adoptaran claramente la filosofía de llenar el vacío existente en
el sistema bancario formal, las instituciones de microfinanciamiento están ubicadas, en su
mayoría, en áreas más ricas. En la India, Gupta (citado en Kabee y Murthy, 1996)
argumenta que las ONGs tienden a seguir la lógica del mercado y están concentradas en
áreas donde el mercado está bien desarrollado y las personas han comenzado a articular
sus necesidades como una demanda efectiva. Las mismas observaciones se han realizado
en Madagascar y Bangladesh (Zeller, 1993; Zeller y Sharma, 1996). Ello se podría verse
agravado por la competencia existente entre las redes y las áreas geográficas; existen
fuertes incentivos para que las redes se ubiquen cerca de áreas más ricas para obtener un
mejor desempeño. Las unidades que el BRI tiene en los pueblos están más concentradas
en Java y Bali (60 por ciento). Pero esta cifra corresponde a un 60 por ciento de la
población, y las unidades del BRI también se encuentran presentes en las otras islas. Para
todo el sistema financiero global, existe una fuerte orientación hacia el banco central, que
entrega incentivos para desarrollar instituciones en las otras islas entregando un acceso
más fácil a las licencias de operación de los bancos rurales (BPR).
La mayoría de los análisis de impacto (por ejemplo, Hulme y Mosley, 1996;
Wampfler, Prifti y Brajha, 1996) Sharma y Schrieder, 1998) muestran que pareciera que
ni las ONGs, ni los bancos comerciales ni las instituciones estatales llegan a los más
pobres de entre los pobres. La pobreza no es sólo un problema de acceso a servicios
financieros si no, además, de acceso a otros mercados y servicios (por ejemplo, trabajo,
salud y educación). Además, los principios esenciales de algunas de las instituciones se
basan en el hecho de compartir la carga financiera y los riesgos entre los miembros, lo
que, la mayoría de las veces, llevan a la exclusión de los sectores de mayor pobreza.
A fin de mejorar la igualdad, llegar a los hogares pobres a través de servicios
financieros probablemente requiera de subsidios iniciales dependiendo de los beneficios
sociales esperados en comparación con los costos (Zeller y otros, 1997). A todo nivel se
27
reconoce que alcanzar la sustentabilidad financiera requiere que los subsidios no sean
entregados directamente con las tasas de interés, si no que debería respaldar el desarrollo
institucional y la capacitación. Además, la estructura de incentivos que puede llevar a un
eficiente uso de los subsidios se debe elaborar a través de contratos entre los donantes o
el estado y el FMI, que establecen los objetivos y el uso de los subsidios. Las
instituciones gubernamentales a menudo se ven limitadas en el uso de incentivos (Stiglitz,
1992): éstas están sujetas a una presión de búsqueda de rentas, y son reacias a hacer
cumplir los reembolsos ya que los pueden usar para fortalecer a algunos prestatarios
políticamente influyentes. Los costos de los errores cometidos por una administración
pueden ser asumidos por administraciones posteriores. Sin embargo, Stiglitz y Uy (1996)
han subrayado el uso que han hecho los bancos públicos de fomento en Asia Oriental de
criterios comerciales y basados en el desempeño para asignar los créditos. Estas son
prácticas dignas de imitar que aumentan las probabilidades de que los fondos sean
asignados a buenas ideas y reducen las posibilidades de que se produzcan abusos
políticos.
Este tipo de apoyo puede ayudar a que las entidades de microfinanciamiento
lleguen a los clientes más pobres y accedan a las áreas más pobres. Pero ni el modelo
integrado, ni el complementario ni el alternativo de microfinanciamiento, en comparación
con el sector público, pueden llegar en forma adecuada a los sectores más desposeídos.
Ello se debería a la existencia de limitaciones inherentes al microfinanciamiento como
una herramienta para subsanar la extrema pobreza, en cuyo caso, las intervenciones
financieras sólo son parte de una serie de alternativas de programas de asistencia para el
desarrollo que buscan reducir la pobreza (Gulli, 1998).
De hecho, el análisis de las historias de éxito y fracaso de las instituciones
públicas y privadas hace hincapié en la importancia de la estructura de gestión de las
instituciones, que va más allá de la distinción existente entre los sectores público y
privado. El éxito relativo de los bancos de desarrollo y de los créditos directos en Asia
Oriental ha sido analizado por Stiglitz y Uy (1996) como resultado de diferentes factores,
como la capacidad de cambiar rápidamente las políticas crediticias cuando éstas no
estaban dando buenos resultados, la entrega de créditos principalmente a empresas
28
privadas, y sobre la base de evaluaciones de desempeño, la limitación de los subsidios y
los créditos directos y, finalmente, una fiscalización efectiva.
El hecho de contar con medidas claras en términos de responsabilidades, poder,
control y protección contra la interferencia política permite lograr el buen funcionamiento
de las instituciones, establecer una relación de confianza, solucionar rápidamente los
conflictos y obtener un mejor cumplimiento de las normas (Clarkson y Deck, 1997). El
derecho de administración puede variar al interior del sector público, incluso si la
propiedad continúa siendo pública. La evolución de este derecho puede originar grandes
diferencias de desempeño. Además, el desempeño socioeconómico parece ser más
importante que el hecho de si el FMI es una entidad pública o privada, y una competencia
justa – en particular – puede ser muy estimulante (Sen, Stern y Stiglitz, 1990; Lapenu,
1998).
7. EL ESTADO Y EL MARCO DE LAS POLITICAS
Los tres modelos que definen el lugar de las actividades de microfinanciamiento
en el sistema financiero cubren un desarrollo diverso y multifacético de los servicios
financieros rurales en los países en desarrollo. A medida que las instituciones de
microfinanciamiento han ido creciendo, el tema de su regulación se ha convertido en un
asunto cada vez más importante. El estado tiene, en teoría, un rol muy importante en
entregar e incentivar la confianza en un marco regulador, pero los gobiernos deben saber
si el microfinanciamiento constituye una amenaza para la estabilidad macroeconómica y
si los entes reguladores tienen la capacidad de regular todas estas nuevas instituciones
que han crecido tan rápido.
DIFERENTES TIPOS DE REGULACIONES
La necesidad de regulación en el área del microfinanciamiento está basada en
diferentes argumentos. Por lo general, el primer argumento es la protección de los
ahorrantes, y ejemplos como el colapso de las “pirámides” de Albania en 1996 han
realzado el riesgo que implica la movilización no regulada de los ahorros. A fin de
implementar una intermediación eficiente, las instituciones de microfinanciamiento
29
deberán levantar el capital y movilizar los recursos externos. Ello también requiere
formalizar las actividades y seguir las normas financieras para ganar la confianza de otras
instituciones financieras. Finalmente, las instituciones de microfinanciamiento podrían
entender que su reconocimiento oficial les daría un marco competitivo sobre los
competidores informales(confianza de los clientes y barreras al ingreso de las
instituciones informales que no puedan cumplir con el marco regulador). No obstante, en
la mayoría de los casos, debido al volumen limitado de las operaciones de
microfinanciamiento, la amenaza a la estabilidad macroeconómica es limitada.
La regulación de las instituciones de microfinanciamiento por parte de entidades
externas requiere de habilidades específicas y medios cada vez mayores para hacer
cumplir las normas. A menudo, las agencias fiscalizadoras tradicionales de los países en
desarrollo ya enfrentan dificultades en la regulación de un número reducido de grandes
bancos. Además, no están familiarizadas con los conceptos y tecnologías relacionadas
con las actividades de microfinanciamiento y también carecerían de la capacitación
necesaria para supervisar en forma efectiva estos nuevos tipos de instituciones que
proliferan cada día más, operando con garantía no convencionales y operaciones
descentralizadas (Jansson y Wenner, 1997; Berenbach y Churchill, 1998). Por otro lado,
las ONGs desean adquirir la autorización y licencia para recaudar depósitos, pero tal vez
no deseen tener que enfrentar los costos y restricciones impuestas por la regulación. Una
regulación efectiva no sirve de nada a menos que las superintendencias tengan la
autoridad y capacidad de supervisar y hacer cumplir las normas, hecho que representa el
principal desafío.
Las instituciones centrales a menudo han sido justificadas como un mecanismo de
reemplazo al no existir un marco regulador y entidades formales. No obstante, según los
expresado por Chaves y Gonzalez-Vega (1994), incluso si las principales instituciones
pudieran llevar a cabo funciones de monitoreo, éstas no son marcos ideales para una
regulación pertinente. En particular, el conocimiento y experiencia de las principales
instituciones podría seguir siendo limitado, la supervisión debe seguir siendo neutral y
las actividades de supervisión y gestión deberían mantenerse separadas a fin de que la
supervisión sólo opere con un pequeño número de normas claras.
30
Las actividades de supervisión pueden ser contratadas con un tercero. En
Indonesia, debido al volumen de las instituciones que se debe supervisar, el banco central
instruye al BRI y a los bancos provinciales de desarrollo (BPD10) para que fiscalicen a
más de 5.000 bancos de los pueblos (BKD11) y cerca de 6.000 redes de bancos
provinciales de los pueblos (LDKP12). En este caso, el banco central es afortunado al
tener instituciones debidamente calificadas para llevar a cabo estas funciones (Berenbach
y Churchill, 1998).
Cada una de las instituciones que participan en actividades de
microfinanciamiento debería definir desde sus inicios un sistema adecuado de gestión y
fiscalización basado en normas claras y responsabilidades compartidas. Donantes,
gobierno y operadores deberían seguir un código profesional de ética. Por ejemplo, es
necesario hacer una clara distinción entre 1) las actividades de microfinanciamiento que
incluyen un estricto cumplimiento de los préstamos estipulados en el contrato, con pagos
de intereses comerciales y reembolso de capital y 2) subsidios a las áreas rurales que
puedan ser otorgados a través de los servicios de salud, entrega de alimentos, educación y
soporte técnico para las microempresas.
Cuando se hagan cumplir las regulaciones, éstas deberían fortalecer el
movimiento de las actividades de microfinanciamiento y no deberían impedir su
desarrollo con normas rígidas y definiciones estrechas de las instituciones de
microfinanciamiento que pueden bloquear las innovaciones. En los modelos de
integración como los que se dan en China, la India, Vietnam y Africa Occidental13 donde
el estado desea controlar el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento, los
excesivos límites de las tasas de interés, por ejemplo, pueden impedir la factibilidad
financiera de las instituciones y el futuro acceso a servicios financieros por parte de los
pobres de las zonas rurales. En Madagascar, Vietnam o Africa Occidental, se ha escogido
una clara orientación hacia los principios mutualistas. Incluso si estos principios se rigen
por las condiciones socioeconómicas en las áreas rurales, éstos pueden fijar barreras al
10 BPD: Bank Penbangunan Daerak, banco provincial de desarrollo de propiedad del gobierno provincial. 11 BKD: Badan Kredit Desa, institución crediticia de los pueblos, de propiedad del pueblo. 12 LDKP: Lembaga Dana dan Kredit Pedesaan, fondo rural e institución crediticia, respaldada por el gobierno provincial y local. 13 En la India, hasta hace poco, las tasas de interés se han mantenido bajas e incluso ahora tienen un límite para préstamos de hasta Rs25.000 (cerca de $1.000) (Mahajan y Ramola, 1996).
31
ingreso de nuevos participantes. También pueden restringir las capacidades del
desarrollo de las redes existentes que no cumplen con todos los requerimientos de las
mutuales (por ejemplo, movilización del ahorro local, propiedad de la estructura por parte
de los miembros). Se debería desarrollar un sistema de regulaciones donde participen
activamente las instituciones de microfinanciamiento a objeto de considerar sus
necesidades, pero no deberían se ser aplicables solamente a ellas.
LA ESPECIFICIDAD DEL MICROFINANCIAMIENTO
Más allá del control interno necesario, se deben definir los reglamentos internos
tomando en cuenta los riesgos y problemas del microfinanciamiento que difieren de los
bancos comerciales. En el cuadro 2 se presentan características específicas de las
instituciones de microfinanciamiento.
32
Cuadro 2 – Regulaciones adecuadas para las instituciones de microfinanciamiento
en comparación con los bancos locales
En comparación con los bancos comerciales, las regulaciones para las Instituciones de Microfinancimiento deberían ser:
Más flexibles Más estrictas Las mismas Forma Institucional
La historia de las actividades de microfinanciamiento es más bien nueva; la regulación debería incentivar la innovación (*)
Propiedad Las regulaciones deberían incentivar a los inversionistas motivados por objetivo sociales, de diversos antecedentes y perpectivas, o a los inversionistas provados locales (gestión local)
Dado que el inversionista podría tener una capacidad limitada para entregar capital, deben existir normas más estrictas para reservas y capital
Transparencia, independencia operacional, clarificación de la propiedad.
Documentos de los clientes
Debido a que los clientes son analfabetos y a un costo más bajo de las operaciones, las regulaciones deberían limitar los trámites de los clientes
Servicios financieros
Las regulaciones deberían incentivar los servicios que impliquen un ahorro de costos (por ejemplo, banca móvil)
Las MFI ofrecen nuevos servicios en el mercado, requieren de mayores pruebas y de una introducción prudente. Por lo general, no e deben realizar depósitos a la vista ni operaciones en divisas extranjeras.
Contabilidad financiera
Transparencia necesaria
Límites a las tasas de interés
Mayor costo de operaciones para las MFI: las regulaciones deberían permitir tasas de interés que tiendan a cubrir los costos
Requerimiento de capital mínimo
Debido a la importancia social que implica el fomento de las MFI, las regulaciones deberían limitar el impacto de este instrumento.
Fuente: Lapenu, 1996; Jansson y Wenner, 1997; Rock y Otero, 1997; Berenbach y Churchill, 1998.
33
(*) En Améroca Latina se han creado – por ley - nuevos tipos de instituciones financieras a fin de facilitar el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento como los Fondos Financieros Privados de Bolivia (FFP) y las Entidades para el Desarrollo de la Pequeña y la Microempresa del Perú (EDPYME) (Jansson y Wenner, 1997).
34
Adecuación del capital
Debido a una cartera menos diversificada y a los riesgos de falta de capital en caso de emergencia, es necesaria una proporción mayor.
Provisión Se debería reconocer la mayoría de los préstamos que no requiere colateral, incentivos a los reembolsos y no tengan colaterales tradicionales (ej. Grupo de solidaridad; no debería haber provisiones específicas.
A menudo las morosidades son más volátiles, las MFI están más expuestas a los riesgos covariantes, necesidad de normas más estrictas a las provisiones.
Requerimien-to de liquidez
Pequeño tamaño de la operación, menor concentración de los riesgos en un número pequeño de grandes prestatarios.
Alto nivel de riesgos: demanda estacionaria, dependencia de los fondos de los donantes, obligaciones a corto plazo.
Desempeño financiero
Se podrían justificar subsidios para 1) la etapa de formación oficial de las instituciones, 2) innovación para llegar a los habitantes más pobres de las áreas rurales.
En general, necesidad de lograr una sustentabilidad financiera.
Fuente: Lapenu, 1996; Jansson y Wenner, 1997; Rock y Otero, 1997; Berenbach y Churchill, 1998.
35
Incluso aunque algunas normas continúen siendo las mismas para los bancos
comerciales y las MFI, como la transparencia de propiedad y contabilidad financiera, y
necesidad de orientarse hacia la sustentabilidad financiera, algunas normas deben ser
alivianadas y otras más estrictas para las MFI, en comparación con los bancos.
Debido a que la historia del microfinanciamiento es más bien reciente, ello
impone una mayor flexibilidad al momento de alentar la innovación en forma
institucional, de motivar a inversionistas con diversos antecedentes y perspectivas, de
permitir nuevos tipos de colaterales que no requieran de una provisión específica o de
adoptar algunas formas de subsidio para capital inicial o innovaciones. Por otro lado,
debido a esta corta historia, las fuentes de financiamiento son menos seguras y ello
requiere de normas estrictas en términos de propiedad, provisiones y adecuación del
capital. Además, las Instituciones de Microfinanciamiento prestan nuevos servicios en el
mercado que requieren de una mayor comprobación e introducción.
Además de lo nuevas que son las Instituciones de Microfinanciamiento, su
diferencia con los bancos comerciales proviene de la especificidad de los servicios que
éstas prestan. Debido a que tratan con clientes pobres o analfabetos, deberían ser más
flexibles en términos de los documentos que le exigen a los clientes, a los servicios de
costo-ahorro ofrecidos y al tipo de colateral aceptado. Por otro lado, tal vez tengan una
cartera menos diversificada ya que pueden estar sujetas a morosidades más volátiles que
podrían hacer necesaria la existencia de normas más estrictas para los requerimientos de
adecuación del capital, provisiones y liquidez.
En el Cuadro 2 podemos apreciar que las instituciones de microfinanciamiento
necesitan regirse por reglamentos específicos y no directamente por la normativa bancaria
clásica. En este aspecto se podría realzar el caso de la Ley de Bancos de Indonesia
(McLeod, 1992; Lapenu, 1996). La ley sólo ha definido dos tipos de instituciones, los
bancos comerciales y los BPR ("bancos de crédito populares" o bancos rurales). Los BPR
son mucho más pequeños que los bancos comerciales ya que se deben regir por normas
específicas que ofrecen un marco flexible para la banca rural. Este marco ha sido
implementado paso a paso mediante diversos decretos. La ley de bancos de 1992 fue
creada aproximadamente unos 10 años después del primer decreto que daba el vamos a la
etapa de liberalización financiera en 1983. En 1998, fueron promulgados nuevos
36
decretos con el objeto de enfrentar la crisis financiera que golpeó a Indonesia,
arriesgando con ello el sistema rural. El siguiente parrafo es doble con la pagina anterior
8. CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS DE LAS POLITICAS
A pesar de, y debido al, entusiasmo que existe por las actividades de
microfinanciamiento, existen temas de suma importancia que deben ser abordados en
forma urgente. El análisis comparativo de las instituciones de microfinanciamiento en los
diversos países en desarrollo ha dado como resultado los siguientes puntos relacionados
con un activo rol del estado.
Tal como lo señala Stiglitz (1998), los préstamos deberían ser, en primer lugar,
responsabilidad del sector privado. No obstante, los países analizados en este documento
también han demostrado que, en el sistema financiero rural, las instituciones estatales
pueden lograr un considerable alcance, en comparación con la mayoría de las ONGs y los
bancos comerciales privados, que en realidad no están participando en actividades de
microfinanciamiento en la actualidad. La existencia de un sector bancario en las áreas
rurales puede ayudar a las instituciones de microfinanciamiento a desarrollarse gracias a
la reducción de los costos de las operaciones resultado de los vínculos financieros y
técnicos que pueden establecer con el sistema bancario.
Cuando ya exista una amplia red de instituciones financieras, la responsabilidad
del estado podría radicar en transformar y reestructurar las instituciones públicas para
fortalecer la estructura de del sistema financiero, tal como fue el caso del BRI en 1983 -
86. El estado también debe ofrecer un marco regulador y económico conducente que
permita a las instituciones privadas, especialmente a las instituciones de
microfinanciamiento, desarrollarse sin problemas. Se deberían establecer "sociedades"
entre el sector público y privado (Stiglitz, 1998). El gobierno puede cambiar el "juego"
que los participantes privados están jugando de manera que ello contribuya a un mejor
bienestar.
Cuando no exista una red bancaria rural, existe un gran rol que el estado puede
realizar en la creación de una estructura bancaria mínima donde el sector privado no
37
pueda abordar adecuadamente las demandas de sectores pobres más específicos de la
población. El estado puede desarrollar sucursales públicas o entregar incentivos a los
bancos comerciales, a través de subsidios basados en el desempeño - o a través de
inversiones en innovaciones. Esta estructura bancaria mínima podría constituir una
condición previa para el avance de las instituciones de microfinanciamiento.
En la actualidad, existen pocas instituciones de microfinanciamiento que sean
sustentables, y continúan dependiendo de subsidios. Las instituciones de
microfinanciamiento que ahora son sustentables en el pasado fueron beneficiadas con
grandes montos en subsidios. Los microfinanciamientos exitosos demuestran que los
subsidios son necesarios para 1) inversiones iniciales y creación de redes y 2) desarrollo
de innovaciones como un bien público, particularmente para definir programas de
seguros o cerrar la brecha dejada por la falta de mercados financieros.
La mayor parte del análisis de impacto ha demostrado que los servicios de
microfinanciamiento no llegan o no tienen un impacto claro en las personas de los
sectores más pobres: ciertamente es una ilusión pensar que las actividades de
microfinanciamiento son las únicas que ayudarán a sacar a las personas del círculo de la
pobreza. La extrema pobreza requiere de servicios complementarios (Infraestructura,
educación y servicios de salud) que pueden ser ofrecidos, por ejemplo, por las ONGs o
los servicios estatales, pero independientemente de los servicios financieros. Si se adopta
un enfoque claro respecto a la disminución de la pobreza de los hogares más pobres que
habitan en áreas remotas, el sector público debe invertir en estas operaciones, dado que
las instituciones de microfinanciamiento que sean sustentables no serán capaces de llevar
a cabo esta labor. Donde no exista una infraestructura bancaria, ello también podría
significar que aún no sea ha cumplido son las condiciones necesarias para el desarrollo
del sistema financiero rural y, en este caso, el estado debería - en primer lugar - invertir
en caminos e infraestructuras de mercado, por ejemplo.
Para proteger a los clientes y fortalecer a las instituciones, el microfinanciamiento
debe tener un claro marco jurídico y regulador. Las instituciones de microfinanciamiento
son más bien recientes, pero están aumentando rápidamente. Su fiscalización representa
un gran desafío. Se debería definir el marco para cada uno de los decretos de modo de
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poder mantener una flexibilidad y adaptación a los cambios y errores. Se deberían
establecer estructuras de incentivos de modo que todos los actores participen en el buen
financiamiento del sistema de microfinanciamiento. Es necesario que las
superintendencias aumenten sus recursos humanos y financieros, los cuales se podrían
contar con el respaldo de donantes y el estado.
Debido a la complejidad que implica el hecho de regular las instituciones de
microfinanciamiento, se deberías difundir e implementar algunas "reglas del juego" que
vayan más allá del cumplimiento estricto marco regulador existente. A nivel de las
instituciones financieras, la eficiencia del alcance y de la sustentabilidad dependen, sobre
todo, de una gestión práctica y profesional de que tenga una clara definición de las
responsabilidades, estricto cumplimiento de las normas y circulación de la información.
Una gestión eficiente es el mejor factor que determina el desempeño de las instituciones
de microfinanciamiento, sean éstas de propiedad estatal o privadas.
A nivel del mercado financiero, una clara posibilidad de compartir las
responsabilidades entre el estado y los sectores privados con y sin fines de lucro podría
incentivar realmente la eficiencia del sistema. El estado debe propiciar un ambiente que
dé buenos frutos. Se deberían llevar a cabo controles externos para evitar que se
produzcan intromisiones políticas, hecho que continúa haciendo peligrar a algunas
instituciones de microfinanciamiento. Gracias al respaldo público que se ha dado a la
innovación, y a la estructura de incentivos implementada por el estado o los donantes, los
bancos comerciales públicos y privados deberían ser capaces de desarrollar programas de
microfinanciamiento y vínculos que ayuden a fortalecer a las organizaciones locales. Las
ONGs deberían ya sea respetar las normas financieras (como las tasas de interés no
subsidiadas, un estricto cumplimiento de los reembolsos) o elegir concentrar más su
actividad en servicios complementarios (capacitación, formación de grupos, revisiones,
fiscalización local y prestación de servicios de salud y educación) que sean necesarios
para mejorara el impacto que las actividades de microfinanciamiento tengan sobre los
más pobres.
El microfinanciamiento podría ser una herramienta muy poderosa para el
desarrollo económico de las áreas rurales de los países en desarrollo, pero las normas
deben ser claras y los objetivos deben ser realistas.
39
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