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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓNProf. Verónica Rojas Montes

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

FasesINICIACIÓN ORDENACIÓN INSTRUCCIÓN CONCLUSIÓN REVISIÓN

Prof. Verónica Rojas Montes

TEMARIO

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL1. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

1.1. Acumulación1.2. Medidas cautelares1.3. Expediente Administrativo1.4. Información documental1.5. Medidas de seguridad documental1.6. Queja por defectos de tramitación

2. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO2.1. Actos de instrucción2.2. Régimen de la prueba2.3. Alegaciones2.4. Acceso a la información2.5. Proyecto de resolución

¿Qué busca la ordenación e instrucción del procedimiento administrativo

Busca la motivación de una decisión administrativa justa y conforme al ordenamiento jurídico, con respeto de las garantías y derechos de los administrados, como al satisfacción de los intereses generales involucrados.

Objetivos de aprendizaje

Tener conocimiento de la normativa de ordenación e instrucción de la LPAG

Saber analizar sistemáticamente esas disposiciones y aplicarlas a casos concretos.

Saber identificar y usar jurisprudencia constitucional y administrativa aplicable.

Saber cuáles, cómo y cuándo usar las herramientas de la ordenación e instrucción (sobre todo en cuanto a la prueba).

Saber además combinar todo ello con los principios del procedimiento administrativo y la Constitución.

Mejorar su capacidad y competencias para motivar los actos administrativos.

1. ORDENACIÓN

“Se agrupan bajo la denominación de actividad de ordenación todasaquellas actividades procesales que se proponen gobernar elprocedimiento, esto es, preparar, disponer, conservar los datos que,aportados y comprobados en la fase de instrucción, servirán en sudía para dictar la resolución con la que debe normalmente terminarel procedimiento”.

SHIMABUKURO MAKIKADO, Roberto, “La instrucción del Procedimiento Administrativo”, en: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003, pág. 276.


1. ORDENACIÓN:

Tipos de actividades de ordenación

• Encaminada a hacer avanzar el procedimiento.• Art. 145 LPAG: Impulso de procedimiento.- “La autoridad

competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se oponga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida”.

ACTIVIDAD DE IMPULSO

• Actos para gobernar las actuaciones de los administradosy de otras autoridades.

• Ejemplo: Notificaciones a terceros, apercibimientos.

ACTIVIDAD DE

DIRECCIÓN

• Tiene como objetivo hacer constar en los actuadossituaciones procedimentales de trascendencia.

ACTIVIDAD DE

CONSTANCIA


1. ORDENACIÓN:

Unidad de Vista (Art. 144 LPAG)

Art. 144.- “Los procedimientos administrativos se desarrollan deoficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formasdeterminadas, fases procesales, momentos procedimentalesrígidos para realizar determinadas actuaciones o responder aprecedencia entre ellas, salvo disposición expresa en contrario dela ley en procedimientos especiales”.


1. ORDENACIÓN:

1.1. Acumulación (Art. 149 LPAG)

Art. 149.- “La autoridad responsable de la instrucción, por propiainiciativa o a instancia de los administrados, dispone medianteresolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos entrámite que guarden conexión”.

La acumulación tiene por finalidad evitar pronunciamientoscontradictorios y economía procesal.

Se requiere que exista conexión entre los procedimientos aacumularse (por ejemplo, cuando existen expedientes quecontienen pretensiones en las que existe identidad de sujeto y depretensión).

Puede darse en cualquier momento del procedimiento.

El procedimiento más avanzado se suspende hasta que los demásmateria de acumulación alcancen dicho estado.

No procede recurso administrativo.

1. ORDENACIÓN:

1.2. Medidas Cautelares (Art. 146 LPAG)

Son aquellas medidasmediante las cuales seasegura la eficacia de laresolución final cuandoexista apariencia delderecho y peligro dedaño por la demora en laexpedición de laresolución final.

Podrán ser modificadas olevantadas durante el cursodel procedimiento, deoficio o a instancia departe, en virtud decircunstanciassobrevenidas o que nopudieron ser consideradasen el momento de suadopción.

Caducan de plenoderecho cuando se emitela resolución que pone final procedimiento, cuandohaya transcurrido el plazofijado para su ejecución,o para la emisión de laresolución que pone fin alprocedimiento.

No se podrán dictarmedidas que puedancausar perjuicio deimposible reparacióna los administrados.



La Autoridad Decisora podrá

dictar una medida cautelar cuando se

presenten conjuntamente los

siguientes elementos:

a) Apariencia del derecho/ Verosimilitud de laexistencia de una infracción administrativa

b) Peligro de daño por la demora en la expediciónde la resolución final

c) Razonabilidad de la medida a emitirse paragarantizar la eficacia de la decisión final.

1. ORDENACIÓN:

1.2. Medidas Cautelares (Art. 146 LPAG)

1. ORDENACIÓN:

1.3. Expediente administrativo (I)

REGLA DE EXPEDIENTE ÚNICO: Art. 150 LPAG• Sólo puede organizarse un expediente para la solución de un mismo caso.• Cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se tramitará un único

expediente e intervendrá y resolverá una autoridad, que recabará de los órganoso demás autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que seannecesarios, sin prejuicio del derecho de los administrados a instar por sí mismoslos trámites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes.

PRESENTACIÓN EXTERNA DE EXPEDIENTES: Art. 152 LPAG• Los expedientes son compaginados siguiendo el orden regular de los

documentos que lo integran, formando cuerpos correlativos que no excedan dedoscientos folios, salvo cuando tal límite obligara a dividir escritos o documentosque constituyan un solo texto, en cuyo caso se mantendrá su unidad.

• Todas las actuaciones deben foliarse, manteniéndose así durante su tramitación.Los expedientes que se incorporan a otros no continúan su foliatura, dejándoseconstancia de su agregación y su cantidad de fojas.


1. ORDENACIÓN:

1.3. Expediente administrativo (II)

INTANGIBILIDAD DEL EXPEDIENTE: Art. 153 LPAG

• El contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirseenmendaduras, alteraciones, entrelineados ni agregados en losdocumentos, una vez que hayan sido firmados por la autoridadcompetente.

• Los desgloses pueden solicitarse verbalmente y son otorgados bajoconstancia del instructor y del solicitante, indicando fecha y folios,dejando una copia autenticada en el lugar correspondiente, con lafoliatura respectiva.

• Las entidades podrán emplear tecnología de microformas y mediosinformáticos para el archivo y tramitación de expedientes, previendo lasseguridades, inalterabilidad e integridad de su contenido, deconformidad con la normatividad de la materia.

• Si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación,bajo responsabilidad de reconstruir el mismo.

1. ORDENACIÓN:

1.4. Información Documental (Art. 151 LPAG).

Art. 151.- “Los documentos, actas, formularios y expedientesadministrativos, se uniforman en su presentación para que cada especie otipo de los mismos reúnan características iguales”.

En un expediente encontraremos tanto documentos producidos por la propia entidad como aquello procedentes de otras entidades o de otros particulares.

El expediente administrativo contiene:- Escritos del administrado y anexos.- Informes- Dictámenes- Memorándums- Oficios - Resoluciones- Constancias de notificación, publicación o entrega de información

sobre los actos.- Documentos que acreditan la realización de diligencias, actuación

de pruebas, etc.


1. ORDENACIÓN:

1.5. Medidas de seguridad documental (Art. 157 LPAG).

- Establecer un sistemaúnico de identificaciónde todos los escritos ydocumentosingresados.

- Guardar unanumeración invariablepara cada expediente.

Guardar las constanciasde notificación,publicación o entregade información sobrelos actos, acuse derecibo y todos losdocumentos necesariospara acreditar larealización de lasdiligencias.

En la carátula debeconsignarse el órgano yel nombre de laautoridad, con laresponsabilidadencargada del trámite yla fecha del términofinal para la atención delexpediente.

En ningún caso se hará un doble o falso

expediente.

1. ORDENACIÓN:

1.6. Queja por defectos de tramitación (Art. 158 LPAG).

QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN: Art. 158 LPAG

En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra losdefectos de tramitación. En especial: Paralización, incumplimiento de plazos,incumplimiento de deberes funcionales, omisión de trámites.

Se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita elprocedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige.

La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes,previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estimeconveniente al día siguiente de solicitado.

No suspende la tramitación del procedimiento en que se haya presentadoqueja, y la resolución será irrecurrible.

De declararse fundada, se dictarán las medidas correctivas pertinentesrespecto del procedimiento.


2. INSTRUCCIÓN

Es una fase del procedimiento, integrada por actos cuya finalidad esdar a conocer al órgano decisorio los elementos necesarios paradictar su resolución.

Las actividades de instrucción pueden clasificarse en:

1. Actividades de aportación de datos, mediante los cuales seintroduce datos fácticos o jurídicos.

2. Actividades de comprobación de datos, mediante los cuales sepretende convencer al órgano decisorio sobre la realidad ocerteza de los datos aportados”.

SHIMABUKURO MAKIKADO, Roberto, “La instrucción del Procedimiento Administrativo”, en: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003, pág, 277-278.

“Artículo 159.- Actos de instrucción

159.1 Los actos de instrucción necesarios para la determinación,conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debapronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la autoridad acuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sinperjuicio del derecho de los administrados a proponer actuacionesprobatorias.

159.2 Queda prohibido realizar como actos de instrucción la solicitudrutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquierotro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto,según su naturaleza”.

2. INSTRUCCIÓN

2.1 Actos de instrucción(Art. 159 LPAG)

2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba (Arts. 162 - 179 LPAG)

Es aquella actividad de la fase de instrucción orientada a la comprobación dedatos que constituyen el supuesto de hecho de la resolución.

El objeto de la prueba es acreditar los hechos relevantes para dictar laresolución. Asimismo, son objeto de probanza la costumbre y las normasinternacionales.

Hechos que no son objeto de prueba: (Art. 165 LPAG)

Los hechos públicos notorios. Los hechos cuya prueba consta en los archivos de la entidad. Los hechos comprobados con ocasión del ejercicio de sus funciones. Los hechos sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su

fiscalización posterior. Los hechos probados en la vía judicial Los hechos admitidos Presunciones legales.

SHIMABUKURO MAKIKADO, Roberto, “La instrucción del Procedimiento Administrativo”, en: Comentarios a la Leyde Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003, pág, 281-285.


2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Carga de la prueba(Art. 162 LPAG)El principio de verdad material es onmipresente.

CARGA DEL ADMINISTRADO

Procedimientos de aprobaciónautomática (Artículo 31.1 de la LPAG).

Procedimientos en general (Artículo113.6 LPAG).

Procedimientos trilaterales iniciados ainstancia de parte (Artículo 222.2LPAG).

CARGA DE LA ADMINISTRACIÓN

No invalida que el administrado deba/pueda aportar los medios probatorios que

convengan a su derecho (162.2 LPAG).

Supuestos: (art. 159.1 LPAG)

- Cuando la prueba obra en poder de laadministración.

- Cuando la administración se encuentra enmejores condiciones para probar que elinteresado.

- Cuando el objeto del procedimientotrasciende del interés del peticionario.

- En la instrucción de los procesossancionadorres (Art. 235) la Administraciónimpulsa y tiene rol preponderante enprobar sus imputaciones y eventualresponsabilidad.


2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Oportunidad de ofrecimiento de pruebas (I)(Art. 161, 163.3 LPAG)

OPORTUNIDAD PARA EL

ADMINISTRADO

PROCEDIMIENTOS A INSTANCIA DE PARTE: DE

APROBACIÓN AUTOMÁTICA Y DE EVALUACIÓN PREVIA

Al momento en que se presenta la solicitud con la que se inicia el

procedimiento.

En caso de pruebas sobrevinientes, antes de la

emisión de la resolución definitiva.

PAS O ACTOS DE GRAVAMEN PARA EL

ADMINISTRADO

La administración está obligada a otorgar al administrado un

plazo perentorio no menor de cinco días para presentar

pruebas de descargo.

El administrado podrá ofrecer pruebas fuera de dicho periodo hasta antes de la emisión de la

resolución definitiva.


2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Oportunidad de ofrecimiento de pruebas (II)

OPORTUNIDAD DE OFRECIMIENTO PARA LA

ADMINISTRACIÓN

A partir del inicio del procedimientohasta antes de resolver, en atención alos principios de oficialidad y verdadmaterial.

Obligada a respetar el principio deldebido procedimiento, poniendo enconocimiento del administrado o delas partes, de ser el caso.


2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Apertura del procedimiento a prueba (Art. 163 LPAG) A

CTU

ACI

ÓN

DE

PR

UEB

A - La administración no tenga por ciertos los hechos

alegados por los administrados.

- La naturaleza del procedimiento lo exija.

Se sigue el criterio de concentración procesal.

Periodo: no menor de tres días ni mayor de quince,contados a partir de su planteamiento.

La autoridad administrativa notifica a losadministrados, con anticipación no menor de tres días,la actuación de prueba, indicando el lugar, fecha yhora.


2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Admisión de medios probatorios (Art. 163.1 LPAG)

163.1 “Cuando la administración no tenga por ciertos los hechosalegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento loexija, la entidad dispone la actuación de prueba (…). Sólo podrárechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por eladministrado, cuando no guarden relación con el fondo delasunto, sean improcedentes o innecesarios”.

“El derecho a la prueba se encuentra sujeto a determinadosprincipios, como que su ejercicio se realice de conformidad con losvalores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellosconstituyen principios de la actividad probatoria y, al mismo tiempo,límites a su ejercicio, derivados de la propia naturaleza del derecho”(Fundamento 149 de la Sentencia del TC recaída en el Expediente N°010-2002-AI/TC).

“Se distinguen como requisitos de los medios probatorios los siguientes:

- Es pertinente el medio probatorio que guarda relación directa o indirectacon los hechos objeto del proceso.

- La utilidad o relevancia del medio probatorio es la especificación delprobable aporte para el esclarecimiento del objeto del proceso, puedecontribuir a alcanzar probabilidad o certeza; situación distinta se presentaen el caso de aquellos medios probatorios destinados a acreditar hechoscontrarios a una presunción de derecho absoluta, no controvertidos,imposibles, notorios o de pública evidencia, con calidad de cosa juzgada,cuando no son adecuados para probar el hecho que se busca verificar ocuando son superfluos, bien por sobreabundancia o actuación previa.

- Son oportunos cuando son ofrecidos en la etapa correspondiente delprocedimiento.

- La licitud o conducencia cuando tiene idoneidad legal, es decir su valorprobatorio no está afectado por una prohibición legal”.

Fundamento 2.5 de la Sentencia del TC recaída en el Expediente N° 02333-2004-HC/TC y Fundamento 149 de laSentencia del TC recaída en el Expediente N° 010-2002-AI/TC. Fundamentos citados por el Fundamento 5.4 de laResolución N° 001-2014-CG/TSRA, emitida por el TSRA y publicada en el Portal Institucional de la CGR,www.contraloria.gob.pe.

2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Admisión de medios probatorios (Art. 163.1 LPAG)

http://www.contraloria.gob.pe/

2. INSTRUCCIÓN

2.2. Régimen de la prueba- Medios de prueba (Art. 166 LPAG)

166. “Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidirun procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de pruebanecesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. Enparticular, en el procedimiento administrativo procede:

1. Recabar antecedentes y documentos.

2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.

3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos yperitos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito.

4. Consultar documentos y actas.

5. Practicar inspecciones oculares”.


2. INSTRUCCIÓN

2.3. Alegaciones (Art. 161 LPAG)

Las alegaciones sondeclaraciones deciencia, y no devoluntad, mediantelas cuales se afirmaque algo esverdadero o falso.

Acompañando los medios probatorios que las sustentes, o solicitando la actuación con los mismos fines.

Los administradospueden encualquier momentodel procedimiento,formularalegaciones.

En los PAS, o en caso deactos de gravamen para eladministrado, se dictaresolución sólo habiéndoleotorgado un plazoperentorio no menor decinco días para presentarsus alegatos o lascorrespondientes pruebasde descargo.

2. INSTRUCCIÓN

2.4. Acceso a la información del expediente (Art. 160 LPAG)

Los administrados, sus representantes o su abogado, tienen derechode acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, asícomo a sus documentos, antecedentes, estudios, informes ydictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias delas piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas.

Se exceptúan aquellas actuaciones, diligencias, informes odictámenes que contienen información cuyo conocimiento puedaafectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las queexpresamente se excluyan por ley o por razones de seguridadnacional.

Adicionalmente, se exceptúan las materias protegidas por el secretobancario, tributario, comercial e industrial, así como todos aquellosdocumentos que impliquen un pronunciamiento previo por parte de laautoridad competente.

El pedido de acceso podrá hacerse verbalmente y se concede deinmediato.


¿Tenemos jurisprudencia sobre motivación?

Sentencia recaída en el Expediente N° 0091-2005-PI/TC, Fundamento Noveno, entre otras.

Resolución N° 067-2015-CG-TSRA, entre otras.

2. INSTRUCCIÓN

2.5. Proyecto de Resolución (Art. 180 LPAG)

¡LO MÁS IMPORTANTE ES QUE LA INSTRUCCIÓN NOS DIO COMO RESULTADO LA MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN

ADMINISTRATIVA!

En el caso que la autoridad instructora sea distinta de lacompetente para resolver, la instructora prepara un informe finalen el cual recoge los aspectos más relevantes del acto que lopromovió, así como un resumen del contenido de la instrucción,análisis de la prueba instruida, y formula en su concordancia unproyecto de resolución.


¡GRACIAS!


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