Ciclos, Año N, Vol. N, N° 6, 1er. semestre de 1994

Tstudios 1nternacionales

El proyecto peronista de creación de un Zollvereinsudamericano, 1946-1955 *

Mónica Qujjada

A lo largo de la historia latinoamericana independiente existen propues­tas políticas que, como el Ave Fénix, renacen una y otra vez de sus propias ce­nizas. Entre tales propuestas figura la tendencia a J~ configuración de uni­dades ----:.económicas y/cpolíticas-> que superen los estrechos marcos de las·fronteras nacionales. La reciente propuesta de creación del MERCOSUR,en el extremo meridional del continente, es uno 'de esos casos.

El propósito de este trabajo es analizar, un antecedente histórico de esapropuesta, el proyecto de construcción de un Zolloerein de los países del Cono 'Sur puesto en marcha por el gobierno peronista entre los años 1946 y 1955.La intención que nos anima es doble: en primer lugar aportar al conocimientode esas tendencias "unionistas" latinoamericanas ~variables en discursos,contenidos y grados de realización según los casos~ con el análisis de un ca­so específico: el de las relaciones de los dos primeros gobiernos peronistas conlas repúblicas iberoamericanas. El caso que nos ocupa revista una especialrelevancia, porque no se trata únicamente de formulaciones discursivas sincapacidad de decisión, sino de un proyecto definido, diseñado y aplicado desde'un centro de poder gubernamental y dirigido en parte sustancial a otros pode­res equivalentes. En segundo lugar, propone un enfoque .alternativo a las vi­siones vigentes sobre la política latinoamericana del gobierno citado, focaliza­das bien en la señalización de elementos autoritarios e irracionales en el mar­co de una política de lebensraum1 --en el mejor de los casos, de _una política

*

1.

Una versión preliminar de este trabajo fue presentada al 1 Encuentra de Argentinistas Eu­ropeos, Madrid, mayo de 1991.Sobre este tipo de interpretaciones, cfr. por ejemplo Peterson, Harold: Argentina and theU.S., 1810-1960. University Publishers Inc., New York, 1964, o Gonzálezde Oleaga, Marisa:"La Alianza Franco-Perón: una aproximación crítica desde la perspectiva de la dependencia,1946-1951", en Hispania, XLVIII, 169 (1989), pp. 625-689. Dentro de esta perspectiva inter­pretativa, hay autores que no llegan a plantear una voluntad de dominio expansionista, peroque reducen' la política latinoamericana de los dos primeros gobiernos de Perón aun intentomegalómano de expandir su poder personal. Cfr: por ejemplo Bray, Donald W.: "Peronism inChile", HAHR, XLVII (february 1967), pp. 38-49. Ver especialmente nota 18 en la p. 42.

146 Mónica Quijada

"aventurera'? O "improvisada'P-c-, bien en la concepción, que atiende tambiéna elementos irracionales, de una propuesta de solidaridad latinoamericanafundada en un "antiimperialismo" de carácter difuso y emotivo.'

En mi opinión, tales visiones presentan un doble problema; en primer lugar,se desgaja al tema de la trayectoria histórica y el marco global que. le dan sen­tido; en segundo lugar-ycomo consecuencia de lo anterior- se aplica al mismouna adjetivación fundada en juicios y pre-juicios emotivos (da igual que sean"anti" o "pro") que oscurece la comprensión del fenómeno histórico en estudio.

Este artículo se propone analizar la política latinoamericana de los dosprimeros gobiernos peronistas a la luz de tres enfoques complementarios: a)enmarcar el tema en las experiencias históricas -políticas e ideológicas- que .lo nutrieron (con especial referencia a los modelos que actuaron como fuentesde inspiración, y a los antecedentes directos a los que se recurrió para laformulación de sus -Iineamientos fundamentales); b) reconstruir los aspectosfundamentales de la propuesta peronista hacia América Latina y los pasos da­dos para su ejecución; yc) analizar la forma en que el país proponente perci-

. bía su rol como motor posible de unidad, junto con el modo en que ese mismorol era percibido por los países afectados (tema estratégico porque contribuye a'definir los límites de la propuesta).

El marco histórico y los modelos

Generalmente, cu~ndo se habla delas tendencias unionistas latinoameri­canas se las asocia con movimientos equivalentes en el llamado Tercer Mundo..Este tipo' de comparación o confrontación no es ilegítimo, pero tiende a oscu­recer un hecho significativo; el que los estados nacionales iberoamericanos seconfiguraron de forma contemporánea a los procesos de consolidación e inclu­so de construcción de diversos estados. nacionales europeos, con los ejem­plos paradigmáticos de Alemania e Italia. La sincronía del proceso de cons­trucción de estados nacionales en Iberoamérica con el de algunas áreas de Eu­ropa, plantea una asociación significativa con ·otra tendencia que tambiéncomenzó a tomar fuerza en Europa desde la segunda mitad del siglo XIX, yque adquirió un énfasis renovado durante e inmediatamente después de la pri­mera guerra mundial: la que abogaba por la formación de una confederacióndeestados europeos. .

2. Page, Joseph: Perón (Buenos Aires, 1984), 1, pp. 218~219.3. Escudé, Carlos: La Argentina us. las grandes potencias. El precio 'del desafío. (Buenos Aires,

1986), p. '141. La frase completa es: "improvisaciones motivadas por acontecimientos co­yunturales y por las simpatías o antipatías que hechos y personajes particulares provocaban .en el ánimo de un líder egocéntrico".

4. Cfr. por ejemplo Lanús, Archibaldo: De Chapultepec al Beagle. Política exterior argentina1945-1980 (Buenos Aires, 1984), p. 51. De esta última concepción participa en términos ge­nerales toda la extensa bibliografía de carácter peronista. Como caso representativo, véaseChávez, Fermín: "Estudio preliminar" a Perón, Juan: Tercera Posición y Unidad Latinoa­'mericana (Buenos Aires, 1985), pp. 5-29.

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 147

Aunque detenernos en este tema queda fuera de los propósitos del presen­te artículo, interesa señalar que esas tendencias precursoras fueron motiva­das inicialmente, en el último cuarto del siglo XIX, por la preocupación surgi­da en algunos países de la Europa continental ante el poder económico crecien­te de Estados Unidos y Rusia -especialmente del primero-, que llevó a lapropuesta de una mayor cooperación económica entre los estados europeos;propuesta que incluía la constitución de una unidad aduanera en Europa cen­tral y occidental.! Esas tendencias iniciales, muy minoritarias, fueron for­talecidas por dos situaciones de alcance internacional: al finalizar el siglo,Europa se vio conmocionada por "The American thrust across the Pacific", comoresultado de la guerra Hispano-Norteamericana;" pocos años más tarde, eldesarrollo y consecuencias de la primera guerra mundial incrementaron lostemores sobre el futuro de una Europa (continental) debilitada frente al pode­río sumado de las potencias anglosajonas; ello condujo a la renovación de laspropuestas por una política europea de unidad económica." Algunas de esaspropuestas contemplaban una primera etapa de construcción de un espacioeconómico común, y una segunda etapa en la que se elaborarían los mecanismospolíticos conducentes a una confederación de estados europeos."

Si el resultado de la guerra Hispano-Norteamericana conmocionó a Europay fue un estímulo para el fortalecimiento de la "idea europea", su impacto fueaun mayor en América Latina. En esta área de influencia inmediata, la anexiónformal e informal de una porción del Caribe por parte de los Estados Unidos yla política intervencionista del gobierno Roosevelt incrementó la percepción deque los. Estados Unidos eran una amenaza para el continente. Asimismo, lamencionada guerra y la consecuente independencia de Cuba, sirvieron paraquebrar entre los hispanoamericanos la imagen fantasmal de una Españacolonialista dispuesta a recobrar su perdida posición en el continente. Ello,sumado al hecho de que a finales del XIX los más de veinte estados hispa­noamericanos habían logrado ya configurarse con éxito suficiente, permitió ale­jar energías de la afirmación particularista, para reivindicar una perspectivade conjunto. En tal contexto se produjo el 'resurgimiento, con fuerzas renova-

5. Entre otros, Leroy-Beaulieu, A.: Les Etats Unies d'Europe (París, 1901); Leusse, P.: "L'Uniondouaniere européenne", Reuue d'Economie politique, 4, 1890, pp. 393-401; Luttimer, Georges:Les Etats Unies d'Europe, París, 1913. Para un análisis general de estas tendencias tempranas,ver Pegg, Carl H.: Euolution ofthe European Idea, 1914·1932. Para el período anterior a laPrimera Guerra Mundial, ver especialmente capítulo 1.

6. Sobre la conmoción causada en Europa por los resultados de la guerra Hispano­Norteamericana y el estímulo que esto significó para la "idea europea", ver Pegg, op. cit., pp.5-6.

7. Una formulación elocuente es la que hizo en 1919 Alfred Capus, el director de Le Figaro:"The war shattered Europe's continental economy and left the peoples of Europe, victors aswell as vanquished, in danger of being enslaved by the two great Anglo-Saxon worldpowers ... The reconstruction ofEurope is not possible on any base other than that of a conti­nental economy". Citado en Pegg, op. cit., p. 17. Puede verse también Curinier, C. E.:"L'Organisation économique du monde civilisé", La Paix par le Droit, 2'5, 1915, pp. 10-25.

8. Pegg, op. cit., especialmente caps, 2 y 3.

.A t, Mónica Quijada

das, de las tendencias que 'abogaban porque se estrecharan los vínculos decooperación entre los países del área, para oponer un frente común a proble­mas también comunes.

Las ideas unionistas latinoamericanas, renovadas por la percepción de laamenaza externa, eran un nuevo eslabón en una larga cadena que se remonta­ba a las propias guerras independentistas y, por ende, hundían sus raíces enprocesos propios del continente. No obstante, la existencia de ideas emparen­tadas en el conjunto del mundo occidental les confería un marco global del quepodían extraer elementos de emulación y,hasta cierto punto, de legitimidad enel contexto internacional. Ello contribuye a explicar la naturalidad con quelas propuestas unionistas latinoamericanas fueron percibidas en muchos ám­bitos europeos. Un 'ejemplo significativo es un importante informe sobre lastendencias nacionalistas en todo ~l mundo publicado por el Royal Instituteof International Affairs de Londres," en septiembre de 1939. En dicho infor­me, el tratamiento .dado al ámbito latinoamericano se centraba -desde unaperspectiva expectante y escasamente crítica- en la marcha y las posibilida­des de unificación de los países del área. Hecho sorprendente si se consideracuál era' el tema específicodel informe, y si se toma en cuenta que los años 20y 30 fueron, precisamente, el período de gran desarrollo de los nacionalis­mos localeslatinoamericanos. Por ello, tal interpretación. pone de manifiestola difusión del discurso unionista latinoamericano de la época y su recepcióncomo una tendencia legítima, al punto de solaparse y reemplazar, desde una.perspectiva externa (europea en este caso), al contenido local del término"nacionalismo". En realidad, ese "solapamiento" estuvo presente en la mayo­ría de los movimientos nacionalistas desarrollados en los distintos paíseslatinoamericanos en las primeras cuatro décadas de este siglo, en cuyos dis­cursos los temas' de interés local se combinaban con un fuerte contenidohispanoamericanista.

Ahora bien, las propuestas europeas hablaban de' una confederación de '.estados "in which national characteristics and qualities are safeguarded", 10 ydonde el elemento aglutinador era suministrado por un juego ·de intereses

, comunes. En las elaboraciones hispanoamericanas, el elemento catalizador sefocalizó en la preexistencia de factores culturales e históricos comunes, que 'asu vez marcaban los alcances de la 'posible confederación. La apelación a losvínculos de lengua, de religión y, sobre todo, de una memoria histórica com­partida que era preciso recuperar, formó el núcleo de ese pensamiento que vol­vía la mirada a los ideales bolivarianos, para hacer frente con ellos a nuevassituaciones percibidas como amenazadoras. Superando el límite de las mani­festaciones individuales -que había sido característica del' siglo XIX- esta

, línea de pensamiento pudo ser asumida por movimientos políticos. Movimien­tos que actuaban no sólo desde la oposición -como por ejemplo, el APRA en elPerú o la Acción Nacionalista Popular Colombiana- sino incluso d~sde .elpoder

9. Nationalism. A Report by a Study Group ofMembers of the Royal Institute ofInternational, Affairs (London-New York-Toronto, 1939), pp. 125-133.

10. 'Bell, Jo~annes (1921), citado en Pegg, op. cit., ,p.20.

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 149

-como el yrigoyenismo en la Argentina y, dentro del conflictivo contexto dela Revolución Mexicana, el período de actuación de José Vasconcelos desdela Secretaría de Educación."

En otras palabras, en Hispanoamérica se tendía a expresar el problema entérminos de restitución de una nación unitaria en sus orígenes. Por ello, laspropuestas en favor de una confederación de estados hispanoamericanos te­nían más que ver con un proceso de nation-building que con la reunión deestados-naciones ya consolidados en el seno de una confederación, al estilo delas propuestas europeas. Desde esta perspectiva, el enfoque hispanoamerica­no podía encontrar elementos de asociación, e incluso ejemplos o herramien­tas útiles para la consecución de sus propias metas, en un modelo concreto -yexitoso- de construcción de estado nacional: el proceso que llevó a la unidadalemana; modelo en el que había desempeñado fundamental papel la invoca­ción de una nación preexistente a la unificación estatal. Entre esos po.sibles"ejemplos o herramientas útiles", dos elementos revisten particular significa­ción para el tema que nos ocupa.

Uno de esos elementos es el papel desempeñado por Prusia corno impulsorde la unidad. Este aspecto aparece particularmente evidente en el escritorargentino Manuel Ugarte, quien en 1923 se refirió al acto legítimo que realizaría .."la nación latinoamericana que tuviera visión del porvenir y emprendiera lareconstrucción del bloque primitivo dentro de los límites que le asignan losantecedentes", utilizando como ejemplo concreto la acción de Prusia "al reali­zar la unidad .de Alemania". 12 Esa "legitimidad" era presentada en· contrapo­sición a la acción "imperialista" -no legítima- del "pueblo que quiebra sucauce para invadir directa o indirectamente tierras, intereses o concienciasque no tienen antecedentes ni lazos de similitud que lo acerquen a él"."

Este papel de "legítimo" impulsor de la unidad se entrelazaba además, endeterminados .países de Hispanoamérica, con 'una perspectiva vinculada a la"memoria histórica". En tales países surgieron voces que invocaban el impera­tivo de un destino histórico, destino que señalaba a sus respectivas patriascomo agentes de restitución de la unidad perdida, por el hecho de haber sidocabezas de virreinato durante la época colonial. En Argentina este enfoque

11. En el caso mexicano, es significativo que una de las polémicas del Congreso Constituyente dela Revolución Mexicana, en 1916-1917, fuera sobre él derecho de ciudadanos de otros paíseslatinoamericanos ("individuos que están unidos a nosotros por vínculos de sangre y de raza")a ocupar bancas como diputados. 50 Discursos Doctrinales en el Congreso Constituyente de la

. Revolución Mexicana, J916-1917, Biblioteca del Instituto Nacional de Estudios Históricos dela Revolución Mexicana (México, 1967), pp..275-291. En las mismas fechas en laCámaradeDiputados de El Salvador se discutió un proyecto que proponía que todos los latinoamericanostuvieran los mismos derechos en cualquiera de los países de la región. Se aspiraba a que esteproyecto, que debía ser presentado a los distintos estados latinoamericanos para su ratificación,produjese "la verdadera unificación latina", Id., p. 287. . .

12. Manuel Ugarte, El destino de un continente (Madrid, 1923), pp. 1-2. En este caso concreto, elautor también utiliza el ejemplo de la acción del Piamonte en el proceso que llevó a launificación italiana. .

13. Idem., p.2.

150 Mónica Qúija.da·

aparece formulado por el escritor nacionalista Leopoldo Lugones," y unaapelación semejante puede encontrarse en autores de otras regiones, comoel mexicano José Vasconcelos." . -.

El segundo elemento que iba a ser propuesto como"herramienta útil" era la .idea de constitución de un Zollverein, como iniciativa conducente a la cons­trucción de un espacio económico unitario. Esta propuesta constituyó un pa­so adelante con respecto al pensamiento unionista hispanoamericano más ge­neralizado, que desde la segunda mitad del siglo XIX solía expresarse enfórmulas político-ideológicas carentes de proposiciones pragmáticas. Aunqueen ciertos casos aparecen indicaciones sobre la necesidad de eliminar las tra­bas aduaneras entre los distintos países, y de elaborar una política comer­cial exterior unitaria, la formulación técnica de una unión aduanera que con­dujese a Ia definición de un espacio económico integrado hubo de esperar alperíodo de entreguerras, .

Esta formulación fue realizada por un conocido e influyente ingenieroargentino, Alejandro Bunge. En realidad su propueta más temprana, de escasaresonancia en su momento, se remonta a unafecha anterior a la primera guerramundial. En 1909, Bunge expuso en la ciudad alemana de Mannheim, en eltranscurso de una conferencia," la conveniencia de construir en el extremo .meridional del continente americano una "Unión Aduanera del Sud".

El hecho de que esta idea fuera expuesta por primera vez en Alemania y enfecha tan temprana estaba lejos de ser casual. Por una parte, ese período. coin­cide con la afirmación de las ideas, antes citadas, que abogaban por la integra­ción económica ypolítica de los estados de la Europa occidental y central, o dealgunos de ellos." Por otra, Bunge había estudiado ingeniería en Alemania, yallí entró en contacto con las grandes líneas del pensamiento económicogermano. Es significativo que en sus escritos de 1917 a 1922 aparezca una yotra vez la referencia a que laArgentina se encontraba entonces en un momentoeconómico semejante al que atravesaban tanto Alemania como los EstadosUnidos en la primera mitad del siglo XIX, cuando el economista germanoFriedrich List elaboró sus teorías sobre el desarrollo de las fuerzas productivasy las etapas económicas, vistas en relación con su contexto histórico. La Argen­tina pertenecía además a un ámbito geopolítico supraestatal, con vinculacioneshistórico-culturales que recordaban las condiciones en que se desarrollaron losesfuerzos de unificación germana.

Las ideas expuestas por el economista argentino en esa conferencia sereforzaron durante y después de la primera guerra mundial. En su opinión, los

14. Lugones, Leopoldo: La Grande Argentina (Buenos Aires, 1962), esp. pp. 69-70 (la. edición:1930). ' .

15. Vasconcelos, José: Memorias. 11. Eldesastre. El Proconsulado. Col. Letras Mexicanas (México,1982), pp. 11~-120 (la. edición 1938).

16. .La conferencia tuvo lugar en el teatro municipal de esa ciudad, a invitación de un miembrodel parlamento alemán. .

17. Cfr., por ejemplo, Stein, R.: DieVereigniten Staaten von Europa (Berlín, 1908); Schückling,W.: Die Organisation der Welt (Leipzig, 1909).

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 151

cambios operados en el mercado internacional -particularmente el debili­tamiento de la posición de Gran Bretaña- introducían distorsiones en las es­tructuras internas que habrían de tener graves consecuencias, a menos que elpaís se dispusiera a aplicar las modificaciones necesarias para "crear una políticaeconómica propia, política que jamás ha existido y que nos es tan necesariacomo nuestras instituciones sociales y administrativas"." En la perspectiva deBunge, esa política tenía muchas más posibilidades de éxito si no quedaba

.circunscrita al espacio económico argentino.'Aquella primera propuesta de unión aduanera tuvo ocasión de ser renovada

y perfeccionada en 1929, por una iniciativa que se originó no en la Argentina,sino en el vecino país de Chile. El ministro de Hacienda de ese país, doctorJaramillo,junto con dos'altos funcionarios del Banco Central de Chile, EliodoroYañez y Guillermo Subercaseaux, alentaron a Alejandro Bunge a actualizar suproyecto de 1909. La fecha es especialmente significativa, porque en esemomento era presidente de Chile Carlos Ibáñez del Campo, quien en su segundomandato presidencial, como veremos, cooperaría activamente con el proyectoperonista de construcción de un Zollverein de los países del área. La invitaciónhecha a Bunge respondía a intereses específicos de Ibáñez y su gobierno, quehabían encargado a los funcionarios antes nombrados la elaboración de unapropuesta de unión aduanera y monetaria.

El estudio, elaborado por Bunge. en 1929 e' incluido más. tarde en un libro.que se publicó en 1940 19 -y que llevaba por título Una Nueva Argentina-,proponía la constitución de una "Unión Aduanera del Sud", integrada por Ar­gerrtina, Chile, Bolivia, Paraguay y Uruguay, a los que podría sumarseeventualmente el Brasil. El proyecto señalaba las extraordinarias ventajascomparativas de tal espacio económico, que por su continuidad geográfica ysu complementariedad climática y productiva haría autosuficiente a la regiónen materia de productos agropecuarios e insumos industriales. Asimismo, me­diante su integración económica los países intervinientes contarían con 92.000kilómetros de .vías férreas, 98'5.000 toneladas de flota mercante y 669.000automotores." Finalmente, la notable complementariedad de' las nacionesintegradas en la "Unión Aduanera del Sud" las colocaría en una posición deventaja con respecto a Europa "que no teniendo este complemento en su con­tinuidad geográfica, ha procurado' obtenerla con la penosa explotación de lascolonias", e incluso los Estados Unidos, que al no contar con una zona tropicalcomplementaria carecían de una materia prima como el caucho, "esencialísi­ma hoy en la. economía (...) de toda nación civilizada"."

.A'lo largo de muchos años, Alejandro Bunge tuvo ocasión de hacer públicas

18. Informe de 1917, citado en Bunge, Alejandro: Una Nueva Argentina (Buenos Aires, 1940),p. 231. En un informe de 1921 iIdem, pp. 235-236) Bunge, con cierta clarividencia anunciólos problemas que traería a su país una posible y probable política proteccionista británicaque abarcara a sus dominios.

. ~9. Idem, pp. 278-304.20.' Idem, p.289.21. -Idem, p. 287;

*

152 Mónica Quijada

sus ideas tanto desde diversos cargos oficiales," como desde la influyente Re­vista de Economía Argentina, fundada por él en 1918. Esta revista se convir­tió en un foro primordial de discusión para las corrientes económicas alterna­tivas a la tendencia librecambista prevaleciente en el país desde 1880,23yejer­ció una influencia importante en el vuelco que se produjo en la Argentina ha­cia una mayor intervención estatal en la dirección de la economía, aplicada porlos gobiernos posteriores a 1930. No por casualidad, este cambio se acompañóasimismo de un incremento en la atención de la política exterior argentina ha­cia los países vecinos, tema que he analizado en otro lugar." Es importanteseñalar que a la Revista de Economía Argentina y al propio Bunge se vincularonpersonajes que habrían de cumplir un papel importante en el futuro gobier­no peronista.Entre ellos, el más significativo para el tema que estamos desa­rrollando esJosé Miguel Figuerola, que no sólo fue elprincipal inspirador delos Planes Qui~quenales,sino que desarrolló importantes trabajos teóricos so­bre la aplicación de estrategias de colaboración social en Hispanoamérica."

Asimismo, el libro de Bunge Una Nueva Argentina llegó a manos del quesería futuro presidente, .Juan Domingo Perón, y se convirtió en su ''libro decabecera".*

Estas experiencias históricas que hemos delineado y, muy particular­mente, los antecedentes argentinos y chilenos antes señalados -desarrolla­dos aquí con cierto detalle por su pertinencia con el caso aquí estudiado­confluyeron en la política hacia los países latinoamericanos que puso en mar-cha el gobierno peronista entre 1946 y 1955. .

Hacia un Zollverein hispanoamericano

El relanzamiento de las ideas unionistas por parte del gobierno peronis­tao que llegó al poder' en 1946, no aparece formulado de manera pragmática yplanificada en la documentación oficial que -hoy por hoy- se conoce. Noobstante, tales ideas formaron parte central de una propuesta política que se

. plasmó, en la práctica, en una serie de acciones concretas a partir de las cua-

22. .Entre otras actividades', en 1914 Alejandro Bunge organizó el Departamento Nacional deEstadística del Trabajo.. Entre 1916 y 1924 fue director general deCensos Nacionales, y mástarde se desempeñó como director del Banco de la Nación Argentina. Asimismo, fue profesorde Estadística en la Universidad de Buenos Aires y de Economía Política en la de La Plata.

23. A la Revista de Economía Argentina se vincularon figuras tan conocidas del pensamientoeconómico de ese país como Raúl Prebisch y Federico Pineda. También estuvo vinculado a

.ella el economista Carlos Moyano Llerena, quien acabaría incorporándose al equipo del primergobierno peronista..

24. Quijada, Mónica, Las relaciones hispano-argentinas, 1936..1948, coyunturas de crisis, publi­caciones de la Universidad Complutense de Madrid. (Madrid, 1990).

25. Figuerola, José Miguel, La colaboración social en Hispanoamérica (Buenos Aires, 1943),passim, Figuerola trabajó con Alejandro Bunge en el Departamento Nacional del Trabajo, yfue más tarde nombrado jefe del Departamento de Estadística, creado por el primero.Debo esta información al historiador yespecialista en pensamiento peronistaAníbal Iturrieta.

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 153

les procuraremos ir reconstruyendo la propuesta y los pasos tomados para suejecución.

Desde sus inicios, el gobierno peronista llevó a cabo una muy activa campañade acercamiento político y cultural a los países iberoamericanos. Se abrieronembajadas en todos aquellos estados donde la Argentina mantenía sólo con­sulados o legaciones de segundo orden, se ofrecieron becas en universidadesargentinas para estudiantes latinoamericanos, se dio un gran impulso al en­vío de libros y revistas argentinos a todos los países del área, se fomentó el in­tercambio de misiones militares y se concedieron numerosas becas en insti­tutos de las fuerzas armadas" Junto a estas acciones realizadas con gran acom-.pañamiento propagandístico, el gobierno argentino no desdeñó métodos másencubiertos, como la compra de periódicos en países hispanoamericanos."Asimismo, una parte de la acción del gobierno peronista hacia los países ibe­roamericanos se canalizó a través de la creación de la figura del agregado obre­ro, adscrito a las embajadas argentinas en los diversos países. Esta gente, "adies­trada en elmanejo dialéctico de las consignas populares y de reivindicaciónsocial"," tenía como misión tomarcontacto con los grupos sindicales y, particu­larmente, llevar a cabo acciones de propaganda destinadas "a difundir las con­signas fundamentales del ''justicialismo''29 que, en el marco de la guerra fría,se presentaba como "el único medio de combatir al comunismo en su origen,extirpando las causas que lo motivan y elevando el nivel .económico del pue­blo y, sobre todo, de la clase trabajadora"." Esta propaganda estuvo imbuidade un contenido marcadamente antinorteamericano, que sólo fue suavizadoa finales de 1953, cuando las relaciones entre ambos países mejoraron debi­do al cambio de política hacia la Argentina que puso en marcha la nueva ad­ministración Eisenhower.

Todas estas acciones se acompañaron de una retórica centrada en los víncu­los culturales e históricos que unían a. las "repúblicas hermanas", y en ellla­mado a un esfuerzo común de esa "familia de los que hablamos el mismo idio-

26. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (en adelante MRE): Memoria Anual 1946-48,pp. 49 Y 52-54; Idem, 1948-49, pp. 198-199. En 1947 el representante español en Managuainformaba a su gobierno, en tono entre desconfiado y admirativo, la muy activa política llevadaa cabo por la Argentina no sólo en Nicaragua, sino en toda el área centroamericana. Gabalóna MAE, Managua, 8.7.1947, Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid (en adelante,AMAE), lego 1750, exp. 13.

27. En 1947, por ejemplo, se adquirieron acciones en varios diarios de la capital boliviana; Areil­za a MAE, Buenos Aires, 20.9.1947, AMAE lego 1920, exp. 3.

28. Palabras de Perón al embajador español, Areilza a MAE, Buenos Aires, 3.4.1948, AMAE legoR. 2418, exp. 1.

29. Esta política se complementó en el segundo gobierno peronista con la creación de la Agrupa­ción de Trabajadores Latinoamericanos Sindicalistas (ATLAS)que, como es bien sabido, aspi­raba a ofrecer una alternativa tanto a la Confederación de Trabajadores de América Latina(C.T.A.L.), de inspiración comunista, como a la Organización Regional Interamericana(O.R.I.T.) apoyada por los Estados Unidos.

30. Palabras de Perón al embajador español, Areilza a MAE, Buenos Aires, 3.4.1948, AMAE, legoR. 2418, exp. 1.

.154 Mónica Quijada

ma y tenemos los mismos dolores"," como único medio de contribuir al bienes­tar de los respectivos países mediante la efectivización de su "independenciaeconómica".

En ese contexto se produjo la recuperación de la propuesta, inicialmentediseñada porAlejandro Bunge, que abogaba por la construcción de un Zollvereinde los países sudamericanos. Nos detendremos en ella, ya que forma el 'ejecentral del análisis a que está dedicado este artículo. Como estas ideas no fueronformalizadas en una propuesta global, sino de una manera fragmentaria, através de la concertación de convenios bilaterales con diversos países del Co­no Sur, el camino más directo para reconstruirla es tomar como punto de par-.tida los mencionados convenios.

Como es bien sabido, uno de los rasgos que caracterizaron la gestión .eco­nómica exterior de los dos primeros gobiernos peronistas fue la aplicación de'políticas basadas en acuerdos bilaterales, en abierto desafío al multilateralismoconsagrado en los acuerdos de Bretton Woods de 1944 y afianzado durante laposguerra. Resultado de tal política fue laproliferación de convenios bilatera­les firmados con numerosos países americanos, europeos e incluso asiáticos,destinados al doble propósito de a) ampliar los mercados para la colocación deproductos argentinos yasegurar las fuentes de aprovisionamiento de insumosnecesarios para e,l desarrollo de las ambiciosas metas de los Planes Quinquena­les en materia industrial, y b) mediante la diversificación de interlocutoresinternacionales, incrementar la capacidad de decisión argentina en el ámbitointernacional.

Entre esos convenios destacan los celebrados con diversos países del áreaiberoamericana, por las metas planteadas en muchos de ellos que superan elámbito de la transacción comercial y financiera, Dos etapas aparecen clara­mente diferenciadas: una primera que se extiende entre los años 1946 y 1948,Yun segundo período que se inicia en 1953 y dura hasta la caída del segundogobierno peronista, en septiembre de 1955.

En el primer trienio mencionado, el gobierno argentino negoció convenioscon Ecuador, Perú, Venezuela, Bolivia, Chile, Paraguay, Brasil y Uruguay32 Lamayoría de ellos pone de manifiesto, además de la intención d-e estrecharvínculos con esos países, el deseo argentino. de obtener en esos países muchosde los insumos básicos que requería el programa de fomento industrial conte­nido en .el 1 Plan Quinquen~l.33 Con ello se procuraba modificar la situación

31.. Discurso de Perón a estudiantes latinoamericanos invitados a la Argentinaen la "Semana delas Américas", Buenos Aires, 7.4.1954.

32. Los textos completos de estos convenios figuran en las Memorias Anuales del Ministerio deRelaciones Exteriores y Culto 'de Buenos Aires, años correspondientes a 1946-47 Y 1947~4B.

33. Las estrategias argentinas destinadas al fomento industrial por sustitución de importacionesen las décadas de los 30 y 40 son bien conocidas. No lo son tanto, los esfuerzos orientadoshacia la cimentación de 'una industria pesada. Un trabajo interesante sobre este tema es elde Ronald Newton "The neutralization of Fritz Mandl: notes on Wartime Journalism, theArms Trade, and Anglo-American Rivalry in Argentina during World War 11", RAHR, 66, 3

. (1986), pp. 541-579. Este autor ha señalado la significación creciente de los países suda­mericanos, en particular Chile y Perú, como suministradores de insumas básicos. Sobre los

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 155

tradicional de dependencia con respecto a Europa y los Estados Unidos parala obtención de elementos fundamentales como el hierro; situación que tantos.problemas había provocado ala Argentina durante la guerra." A cambio de susproductos agropecuarios, la Argentina recibía -entre otrosinsumos- cauchoy petróleo del Ecuador; carbón, plomo, antimonio y otros minerales del Perú;petróleo de Venezuela; estaño, hierro y maderas de Bolivia; cobre, hierro, acero,salitre, carbón y energía eléctrica de Chile, y cubiertas, caucho crudo, maderasy hierro en lingotes del Brasil. Con este último país, a su vez, Argentina com­prometía su mayor venta de trigo: un millón doscientas mil toneladas anua­les a lo largo de cinco años. Con el Uruguay era más difícil fomentar la corrien­te comercial debido a la identidad productiva de ambos países; no obstante,en diciembre de 1946 se firmó un acuerdo para el aprovechamiento de los rá­pidos del río Uruguay, en la-zona de Salto Grande.

Hay que- destacar que la divisa utilizada para los intercambios era el pe­so argentino. Además de las transacciones comerciales, en dos de los conveniosantes señalados -los firmados con Chile y Bolivia- aparecen aspectos rele­vantes para el tema que nos ocupa. En orden creciente designificación: la colabo­ración en materia de transportes, la concesión de créditos por parte argentina,y el establecimiento de un régimen de unión aduanera.

El tema de los transportes se vinculaba a la construcción de nuevas vías decomunicación -especialmente' por ferrocarril- y mejoramientos de las yaexistentes, para agilizar y fomentar los intercambios a través de las fronteras.Con ello se retomaban propuestas previas, algunas de las cuales se remonta­ban a los años posteriores a la primera guerra mundial."

Más novedoso era el segundo aspecto citado..en el acuerdo con Chile, estepaís recibía un crédito rotativo de 300 millones de pesos para la adquisición deproductos agropecuarios. Asimismo, la Argentina asumía el compromiso deinvertir en el país vecino la suma de 300 millones de pesos destinada a la

esfuerzos para hacer realidad la construcción de la industria pesada y de armamento en elperíodo posterior a la segunda guerra mundial, cfr:Potash, Robert: El Ejército y la Política enla Argentina (Buenos Aires, 1981), 1, pp. 119 Y ss ..

34. Sobre la problemática argentina durante la segunda guerra mundial y los primeros años dela posguerra, ver Rapoport, M.:: 1940-1945. Gran Bretaña, Estados Unidos y las Clases Di­rigentes Argen-tinas (Buenos Aires, 1980); Escudé, C.: 1942-1949, Gran Bretaña, EstadosUnidos y la Declinación Argentina (Buenos Aires, 1983); Ebel, A.: Das Dritte Reich undArgentinien: Die diplomatischen Bezichungen unter besonderere Berücksichtigung derHandelspolitik (Koln-Wien, 1973); Newton, Ronald: '~~he United States, the GermanArgen­tines and the Myth of the Fourth Reich", HAHR, 64 (1), 1986, pp. 81-100; Id., "The neutral­ization of Fritz Mandel", op. cit.; Humphreys, R.A.: Latin America and the Second WorldWar, (London, 1981-1982), (2 vols.); Wood, B.: The dismantling ofthe GoodNeighbour Policy.(Austin, 1985); Pommerin, R.: Das Dritte Reich und Lateinamerika: die deutsche Politikgegenüber Siid und Mittelamerika (Düsseldorf, 1977); Quijada, M., op. cit. parte 111.

35. Durante el período yrigoyenista hubo diversos planes -parcialmente cumplidos- tendientesal mejoramiento de las comunicaciones con los países vecinos. Sobre nuevas propuestas durantela segunda guerra mundial en el marco de un incremento de las relaciones de Argentina conlos países del Cono Sur, véase Quijada, op. cit., p. 308. Asimismo, el gobierno peronista extendiólas líneas de navegación de su flota mercante a diversos puertos hispanoamericanos.

156 Mónica Quijada

creación de nuevas actividades económicas o intensificación de las ya existen­tes. Con ese objetivo, se proponía la constitución de una sociedad de financia­ción argentino-chilena integrada por el. Instituto Argentino de Promoción delIntercambio y la Corporación de Fomento de Chile. El capital era íntegramenteaportado por la parte argentina.Asimismo, esta nación concedía un empréstitode 300.millones de pesos para desarrollar un plan de obras públicas en el paístrasandino. En el caso de Bolivia, el gobierno argentino concedía un emprésti­to de 100 millones de pesos para desarrollar un plan de obras públicas (prin­cipalmente en los ámbitos ferroviario, vial, agropecuario y de regadío), y unacláusula estipulaba que se estimularía la inversión de capitales argentinos enel país vecino. Asimismo, se creaba una Sociedad Mixta Argentino-Bolivianade Fomento Económico, con un capital integrado por 100 millones de pesosaportados por Buenos Aires y un millón de dólares (aproximadamente 5 millo­nes de pesos) por La' Paz. Dicha sociedad tenía por objeto cooperar en la crea­ción de nuevas actividades económicas e industriales en el país andino e incre­mentar las exportaciones a la Argentina de los productos mencionados másarriba. FinalmenteArgentina ofrecía a Bolivia un crédito rotativo de hasta50 millones de pesos para la adquisición de productos agropecuarios.

Last but 'not least, en ambos convenios se acordaba el establecimiento de unrégimen de unión aduanera. Para hacer el propósito aún más explícito, el trata­do celebrado con Chile llevaba el elocuente título de "Unión Aduanera y Coope­ración Económica y Financiera". En el tratado con Paraguay, aunque no sehablaba de una unión aduanera, se designó una Comisión Mixta encargada de"estudiar y proponer la solución de los problemas de interés mutuo"."

En esta primera etapa la intencionalidad subyacente a tales acuerdos nofue articulada en una formulación oficial, para evitar las suspicacias que en elámbito internacional generaba todo movimiento del gobierno peronista hacialos países vecinos. No obstante, en las altas esferas se tenía plena conscienciade una política nítidamente trazada, de la que se hablaba con una cierta libertaden circunstancias no públicas. En conversación privada con elembajador espa­ñol -y debe recordarse aquí las excelentes relaciones que en esos momentosunían a los dos países- el por entonces todopoderoso presidente del ConsejoEconómico Nacional, Miguel Miranda, afirmó:

"... que aunque no tenga esta política, hasta el momento, una articulacióninstitucional pública, en las conversaciones y tratados comerciales quese vienen realizando con los diversos países del área a que esta políticase extiende, se va llevando a cabo, gradualmente y por etapas, el planpreconcebido.

"Aquel plan es, en síntesis, el siguiente: se trata de crear un área econó­mica, comercial y financiera suramericana, que englobaría, juntamentecon la República Argentina, al Uruguay, Paraguay, Bolivia, Perú y Chile,Este gran espacio económico tendría como sistema rector a la finanza de

36. MRE: Memoria anual, 1946-47, pp. 743 Yss.

1.. ecto peronista de Zol1verein sudamericano 157

Buenos Aires, referida fundamentalmente al peso argentino y, sin lle­gar por el momento a una unión aduanera o unidad económica visible,trataría de complementar en e Ida caso las economías de.estos países.?"

La no articulación oficial del "plan preconcebido" no fue óbice para quela Argentina defendiera activamente en los foros interamericanos el derechode los países del continente a la integración económica. En la Conferencia so­bre Comercio y Trabajo celebrada en La Habana en 1947, además de oponer­se a las medidas económicas internacionales que pudiesen obstaculizar laindustrialización de los países latinoamericanos, propuso que se recono­ciese "la integración con los países vecinos como el medio más adecuado pa­ra lograr eficacia en r.iateria de cooperación económica"." Yendo aún más le­jos, la delegación argentina anunció que su gobierno estaba dispuesto a pro­porcionar 5.000 millones de dólares para contribuir al desarrollo económicode la región.

En la reunión panamericana de Bogotá, en 1948, las manifestacionesargentinas fueron aún más enérgicas, y se hicieron particulares esfuerzos paracontraponer la "disposición solidaria" de la Argentina a las decepcionantesdeclaraciones hechas por la delegación norteamericana. En. efecto, todas lasrepresentaciones latinoamericanas llevaban grandes expectativas con respectoa los temas económicos que habían de debatirse en Bogotá. Particularmente,

.se esperaba que los Estados Unidos concediesen una suerte del Plan Marshallpara la región. No obstante, el propio general Marshall, miembro de la dele­gación norteamericana, anunció que su país no contraería compromisos finan­cieros COll los estados americanos porque todos sus recursos se hallabanorientados a la reconstrucción de la Europa en ruinas. Esta declaración fue unserio golpe para las aspiraciones iberoamericanas y, al propio tiempo, conce­dió un momentáneo espacio para la actuación de la delegación argentina. Elpresidente de la misma afirmó, en un sonado discurso, que la Argentina habíaotorgado a la devastada Europa, ayudas por valor de 7.000 millones de pesos, ysostuvo la necesidad de organizar un amplio sistema de concesión de c:réditosa los países latinoamericanos para el desarrollo de sus economías, a base deconvenios bilaterales, en condiciones que no vulneraran su independencia yautodeterminación."

Estos repetidos anuncios del gobierno .argentino sobre la posibilidad de supaís de asumir la concesión de asistencia financiera a las naciones del continente,así como la plasmación de ese ofrecimiento en algunos de los convenios firmadosCOIl los países vecinos, se vincula a la afirmación de Miranda, antes citada, deque la política de su país propendía a la formación de un gran espacio económico

. sudamericano que habría de tener como sistema rector a las finanzas de Bue­nos Aires, con el peso. argentino como eje. A su vez, esto pone de manifiesto el'

37. Areil~a a MAE, Buenos Aires, 20.9.47; AMAE lego 1920, exp. 3. (Subrayados míos.)38. Lanús, A.: op. cit, p. 350.39. La Epoca, Buenos Aires, 10.4.1948.

158 Mónica Quijada

convencimiento del gobierno argentino acerca de la capacidad financiera de supaís para hacer frente a tales compromisos."

En tal contexto, la crisis económica que se abatió sobre ese país en 1949puso abrupto fin a las aspiraciones argentinas, y dejó sin efecto una parte sus­tancial delos acuerdos celebrados en el trienio anterior. Aunque parte de losintercambios comerciales en ellos planteados se realizó, tanto la política cre­diticia e inversora de la Argentina en los países vecinos como la propuesta deuniones aduaneras se desvanecieron junto con el convencimiento de que la eco­nomía argentina llevaba una marcha floreciente.

El refiotamiento de la propuesta hubo de esperar hasta febrero de 1953,cuando la Argentina y Chile firmaron un documento de amplias resonancias,conocido como el Acta de Santiago. En él se sentaban las bases para una políticade complementación económica entre ambos países, y se fijaba un lapso de 120días para que ambas naciones negociasen un tratado que propusiera laeliminación de todas las restricciones comerciales entre ambas. Asimismo, elActa. quedaba abierta para que otros gobiernos hispanoamericanos pudie­sen adherirse a ella." Con ello se superaba el límite geográfico de los paíseslimítrofes, a los que se había destinado la propuesta inicial.

Este fue el inicio de una nueva serie de tratados que en parte representa­ban una continuidad con los celebrados en la etapa-anterior, Como en aquéllos,se ponía el acento en la expansión de los intercambios comerciales -que, desdela perspectiva argentina, seguían reflejando las necesidades de este país enmateria de insumas industriales y energéticos- el fomento de los sistemas detransporte y.comunicación que facilitaran los intercambios, y las propuestasde uniones aduaneras entre los países. No obstante, esta nueva serie de tratadostambién presentaba diferencias sustanciales con respecto a los anteriores.

El eje de los acuerdos no era ya el peso argentino, sino el dólar norteameri­cano. Los productos de intercambio se cotizarían y facturarían en esa divisa, yse establecerían cuentas de clearing en dólares, en los bancos nacionales res­pectivos. Asimismo, desaparecen en ellos todas las referencias a acciones credi­ticias unilaterales por parte de la Argentina, así como las propuestas de inver­sión destinadas a ampliar la actividad económica de los vecinos. Ese tipo dealusiones era reemplazado por el favorecimiento de "la recíproca. inversión de.capitales destinados a la integración económica mutua y al desarrollo indus-trial". Las inversiones argentinas expresas en los acuerdos quedaban limitadasa campos que interesasen en forma directa al comercio argentino de exportación.

En lugar de créditos e inversiones, aparece en ellos la creación de ConsejosNacionales de Unión Económica en cada uno de los países firmantes, que a suvez integrarían una Comisión Mixta. Dicha Comisión Mixta estaba encargadade vigilar la marcha de los acuerdos, fijar los precios a los principales productosdel intercambio y -el punto más significativo- estudiar y proponer las medidas

40. Sobre la visión positiva de las perspectivas económicas argentinas en los primeros años de laposguerra y su influencia en la definición de la política exterior, véase Quijada, op. cit.,especialmente capítulo 22.

41. Confraternidad latinoamericana, Servicio de Publicaciones Argentinas (Buenos Aires, 1953).

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 159

adecuadas conducentes a la efectivización del régimen de aduana libre y a lacomplementación económica de los países firmantes. En cada convenio seestablecía que las cláusulas comerciales y financieras tendrían una vigenciatemporal limitada (por lo general tres años renovables). No así las disposicionesreferentes a la Unión Económica, de vigencia permanente.

De lo anterior se deduce otra importante diferencia con la primera etapa:las referencias en los convenios a la búsqueda de una integración económica,de una gran cautela en el pasado, pasaban ahora a ser formuladas en términos'abiertos y elocuentes. La unidad económica y las medidas de complementacióneran presentadas como una contribución "al afianzamiento de la independen­cia económica y política de sus pueblos",42 Y se afirmaba que "la defensa eco­nómica de Latinoamérica debe basarse en la integración de las economías nacio­nales en un plano de igualdad y en forma gradual y progresiva"."

El primer país en adherirse al Acta de Santiago fue el Ecuador, seguido encorto tiempo por Paraguay y Bolivia. En poco más de un año, la Argentinafirmó Convenios de Unión Económica con Chile (julio de 1953), Paraguay (agos­to de 1953), Ecuador (diciembre de 1953) y Bolivia (septiembre de 1954). El·modelo se fijó en el acuerdo argentino-chileno, y fue reproducido con ligeras va­riantes en los demás. En todos estos acuerdos se proponía el régimen de fronte­ras libres y los pasos necesarios para su ejecución. Otros acuerdos firmadoscon países iberoamericanos, que no se habían adherido al Acta de Santiago; nollegaban a plantear la Unión Económica pero sí medidas conducentes a la coor­dinación de las respectivas producciones nacionales y el otorgamiento de lasmáximas facilidades en materia de derechos de aduana, impuestos, cambios,.etc., que fueran "compatibles con sus respectivas necesidades fiscales y eco­nómicas y compromisos internacionales". Tal es el caso del Convenio con Ni­caragua, suscrito en diciembre de 1954.44

Como en la primera etapa antes delineada, esta acción se acompañó de unaactiva participación en los foros interamericanos, defendiendo la integracióneconómica como única vía para alcanzar y asegurar el progreso de la región."Desaparecieron, no obstante, los ofrecimientos crediticios e inversionistas porparte argentina.

42. Convenio Argentino-Boliviano de Unión Económica. Texto completo en La.Nación, La Paz,10.9.1954.

43. MRE: Convenio de Unión Económica Argentino-Ecuatoriano (Buenos Aires, 1954).44. MRE: Convenio Argentino-Nicaragiiense de Complementación Económica, Financiera, Cul­

tural, Postal, Impositivo, de Transportes, de Comunicaciones y de Tránsito y Turismo (BuenosAires, 1954).

45. La última reunión en la que la delegación argentina hizo esta defensa fue en la de la CEPAL,celebrada en Bogotá entre el 29 de agosto y el 16 de septiembre de 1955, fecha esta última dela caída del gobierno peronista. Si se considera, por otra parte, que la última Comisión Mixtade Unión Económica constituida (la argentino-boliviana), lo fue por decreto de marzo de 1955,sorprende la afirmación de C. Escudé de que la propuesta peronista de una unión económicasudamericana era una política "improvisada y coyuntural", que fue "archivada" cuando semejoraron las relaciones con los Estados Unidos, hecho que se produjo a finales de 1953.Escudé, La Argentina vs. las grandes potencias ... p. 141.

160 Mánica Quijada

Algunos de los aspectos más significativos de la política argentina se reflejanno tanto en los'convenios como en el proceso de su ejecución. Uno de ellos es lavoluntad de que la complementación de las economías se proyectase en elfomento de las actividades destinadas a superar el tradicional marco agro ymineroexportador de las economías latinoamericanas. Los pasos más re­presentativos en este sentido se tomaron con Chile. La Argentina contrató coneste país la fabricación de vagones de ferrocarril y, a su vez, se comprometió aconstruir una amplia red de frigoríficos que cubriría puntos· estratégicos de lafrontera con Chile, para abastecer a las zonas mineras. Esto último tenía asi­mismo el propósito de aliviar el aislamiento económico y comercial de un ám­bito geográfico argentino alejado de los tradicionales puertos atlánticos de ex­portación. Asimismo, se dieron pasos orientados al intercambio de productosindustriales no competitivos, como ferroaleaciones, metales elaborados y los'ya citados vagones ferroviarios chilenos, y cierto tipo de automotores y maqui­narias de fabricación argentina." En este contexto, con el acuerdo de ambosgobiernos se organizó una Exposición Metalúrgica Argentina en Santiago deChile, en enero de 1954, a la que concurrieron 635 firmas." Asimismo, se cele­bró en la ciudad argentina de Mendoza una Feria Industrial de América, pro­puesta como"el símbolo de la nueva personalidad de las jóvenes naciones ameri­canas, que han superado la larga etapa de países graneros?". Concurrieron ala misma 1.100 expositores de diversos países iberoamericanos, con represen­tación mayoritaria de firmas argentinas y chilenas."

Esta activa colaboración chileno-argentina, así como la misma presentacióndel Acta de Santiago como eje articulador de una futura integración económicaabierta a todos los países iberoamericanos, fue posible por la aparición en escenade una nueva voluntad política, al inaugurarse en 1952 la presidencia de Car­los Ibañez del Campo, en Chile. Ibáñez y Perón habían mantenido excelentes

"relaciones durante años, y hay indicios de que fondos argentinos contribuyerona la campaña electoral del primero." Como hemos visto, ambos mandatarioscoincidían en las aspiraciones de su política iberoamericana y, ello facilitó laformulación oficial de las ambiciosas metas antes señaladas. En consonanciacon.ello, entre 1953 y 1955 los representantes chilenos en las conferencias inte­ramericanas abogaron, codo a codo con sus colegas argentinos, por la expansiónde la política de Unión Económica a todos los países iberoamericanos.v'

46. Sobre la visita oficial de industriales chilenos y sus declaraciones, véase La Prensa, BuenosAires, 14.7.1954.. .

47. La Prensa, Buenos Aires, 14.7.1954 y Vidal Tolosana a MAE, Buenos Aires, 6.12.1954, AMAElego 4240, exp. 1. La exposición comprendía más de 3.000 artículos, entre tos que figurabantractores agrícolas, automóviles, tornos, telares, compresores y algunas partidas de materialde guerra.

48. Aznar a MAE; Buenos Aires, 15.1.1954, AMAE lego 5188, exp. 11.49. Concurrieron también algunos expositores europeos, aunque en este caso sin participación

oficial de sus gobiernos; Aznar a MAE, Buenos Aires, 15.1.1954, AMAE lego 5188, exp. 11.50. No es fácil evaluar, sin embargo, la extensión real de tal apoyo.Cfr. Bray, op. cit., p. 39, esp. nota 5.51. Véase, por ejemplo, las declaraciones del ministro chileno de Relaciones Exteriores en el acto

de clausura de la reunión de la CEPAL, en febrero de 1954.

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 161

Asimismo, el apoyo encontrado en el gobierno chileno concedió a Perón elespacio suficiente para hacer oficial la meta última de su propuestalatinea­mericana. En 1954, ante una audiencia de estudiantes procedentes de variospaíses del continente, afirmó que entre los postulados de la política exteriorargentina figuraba no sólo la integración económica de los estados iberoa­mericanos, sino también su integraci6n poltticaP Por su parte, el mandatariochileno anunció en una entrevista a la prensa que la marcha hacia la "integra­ción económica y cultural'" de los países iberoamericanos era un proceso difí­cil, pero necesario, porque "para tener influencia en esta época se necesita mar­char al unísono con las naciones civilizadas, ser fuerte por sí mismo o en conjun­to de Estados que acuerden unirse en pos de propósitos comunes". Los víncu­los culturales e históricos de los países de Sudamérica formaban el trasfon­do que permitiría superar "el regionalismo reaccionario y feudal" para "ir haciala conquista de la Confederación de Estados Libres y Soberanos de AméricaLatina".53

Tal colaboración no estuvo exenta de conflictos.En primer lugar, había di­ferencias en las relaciones históricas de ambos países con algunos de sus vecinos.Un ejemplo representativo es la cuestión boliviana. Parte de la política pero­nista hacia ese país fue la declaración de que el gobierno argentino estaba dis­puesto a prestar su más amplia colaboración, con el fin de que Bolivia pudiesecumplir su "legítimo anhelo" de tener una salida al mar. Para ello se propuso laconstrucción de un ferrocarril de Yacuiba a Santa Cruz de la Sierra que facilitaseal aislado país del altiplano una comunicación fluvial con el Atlántico, ofrecien­do asimismo facilidades de utilización del puerto argentino de Rosario. Estasdeclaraciones causaron disgusto en Chile, donde se consideraba que la propues­ta argentina pretendía resucitar un pleito "ya zanjado"." Por otra parte, en lasnegociaciones conducentes a la celebración del acuerdo argentino-boliviano de1954, el gobierno de La Paz opuso grandes resistencias a adherirse al Acta deSantiago, precisamente por ser Chile uno de sus firmantes."

Una segunda y más significativa fuente de conflictos fue la aspiraciónprotagonista de ambos países vecinos. En los inicios del gobierno de Ibáñez sehabló dé que una de sus metas era la formación de ut, gran bloque de nacionesinsuficientemente desarrolladas -particuJarmente de países iberoamericanos­que aspirasen a la independencia económica y social. El objetivo de unidadeconómica con la Argentina formaba parte de esta formulación política.56 Enconsonancia con ello, el gobierno chileno procuró en todo momento hacer valersu iniciativa en las propuestas de una política de integración económica ibe-

52. "Semana de las Américas", op. cit.53. El Mercurio, Santiago de Chile, 16.6.1953.

, 54. Esta situación surgida durante el gobierno de Ibañez, ya se había producido años antes conocasión de la firma del convenio argentino-boliviano de 1948. La Razón, La Paz, 3.1.1948, LaNación, Santiago, 3.1.1948. Areilza a MAE, Buenos Aires, 4.1.1948, AMAE lego R. 2418, exp.4; Sainz de Llanos a MAE, La Paz, 10.9.1954, AMAE lego R. 5901, exp. 5.

55. Sainz de Llanos a MAE, La Paz, 10.9.1954, AMAE lego R. 5901, exp. 5.56. Universal, Caracas, 25.12.1952.

162 Mónica Quijada'

roamericana, y ello condujo a más de un roce provocado por el enérgico prota­gonismo' argentino. Protagonismo alimentado no sólo por la voluntad de inicia­tiva del gobierno de Perón, sino por el hecho mismo de tratarse de la figura po­lítica y el régimen más discutidos del continente; ello hacía que los focos de laatención pública internacional se mantuvieran preferentemente sobre lasacciones del mandatario argentino. Después de la firma del Acta de Santiago,Chile procuró evitar que los nuevos convenios bilaterales negociados por Ar­gentina con Ecuador, Paraguay y Bolivia incluyesen una 'adhesión a la citadaActa. Extremo este último en el que ponía mucho interés el gobierno argentinopor sus implicaciones políticas continentales -que superaban el estricto mar­co de un convenio bilateral- y que, al aparecer como su principal instigador,'confería a dicho gobierno un indudable protagonismo que creaba fuertes resis­tencias en el ámbito político chileno.f?

Por otra parte, Ibáñez procuró siempre dejar bien claro que la participa­ción chilena en la elaboración y firma del Acta de Santiago respondía a propiasy antiguas convicciones -"a una vieja aspiración, mía, surgida del estudio delos innumerables factores económicos, culturales y espirituales comunes"- yno a una presión o influencia por parte de su colega argentino.58 Ya hemos vis­to que esto no era una simple bravata por parte del presidente chileno, sinouna afirmación coherente con su propia trayectoria personal.

No obstante tales diferencias y conflictos de protagonismo, la coincidenciade objetivos de los gobiernos de Ibáñez y Perón permitió contrabalancearunaausencia significativa: la del Brasil, a cuyo presidente, Getúlio Vargas, procuróPerón atraer a su política. Brasil, por su peso en el contexto sudamericano ypor la característica complementariedad de su economía con la argentina; erauna pieza importante en el tablero que se estaba construyendo. No obstante-más allá de las inclinaciones personales del presidente brasilero-59 la tra­dicional rivalidad' de ambos países en el ámbito regional y la consolidación delpapel de Brasil como principal interlocutor sudamericano de los Estados Uni­dos, en el contexto de "solidaridad continental" afianzado durante la segundaguerra mundial, definieron la oposición brasilera a un proyecto marcadamen­te protagonizado por la Argentina.

Aunque en el período al que nos referimos las relaciones económicas entre

57. Sainz de Llanos a MAE, La Paz, 10.9.1954, AMAElego R. 5901, exp. 5. Sobre la activa oposiciónde muchos grupos políticos chilenos a cualquier forma de colaboración con el peronismo y a loque consideraban una influencia negativa del régimen argentino sobre Ibañez, cfr. Bray, op.cit., passim. Por otra parte, la actitud de rechazo hacia el peronismo se había manifestado yadurante el gobierno de González Videla, en la época de celebración del anterior convenioargentino-chileno; AMAE, lego R. 3065, exp. 23.

58. Discurso pronunciado por Ibañez con ocasión de la constitución del Consejo Nacional Chilenopara la Unión Económica Chileno-Argentina, ellO de noviembre de 1953. La Prensa, BuenosAires, 12.11.1953.

59. Perón afirmó públicamente que Vargas había apoyado en un principio la idea y que luego sehabía "retirado" (Escudé, op. cit., pp. 133-134). Este extremo nunca fue probado, pero lasimpatía por un proyecto de integración económica sudamericana sería coherente. con latrayectoria ideológica del presidente brasilero. .

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 163

ambos países continuaron la floreciente etapa que se había inaugurado con laguerra mundial," en ningún momento sehizo mención de uniones aduaneraso integración económica. Aún más, el embajador brasilero en Buenos Aires,Bautista Luzardo, quien hizo poco cautas declaraciones públicas en favor delos objetivos del Acta de Santiago, fue llamado de regreso al Brasil con esca­sos honores."

También fracasaron los intentos hechos por Perón para qué Perú y Colom­bia endosaran la lista de países dispuestos a trabajar por la construcción deuna unión económica. En el caso de Uruguay, las pésimas relaciones mante­nidas por los dos países desde la segunda guerra mundial-con un corto in­terregno durante el primer gobierno peronista, que permitió la firma del acuer­do sobre' aprovechamiento hidrológico' mencionada más arriba- impidió todotipo de acercamiento." Por el contrario, se recibieron inesperadas muestras desimpatía, como es el caso del entonces recientemente electo presidente de Cos­ta Rica, José Figueres, quien a finales de 1953 declaró en una entrevista a laprensa que estaría dispuesto a adherirse al Acta de Santiago." En general, lasadhesiones a la política de unión económica provinieron de gobiernos que al­bergaban aspiraciones propias para Hispanoamérica, semejantes a las pro­puestas por el gobierno peronista. Tal es el caso del Ecuador, cuyo gobierno ha­bía ya presentado a la Conferencia de Bogotá de 1948 una propuesta de quese permitiera la celebración de convenios económicos "preferenciales" entrelos estados limítrofes o pertenecientes a la misma región económica." En el ca­so de Bolivia, los contenidos 'nacionalistas e hispanoamericanistas del gobier­no inaugurado en 1952 son demasiado conocidos para que insistamos en ello.

Los éxitos logrados por el gobierno peronista en la aplicación de su políticalatinoamericana fueron, pues, posibles porque algunos de los gobiernos vecinosabrigaban ideas y propósitos coincidentes con los de su homólogo argentino, yaque eran también herederos de la misma tradición que abogaba por fórmulasunificadoras como solución para los problemas de América Latina. Fórmulasen las que las aspiraciones de interés local se solapaban con contenidos his­panoamericanistas, fundiéndose en una misma tendencia.

Como contrapunto a esas adhesiones, el proyecto peronista de creación de

60. Quijada, M.: op. cit., pp. 303-315.61. La campaña de ataques contra 'el embajador Luzardo por su amistad con Perón y una alegada

. "inclinación hacia el punto de vista argentino" puede seguirse en O Jornal de Río de Janeiro,en diversos números entre junio y noviembre de 1953.

62. La utilización por parte de los exiliados argentinos del vecino país del Uruguay como tierrade asilo y base para su acción política opositora, fue una permanente fuente de conflictosentre los dos países. Por su parte, el gobierno peronista no desperdició ocasión de respondera esa acción uruguaya mediante la concesión de apoyo público a las huelgas obreras que seproducían en Montevideo.

63. Departamento de Información, Managua, 8.10.1953, AMAE legoR. 3187, exp. 6.64. Informe sobre la IX Conferencia Internacional Americana, 6.5.1948, AMAE lego R. 2063, exp.

1, p. 18. Por otra parte, el presidente ecuatoriano Velazco Ibarra llevaba sus coincidencias,ideológicas con el peronismo al punto de afirmar que la suya era una tercera posición entrecapitalismo y comunismo. '

164 Mónica Quijada

un Zollverein y, en,general, todas sus acciones hacia América Latina, hubieronde enfrentarse también a una fuerte oposición en el conjunto del continente.Oposición que no se fundamentó en una crítica puntual de las propuestasargentinas, sino en un rechazo global al gobierno que las impulsaba y a lasambiciones que se le atribuían. En todo ello es decisivo el rol que la Argentinaaspiraba a desempeñar, y la percepción de ese mismo rol 'en el contexto la­tinoamericano, cuestiones ambas que son claves para definir tanto los objetivosde la propuesta que hemos intentado reconstruir, como sus posibilidades derealización.

El rol de la Argentina como "impulsor de la unidad'"

Como hemos visto ya, desde finales del siglo XIX la percepción del podercreciente de .los Estados Unidos en el ámbito internacional había actuado co­mo agente impulsor de ideas que favorecían la formación de "unidades am­pliadas", no sólo en América Latina sino también en Europa. Pero la segundaguerra mundial trajo consigo muchos cambios en el orden internacional. En elcaso de América-Latina, la política de "solidaridad continental" puesta en mar­cha por los Estados Unidos y entusiastamente compartida por muchos paísesdel continente (estrategia que había sido preludiada por la "buena vecindad"rooseveltiana), puso en cuestión la fuerza operativa de las ideas unionistaslatinoamericanas. . '

En ese contexto, era coherente que el relanzamiento de tales ideas seprodujera desde el único país que había desafiado la "solidaridad continental"a lo largo de la guerra, y que por esa razón .había mantenido la percepción dela amenaza ejercida por el poder hegemónico norteamericano. Poder que,además, había salido fortalecido por el resultado de la contienda y por el nuevoorden internacional de la guerra fría, en tanto que la ·extrema polarización deese orden había debilitado considerablemente la posición de la Argentina.65

Por ende, la propuesta de una Hispanoamérica fortalecida por la acción comúnfue retomada, desde el país del Plata, como la única posibilidad de hacer fren­te a un poder considerado como hostil.

Desde esta perspectiva, tanto la propuesta unionista puesta en marcha porel gobierno peronista, como su motivación fundamental -la percepción de laamenaza norteamericana-s- representaban una continuidad con el período an­terior a la segunda guerra mundial. Asimismo, varios de los puntos fundamen­tales que aparec~n en el proyecto argentino tenían precedentes en la situaciónde preguerra. Erí particular, 1) la propuesta de constitución de un Zollvereincomo paso inicial para la integración económica de los países hispanoamerica­nos, en la que aparece el modelo de Alejandro Bunge elaborado en 1929; y 2) laapelación a la unidad básica histórico-cultural de los pueblos hispanoame­ricanos -en contraposición a la "otredad" representada por los Estados Uni­dos del Norte- como piedra basal de la construcción integracionista.

65. Véase nota 34.

El proyecto peronista de ZoÜverein sudamericano 165. . ....

Con esos elementos centrales -s-Zolluerein y apelación a una nación pree­xistente- entramos de nuevo en la cuestión ya mencionada del modelo re-.ferencial comúnmente utilizado: el de la unificación germana', decimonónica yel papel ejercido por Prusia como "impulsor de launidad", Este referente no' só­lo se encuentra en la base del modelo económico elaborado por Bunge, como yase ha dicho, sino que también .se halla en la base del pensamiento político dePerón; y aquí es conveniente recordar qu'e la admiración por el modelo, de uni­ficación alemana y por el papel desempeñado por Prusia en dicho proceso esfácilmente detectable en escritos tempranos del propio Perón, cuandoera aúnun oscuro militar alejado del ejercicio directo de.la política." En este contextoes donde cobra particular importancia el aporte de Manuel Ugarte que en sulugar comentamos: su 'valoración legitimadora de la acción prusiana Gamo agentede la unidad alemana. No es casual 'que este personaje, tradicionalmente mar- 'ginado por los gobiernos y.los partidos políticosargentinos, fuera incorporadoal proyecto peronista desde fecha temprana, pasando a formarparte del cuer-po diplomático destacado a los países hispanoamericanos." ' (

Así pues, el proyecto, unitario propuesto por el peronismo partió de' estaperspectiva previa a la segunda guerra mundial. El primer paso hacia la unidadera, como en el modelo germano, la' constitución de una unión aduanera, de unrégimen de "fronteras libres" que abriera ~l camino a la integración 'económica.y precisamente en este punto es donde aparece con mayor claridad el hecho deque el proyecto peronista se apoyabaenuna supuesta capacidad argentina pa­ra convertirse en catalizador de la acción unitaria hispanoamericana; lo quepor otra parte era .coherente con la imagen de la Argentina acuñada a lo largodel primer tercio de este siglo, cuando este país presentaba indicadores de cre­cimiento económico, social y cultural que lo mostraban a ojos propios y ajenoscomo el país latinoamericano con mayores posibilidades de desarrollo. Períodoen el que su 'asociación privilegiada con Gran Bretaña permitía a la diplomaciaargentina llevar a cabo en los foros interamericanos una política de oposición ala hegemonía estadounidense," y en que Buenos Aires era considerada -enpalabras del mexicano José Vasconcelos-ccomo "la capital cultural del mundode habla hispana".69 "

En efecto, ell los convenios correspondientes a la primera etapa que hemosdefinido más arriba (1946-1949), la Argentina aparece concediendo. créditosy planificando inversiones destinadas a contribuir al desarrollo. económico desus vecinos, con el peso argentino como sistema rector. Con ello se procurabacontrarrestar la gravitación de los Estados. Unidos 'en el área sudamericana, . '

. . . .

. . -. .

. I .' '... "

66. Perón, J. y E. Rottjer: Las operaciones en 1870, Ediciones' del Círculo Militar, 'Buenos Aires,slf (probablemente circa 1935), esp. pp. '41-45. . .' . ' '.

67. Ugarte fue designado embajador de laArgentina en México en 194·6.En 1948 fue trasladadoa Nicaragua y más tarde a Cuba.

68. Sobre el margen de maniobra en lapolítica mteramericana que concedía a la Argentina suespecial relación con Gran Bretaña, cfr.' Rapoport,-op. cit., y Escudé, Gran Bretaña, EstadosUnidos y la declinación argentina, op: cit. .

69. Vasconcelos, J.: La raza cásmica. Misión de la raza hispanoamericana. Colección EnsayistasHispánicos (Madrid, 1966), pp. 221-224. . .

166 Mónica Quijada

actuando sobre el ámbito donde más se hacía sentir la hegemonía de aquelpaís, es decir, el económico. Pero también, a través de tales acciones, el gobiernoperonista presentaba a la Argentina como un posible polo de atracción para lasrestantes "repúblicas hermanas", en función de una capacidad económica quese suponía superior. Estos propósitos aparecen corroborados en una conversa­ción privada mantenida por Perón, en cuyo transcurso el presidente argenti­no afirmó que se podía crear "una gran conciencia hispanoamericana, con perso­nalidad propia y apoyada en el sentimiento popular". Para ello, era preciso que"una gran, potencia como la Argentina se mantenga firmemente en su acti­tud, ofreciendo posibilidades económicas y financieras a los' pueblos que tuvie­ron que caer forzosamente en la .órbita de, Estados, Unidos por esta única yexclusiva razón"." " ' ' '. ,

La consideración de la Argentina como "gran potencia" ~ capaz de convertirseen el eje económico de un proyecto integracionista, era fruto de un conjunto 'depercepciones distorsionadas con respecto a la situación -tanto histórica comocoyuntural- 71 de ese país; no obstante, el planteamiento de que un proyectode desarrollo autónomo de la región requería fuentes de financiación internano era en sí mismo descabellado. De hecho, la ausencia de ese tipo de financiaciónes lo que hizo fracasar muchos otros proyectos de acción económica unitaria,como la propuesta de creación de un banco interamericano, formulada por Ar­gentina y Chile en 1954. Debido a la carencia deles necesarios capitales porparte de los países de la región, se recurrió -inevitablemente- a los EstadosUnidos como fuente de financiación.. ,La respuesta fue negativa," lo que eracoherente con la política norteamericana hacia América Latina en el momentode formularse la petición. En efecto, Íejos .aún los-postulados de la Alianza parael Progreso, no figuraba entre los intereses' inmediatos de los Estados Unidosel apoyo a una ,entidad proyectada para financiar proyectos de expansión eco­nómica de los países latinoamericanos.

La convicción en la capacidad 'argentina para convertirse en el eje econó­mico de un proyecto de integración sudamericana se volatilizó, como hemosdicho antes, por los vientos de la crisis de 1949. Cuando dicho proyecto fue re­tomado en 1953, la propuesta argentina asumió un tono mucho más moderado.Desde el punto de vista económico, el papel de la Argentina fue reformulado enun nivel de igualdad con los restantes socios firmantesde losconvenios y apartir de planes de cooperación mucho más realistas, aunque siempre con elobjetivo de superar la condición primario-exportadora, considerada como laprincipal causa de la carencia de autonomía económica, y por ende política, delos países de la región. '

Ahora bien, si "el gobierno peronista no pudo mantener s~ papel de eje

70. Conversación privada de Perón con el embajador español. Areilza a MAE, Buenos Aires, 17de julio de 1947, AMAE lego R. 1756, exp. 13. '

71. Ver nota 40.72. Esta propuesta se presentó a la lOa. Conferencia Panamericana realizada en Caracas en

marzo de 1954. Vidal Tolosana aMAE, Buenos Aires, 9.10.1954 y 6.12.1954, AMAE, Ieg. ,R. '4240, exp. 1.

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 167

económico del proyectó integracionista, no renunció. en cambio a ejercer una'suerte de liderazgo político a través del protagonismo que da la iniciativa. Estavoluntad de protagonismo se mantuvo en dos frentes. Por un lado, impulsandola firma del Acta de Santiago y la celebración de los convenios a los que noshemos referido en el apartado anterior" y, defendiendo la política integracio­nista en los foros interamericanos. En segundo.lugar, el gobierno argentinomantuvo activa en todo momento su estrategia de presentar al "justicialismo"como la única filosofía capaz, tanto de derrotar a 'la infiltración comunistaen el continente, como de recabar ese "sentimiento popular" en el que había deapoyarse la "gran conciencia hispanoamericana" que el peronismo aspirabaa desarrollar. 73 . .

De tal forma, el rol de "impulsor de launidad" fue propuesto a partir de dosámbitos -el económico y el ideológico- en los' que el gobierno peronista pre­sentó a la Argentina como posible líder y eje vertebrador de una política inte­gracionista, .destinada a oponer una Hispanoamérica fortalecida y "autocons­ciente", a la hegemonía norteamericana en la 'región. Propuesta de liderazgo-que se basó en percepciones deformadas de la realidad.

Cuestionamientos y límites de la propuesta unitaria

Esta forma especial de protagonismo --ciertamente enérgica- propuestapor la Argentina recibió un rechazo mayoritario en el continente, a pesar delos éxitos parciales. a que nos hemos referido con anterioridad. Dicho rechazose fundamentó en dos afirmaciones básicas. Por un lado, se acusó al gobiernoargentino de oportunismo político. Por otro, se dijo que la política peronistahacia los países latinoamericanos abrigaba un propósito expansionista, ali­mentado por las tendencias "fascistas" que se atribuían al presidente argentino.Los defensores de la política peronista, por su parte, identificaban como agen­te principal del descrédito que afectaba a la imagen internacional del gobier­no argentino -y que obstaculizaba sus esfuerzos de acercamiento a los "paí­ses hermanos"- a la propaganda antiperonista orquestada desde los EstadosUnidos.

La existencia de una política de propag.anda activa formulada en las altasesferas oficiales de los Estados Unidos, y destinada a hacer fracasar las pro...puestas peronistas en el continente, ha sido probada documentalmente." Di­cho en forma sucinta, se trataba de neutralizar las actividades argentinas ha­cia los países de la región, en tanto éstas podían "socavar la posición nortea­mericana en América Latina" y constituían por ello "una amenaza positiva ycontinuada contra los objetivos y políticas de los Estados Unidos". Para con­trarrestar dicha acción, elDepartamento de Estado aprobó el uso de "tácticasdiplomáticas confidenciales" destinadas a concientizar o convencer a los

'73. Sobre este tema, que por razones de espacio no podemos desarrollar aquí, véase Quijada, M.,op. cit., pp. 770-795. ,

74. Cfr. Escudé, La 'Argentina os. las grandes potencias ...., pp. 134-142.

-l68 Mónica Quijada

gobiernos latinoamericanos sobre el "peligro" y/o la "escasa conveniencia" de, permitir la '''penetración argentina"."

Paralelamente a estas "tácticas diplomáticas confidenciales", algunos delos más prestigiosos medios 'de prensa norteamericanos se ocuparon de man­tener viva en la conciencia pública el anatema de fascista con que se adjetivaba.la acción política eideológicadel presidente argentino desde su aparición enescena, durante la segunda guerra mundial. De fal forma, cuando la asunciónal poder de la administración Eisenhower trajo consigo un giro favorable a laArgentina en la política norteamericana, el New York Times se apresuró arecordar que el régimen de Perón era "una forma particularmente detesta­ble de fascismo", "por naturaleza y compulsión imperialista", "indigno de con-fianza" y "peligroso". 76. '

Ahora bien.Ta propaganda antiperonista fomentada desde los Estados Uni­dos -considerada ·por los simpatizantes del régimen argentino como la fuen­te principal de- oposición. 'a su política latinoamericana- sería insuficientepor sí misma paraexplicar la amplia repercusión que tuvieron sus argumen­tos en el continente, si éstos 110 hubiesen actuado en un terreno particularmen­te receptivo.

En primer lugar, la acusación de propósitos expansionistas tocaba a los re­sortes más 'sensibles de ·las relaciones intrahispanoamericanas, ya .que avi­vaba temores siempre presentes y avalados por una larga experiencia de con-

. flictos -m~chas veces armados- entre los países de la región. Está sensibili­dad aparece una y otra' vez a lo largo del proceso que hemos delineado, y endirecciones múltiples. Ella es la fuente de las resistencias bolivianas a la coope­ración con Chile, a la que antes nos hemos referido. Y mientras los temores alexpansionismo 'argentino' alimentaban el rechazo de la oposición chilena a lacolaboración de su gobierno con Perón, el presidente Ibañez tuvo que salir alpaso de las suspicacias generadas en lavecina Argentina por el anuncio de quesu gobierno se proponía expandir la fuerza aérea.77

Por otra parte, los propios contenidos de' la propaganda peronista en el,continente favorecían una recepción suspicaz, en un contexto muy marcadopor las tendencias polarizadoras afianzadas desde la segunda guerra mundial.La focalización de la problemática ideológica internacional en torno a lasdicotomías excluyentes de "fascismo-democracia" primero,' y '.'democracia-.comunismo" después, no dejaban espacio para un, discurso de enunciaciónfarragosa y escasamente adaptado al orden internacional vigente. Discursoque- pecaba tanto deconnotaciones fascistoides (escasamente atractivas paralos sectores obreros latinoamericanos), como de propuestas de alto. contenidoredistributivo que sonaban subversivas a los oídos de las clases dirigentes.Desde esta, perspectiva, es interesante observar que la acusación de "fascismo"

75. Memoranda' del Departamento de Estado de marzo y junio de 1952, citados en Idem, pp. 137-138 Ynota 19 en p. 190. .

76. New York Times, 26.12."1953. '77. Discurso de Ibáñez conocasión de la.creación de la Comisión Mixta Chileno-Argentina de

Unión Económica. La Prensa, Buenos Aires, 20.2.1954..

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 169

utilizada por los medios de prensa norteamericanos, está ausente de los memo­randainternos del Departamento de Estado en los que se,definió la táctica deneutralización de la política argentinahacia Hispanoamérica. Por el contrario,lo que allí aparece -junto a la afirmación de que la acción peronista supone 'una amenaza para la política continental de los Estados Unidos- es la ale­gación de que "la propaganda peronista muestra un notable parecido con lacomunista".78

Otro elemento que contribuía a difundir una imagen negativa dé laspropuestas peronistas hacia América Latina, era el hecho de que el gobiernoargentino aparecía esgrimiendo una política de tono marcadamente nacio­nalista, tanto en su vertiente interna como en sus aspectos hispanoameri­canistas. Si ello, por un lado, le aseguraba el apoyo de los grupos nacionalistas"latinoamericanos, 79 lo cierto es que también reducía la aceptación de sus pro­puestas a esos mismos grupos -incluidos los gobiernos enmarcados en igualtendencia- ya que en los años a los que nos referimos, el nacionalismo habíaalcanzado su momento de mayor descrédito desde los inicios del siglo XX.

Pero quizá la circunstancia que más favoreció, la difusión dé la imagennegativa del proyecto peronista fue su propio desajuste con la' realidad. Lapropuesta de un liderazgo que no se ajustaba a las condiciones objetivas de laArgentina, creaba irritación y favorecía las acusaciones de oportunismo. Porotra parte, los intentos.de aparecer como un posible eje vertebrador de la eco-'nomía de la región, para favorecer el debilitamiento de los lazos de dependen­cia de los países latinoamericanos con la potencia hegemónica, tenían la virtudde provocar el efecto exactamente contrario al buscado. Porque alno estar re­frendadas por sus propios indicadores económicos, las proposiciones argentinasgeneraban en las repúblicas vecinas el temor a quedar entrampadas en unproyecto que ponía en peligro sus relaciones con los Estados Unidos; relacionesde las que objetivamente no podían prescindir. De ahí las advertencias de ladiplomacia norteamericana a los gobiernos de la región, en el sentido de que"no era conveniente" refrendar el proyecto peronista; de ahí también, porejemplo, las recurrentes afirmacions de la oposición chilena de que la políticade colaboración con el peronismo noatendía "al interés de la nación"."

Pero no era ése el único desájustecon larealidad de posguerra. La políticalatinoamericana del peronismo, 'muy' permeada pq:r elementos que' hundíansus raíces en situaciones previas a la segunda guerra mundial, no podía superarlas contradicciones que le imp~nía el contexto 'extremadamente polarizado de 'la guerra fría, cuyas fro~t~ras delimitaban férreamente los márgenes' de

78. Escudé, La argentina us. las grandes potencias... p. 136.79. Donald Bray, por ejemplo, en op. cit., p. 49, afirma que "paradoxically the political elements

most receptive to the foreign doctrines ofPerón were the most nationalistic groups in Chile":La referencia a que este fenómeno era "paradójico" indica que el autor 'noha tenido en cuentael permanente solapamiento de reivindicaciones locales e hispanoamericanistas, característicode los movimientos nacionalistas latinoamericanos. '

80. Por ejemplo, "Informe al Congreso sobre la penetración peronista en Chile", presentado porel diputado Florencio Galleguillos, Santiago de Chile, Boletín de Sesiones Ordinarias N° 32A,5.7.1956. '

170 Mónica Quijada

maniobra del gobierno argentino. De ahí que, si por una parte concentrabaenergías en una política de desafío a los Estados Unidos, por otra buscaba enla potencia del Norte las fuentes últimas legitimadoras de su' acción. Un ejem­plo de ello es la defensa del justicialismo sobre la base de presentarlo como lafilosofía idónea para vencer al comunismo. El que esto se formulara como unapropuesta independiente de la Argentina, y alternativa a las consignas antico­munistas de Washington, no elimina el hecho de que se buscaba legitimar laacción propagandística mediante su inscripción en la retórica de la guerra fría.

Esta búsqueda de legitimación en el mismo orden que se procuraba desafiary superar, se pone particularmente de manifiesto en la argumentación desa­rrollada por el gobierno peronista cuando salió al paso, en 1947, de acusacionesque señalaban intenciones "hegemónicas" argentinas en el convenio firmadocon Bolivia. En esa ocasión, el Ministerio de Relaciones Exteriores emitió uncomunicado, donde se afirmaba que la propuesta incluida en el acuerdo pro­pendía a facilitar el desenvolvimiento de las respectivas economías, tanto laexplotación de las materias primas esenciales como el fomento de la producciónindustrial, la mejora de las vías de comunicación para facilitar el comerciointerestatal, y la elevación del nivel de vida de las poblaciones consumidoras.De tal forma, el régimen de unión aduanera, que había sido propuesto "comobase-efectiva de la independencia económica con nuestros vecinos", respondíaa una "aspiración delos pueblos del continente desde la primera Conferencia'Panamericana de 188~". Se trataba, además, de una propuesta semejante

"a la que, recientemente, en declaraciones públicas, el Secretario de Es­tado de la Unión, General Marshall, aconsejó a los países europeos comomedida fundamental para la reestructuración económica de post-guerra.Cabe pues manifestar que con este tratado la Argentina se ha hecho ecode aquella antigua aspiración del panamericanismo y se ha anticipado aadoptar como programa de su política económica la aludida y posteriorsugerencia del General Marshall a las naciones de Europa" 81

Tanto la inscripción de la propuesta de unión aduanera en una "vieja aspi­ración de los pueblos del continente", como la comparación con una acciónsemejante por parte de los países europeos, eran utilizadas en el párrafo citadocomo referencias legitimadoras de una acción encaminada ,al logro de "la in­dependencia económica con nuestros vecinos", No obstante, ambas referenciasaparecían mediatizadas por un tercer elemento.: la tradición continental eraenmarcada en el ámbito "panamericano", y la significación de una posible uniónaduanera para Europa, se fundaba en el hecho de que la misma había sidopropuesta-por el secretario de Estado norteamericano. De tal forma, el papelde agente último de legitimación era atribuido a los Estados Unidos.

Esta argumentación es 'particularmente significativa, tanto de las contra-

81. MRE: Boletín N° 259 sobre Convenio Argentino-Boliviano, por Antonio Andrés de Lescure,del Departamento Económico Social del MRE. Buenos Aires, 26.9.1947, AMAE, legoR. 3065,exp.23.

El proyecto peronista de Zol1verein sudamericano 171

dicciones en las que se debatía el proyecto integracionista propuesto por elperonismo, como de su. desajuste con respecto a la situación internacional encuyo marco se desarrollaba. En el período anterior a la segunda guerra mundial,las tendencias unionistas latinoamericanas podían ser legitimadas por aso­ciación con propuestas equivalentes generadas en la propia Europa, a partir demotivaciones no muy diferentes de las que alimentaban a las ideas hispanoa­mericanistas. Después de la guerra, el resurgimiento de las ideas unionistaseh Europa no podía ya ser utilizado como ejemplo legitimador de una acciónequivalente en América Latina. Y esto es así, porque la bipolarización de laguerra fría no dejaba espacios a macroproyectos unificadores, excepto aque­llos que favorecieran el reforzamiento de uno de los bloques. Tal fue el casodel apoyo a la unidad europea por parte de los Estados Unidos, o de la concre­ción política del paneslavismo bajo la dirección y hegemonía indiscutidas dela Unión Soviética.P

Epílogo

Recopilando lo dicho hasta aquí, entre 1946 y 1955 el gobierno peronistaformuló una propuesta unionista, a partir del proyecto de constitución de unZolluerein hispanoamericano, como paso inicial que debía conducir a laintegración económica -yen última instancia política- de los países de laregión. Esta propuesta fue impulsada por una motivación global de carácterdefensivo, frente a la consolidación del poder hegemónico de los Estados Unidos.Tal propuesta ·se inscribía en una tendencia afirmada -en sus formas con­temporáneas-e- en el mundo occidental desde la segunda mitad del siglo pasa­do. Esta tendencia, con múltiples puntos geográficos de desarrollo, y a partirde motivaciones muchas veces emparentadas, abogaba por la formación de"unidades ampliadas", a las que se apelaba en funcionamiento dialéctico conel proceso. de afirmación de los espacios nacionales.

El proyecto peronista, inspirado en modelos previos, proponía a la Argen­tina como país líder e "impulsor de la unidad". En un primer momento ese pa­pel se basó en una supuesta superioridad económica de es.e país; pero despuésdela crisis· de 1949 ese papel tuvo que adaptarse, transformándose a una es­pecie de liderazgo político a través del protagonismo que da la iniciativa, que­dando la apelación a una superioridad económica considerablemente merma­da. Por otra parte, el protagonismo político al que aspiraba la Argentina hubode convivir con aspiraciones equivalentes por parte del gobierno del generalIbañez en.Chile.

Finalmente, las características del discurso peronista y los desajustes desu política latinoamericana con la propia realidad argentina y con las condicio-

82. Sobre el apoyo de Estados Unidos a la construcción de la Comunidad Europea, C. Escudé, LaArgentina uso las grandes potencias ..., pp. 121 Y ss. Sobre la concreción de la idea paneslavabajo la dirección de la URSS, Kohn, H.: Le Panslauisme. Son histoire et son idéologie (París,1963).

172 Mónica. Qui}9-da

.nes del con'texto "internacional, contribuyeron :a 'que 'el rol, propuesto fuera

.percibido 'mayoritariamente comouna expresión de .oportunismo y propósitos, .expansionistas. No obstante, loséxitos parciales logrados en, la ejecución de la

polttica latinoamericana' del peronismo fueron posibles. porque existíandestinatariosreceptivos en otros países latinoamericanos, que albergaban ideas,Y: objetivossimilares 'a los delgobierno argentino.

Como última consideración 'es necesario agregar que, si bienlos desajustesque mermaban la, capacidad operativa, dél proyecto .peronista 'hacían difícil larealizacióndelmisma.el abrupto finalde dicho proyectonose debió a sus de-

"·bilidades ,y condicionamientos sino, a la caída del régímen peronista en 1955,.que dejó .sin efecto los. objetivos globales de la 'estrategia de,unidad y las ins-·tituciones creadas para SU. efeetivización.f El nuevo gobierno surgido del movi­miento- deseptiembre de 19'55 omitió toda propuesta de unión aduanera y com-.plementación económica enlas .relaciones con los países vecinos, ylos .inter­

',' cambios comerciales fueronreconducidos por lavía de lamultilateralidad-", Con esta vuelta a la ortodoxiadelas relaciones económicas interestatales,, 'se puso fin a la participación argentina en el proyecto unionista quetrabajosa-

mente se estaba procurando construir. La ausenciadel enérgico protagonis­"roo ejercido por el .gobierno peronista conllevó, asimismo, el debilitamiento de

.Ta posición, de los restantes, gobiernos latinoamericanos que' habían sumadosus' voluntades .ala realización de la propuesta argentina. Enel 'caso de Chile,.sin la colaboración con el paísvecino y cercado parla oposición.iel gobierno no, pudo-mantener tina iniciativa enla que, como hemos visto, el presidente Ibañez

, " .había sido 'precursor. ' . " ' , , '. " .... .' ,.De tal forma, desdela perspectiva de la política ~e integración puesta en

,marcha apartir de 1946, el 'golpede estado de 1955 no sólo puso fin a la propuestaperonistaconcreta, sino a" un 'proyecto colectivo compartido' por tendenciaspolíticas y gobiernos específicos en el contexto iberoamericano, Proyecto colecti­vo que, retomando una línea, d~ pensamiento presente a lo largo de toda la'trayectoria independiente de los,' países hispanoamericanos, aspiraba a facili­tar su complementación económica y promover su nivel de'desarrollo, amplían- , '.do consecuentemente su capacidad ,de decisión 'en el contexto internacional, "

. .., . .

83., El lapso de vigencia de los convenios.extremadamente breve, sólo permitió dar 'algunos pasosiniciales, como la creaciónpor 'decreto de los Con.sejos Nacionales y Comisiones Mixtas' de 'Unión Económica, entre noviembre de 1953 y marzo de 1955.,Dadoque el plazo previsto de

-encuentro era semestral, las comisiones sóloalcanzaron a reunirse en e~casa~ oportunidades.

El proyecto peronista de Zollverein sudamericano 173

RESUMEN

La tendencia a la configuración. de unidades ---..económicas y/o políticas- que supe­ren los estrechos marcos de las fronteras nacionales, presente a lo largo de la historia'de América Latina, se ha plasmado en diversas propuestasque resurgen periódicamente-tal el caso del proyecto de creación del Mercosur, en el extremo meridional del

, continente-o El propósito de este trabajo es analizar un antecedente histórico del mis­mo, el proyecto de construcción de un Zollverein de los países del Cono Sur puesto enmarcha por ~l gobierno peronista entre 1946 y 1955.

La política latinoamericana de los dos primeros gobiernos peronistas es analizada ala luz de tres enfoques complementarios: a) enmarcar el tema en las experiencias his­tóricas -políticas e ideológicas- que lo nutrieron; b) reconstruir los aspectos funda­mentales de la propuesta peronista hacia América Latina y los' pasos dados para suejecución, y elanalizar la forma en que el país proponente percibía su rol como motorposible de unidad, junto con el modo en que ese mismo rol era percibido por los países'afect~dos (tema estratégico, porque contribuye a definir los límites de la propuesta).

AB8TRACT

.The trend towards the formation of units -both economic and/or political-e- thatgo beyond the narrow confines of national boundaries, present throughout the historyof Latin America, has materialized in various proposals that arise periodically -suchas the Mercosur project, in the extreme south of the continent-. '¡'he purpose of thispaper is to analyze a historical antecedent thereof, the 'project for the creation of a'Zollverein in the Southern Cone countries undertaken by the Peronist government be­tween 1946 and 1955.

The Latin American policy of the first two Peronist governments is analyzed in thelight ofthree complementary approaches: a) settingthe topie within the framework ofthe historical experiences :"'-both political and ideological- that nourished it; b) recon­structing the 'key aspects of the Peronist proposal with regard to Latin América and thesteps taken to put it hito practice, and c) analyzing the way the eountry making theproposal perceived its role as the possible driving force behind unity, along with theway in which the role was perceived by the.countries affected (a strategic topic, becauseit contributes toa definition of the limits of the proposal).