el principio del debido procedimiento administrativo

Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

October 1, 2020

El principio del debido procedimientoadministrativo: estudio teórico y jurisprudencialLuiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/302/

https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/

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N.° 144 • Octubre 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental

Derecho Administrativo: El principio del debido procedimiento administrativo… VIIIDerecho Administrativo: El principio del debido procedimiento administrativo…

El principio del debido procedimiento administrativo: estudio teórico y jurisprudencial

VIIIDerecho Administrativo

Derecho Administrativo: El principio del debido procedimiento administrativo…

Área

Luiggi V. Santy Cabrera(*)

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario

1. Antecedentes del “debido proceso” - 2. Reconocimiento del debido proceso y procedimiento en la legislación nacional - 3. El debido procedimiento en el derecho administrativo - 4. El debido procedimiento y el derecho de impugnación de los actos de la administración - 5. El debido procedimiento administrativo en el proceso administrativo sancionador - 6. El debido procedimiento en los procedimientos disciplinarios - 7. Conclusión

RESUMENEl presente trabajo trata el alcance teórico y jurisprudencial del debido procedimiento administrativo.

Palabras clave: Debido proceso / Debido procedimiento admi-nistrativo

Recibido: 25-09-20Aprobado: 28-09-20Publicado en línea: 01-10-20

ABSTRACTThis work deals with the theoretical and jurisprudential scope of administrative due process

Keywords: Due process / Administrative due process

Title: The principle of administrative due process.Theoretical and jurisprudence study

Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas a� nes al derecho administrativo

una idea común, compleja y objetiva –integrada en un todo unitaria que es la Constitución– a la cual adhieren las voluntades de los justiciables, pero que el Estado, en ejercicio de la función jurisdiccional, mediante un proceso, les ofrezca la tutela judicial que permita a las personas la defensa y goce efectivo de los derechos”5 , entendiendo, de esta manera al debido proceso como el pilar fundamental del derecho procesal y que contiene los principios necesarios para el ejercicio y aplicación de un derecho justo. Asimismo, el debido proceso es “una institución instrumental en virtud de la cual debe asegurarse a las partes en todo proceso legalmente establecido y que se desarrolle sin dilaciones injustifi cadas, oportunidad razonable de ser oídas por un tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de contradecir

5 HOYOS, Arturo, El debido proceso, Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis, 1998. p. 54.

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1. Antecedentes del “debido proceso”

El debido proceso es una garantía formal para el administrado en el sentido de que deben cumplirse todos los actos y/o fases procedimentales que la ley exige para que una decisión o resolución (acto fi nal) pueda califi carse con validez a la luz del ordenamiento jurídico1. En un

* Expresidente de la Comisión de Estudio de Control Gubernamen-tal del Colegio de Abogados de Lima (CAL). Docente universitario del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y en la Unidad de Postgrado de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en Derecho Público con especialidad en Derecho Administrativo Económico por la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Universidad de Orleans, Francia. Máster en Derecho y Contencioso Público por la Universidad de Orleans, Francia. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona) (París, Francia). Miembro de la Asociación Francesa de Derecho Administrativo adscrita a la Universidad París 2 (Universidad París 2 Panteón-Assas) (París-Francia). Miembro del Centro de Investigaciones Jurídi-cas “Pothier” de la Universidad de Orleans, Francia. Abogado “Summa Cum Laude” por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente, se desempeña como consultor legal especializado en materia de Control Gubernamental en distintos Órganos de Control Institucional. Ha sido asesor legal en la Contraloría General de la República.

1 ROJAS, Enrique, “El debido procedimiento administrativo”, en Revista de la Facultad de Derecho, N.° 76, Lima: Editorial PUCP, 2011, p. 184.

plano material, el debido proceso otorga al administrado la garantía de que podrá hacer valer sus derechos en el ámbito y escenario de la Administración2, en ese sentido, el debido proceso no solo va más allá de una garantía formal del desarrollo del procedimiento, sino que, requiere de un control material que verifi que el con-tenido de una decisión donde se asegure los valores y principios sobre los que se estructura el ordenamiento jurídico.3

Desde su origen histórico, en la Carta Mag-na expedida por el rey Juan de Inglaterra (Juan sin Tierra) en el 1215, la institución del debido proceso se erigió como una columna fundamental para proteger la vida, la libertad, la propiedad y el honor como derechos inalienables e inmanentes del hombre.4 Asimismo, las corrientes instrumentalistas conceptualizan al debido proceso como “una institución, porque constituye 2 Loc. cit.3 Loc. cit.4 SHAUER, Frederick F., “English Natural justice and american due

process: an analytical comparison”, en Wm. & Mar y L. Rev., vol. 18, N.° 47, 1976.

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N.° 144 • Octubre 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170Instituto Pací� co

Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera

las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de impugnación consagrados por la ley contra resoluciones judiciales motivadas y conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos”6.Además, el Tribunal Constitucional peruano ha señalado sobre el debido proceso que el derecho constitucional al debido pro-ceso –regulado en el inciso 3 del artículo 139 en la Constitución Política del Perú de 1993– lo siguiente: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: […] 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”, por lo que dicha disposición constitucional es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del proceso administrativo7. Es por ello que en el presente comentario abordaremos el debido proceso en sede administrativa –tam-bién denominado como el principio del “debido procedimiento administrativo”– y su reafi rmación como derecho fundamental en el derecho administrativo.

2. Reconocimiento del debido proceso y procedi-miento en la legislación nacional

El proceso “es un medio para asegurar, en la mayor medida posi-ble, la solución justa de una controversia”, a lo cual contribuyen “el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidas bajo el concepto de debido proceso legal”.8 En este sentido, dichos actos “sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho” y son “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial.9 En buena cuenta, el debido proceso supone “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”.10

En ese sentido, mencionaremos algunas referencias del debido proceso y procedimiento en nuestra legislación:

Norma Disposición específica

Constitución Política del Perú de 1993

Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: […]3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccionalNinguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedi-miento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

Texto Único Ordena-do de la Ley Orgánica

del Poder Judicial, aprobado mediante el Decreto Supremo

N.° 017-93-JUS

Artículo 7.- En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con las garantías de un debido proceso.Es deber del Estado, facilitar el acceso a la adminis-tración de justicia, promoviendo y manteniendo con-diciones de estructura y funcionamiento adecuados para tal propósito.

Texto Único Orde-nado del Código

Procesal Civil, apro-bado mediante la

Resolución Ministerial N.° 010-93-JUS

Artículo I.- Toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujeción a un debido proceso.

Artículo 178.- Nulidad de Cosa Juzgada Frau-dulenta.- Hasta dentro de seis meses de ejecutada o de haber adquirido la calidad de cosa juzgada, si no fuere ejecutable puede demandarse, a través de un proceso de conocimiento la nulidad de una sentencia o la del acuerdo de las partes homologado por el Juez que pone fi n al proceso, alegando que el proceso que se origina ha sido seguido con fraude, o colusión, afectando el derecho a un debido proceso, cometido por una, o por ambas partes, o por el Juez o por este y aquellas.

6 HOYOS, Arturo, El debido proceso, ob. cit., p. 55.7 Expediente N.º 03121-2012-PA/TC, f. j. 2.8 Corte IDH, “Garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8, Convención

Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva N.° OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, f. j. 117.

9 Ibid., f. j. 118.10 Ibid., f. j. 27.

Norma Disposición específica

Artículo 396.- Sentencia fundada y efectos del recursoSi la Sala Suprema declara fundado el recurso por infracción de una norma de derecho material, la resolución impugnada deberá revocarse, íntegra o parcialmente, según corresponda. También se revoca-rá la decisión si la infracción es de una norma procesal que, a su vez, es objeto de la decisión impugnada.Si se declara fundado el recurso por apartamiento inmotivado del precedente judicial, la Corte procederá conforme a lo indicado en el párrafo anterior, según co-rresponda a la naturaleza material o procesal de este.Si la infracción de la norma procesal produjo la afec-tación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva o del debido proceso del impugnante, la Corte casa la resolución impugnada y, además, según corresponda:

Código Procesal Constitucional,

aprobado mediante Ley N.° 28237

Artículo 4.- Procedencia respecto de resoluciones judicialesEl amparo procede respecto de resoluciones judiciales fi rmes dictadas con manifi esto agravio a la tutela pro-cesal efectiva, que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso.

Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Admi-

nistrativo, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 011-

2019-JUS

Artículo 1.- FinalidadLa acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución Política tiene por fi nalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Ad-

ministrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS

Artículo IV.- Principios del procedimiento admi-nistrativo1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo:[…]1.2. Principio del debido procedimiento. Los admi-nistrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales dere-chos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notifi cados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos comple-mentarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.La institución del debido procedimiento administra-tivo se rige por los principios del derecho adminis-trativo. La regulación propia del derecho procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

Artículo 248.- Principios de la potestad sanciona-dora administrativaLa potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:[…]2. Debido procedimiento. No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimien-to respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la san-cionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

3. El debido procedimiento en el derecho adminis-trativo

El principio del debido procedimiento –o también denominado “debido procedimiento administrativo”– constituye una proyec-ción del derecho al debido proceso en sede administrativa, en virtud del cual se pretende garantizar un procedimiento ajustado a derecho en benefi cio de los administrados y a su vez controlar el adecuado ejercicio de las potestades propias de la administración durante el procedimiento11. En ese sentido, el debido proceso,

11 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC.

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según lo ha establecido la doctrina en forma consolidada, es “un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impi-den que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insufi ciencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”12.Desta manera, el debido proceso encierra en sí un conjunto de garantías constitucionales que se pueden perfi lar a través de identifi car las cuatro etapas esenciales de un proceso: acusación, defensa, prueba y sentencia, los cuales se traducen en otros tantos derechos que, enunciativamente, a continuación se plantean en la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “[…] los administrados gozan de todos los derechos y garantías inheren-tes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho […]”.13

3.1. En la doctrinaLa tutela administrativa efectiva es la expresión del debido procedimiento administrativo, el cual para JIMÉNEZ: “[…] Es un conjunto de garantías que se ofrecen al administrado frente a la Administración a través del procedimiento administrativo. […] La aplicación del debido proceso constitucional a la relación exis-tente entre la Administración Pública y los sujetos administrados o, dicho de otra manera, el respeto por parte de la primera a los derechos y garantías previstas a favor de tales sujetos […]”14.Además, SANTOFIMIO señala que “[…] desde el punto de vista formal, en cuanto simple respeto a las garantías del derecho positivo, el debido proceso adquiere también trascendencia, complementando la fi nalidad primordial de todas las actua-ciones administrativas, cual es la de la obtención de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material […]”15.Asimismo, conforme lo ha señalado el Tribunal Constitucional “[…] El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden signifi car restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica […]”.16

3.2. En la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Adminis-trativo General

En ese sentido, un primer reconocimiento lo encontramos en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.º 27444. Este numeral fue modifi cado por el Decreto Legisla-tivo N.° 127217, donde los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo y que tales derechos y garantías comprenden de modo enunciativo mas no limitativo,18 lo siguiente:

12 BUSTAMANTE, Reynaldo, Derechos fundamentales y proceso justo, ob. cit., pp. 47-48, citado por la Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC.

13 Expediente N.° 04899-2011-PA/TC, f. j. 5.14 JIMÉNEZ, Javier, “¿Qué es el debido procedimiento administrativo?”, en Actualidad Jurídica, N.º 167,

Lima: Gaceta Jurídica Editores, 2008, pp.168-170.15 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime, Compendio de derecho administrativo, Bogotá: Universidad Externado

de Colombia, 2017, p. 356.16 Sentencia recaída en el Expediente N.° 3741-2007-PA/TC, Caso Salazar Yarlenque. Municipalidad

de Surquillo, f .j. 21.17 Publicado el 21 de diciembre del 2016.18 MORÓN, Juan, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Nuevo Texto

Único Ordenado de la Ley N.º 27444 (Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS), 14.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2019, p. 84.

Derechos y garantías de los adminis-

trados

Ser notifi cados.

Acceder al expediente.

Refutar los cargos imputados.

Exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios.

Ofrecer y a producir pruebas.

Solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda.

Obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable.

Impugnar las decisiones que los afecten, tal como se observa, se ha ampliado el contenido de este principio sustentado en el derecho a la defensa.

De igual manera, un segundo reconocimiento de este principio lo encontramos en el numeral 2 del artículo 230 de la Ley N.º 27444 (numeral 2 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444 aprobado mediante el Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS), dicho numeral fue modifi cado, también, por el Decreto Legislativo N.° 127219. Una novedad de este principio es que se ha ampliado su alcance, dado que este se fundamenta en que no se pueden imponer sanciones sin que se haya trami-tado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Además, los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.De lo dicho anteriormente, debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 13920 de la Constitución y en el artículo 421 del Código Procesal Cons-titucional son de aplicación –en la medida en que resulten com-patibles con su naturaleza– a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específi camente el referido derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros22. Además, el Decreto Legislativo N.° 1272 agrega que la institución del debido procedimiento ad-ministrativo se rige por los principios del derecho administrativo y que la regulación propia del “derecho procesal” es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. En este extremo, antes de la modifi catoria, se señalaba “el derecho procesal civil”; sin embargo, ahora solo se menciona el “derecho procesal”, aspecto importante, dado que se amplía este principio aplicado a las distintas ramas del derecho procesal, y no solo a la del derecho procesal civil.En el ámbito del procedimiento administrativo, como ya se señaló inicialmente, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 27444, dispone que el debido pro-cedimiento administrativo comprende una lista de derechos y garantías; sin embargo, es importante precisar que algunos de esos derechos y garantías ya habían sido mencionados antes del Decreto Legislativo N.º 1272, tal situación se puede corroborar en la Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC23, mediante el cual se “establecen precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento admi-nistrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. N.º 276 y su reglamento aprobado por D. S. N.º 005-90-PCM”.En ese sentido, la Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC hace mención a determinados dere-19 Publicado el 21 de diciembre de 2016.20 Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional.21 Artículo 4.- Procedencia respecto de resoluciones judiciales.22 Sentencia recaída en el Expediente N.º 02098-2010-PA/TC.23 Publicado el 18 de mayo del 2012.

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chos a efectos de desarrollar con claridad el contenido del derecho al debido procedimiento administrativo, los cuales comprenden los siguientes: i) derecho a la publicidad del procedimiento, así como de los actuados en el mismo; ii) oportunidad de que los administrados expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo; iii) derecho a hacerse patrocinar por letrado, y iv) derecho a imponer los recursos administrativos que sean pertinentes.De otro lado, con relación al derecho de exponer argumentos, o también el denominado “derecho a ser oído”, quiere decir que existe un derecho de exponer las razones de las pretensiones y de-fensas antes de la emisión de los actos que se refi eran a los intereses y derecho de los administrados, a interponer recursos y reclama-ciones y hacerse patrocinar. Además, se proscribe la posibilidad de que se dicten actos administrativos de gravamen, como la nulidad de ofi cio, la revocación administrativa o sanciones administrativas, sin que previamente se haya iniciado un procedimiento adminis-trativo donde se convoque o se notifi que a los administrados24, y, respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas, es importante mencionar que dicho derecho mantiene directa relación con los principios del derecho administrativo denominados impulso de ofi cio y verdad material, regulados en la Ley N.º 27444 y en virtud de los cuales en el marco de un procedimiento administrativo la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento, sino que vincula también a las entidades de la Administración Pública.

3.3. En la jurisprudenciaRespecto al desarrollo jurisprudencia del debido procedimiento administrativo, es pertinente mencionar que el máximo intérprete de la Constitución25, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que el debido procedimiento como derecho comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un derecho “continente”. En efecto, su contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías, formales y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o proceso en el cual se encuentre inmersa una persona se realice y concluya con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos; sin embargo, esta vocación expansiva del derecho al debido proceso no signifi ca que todos los derechos que lo conforman se extiendan, tout court, a todos los procesos o procedimientos a los que antes se ha hecho referencia.26

Al respecto, el Tribunal Constitucional peruano 27 ha señalado lo siguiente:

[…] el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, es un derecho cuyo ámbito de irradiación no abarca ex-clusivamente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales […].

En ese sentido, el debido proceso no solo tiene su protección en el ámbito estrictamente judicial, sino debe observarse en todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los dere-chos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Congreso de la República (en materia de juicio político y antejuicio constitucio-nal), tribunales arbitrales28, entre otros.De igual manera, el citado del Tribunal Constitucional, en su Sentencia N.° 4289-2004-AA/TC29, señaló lo siguiente:

24 MORÓN, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444 (Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS), 14.a ed., ob., cit., p. 85.

25 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 5.26 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC.27 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 4. Citado por la Resolución de Sala Plena del Tribunal

del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC.28 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC.29 Asimismo, podemos también encontrar en la Sentencia N.° 003-2004-AI/TC, en la que el Tribunal

El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos nor-malmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refi ere el artículo 139 de la Constitución […].

Asimismo, Tribunal Constitucional ha señalado que “[…] si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ́ Garantías Judicia-les´, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (párrafo 69). “[…] Cuando la Convención se refi ere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refi ere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a trav és de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas» (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (párrafo 105) […].”30

Al respecto, el citado Tribunal Constitucional ha indicado también que “[…] el debido proceso administrativo, supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administración pública de todos aquellos principios y derechos normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refi ere el artículo 139 de la Constitución del Estado […]”31 Además, ha señalado lo siguiente:

[…] el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso ad-ministrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la Administración como la Jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si esta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional […]32.

De lo anterior, se infi ere que el debido proceso en sede adminis-trativa importa un conjunto de derechos y principios que forman parte de un contenido mínimo y que constituyen las garantías indispensables con las que cuenta el administrado frente a la Administración.33

En ese sentido, señalaremos otros fundamentos por los cuales el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto al debido procedimiento:

N.º de Resolución Aspecto relevante relacionado al debido procedimiento

N.° 08957-2006-PA/TC

El debido proceso en sede administrativa importa un conjunto de derechos y principios que forman parte de un contenido mínimo, y que constituyen las garantías indispensables con las que cuenta el administrado frente a la Administración (f. j. 8-10).

N.° 08865-2006-PA/TC

Los principios y derechos que conforman el de-bido proceso vinculan no solo en el ámbito de los procesos judiciales, sino también en el ámbito de los procedimientos administrativos e, incluso, en los procedimientos que tienen lugar en el ámbito de las personas jurídicas de derecho privado. Des-de tal perspectiva, el derecho al debido proceso también vincula las actuaciones de la autoridad en el procedimiento de ejecución coactiva (f. j. 5).

sostiene lo siguiente: “Es doctrina consolidada de este Colegiado que el derecho reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución no solo tiene una dimensión, por así decirlo, ‘judicial’, sino que se extiende también a sede ‘administrativa’. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fi n de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos”.

30 Expediente N.° 2050-2002-AA/TC.31 Expediente N.° 026-97-AA/TC.32 Expedientes N.os 4889-2004-AA/TC y 03891-2011-PA/TC, f. j. 12.33 Expediente N.º 1182-2005-PA/TC, f. j. 8.

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N.º de Resolución Aspecto relevante relacionado al debido procedimiento

N.° 08105-2005-PA/TC

Se considera que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso; por ello, su observancia no puede plan-tearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento de que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione en los derechos e intereses del particular o adminis-trado (f. j. 8-9).

N.° 05085-2006-PA/TC

El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la adminis-tración pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refi ere el artículo 139 de la Constitución (f. j. 4).

N.° 03741-2004-AA/TC

El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos de administrado durante la actuación del poder da sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación adminis-trativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden signifi car restricciones a las posibili-dades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercidas en la práctica (f. j. 21).El debido procedimiento comprende, entre otros aspectos, el de impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provee el propio procedimiento administra-tivo o, llegado el caso a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo (f. j. 19).El derecho de defensa en el ámbito del procedi-miento administrativo de sanción se estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potes-tades sancionatorias de la administración (f. j. 25).

N.º 8605-2005-AA/TC

Se reitera que el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedi-miento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto -por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la ju-risdicción común o especializada, a los cuales se refi ere el artículo 139 de la Constitución (f. j. 13).

N.° 0091-2005-PA/TC

La relación existente entre los derechos funda-mentales de los administrados y la actividad de la Administración exige que esta respete las mínimas garantías en un procedimiento, como el principio de legalidad, derecho a la motivación, la interdic-ción de la arbitrariedad, entre otros (f. j. 9).

N.° 3778-2004-AA/TC

El derecho constitucional al debido proceso establecido, en el inciso 3) del artículo 139 es aplicable no solo a los procesos judiciales sino a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del proceso administrativo disciplinario (f. j. 20).

N.° 2939-2004-AA/TC

Dada su naturaleza no estrictamente perso-nalísima, el derecho al debido procedimiento administrativo se extiende también a las personas jurídicas y entre ellas, a las personas jurídicas de derecho público (f. j. 6).

N.° 2659-2003-AA/TC

Si bien el inciso 3 del artículo 139 de nuestra Constitución establece que son “principios y dere-chos de la función jurisdiccional” la “observancia del debido proceso” y la “tutela jurisdiccional”, la efi cacia de esta disposición constitucional no solo alcanza a los procedimientos judiciales, sino también a los procedimientos administrativos sancionatorios (f. j. 3).

Ahora bien, respecto al debido procedimiento administrati-vo, la jurisprudencia del Poder Judicial, Recurso de Casación N.° 1772-2010 Sala Civil Transitoria de Lima, mencionada la siguiente:

El debido proceso tiene por función asegurar los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado, dando a toda persona la posibilidad de recurrir a la justicia para obtener la tutela jurisdiccional de los derechos individuales a través de un procedimiento legal en el que se dé oportunidad razonable y sufi ciente de ser oído, de ejercer el derecho de defensa, de producir prueba y de obtener una sentencia que decida la causa dentro de un plazo preestablecido en la ley procesal […]34.

En ese sentido, el derecho al debido proceso, en su dimensión formal, está referido a las garantías procesales que dan efi cacia a los derechos fundamentales de los litigantes mientras que, en su dimensión sustantiva, protege a las partes del proceso frente a leyes y actos arbitrarios de cualquier autoridad, funcionario o persona particular, pues, en defi nitiva, la justicia procura que no existan zonas intangibles a la arbitrariedad, para lo cual el debido proceso debe ser concebido desde su doble dimensión: formal y sustantiva.También, es importante mencionar que en la jurisprudencia de los tribunales administrativos35:

[…] el debido procedimiento supone que cualquier decisión que adopte el Tribunal administrativo deberá realizarse en estricto cumplimiento de las normas que rigen el procedimiento respectivo incluyendo el debido diligen-ciamiento de los actos que se originen, los cuales adquieren validez desde el efectivo conocimiento de su contenido por parte de los administrados. Una defectuosa notifi cación ocasionaría la imposibilidad de que el acto a comunicar produzca los efectos deseados […].36

4. El debido procedimiento y el derecho de impug-nación de los actos de la administración

El Tribunal Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “[…] cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente ju-risdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana […]” 37. Por tanto, entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración converge con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado en la decisión fi nal de la administración.38

Por ejemplo, la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trámite a un escrito de apelación contra un acto administra-tivo que se considera contrario a los intereses del administrado, afectando así el derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnerando el debido procedimiento administrativo39, pues debemos precisar que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente natura-leza constitucional, ni descarta la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda realizar el control jurisdiccional de dichos

34 Recurso de Casación N.° 1772-2010, Sala Civil Transitoria de Lima.35 NAVAS RONDÓN, Carlos. La potestad sancionadora en las contrataciones que realiza el

Estado, 3.a ed., Lima, 2010, p. 4236 Resolución N.° 164-2011-TC-S2.37 Expediente N.° 2050-2002-AA/TC y Expediente N.º 2192-2004-AA/TC.38 Expediente N.º 03741-2004-AA/TC, f. j. 2.39 Ibid., f. j. 20.

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actos. Por tanto, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del po-der de sanción de la administración, por lo que, implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previa-mente establecidas, las cuales no pueden signifi car restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerroga-tivas puedan ser ejercitadas en la práctica40.

5. El debido procedimiento ad-ministrativo en el proceso administrativo sancionador

El principio del debido procedimiento administrativo pretende garantizar un procedimiento conforme a un derecho en benefi cio de los administrados y a su vez controlar el adecuado ejercicio de las potestades propias de la administración durante este41. En efecto, el debido proce-so es “un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conforma-do por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insufi ciencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”.42

En ese sentido, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el pro-cedimiento se lleve a cabo con estricta ob-servancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, eviden-temente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presu-puestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional. Por ello, un procedimiento en el que se haya infringido alguno de estos principios, prima facie implica una lesión del derecho al debido proceso.43

Con relación al derecho al debido proceso en el ámbito del proceso administrativo sancionador, la jurisprudencia especifi ca que, entre los derechos fundamentales de naturaleza procesal, destaca el derecho de defensa, el mismo que se proyecta como un principio de interdicción de ocasio-narse indefensión y como un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés. Al respecto este Tribunal ha sostenido lo siguiente:

40 Ibid. f. j. 21.41 Casación N.º 8125-2009 del Santa, f. j. 5.42 BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ob. cit., pp. 47-48.43 Expediente N.º 02098-2010-PA/TC, f. j. 28.

Es decir, la potestad disciplinaria se dife-rencia de la potestad sancionadora ge-neral, pues la primera se ejerce respecto de sujetos especialmente vinculados a la Administración, que se integran dentro de su organización, mientras que la segunda se ejerce respecto de todos los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos reconoci-dos por el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el res-peto y cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de infracciones49. No obstante, en la medida en que se ha reconocido que la aplica-ción de los principios del denominado ius puniendi único del Estado es también extensiva a la potestad sancionadora ad-ministrativa, sin diferenciarse en cuál de sus dos manifestaciones, debe buscarse una lógica adaptación de los principios reguladores del primero, en el ámbito disciplinario50, entre los que se encuentra precisamente el debido procedimiento.En ese sentido, el debido procedimiento, con todas sus implicancias y alcances antes analizados, debe ser respetado plenamente en el marco de los proce-dimientos disciplinarios, en los que se juzga y sanciona a quienes tienen con la Administración lo que se ha denominado relaciones de sujeción especial, a fi n de garantizar que su conducción se ajuste a derecho y se pueda ejercer un control apropiado de las potestades de la Admi-nistración51.

7. ConclusiónEl debido procedimiento en sede admi-nistrativa es una garantía que resguarda los derechos del administrado frente a la Administración Pública, lo que im-plica el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden sig-nifi car restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercidas en la práctica.


50 En ese entendido, MARINA JALVO sostiene que “si al derecho disciplinario se le aplican sustancialmente los principios del derecho penal no es en tanto en cuanto que son derecho penal, sino en cuanto que son derecho punitivo del Esta-do. De este modo, podría prescindirse de los intentos de aproximación o comparación contra natura del derecho disciplinario al derecho penal. en tanto que derecho ad-ministrativo sancionador, el derecho disciplinario disfruta de los principios propios de dicho ordenamiento, con los matices que resulten exigidos por su objeto específi co”. MARINA JALVO, Belén, El régimen disciplinario de los funcionarios públicos, 3.a ed., Madrid: Editorial Lex Nova, 2006, p. 112.


[…] el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra.44

Asimismo, a través de reiterada jurispru-dencia constitucional se ha señalado:

El estado de indefensión […] no solo opera en el momento en que, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídico, se le sanciona a un justiciable o a un particular, sin permitirle ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías, sino a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover […].45

Debemos precisar que el derecho al debido procedimiento en materia san-cionadora no es considerado únicamente como una derivación del enunciado general en materia del debido procedi-miento administrativo, es decir, que este solo comprende los ámbitos propios del derecho a ser oído, a probar y a tener una decisión fundada en derecho46; en ese sentido, en el ámbito de los proce-dimientos administrativos sancionadores no solamente se aplican las garantías del derecho procesal, sino también las que se deriven de los derechos fundamentales y garantías aplicables al orden penal, puesto que es pacífi co en doctrina afi rmar la aplicación de los derechos y garantías constitucionales del derecho penal al ám-bito de los procedimientos administrativos sancionadores47.

6. El debido procedimiento en los procedimientos disciplinarios

En el caso de los procedimientos admi-nistrativos disciplinarios, la exigencia del respeto irrestricto de los derechos que involucran el debido procedimiento, y las garantías de estos, adquieren una dimensión mayor toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”48. Al res-pecto, debe precisarse que la potestad sancionadora especial o disciplinaria es una de las manifestaciones de la potestad sancionadora administrativa, cuyo obje-tivo fundamental es prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública.44 Expediente N.° 0649-2002-AA/TC, f. j. 4.45 Expediente N.° 02209-2002-AA, f. j. 12.46 MORÓN URBINA, Juan. Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General. 3.a ed., Lima: Gaceta Jurídica Editores, 2004, pp.625-626.

47 GARBERI LLOBREGAT, José. La aplicación de los derechos y ga-rantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador. Madrid: Trivium, 1989.

48 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano según la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2006, p. 220.

el principio del debido procedimiento administrativo

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