el paisaje como categoría jurídica y como derecho subjetivo

7/23/2019 El Paisaje Como Categora Jurdica y Como Derecho Subjetivo

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Revista FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS. Vol. 42, No. 116 (2012) / 159

El paisaje como categora jurdicay como derecho subjetivo1

The landscape as a legal category and subjective right

Le paysage comme catgorie juridique et comme droit subjectif

Csar Augusto Molina Saldarriaga2

ResumenEl paisaje permite reflexionar en torno a la relacin del individuo con el territorio. El tratamiento

jurdico que se le d a esta relacin permite reflexionar en torno a la existencia de una categorajurdica denominada paisaje, que pueda, adems, ser entendida como derecho subjetivo. Lanormativa colombiana ha entendido el paisaje como recurso, patrimonio y valor en trminosculturales y sociales y, de all, ha establecido mecanismos de proteccin.

Palabras clave:proteccin del paisaje, recursos naturales, paisaje rural, paisaje urbano,paisaje cultural, territorio.

1 Artculo resultado parcial de investigacin del proyecto Los paisajes de la miseria, financiadopor la Universidad Pontificia Bolivariana y su Centro de Investigacin para el Desarrollo y laInnovacin CIDI. La investigacin se realiza por el autor para optar el ttulo de MSc en Diseo

del Paisaje, en la Escuela de Arquitectura y Diseo de la Universidad Pontificia Bolivariana, sedeMedelln.

2 Abogado, especialista en Derecho Administrativo y magster en Diseo del Paisaje. Docenteinterno de la Escuela de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Pontificia Bolivariana,sede Medelln Colombia, en sus programas de pregrado y posgrado. Correo electrnico: [email protected] y [email protected].

Este artculo fue recibido el da 16 de enero de 2012 y aprobado por el Consejo Editorial en el Acta deReunin Ordinaria N. 14 del 26 de abril de 2012.

Revista FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS. Vol. 42, No. 116/ p. 159-194Medelln - Colombia. Enero-Junio de 2012, ISSN 0120-3886


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Molina Saldarriaga CA.

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AbstractThe landscape allows one to reflect on the relationship between the individual and the territory.The legal treatment given to this relationship allows one to reflect on the existence of a legalcategory called landscape that can, in addition, be understood as a subjective right. The Co-lombian legislation has understood the landscape as a resource, heritage and value in culturaland social terms and has hence established protection mechanisms.

Keywords: landscape protection, natural resources, rural landscape, cityscape, culturallandscape, territory.

RsumLe paysage permet de rflchir sur la relation de l'individu avec le territoire. Le traitement

juridique donn cette relation permet de rflchir sur l'existence d'une catgorie juridiqueappele paysage qui peut, en outre, tre compris comme un droit subjectif. La lgislationcolombienne a compris le paysage comme une ressource, un patrimoine et une valeur sur leplan culturel et social et ensuite a mis en place des mcanismes de protection.

Mots-cls:protection du paysage, ressources naturelles, paysage rural, paysage urbain,paysage culturel, territoire.


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El paisaje como categora jurdica y como derecho subjetivo


SumarioIntroduccin. 1. El paisaje en los instrumentos internacionales. 1.1.Convenio para la proteccin de la flora, de la fauna y de las bellezasescnicas naturales de los pases de Amrica. 1.2. Convencin parala proteccin del patrimonio mundial, cultural y natural. 1.3.Convenio europeo del paisaje CEP. 2. El paisaje en la normativacolombiana. 2.1. El paisaje como recurso, Decreto 2811 de 1974.2.2. El paisaje urbano y sus implicaciones sociales. 2.3. Ley 99

de 1993. Una visin patrimonial del paisaje 2.4. La Ley 388 de1997. La planeacin urbana y el Paisaje. 2.5. Ley 397 de 1997.La introduccin del paisaje cultural. 3. Conclusiones, Referencias.

Introduccin

La importancia del paisaje para el desarrollo territorial de las ciudades ac-

tuales, obliga a pensar en las posibilidades de justificar la existencia de unacategora jurdica que pueda titularizarse como derecho subjetivo y quepueda ser exigida su proteccin en los procesos de planificacin y gestindel territorio urbano.

La reflexin en torno a la configuracin de las categoras jurdicas puedeser dispendiosa, y la teora y dogmtica jurdica se han ocupado de ella confluidez. Sin embargo, por no ser el propsito de esta disertacin, se asumeque las categoras jurdicas existen, en tanto fenmenos o situaciones con-

cretas se tornan en inters para los sujetos, y el ordenamiento jurdico enun ejercicio axiolgico, demuestra un inters en ellos y los incluye dentrosus regulaciones. El inters de los sujetos surge con ocasin de la provisinde condiciones para la satisfaccin de necesidades, esto es, el fenmeno osituacin constituye un bien de la vida y, en tanto escasez de estos bienes,los sujetos pueden verse abocados a situaciones conflictivas. El inters delorden jurdico tiene lugar por la necesidad de conducir el conflicto inter-


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subjetivo que genera la provisin de este bien de la vida y la satisfaccin delas necesidades humanas. De all es posible considerar la existencia de unacategora jurdica susceptible de proteccin como bien jurdico y de la cualpueden ser titulares, como derecho subjetivo, los sujetos jurdicos.

La posibilidad de ubicar la categora en el rgimen de derechos implicapoder justificar su proteccin como categora jurdica, ubicndola en cual-quiera de los correlativos de la relacin jurdica, esto es, como facultaddeber,

libertadno-derecho, competenciasujecin o inmunidadincompetencia.Para ello, el sistema de reglas puede utilizar denominaciones diversas y, enocasiones, equvocas. Se trata entonces de justificar en trminos tericos laexistencia de una categora jurdica denominada paisaje, susceptible de protec-cin como bien jurdico y del que son titulares, como derecho, los individuos.

Para ello, el paisaje puede ser entendido como recurso, como produccinhumana y como elemento de identidad. En el primer caso, el paisaje es un

recurso natural, suministrado por la naturaleza, escaso y que proporciona sa-tisfacciones a los seres humanos estticas, materiales, espirituales. Abocado asu control, el derecho regula la produccin y transformacin de recursos, ascomo su circulacin y consumo, a travs de distintos regmenes normativos.

El paisaje es parte integrante del ambiente y por tanto, objeto de tutelapor parte de derecho. El concepto medio ambiente abarca los recursosnaturales abiticos y biticos, as como los bienes que componen elpatrimonio cultural y natural. A la vez, las concepciones ms amplias

del trmino biodiversidad tambin la incluyen (Pea, s.f.).En tanto produccin humana, el paisaje es construccin cultural y ele-

mento de identidad. Surge a partir de las relaciones que los seres humanostejen con el entorno y de los procesos de significacin y asignacin desentido. El paisaje como constructo cultural es el centro de atencin de laidentidad territorial y, por ello, objeto de regulacin y control a travs dela normativa de planificacin y gestin del suelo.


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En los dos sentidos descritos, el paisaje juega un papel importante en laprovisin de diversos servicios a los seres humanos y, por ende, constituyeun bien de la vida que puede ser objeto de conflicto por su provisin. Comorecurso es elemento indisociable de la calidad de vida en las reas urbanas yrurales, y es elemento potencial de recuperacin de zonas altamente degra-dadas y criterio de conservacin de lugares excepcionales y de intervencinde los cotidianos.

Por otro lado, ya es comnmente admitido que el paisaje adems deconstituir un valor parejo al histrico, cultural, artstico o etnogrfico,es una materia prima y riqueza capitalizable capaz de generar bene-ficios econmicos (Karrera Egialde, 2005). Algo patente en sectoresde tanto peso en el producto interior bruto como el turismo y queinfluye incluso en criterios de localizacin de empresas de sectoresdistintos a aquel por su vertiente de imagen publicitaria o de calidadde vida para sus trabajadores cualificados (Daz, 2009, p. 155).

Desde la perspectiva social, el paisaje es contribuyente de la formacinde identidad territorial, es variable en la determinacin del valor del sueloy, en la actualidad, es presupuesto bsico para la gestin de actividadesrelacionadas con el turismo sostenible. Por ello es posible pensar el paisajecomo susceptible de proteccin como patrimonio natural y cultural.

A pesar de los beneficios que brinda la proteccin del paisaje enlos planos ambiental, social y econmico, las deficientes tcnicasde produccin agrcola, forestal, industrial y minera, la falta de

planificacin urbanstica estatal y regional, el acelerado crecimientodel transporte, la industria y el comercio en general, as como loscambios en la economa mundial, estn acelerando la transformacinde los diversos paisajes, y en la mayora de los casos degradndolos,con las consecuencias que ello le acarrea a la colectividad. [] Porello, el paisaje se ha convertido en un elemento de la tutela por partedel derecho, en especial del derecho ambiental, y por tanto un bien

jurdico tutelado (Pea M., s.f.).


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Dirigido a regular esta situacin u objeto particular denominado paisaje,tal como ha sido descrito en los apartes anteriores, el paisaje ha sido objetode regulacin por distintos instrumentos normativos, de derecho interna-cional e interno. Sin embargo la regulacin no ha reflexionado en torno alpaisaje como objeto y derecho autnomo. Como objeto de derecho ha deentenderse el paisaje como un elemento que debe ser valorado como intersindividual y colectivo relevante para el derecho. Como derecho autnomo,implicara que este objeto es merecedor de una proteccin jurdica particular

independiente de cualquier otra situacin jurdica (Priore, 2001).

Partiendo de estas observaciones, se puede afirmar que, en materiade paisaje, el papel del derecho no es reconocer y proteger un valor ouna belleza paisajstica particulares; lo que el derecho debe reconoceren primer lugar y, por consiguiente proteger, es un valor complejo: lanecesidad de todos los ciudadanos de establecer una relacin sensiblecon el territorio, de beneficiarse de esta relacin y de participar enla determinacin de las caractersticas formales de los lugares que

habitan o frecuentan. El paisaje debe as convertirse en un intersrelevante para el derecho, independientemente del valor que se leatribuya (Priore, 2001, p. 4).

La regulacin jurdica de esta categora, y las posibilidades de titularizarun derecho subjetivo en cabeza de los sujetos jurdicos, supone superarconsideraciones restrictivas del paisaje y su circunscripcin exclusiva a pa-rajes o lugares con valores excepcionales. Entre otras cosas, ser necesarioconceptualizar con rigor el concepto en los instrumentos jurdicos, tanto

en la normativa ambiental como urbanstica; asumir con contundencia lanecesidad de proteger el paisaje como categora autnoma lo que implicadefinir con claridad sus elementos constitutivos-, y no como elementointegrador de una realidad jurdica global como el ambiente o la cultura;reconocer el carcter complejo y holstico del paisaje, y el establecimientode obligaciones puntuales sobre su evaluacin y anlisis.


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Es quiz aprovechando el concepto y la significacin social del paisaje,como bien pblico (en el ms democrtico y humanitario sentido dela palabra), que podra desatarse una enriquecedora discusin sobre losobjetivos de conservacin ambiental en los mbitos local y nacional,que incluya tambin valores asociativos concebidos como valoresespirituales y culturales, y no exclusivamente aquellos derivados desu importancia en trminos del sostenimiento de procesos ecosist-micos (Vsquez, s.f.).

Por su parte, la relacin entre el paisaje como categora jurdica y su valorpatrimonial est determinada por las posibilidades de desarrollo en sus rela-ciones y la viabilidad de su gestin como una u otra. En ese sentido Zoido(2004) sostiene que [] La condicin primaria para considerar el paisajecomo patrimonio (en su sentido ms amplio de herencia colectiva) resideen su valoracin social y en la aceptacin de que [] es un componenteesencial del espacio vivido [] (p. 73).

A continuacin, entonces, se realiza una reflexin en torno al modoparticular como es concebido y regulado el paisaje en el orden jurdico co-lombiano. Para ello se realiza una descripcin de los principales instrumentosinternacionales que hace alusin a l, resaltando el papel del Convenio Euro-peo del Paisaje que, a pesar de no ser vigente el Colombia, ofrece puntos deanlisis que permiten revaluar la categora en el orden jurdico colombiano.

En segundo lugar, se realizar una reflexin en torno al concepto de paisajeen algunos instrumentos normativos colombianos de proteccin ambiental,

planeacin y gestin territorial y proteccin cultural. Ello permitir iden-tificar cmo se protege o garantiza el paisaje como categora jurdica, bienjurdico y derecho subjetivo.


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1. El paisaje en los instrumentos internacionales

Ante la inexistencia de efectivos instrumentos internacionales de protec-cin del paisaje suscritos por Colombia, se han tomado tres instrumentosinternacionales de carcter regional que permitirn entender la maneracomo es entendido el paisaje y, a partir de algunas consideraciones de ordenepistemolgico y jurdico, cmo debera interpretarse la expresin paisajeen el orden jurdico colombiano.

1.1 Convenio para la proteccin de la flora, de la faunay de las bellezas escnicas naturales de los pases de Amrica

Instrumento internacional que data del 12 de octubre de 1940, con el pro-psito de evitar la extincin de especies de flora y fauna nativas, los pasessuscriptores expresan sus deseos de proteger y conservar en su medio natu-ral individuos de todas las especies y gneros de flora y fauna. As mismo,

busca proteger y conservar paisajes de incomparable belleza, formacionesgeolgicas extraordinarias, regiones y objetos naturales de inters esttico ovalor histrico o cientfico, y lugares donde existen condiciones primitivas.Colombia lo suscribe el 17 de enero de 1941, pero no la ha ratificado.

Para ello el Convenio se ocupa de definir algunos conceptos clave parael establecimiento de los instrumentos de proteccin, tales como parquesnacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de regionesvrgenes y aves migratorias. En relacin con la definicin de parques nacio-

nales, el elemento caracterstico es la existencia de una regin de bellezasescnicas naturales y con flora y fauna de importancia nacional. Define elConvenio como parque nacional en su artculo I: Las regiones estableci-das para la proteccin y conservacin de las bellezas escnicas naturales yde la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el pblico puedadisfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.


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De la definicin aportada por el Convenio, el concepto de belleza escnicaes fundamental para la conservacin y proteccin de una determinada regino porcin del territorio a partir de la declaratoria de parque nacional. De allque el mismo Convenio en su artculo V exhorte a los Estados a adoptar,mediante trabajo legislativo, instrumentos que aseguren la proteccin yconservacin de los paisajes.

Frente a este instrumento internacional, dos asuntos resultan inquie-

tantes. El primero de ellos, de orden epistemolgico, y es que el Convenioestimule la proteccin exclusiva de extensiones o porciones del territorio apartir de la consideracin de sus valores o belleza escnica, dejando de ladola necesidad de exigir la proteccin, conservacin y recuperacin de aque-llos parajes o porciones del territorio que no la tienen. En segundo lugar,Colombia no ha ratificado este Convenio, lo que impide que sea aplicada.A pesar de ello, como antecedente resulta importante, en tanto servir decriterio hermenutico para dimensionar la comprensin del paisaje en la

normativa internacional.1.2 Convencin para la proteccin del patrimonio mundial,cultural y natural

Del ao 1972, es aprobada por Colombia el 15 de diciembre de 1983mediante la Ley 45 de ese mismo ao. En ella se resalta dentro de susconsideraciones que la amenaza de destruccin del patrimonio cultural ynatural es cada vez mayor, con ocasin de los procesos sociales y econmi-

cos. Se considera adems que la prdida del patrimonio natural o culturales nefasta para todos los pueblos del mundo y se reconoce que en ocasionesla capacidad nacional para atender estas amenazas o daos es insuficiente.As mismo considera que hay bienes naturales y culturales que merecenuna proteccin especial por sus caractersticas excepcionales, lo que obligaa adoptar medidas colectivas en coordinacin con las del Estado.


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La Convencin en su artculo primero aporta definiciones que sontiles para la determinacin de los instrumentos de proteccin previstosen ella. Para ello define los monumentos, los conjuntos y los lugares,todos a partir de la excepcionalidad de sus valores en trminos histricos,artsticos, cientficos, etnolgicos o antropolgicos. En particular, losconjuntos son entendidos como [] grupos de construcciones, aisladaso reunidas, cuya arquitectura, unidad e integracin en el paisaje les d unvalor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte

o de la ciencia, resaltando el valor de la excepcionalidad como criteriopara su proteccin.

En el marco de estas definiciones, la Convencin considera como patri-monio natural en su artculo 2:

Los monumentos naturales constituidos por formaciones fsicas ybiolgicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valoruniversal excepcional desde el punto de vista esttico o cientfico; [...]

Las formaciones geolgicas y fisiogrficas y las zonas estrictamentedelimitadas que constituyan el hbitat de especies animal y vegetalamenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde elpunto de vista esttico o cientfico; [y] [...] Los lugares o las zonasnaturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universalexcepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservacino de la belleza natural.

De estas definiciones surge la obligacin para los Estados de adoptar

medidas para identificar y delimitar los diversos bienes situados en su terri-torio, de acuerdo con los alcances conceptuales definidos en los artculos 1y 2 de la Convencin. Para ello, los Estados debern actuar con su propioesfuerzo hasta el mximo de los recursos dispuestos para tal fin, con apoyode la cooperacin internacional de que se pueda beneficiar en aspectosfinancieros, artsticos, cientficos y tcnicos.


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De esta Convencin, es de resaltar que nuevamente slo se consideranaquellas porciones del territorio que poseen caractersticas excepcionales, yes sobre ellas que los Estados adquieren la obligacin de adoptar medidasespeciales para su conservacin, proteccin o rehabilitacin. Se dejan porfuera porciones del territorio con valores paisajsticos comunes, por suscaractersticas de flora, fauna, composicin arquitectnica, entre otros ele-mentos que merecen proteccin.

1.3 Convenio Europeo del Paisaje CEP

El CEP, suscrito el 20 de octubre de 2000, es quizs el instrumento inter-nacional ms importante en materia de proteccin del paisaje. A esta afir-macin concurren varias razones, entre ellas, el ser el primer instrumentointernacional que se ocupa de l de manera expresa y directa. En segundolugar, reconoce la relacin que hay entre los factores meramente ambientalescon factores sociales, polticos y econmicos en la regulacin del paisaje,

superando la visin meramente naturalista con la que haba sido consideradael paisaje otrora. Aunque no es de vigencia en el territorio colombiano, esel referente internacional ms significativo en la materia, y por ello se hacesu anlisis.

El Convenio parte de reconocer la urgencia de alcanzar un desarrollosostenible sobre la base de la relacin equilibrada y armoniosa entre lasnecesidades sociales, la economa y el medio ambiente; toma en cuentaque el paisaje es un factor importante en trminos culturales, ecolgicos,

medioambientales y sociales, y constituye un recurso econmico y para lageneracin de empleo, por lo que es importante su proteccin, gestin yordenacin.

De otro lado, el Convenio reconoce que el paisaje contribuye a la forma-cin de identidad territorial, y por ende contribuye a la formacin de culturalocal y es componente fundamental del patrimonio natural y cultural de


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Europa; y no se circunscribe exclusivamente a las reas rurales o con valoresexcepcionales. En este ltimo sentido, el convenio reconoce al paisaje comoelemento de calidad de vida de las poblaciones rurales y urbanas, en zonasdegradadas y de gran importancia, y en los espacios ms destacados y enlos ms cotidianos.

En trminos tcnicos y tecnolgicos, el Convenio reconoce la evolucinde las habilidades agrcolas, forestales, industriales y mineras, las prcticas

de ordenacin del territorio y urbansticas, y en trminos generales, loscambios en la economa mundial, que transforman los espacios y el terri-torio el paisaje.

Finalmente, reconoce el Convenio que el paisaje [] es un elementoclave del bienestar individual y social y [...] su proteccin, gestin y orde-nacin implican derechos y responsabilidades para todos.

El Convenio entiende por paisaje [] cualquier parte del territorio talcomo la percibe la poblacin, cuyo carcter sea el resultado de la accin yla interaccin de factores naturales o humanos. Esta definicin es el logroms significativo del Convenio. Permite superar las visiones estrictamentenaturalistas con las que ha sido abordado el paisaje, y ha incluido un ele-mento perceptual que denota que la construccin del paisaje es un procesocultural. En ese orden de ideas, cuando define los objetivos de calidadpaisajstica, el Convenio define apela a las aspiraciones de las poblaciones,quienes determinarn las caractersticas paisajsticas de su entorno.

En procura de la obtencin de los objetivos de calidad paisajstica, laConvencin define la proteccin de los paisajes como [] las accionesencaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o caracte-rsticos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial derivado de suconfiguracin natural o la accin del hombre. De esta definicin se hacen


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evidentes dos situaciones: en primer lugar, que la conservacin o proteccinva dirigida a los aspectos significativos o caractersticos de un paisaje, y ensegundo lugar, que la proteccin se justifica por sus valores patrimoniales,determinados por su configuracin natural o accin del hombre. De estoltimo es posible subrayar que otros escenarios territoriales, carentes devalores ambientales naturales tambin podran ser objeto de proteccinen funcin de sus valores paisajsticos, como los entornos exclusivamenteurbanos, industriales, entre otros.

El Convenio define la gestin del paisaje a partir del desarrollo sostenible.En ese sentido, la gestin est conformada por todas las acciones orientadasa [] garantizar el mantenimiento regular de un paisaje, con el fin deguiar y armonizar las transformaciones inducidas por los procesos sociales,econmicos y medioambientales. Finalmente, el Convenio define la orde-nacin paisajstica, donde es posible resaltar el carcter prospectivo de estaordenacin para la mejora, la restauracin e, incluso, la creacin de paisajes.

El Convenio impone a las partes las obligaciones de:

a. [R]econocer jurdicamente los paisajes como elemento fundamentaldel entorno humano, expresin de la diversidad de su patrimoniocomn cultural y natural y como fundamento de su identidad [...]b. [D]efinir y aplicar en materia de paisajes polticas destinadas a laproteccin, gestin y ordenacin del paisaje mediante la adopcinde las medidas especficas contempladas en el artculo 6 [...] c. [E]stablecer procedimientos para la participacin pblica, as comolas autoridades locales y regionales y otras partes interesadas enla formulacin y aplicacin de las polticas en materia de paisajemencionadas en la anterior letra b [...] d. [I]ntegrar el paisaje en laspolticas de ordenacin territorial y urbanstica y en sus polticas enmateria cultural, medioambiental, agrcola, social y econmica, ascomo en cualesquiera otras polticas que puedan tener un impactodirecto o indirecto sobre el paisaje


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El primer punto que se resalta es el reconocimiento jurdico de los pai-sajes como elementos fundamentales del entorno humano. Ellos expresan,en palabras del Convenio, la diversidad del patrimonio natural y cultural, yson el fundamento de la identidad. Ese reconocimiento jurdico parte de laconfiguracin de una categora jurdica, justificada en el reconocimiento delpaisaje como un elemento importante en la satisfaccin de las necesidadesde los individuos. Pero en el Convenio no basta con la configuracin de unacategora jurdica. De ese reconocimiento surge la titularidad de un derecho

al paisaje y de una obligacin en su proteccin, conservacin y restauracin,que debe integrarse, a travs de mecanismos de participacin comunitariao ciudadana, en todas las dimensiones de la gestin territorial.

En segundo lugar, la configuracin del paisaje como categora jurdica enel Convenio deriva en el establecimiento de una serie de medidas especficaspara su garanta. Entre estas medias se encuentran medidas de sensibilizacinde la sociedad civil, las organizaciones privadas y las autoridades pblicas;

formacin de especialistas y educacin a travs de la creacin de programasprofesionales, cursos escolares y pluridisciplinares; identificacin y calificacinde sus propios paisajes, analizar sus caractersticas y realizar seguimiento asus transformaciones; la definicin por cada parte de los objetivos de calidadpaisajstica y la aplicacin de polticas en materia de paisajes.

2. El paisaje en la normativa colombiana

La normativa colombiana no es clara en el tratamiento del paisaje, ni comoconcepto ni mucho menos como categora jurdica. Ello pone de manifiestouna preocupacin por la determinacin del alcance del concepto paisaje,su tratamiento y las posibilidades jurdicas de exigir su proteccin. Rastrearla nocin en el sistema de reglas permitir demostrar la forma equivocadacomo ha sido tratado el concepto, reflexionar en torno a la necesidad de suregulacin clara y las posibilidades reales de proteccin.


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De otro lado, en tanto la definicin del alcance de los derechos ha sidouna labor trasladada a los jueces en las democracias modernas, rastrear eltratamiento que el paisaje ha tenido en la jurisprudencia colombiana per-mitir describir cul es su sentido, alcance y mbito de proteccin. A esterespecto, es posible afirmar que la jurisprudencia tampoco ha sido clara enla determinacin de una nocin de paisaje; ello se traduce en el tratamientoindistinto que ha tenido respecto de su proteccin como recurso natural,constitutivo del espacio pblico y como producto cultural.

En ese sentido, el presente aparte se ocupar en su primera seccin derevisar las principales normas de derecho interno que han hecho alusin alpaisaje y su proteccin, para demostrar cmo la nocin meramente natura-lista del paisaje como recurso ha evolucionado a una nocin ms compleja,desde donde sera posible reconstruir una categora autnoma.

2.1 El paisaje como recurso

Antes de la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 son pocos losinstrumentos de derecho interno que se ocupan del paisaje en Colombia.Del anlisis de estos instrumentos ser posible identificar criterios a partirde los cuales se valora el paisaje como categora jurdica y derecho subjetivoen el orden jurdico colombiano.

Dentro de los instrumentos de derecho interno, previos a la constitucinde 1991, se encuentran las leyes 45 de 1983, por medio de la cual se aprue-

ba la Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural yNatural, hecho en Pars el 23 de noviembre de 1972 y se autoriza al Go-bierno Nacional para adherir al mismo, y 9 de 1989, por la cual se dictannormas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacinde bienes y se dictan otras disposiciones. Los decretos 2811 de 1974, porel cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y deProteccin al Medio Ambiente; 622 de 1977, por el cual se reglamentan


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parcialmente el captulo V, ttulo II, parte XIII, libro II del Decreto Leynmero 2811 de 1974, sobre sistema de parques nacionales la Ley 23de 1973 y la Ley 2a de 1959, y 1715 de 1978, por el cual se reglamentaparcialmente el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el DecretoLey 154 de 1976, en cuanto a proteccin del paisaje.

Decreto 2811 de 1974

Por medio de este Decreto se expide el Cdigo Nacional de Recursos Natu-rales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. Tiene como objetivos,segn su artculo 2, sobre la base de que [] el ambiente es patrimoniocomn de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrolloeconmico y social de los pueblos:

1. Lograr la preservacin y restauracin del ambiente y la conserva-cin, mejoramiento y utilizacin racional de los recursos naturalesrenovables, segn criterios de equidad que aseguren el desarrollo

armnico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad per-manente de estos y la mxima participacin social, para beneficiode la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes delterritorio nacional. [...] 2. Prevenir y controlar los efectos nocivosde la explotacin de los recursos naturales no renovables sobre losdems recursos. [...] 3. Regular la conducta humana, individual ocolectiva y la actividad de la administracin pblica, respecto delambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones quesurgen del aprovechamiento y conservacin de tales recursos y deambiente.

Entiende el paisaje como elemento constitutivo de los recursos naturalesrenovables, tal como lo dispone su artculo 3, literal a, numeral 10. De otrolado, dentro de los elementos que se consideran factores de deterioro delambiente, considera cualquier [] alteracin perjudicial o antiesttica depaisajes naturales.


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La parte XII del Cdigo se ocupa exclusivamente de los recursos delpaisaje y de su proteccin. De esta manera dispone que [] la comunidadtiene derecho a disfrutar de paisajes urbanos y rurales que contribuyan a subienestar fsico y espiritual, de acuerdo con su artculo 302.

El artculo 303 impone a la administracin un conjunto de obligacionesorientadas a la preservacin del paisaje:

a) Determinar las zonas o lugares en los cuales se prohibir la cons-truccin de obras; [...] b) Prohibir la tala o la siembra o la alteracinde la configuracin de lugares de paisaje que merezca proteccin;[...] c) Fijar lmites de altura o determinar estilos para preservar launiformidad esttica o histrica, y [...] d) Tomar las dems medidasque correspondan por ley o reglamento.

Y sean pblicas o privadas, durante la realizacin de obras las entidadesurbanizadoras debern procurar mantener la armona con la estructura

general del paisaje. As lo dispone el artculo 304.De las normas enunciadas queda claro que para el Decreto 2811 de

1974 el paisaje es parte constitutiva de los recursos naturales. De all quesu proteccin dimane como consecuencia de la proteccin del ambiente,particularmente de los recursos constitutivos del ambiente en una visinnaturalista de este, donde slo es posible considerar como tales los elementosbiticos, como la fauna y la flora, y los elementos abiticos como el suelo,el agua, el aire y la topografa.

Esta visin reduccionista del ambiente, y por ende del paisaje, conlleva auna proteccin limitada de este, en el marco de la exclusiva proteccin de losrecursos. La estructura general del paisaje, objeto de proteccin, de acuerdoal artculo 304 del Cdigo, estar determinada por la composicin del te-rritorio a partir de la flora, la fauna, el suelo, el agua, el aire y la topografa.


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El captulo V del Cdigo se ocupa del sistema de parques nacionales.Este sistema est conformado por el conjunto de reas con valores excep-cionales para el patrimonio nacional que, en beneficio de los habitantes dela nacin y debido a sus caractersticas naturales, culturales o histricas, sereserva y declara comprendida en cualquiera de las categoras enumeradasen el mismo cdigo. El artculo 328 del Cdigo define las principales fina-lidades del sistema de parques nacionales, dentro de las que se encuentra[] conservar con valores sobresalientes de fauna, flora y paisajes o reli-

quias histricas, culturales o arqueolgicas, para darles un rgimen especialde manejo fundado en una planeacin integral con principios ecolgicos,para que permanezcan sin deterioro.

La distincin entre el paisaje respecto de otras configuraciones arqui-tectnicas o territoriales de carcter histrico, cultural o arqueolgico,confirma la naturaleza del paisaje para este rgimen normativo. El paisajees constitutivo de los recursos naturales y, en ese sentido, otras estructuras o

composiciones territoriales que sean producto de la actividad del ser humanoson excluidas de la categora paisaje, con el consecuente desconocimientodel paisaje como produccin humana, como producto cultural. As pues,el paisaje parece ser elemento exclusivo de lo natural.

El Decreto 622 de 1977 reglamenta parcialmente el Decreto 2811 de1974 en lo relativo al captulo V, ttulo II, parte XIII, libro II del sistemade parques naturales, y las leyes 23 de 1973 y 2 de 1959. El contenido deldecreto, de acuerdo con los alcances definidos por su artculo 1, son los

reglamentos generales aplicables al conjunto de reas con valores excepcio-nales para el patrimonio nacional, que debido a sus caractersticas naturalesy en beneficio de los habitantes de la nacin, se reserva y declara dentro dealguno de los tipos de reas definidas en el artculo 329 del Decreto Leynmero 2811 de 1974. Define sus objetivos en relacin con el paisaje, deacuerdo con su artculo 3, a partir de la preservacin y conservacin de reasque posean valores sobresalientes de paisaje.


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De acuerdo con el Decreto 622 de 1977 la proteccin del paisaje es-tara determinada por el carcter excepcional o los valores sobresalientesen trminos naturales, que posea una porcin del territorio. De all surgeel inters nacional en su proteccin, como estrategia para proteger el pa-trimonio nacional. Dos elementos concurren a este rgimen excepcional.El primero de ellos analizado en el acpite anterior: el carcter natural delpaisaje en tanto constitutivo de los recursos. En segundo lugar, el carcterexcepcional o los valores sobresalientes que debe poseer determinada porcin

del territorio para ser protegida, lo que deja al margen de esta proteccinfracciones territoriales ordinarias o cotidianas que eventualmente por susvalores de identidad cultural, histrica o antropolgica tambin merecenproteccin-, y fracciones del territorio degradadas que merecen un tratamien-to de recuperacin de esos valores excepcionales o sobresalientes tambinen proteccin del patrimonio nacional.

De mayor alcance es el Decreto 1715 de 1978, que reglamenta parti-

cularmente el Decreto 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el Decreto Ley154 de 1976, en lo relativo a la proteccin del paisaje. All se entrega alInstituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del AmbienteINDERENA- la competencia para la determinacin de los paisajes quemerecen proteccin artculo 1 del Decreto en mencin.

As mismo, establece garantas para el disfrute del paisaje en la infraestruc-tura vial del pas, otorgando competencias al Ministerio de Obras Pblicasy Transporte en conjunto con el INDERENA, para la definicin de retiros

de vas. Sobre esta franja se autoriza el establecimiento de prohibiciones,restricciones o regulaciones a que haya lugar en razn de la proteccin deldisfrute del paisaje, para la instalacin de obstculos visuales como vallaso avisos artculos 2 y 3. Dentro de las prohibiciones se encuentran lasrelacionadas con la alteracin del paisaje por razones publicitarias, como ladeformacin de rocas, piedras, peascos, praderas o rboles con cualquierelemento artculo 4. Y el artculo 5 determina la alteracin perjudicial o


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antiesttetica de paisajes naturales como factor que deteriora el ambiente,imponiendo una serie de sanciones a quienes incurran en conductas de talndole.

El Decreto 1715 de 1978 extiende un poco ms el alcance del paisajedefinido por las normas que le preceden. En primer lugar establece un rgi-men especial de proteccin del paisaje, a travs de Zonas de Proteccin delPaisaje, a una autoridad administrativa especfica, sin inscribir su proteccin

en el marco de otra categora, como los Parques Naturales Nacionales.

En segundo lugar, considera como objeto de proteccin el derecho aobservar y disfrutar del paisaje, mediante la restriccin de usos sobre franjasdel territorio, asociadas a la infraestructura vial. Lo anterior supone unaextensin importante de la naturaleza del paisaje, como concepto y comoobjeto de proteccin jurdica. As, extiende la proteccin del paisaje noslo a elementos constitutivos de l, como recurso natural, sino adems al

derecho a gozar o disfrutar de l visualmente. Esta extensin de la proteccindel paisaje no es gratuita en trminos epistemolgicos: se ha reconocido,consciente o inconscientemente que el paisaje es una relacin entre el sujetoy determinada porcin del territorio. Aunque no podra afirmarse que esla nocin de paisaje ms acabada e incluyente, es un avance significativoen trminos normativos, que modular la manera como se interprete suproteccin a futuro.

Finalmente, el artculo 5 del decreto 1715 de 1978 circunscribe la

imposicin de sanciones por alteracin del paisaje a dos criterios: que seaperjudicial o que sea antiesttica. Respecto de lo primero, se entenderacualquier alteracin de los elementos naturales constitutivos del paisajeque le sea perjudicial en su composicin natural, esto es, que suponga unadegradacin o contaminacin. Respecto de lo segundo, que es el elementorelevante en este anlisis, la inclusin del elemento esttico en la valoracindel dao, donde puede suponerse una alteracin que no dae o contami-


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ne la composicin natural del elemento constitutivo del paisaje pero queimplique una alteracin significativa del valor esttico del elemento quealterara el placer visual que genera para el observador. Este ltimo criterioes una ratificacin de la extensin conceptual del paisaje trada por la normaen mencin.

2.2 El paisaje urbano y sus implicaciones sociales

La Ley 9 de 1989 tiene por objeto dictar normas sobre planes de desarrollomunicipal, compraventa y expropiacin de bienes. Para cumplir su objeto,regula la planificacin del desarrollo municipal, lo relativo al espacio pblico,la adquisicin de bienes por enajenacin voluntaria y por expropiacin, laproteccin a los moradores en los proyectos de renovacin urbana, la le-galizacin de ttulos para la vivienda de inters social, las licencias y de lassanciones urbansticas, los Bancos de Tierras y de la integracin y reajuste detierras, la extincin del dominio sobre inmuebles urbanos y los instrumentos

financieros para la reforma urbana.En el Captulo II, sobre el espacio pblico, regula lo relativo al paisaje.

Este, de acuerdo con el artculo 5, es elemento constitutivo del espacio p-blico. All se entiende el espacio pblico como el conjunto de inmueblespblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles priva-dos, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccinde necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmitesde los intereses individuales de los habitantes; y al definir las reas que

constituyen espacio pblico, incluye todas aquellas reas necesarias para laconservacin y preservacin del paisaje.

Luego de la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 y de laLey 388 de 1997 que se tratar ms adelante-, el Decreto 1504 de 1998reglamenta el manejo del espacio pblico en los planes de ordenamientoterritorial. Para ello, el artculo reitera la definicin del artculo 5 de la Ley


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9 de 1989, pero desglosa sus elementos en (I) constitutivos (1) naturalesy (2) construidos o artificiales- y (II) complementarios.

Respecto de los (1) constitutivos naturales, hace referencia a (a) reaspara la conservacin y preservacin del sistema de suelos y montaas, (b)reas para la conservacin y preservacin del sistema hdrico y (c) reas deespecial inters ambiental, cientfico y paisajstico. Estas ltimas estn cons-tituidas por (I) parques naturales del nivel nacional, regional, departamental

y municipal; y (II) reas de reserva natural y santuarios de fauna y flora.

Los (2) constitutivos artificiales o construidos estn compuestos por(a) reas integrantes de los sistemas de circulacin peatonal y vehicular,(b) reas articuladoras del espacio pblico de encuentro, (c) reas para laconservacin y preservacin de obras de inters pblico y sus elementosurbansticos, arquitectnicos, histricos, culturales, recreativos, artsticos yarqueolgicos, (d) las reas y elementos arquitectnicos espaciales y naturales

de propiedad privada que por su localizacin y condiciones ambientales ypaisajsticas, sean incorporadas como tales en los planes de ordenamientoterritorial y los instrumentos que lo desarrollen, y la parte integral del perfilvial antejardines de propiedad privada.

Los (II) elementos complementarios son (a) los componentes de la vege-tacin natural e intervenida, tales como aquellos prestos para los jardines, laarborizacin y proteccin del paisaje; y (b) el amoblamiento urbano comoel mobiliario y la sealizacin.

La definicin y el alcance del espacio pblico ofrecida por las normascitadas supone un ensanchamiento del concepto de paisaje de gran impor-tancia para su proteccin. En su definicin la norma incluye inmueblespblicos y elementos arquitectnicos y naturales de inmuebles privadosque satisfacen necesidades urbanas colectivas, y son constitutivos de espaciopblico todos aquellos que sean necesarios para la conservacin y preser-


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vacin del paisaje. Hacen presencia varios elementos importantes para ladeterminacin del paisaje en la normativa. En primer lugar la inclusin deelementos arquitectnicos en la definicin del espacio pblico supone laextensin de estos elementos a la composicin del paisaje, adems de losnaturales, estos ltimos tradicionalmente considerados como elementos delpaisaje en tanto recurso natural.

En segundo lugar, estos elementos estn dispuestos para la satisfaccin

de necesidades urbanas colectivas. De estos conceptos se hace necesarioresaltar la teleologa del espacio pblico y, como su elemento constitutivodel paisaje: la satisfaccin de necesidades. De la satisfaccin de una necesi-dad es que el paisaje resalta como un bien de la vida que es susceptible deproteccin como bien jurdico y de titularizacin como derecho subjetivoen cabeza de los sujetos jurdicos.

De otro lado, esas necesidades son definidas como urbanas y colectivas.

Esto supone un gran salto conceptual en el paisaje en tanto ya no slo lacomposicin del territorio rural ser objeto de proteccin por sus valorespaisajsticos, sino que se reconoce la existencia de valores en estos trminos enla composicin del territorio urbano, a partir de los elementos arquitectnicosy naturales que lo componen o sirven para su conservacin o proteccin.

De all que el artculo 10 de la Ley 9 de 1989 disponga que sea posibledeclarar como de utilidad pblica o inters social la adquisicin de inmueblespara la preservacin del patrimonio cultural y natural de inters nacional,

regional y local, incluidos el paisajstico, ambiental, histrico y arquitect-nico, con el objeto de decretar su expropiacin.

2.3 Ley 99 de 1993. Una visin patrimonial del paisaje

A travs de la Ley 99 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente,se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del


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medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el SistemaNacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Para ello seocupa de los fundamentos de la poltica ambiental, del Ministerio del Me-dio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental SINA-, definiendo suestructura, del Consejo Nacional Ambiental, del apoyo cientfico y tcnicodel Ministerio, de las Corporaciones Autnomas Regionales CAR-, delas licencias ambientales, de las funciones de las entidades territoriales y dela planificacin ambiental, de la participacin ciudadana, de la accin de

cumplimiento en asuntos ambientales, de las sanciones y medidas de polica,del Fondo Nacional Ambiental y del Fondo Ambiental de la Amazonia y dela Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales, entre otros asuntos.

En relacin con el paisaje la Ley 99 de 1993 constituye un avance signifi-cativo en trminos de su proteccin. Al definir los fundamentos de la polticaambiental en Colombia, el numeral 8 del artculo 1 define el paisaje comopatrimonio comn que debe ser protegido, e instituye esta consigna como

principio de la poltica ambiental. En este punto se redefine el paisaje, ya noslo como constitutivo de los recursos naturales y elemento constitutivo delespacio pblico urbano, sino adems como patrimonio. La visin patrimonialdel paisaje retoma importancia a partir de la definicin comunitaria de estepatrimonio que supone un mbito de proteccin colectiva, ya perfilado desde laLey 9 de 1989, que tiene implicaciones en la titularizacin de los derechos. Elpaisaje comienza a perfilarse como categora propia de los derechos colectivos.

Con la creacin del Ministerio del Medio Ambiente se fortalece la

proteccin de paisaje, considerando que la extensin conceptual supone lalimitacin de esta proteccin a los elementos naturales constitutivos de aquelen los trminos de las competencias asignadas al Ministerio. As, disponeel artculo 5, numeral 11, de la Ley 99 de 1993 las regulaciones de carctergeneral tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geoesfrica,hdrica, del paisaje, sonora y atmosfrica en todo el territorio nacional,corresponde al Ministerio.


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De esta competencia es posible concluir que el paisaje contina siendoentendido como un recurso, susceptible de contaminacin, pero su conside-racin como recurso ahora es autnoma, ya no es un recurso natural. Es decir,ya no estar constituido por la composicin o configuracin de los elementosen el territorio sino que por s mismo, en tanto paisaje, es posible su contami-nacin. Eso mismo se traduce en la regulacin del licenciamiento ambiental.

As, el ttulo VIII se ocupa de las licencias ambientales, definidas, segn

el artculo 5 de la Ley 99 de 1993, como:

[] la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competentepara la ejecucin de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento porel beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezcaen relacin con la prevencin, mitigacin, correccin, compensaciny manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.

Esta autorizacin es obligatoria para [] [l]a ejecucin de obras, el

establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que deacuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a losrecursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modifica-ciones considerables o notorias al paisaje (art. 49).

De la definicin y obligatoriedad de la licencia se desprenden algunasconsideraciones importantes en torno al paisaje. La autorizacin otorgadamediante la licencia se dirige a prevenir, mitigar, corregir, compensar y definirel manejo de los efectos ambientales que produce una obra o actividad. Por

su parte, dentro de las causales de obligatoriedad de la licencia se encuentrala posibilidad de que tal obra o actividad produzca un deterioro grave alos recursos naturales renovables o al medio ambiente o pueda introducirmodificaciones considerables o notorias al paisaje.

Que la licencia se dirija a atender los efectos ambientales que producen unaobra o actividad implica que el paisaje, para la Ley 99 de 1993, constituye un


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recurso ambiental. De otro lado, la distincin entre el deterioro producido alos recursos naturales renovables o al medio ambiente y entre la modificacindel paisaje, implica que paisaje, recursos naturales y medio ambiente no sonlo mismo, aunque el primero pueda pertenecer a los segundos.

En la misma lnea se pronuncia la Ley 1333 de 2009, mediante la cualse establece el procedimiento sancionatorio ambiental. Las sanciones admi-nistrativas en materia ambiental, de acuerdo con el artculo 4 de la norma,

tienen funciones preventivas, correctivas y compensatorias. Por su parte,las medidas preventivas tiene como teleologa prevenir, impedir o evitar lacontinuacin de la ocurrencia de un hecho, la realizacin de una actividado la existencia de una situacin que atente contra el medio ambiente, losrecursos naturales, el paisaje o la salud humana. Es evidente que el paisaje esconsiderado un constitutivo del ambiente, aunque se ha superado su visincomo simple recurso natural.

Ahora bien, el tratamiento que la Ley 99 de 1993 da a las tasas retributivasy compensatorias por la utilizacin directa o indirecta de los recursos, o laintroduccin o arrojo de desperdicios producto de actividades antrpicaso propiciadas por el hombre, econmicas o de servicios, lucrativas o no,permite definir el paisaje como recurso y patrimonio. Dispone el artculo42 de la Ley que:

La utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo,para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros

o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos,vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades an-trpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o deservicio, sean o no lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivaspor las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.

Para la definicin de los costos y beneficios en los que se incurre porla utilizacin de los recursos y del ambiente, incluido el paisaje, el mismo


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artculo 42 determina una serie de criterios o reglas que debern seguirse.As, debern incluirse los valores de depreciacin del recurso, los costos so-ciales y ambientales del dao, y los costos de recuperacin del recurso. Porsu parte, el clculo de la depreciacin debe incluir la evaluacin econmicade los daos sociales y ambientales causados. Dentro de los daos sociales,adems de la salud humana, la tranquilidad pblica, los bienes pblicos yprivados, se encuentra el paisaje.

La inclusin del paisaje dentro de los elementos determinantes del daosocial supone una transmutacin del concepto paisaje, que ahora ya no sloes un recurso natural, ni ambiental, ya no slo est conformado por los ele-mentos constitutivos del espacio pblico, y no slo es elemento meramentevisual, sino que adems supone una relacin en el marco de la sociabilidadde las comunidades, donde ser posible incluir las transformaciones a loselementos de identidad territorial, cultural, comunitaria, entre otros.

Esta consideracin es reforzada por la definicin que de l hace el Decreto2372 de 2010 que tiene por objeto reglamentar el Sistema Nacional dereas Protegidas, las categoras de manejo que lo conforman y los proce-dimientos generales relacionados con este- en su artculo 2, literal m. Paraefectos de este conjunto normativo, se entiende el paisaje como [] el nivelde la biodiversidad que expresa la interaccin de los factores formadores(biofsicos y antropognicos) de un territorio.

2.4 La Ley 388 de 1997. La planeacin urbana y el Paisaje

Por medio de esta Ley se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991.Sus objetivos, definidos en su artculo 1, son (I) la armonizacin normativade la Ley 9 de 1989 con la nueva realidad constitucional, la Ley Orgnicadel Plan de Desarrollo, la Ley Orgnica de reas Metropolitanas y la Ley99 de 1993; (II) el establecimiento de mecanismos de planeacin y ges-tin del territorio, de uso del suelo, preservacin y defensa del patrimonio


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ecolgico y cultural, de prevencin de desastres y de acciones urbansticaseficientes en los municipios; (III) garantizar la funcin social y ecolgica dela propiedad en la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios, y hacerefectivos los derechos constitucionales a la vivienda, los servicios pblicosdomiciliarios, el espacio pblico, el ambiente y la prevencin de desastres;(IV) la promocin de la armoniosa concurrencia de la nacin y las entidadesterritoriales, las autoridades ambientales y las dems autoridades de planea-cin en el cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales en

materia de ordenacin del territorio, para asegurar el mejoramiento de lacalidad de vida de los habitantes, y, finalmente, (V) facilitar la ejecucin deactuaciones urbanas integrales, donde confluyan en forma coordinada lainiciativa, la organizacin y la gestin municipales con la poltica urbananacional, as como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadasdel desarrollo de dicha poltica.

Para el logro de estos objetivos, de acuerdo a su estructura, la Ley se ocupa

de definir unos objetivos y principios generales, regular el ordenamiento delterritorio municipal, los planes de ordenamiento territorial, clasificar el suelo,regular la actuacin urbanstica, el desarrollo y la construccin prioritaria, laadquisicin de inmuebles por enajenacin voluntaria y expropiacin judicialy administrativa, la participacin en plusvala, regular algunos aspectos dela vivienda de inters social, el rgimen de licencias y sanciones urbansticasy la participacin de la nacin en el desarrollo urbano, entre otros asuntos.

Los principios inspiradores de la Ley funcin social y ecolgica de la

propiedad, prevalencia del inters general sobre el particular y distribucinequitativa de cargas y beneficios-, aunque son simples, definen un marcode interpretacin complejo para la comprensin del paisaje en la planea-cin y gestin del territorio. Para el cumplimiento de la funcin pblicadel ordenamiento del territorio, el artculo 8 de la Ley 388 de 1997 definela actuacin urbanstica como las decisiones administrativas y las demsactuaciones que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del te-


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rritorio y la intervencin en los usos del suelo. Dentro de esas actuacionesurbansticas se encuentra la localizacin de reas con fines de conservaciny recuperacin paisajstica.

Esta inclusin del concepto paisaje supera las visiones tradicionales endos aspectos fundamentales. El primero de ellos, sobre el que ya se ha hechomencin, y es la posibilidad de hablar de componente paisajstico urbanoa partir de elementos constitutivos del espacio pblico como patrimonio

de disfrute colectivo. En segundo lugar, que no lo circunscriben a territo-rios con valores sobresalientes o carcter excepcional, sino que es posibledefinirlo a partir de criterios de recuperacin. A pesar de no incluir los pai-sajes o parajes cotidianos, ya no es necesario que el territorio posea valoresexcepcionales para ser considerado susceptible de proteccin en trminospaisajsticos. Esto constituye un avance significativo en la consideracindel paisaje, en trminos epistemolgicos y metodolgicos para su garantacomo derecho subjetivo.

En este sentido, al definir los componentes del Plan de OrdenamientoTerritorial la Ley dispone que sean el general, el urbano y el rural (art. 11).Dentro del componente general se deben definir los objetivos y estrategiasterritoriales a largo y mediano plazo que complementan el desarrollo mu-nicipal, y el contenido estructural que definir la estructura urbana, rural eintraurbana proyectada a largo plazo, con la identificacin de la naturalezade las infraestructuras, redes de comunicacin y servicios. Respecto delcontenido estructural, en relacin con el paisaje, se deben sealar las reas

de reserva y las medidas de proteccin del medio ambiente, conservacinde los recursos naturales y la defensa del paisaje, as como las reas de con-servacin y proteccin del patrimonio histrico, cultural y arquitectnico.

En relacin con el componente urbano, el artculo 13 lo define como[] un instrumento para la administracin del desarrollo y la ocupacin delespacio fsico clasificado como suelo urbano y suelo de expansin urbana, que


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integra polticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentosde gestin y normas urbansticas. All se deben incluir la delimitacin delos suelos urbanos y de expansin y las reas de conservacin y proteccinde los recursos naturales, paisajsticos y de conjuntos urbanos, histricos yculturales, y las reas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

De igual manera, luego de definir el componente rural como [] uninstrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos

rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo ruraly las actuaciones pblicas tendientes al suministro de infraestructuras yequipamientos bsicos para el servicio de los pobladores rurales, el artculo14 dispone que este debe incluir, entre otros, la delimitacin de reas deconservacin y proteccin de los recursos naturales, paisajsticos, geogrficosy ambientales, donde se incluyan las reas de amenaza y riesgo, que formenparte de los sistemas de provisin de servicios pblicos domiciliarios o dedisposicin final de residuos slidos o lquidos.

De esta manera el artculo 35 de la Ley 388 de 1997 dispone que cons-tituyen suelos de proteccin:

[] las zonas y reas de terrenos localizados dentro de cualquiera de lasanteriores clases urbano, rural, expansin y suburbano-, que por suscaractersticas geogrficas, paisajsticas o ambientales, o por formar partede las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de infraestructuraspara la provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas deamenazas y riesgo no mitigable para la localizacin de asentamientoshumanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

De las anteriores regulaciones se reafirma la autonoma del paisaje res-pecto de los recursos naturales, adems de la introduccin de instrumentosde proteccin a cargo de las autoridades municipales encargadas de definirla planeacin y la gestin del suelo, distintas a las autoridades nacionales,como el Ministerio de Medio Ambiente.


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La dimensin social del paisaje que se viene introduciendo en la nor-mativa impone nuevas consideraciones sobre su gestin. Es por ello quela participacin comunitaria, en armona con los principios democrticosdefinidos constitucionalmente, es fundamental en la ordenacin del terri-torio rural y urbano. Es as como las comunidades pueden participar en ladefinicin de los contenidos del Plan de Ordenamiento Territorial de acuerdoa los referentes de localizacin o identidad en la ciudad de las comunidadesurbanas o rurales.

2.5 Ley 397 de 1997. La introduccin del paisaje cultural

Esta ley desarrolla los artculos 70, 71 y 72 y dems artculos concordantesde la Constitucin Poltica, dicta normas sobre patrimonio cultural, fo-mentos y estmulos a la cultura, crea el Ministerio de la Cultura y trasladaalgunas dependencias. Su importancia radica en la introduccin dentro delordenamiento jurdico colombiano de una dimensin del paisaje: el paisaje

cultural. Este avance no es insignificante, toda vez que ya se haban introdu-cido, como se demostr, importantes cambios en funcin de la naturalezay el alcance perceptual, esttico y social del paisaje, amn de su extensinms all de los recursos naturales.

Aunque la Ley se ocupa fundamentalmente de definir unos principiosfundamentales y definiciones; que es patrimonio cultural de la nacin esta-blecer mecanismos de fomento y estmulo a la creacin, la investigacin y lacreacin artstica y cultural, y regular la gestin cultural; la inclusin de un

concepto como el de paisaje cultural implica una ampliacin significativade la nocin.

Su artculo 1, en su numeral 1, define la cultura como [] el conjuntode rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionalesque caracterizan a los grupos humanos y que comprende, ms all de lasartes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores,


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tradiciones y creencias. En ese orden de ideas, el numeral segundo del mis-mo artculo dispone que la cultura en sus diversas manifestaciones es []fundamento de la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombianaen su conjunto, como proceso generado individual y colectivamente por loscolombianos, y que estas manifestaciones [] constituyen parte integralde la identidad y la cultura colombianas.

De estos mismos principios y definiciones consagrados en el artculo 1 se

desprenden obligaciones pblicas y privadas en torno a la valoracin, pro-teccin y difusin del patrimonio cultural de la nacin y, particularmente,el de garantizar para grupos poblacionales particulares tnicos, lingsticos,comunidades negras y raizales, pueblos indgenas, las comunidades del Ca-ribe, entre otras- el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidady patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas segn suspropias tradiciones y asegurarse de una educacin que asegure estos dere-chos. Por su parte, el numeral 8 del artculo en cita dispone la articulacin

del desarrollo econmico y social con el desarrollo cultural, cientfico ytecnolgico, y el numeral 12 la promocin de la interaccin de la culturanacional con la cultura universal.

En este marco principial, el artculo 4 de la Ley 397 de 1997 determinala constitucin del patrimonio cultural de la Nacin, afirmando que de lhacen parte:

[] todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales,

los productos y las representaciones de la cultura que son expresinde la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, laslenguas y dialectos de las comunidades indgenas, negras y creoles, latradicin, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbresy los hbitos, as como los bienes materiales de naturaleza mueble einmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial inters his-trico, artstico, cientfico, esttico o simblico en mbitos como elplstico, arquitectnico, urbano, arqueolgico, lingstico, sonoro,


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musical, audiovisual, flmico, testimonial, documental, literario,bibliogrfico, museolgico o antropolgico.

La composicin del patrimonio cultural de la nacin incluye los paisajesculturales. A pesar de no ofrecer una definicin de paisaje cultural, la defi-nicin de cultura ofrecida por el artculo 1 permite comprender el alcancede la expresin cultural en la definicin de paisaje cultural. En ese sen-tido, los paisajes culturales sern todas aquellas porciones del territorio quehayan sido transformadas con los rasgos distintivos, espirituales, materiales,

intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos.

El alcance de esta expresin supera los alcances aportados hasta ahora porel orden jurdico para comprender el paisaje, y es as como, en virtud delpaisaje cultural, este se construye a partir de las relaciones del ser humanocon el entorno, no slo en sus dimensiones compositivas elementos queconcurren a su definicin: naturales o artificiales- sino adems por la signi-ficacin colectiva e individual que esa composicin tenga para los sujetos.

El adjetivo cultural del paisaje, de acuerdo con los principios definidosen el artculo 1 de la Ley, implica que este tipo de paisajes son fundamentode la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana, y consti-tuyen parte integral de la identidad y la cultura colombianas. Esta nuevadimensin, sumada a las previas paisaje natural y urbano, el paisaje comopatrimonio, necesidad colectiva e individual- obliga a una consideracinholstica y compleja del paisaje que supera la simple composicin naturalo artificial del territorio.

3. Conclusiones

De la revisin normativa realizada es posible identificar la evolucin del con-cepto paisaje en el orden jurdico colombiano. Su evolucin est determinadapor los alcances que el concepto ha tenido a lo largo de su regulacin y las im-


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plicaciones que posiblemente ello tiene en la proteccin del paisaje como bienjurdico y de la posibilidad de exigir su proteccin como derecho subjetivo.

Una primera categora, entendida desde una perspectiva clsica o tradi-cional del ambiente supona entender el paisaje como constitutivo de losrecursos naturales. En tal sentido, el paisaje hace presencia cuando concu-rren valores naturales, en trminos de recursos, a una porcin del territorio.Aunada a esta perspectiva la calificacin de excepcionalidad del paisaje

supone que slo aquellas porciones territoriales con valores excepcionalesen su composicin son susceptibles de proteccin.

Una segunda dimensin del paisaje es su carcter urbano. All, el paisajeconcurre como elemento constitutivo de las configuraciones urbanas, a partirde elementos como el espacio pblico. Dos elementos resultan trascenden-tales en la consideracin del paisaje urbano. En primer lugar, la conjugacinde elementos arquitectnicos y naturales a la definicin del paisaje. En

segundo lugar, la relacin entre el paisaje y la satisfaccin de necesidadesurbanas colectivas e individuales. Ambas consideraciones reconfiguran alpaisaje como derecho subjetivo.

Posteriormente es posible evidenciar la existencia de una nocin patrimo-nial del paisaje. Esto supone desvincular el paisaje de los recursos naturalesy del medio ambiente. As, es posible afirmar que las tres categoras sondiferenciables y, por ello, poseen mecanismos de proteccin diferenciales ensus propsitos. De otro lado, la visin patrimonial implica que el paisaje es

un recurso, pero ya no exclusivamente natural, sino que produce consecuen-cias en el plano de los derechos y el patrimonio. A este respecto, el paisajepuede ser considerado elemento esencial de la sociabilidad, en trminos dela relacin de los individuos con el territorio.

Finalmente, el paisaje cultural. Esta perspectiva permite superar losanteriores alcances del paisaje como recurso, patrimonio o valor social.


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Ahora, adems el paisaje es expresin de la relacin del ser humano con elentorno y es expresin de la cultura y la identidad territorial y comunitariaen trminos materiales y simblicos, superando la estricta composicinnatural o artificial del territorio.

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Congreso de la Repblica (1997). Ley 397. Por la cual se desarrollan los artculos 70, 71 y 72 y demsartculos concordantes de la Constitucin Poltica y se dictan normas sobre patrimonio cultural,fomentos y estmulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunasdependencias. Bogot.

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