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Materiales para el estudio de Derecho Administrativo II, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata.

EL PROCESO

ADMINISTRATIVO SEGUNDA PARTE. Sumario: Introducción. El proceso administrativo

federal. 1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La

habilitación de la instancia. 2. La impugnación de actos de alcance

particular o de alcance general. 3. El acto debe ser definitivo o equiparable

a tal y agotar la vía administrativa. 4. El agotamiento de la vía

administrativa. Otras precisiones. 5. El silencio administrativo. 6. Las vías

de hecho. 7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado. 8.

Las medidas cautelares. 9. La legitimación activa. 10. El traslado de la

demanda, contestación y excepciones. 11. La prueba. 12. La ejecución de

sentencia. 13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de

alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo previo a

la demanda.

EL PROCESO ADMINISTRATIVO SEGUNDA PARTE

Sumario: Introducción. El proceso administrativo federal. 1. Inexistencia de

un Código Procesal Administrativo. La habilitación de la instancia. 2. La

impugnación de actos de alcance particular o de alcance general. 3. El acto

debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía administrativa. 4. El

agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones. 5. El silencio

administrativo. 6. Las vías de hecho. 7. Los plazos de caducidad para accionar

contra el Estado. 8. Las medidas cautelares. 9. La legitimación activa. 10. El

traslado de la demanda, contestación y excepciones. 11. La prueba. 12. La

ejecución de sentencia. 13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los

actos de alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo

previo a la demanda.

INTRODUCCIÓN.

En la clase anterior nos hemos referido a algunos aspectos generales del

control judicial de la Administración Pública. En ésta vamos a presentar los

aspectos más relevantes del denominado contencioso administrativo en el

ámbito federal. Luego haremos lo mismo con el derecho procesal

administrativo local al que le dedicaremos la clase siguiente.

EL PROCESO ADMINISTRATIVO FEDERAL.

1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La

habilitación de la instancia.

Debemos recordar que a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de las

provincias, en el federal no existe un Código Procesal Administrativo. Es el

Título IV del decreto-ley 19549 el que organiza los puntos más importantes del

proceso administrativo. La regulación sólo comprende algunos aspectos,

básicamente los vinculados con los requisitos que deben cumplirse para

acceder al control judicial (existencia de un acto definitivo, agotamiento de la

vía administrativa, plazos, etc.). Otras cuestiones se gobiernan por normas

especiales como es el caso de las medidas cautelares que, cuando el Estado es

parte, se rigen por una ley especial, la 26.854. Las restantes cuestiones de

orden procesal (actos procesales, redacción de los escritos, régimen de las

nulidades, recursos, etc.) están regidas por el Código Procesal Civil y

Comercial. En ocasiones, algunas de sus normas, requiere de una

interpretación que se ajuste a la presencia del Estado en el proceso.

Una de estas situaciones es un trámite especial denominado habilitación de la

instancia. En un proceso entre particulares, normalmente, a la interposición

de la demanda seguirá el traslado de aquélla. Ello ocurre sin mayor examen de

la pretensión planteada. El juzgado descansa en el principio dispositivo y si hay

En el ámbito

federal -pese a

los numerosos

proyectos- no

existe un Código

Procesal

Administrativo.

algo que objetar lo hará –por regla- el demandado. En el proceso

administrativo la situación varía. Como explica Comadira, habitualmente,

interpuesta la demanda, requerida la remisión de las actuaciones

administrativas por el tribunal y cumplida ella por la Administración, el juez

da vista al Ministerio Público para su dictamen acerca de la competencia del

tribunal y la habilitación de la instancia. Emitido el dictamen, si él es contrario

a la habilitación, los tribunales confieren o no vista al actor. Evacuada ésta, de

haber sido concedida, el juez resuelve sobre la admisibilidad o inadmisibilidad

de aquélla, en decisión que, de resultar negativa, puede ser apelada, incluso

por recurso extraordinario, mientras que, de ser favorable a la habilitación,

determina el traslado de la demanda.

En otros términos, una vez interpuesta la demanda y cumplidos ciertos

trámites –orden y remisión del expediente administrativo, vista al Ministerio

Público, etc.- el juez examinará si concurren o no los presupuestos procesales

exigidos por la legislación. Por ejemplo, si la demanda fue interpuesta dentro

del plazo, si el acto reúne la condición de ser definitivo o equiparable a tal, si el

actor se encuentra legitimado, etc. En caso de considerarlos cumplidos, el juez

conferirá el traslado de la demanda. En el caso contrario, la desestimará in

limine. Esta etapa ha sido objeto de discusión entre los autores y de

jurisprudencia divergente.

La jurisprudencia más relevante es la de la Corte Suprema de Justicia de la

Nación y de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal. La primera se expidió en los casos “Gorordo” y “Tajes”

y la segunda, en el plenario “Romero”. En el primer fallo, el Alto Tribunal

señaló que si bien con anterioridad, en las causas “Cohen” y “Construcciones

Taddía SA”, se había pronunciado contra la posibilidad de revisar de oficio o a

instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de

la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un

nuevo examen de la cuestión llevaba a modificar ese criterio con sustento en

las siguientes razones: a) “Para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en

cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran

ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como

requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que

condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a

requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una

etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda

(art. 337 CPCCN), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad

implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes

en desmedro de la parte contraria”; b) “En lo que respecta al proceso

La habilitación de

instancia: el juez

examina de oficio

si concurren o no

los presupuestos

procesales

específicos.

contencioso administrativo, el actor, además de las condiciones de

admisibilidad establecidas en el CPCCN, debe cumplir con aquellos requisitos

específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV de la ley 19549, cuyo

cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar”; c) “La

revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de

correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes

federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales y en la

mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales” y d) “Dada la

condición de presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art.

25 de la ley 19549 el juez de primera instancia estaba facultado para examinar

de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión

(art. 337 del CPCCN), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte

del demandado”.

En la actualidad, entonces, los tribunales federales examinan de oficio el

cumplimiento de los presupuestos procesales. Este proceder –controvertido,

como dijimos- viene impuesto ahora por el propio decreto-ley 19549 que fue

modificado en su art. 31 y que ahora establece: “Los jueces no podrán dar

curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar

de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos

artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.

2. La impugnación de actos de alcance particular o de alcance

general.

La ley distingue la impugnación de actos de alcance particular (art. 23) de la

impugnación de actos de alcance general que tiene una regulación específica

(art. 24) a la que nos referiremos más adelante.

Con relación a los primeros habrá que tener presente que cuando la ley

establece que será impugnables los actos de alcance particular se refiere a

toda declaración unilateral realizada en ejercicio de función administrativa que

produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata. Y, por ello –como

regla- no son susceptibles de impugnación los actos de asesoramiento,

dictámenes, informes, las medidas preparatorias, etc. En este punto,

recuérdese de las clases anteriores, que en el ámbito del procedimiento

administrativo –esto es, en sede administrativa- tampoco pueden recurrirse

los actos preparatorios o dictámenes.

Estos actos administrativos de alcance particular, normalmente, emanarán del

Poder Ejecutivo o de una entidad autárquica. Pero subrayamos que también

son cuestionables los actos administrativos emanados del Poder Legislativo o

del Poder Judicial. Valga este ejemplo: el acto que aplica una sanción a un

La ley permite

tanto la

impugnación de

actos de alcance

individual como

de alcance

general.

empleado público –pertenezca a la Mesa de Entradas del Ministerio de

Economía, del Senado de la Nación o a la de un Juzgado federal- luego de

sustanciado un procedimiento disciplinario es susceptible de la impugnación

que comentamos.

3. El acto debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía

administrativa.

El art. 23 del decreto-ley 19549 dice así: “Podrá ser impugnado por vía judicial

un acto de alcance particular: a) cuando revista calidad de definitivo y se

hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas. b) cuando pese

a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación

del reclamo interpuesto. c) cuando se diere el caso de silencio o de

ambigüedad a que se alude en el artículo 10. d) cuando la Administración

violare lo dispuesto en el artículo 9”.

Por ahora, interesan los incisos “a” y “b”. Como se advierte el régimen legal

determina que sólo será impugnable por vía judicial el acto de alcance

particular que revista calidad de definitivo, y que agote las instancias

administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida

totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.

El tema que analizamos abunda en cuestiones terminológicas que suelen

obscurecer la comprensión. Sobre la condición de acto definitivo, se ha dicho

que es el que decide sobre el fondo del asunto (Hutchinson) o bien la

resolución final o concluyente de un procedimiento determinado (Fiorini).

Valga este ejemplo: si en el marco de un procedimiento administrativo se dicta

un acto que aplica una sanción a un agente público por su conducta irregular,

éste es el acto definitivo. Si contra éste se deduce un recurso administrativo –

v.gr., de reconsideración- el acto que lo rechace habrá agotado la vía

administrativa. Se reúnen los dos requisitos: un acto definitivo y que agota la

vía administrativa. Pero puede ocurrir que durante el procedimiento se dicte

un acto que, para expresarlo con las palabras recién empleadas, no decide el

fondo del asunto pero impide totalmente la tramitación del reclamo o recurso.

Los ejemplos más comunes de esta clase de actos impeditivos son los que

declaran la caducidad de la instancia administrativa como así también los que,

en determinadas circunstancias especiales, ordenan el archivo del expediente.

Como recuerda Soria la jurisprudencia ha resuelto que el archivo de las

actuaciones dispuesto por la autoridad, aunque no contenga una decisión

sobre el tema de fondo debatido, denota la voluntad irrefragable de cerrar el

camino del interesado en la instancia abierta, por lo que reúne las notas

exigidas para habilitar la pretensión procesal administrativa.

El acto

definitivo y el

equiparable a

tal.

4. El agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones.

El agotamiento de la instancia administrativa, al que ya hicimos referencia en

el punto anterior, se vincula con la exigencia de que se hayan precisamente

agotado –si se nos permite la autoridad del diccionario de la lengua,

gastar del todo, consumir- a su respecto las instancias recursivas en sede

administrativa, o bien que no sea susceptible de recurso alguno en dicha sede.

El agotamiento de la vía administrativa se realiza en estos casos mediante la

interposición de los recursos administrativos, cuya regulación se contempla en

el decreto reglamentario del decreto-ley 19549, cuyos aspectos básicos

explicamos en clases anteriores. Un esquema –que simplificamos porque

existen cuestiones dudosas o controversiales- de las situaciones en las que se

produce en el ámbito federal este agotamiento puede exponerse así:

a) Si el acto fue dictado por un órgano de jerarquía inferior a un Ministro o a

un Secretario de la Presidencia de la Nación será necesario interponer un

recurso jerárquico. El acto de alguno de estos funcionarios es el que agota la

vía administrativa.

b) Si el acto emana de un Ministro o de un Secretario de la Presidencia

corresponde interponer un recurso jerárquico que será resuelto por el

Presidente de la Nación o por el Jefe de Gabinete de Ministros y provoca el

agotamiento de la vía administrativa (la cuestión está controvertida entre los

autores pues no acuerdan respecto de la posición constitucional de este

último).

c) Si el acto emana originariamente del Jefe de Gabinete de Ministros será

necesario interponer un recurso jerárquico que deberá ser resuelto por el

Presidente de la Nación o, según otros, sólo será susceptible de un recurso de

reconsideración ante el mismo órgano. Aquí también incide el criterio que se

tenga respecto del rol constitucional del primero.

d) Si el acto emana originariamente del Presidente de la Nación éste agota la

vía administrativa. Nada impediría, no obstante, que se dedujera un recurso de

reconsideración contra él.

e) Si el acto emana de la máxima autoridad de una entidad autárquica, éste

agota la vía administrativa. Pero, contrariamente, si el acto es emitido por una

autoridad inferior dentro de la entidad, habrá que interponer un recurso

jerárquico en el orden interno para obtener la decisión de la máxima autoridad

que agota la vía administrativa.

Esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa si bien está impuesta

legislativamente ha sido objeto de fuertes cuestionamientos con base

constitucional. En ocasiones, la jurisprudencia la empleó arbitrariamente para

frustrar el acceso al control judicial. La crítica de los autores señalaba que

El agotamiento

de la vía

administrativa.

Distintas

hipótesis en que

ello ocurre.

“siempre sobra un acto o falta un recurso” (Linares) que impedía el acceso a

los tribunales. La Corte Suprema en varias oportunidades descalificó estas

sentencias pero no obstante validó constitucionalmente la exigencia del

agotamiento de la vía administrativa. Es decir, empleado conforme a sus fines

–que ya señalaremos- y razonablemente aplicado, el requisito del agotamiento

de la vía administrativa como presupuesto del proceso administrativo no es

inconstitucional.

Suele argumentarse que las finalidades que inspiran el instituto del

agotamiento son las siguientes: a) permitir una etapa conciliatoria anterior al

litigio; b) dar a la Administración la posibilidad de corregir errores en mérito a

los argumentos del administrado; c) impedir que aquélla sea llevada a juicio

sin aviso previo; d) posibilitar el control jerárquico de la oportunidad y

legitimidad de las decisiones administrativas, evitando interferencias judiciales

prematuras; e) ahorrar al Estado el escándalo de verse demandado

judicialmente en causas indefendibles; f) facilitar la tarea judicial al someter a

su sede cuestiones delimitadas previamente, con intervención de órganos

administrativos especializados.

5. El silencio administrativo.

El modo regular en que deberían ocurrir los hechos serían los siguientes: el

particular se presenta ante la Administración Pública y formula un reclamo. La

autoridad lo tramita y resuelve rechazarlo. Para ello dicta un acto

administrativo y lo notifica. Recibida la notificación el particular interpone un

recurso administrativo –supongamos el jerárquico- que es resuelto por la

máxima autoridad –supongamos también que se trata del Presidente de la

Nación- que dicta un decreto y lo notifica. En estas condiciones el particular ha

agotado la vía administrativa y a partir del día siguiente de la notificación nace

el plazo de caducidad –que más adelante explicaremos- para demandar.

Este orden y estas certezas se desbaratan cuando la Administración guarda

silencio. Esta situación está contemplada expresamente en el inciso “c” del art.

23 del decreto-ley 19549 que dice también que podrá promoverse la vía judicial

“cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el

artículo 10”.

En primer lugar debemos recordar el texto de éste último: “El silencio o la

ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella

un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando

disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas

especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste

no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el

Las finalidades

del agotamiento

de la vía

administrativa.

El silencio o la

ambigüedad.

Cuando la

Administración

calla. El carácter

negativo del

silencio.

interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin

producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la

Administración”.

Como se recordará –es un tema desarrollado Derecho Administrativo I- la

regla es que el silencio administrativo tiene carácter negativo. Es una garantía

establecida a favor del particular frente a la pasividad de la Administración que

le permite demandar aunque no exista un acto administrativo impugnable.

Usualmente se afirma que tiene que existir un primer período de inactividad

de la Administración –el plazo que tiene para pronunciarse-; una constitución

en mora de la Administración –exteriorizada a través de un pronto despacho-

y un segundo período de inactividad. Cumplidos estos requisitos, para decirlo

con palabras de la ley, se considera que hay silencio de la Administración.

Este esquema se altera en materia de recursos administrativos porque el

decreto reglamentario del decreto-ley 19549 establece que no será necesario

interponer un pronto despacho ni que exista un segundo período de

inactividad. En efecto, al reglar el recurso de reconsideración establece que si

“no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo

denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho” (art. 87) y

al hacer lo propio con el recurso jerárquico dice que “no será necesario pedir

pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio” (art. 91).

Cuando regla el recurso de alzada se remite al art. 91, con lo cual tampoco con

éste es necesario poner en mora a la Administración mediante el pronto

despacho.

Puntualizaremos dos cuestiones que deben tenerse en cuenta. La primera es

que no cualquier denegación tácita clausura el procedimiento administrativo

habilitando la instancia judicial. Si la denegación emana de un órgano

intermedio de la organización administrativa, dicha denegación –que no agota

la vía administrativa- dará lugar a la tramitación del recurso jerárquico. Es

recién con el acto administrativo o la denegación tácita –y en este caso, como

dijimos antes, sin necesidad de requerir pronto despacho- que estará expedita

la vía judicial. La segunda es que existe otro mecanismo judicial para

protegerse frente al silencio administrativo. Es el denominado amparo por

mora que desarrollaremos más adelante.

6. Las vías de hecho.

El art. 23 inciso “d” alude al supuesto de las vías de hecho, reguladas en el art.

9. Este último dice así: “La Administración se abstendrá: a) De

comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas

lesivas de un derecho o garantía constitucionales; b) De poner en ejecución un

acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de

norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o

que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado”.

Las vías de hecho –enseña Marienhoff- no son meras ilegalidades; en aquéllas

“falta ostensiblemente todo respeto al orden jurídico”. Y ofrece un ejemplo:

“un comportamiento del Poder Ejecutivo que implique una grosera

incompetencia funcional, una violación al principio constitucional de

separación de los poderes de gobierno, por haber ejercido, por ejemplo,

atribuciones propias del Poder Legislativo o del Poder Judicial”. Resulta

razonable que, en atención a la gravedad inusitada que éstas suponen, sean

impugnables judicialmente sin previo agotamiento de las instancias

administrativas. Aunque es probable que el particular afectado con esta

conducta se incline por la promoción de una acción de amparo –y no por el

proceso administrativo- pues no será difícil acreditar que se trata de una

conducta manifiestamente ilegal o arbitraria tal como lo exige el art. 43 de la

Constitución Nacional.

7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado.

La cuestión se encuentra regulada en los artículos 25, 26 y 27 de la LNPA. Es

útil tener presente su contenido.

El artículo 25 del decreto-ley 19549 dice así: “La acción contra el Estado o sus

entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa

(90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera: a) Si se tratare

de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado; b) Si se

tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado

reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique

al interesado la denegatoria; c) Si se tratare de actos de alcance general

impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se

notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos

fueren conocidos por el afectado. Cuando en virtud de norma expresa la

impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo

para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución

definitiva que agote las instancias administrativas”.

El artículo 26 dice: “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento

cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos

previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de

prescripción”. Por último, el artículo 27 dice: “No habrá plazo para accionar en

Las vías de

hecho: una

grosera

incompetencia

funcional.

Los plazos para

demandar son

considerados de

caducidad.

los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio

de lo que corresponda en materia de prescripción”.

Tal como dijimos al comienzo, cada uno de los requisitos exigibles para

demandar al Estado ha sido objeto de discusión y de impugnaciones

constitucionales. Los plazos no han sido la excepción. De allí que resulte

conveniente señalar que la Corte Suprema ha resuelto que dichos plazos son

válidos. La existencia de términos para demandar a la Administración –

expresó dicho Tribunal- se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica

y estabilidad a los actos administrativos, se trata de evitar una incertidumbre

continua en el desenvolvimiento de la actividad de la Administración, pues de

lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica, que

constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro

ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (“Fallos” 318:441).

Otra disputa tiene que ver con la naturaleza que revisten dichos plazos. Para

algunos son de caducidad; para otros, de prescripción. Aunque la cuestión es

opinable, en el terreno judicial ha ganado adhesión la tesis de la caducidad.

Los tribunales –y la Corte Suprema en especial- consideran que “los actos

administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art.

25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado

debido a la caducidad operada” (“Fallos” 319:1476, "Alcántara Díaz

Colodrero”).

Despejados estos aspectos, queremos subrayar sintéticamente otros también

importantes.

En primer lugar, se trata de días hábiles judiciales. Recuérdese que estamos

examinando los plazos para demandar, es decir, ya hemos abandonado la

etapa del procedimiento administrativo y estamos intentando el control

judicial.

En segundo lugar, se computan a partir del día siguiente a la notificación del

acto –que deberá revestir la condición de definitivo y agotar la vía

administrativa- que se impugnará. En el caso de las vías de hecho, el plazo se

computa desde que el comportamiento fue conocido por el interesado. Esto se

comprende porque, por su naturaleza, las vías de hecho no se notifican

formalmente. Pero –y esto es muy relevante- en los casos de silencio

administrativo no corre el plazo de caducidad, esto es, el particular puede

escoger el momento para demandar sin perjuicio, claro está, del plazo de

prescripción.

En tercer lugar, el plazo es de noventa días cuando la impugnación se

instrumenta mediante una acción pero es de treinta días cuando se lo hace por

vía de recurso. Tal como lo hemos explicado en la clase anterior, la revisión

Se ha

cuestionado la

validez

constitucional de

los plazos. La

Corte Suprema

los ha justificado

por razones de

seguridad

jurídica.

En los casos de

silencio

administrativo

no corre el plazo

de caducidad.

judicial de los actos administrativos puede efectuarse a través de una acción –

en rigor, una pretensión- que se iniciará ante un juzgado de primera instancia

con competencia en la materia contencioso administrativa. Pero en ocasiones,

el legislador ha consagrado un sistema especial de impugnación a través de la

interposición de un recurso que, usualmente, se deduce ante una Cámara

Federal de Apelaciones. Pese a su denominación de recurso constituye una

auténtica pretensión. Como explica Hutchinson “cuando se introduce el

cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado

sino como una decisión impugnada”. Cuando una ley especial así lo establece

el plazo se reduce de noventa a treinta días, salvo que esa norma especial

disponga un plazo distinto. Un ejemplo de este sistema es el consagrado por la

Ley de Educación Superior 24521, cuyo artículo 32 dispone: “Contra las

resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales

impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los

estatutos y demás normas internas, solo podrá interponerse recurso de

apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar

donde tiene su sede principal la institución universitaria”.

Finalmente, tal como lo dispone el art. 27 que antes hemos transcripto, cuando

el Estado o sus antes autárquicos asumen la condición de actores no existe

plazo de caducidad para hacerlo. Si bien es cierto que usualmente el Estado

actúa como demandado, excepcionalmente puede investir la condición de

demandante, cuando por ejemplo, promueve la llamada acción de lesividad.

Ésta tiene por objeto esencial el restablecimiento de la legalidad vulnerada por

un acto viciado de nulidad absoluta pero que, por haber generado

prestaciones que están en vías de cumplimiento, su subsistencia y efectos sólo

pueden enervarse mediante una declaración judicial en tal sentido.

Recordamos que el art. 17 del decreto-ley 19549 regla sobre la cuestión en estos

términos: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera

irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en

sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y

hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá

impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante

declaración judicial de nulidad”. Como puede observarse, la norma consagra

la regla general de la procedencia de la declaración de invalidez del acto

afectado de vicios graves que afectan sus elementos esenciales. Asimismo,

como contrapeso, dicha prerrogativa se encuentra vedada en su ejercicio si se

presentan determinadas circunstancias que configuran la excepción a la regla.

8. Las medidas cautelares.

Dijimos antes e insistimos ahora, que en el ámbito federal no existe un Código

Procesal Administrativo. La regulación se integra con aspectos establecidos en

el Título IV del decreto-ley 19549 y otros en el Código Procesal Civil y

Comercial. Las medidas cautelares se rigieron por ese cuerpo hasta 2013, año

en el que se sancionó la ley 26854 que regula en la actualidad las medidas

cautelares en los procesos en los que el Estado es parte. Aquí sólo vamos a

realizar unas pocas puntualizaciones porque el análisis integral lo

efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el régimen en el ámbito

bonaerense.

Por lo pronto, en términos generales para ordenar una medida cautelar se

exigen los requisitos que desde tiempo atrás tenía establecido la

jurisprudencia: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la

valoración del interés público y –para efectivizarla- el otorgamiento de una

contracautela.

Se legislan específicamente tres clases de medidas: a) la suspensión de los

efectos del acto administrativo; b) las medidas de contenido positivo y c) las

medidas de no innovar.

Tradicionalmente las medidas cautelares se otorgaban y ejecutaban en un

trámite unilateral, es decir, sin intervención del demandado. La idea de

notificar al demandado se asociaba con el peligro de tornarla ineficaz pues

aquél –alertado del pedido- podía llevar adelante conductas que impidieran

luego proteger debidamente al actor. La ley 26854 exige –no siempre- que el

trámite se bilateralice. Esto es, que se dé intervención al demandado para que

en un plazo brevísimo presente un informe. Este informe permitirá contar con

mayores y mejores elementos para resolver. El art. 4, en su primera parte, dice

así: ”Solicitada la medida cautelar, el juez, previo a resolver, deberá requerir a

la autoridad pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días,

produzca un informe que dé cuenta del interés público comprometido por la

solicitud. Con la presentación del informe, la parte demandada podrá

expedirse acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la

medida solicitada y acompañará las constancias documentales que considere

pertinentes. Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente

impostergables lo justificaran, el juez o tribunal podrá dictar una medida

interina, cuya eficacia se extenderá hasta el momento de la presentación del

informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción”.

La citada ley también innova porque le asigna una vigencia temporal. Para

combatir ciertos excesos, el legislador creyó conveniente que las medidas

cautelares estuviesen limitadas en el tiempo. El art. 5 dice así: “Al otorgar una

medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable

para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos

de conocimiento que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios

de amparo, el plazo razonable de vigencia no podrá exceder de los tres (3)

meses”.

La ley impone algunas limitaciones de dudosa constitucionalidad que, como

dijimos, explicaremos conjuntamente con el régimen bonaerense.

9. La legitimación activa.

También aquí sólo vamos a realizar unas pocas puntualizaciones porque el

análisis integral lo efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el

régimen en el ámbito bonaerense.

La legitimación en el proceso administrativo estuvo históricamente confinada

al titular de un derecho subjetivo. Una larga lucha jurisprudencial permitió

extender la tutela a los titulares de intereses legítimos. Esa lenta evolución se

disparó tras la sanción de la enmienda constitucional de 1994 y la ampliación

de la legitimación a sujetos que, tradicionalmente, eran excluidos. A este

proceso contribuyó, sin dudas, el art. 43 de la Constitución Nacional. Los

tribunales debieron definir los límites del afectado, de las asociaciones y del

Defensor del Pueblo. Al mismo tiempo se precipitó la promoción de procesos

colectivos y se judicializaron nuevas áreas. Este proceso registra cierto

paralelismo con lo acontecido en la provincia de Buenos Aires, motivo por el

cual aplazamos su exposición hasta la próxima clase para realizarlo de manera

conjunta con lo que ocurre en dicho ámbito.

10. El traslado de la demanda, contestación y excepciones.

Un particular fue notificado de un acto administrativo definitivo que agota la

vía administrativa. Ha interpuesto ante los tribunales con competencia en lo

contencioso administrativo una demanda. El juez ha examinado oficiosamente

el cumplimiento de los presupuestos procesales y ha habilitado la instancia. En

esa misma decisión confiere traslado de la demanda. El CPCCN establece en su

artículo 338 que: “Presentada la demanda en la forma prescripta, el juez dará

traslado de ella al demandado para que comparezca y la conteste dentro de

quince (15) días. Cuando la parte demandada fuere la Nación, una (1) provincia

o una (1) municipalidad, el plazo para comparecer y contestar la demanda será

de sesenta (60) días”.

Se advierte que el Estado como litigante se beneficia con un plazo cuatro veces

mayor que el que tendrían los particulares en análoga situación. Ese mismo

plazo tendrá para deducir, eventualmente, excepciones (art. 346 CPCCN). Si

así fuere, se seguirá el trámite habitual, esto es, se conferirá traslado al actor

El traslado de la

demanda,

contestación y

excepciones.

Similitudes y

diferencias con

el proceso civil.

para que las responda y, en su caso, ofrezca prueba. Producida ésta, si fuere el

caso, el juez resolverá. La cuestión no ofrece mayores diferencias respecto del

trámite de un proceso entre particulares. Pero habrá que advertir que la

denuncia del incumplimiento de ciertos presupuestos procesales tendrá,

naturalmente, estrecha vinculación con la regulación administrativa. Así, se

denunciará que no se agotó debidamente la vía administrativa, que el acto no

reúne la condición de definitivo ni es equiparable a tal, que el actor carece de

legitimación, que no se ha cumplido con la carga del solve et repete, etc. Y

según la excepción que se articule y el sentido de la decisión judicial, el proceso

continuará o finalizará allí. Si se objetó el cumplimiento del plazo para

demandar y se rechaza la excepción, el proceso avanzará hacia su destino

normal que es la sentencia. Si se objetó la legitimación activa y la excepción es

estimada, el proceso finalizará con esta decisión.

11. La prueba.

En general –recuerda Mertehikian- la doctrina tiende a diferenciar la carga de

la prueba en el procedimiento administrativo de la que corresponde al proceso

judicial, colocándola como regla en cabeza de la Administración pública en el

primer caso por virtud del principio de oficialidad y de la búsqueda de la

verdad jurídica objetiva o material que pesa sobre ella. En el proceso

administrativo federal, la regla viene dispuesta en el art. 377 del CPCCN, de tal

manera que –como principio general– quien alega los hechos sobre los que

configura su pretensión tiene a su cargo la prueba respectiva, tanto acerca de

su existencia como de su alcance. El no probar genera una sanción, lógica,

desde que los hechos afirmados por el titular de la carga, quedan como

inexistentes y, en consecuencia, por ser propio de la actividad que debe

desarrollar, incumbe primeramente a quien demanda la alegación y prueba de

los hechos sobre los que basa su demanda y a quien se defiende le corresponde

hacer lo propio para exonerarse de las consecuencias de las conductas que se le

endilgan. Pero debe advertirse que una aplicación automática, sin matices, de

las normas de la carga de la prueba tal como están concebidas en la

legislación procesal civil –pensadas para litigios entre particulares- puede

derivar en soluciones no sólo disvaliosas sino, lisa y llanamente,

inconstitucionales.

La jurisprudencia vigente, básicamente sostiene el criterio según el cual la

parte que intente impugnar una decisión estatal debe probar su ilegitimidad,

en razón del principio de presunción de validez de los actos estatales. Para ello

puede valerse de todos los medios de prueba. Destacamos entre éstos: a) el

expediente administrativo constituye un elemento muy importante de prueba.

Las

particularidades

de los medios de

prueba en el

proceso

administrativo.

Pero conviene recordar junto a Gordillo que constituye un error en materia de

apreciación de la prueba, el considerar que los actos o las actuaciones

administrativas constituyen instrumentos públicos que como tales hagan fe

hasta ser redargüidos de falsos. Esto no es así: los documentos administrativos

son pruebas escritas y se presumen auténticos, mientras no se pruebe lo

contrario con cualquier clase de prueba; b) la prueba confesional tiene

algunas diferencias respecto de lo que acontecería si el demandado fuera un

particular. Es uno de aquellos matices que deben formularse en materia

probatoria. Básicamente habrá que tener presente –como expresa Gozaini- que

el art. 407 CPCCN, reconoce al Estado nacional, las provincias y los

municipios, un régimen privilegiado en la producción de la prueba confesional.

La absolución de posiciones se efectiviza mediante un oficio dirigido al

organismo facultado por ley para responderlo, bajo el apercibimiento de tener

por cierta la versión de los hechos expuesta en el interrogatorio. Sin embargo,

la absolución de posiciones en sentido técnico, no puede ser prestada por los

funcionarios públicos -excepción hecha en cuestiones que los involucren

personalmente-, pues éstos carecen del elemento subjetivo de voluntariedad

para obligar al Estado; desde que éste se expresa por actos formales

documentados. Como señala el autor citado “son tantas las diferencias de

régimen para la producción de la prueba confesional de los particulares

respecto de la Nación, que puede afirmarse, no existe prueba de absolución de

posiciones para esta última. Se trata solamente de una figura híbrida entre el

testimonio y la información”; c) la prueba pericial, el medio de prueba que

más utilidad reporta a la verdad material en el ámbito de estos procesos, y

resulta inexcusable cuando se debate el contenido técnico de actos o decisiones

estatales, incluso por la propia Administración pública en defensa de la

legalidad de sus actos, ya que no rige respecto de ella en el ámbito del proceso

administrativo la prohibición que, como regla, viene impuesta para el

procedimiento administrativo. Recordamos que en clase anteriores, cuando

expusimos sobre la prueba en este último destacábamos que el reglamento

establece que la Administración “se abstendrá de designar peritos por su parte,

debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de

terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciación

del procedimiento” (art. 54 RLNPA).

12. La ejecución de sentencia.

Las sentencias condenatorias pueden ser cumplidas voluntariamente. En este

caso se extingue el proceso que, de este modo, ha cumplido su cometido. Pero

puede darse el supuesto inverso, en el cual el condenado resulta contumaz. La

No existe prueba

confesional del

Estado. Se trata

solamente de

una figura

híbrida entre el

testimonio y la

información.

sentencia firme constituye un título ejecutivo que faculta conforme al CPCCN a

iniciar el primero de los procesos de ejecución que se llama ejecución de

sentencia. Tratándose de un particular implica la aprobación de la liquidación,

la citación para oponer excepciones y, en su caso, el correspondiente embargo,

el dictado de la sentencia de trance y remate; y en su caso, la ejecutoriedad de

la sentencia. Es decir, embargados los bienes del deudor contumaz se

procederá al remate judicial de los mismos y al cobro por la vía forzosa. De no

tener el deudor bienes suficientes para cubrir el monto de lo adeudado, se

podrá trabar una inhibición general de bienes en su contra a los fines de cobrar

el crédito dinerario. Si la condena se tratase de un hacer o de un no hacer

(desalojo o abstención de determinada conducta) podrá el juez mediante la

correspondiente intervención del oficial de justicia y en su caso el uso de la

fuerza pública hacer cumplir lo dispuesto en su sentencia. Lo explicado hasta

aquí –dice Gallegos Fedriani- resulta claro cuando la sentencia que debe

ejecutarse lo es respecto de un particular; mas no resulta simple cuando el

condenado resulta ser el Estado Nacional.

Si el Estado es condenado a proveer alimentos o medicamentos respecto de

personas indigentes, a apuntalar un edificio que amenaza ruina o a no cobrar

determinados impuestos normalmente la ejecución no ofrecerá problemas.

Pero –sostiene Balbín- el mayor inconveniente se ubicó históricamente en el

cumplimiento de las sentencias de dar sumas de dinero. Recordaremos antes

de llegar al sistema vigente que la ley 3952 (1900) establecía en el art. 7 que

“las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorios

contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al

simple reconocimiento del derecho que se pretenda”. Esto significaba que las

sentencias condenatorias tenían carácter declarativo y no ejecutivo. La Corte

Suprema en un lejano precedente “Pietranera” (1966) advirtió que de seguirse

literalmente dicha norma, el Estado se encontraría autorizado para no cumplir

con las sentencias. Por eso sostuvo que tras un incumplimiento prolongado los

jueces se encontraban autorizados para llevar adelante el proceso de ejecución.

La historia posterior es larga y compleja, dominada por las situaciones de

zozobra y crisis políticas, económicas y sociales que sufrió la Argentina. Ello

llevó a la sanción de leyes de emergencia, a la suspensión de la tramitación de

los procesos contra el Estado, a la suspensión de la ejecución de las sentencias

contra el Estado y a la consolidación (el pago mediante bonos) de las

sentencias condenatorias. En general el cuestionamiento constitucional de este

proceder no fue acogido por la Corte Suprema.

Hoy la ejecución de las sentencias está gobernada básicamente por la ley

24624 cuyo artículo 20 dice así: “Los pronunciamientos judiciales que

El caso

“Pietranera” de

la Corte

Suprema y el

carácter

meramente

declaratorio de

las sentencias

condenatorias

contra el Estado.

condenen al Estado Nacional o a alguno de los entes y organismos enumerados

en el artículo anterior al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacerlo, su

cumplimiento se resuelva en el pago de una suma de dinero, serán satisfechos

dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto

General de la Administración Nacional, sin perjuicio del mantenimiento del

régimen establecido en la Ley N° 23.982. En el caso que el Presupuesto

correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida

carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder

Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su

inclusión en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretaría de Hacienda del

Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos deberá tomar

conocimiento fehaciente de la condena antes del día treinta y uno (31) de

agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Los recursos asignados

por el Congreso Nacional se afectarán al cumplimiento de las condenas

siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación

judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos

que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal”.

Tras su lectura no es difícil imaginar el tiempo que mediará entre la sentencia y

la efectiva percepción de la condena. Bianchi sintetiza críticamente el estado de

situación: a) el pago no se realiza en forma inmediata, sino que puede ser

satisfecho dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el

presupuesto del año en que se dicta la sentencia; b) si el presupuesto

correspondiente al ejercicio en que la condena debe ser atendida careciera de

crédito presupuestario suficiente, el Poder Ejecutivo efectuará las previsiones

necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente; esto ocurrirá siempre

y cuando la Secretaría de Hacienda haya tomado conocimiento fehaciente

antes del 31 de agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Como

puede advertirse, la ley no prevé una solución para el caso de que el Poder

Ejecutivo no haga las previsiones necesarias para incluir el monto de la

condena en el ejercicio que corresponde o en el siguiente. Y concluye: “¿Podría

en este caso el acreedor iniciar una ejecución?”.

Balbín procura responder a este interrogante que permite ver el estado de

situación. “Si la sentencia del mes de abril del 2013 es comunicada a la

Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto del 2013, el Estado debe

incorporar ese crédito en el ejercicio presupuestario del año 2014 y, en caso de

no hacerlo y no cumplir con el pago, el acreedor puede ejecutar judicialmente

su crédito contra el Estado desde el 1 de diciembre del año 2014”. En cambio,

“si la sentencia firme es comunicada a la Secretaría de Hacienda después del 31

de agosto del año 2013, en cuyo caso el Estado puede incorporarlo en cualquier

La regulación

específica del

régimen de

ejecución de

sentencias

contra el

Estado.

ampliación del presupuesto del ejercicio 2014, pero si no fuese así, la ley obliga

al Ejecutivo a su incorporación en el presupuesto del año 2015 y sólo después

de clausuradas las sesiones de ese período, esto es, el 1 de diciembre de 2015, el

acreedor puede ejecutar su crédito”. Dicho sin demasiadas precisiones: una

sentencia de mediados del año 2013 podría iniciar su trámite de ejecución –

prescindiendo del siempre complicado mes de diciembre- en los primeros días

de febrero de 2016, luego del receso judicial.

13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de

alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo

previo a la demanda.

En este punto agruparemos tres cuestiones que aparentemente no guardan

conexión entre sí. El motivo por el que lo hacemos aquí es que hemos querido

desarrollar el tema del proceso administrativo dirigido a impugnar un acto de

alcance individual desde el inicio –cumplimiento de presupuestos procesales

(acto definitivo, agotamiento de la vía, plazos, etc)- desarrollo –contestación,

excepciones, prueba, etc.- hasta su conclusión –sentencia y ejecución de

sentencia. Hemos creído que introducir los temas que ocupan este punto

hubiera interrumpido una exposición lógica o, al menos, cronológica. Daremos

por ello aquí breve noticia de esas cuestiones.

La impugnación judicial de los actos de alcance general. Habitualmente un

acto administrativo de alcance individual es impugnado por el afectado

personal y directo. Pero la fuente de agravios a los derechos de los particulares

también puede surgir de los actos de alcance general. Por eso el decreto-ley

19549 consagra dos modalidades para cuestionar estos actos, denominadas

impugnación directa e indirecta. El art. 24 dice así: “El acto de alcance general

será impugnable por vía judicial: a) cuando un interesado a quien el acto afecte

o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya

formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o

se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10. b) cuando la

autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación

mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las

instancias administrativas”.

El amparo por mora. La Administración tiene la obligación de decidir los

recursos y reclamos interpuestos por los particulares. Si ello ocurre y el

interesado se siente agraviado puede demandar la anulación judicial del acto.

Como dijimos antes, la Administración debe notificarlo y a partir del día

siguiente a esa diligencia se comenzará a computar el plazo de caducidad que

establece la LNPA. Pero también, vencidos los plazos que la Administración

Aunque

habitualmente

la impugnación

se dirige contra

actos de alcance

individual, la ley

consagra un

sistema de

impugnación de

los actos de

alcance general

cuenta para resolver y sin que ésta lo haga, puede considerar que ese silencio

equivale a una denegación y acudir a los tribunales. En este caso no hay plazo

de caducidad que corra pues el silencio es una figura establecida a favor del

particular. Pero el interesado, por distintas razones, puede querer que la

Administración dicte un acto que resuelva el recurso o el reclamo. No lo

satisface la ficción legal del silencio administrativo. Para vencer la resistencia

de aquélla y obligarla a emitir un acto, la LNPA consagra una acción,

denominada amparo por mora que no debe confundirse con el amparo -a

secas- del art. 43 de la Constitución Nacional, reglamentado por el decreto ley

16986.

El art. 28 de la LNPA dice así: “El que fuere parte en un expediente

administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho.

Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere

dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere

transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la

resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado

el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las

circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad

administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las

causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado

el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá

lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la

autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo

prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o

trámites pendientes”.

El reclamo administrativo previo a la demanda. La LNPA consagra dos vías

administrativas: la recursiva (arts. 23 y 24) y la del reclamo administrativo

previo (arts. 30 y 31). La primera es la que hemos explicado. Un particular

formula un reclamo que es resuelto inicialmente de manera adversa a sus

derechos, que es objeto de un recurso administrativo y que finaliza con el

dictado de un acto administrativo definitivo. Es la situación más difundida y

que es objeto de revisión judicial más frecuentemente.

Pero también se contempla una vía de reclamo administrativo previo a la

demanda judicial. Esta vía –dice Hutchinson- “está limitada a escasos

supuestos” y recuerda que González Arzac estima que queda limitada a pocas

materias: “la acción reivindicatoria; la de usucapión; las acciones meramente

declarativas del art. 322 del CPCCN, la acción de retrocesión cuando al bien

expropiado se le diera un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria”,

etc. Las tres disposiciones legislativas que lo regulan son las siguientes.

El amparo por

mora permite al

particular

acudir a los

tribunales para

vencer al

silencio

administrativo y

obtener una

orden judicial

que obligue a la

Administración

a pronunciarse.

El art. 30 dice así: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán

ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al

Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad

autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El

reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la

eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.

El art. 31 establece: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse

dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado

requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días,

podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos

perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo

que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a

requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o

emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se

encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta

(60) días respectivamente. La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser

recurrida en sede administrativa. Los jueces no podrán dar curso a las

demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en

forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y

los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.

Finalmente el art. 32: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los

artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo

establezca y cuando: a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de

una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; b) Se

reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad

extracontractual”.

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ORIENTACIÓN LEGISLATIVA.

LNPA

Ley 26854 de medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado

Nacional.

ORIENTACIÓN JURISPRUDENCIAL.

La constitucionalidad de los plazos de caducidad para demandar: “Gypobras” (CSJN).

Los actos administrativos no impugnados judicialmente en plazo devienen firmes e

irrevisables: “Alcántara Díaz Colodrero” (CSJN)

La habilitación de instancia no puede denegarse de oficio: “Cohen” (CSJN).

La habilitación de instancia puede examinarse de oficio: “Gorordo” (CSJN)

La ley no confiere una suerte de autorización al Estado para no cumplir las sentencias

judiciales: “Pietranera” (CSJN).

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.

El derecho procesal administrativo en el fuero federal (Director: Marcelo Bruno dos Santos).

Contiene 12 capítulos con los temas capitales del proceso administrativo federal.

La prueba en el proceso administrativo (Eduardo Mertehikian)

Las medidas cautelares frente al Estado en el ámbito nacional (José Ignacio López)

El plazo de vigencia de las medidas cautelares (María García Urcola y José Ignacio López)

La habilitación de instancia en el ámbito federal (Laura Monti).

La prueba de confesión del Estado Nacional (Osvaldo Gozaini)