el reembolso de gastos en el proceso de revocatoria de mandato de autoridades

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Livia + Soto + Villanueva

El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria de mandato de autoridadesOMAR LIVIA QUIÑONEZMARTÍN SOTO FLORIÁNTEREZA VILLANUEVA

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Jurado Nacional de Elecciones

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Omar Livia Quiñonez es abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP.

1. JustificaciónLas instituciones de democracia directa implican costos que no son exclusivos de la revocatoria de autoridades, sino que in-tegran un elenco más grande de derechos que tienen por finalidad empoderar a la ciudadanía, a la vez que generan mecanis-mos para acercar la representación políti-ca, dotándola de un sentido democrático[1].

En el ordenamiento jurídico peruano pue-de observarse que el reembolso de gastos es el mecanismo adoptado para recompen-sar algunos costos incurridos por los pro-motores (ciudadanos que adquieren el kit electoral y se comprometen con el proceso de revocatoria) en el ejercicio de sus dere-chos de participación y control ciudadano.

El presente texto se ocupará del reembolso de gastos ante el proceso de revocatoria de autoridades (en adelante, el reembolso), en consonancia con la normativa vigente; la misma que delimita el reembolso a: i) los gastos efectuados ante la autoridad electoral; y ii) los gastos por concepto de difusión, los cuales se materializan en con-sonancia a: i) las posibilidades presupues-tales del JNE; y ii) en la forma en que este lo decida. Posteriormente, se abordarán

1 Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores, 2011.

los criterios desarrollados por la justicia electoral peruana a partir de un estudio de casos, y en la parte final algunos comenta-rios críticos sobre esta institución[2].

2. Fundamentos del reembolsoLos sistemas democráticos contemporá-neos observan en el financiamiento de los actos políticos institucionales el camino para mejorar el funcionamiento del que-hacer cotidiano de la política. Para ello, se han generado instituciones y mecanismos que actúen en función de reglas que per-mitan ejercer derechos políticos que con-tribuyan a la afirmación de la democracia.

El reembolso constituye una cara diferen-te pero complementaria a lo que significa la financiación[3]. En ambos casos, dichas instituciones persiguen finalidades simila-res: colaborar al buen funcionamiento de la democracia al tiempo que se contribuye con el buen gobierno de las autoridades democráticamente electas, reconociendo

2 Lo dicho aquí es aplicable también a las figuras del referéndum, iniciativa legislativa, y otros contemplados en el artículo 47.

3 De la revisión a la legislación de los países de América Latina, puede observarse que la financiación, con recursos públicos, a partidos políticos, suele caracterizarse por el acceso gratuito a medios públicos o privados de comunicación, las exoneraciones tributarias y el uso de bienes públicos para actividades políticas, entre otros mecanismos.

Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido Comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la Repú-blica. Profesor Adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccio-nal por la PUCP.

Tereza Villanueva López es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofía del Derecho. Docente del curso In-troducción a la Teoría General del Derecho en la Universidad Particular Ricardo Palma.

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además que dicho ejercicio de derechos comporta costos que merecen ser asumi-dos[4].

Por otro lado, una institución como la del reembolso es, quizá de modo intuitivo, consistente con teorías complejas desarro-lladas desde la public choice: personas sin recursos económicos y sin organización carecerán de cualquier oportunidad de in-fluir en los escenarios institucionales o de toma de decisión[5]. En ese sentido, incen-tivar la participación y el control del que-hacer de los representantes demanda la internalización de dichos costos por parte de quien se beneficia de dicho accionar: el sistema democrático y sus instituciones.

El reembolso —en el contexto peruano— se habilita legalmente i) frente al ejercicio del derecho de control que busca revocar a una autoridad (local o regional), electa por voto popular; siempre que ii) dicha iniciativa de revocatoria concluya con la separación del cargo de la autoridad con-sultada. Es decir, es un requisito de cual-quier solicitante del reembolso haber ini-ciado —en calidad de promotor— dicho procedimiento, y que el mismo concluya con la separación del cargo de la autori-dad sometida a consulta popular.

En atención a ello, debe comprenderse el sentido institucional que la consecución de dicho propósito tiene: colaborar y ser-vir al correcto funcionamiento del sistema democrático. La revocatoria contribuye a la búsqueda de idoneidad en los repre-sentantes, luego de haber sido elegidos, al tiempo que favorece la rendición de cuen-tas, la transparencia y fomenta la constan-

4 En ese sentido, los derechos “no son un don divino, ni tampoco fruto de la naturaleza; no se exigen solos”; por ello, será difícil garantizarlos y favorecer su desarrollo, si no se asumen los costos que todo derecho (y su realización) comporta. Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires; Siglo Veintiuno editores, 2011, pp. 53-99, 135-140, y 242-252.

5 Al respecto: Mueller, Dennis C. Public Choice: A survey. Journal of Economic Literature, Volume 14, Issue 2 (Jun., 1976), 395-433.

te cercanía con los representados.

De esta forma, esta institución opera como una suerte de recompensa o reconocimien-to pecuniario a una parte de los costos en que un ciudadano incurre en el ejercicio de sus derechos de control[6]. Por dicha razón, la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC) provee un incentivo que se traduce en el reconoci-miento de los gastos, sujeto a ciertas con-diciones y categorías, conforme veremos en los siguientes párrafos.

3. Propuesta y origen del reembolso en el Perú

La Constitución de 1993 consagra un elenco de nuevos derechos políticos de participación y control, los cuales fue-ron desarrollados por el Congreso de la República en la Ley N.° 26300, LDPCC, creando además una nueva figura legal: el reembolso. Esta figura, al plantear la posi-bilidad de que sean devueltos los gastos en los que incurren quienes logran, a través de un proceso electoral, hacer realidad sus pretensiones de remover a sus autoridades, incide de forma concreta en promover el ejercicio de los derechos de participación y control político. He aquí el origen y fun-damento legal del derecho al reembolso.

El debate constitucional que produce la ci-tada ley tiene como insumos los proyectos de ley N° 1375-94 y 1454-94, recibidos por la Comisión de Constitución y Regla-mento del Congreso de la República[7]. De

6 Es importante anotar que si bien existe un reconocimiento económico a la colaboración que presta quien promueve una revocatoria, es también cierto que para la consecución de dicha recompensa (reembolso), el promotor debe lograr la revocatoria. Es aquí donde se observa que, en el ánimo de evitar un uso perverso de dicha institución, solo se reconocen los gastos de quien promueve la iniciativa y tiene éxito (y por los conceptos descritos).

7 Dichas iniciativas fueron presentadas por los congresistas Róger Cáceres, Gustavo García y José Barba, quienes acogieron el documento presentado por CEPYS; y por los integrantes del Movimiento Democrático de Izquierda, Henry


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ellos, solo el anteproyecto elaborado por el Centro de Estudios Parlamento y Socie-dad (CEPYS) propuso la figura del reem-bolso[8].

Como puede apreciarse, más allá de la clásica fórmula legislativa que estipula un plazo típico para la reglamentación de toda norma (noventa días), en el caso concreto del reembolso —proyecto del CEPYS— se propuso que este se reglamen-te de modo específico. Concretamente, en lo referido a los gastos efectuados ante la autoridad y los de difusión. Así, es posible leer en la única disposición final del referi-do proyecto:

Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o reforma constitucional, y las peti-ciones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las inicia-tivas de referéndum que culminen des-aprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa re-chazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho al Comité Promotor de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efec-tuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión de acuerdo con los lineamientos dispuestos por el re-glamento de la presente ley” [énfasis nuestro][9].

El sentido fijado por la propuesta CEPYS (requerir una reglamentación del reembol-so) es consistente con sus fundamentos y la fórmula legislativa enunciada. De una primera lectura se aprecia que dicho enun-

Pease, Gloria Helfer y otros, respectivamente. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la República, 12 de abril de 1994.

8 Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la República, 12 de abril de 1994.

9 Proyecto de Ley N° 1375-94.

ciado refleja, en su construcción lingüís-tica, una disposición abierta susceptible de producir problemas de ambigüedad y vaguedad, debido a la indeterminación del contenido de los conceptos a ser reembol-sados y por dejarse al arbitrio del JNE la forma en que se hace efectivo el mismo[10]; además, no proporciona ningún límite res-pecto de los alcances de los conceptos sus-ceptibles de reembolso. Por otro lado, la propuesta también prevé la existencia de un Comité Promotor, y no la de un solo ciudadano promotor:

Se prevé el reembolso de los gastos efectuados durante el proceso de pro-moción por aquellos comités cuya ini-ciativa haya culminado con éxito, en retribución de su aporte al fortaleci-miento del sistema democrático y a la eficacia de los mecanismos de partici-pación y control ciudadano.[11] [énfasis nuestro]

El texto aprobado no recogió la propues-ta para una específica reglamentación del reembolso, contenida en el proyecto cita-do, sino que dejó en manos del JNE la de-finición de dicho asunto, en cuanto a sus montos y formas.

4. El reembolso en la normativa peruana vigente

En lo que respecta al reembolso en la nor-mativa peruana vigente, la Ley N.° 26300, LDPCC contempla en su artículo 47 la si-guiente redacción[12]:

10 Sobre los problemas, en el contexto lingüístico, que pueden presentarse en el lenguaje jurídico, ver: Gascón, Marina y García Figueroa, Alfonso. La argumentación en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima; Palestra, 2003, pp.120-124.

11 Exposición de motivos del Proyecto de Ley N° 1375-94.

12 Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley Nº 26670, publicada el 11.10.96, y, restituido en su plena vigencia, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 27520, publicada el 26-09-2001.

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Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o disposición constitucional, y las peti-ciones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las inicia-tivas de referéndum que culminen des-aprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa re-chazada o modificada sustancialmen-te por el Congreso, otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efec-tuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión, conforme a las posibilidades presupuestales de los re-cursos del Jurado Nacional de Eleccio-nes y en la forma que Este lo decida. [énfasis nuestro]

El contenido del artículo puede ser desa-gregado conforme se muestra en la Tabla 1 de la siguiente página.

Si bien existe un plexo de posibilidades susceptibles de ser reembolsadas, se han considerado solo dos opciones: gastos rea-lizados ante la autoridad electoral y gastos por concepto de difusión[13]. Dichos con-ceptos podrían comprender:

a. Gastos ante la autoridad electoral

En general, pueden identificarse con aque-llos costos que se realizan frente a los or-ganismos que conforman el sistema electo-ral[14]. Suelen estar fijados, previamente, en una norma emitida por la administración pública o también reconocidos en los TU-

13 A efectos de la presente investigación, se entenderá por gasto: aquellos desembolsos dinerarios acreditados en un documento legalmente reconocido susceptible de ser sustentado ante la autoridad pertinente.

14 En el Perú, con la Constitución de 1993, se estableció que el Sistema Electoral está compuesto por el JNE, ONPE, Reniec, siendo cada una responsable, respectivamente, de verificar la legalidad de los procesos electorales, llevar el registro de los cambios en el estado civil de los ciudadanos y dictar las normas que permitan el desarrollo adecuado en los procesos electorales.

PAS de cada institución. Así, por ejemplo, de manera didáctica, podría realizarse la siguiente subdivisión:

• Gastos estrictamente administrativos• Gastos procesales ante la autoridad ju-

risdiccional

b. Gastos de difusión:

Son aquellos costos que tienen relación con la publicidad o propaganda del proce-so de revocatoria, los mismos que podrían implicar:

• Difusión y propaganda de determina-da opción política a favor de la revo-catoria.

• Difusión y propaganda de determina-da opción política en contra de la re-vocatoria.

• Difusión y propaganda del proceso de revocatoria, en términos de neutrali-dad, sin ninguna opción a favor o en contra.

En ese sentido, estarían relacionadas las siguientes actividades:

• Gastos de difusión de contenido.• Gastos de producción de contenido.• Gastos de distribución de contenidos.• Gastos de implementación de conteni-

dos (en soportes).

5. El reembolso en la perspectiva de la justicia electoral peruana: Criterios desarrollados por el Jurado Nacional de Elecciones

En el marco de los procesos de revocato-ria del mandato de autoridades de los años 2008 y 2009, han sido presentadas ante el JNE un total de tres solicitudes de reembol-so de gastos[15]. Dichos casos se encuentran

15 Es importante anotar que durante el año 2008 y 2009 se sometieron a revocatorias 1239 y 338 autoridades, siendo efectivamente revocadas 549 y 154, respectivamente.


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Tabla 1Fuente: Ley N.° 26300, LDPCC. Elaboración propia.

SUPUESTOS ¿CUÁNDO SE REEMBOLSA?

¿QUÉ SE REEMBOLSA?

CONDICIÓN LIMITATIVA

Iniciativas normativas Se logra la expedición de:ordenanzas municipales / regionales,ley o disposición constitucional.

Los gastos efectuados ante la autoridad electoral.Los gastos por concepto de difusión.

La realización del reembolso está sujeta a:i) las posibilidades presupuestales del JNE, yii) en la forma en que este lo decida.Revocatoria o

remoción de autoridades

Se concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta.

Tabla 2Casos de revocatoria presentados durante los años 2008 y 2009.

Fuente: JNE. Elaboración propia.

RESOLUCIÓN PROCEDENCIAMONTO SOLICITADO

(expresado en nuevos soles)

Resolución N.° 524-2009-JNE Provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali

S/. 99 703,20

Resolución N.° 526-2009-JNE Distrito de Jacas Chico, provincia de Yarowilca, departamento de Huánuco

S/. 8 060,23

Resolución N.° 035-2010-JNE Distrito de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, departamento de Moquegua

S/. 1 764,50

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contenidos en los expedientes jurisdiccio-nales N.° J-2009-547, N.° J-2009-549 y N.° J-2010-004, los que fueron tratados de manera uniforme y culminaron con la denegación de su solicitud (ver Tabla 2 en la página anterior).

En las resoluciones N.° 524-2009-JNE, N.° 526-2009-JNE y N.° 035-2010-JNE, correspondientes a los expedientes antes señalados, se observa que el JNE, máximo intérprete de la justicia electoral, desarro-lló los alcances normativos respecto a los conceptos que pueden ser reembolsables, así como a otros aspectos que deben ser tomados en cuenta por los promotores. En ese sentido, se señaló lo siguiente:

a. Gastos administrativos:

Comprenden aquellos pagos efectuados ante los organismos que componen el sis-tema electoral. En atención a estos, el JNE ha interpretado que se refieren al costo del kit electoral, el mismo que debe ser recla-mado ante la entidad que lo brinda; es de-cir, la ONPE, y no ante el JNE.

b. Gastos de difusión:

Como ya se ha mencionado, son aquellos gastos relacionados, de manera directa, con los actos de propagación, divulgación y publicidad que los promotores hayan realizado en el marco del proceso de re-vocatoria. Para el JNE solo serían reco-nocidos aquellos que cubran la inacción o insuficiente labor estatal dirigida a esta misma actividad, y de allí que exija la neu-tralidad en la difusión de la revocatoria.

También se precisó el lapso de tiempo res-pecto del cual se reconocerían estos gas-tos: desde la convocatoria al proceso hasta el mismo día de la votación (nuevamen-te bajo el supuesto de neutralidad en la difusión)[16].

16 Es oportuno señalar que los otros actos de difusión, que por lo general propician los promotores y que estarían cargados de una intención valorativa a favor de que las autoridades sean revocadas, tendrían que estar limitados por la prohibición establecida

Además, debe tenerse presente que con las solicitudes de reembolso de los promoto-res no puede dejarse de adjuntar la docu-mentación que acredite los gastos reali-zados (boletas o facturas), así como una copia del material difundido (en soporte impreso o digital, según sea el caso) que permita al JNE verificar el acto y su neu-tralidad.

Finalmente, puede apreciarse que para el JNE no serían gastos reembolsables los si-guientes: consumo de alimentos, compra de combustibles, pinturas, papelería, úti-les de oficina, alquileres de locales o ve-hículos, así como aquellos que no tengan directa relación con la difusión de la revo-catoria en sí o que promocionen o incenti-ven en el electorado una intención de voto específica.

Por lo tanto, de dichos lineamientos ju-risprudenciales creemos que, al menos, es posible sostener que el JNE ha respondido de la siguiente forma (ver Tabla 3).

6. Propuesta para la mejora del reembolso

Se ha establecido que el reembolso debe darse de conformidad con las posibilida-des presupuestales del JNE, y en la forma en que este disponga. De la experiencia comparada, los mecanismos que mejor contribuyen al fortalecimiento de las ins-tituciones de democracia directa se sitúan entre la financiación (directa o indirecta) y el reembolso (en términos generales, y no tan precisos, también se suele hablar de compensación y resarcimiento).

En ese sentido, puede verse que otros or-denamientos jurídicos reconocen como actividades que contribuyen al ejercicio de la democracia directa, y que, por lo tanto,

para la propaganda electoral: solo serán pasibles de reembolso los actos de difusión neutros. Por otra parte, la temporalidad se rige por lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones: “(…) [d]esde veinticuatro horas antes [del día señalado para las elecciones] se suspende toda clase de propaganda política.”


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Tabla 3Fuente: JNE. Elaboración propia

¿Quién está habilitado para solicitar el reembolso?

El promotor de la revocatoria.

¿Desde qué momento es posible solicitar el reembolso?

La solicitud de reembolso de gastos puede ser presentada desde el día siguiente y posterior a la proclamación de resultados del proceso de revocatoria.

¿Cuáles son los gastos reembolsables?

Los gastos materia de reembolso se dividen en:Gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec).Gastos por concepto de difusión.

¿Ante qué autoridad se debe solicitar el reembolso?

Los reembolsos por concepto de gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral deben ser solicitados ante la institución donde se efectuó el mismo.Los demás gastos que comprenden aquellos relacionados con las actividades de difusión deben ser solicitados al JNE.

¿Cómo debe ser la difusión del reembolso?

La difusión debe realizarse en respeto del principio de neutralidad, sin incurrir en incitaciones para que la ciudadanía vote por determinada opción, sino solo favoreciendo la información y participación en el proceso electoral.Aquellos gastos que propicien una alternativa o lesionen el principio de neutralidad no serán considerados para un posible reembolso.

¿Cómo se deben justificar los gastos efectuados por los promotores?

Los documentos para justificar los gastos, administrativos y de difusión, deben contar con el sustento legal debido: boletas de venta, facturas, órdenes de servicio, recibos por honorarios. En los lugares en donde no sea posible acceder a dichos documentos, se deberán presentar declaraciones juradas.

¿Qué gastos no son reembolsables?

Por ejemplo:Los gastos realizados en actividades de difusión cuyo fin haya sido apoyar o inducirá una intención determinada de voto en el electorado, realizando actos de proselitismo. Los gastos efectuados por concepto de hospedaje, alimentación, pasajes y movilidad no guardan ninguna relación con el derecho que les asiste a los promotores de solicitar el reembolso por la difusión de la consulta popular de revocatoria.

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son materia de financiamiento o reembol-so, las siguientes:

• En España, para el caso de la iniciativa legislativa popular[17], existe la figura de la compensación o resarcimiento es-tatal de gastos[18] en favor de la Comi-sión Promotora de la iniciativa (similar al promotor, en el caso peruano). Para ello, se ha fijado un tope presupuestal que es revisado anualmente, de acuer-do a la variación del índice de precios de consumo, por los órganos de go-bierno de las Cámaras de las Cortes Generales[19].

• En Ecuador existe una suerte de finan-ciamiento indirecto para el ejercicio de la iniciativa popular normativa, con-sultas populares, referéndum y revoca-toria del mandato de autoridades. En ese sentido, el Consejo Nacional Elec-toral, en uso de sus facultades regla-mentarias, ha establecido la posibili-dad de contratar espacios publicitarios (prensa escrita, radio, televisión o va-llas publicitarias), así como de utilizar los espacios en los medios de comuni-cación, que por ley le corresponden, para otorgar a las diferentes opciones

17 Institución que en el caso peruano se encuentra desarrollada, como parte de los derechos de participación ciudadana, en el artículo 2 de la Ley DPCC, y que constituye, así como la revocatoria, un mecanismos de democracia directa.

18 En España, la Ley Orgánica 3/1984, que regula la Iniciativa Legislativa Popular, prevé en su artículo 15 dicha figura (en favor de la Comisión Promotora, y siempre que se alcance la tramitación parlamentaria de la iniciativa) por dos conceptos: la difusión de las proposiciones y el recojo de firmas. Para ello, se estable un tope máximo de 300 000 euros, monto que es revisado anualmente, según las variaciones del índice de precios al consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de sus Cortes Generales.

19 Por ejemplo, con fecha 25 de enero de 2012, mediante acuerdo de la Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado español, se fijó la cuantía de la compensación estatal en 327 894 euros. Ver: Boletín Oficial de Las Cortes Generales, 6 de febrero de 2012, Núm. 2 <www.congreso.es/public_oficiales/L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF>.

la posibilidad de dar a conocer a la ciu-dadanía sus puntos de vista[20].

En el Perú se optó por el reembolso como el mecanismo para contribuir con la pro-moción de las iniciativas de democracia directa, respecto de dos conceptos: gas-tos ante la autoridad electoral y gastos de difusión. Por ello, más allá de la partida presupuestal asignada a la ONPE[21] para gastos de difusión de los distintos procesos electorales, es importante resaltar que lo dicho no debe ser obstáculo para materia-lizar el reembolso a los promotores.

Es necesario contar con mecanismos que permitan hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados para este rubro, más aún si consideramos que todos estos gastos pueden ser reconducidos a los contribuyentes.

En ese sentido, el reembolso encuentra un límite para su viabilización, en el hecho de que el Estado prevé y ejecuta recursos públicos para dicha actividad. Por ejem-plo, del presupuesto total de los organis-mos que componen el Sistema Electoral, la ONPE contó para los procesos de revo-catoria con los siguientes montos (ver Ta-bla 4). De dichos montos, un porcentaje es empleado en actividades de difusión:

Es por todo lo anterior que resulta nece-sario desarrollar alternativas que contri-buyan a maximizar el reembolso como

20 Artículo 33 del Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. Aprobado con la Resolución PLE-CNE-2-6-1-2011 el 6 de enero de 2011: <www.cne.gob.ec/index.php?option=com_docman&Itemid=94>.

21 Artículo 17 de la Ley N. 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales: La gerencia de Información y Educación Electoral estará a cargo de las comunicaciones con las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y con los Jurados Electorales, las relaciones interinstitucionales, campaña de educación, difusión y orientación al elector, relaciones con los medios de prensa, comunicación a los ciudadanos designados miembros de mesa, así como de la difusión de los resultados.


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institución, en lo que respecta a los gastos de difusión, fijando para ello una partida específica en el presupuesto de cada pro-ceso electoral pertinente. Junto a ello, es necesario establecer topes para el reco-nocimiento de gastos, que incluya los dos conceptos susceptibles de ser reembolsa-bles. Todo esto, en función de variables, cálculos y resultados, según los siguientes valores mínimos:

a. Las variables

Para establecer un parámetro objetivo que permita fijar los montos máximos factibles de reembolso es necesario conocer:

1. El número de electores hábiles por distrito electoral, a los que pertenece

la autoridad o autoridades que serían consultadas.

2. El presupuesto asignado por el Estado, en lo correspondiente a gastos de difu-sión, para el proceso electoral.

De esta forma, los promotores podrán distribuir de una mejor manera su presu-puesto, al tiempo que diseñan estrategias electorales acordes a los recursos disponi-bles. De manera adicional, también sería necesario establecer mecanismos para el control y fiscalización del financiamiento económico de gastos de los promotores en las revocatorias.

Dichos valores no deberán superar lo que en principio el Estado ya gasta en dicha actividad. En atención a ello, será necesa-

Tabla 4Fuente: ONPE. Elaboración propia.

Proceso Años

Consulta Popular de Revocatoria

1997 2001 2004 2005-1 2005-2 2008 2009 2012

Presupuesto institucional modificado

(S/.)

6 000 000 17 232 800 15 249 883 3 690 765 34 872 21 800 000 18 926 104 24 773 259

rio que dicha información sea detallada, accesible y desglosada.

b. El cálculo

A partir de las variables antes señaladas, a modo de ejemplo, imaginemos un proceso de revocatoria con los siguientes datos:

1. Corresponde a 60 distritos electorales.

2. La cantidad de electores en cada distri-to fluctúa entre 500 a 5 000 ciudada-nos, siendo el total de electores hábiles para el proceso: 150 000.

3. El presupuesto total asignado para gastos de difusión es 3 000 000 de nue-vos soles.

¿Cuánto gastaría (idealmente) el Estado por cada elector (considerando el universo electoral de los 60 distritos)? El resulta-do de dividir el total presupuestario (tres millones) entre el total de electores (130 000), arroja como resultado la cantidad de 20 nuevos soles.

c. El resultado

Siguiendo con la dinámica del ejemplo:

1. En el distrito electoral A, donde se en-cuentran 500 electores, correspondería realizar una inversión de 10 000 nue-vos soles.

2. En el distrito electoral B, con 5 000 electores, corresponderán S/. 100 000.

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Es importante anotar que se requiere in-corporar otras variables a la asignación de presupuesto por distrito electoral, tales como accesibilidad geográfica y a medios de comunicación, número de autoridades a ser consultada, niveles educativos y de pobreza de la ciudadanía, idioma mayori-tariamente hablado, entre otros. No obs-tante ello, el presente ejemplo busca mos-trar cómo ante la ausencia de fórmulas objetivas para la asignación y distribución de un presupuesto, el ejercicio del derecho se dificultaría hasta hacerse inviable.

Si llevamos el ejemplo propuesto al más reciente proceso de revocatoria ocurrido en el año 2009 en el Perú, se tiene que, de un total de 72 distritos que sometieron a procesos de revocatoria a sus autoridades, 26 de ellos contaban con una población menor a 1 000 electores; por otro lado, 26 distritos tenían un electorado que oscilaba entre los 2001 y los 10 000 ciudadanos. Así, distritos como Ancón (Región Lima, Provincia Lima) contaron con un total de 20 221 electores, mientras que otros más apartados e inaccesibles, solo tuvieron 201 electores registrados en el padrón; tal fue el caso del distrito de San Antonio (Re-gión Apurímac, Provincia Grau).

Resulta paradójico, sin embargo, que en los distritos donde se requiere mayor can-tidad de votantes, como Ancón (en Lima) se logré revocar a las autoridades (alcalde y cinco regidores) con un total de 14 779 votantes, mientras que en el distrito de San Antonio (Apurímac) ello no haya sido posible, dado que solo votaron 61 ciuda-danos[22]. Es posible que el universo elec-toral limeño (Ancón) haya participado en mayor número en virtud a las diferentes fuentes de información con las que cuen-tan, así como por otras circunstancias, tales como la accesibilidad que brinda el

22 Para que una autoridad sea revocada se requiere que hayan asistido al menos el 50% de los electores hábiles. Al votar 61 ciudadanos de un total de 201 del padrón electoral, no se satisface dicho requisito, el mismo que reclamaba 101 votantes.

ser un distrito urbano y la facilidad en el desplazamiento a los centros de votación que ello conlleva. Por otro parte, los dis-tritos del interior del país (Apurímac, por ejemplo), aun cuando requieren una me-nor cantidad de votos, tienden a contar con menor participación ciudadana. Ello podría tener relación con la difusión de la información, así como el acceso a los centros de votación y los costos de acudir efectivamente, entre otros[23].

Como se ha podido apreciar de los pá-rrafos precedentes, es fundamental reali-zar estimaciones y cálculos objetivos que permitan acercarnos a un justo medio que, considerando las diferentes variables presentes al momento de votar, permitan maximizar la participación democrática de los ciudadanos en este tipo de proce-sos, así como la correcta asignación (eco-nómica) a la labor que realizan quienes promueven estas iniciativas.

7. Apuntes críticosA. Conforme a la norma habilitante, el

JNE ha fijado algunos parámetros que están referidos a exigir neutralidad y subsidiariedad en la labor de difusión del promotor. Ocurre sin embargo que en los hechos, la figura del reembolso por gastos de difusión se ha tornado impracticable.

Al respecto, la concepción actual jus-tifica el reembolso en tanto los pro-motores desarrollan una labor que le corresponde al Estado y que este no logra realizar, la misma que se predica neutral. No obstante, dicha exigencia (neutralidad y subsidiariedad en la di-fusión) contraviene al natural propó-sito del promotor, que es retirar a la autoridad del cargo.

23 Es importante destacar que el ausentismo electoral en el área rural no responde necesariamente a incentivos como la multa por el no sufragio. Un estudio a profundidad del tema podría dar cuenta de cuáles son las razones que explican dicho fenómeno, el mismo que resulta fundamental, pero que desborda la presente investigación.


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AcciónElectoral


AÑO 1, NÚMERO 1

En ese sentido, resulta necesario ana-lizar si es correcto que el fundamento del reembolso, institución que toma vida del derecho constitucional de re-vocatoria de autoridades, se encuentre sujeto a tratar de remediar la inacción del Estado, en términos de neutralidad y con la condición de que se logré efec-tivamente la revocatoria.

Por lo anterior, pensar el reembolso bajo las condiciones actuales (la exi-gencia de que se comporten de modo neutro y siempre que la autoridad no cumpla con su labor de difusión), no hace sentido con generar incentivos para que los ciudadanos se involucren en el control político de sus autorida-des.

B. Conforme ha sido dicho, el límite ob-jetivo al reembolso debe ser adoptado en función a un cálculo promedio en-tre el presupuesto anual destinado a la revocatoria y la cantidad de población hábil en determinado distrito electoral donde ha de realizarse la misma; de modo que pueda extraerse la media por cada elector, y que cuando dicho proceso concluya con la revocatoria de la autoridad, los promotores no pue-dan recibir más de la sumatoria del nú-mero de ciudadanos que efectivamente acudieron a votar.

C. Un punto no tratado por la legislación nacional, y que es importante dejar anotado, es el referido a la labor de fiscalización de gastos que debe ser realizada en todo proceso electoral. Al respecto, es necesario contar con regu-lación que permita dicha labor, la cual podría ser promovida por el propio JNE mediante la facultad de iniciativa legislativa que ostenta./

el reembolso de gastos en el proceso de revocatoria de mandato de autoridades

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