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EL NUEVO ESCENARIO PARA LAS ZONAS FRANCAS Y LOS
PAÍSES EN DESARROLLO
Efrén Areskurrinaga, Xabier Barrutia y Elena Martinez
Universidad: Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea.
1. INTRODUCCION
Las zonas francas industriales han sido utilizadas tradicionalmente por las empresas
transnacionales para mejorar la eficiencia de sus cadenas de producción. Al mismo
tiempo, los países del Sur veían en ellas un camino hacia el desarrollo, lo que ha
estimulado el aumento de los flujos de IED a escala internacional.
Los países en vías de desarrollo suelen entrar en las cadenas de valor y en los clusters
por abajo, haciendo ensamblajes que requieren mano de obra poco cualificada,
utilizando para ello las zonas francas industriales. Gradualmente, pueden ir ascendiendo
a lo largo de la cadena para incrementar sus rentas o hacer frente a las presiones
competitivas. Posteriormente, pueden pasar a la producción de componentes críticos,
para terminar al final en la etapa más elevada que es la innovación. Sin embargo, este
proceso entraña una gran dificultad y debe ir acompañado de una activa política
industrial, que trascienda a los meros incentivos fiscales y financieros. Es necesaria una
estrategia integral de desarrollo de la competitividad.
Además los cambios en el escenario internacional hacen necesaria una nueva
aproximación a esta realidad. Así, el nuevo marco regulador para el comercio de textiles
y vestido, los avances en los procesos de integración regional, y el creciente
protagonismo de China tanto en los flujos globales de IED como en la proliferación de
un tipo muy particular de zona franca, suponen un desafío para las zonas francas
preexistentes en los países del Sur.
Este trabajo estudia, por una parte, las estrategias de localización de las transnacionales
y los límites que presenta la utilización de zonas francas industriales (ZFI) como
estrategia de desarrollo para los países del Sur. Dentro de estas localizaciones destaca
por su importancia cuantitativa el caso de China. En este país la apertura de las fronteras
al capital exterior ha supuesto la proliferación de áreas donde se aplica una política
económica especial.
Por último, se evalúan las consecuencias que sobre estas zonas francas industriales
tendrán los cambios en curso en el marco regulador de los intercambios comerciales
multilaterales en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
2
2. ESTRATEGIAS DE LOCALIZACIÓN: LOS LIMITES DE LA
DESLOCALIZACION
Estrategias de localización de las ETNs y los Sistemas Internacionales de
Producción
Las empresas transnacionales pueden buscar con sus IED el acceso a mercados. En este
caso, el interés de las empresas suele ser grande y la posición negociadora de los
gobiernos suele ser fuerte. Por otra parte, las transnacionales buscan situar los
componentes de la cadena de valor (Tabla 1) en localizaciones diferentes. De este modo
se constituyen los Sistemas Internacionales de Producción.
Tabla 1: La cadena de valor de los sectores productivos
TECNOLOGÍA PRODUCCIÓN MARKETING
Diseño
Investigación y Desarrollo
Organización
Tecnología de producto
Tecnología de proceso
Formación
Logística abastecimientos
Producción de módulos
Producción de sistemas
Ensamblaje final
Control de calidad
Empaquetado
Gestión de inventarios
Logística de distribución
Ventas al por mayor
Ventas al por menor
Publicidad
Gestión de marcas
Servicios post-venta
Fuente: World Investment Report 2002, pag 123.
Las ETNs pueden controlar la cadena de producción dominando los puntos clave en
cada caso. Por ejemplo, en el sector de los semiconductores o en la electrónica, la
tecnología es clave. En cambio, en el caso de muchos bienes de consumo el marketing
es fundamental. Así, las empresas adelantadas del sector de la confección controlan el
sector mediante el dominio de la distribución y el diseño.
La cadena de valor es cada vez más divisible y está cada vez más fragmentada (anexo
2). Por una parte, las transnacionales localizan las fases de alto valor añadido allí donde
se encuentran los factores de producción adelantados. En este caso nos encontramos
ante una performance company. Por ejemplo, Nokia creó una filial en suelo sueco para
beneficiarse del sistema de innovación de Ericsson. En estos casos, la filial de la
multinacional suele estar integrada en el nuevo entorno, establece vínculos con las
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empresas de alrededor, buena parte del equipo directivo pertenece al país receptor y la
filial a menudo tiene autonomía o poder de decisión en bastantes materias.
Por otra parte, las ETNs localizan las fases de producción maduras o intensivas en mano
de obra no cualificada en los países del Sur, donde los costes salariales son muy
inferiores en comparación con los países industrializados. Las inversiones extranjeras
directas son sólo uno de los mecanismos posibles para controlar los sistemas
internacionales de producción. Así, las ETNs pueden también articular el sistema de
producción mediante otras formas de relación que no conllevan participación
accionarial: subcontratación, franquicias, licencias, etc. Estas últimas también se
denominan nuevas formas de inversión. Nike no posee plantas de producción de calzado
en Asia, pero tiene una amplia red de subcontratados en ese territorio.
Cuando las ETNs buscan bajos costes salariales suelen establecer muchos menos
vínculos con el entorno. Los informes anuales de UNCTAD, Trade and Development
Report, han señalado repetidamente el poco éxito de México. Este, si bien exporta gran
cantidad de manufacturas de alto contenido tecnológico, importa a su vez gran cantidad
de los inputs requeridos para su producción. Con lo cual, el valor añadido aportado por
México resulta pequeño.
Los conceptos de Desarrollo y Competitividad
El concepto tradicional de desarrollo hacía referencia exclusivamente a la renta per
capita de cada país. En cambio, en la década de los 1990, de la mano del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), surgió el concepto de Desarrollo Humano.
Este concepto hace referencia, además del nivel medio de renta per capita, a su
distribución y al nivel de salud y alfabetización de la población. Así obtenemos una
radiografía más adecuada de la realidad.
El cambio es también o especialmente filosófico. Un crecimiento sin distribución carece
de objeto. Asimismo, en el concepto de Desarrollo Humano subyace la tesis de que
eficiencia y equidad, lejos de ser incompatibles, se necesitan o complementan. Las
desigualdades y el bajo nivel de alfabetización estrangulan el crecimiento.
El concepto de competitividad, que surgió en la literatura económica en la década de
1950, al principio estuvo referido al ámbito de la empresa. Más tarde, este concepto se
ha extendido también a países y sectores económicos. La definición más usada es la de
la OCDE, según esta, un país es competitivo cuando es capaz de ofertar productos y
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servicios competitivos en los mercados internacionales y, a la vez, consigue que la renta
real de sus habitantes tenga un incremento continuado.
Tradicionalmente, se ha considerado que la competitividad se reflejaba en los precios y
costes relativos de los países. Los precios relativos internacionales son recogidos por el
tipo de cambio real. Pero para que la comparación sea válida los precios tienen que
reflejar adecuadamente los costes de cada país (costes salariales, materias primas,...) y
los productos de los diferentes países tienen que ser homogéneos.
Esto último cada vez es menos cierto. Las empresas tienden a competir cada vez más,
más que en precio, diferenciando el producto. Hoy en día los factores decisivos de
competitividad son: la tecnología, el capital humano, las marcas, etc. Debido a esta
complejidad del concepto de competitividad, los diferentes índices de competitividad
suelen utilizar más de una variable. Algunos se fijan en los factores que determinan la
competitividad (ex ante): tecnología, costes laborales, etc. Entre estos el más famoso es
el Global Competitiveness Report del World Management Forum. En cambio, otros se
fijan en los resultados, por ejemplo, la cuota de mercado mundial que va logrando cada
país. Por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Industrial correspondiente a
2002/2003 de la ONUDI inauguró un nuevo índice de competitividad: el índice de
Rendimiento Industrial Competitivo (RIC/CIP Index).
Los factores de competitividad se suelen concentrar en unos determinados lugares y las
economías de aglomeración son cruciales para la competitividad. En este punto
coinciden la literatura de los Sistemas Nacionales de Innovación y los estudios de
clusters. Ello queda reflejado en el diamante del profesor Michael Porter, que en 1990
publicó el influyente libro La ventaja competitiva de las naciones.
Así, en cada localidad tenemos unos factores de competitividad determinados (4):
condiciones de factores; una estrategia, estructura y rivalidad entre compañías; unos
sectores relacionados y auxiliares; y unas condiciones de demanda. Por último, pero no
en importancia, el estado o sector público tiene un papel decisivo, a pesar de la opinión
de Porter no excesivamente partidaria de la participación estatal. La política industrial
es más requerida cuanto menor es el nivel de desarrollo, puesto que entonces existen
más fallos de mercado. Asimismo, siguiendo a Dunning, en esta época de mayor
globalización, la necesidad de la política industrial ha repuntado también para los países
más adelantados (Dunning, 1997).
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En cuanto a los factores de producción, los más importantes no serían los heredados
como una mano de obra barata, sino los construidos como las infraestructuras o la
tecnología. A su vez, el factor clave que enfatiza Porter son las industrias relacionadas y
auxiliares que ofrece el entorno. Este factor concreto del diamante serían los clusters,
aunque según Porter los mismos se entienden mejor como producto de los cuatro
factores del diamante (Porter, 1998).
Este es el factor que se contrapone a la fragmentación de la cadena de valor. Hasta hoy,
según la consultora McKinsey, el 87% de las Inversiones Extranjeras Directas tenía
como objeto el acceso a mercados y no el abaratar los costes de producción. Este hecho
puede estar cambiando debido a la disminución de los costes de transporte y a Internet.
Ello puede incrementar mucho el outsourcing (The Economist 2004). De todas formas,
hay que distinguir entre sectores, ya que los clusters tienen diferente importancia en
ellos.
Tecnología, clusters y cadenas de valor
La tecnología es el factor clave para competir hoy en día. En este sentido, China, entre
otros países en desarrollo, ha avanzado notablemente. Así, sus exportaciones de alto
contenido tecnológico han crecido considerablemente. Ha pasado de ocupar el puesto 39
en el índice RIC de la ONUDI en 1980 al puesto 24 en el 2000.
De todas formas, estos datos tienen que ser matizados por varios motivos. Para
empezar, la distinción entre industrias de alta tecnología y aquellas que no lo son es
inadecuada. Algunos procesos en los sectores de alta tecnología son meros ensamblajes
que requieren poca cualificación de la mano de obra. Por eso, a veces se toma como más
representativo lo ocurrido con el comercio de nivel tecnológico medio. Asimismo, los
países industrializados siguen predominando en los sectores supuestamente bajos en
tecnología. Esto es así porque en realidad estos sectores son más complejos de lo que se
cree. Aparte de los gastos en I+D, un sector tiene otras vías de actualización como son
la compra de tecnología a otros sectores, el diseño, la ingeniería, y el esfuerzo realizado
en el ámbito de la gestión y del capital relacional. Así, los clusters son factores de
competitividad decisivos en sectores como el mueble o los juguetes, como lo demuestra
el ejemplo de Emilia Romagna.
También es importante la cercanía geográfica en sectores como el de la confección.
Dicha cadena de valor está dominada por el marketing o la distribución y las marcas. En
6
él las revoluciones experimentadas en el ámbito de la logística hacen que los
distribuidores exijan a los productores entregas a muy corto plazo. Ello ha hecho, por
ejemplo, que los Estados Unidos importen cada vez menos de Asia y cada vez más de
América Latina y el Caribe (Abernathy et al, 2004). Asimismo, la disponibilidad en el
entorno de una industria textil de calidad es un factor clave de competitividad. La
fragmentación del eslabón de la confección ha sido debida principalmente al sistema de
cuotas establecido dentro de la OMC.
Por otra parte, la producción de bienes con contenido tecnológico por parte de un país
puede ser debida a dos factores. Puede ser fruto de un desarrollo tecnológico propio o
producto de la importación de tecnología. En un mundo idílico en el que no existen
fallos de mercado, dicha disyuntiva es irrelevante. Sin embargo, en el mundo real, un
escaso esfuerzo propio en I+D repercute en una dependencia tecnológica y en una más
difícil ascensión en las cadenas de valor. En el caso de China la tecnología es
esencialmente extranjera. Dos terceras partes de las importaciones chinas de productos
de alta tecnología y tres cuartas partes de las exportaciones son debidas a empresas
extranjeras que han invertido en China. Asimismo, muchas operaciones realizadas en
China son meros ensamblajes, en los que el país se aprovecha de su mano de obra barata
y de la subvaloración del yuan (Dinero 2005). Así, en este ámbito a China le queda la
importante tarea de ascender en la cadena de valor.
Inicio por abajo y ascensión en la cadena de valor
Los países en vías de desarrollo suelen entrar en las cadenas de valor y en los clusters
por abajo, haciendo ensamblajes que requieren mano de obra poco cualificada. Luego,
gradualmente, pueden ir ascendiendo a lo largo de la cadena para incrementar sus rentas
o hacer frente a las presiones competitivas. Posteriormente, pueden pasar a la
producción de componentes críticos, para terminar al final en la etapa más elevada que
es la innovación.
Hay cuatro formas de mejora (Humphrey y Schmitz, 2002, 1020-1):
1. Mejora de los procesos productivos. Se puede mejorar la forma de hacer las cosas.
2. Mejora de productos. Se pueden ofrecer productos de mayor valor añadido.
3. Mejora de funciones. Empresas limitadas en un sector al ámbito de la producción,
pueden extender su actividad al campo del diseño o de la distribución y las marcas.
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4. Mejoras inter-sectoriales Empresas de determinados clusters pueden introducirse en
otras cadenas de valor diferentes pero relacionadas. Por ejemplo, el conocimiento
adquirido en la producción de televisores puede ser utilizado para abrirse paso en el
sector de los ordenadores. Esta es la experiencia de Taiwan. Este es el grado superior
entre todas las mejoras que se pueden dar.
La permanencia en una cadena de valor, según Gereffi, da oportunidades para aprender
y aplicar así estas mejoras, como ejemplo el sector textil de Asia del Este, donde la
progresión se habría producido en cuatro etapas –(ONUDI, 2002):
1. Ensamblado de productos importados (generalmente en las zonas de elaboración
de productos de exportación cercanas a puertos importantes).
2. Fabricación de equipo de marca u Original Equipment Manufacture (OEM).
Producción para empresas transnacionales (las especificaciones relativas al diseño
proceden de una empresa extranjera, que se encarga de la comercialización y la marca).
El proveedor no tiene control sobre la distribución. Una variante es la contratación
mundial de logística.
3. Fabricación con diseño propio. Diseño de productos vendidos con la marca de
empresas extranjeras.
4. Fabricación y venta de productos con marca propia. Esto se denomina Original
Brand Manufacture (OBM).
Así, el primer paso puede consistir en contactar con un productor internacional y
ensamblar productos importados, en virtud de la cláusula 807/9802 del arancel de
aduanas de los Estados Unidos. Esta cláusula no fue recurrida por los productores
asiáticos ya que la gran distancia no compensaba el uso de inputs estadounidenses. El
ensamblaje crea poco valor añadido en la región. Las empresas estadounidenses tienen
poco incentivo para producir muchas cosas fuera del país, ya que los componentes
producidos en USA están exentos de arancel. En este caso, las empresas de los países en
desarrollo tienen pocas relaciones entre sí, los clusters son poco importantes, por
ejemplo, el caso del vestido en las zonas de promoción de exportaciones de la República
Dominicana (Warden, 1999).
El segundo paso es la fabricación de equipo de marca (original equipment manufacture,
OEM). En este caso pasamos de la subcontratación industrial a la comercial,
contactando con minoristas mundiales. Se produce más valor añadido, puesto que la
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empresa del Primer Mundo sólo manda el diseño y a partir de ahí, se produce el paquete
completo. Aquí cobran importancia las relaciones entre los productores locales o los
clusters. Las empresas textiles del Asia oriental, por ejemplo, en el marco de este
sistema de OEM, crearon durante las décadas de 1960 y 1970 su propia red de
proveedores. Es más, pasaron a la producción triangular, esto es, los productores
asiáticos producían en otros países más baratos cuando sus costes salariales eran
elevados, y podían producir por encima de su cuota de producción. Posteriormente,
gracias al aprendizaje realizado en este sistema de OEM, las empresas textiles del Asia
oriental pasaron al diseño y marcas propias, la producción OBM (ONUDI, 2002). El
ejemplo más exitoso es Hong Kong con firmas como Fang Brothers (Dicken, 2003,).
También es el caso de la marca propia turca Mavi Jeans (Tokatli & Kizilgün, 2004).
Sin embargo, otros autores no son tan optimistas. Mientras que el paso de 1 a 2 resulta
menos problemático, posteriores mejoras sí son difíciles. Según Humphrey y Schmitz,
el tipo de inserción en las cadenas de valor globales condiciona la posible mejora del
cluster de producción local. Los países en desarrollo se encuentran insertos en cadenas
de valor cuasi-jerárquicas. En ellas, la ascensión es dificultada por la parte poderosa que
ve la aparición de nuevos competidores como amenaza. A su vez, la pretendida
ascensión también es difícil porque requiere un esfuerzo inversor grande por parte de las
empresas de los países en vías de desarrollo. Así mismo, es necesaria una política
industrial activa. El estado puede ayudar de forma fundamental a mejorar las
infraestructuras, la educación de la población local, etc.
En este último sentido, también el paso de 1 a 2 puede ser problemático. Así, aunque el
TLCAN de 1994 y las devaluaciones del peso facilitaban a México pasar al sistema
OEM, le ha costado mucho por la falta de infraestructuras para aplicar este sistema y la
falta de encadenamientos entre empresas. A su vez, en la República Dominicana y el
Caribe no hay ningún caso de OEM o producción de paquete completo. Esta región
parece haber caído en la trampa del bajo valor añadido (CEPAL, 2004).
En cambio, según la OCDE, China parece estar en condiciones de avanzar en la cadena
de valor porque dispone de un sector textil de calidad y ha estado adquiriendo para este
último maquinaria avanzada en un volumen importante (ver figura 2). Además los
cambios en el marco regulador del comercio de textiles en el marco de la OMC que se
estudiarán en la sección 4 le permitirá ganar importantes cuotas en este mercado
(OCDE, 2004).
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Figura 2. Las importaciones de maquinaria para el sector textil y la confección
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NAS FRANCAS: TIPOS Y EVOLUCION
zonas francas industriales serán los lugares donde
resas transnacionales, que buscan bajos costes labo
r, y las aspiraciones de los países en desarrollo, que
s como una oportunidad no sólo de atraer inversi
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la región o el país1.
zonas francas industriales forman parte de un con
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confluyan los intereses de las
rales al tiempo que un trato de
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ón extranjera y de creación de
tegia de desarrollo económico
cepto más amplio que la OIT
trataría de una realidad que se
o, a su proliferación y a su
pladas.
rocesamiento de exportaciones
la misma. Para la actividad
o libre o puerto franco y que
resenta a las zonas francas como vos sociales”. Boletín CZFA, octubre
10
comprendería una ciudad entera o jurisdicción (por ejemplo, Hong Kong). Para el sector
servicios existirían diferentes tipos de zona entre las que se encuentran las zonas de
procesamiento de información, zonas de servicios financieros (banca off-shore, seguros,
etc.) y zona comercial libre que comprende zonas de almacenaje para la reexportación.
En el sector de manufacturas se diferencian tres tipos. Las zonas económicas especiales,
de las que el principal país representativo es China y que abarcan una región o provincia
entera. Un segundo tipo considerado serán las zonas francas industriales que
comprenden un parque industrial o enclave y son las que mejor reflejan la situación para
el caso de América Latina y Caribe y, por último, zonas de empresas que comprenden
una parte o la totalidad de una ciudad cuyo objetivo es el desarrollo de PyMEs en áreas
deprimidas.
Según la definición de la OIT2 las zonas francas industriales serán “zonas industriales
dotadas de incentivos especiales para atraer a los inversores extranjeros, en las que los
materiales de importación se someten a un cierto grado de proceso industrial antes de
ser de nuevo exportados”. Como se aprecia en esta definición ya no se contempla la
naturaleza de enclave o de área aislada y cercada que a menudo nos encontramos en
algunas definiciones, ya que en la actualidad muchas de las zonas francas no se ajustan
a este modelo. Como hemos visto pueden constituir grandes áreas, toda una ciudad,
provincia o región.
Los dos puntos básicos que debe contener necesariamente la definición de zona franca
industrial deben ser el referido a los diferentes incentivos de los que se dota a las
empresas ahí asentadas, así como la preeminente actividad exportadora de las mismas.
Sobre los incentivos, debemos tener en cuenta que engloban un conjunto más o menos
extenso de ventajas, no solamente referidas a cuestiones impositivas o “contribuciones
financieras” que el gobierno correspondiente otorgue a las empresas sino también, en
muchos casos, a la posibilidad de aplicar una legislación más laxa en temas
concernientes a derecho laboral o medioambiental, entre otros. A este respecto, el nuevo
panorama derivado de las nuevas disposiciones de la OMC en lo referente al Acuerdo
sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias supone una nueva situación donde las
exenciones fiscales y la aplicación de incentivos a las empresas extranjeras por parte de
los gobiernos deberán cambiar para ajustarse a la nueva situación.
2 Documento TMEPZ/1998 de la OIT
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En lo referente a la actividad exportadora de las empresas asentadas o ligadas al
desarrollo de las zonas francas, habrá de considerarse que para muchos países la
producción de las zonas francas se dirige casi en exclusiva a un único mercado (el
mercado estadounidense para las ZFI del Caribe, por ejemplo), situación que hace
depender en gran manera el desarrollo de estas zonas de la evolución o decisiones que
se tomen en mercado de destino.
También es necesario tener en cuenta el caso específico de China. Aunque muchas
empresas se ven atraídas por los menores costes laborales y de producción en este país,
cada vez es más evidente que la posibilidad de introducirse en su mercado interno, de
gran tamaño y potencial, constituye uno de los elementos clave a la hora de decidir
invertir en este país.
Uno de los grandes retos a los que se enfrentan las ZFI a escala internacional es que las
nuevas características de la competencia internacional como consecuencia de los
cambios en el marco regulador no derive en un juego de suma cero, esto es, que la
mayor importancia de China como principal exportador y creador de puestos de trabajo
en algunas ramas del sector industrial, como por ejemplo el sector textil, no vaya en
perjuicio de las ZFI existentes. En algunos países de América Latina y Caribe ya se ha
experimentado una disminución en el número de empresas y puestos de trabajo creados
en las ZFI. Esto ha hecho que algunas de las ZFI de América latina y Caribe se han
puesto en contacto con el gobierno chino para proponerles acuerdos de cooperación
ofreciéndoles como moneda de cambio el acceso preferencial al mercado
estadounidense. Una frase resume bien cómo ven las autoridades chinas esta relación:
“América Latina no tiene telas ni fibras, pero sí tiene acceso, pero China tiene las telas
pero no el acceso. China podría beneficiarse de invertir en América Latina”3. De estas
palabras se podría deducir que la capacidad de negociación de los países “huésped”
determina en gran medida los efectos positivos de las inversiones.
Evolución
En la década de los 70 eran pocos los países que contaban con ZFI en su territorio (unos
25), pero en la actualidad serán más de 116 los países que cuentan con algún tipo de
zona franca4. Para los países en desarrollo ésta ha sido una importante fuente de
recursos (financieros, tecnológicos, etc.); sin embargo, el grado de aprovechamiento ha 3 Resumen de reuniones. Misión de empresarios de Zonas Francas a China. CZFA. 4 Ver World Economic Processing Zones Association (WEPZA)
12
sido desigual5. Las mayores o menores ventajas que pueden suponer para un país en
desarrollo la instalación de ZFI en su territorio, dependerá en buena manera de las
medidas más amplias de política económica que complementen la mera instalación de la
misma, y que supongan un avance en la cadena de valor como se ha señalado
anteriormente. Si bien ésto es cierto, hay que tener en cuenta que un país determinado
puede tener unas características positivas para atraer IED de carácter exógeno como
bien pueden ser su localización geográfica, que le otorga una renta de situación
imposible de desarrollar a través de políticas6.
En cualquier caso, las zonas francas de uno u otro tipo se han utilizado profusamente en
los países en desarrollo y, tal y como se desprende de los datos de la tabla del anexo 1,
suponen la creación de un gran número de puestos de trabajo. De entre todos los países
recogidos en esta tabla destaca por su importancia cuantitativa el caso de China que será
analizado más adelante. En este país entre 1997 y 2002 el empleo en las zonas
económicas especiales y otro tipo de zonas francas se ha duplicado, pasándose de 18 a
30 millones de empleos en apenas 5 años. Para el resto de países tomados en su
conjunto el crecimiento del empleo en las zonas francas no ha sido más moderado,
pasando de 4,5 millones de personas empleadas a más de 13 millones (OIT 2003).
Los sectores predominantes en estas zonas francas destacan por la utilización intensiva
de mano de obra, pero también otros sectores con un mayor contenido tecnológico. Para
los países del Sudeste Asiático y China, la gestión de las zonas francas ha sido más
adecuada y, por ello, los potenciales efectos positivos derivados de la inversión
extranjera se han hecho realidad mediante la transferencia de tecnología y la formación
de la mano de obra.
En esta misma tabla se constata que la mano de obra femenina constituye la mayor parte
del empleo contratado en estas ZFI. No obstante, parece que en aquellas ZFI donde la
producción es más intensiva en trabajo el porcentaje de mujeres es mayor que allí donde
la producción es más intensiva en capital y las tecnologías empleadas más sofisticadas
y, por tanto, la cualificación requerida mayor (UNCTAD, 2004).
El Banco Mundial, institución que durante años promovió la instalación de ZFI en
países en desarrollo afirma que “las zonas francas industriales pueden constituir 5 También hay que tener en cuenta que este tipo de políticas ha sido infructuosa en muchos países subdesarrollados, sobre todo para los Países Menos Adelantados, en los que la inversión extranjera tiene una presencia testimonial 6 Tal y como se refleja en los tratados comerciales firmados en las últimas décadas.
13
instrumentos útiles para promover la exportación. No obstante, para que fomenten el
desarrollo deben establecerse en forma adecuada, ser objeto de una apropiada gestión e
integrarse con otras reformas”, poniéndose en evidencia que “no todas las zonas francas
industriales han sido fuerzas motrices de industrialización y crecimiento económico”
(BM, 1998). Utilizando esta reflexión del Banco Mundial, podemos ver cómo para el
caso de China la constitución de zonas especiales de diverso tipo ha constituido una
verdadera estrategia de desarrollo, al menos para algunas partes del país. Sin embargo,
cabe destacar que los principios del libre mercado y el libre movimiento de mercancías
y capitales no son la base sobre la que se asienta este éxito, al contrario, más bien la
estrategia a largo plazo, la gradualidad y la intervención pública en todas las fases del
proceso son los factores decisivos en esta nueva etapa de la economía China. Pero los
bajos costes laborales, una legislación laboral poco exigente y un mercado potencial de
gran tamaño son, a su vez, elementos clave en la estrategia de localización de las
empresas transnacionales en este país.
Zonas Francas en China:
En China el desarrollo de zonas francas, o más exactamente zonas económicas
especiales (ZEE) tiene su origen en 1979, cuando el gobierno chino decide abrir una
parte de su industria y de su territorio al capital extranjero. Así, en esta fecha se
otorgaron una serie de privilegios a las regiones costeras de Guangdong y Fujian con el
objeto de que experimentasen en el asentamiento de un sistema de desarrollo económico
basado en el mercado. Al mismo tiempo, se asumió que se trataba de un proceso
incierto y era intención del gobierno preservar el resto del territorio de los potenciales
errores o efectos negativos derivados de esta experiencia.
Así se crearon tres ZEE en la provincia de Guangdong frente a Hong Kong (destaca la
de Shenzhen con 327.5 km2) y una frente a Taiwan, en la provincia de Fujian. La
localización de estas zonas no fue casual, puesto que perseguía la entrada de capital
procedente de Hong Kong y Taiwan y además se trataba de zonas costeras con la
apropiada infraestructura portuaria para la exportación de mercancías. Más adelante, en
1988 se establece una quinta ZEE de mayor tamaño en la isla de Hainan.
Estas ZEE contenían un gran número de actividades, que no sólo incluían los
principales sectores económicos, sino también educación, I+D, turismo, cultura,
entretenimiento y residencia, aunque el sector industrial se encontraba en el centro de la
estrategia. Con el tiempo estas zonas económicas especiales se han convertido en “mini-
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sociedades autocontenidas” y encajan con la filosofía de “un país, dos sistemas” (Ge,
W., 1999).
Las ZEE en China han servido como plataforma para la creación de empleo y mejor
utilización de los recursos disponibles, para la formación de capital y transferencia
tecnológica, la expansión del comercio, para acometer reformas económicas de amplio
calado y para abrir la economía China. En éste último aspecto destaca cómo el éxito
obtenido por las primeras ZEE establecidas en el país ha derivado en la implantación de
otro tipo de áreas donde se aplican políticas económicas especiales. Siguiendo la
cronología de Wei Ge (1999) tendríamos en 1984 el establecimiento de 14 ciudades
costeras a lo largo de la costa este, varios cientos de zonas de desarrollo económico y
tecnológico en varios lugares de estas áreas abiertas. Todo ello hace que la práctica
totalidad de la costa este del país se encuentre en la actualidad abierta al exterior. A su
vez ciertas zonas del interior han utilizado el establecimiento de regímenes especiales
para atraer inversión extranjera. Cabe destacar por su importante proyección a futuro la
Nueva Area de Pundong, en Shanghai, llamada a convertirse en un centro comercial y
financiero internacional.
Mapa 1: ZEE en China
Fuente: Handbook of International Economic Statistics
15
4. EL NUEVO MARCO REGULADOR Y SUS EFECTOS EN EL DEARROLLO
DE LAS ZONAS FRANCAS
En los próximos años el contexto en el que se desenvolverán las ZFI cambiará de
manera radical, en parte por la dinámica de competencia por atraer IED en la que se ha
entrado, y también por cambios derivados de un nuevo marco regulador de los
intercambios comerciales a escala internacional, el Acuerdo sobre los Textiles y el
Vestido (ATV) y el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias (ASMC),
ambos en el marco de la OMC.
1. El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV), sucesor del Acuerdo
Multifibras, y su reparto de cuotas y contingentes entre los países en desarrollo, ha
determinado en gran manera la estrategia de localización de las empresas del sector en
los últimos tiempos. La desaparición de este acuerdo a partir del 1 de enero del presente
tendrá como consecuencia que muchas empresas que se han localizado en ciertos países
únicamente por este motivo se desplacen a otros lugares donde otros factores adquirirán
más relevancia (menor coste mano de obra, mejor infraestructura, y proximidad a los
mercados, por ejemplo). Dos ejemplos de países que han experimentado un gran
aumento de exportaciones y producción en el sector textil y que ven peligrar su futuro
son Sri Lanka (50% de las exportaciones del país en 2000) y Bangladesh, casos que
habitualmente se han utilizado para ejemplificar las “bondades” que la instalación de
ZFI tiene sobre el desarrollo económico del país.
¿Hasta qué punto puede influir este cambio de marco regulador en la evolución futura
del sector? Las previsiones más recientes (Nordas (2004), OCDE (2004)) indican que
esta influencia puede ser muy importante y va a transformar el panorama de
localización de las empresas de este sector7. Estos estudios coinciden en señalar que se
va a producir un desplazamiento importante de las localizaciones productivas actuales
hacia dos economías de bajos costos y enorme potencial laboral: China y la India.
En efecto, la ausencia de trabas y contingentes para este tipo de exportaciones permitirá
a estas economías superar con creces sus cuotas de mercado actuales-artificialmente
limitadas por el sistema de cuotas anterior-. Según estimaciones realizadas con modelos
de equilibrio general, estos países van a pasar a alcanzar una cuota muy alta del
mercado tanto norteamericano como europeo, alcanzando en el caso de China por sí 7 Si bien estos efectos van a afectar tanto a los productores del sector de los países del Norte y del Sur, nuestro análisis se va a centrar más sobre los efectos en las otras economías del Sur y sus zonas francas.
16
sola un nivel superior al 50 %. Estas previsiones han sido matizadas en una reciente
publicación del ámbito de la OMC. Según Nordas (2005) la alta integración vertical
existente en el sector textil y la importancia del suministro flexible en tiempo real en el
sector de la ropa, junto con la reducción de aranceles producida en el marco de los
procesos de integración regional, suponen unas características específicas que van a
mitigar la esperada huida masiva de este tipo de localizaciones hacia China y la India.
Así localizaciones más próximas a los mercados de destino como México, el Caribe,
Europa Central y Oriental y Norte de Africa podrán retener con mayor éxito que sus
homónimos del Sur parte de las localizaciones de este tipo sitas en su territorio.
No obstante, en el estudio más matizado de Nordas (2004), China y la India absorben
sin duda la mayor parte de los beneficios del nuevo marco regulador tanto en el
mercado de textiles como en el de ropa. Las mejoras son mayores en el mercado de la
ropa que en los textiles. Así estima que China obtendrá un aumento de su cuota del
mercado estadounidense de ropa superior a un 300 %, pasando del 16 % al 50 % de este
mercado. La India, por su parte, pasa a ser el segundo exportador mundial
experimentando un incremento superior pero pasando del 4 % al 15 %. En el ámbito
europeo los incrementos son más modestos, pero en la misma dirección. China y la
India se perfilan como los principales países exportadores de ropa a la Unión, pero con
un peso menor (del 18 al 29 % para China y del 6 al 9 % para la India) y una variedad
mayor de países relevantes. Destacan, por su proximidad, países de Europa Central y
Oriental y del Norte de Africa.
Además, existe otro factor novedoso relativo al área del Asia Oriental que puede tener
sus consecuencias a este respecto. Nos referimos al acuerdo alcanzado por la ASEAN y
China para crear una zona de libre comercio a partir del año 2010 con los países
originarios de la ASEAN y a partir del 2015 con los restantes miembros. Este acuerdo,
que entrará en vigor el primero de julio del 2005, supone una reducción parcial de los
aranceles entre ambas partes de unos 7000 productos clasificados en dos categorías:
productos ordinarios y sensibles. En la categoría de productos ordinarios el objetivo es
la plena liberalización (arancel cero), mientras que en los productos sensibles hay un
compromiso de reducción pero no la eliminación total y unos plazos transitorios más
largos8. Este acuerdo permitirá, por tanto, tener un importante acceso indirecto al
8 China y los 6 países originarios de la ASEAN se comprometen a reducir al 20 % las tarifas en estos productos antes del 2012 y una reducción mayor de hasta el 5 % no antes de 2018.
17
pujante mercado chino, que puede incentivar nuevas localizaciones en los países de la
ASEAN. Ahora bien, como el sector textil se encuadra en la lista de los productos
sensibles de los diferentes países, la posibilidad de utilizar esta vía indirecta de acceso al
mercado chino es más limitada.
Por su parte, un informe de la OCDE (2004) señala que este nuevo marco regulador
tendrá consecuencias tanto para los países desarrollados como los países en desarrollo.
En esta nueva situación los primeros verán peligrar el mantenimiento de sus actividades
industriales bajo los acuerdos comerciales preferenciales9, pero pueden beneficiarse de
un escenario sin cuotas, desarrollando las capacidades necesarias para adentrarse en los
segmentos de servicios de la cadena de valor como son el diseño y la distribución, y así
evitar que continúe la importante pérdida de empleos de los últimos años.
Mientras que en el caso de los países en desarrollo los efectos son más matizados, con
ganadores y perdedores. Están, por una parte, los productores eficientes de estos
productos, como China, a los que el sistema de cuotas limitaba su expansión e impedía
el desarrollo de toda la cadena de valor desde el cultivo de las fibras hasta la confección.
Estos países tienen ahora la posibilidad de desarrollar en sus territorio toda las fases del
proceso, creando clusters y ganando experiencia en el sector y reduciendo los altos
costes de transporte que el antiguo sistema de cuotas imponía.
En el otro lado se sitúan aquellos países en desarrollo destinatarios de los acuerdos
comerciales preferenciales que se han especializado en el tramo final del proceso de
confección para la re-exportación. Estos países van a resultar perjudicados por la nueva
situación al desaparecer la excepcionalidad que ha permitido su presencia limitada pero
significativa en este sector. Estos países solo lograrán mantener su presencia en el
mercado por medio de algún otro acuerdo preferencial con los países desarrollados
distintos de los vigentes en el sistema de cuotas. Así, los sistemas de preferencia
generalizadas y los acuerdos regionales se presentan como una vía de salida para estos
países. Esta segunda vía tiene la virtud de contar a favor con el factor de la distancia,
muy importante hoy día en el sector de la confección y la distribución de ropa. El caso
del sistema de preferencias generalizadas tiene más problemas para su implementación.
La mayoría de estos países no dispone de producción propia de textiles y debería
importar parte del proceso, complicando mucho la definición de las normas de origen
9 Estos acuerdos consisten en dividir la producción textil de los países industriales en componentes que luego se exportan a un país en desarrollo de costes bajos donde se cosen y se re-exportan al país de origen
18
centrales en este tipo de acuerdos. En este sentido, Oxfam (2004) argumenta a favor de
aligerar la normativa existente en materia de normas de origen para evitar el fuerte
impacto negativo señalado, que de otro modo se producirá en los PMAs en el nuevo
escenario.
El argumento principal de Oxfam (2004) consiste en la pérdida de empleos e ingresos10
que el sistema proteccionista de cuotas ha supuesto para los países del Sur, impidiendo
el desarrollo de este sector clave para el proceso industrializador de los países de
ingresos bajos y la reducción de la pobreza. Y si bien afirma que en general los países
en desarrollo se van beneficiar de este proceso, si no se articulan medidas supletorias
habrá ganadores y perdedores. Así, propone mantener y mejorar los sistemas de
preferencias generalizados existentes para los PMAs afectados y una aplicación más
flexible de las normas de origen que les permita mantenerse en el mercado y obtener los
valiosos ingresos que este tipo de exportaciones suponen en el conjunto de las
exportaciones del país (suponen más del 70% de los ingresos por exportación de
Bangladesh, Pakistan y Camboya).
Además señala que la simple eliminación del sistema de cuotas del ATV no elimina el
conjunto de las medidas proteccionistas vigentes en los países desarrollados. Destacan
la alta protección arancelaria11 existente para los productos textiles (muy superior al del
resto de actividades manufactureras provenientes del Sur),-incluido el escalamiento
arancelario; el uso y abuso de medidas anti-dumping y las estrictas normas de origen
antes citadas. La pervivencia de estas medidas pone en peligro la materialización
efectiva de los supuestos beneficios de la entrada en vigor del ATV en enero de 2005.
2. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC)
también altera el contexto de la competencia de las ZFI. Este acuerdo señala que se
prohíben las subvenciones específicas12 y las subvenciones a la exportación en aquellos
bienes no sujetos al Acuerdo sobre Agricultura, a partir de enero de 2003. Por tanto,
muchos de los incentivos que actualmente se ofrecen a las empresas instaladas en las
ZFI (incentivos a la exportación, incentivos fiscales e incentivos financieros, provisión
de infraestructura o suelo, etc.) quedarán prohibidos para los países miembros de la
10 Del orden de 27 millones de puestos de trabajo y 40.000 millones de $ por las exportaciones perdidas según una estimación del BM y el FMI (2002). 11 Este hecho supone, por ejemplo, que lo que Bangladesh paga en concepto de arancel a los estados Unidos por sus exportaciones es un monto superior a la ayuda que recibe de los Estados Unidos. 12 Se entiende por subvención específica aquella que se otorga a una empresa o un conjunto de empresas de un sector y que no son extensibles al resto de empresas del país o del sector.
19
OMC, ya que adoptan la forma de subvenciones específicas. A día de hoy, esta
reglamentación no afecta a todos los países, sino que este acuerdo prevé la excepción
para una serie de países enumerados en su anexo VII, así como para los Países Menos
Adelantados y aquellos que hayan pedido exenciones en tiempo oportuno (Oficina
Internacional del Trabajo, 2003).
No obstante, en la conferencia ministerial de la OMC de Doha se acordó retrasar la
entrada en vigor de este acuerdo hasta el año 2007 y la adopción de un periodo
transitorio de dos años para la eliminación de las excepciones antes mencionadas. Este
hecho supone un aumento del plazo de transición para adecuarse a la nueva realidad
pero no cabe duda que en breve el número de instrumentos que tienen los países en
desarrollo para atraer la IED hacia sus zonas francas disminuirá.
5. CONCLUSIONES
Los países en desarrollo se encuentran en diferentes etapas de desarrollo de la cadena de
valor. Algunos de ellos han ascendido y han pasado del mero ensamblaje a la
producción de paquete completo, desarrollando en este sentido clusters en algunos
sectores productivos, como es el caso del textil y la confección para los países del
Sudeste asiático. En los casos más exitosos, los países han llegado a desarrollar marcas
propias y a controlar la distribución. Otros países en desarrollo, en cambio, se
encuentran atrapados en la trampa del “bajo valor añadido” (CEPAL, 2004).
La mejora de los resultados depende en buena medida de la política industrial aplicada
por cada país. En los casos más exitosos las zonas francas industriales han constituido
una parte más de una estrategia más completa donde se recogen medidas estructurales
como, por ejemplo, política educativa, selección de campeones, proteccionismo
selectivo, política de clusters, etc. Aunque no todas estas medidas serán viables en el
nuevo escenario normativo de corte liberal, el éxito en este tipo de estrategias requiere
del concurso de todas ellas. La política de clusters es un tipo de medida válida en el
nuevo escenario, y defendida incluso por el pensamiento liberal y que, a nuestro juicio,
puede constituir una estrategia adecuada, siempre y cuando se acompañe de una
actuación decidida por parte del Estado en las áreas antes mencionadas. Nos
encontramos pues, con una alternativa posible a las propuestas políticas actuales de
“arruinar al vecino” donde el factor de competitividad estriba en incentivos basados en
la rebaja de los costes salariales y de la legislación laboral y medioambiental.
20
Además las condiciones de competitividad que presenta la economía china en la
actualidad son muy difícilmente replicables en base a un mayor número de incentivos
en las dimensiones señaladas. Las ventajas de localización de las ZEE y otras zonas
especiales chinas comprenden un conjunto de elementos que van más allá de lo
comentado anteriormente pues debe añadirse el potencial de mercado interior y la
actuación decidida por parte del gobierno chino en la consolidación de un modelo
industrial que impulsa los clusters.
Finalmente, los cambios en el marco regulador señalados a lo largo de este trabajo
refuerzan la posición competitiva china en el mercado internacional de productos
textiles y vestido. Las estimaciones realizadas sobre el impacto en el mercado de textil y
vestido de esos cambios normativos otorgan un crecimiento importantísimo de las cuota
de mercado de los productos indios, y sobre todo chinos. Al mismo tiempo suponen una
amenaza real a los exiguos mercados ganados por algunos países atrasados en el
anterior marco normativo, si no se articulan medidas en sentido como son los acuerdos
comerciales preferenciales, los acuerdos regionales de integración y una utilización más
flexible de las normas de origen.
21
ANEXO 1
País Nº zonas (2000-2003)
Empleo Total %Mujeres sobre
el total de
empleo
Principales sectores de producción
Exportaciones de las
zonas francas/total de
exportaciones
Africa
Cabo Verde
Kenya
Malawi
Mauritania
Asia
Bangladesh
China
Rep. de Corea
Malasia
Pakistan
Filipinas
Sri Lanka
América Latina y Caribe
Rep. Dominicana
Guatemala
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
127
749
3342
1.690.769
1.141
27.148
29.000
83.609
36.824.231
2.121.000
30.000.00013
39.000
322.000
410.540
820.960
461.033
2.779.094
181.130
69.200
106.457
20.000
1.906.064
40.000
88
60
51
66
62
-
70
54
82
74
78
53
70
67
90
60
90
Confección, farmaceútico, procesamiento de té
Textil, algodón
Textil/confección, procesamiento de alimentos, calzado deportivo, joyería,
equipamiento médico, óptico y fotográfico
Textil/confección, procesamiento de alimentos, cuero, farmaceútico
Electrónico de alta tecnología, industria TI , farmaceútico
Electrónico de alta tecnología, procesamiento de alimentos, servcios, industria TI,
farmaceútico
Electrónica, química, juguetes, mecánica de precisión, confección, cuero, calzado
deportivo, plástico
Electrónica de alta tecnología, textil, cuero
Textil/confección, productos de caucho
Textiles, servicios
Servicios
Confección, electrónica
Plástico, repuestos, material de embalaje, componentes electrónicos, acero, químico,
confección, productos de madera
Textil
80
77
60
88
83
87
33
80
83
Fuente: ILO database.
13 Las estimaciones realizadas por OIT para China arrojan datos de entre 20 y 40 millones y por ello se utiliza la cifra de 30 millones.
22
ANEXO 2 Cadenas de producción del sector textil, automovilístico y electrónico
Vestido
Intensivo en capital Intensivo en trabajo Intermedio
Fuente: Hayter (1997)
Automóvil
Procesos transferidos
Microelectrónica
Manufactura partes carrocería
Producción de herramientas
Circuitos diseñados y fotografiados
Trabajo de fundición
Producción de componentes
Motor y maquinaria de transmisión
Producción de fibra, natural o sintética
Circuitos grabados en placas
Producción de hilo
Producción de telas
Producción de vestido
Ensamblaje de carrocería
Ajustado y ensamblaje final
Placas divididas en chips
habitualmente al Tercer Mundo
Chips unidos aplacas de circuitos
Chips cocidos yrecubiertos
Chips testadosChips ensamblados en productos
24
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