“el reparto de poder en la unión europea ampliada” josé ignacio torreblanca uned profesor...

“El reparto de poder en la Unión Europea

ampliada”

José Ignacio TorreblancaUNED

Profesor Titular UniversidadDepartamento de Ciencia Política y Sociología

Obispo Trejo s/nTel: 913987642 Fax: 913987003

[email protected]://www.uned.es/dcpa/Profesores/Torreblanca.html

Punto de partida y límites del diseño

1. El poder en la UE

¿Cuándo consideramos el poder legítimo? Cuando los resultados satisfacen a una mayoría: utilitarismo –

la felicidad del mayor número. Legitimidad orientada a resultados (eficacia – output)

Cuando el poder se ejerce democráticamente – representación, acceso, transparencia, calidad deliberativa del proceso, lógica de la justificación, el mejor argumento y el consenso racional. “Razones razonables”. Legitimidad orientada a procedimientos (procedimental)

Cuando la identidad del grupo es respetada o preservada. Dimensiones étnicas, cívicas y de bienes públicos Legitimidad orientada a identidades (demos)


Tres maneras de concebir el poder Poder de decisión (versión conductista o elección racional)

Coerción (A tiene poder sobre B)

Maximización de la utilidad (preferencias transitivas)

Expresión del poder: resultados / votaciones etc.

Poder de fijación de la agenda

De qué se habla

De qué no se habla. Adopción de no-decisiones

Poder de manipulación de las preferencias

El poder de las ideas y las ideologías / Conciencia de clase

Federalismo / intergubernamentalismo / funcionalismo


Lo que sabemos acerca del poder y la legitimidad Teoría hobbessiana de los acuerdos

Racionalidad económica maximizadora Los leones se llevan la parte del león Los acuerdos reflejan la distribución de poder FMI (dinero) y el Consejo de Seguridad (poder nuclear) Negociaciones diplomáticas a puerta cerrada La coacción se admite La unanimidad salvaguarda la equidad

Teoría rawlsiana de los acuerdos Los actores son racionales si sus motivaciones y justificaciones lo son. Las reglas del juego de la democracia tienen que ser justas Posición original y velo de la ignorancia Se puede ser egoísta y a la vez equitativo


¿Cómo medir el poder? Medidas a priori (índices de poder, NBI, SSI). Deductivas

Medidas a posteriori (votaciones). Inductivas / empíricas

Inferenciales basadas en preferencias. Probabilísticas o espaciales

Problemas de las medidas

Complejidad del sistema institucional (17 CM + 11 PE= 38)

Transparencia del sistema y sinceridad del voto

Comportamientos estratégicos y en dos niveles

Reglas formales y prácticas informales

Culturas decisionales


Lo que dice la investigación Argumentar y negociar

Modelos de compromiso (capacidad negociadora)

Modelos de “swing” o cambio de voto (espaciales)

Modelos argumentativos (legitimidad)

Modelos de “doble nivel

La “sombra del voto”.

1. La cultura consensual del Consejo

Patrón de votación del Consejo. Actos legislativos 1999-2004Fuente: elaboración propia

591

410

181

112 119

13 10

1149

558

0

200

400

600

800

1000

1200

Número total deactos

Por unanimidad Por Mayoríacualificada

Sist MC porunanimidad

Sist. MC por MC Nº de países convoto negativo

Nº de países conabstenciones

Votos negativosde España

Abstenciones deEspaña

Actos legislativos 1999-2004

1. Minimal winning coalitions

1. El poder de coalición(2002/C 134 E/136) WRITTEN QUESTION E-2893/01 N= 307 votos

Votos negativos en el Consejo 1996-2000

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

BE

L

DIN

ALE

GR

E

ES

P

FR

A

IRL

ITA

LU

X

HO

L

AU

S

PO

R

FIN

SU

E

RU

TO

TA

L

1. Culturas decisionales y prácticas informales

2. El sistema decisorio original CE-6

CE-6

Alemania 4

Francia 4

Italia 4

Holanda 2

Bélgica 2

Luxemburgo 1

Total 17 votos

MC 12 votos

MC % 70,59 %

Bloqueo 6 votos

Teclado QWERTY Ni igualitario / Ni proporcional Unión de Estados /

Ciudadanos Principios

Tres categorías de Estados Fórmula intuitiva, no técnica Directorio de los grandes Elimina derecho de veto Umbral supermayoritario Sobrerrepresenta pequeños Aislado debe buscar aliados

Revolución diplomática Paradoja luxemburguesa

2.2 El efecto de la primera ampliación CE-9

CE-9

Alemania 10

Francia 10

Italia 10

Reino Unido 10

Holanda 5

Bélgica 5

Dinamarca 3

Irlanda 3

Luxemburgo 2

Total 58 votos

MC 41 votos

MC % 70,69%

Bloqueo 18 votos

Inercia / racionalidad limitada Mantener el sistema con

decisiones intuitivas Mismo umbral Nuevas categoría (3 votos) Mantener el 2 x1 Duplicar los votos de grandes y

medianos (x 2,5) Bloqueo: mínimo 2 grandes Bloqueo: todos los medianos +

pequeños Erosión del poder de los

grandes (40 sobre 41) Nueva paradoja luxemburguesa Benelux 10 votos

2. La Unión a doce miembros

Se mantiene el sistema Mismo umbral Una nueva categoría (ESP)

Coaliciones: 5 grandes no hacen MC 5 med + peq pueden bloquear

Consecuencias no-intencionadas 4 grandes = 52% de los votos Minoría de bloqueo mediterránea

(Esp + It o Fr + Por o Gr = 23 votos) Gasto en fondos estructurales y PAC

FR + AL ya no bloquean Complejidad y agravios (5

categorías) Por fin se ajusta a Luxemburgo

CE-12Alemania 10Francia 10Italia 10Reino Unido 10España 8Holanda 5Grecia 5Portugal 5Bélgica 5Dinamarca 3Irlanda 3Luxemburgo 2Total 76 votosMC 54 votosMC % 71,05Bloqueo 23 votos

2. La Unión a 15: primera crisis

Primera crisis del sistema: Un umbral formal del 71,26% Por tanto, 100 millones

deberían bloquear Ruptura del bloque

mediterráneo (23 votos sobre 26)

Compromiso Ioannina: Cultura consenso Legitimidad de población

Resultados Fin del bloque Med. Desequilibrios entre grandes y

pequeños se agudicen Decisiones se ralentizan

UE-15Alemania 10Francia 10

Italia 10Reino Unido 10

España 8Holanda 5Grecia 5

Portugal 5Bélgica 5Austria 4Suecia 4

Finlandia 3Dinamarca 3

Irlanda 3Luxemburgo 2

Total 87 votosMC 62 votos

MC % 71,26Bloqueo 26 votos

3. Impacto de la ampliación sobre el (des)equilibrio institucional en la UE

Efecto de los cambios en el número de miembros Disminución del poder relativo de cada miembro (cuota) Ralentización del proceso de toma de decisiones (eficacia) Sobrerrepresentación de los más pequeños (todos son pequeños) Sobrerrepresentación de los más pobres (mayoritariamente pobres) Resultado: disminuye el poder individual de los EM en el Consejo

Efectos de los cambios en las reglas de decisión: Incremento de poder del Parlamento Europeo Paso de unanimidad a mayoría cualificada Resultado: disminuye el peso del Consejo

3. El ocaso de la unanimidad en el Consejo

3. El creciente poder del Parlamento

3. Impacto de la ampliación sobre la eficacia (UE-27 sin reformas)

Probabilidad de paso: número de coaliciones ganadoras sobre el total de coaliciones posibles

UE-27: 130 m UE-27: 32,768

14,70%13,70%

9,80%

7,80%

3,70%2,50%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

EU-9 EU-10 EU-12 EU-15 EU-20 EU-27

3. Impacto de la ampliación sobre la legitimidad (UE 25 sin reformas)

3. Una doble mayoría de hecho

3 Impacto de la ampliación sobre el gasto (UE-27 sin reformas)

4. El Tratado de Niza: punto de partida

Objetivos: Corregir la sobrerrepresentación de los pequeños Mantener o mejorar la eficacia decisoria

Decisiones a tomar: Corregir los votos a favor de los grandes Rebajar el umbral de la MC en aras de la eficacia

Dilemas de la representación: ¿Cuánta corrección en la asignación de votos? ¿Cuánta rebaja en el umbral de la mayoría? ¿Qué combinación de corrección y umbrales?

4. La larga noche de Niza

La negociación Ausencia de fórmulas en los Tratados Ausencia de estudios técnicos (falta de rigor) Proliferación de principios ad-hoc (históricos, morales, simbólicos,

política interna) Proliferación de propuestas auto-interesadas (pequeños, grandes,

Comisión) El efecto Chirac, el efecto España,

Resultados Se eleva el número de votos de los más grandes (x 3) Pero se eleva el umbral decisorio (74%) A cambio se añade una “red de seguridad” (62%)

Problemas No se mejora la eficacia decisoria (mismo umbral) Se complica el proceso decisorio (triple mayoría) No se mejora la legitimidad de las decisiones El EP se descuadra a 732 con asimetrías evidentes. La reforma de la Comisión se pospone

4. Resultados de Niza (asignación votos)

4 Grandes: x 2,9

ES + PL: x 3,3

Demás: x 2,3, x2,4, x2,5

4. Los resultados de Niza

4. Ganadores y perdedores en Niza

4. El legado de Niza

Muy leve mejora de la eficacia Transferencia neta de poder hacia los grandes Incremento de la complejidad decisional

Tres umbrales teóricos Mayoría cualificada (72% de los votos ponderados) Mayoría de Estados (51%) Mayoría de población (62%)

Un umbral práctico ( UE27: 134 millones de coaliciones UE27: 23 millones de coaliciones ganadoras UE27: Sólo 27 coaliciones que pasan el primer umbral no

pasan alguno de los otros dos

4.Niza y las futuras ampliaciones

5. La Constitución y la doble mayoría

Ventajas Mejora notablemente la eficacia decisoria Es equitativa, transparente y previsible Refleja bien los dos principios y legitimidades Es flexible y ajustable Es comprensible para el público Por fin hablamos de principios y fórmulas

Inconvenientes Los efectos dependen de la distribución de la población La proporcionalidad pura es anómala en representación ¿Qué cifras de población se manejan? Puede producir resultados contraintuitivos Las fórmulas no son neutrales Polariza a grandes y pequeños (mención a Turquía)

5.1 La Constitución y la doble mayoría

Eficacia decisoria: de pre-Niza a la Convención

5.4. Alternativas a Niza

5. La propuesta Giscard 50-60

No se discute en la Convención. “Consenso vs unanimidad” Eficacia “enmascarada” Perjudica gravemente a dos Estados (ES y PL) Sólo es eficaz con umbrales bajos (50-50) Umbrales bajos plantean problemas de legitimidad Problemas técnicos (medición, asignación) Requiere mucho más énfasis en coaliciones. El fallido Consejo de Bruselas

5.3 La doble mayoría y los grandes

5. Evaluando el proceso

Constitución: 18 de junio

EU 25 Doble votación Bloqueo 4 Total Alemania 2.668.027 8 2.668.019 Francia 1.940.159 0 1.940.159 Reino Unido 1.929.669 0 1.929.669 Italia 1.889.319 +2 1.889.321 España 1.490.413 +2 1.490.415 Polonia 1.422.169 +4 1.422.173 Países Bajos 962.829 +12 962.841 Grecia 851.897 +12 851.909 Portugal 842.213 +12 842.225 Bélgica 842.213 +12 842.225 República Checa 832.527 +12 832.539 Hungría 832.527 +12 832.539 Suecia 813.199 +12 813.211 Austria 793.799 +12 793.811 Dinamarca 736.231 +12 736.243 República Eslovaca 736.231 +12 736.243 Finlandia 726.573 +12 726.585 Irlanda 707.217 +12 707.229 Lituania 697.547 +12 697.559 Letonia 668.999 +12 669.011 Eslovenia 659.337 +12 659.349 Estonia 649.681 +12 649.693 Chipre 640.093 +12 640.105 Luxemburgo 630.555 +12 630.567 Malta 630.555 +12 630567

Comparación Niza, Convención y Constitución

EU 25 Población Niza 13&60% 15&65%&B Alemania 18,158 8,5606 13,360 10,424 Francia 13,118 8,5600 9,4887 7,5805 Reino Unido 13,052 8,5600 9,4281 7,5395 Italia 12,610 8,5600 9,1807 7,3818 España 9,141 8,1221 7,0202 5,8233 Polonia 8,408 8,1221 6,7677 5,5566 Países Bajos 3,562 4,2284 3,6395 3,7619 Grecia 2,424 3,9103 2,9610 3,3285 Portugal 2,290 3,9103 2,9040 3,2907 Bélgica 2,278 3,9103 2,9040 3,2907 República Checa 2,245 3,9103 2,8470 3,2528 Hungría 2,231 3,9103 2,8470 3,2528 Suecia 1,967 3,2725 2,7328 3,1773 Austria 1,775 3,2725 2,6188 3,1015 Dinamarca 1,184 2,3102 2,2730 2,8766 República Eslovaca 1,183 2,3102 2,2730 2,8766 Finlandia 1,145 2,3102 2,2155 2,8389 Irlanda 0,872 2,3102 2,1002 2,7632 Lituania 0.762 2,3102 2,0423 2,7255 Letonia 0,513 1,3292 1,8682 2,6139 Eslovenia 0,439 1,3292 1,8102 2,5762 Estonia 0,298 1,3292 1,7523 2,5384 Chipre 0,157 1,3292 1,6943 2,5010 Luxemburgo 0,099 1,3292 1,6360 2,4637 Malta 0,087 0,9933 1,6360 2,4637

Poder de votación absoluto (NBI)

A B C D E F Doble mayoría (Estados/Población)

Niza 50-50 55-65 50-60 50-66 50-70

Alemania 7.8 9.4 11.9 12.8 13.8 13.8 Francia 7.8 7.0 8.7 9.1 10.3 10.8 España 7.4 5.3 6.5 6.4 7.1 7,8 Grecia 3.7 3.1 2.9 2.7 2.6 2.5 Dinamarca 2.2 2.7 2.2 2.1 1.7 1.6 Dif. Ale-Esp 0.4 4.1 5.4 6.4 6.7 6 Dif- Fra-Esp 0.4 1.7 2.2 2.7 3.2 3 Eficacia 2.1 35.8 12.9 21.9 12.9 9.2

Poder de votación relativo (NBI) A B C D E F

Doble mayoría (Estados-Población) Niza 55-55 55-65 60-50 60-60 70-60

Alemania 7.8 9 11.9 5 7.0 5.0

Francia 7.8 6.7 8.7 4.5 5.6 4.4

España 7.4 5.2 6.5 4.1 4.7 4.1

Grecia 3.7 3.1 2.9 3.6 3.2 3.6

Dinamarca 2.2 2.8 2.2 3.5 3.1 3.5 Dif. Ale-Esp 0.4 3.8 5.4 0.9 2.3 0.9

Dif. Fra-Esp 0.4 1.5 2.2 0.4 0.9 0.3

Eficacia 2.1 23.0 12.9 11.1 8.5 2.2

Poder relativo y poder absoluto

0

1

2

3

4

5

6

7

NIZA 50-50 50-60 50-66 55-55 60-50

DIF ALE-ESP

DIF FRA-ESP

Comparación Niza, Convención y ConstituciónFuente: Papí en FAES

Alianza Niza Votos necesarios para minoría de bloqueo: 91

Constitución necesario para bloquear: - 14 EEMM, o - + del 35% población

Directorio (Al, Fr, RU)

Falta 1 voto para alcanzar la minoría de bloqueo

41, 65% población sí bloquean

Al, Fr, IT Falta 1 voto para alcanzar la minoría de bloqueo

41,254% población sí bloquean

Los 6 fundadores (Al, Fr, It, Benelux)

Tienen minoría de bloqueo y les sobran 28 votos


Los fundadores sin Italia



Los 6 de carta Lisboa (Es, It, Pt, Pol, Hol, Estonia)


33, 92% población no bloquean

Los 6 de carta Nuevas PPFF (Ru, Al, Fr, Hol, Au, Sv)



Grupo Aceite (Es, Fr, It, Gr)


34,81% población no bloquean

Grupo Pesca (Es, Fr, Pt, Gr, Irl)


25, 94% población no bloquean

Grupo Agric. Med (Es, Fr, It, Pt, Gr)



5. El acuerdo de la Constitución

Fórmula permanente desde 1/11/2009 55% Estados (UE25=13.75) (UE27=14.85) “Mitad más dos”. 65% Población Grandes: mínimo 4 Estados para bloquear Pequeños: 11 Estados suman 6.9 población

Fórmula JAI, PESC, UEM y otras 72% Estados (UE25=18) (UE27=19.44) 65% Población Grandes: mínimo 4 Estados para bloquear Pequeños: 7 u 8 Estados

Salvaguardia 2009-2014 (“parar el reloj”) 60% Estados 70% Población Grandes: Alemania + cualquier grande Pequeños: 10 Estados

Elección del Presidente de la Comisión 2/3 de los Estados.

5.5 Alternativas

A) Opciones dentro de Niza

Aumentar los votos de Alemania en Niza (31 o más) Opción defendida por la SEUE

Rebajar el umbral de la MC de 71 al 60% y eliminar la “red” de seguridad para mejorar la eficacia decisoria El problema de Niza es el umbral supermayoritario,

no la distribución de votos Cambiar o constitucionalizar la asignación de votos (Länder,

Austria, o raíz cuadrada población) España ha perdido la oportunidad de abrir este

discurso (aunque lo puede recuperar)

5.6 Federalismo y representación

uu

http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/en/en_jb01_jahrtab1.asp

5.4. Alternativas a Niza

5.5 Alternativas

B) Fórmulas puras de doble mayoría

50-60 sesga demasiado hacia los grandes ¿Fórmula VGE o fórmula Bercy? Sólo Alemania puede bloquear con otros dos grandes

AL + (FRA + RU= 41.5%) + (FRA + IT= 41.1%) Todos los demás grandes necesitan ser cuatro para bloquear

FRA + RU + ITA no pueden bloquear sólos (36.3%) España puede bloquear sólo a cuatro

Coalición máxima: ESP + (AL + ITA o FRA o RU + POL) = 45% Coalición mínima: ESP + (POL + ITA + RU)= 40.7%

Alemania puede quedar aislada contra cuatro de los seis grandes (POL + ESP + ITA + RU= 40.7%)

5.5 Alternativas

50-66 refuerza aún más a los grandes (ej: 50-83)

55-55 globo sonda de Alemania Alemania + de 3 de los otros 5 grandes (45,5%)

O bien se elevan a 60-60 los dos umbrales “Aplastaría la jerarquía de poderes entre los Estados y da

ventajas a los pequeños”, Bercy. Poder de los 6 grandes pasaría del 46% al 33%

O bien se rebajan a a 50-50 los dos umbrales Elevaría la eficacia al 33,8% El poder de los 6 grandes pasaría al 40,3% Incrementa el poder de la Comisión y el PE “Daría todo el poder a la Comisión para reunir una mayoría y

perjudicaría a los grandes”

5.5 Alternativas

C) FÓRMULAS MIXTAS Sistemas de “doble llave” o tercer criterio

En lista población: que el 41% represente al menos 4 Estados Alemania + cualquier combinación de 3 de los otros 5

grandes (45,5%) Cualquier combinación de los 6 grandes (4 pequeños

suman 40.7%) Diferencias que introduce respecto 50-60 VGE

50-60: sólo ALE + (dos de RU, FRA, IT) pueden bloquear 50-60: tres no pueden bloquear si no está Alemania 50-60: España o Polonia pueden bloquear con los otros

tres grandes (45.1%) En Estados: que los 14 Estados representen al menos 15-

20% población

Fórmulas corregidas Inconvenientes:

Confusión; volvemos a la adhocracia, así empezó Niza Reconocer que el sistema no funciona porque produce

resultados contradictorios con los principios Ventajas

Abre la vía para comprimir la representación La población no funciona técnicamente Pero tampoco democráticamente Como la Lista A está clara pero la B tiene que pactarse Censo electoral, umbrales tipo alemán. Art51 LFB: todo Estado tendrá,

como mínimo, tres votos; los Estados con más de dos millones de habitantes tendrán cuatro, los de más de seis millones de habitantes, cinco votos y los de más de siete millones de habitantes seis votos.

4.2 Eficacia de las propuestas de reforma

“el reparto de poder en la unión europea ampliada” josé ignacio torreblanca uned profesor...

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