el municipio: estudio sobre un modelo de gestiÓn gerencial
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V SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOSPARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
9 Y 10 de Octubre de 2003
EL MUNICIPIO: ESTUDIO SOBRE UN MODELO DEGESTIÓN GERENCIAL
Autor: María Eugenia Salinas
INTRODUCCIÓN
A partir del proceso de reforma del Estado, en Argentina, se presenta un nuevo interés por lo
local y la gestión municipal. La teoría de la transición, que comenzó a aplicarse a partir de la década
de los `80, comenzó a rescatar lo local poniendo el acento en la necesidad de descentralizar y
mejorar la participación municipal como uno de los factores necesarios para la consolidación del
régimen democrático. Desde ese momento comienza a modificarse el modelo municipal tradicional,
administrativo y de relación pasiva con el desarrollo.
La descentralización implica no sólo una transferencia de competencias y cargas sino que
también representa una adquisición de nuevas responsabilidades desde lo administrativo, lo político,
lo económico y lo social.
El fortalecimiento del municipio, entendido como la asignación de mayor cantidad de poder
real para ejercer un conjunto de funciones que le son asignadas a través de la descentralización,
necesita de una estructura organizacional que permita la toma de decisiones de manera eficiente y
concertada y que implique la mayor satisfacción de las necesidades internas (de la institución) y
externas (de la comunidad) con el mejor uso de los recursos (materiales y humanos), los cuales son
escasos.
La estructura ejecutiva municipal en Argentina se caracteriza por tener una forma piramidal,
muy jerarquizada y de alto grado de concentración del poder decisional que va en contra de la
eficiencia que proponen los nuevos esquemas organizacionales que privilegian la descentralización y la
eficacia. Los retos que representa la descentralización y la búsqueda de la eficacia ha llevado a otros
países de América y Europa a desarrollar formas de gestión alternativas a la administración
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burocrática tradicional tomando elementos de la nueva gestión pública y aplicando una gestión de tipo
gerencial.
Analizados los resultados de las gestiones municipales de gobierno en la provincia argentina
de Mendoza, a partir del retorno a la democracia, se evidenciaron graves falencias legislativas,
organizativas, administrativas y ejecutivas. Esto está íntimamente ligado a nuestros sistemas de
partidos políticos y sistema electoral, los que permiten que el gobierno local caiga en manos de
personas que, muchas veces, no poseen los requisitos o no reúnen las capacidades necesarias.
Lo anterior, implica un cambio de actitud, un cambio en la cultura política imperante, que de
lugar a un modo de pensar más amplio que, en definitiva, obraría a favor de la comunidad y de los
mismos partidos. Hoy en día, la población premia la capacidad y la rapidez en las respuestas con bajo
costo social.
El interés por la modernización de la gestión local se basa, en suma, en las nuevas
responsabilidades que han adquirido los gobiernos locales, las cuales le hacen enfrentarse a campos
de decisión cada vez más amplios. Para solucionar este punto se hace necesario recurrir a la regla de
la eficacia administrativa o administración estratégica, que requiere grandes cantidades de
información, comunicación inter e intradependencias y celeridad en la toma de decisiones, entre otras
cosas. Para conjugar eficacia con democracia en el ejercicio de la función gubernativa se podría
proceder a la adaptación de los sistemas vigentes con aquéllos que han dado lugar a logros positivos
en el extranjero, sobre todo en España.
PRIMERA PARTE
Capítulo uno
1. El régimen municipal.
1.1. Definición de régimen municipal.
Para dar una pauta de lo que debemos entender por régimen municipal, la autora del
presente estudio propone hacer una diferenciación entre régimen local y gestión local1. Cuando se
habla de régimen se hace referencia a los entes territoriales presentes en un país y el sistema o forma
de gobierno imperante en ese país en relación con lo local. En cambio, cuando se habla de gestión, se
hace referencia al conjunto de facultades o potestades de naturaleza pública lo que lleva implícito la
existencia de órganos competentes para el ejercicio de esas facultades. Entonces, el régimen, como
forma de organización, se relaciona con los órganos locales, en tanto que la gestión, se relaciona con
la forma de administración de las políticas municipales, su aplicación y su control.
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1.2. Regímenes municipales contemporáneos en Europa. El sistema español.
El régimen local español encuadra dentro de los denominados como sistema bicameral
europeo2.
Este sistema se caracteriza por poseer dos organismos colegiados y uno unipersonal, dotados
de personalidad propia.
A partir de la sanción de la constitución española en 1.978 y de acuerdo con La Ley nº 7, de
“Bases Reguladoras para el Régimen Local”, del 2 de abril de 1.985, que reglamenta a la constitución
en lo concerniente a la organización local, encontramos en España, los siguientes órganos:
Ø Ayuntamiento (Cámara Mayor): es el organismo colegiado más numeroso, cuyos miembros
son elegidos por voto popular.
La Ley nº 7, antes mencionada, especifica en su capítulo II – artículo 19º que: “el gobierno y
la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen con el régimen de
Concejo Abierto3, corresponden al Ayuntamiento, integrado por el “alcalde” y los “concejales”. Los
concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el alcalde es elegido
por los concejales o por los vecinos; todo ello en los términos que establezca la legislación electoral
general”.
Según Zuccherino4, el Ayuntamiento es el organismo legislativo municipal.
Ø Pleno de la Corporación: según Ramón Parada5, especie de Parlamento que controla el
ejercicio de los poderes del Alcalde. Es el órgano integrado por todos los concejales y presidido por el
Alcalde.
Si bien sus funciones son establecidas en el artículo 22º de la Ley nº 7/85, básicamente
corresponde a este organismo el control y la fiscalización de los órganos de gobierno; los acuerdos
relativos a la participación en organismos supramunicipales; alteración, creación o supresión de
municipios, capitalidades, órganos concentrados; cambio de nombre, bandera, enseñas y escudo, etc..
Además, posee relevantes funciones relacionadas con la aprobación y modificación del presupuesto,
de los Reglamentos orgánicos y ordenanzas; la aprobación de la plantilla de personal y de la relación
de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas
1 Nota: el tema referido a la gestión local y estilos de gestión como forma de manejar internamente las políticas municipales,será tratado en la segunda parte del presente trabajo.
2 ZUCCHERINO, Ricardo Miguel. Op. Cit.. Pág. 77
3 Nota: El régimen de Concejo Abierto se presenta cuando, a causa de la organización en pequeña escala de un municipio y suescasa población, se da la inexistencia de órganos colegiados representativos de los electores y donde todos los vecinos sereúnen en una asamblea vecinal que resuelve sus propios problemas. De acuerdo con el artículo 29º de la Ley nº 7/85,funcionan en Concejo Abierto los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con estesingular régimen de gobierno y administración. La constitución en Concejo Abierto de los Municipios requiere petición de lamayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por laComunidad Autónoma.
4 Ibidem. Pág. 78.
5 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo (vol.II). Marcial Pons. Madrid. 2000. Pág.201.
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de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual; y, en general, todas aquellas
competencias para las que se requiera una mayoría especial o que le sean atribuidas por ley.
Ø Comisión de Gobierno: (presente únicamente en aquellos municipios con una población de
derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento
orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento -artículo 1ºb)-) integrada por el Alcalde y un
número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados
libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.
Las funciones de este cuerpo, descriptas en el artículo 23º de la citada norma legal, son las
de asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y la ejecución de aquellas atribuciones que
el Alcalde u otro órgano municipal le deleguen o le atribuyan las leyes.
Es importante destacar que, de acuerdo con el artículo 20º de la Ley nº 7/85, referido a la
organización municipal, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde6 y el Pleno existen en todos los
Ayuntamientos, mientras que la Comisión de Gobierno existe sólo en los municipios con población de
derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento
orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
La figura del Alcalde7 cobra fundamental importancia, dentro del modelo español y de todos
aquellos que encuadren dentro de este tipo de organización local, ya que este personaje puede ser
categorizado como el órgano de cabecera o presidente municipal, quien oficia como conductor de la
institución municipal y delegado local del estado. En el artículo 21º de la Ley a la que ya nos hemos
referido, se especifica que el Alcalde es el Presidente de la Corporación, quien dirige el gobierno y la
administración municipales y representa al Ayuntamiento, convoca y preside las sesiones del Pleno de
concejales, de la Comisión de Gobierno y cualquier otro órgano municipal, dicta bandos o
disposiciones generales, dispone los gastos y ordena los pagos en el ámbito de sus competencias,
desempeña la jefatura del personal (incluso la de la policía municipal) y por tanto dispone todos los
nombramientos y la sanción de los funcionarios municipales, ejercita acciones judiciales y
administrativas en casos de urgencia, contrata obras y servicios dentro de unos límites y, en general,
ejerce todas las facultades que le atribuyen las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas y/u
otros órganos superiores al municipio y que no estén atribuidas a otros entes municipales.
En lo referente a la organización administrativa territorial, España se encuentra dividida en
cincuenta (50) provincias integradas en diecisiete (17) comunidades autónomas8: Andalucía, Aragón,
Principado de Asturias, Islas Baleares, País Vasco, Canarias, Cantabria, Castilla - La Mancha, Castilla y
6 Nota: los Tenientes de Alcalde son designados y revocados libremente por aquel de entre los miembros de la Comisión deGobierno y, donde esta no exista, de entre los concejales. Estos, sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos devacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde.
En relación con el Municipio argentino, los Tenientes de Alcalde son equiparables a los Secretarios Municipales –autoridadpolítica superior de cada macroárea (Hacienda, Obras Públicas, Gobierno) municipal.
7 Nota: Se ha querido dejar la descripción de la figura del Alcalde para el final por el hecho que es esta figura la que se tornaimportante en este trabajo desde las modificaciones a la estructura local de nuestra provincia, modificaciones que seránexpuestas en la segunda parte de este estudio.
8 Nota: las Comunidades Autónomas pueden estar integradas por una o más Provincias. En el caso de la Comunidad de Madrid,por ejemplo, ésta se halla conformada por una sola Provincia, la de Madrid.
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León, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, La Rioja, Comunidad de Madrid, Región
de Murcia y la Comunidad Foral de Navarra, así como dos Ciudades Autónomas, Ceuta y Melilla.
La aclaración anterior se ha hecho a efectos que el lector pueda comprender el panorama que
representa el régimen local español, que tiene una organización compleja desde dos puntos de vista:
primero, por la cantidad de órganos que encontramos y segundo, por la organización territorial
administrativa, aspecto que pasaremos a describir.
La Constitución de 1.978 permitió dos tipos de Comunidades Autónomas, cada una con
poderes diferentes. Cataluña, País Vasco y Galicia estaban en cierto modo tratadas (ya que no
definidas) como “nacionalidades históricas” y recorrieron una vía más simple para alcanzar la
autonomía. El proceso para otras regiones fue más lento y complicado. Las Comunidades Autónomas
han asumido considerables poderes de autogobierno y aún continúan las negociaciones con el
gobierno central para conseguir mayores competencias.
Cada una de las diecisiete (17) Comunidades Autónomas elige una asamblea legislativa
unicameral, que selecciona a un presidente entre sus propios miembros. Siete de las Comunidades
Autónomas están compuestas por una sola provincia, las otras diez están formadas por dos o más.
Cada una de las provincias (cincuenta en total) tiene un subdelegado de gobierno nombrado por el
Ministro del Interior. Cada una de sus más de 8.000 municipalidades está gobernada por un Concejo,
como ya se dijo anteriormente, elegido popularmente, que a su vez elige a uno de sus miembros
como Alcalde.
Por lo dicho, entonces, el estado español se organiza territorialmente en Municipios, en
Provincias y en Comunidades Autónomas que, de acuerdo con el artículo 137º de la Constitución, son
entidades que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. A su vez, la
Constitución garantiza la autonomía plena de los Municipios, otorgando a éstos personalidad jurídica
plena.
La Ley nº7/85, en su artículo 3º, reconoce como entidades locales territoriales a:
Ø El Municipio;
Ø La Provincia;
Ø Los Cabildos Insulares, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla
en los archipiélagos Balear y Canario;
Ø Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autónomas (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, etc.);
Ø Las Comarcas u otras Entidades que agrupen a varios Municipios, instituidas por las Comunidades
Autónomas;
Ø Las Áreas Metropolitanas;
Ø Las Mancomunidades de Municipios9
Sin embargo, en el artículo 1º, se debela la importancia de las tres primeras entidades antes
nombradas, ya que se declara al Municipio como la entidad básica de la organización territorial
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del Estado y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionaliza
y gestiona con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Así mismo, la
Provincia y, en su caso, la Isla gozan, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses
respectivos.
Para finalizar, se puede mencionar que el avance del régimen local español es una realidad, y
la seriedad con la cual se ha tratado está en artículo 89º de la Ley Reguladora que establece que “el
personal al servicio de las Entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados
en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o
asesoramiento especial”.
De todo el articulado de la norma10, se deduce la intención legislativa de lograr mayor eficacia
administrativa integral, a cuyo fin el Estado tiene la potestad para delegar actividades en los propios
Municipios.
1.3. Los regímenes municipales contemporáneos en América. Sistemas
norteamericanos.
La inquietud por las cuestiones municipales en Estados Unidos es constante y el permanente
perfeccionamiento de sus instituciones es una verdadera preocupación nacional. Como prueba de ello,
surgen a diario diferentes carreras universitarias o terciarias encaminadas a un perfeccionamiento
serio y profundo de quienes están llamados a conducir los destinos de los municipios.
Ya desde el período de dominación inglesa, existían las figuras del alcalde y el concejo. El
concejo era particularmente significativo ya que, elegido por la parte principal de la población de una
ciudad, tenía el manejo efectivo de la administración municipal. Por su parte, el alcalde era nombrado,
según los casos, por el propio concejo o por el gobernador.
En los primeros años posteriores a la declaración de la independencia, la figura del alcalde
sufrió cambios permanentes, pasó a ser un funcionario elegido por voto popular, pero con la aparición
de los llamados “Jefes de Departamento” perdieron relevancia ya que éstos los privaron de funciones
tales como la de policía, limpieza y tránsito, entre otras. Además, el mandato del alcalde era sólo de
un año.
A mediados del siglo XIX, la situación se revirtió y la figura del alcalde salió fortalecida.
Adquirió caracteres de auténtico administrador local, con un mandato extendido a cuatro años y
potestades de nombramiento y remoción de los funcionarios inferiores.
A su vez, el concejo fue modernizándose, fue sustituyendo el sistema bicameral por uno
unicameral. Desaparecieron sus Concejos de los Selectos y de los Comunes, para dar paso a una sola
cámara, reduciéndose el número de sus integrantes, el cual quedó estabilizado.
Al promediar el siglo XX, la figura del alcalde se jerarquizó en detrimento de la del concejo.
9 Nota: se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obrasy servicios determinados de su competencia.10 No debe dejar de aclararse que la norma citada fue modificada en el año 1.999 como corolario del proceso denominado“Pacto Local”, al cual se hará referencia en la Segunda Parte de este trabajo. Las principales modificaciones de la LeyReguladora de las Bases del Régimen Local quedaron recogidas en la Ley 11/1.999.
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Cabe aclarar que el gobierno municipal norteamericano, al igual que el inglés, no es uniforme,
cada Estado de la Unión ha fijado su propia estructura al respecto. Sin embargo, se pueden distinguir
tres sistemas principales que serán detallados más adelante:
Ø Sistema tradicional del Alcalde y el Concejo (mayor – council form), en sus variantes de: a)
alcalde fuerte y concejo débil y, b) alcalde débil y concejo fuerte.
Ø Sistema de la Comisión (commission form).
Ø Sistema de la Comisión y el Manager o Gerente (commission – manager form)11.
1.3.1. Sistema del Alcalde y el Concejo.
Este es el régimen tradicional norteamericano, que data de los tiempos de la dominación
inglesa y que implica que los funcionarios sean elegidos mediante voto popular.
Este régimen tiene, como ya se dijo anteriormente, dos variantes12:
a) el tipo que se caracteriza por la figura del alcalde débil y el concejo fuerte. Fue típico
en la organización municipal imperante en el siglo XIX, pero actualmente ha disminuido su aplicación
siendo confinado a aquellas ciudades que poseen menos de 25.000 habitantes.
En este sistema, un número de funcionarios electivos13 forma el concejo, órgano que posee el
poder administrativo14 y que tiene la facultad de nombrar y remover a los funcionarios de
departamento como así también, disponer en todo lo referente al presupuesto.
En contraposición a lo anterior, las facultades del alcalde son limitadas aunque recaen sobre
éste funciones legislativas y judiciales.
El resultado de esta forma de régimen fue la falta de organización y liderazgo debido a que el
poder y la responsabilidad estaban muy difuminados. La única persona habilitada para coordinar esa
autoridad fragmentada era el jefe o presidente del partido. Ha sido remarcado, de manera certera,
que el precio que éste tuvo que pagar por su servicio fue muy alto, más si se tiene en cuenta que su
gestión no demostró buenos resultados en las ciudades que adoptaron este sistema.
b) el tipo que se caracteriza por la figura del alcalde fuerte y el concejo débil, en el que
la figura del alcalde equivale a la estructura del Departamento Ejecutivo existente en el régimen local
argentino.
11 Nota: a pesar de haber extraído características de varios sistemas municipales europeos y americanos al momento de realizareste estudio, es el sistema norteamericano, que incluye la figura del “manager”, el que se asemeja de un modo más directo a lapropuesta que se desarrollará en este trabajo para nuestro sistema local.
12 Nota: es necesario aclarar que los autores no se ponen de acuerdo al precisar cuál de los dos sistemas (alcalde fuerte -concejo débil y alcalde débil – concejo fuerte) es el de mayor preeminencia y aceptación pero, la mayoría se inclina por el delprimer tipo.
13 La elección de los funcionarios que componen el concejo se realiza por barrios o distritos.
14 En general, la actuación del concejo es por medio de comités.
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Este sistema, que actualmente es encontrado en las grandes ciudades -como Boston, Detroit
y New York- es el que predomina en ciudades que cuentan con una población que supera los 25.000
habitantes -alrededor del 40% de los Municipios de EEUU-.
Varios autores concuerdan en que este sistema ha surgido como una evolución de aquél en el
que la figura fuerte era la del concejo, esto fue así una vez que el alcalde, independientemente
elegido, ganó el poder de veto sobre las ordenanzas del concejo, fortaleciendo, a la vez, su facultad
de nombrar y remover a los funcionarios del departamento y disponer sobre el presupuesto. Al mismo
tiempo, los funcionarios electivos y los comités y comisiones semi-autónomas fueron eliminándose y el
número de los concejales se redujo.
1.3.2. Sistema de la Comisión.
Esta idea que surgió en Galveston15 en los albores del siglo XX (1.901), es encontrada ahora
en sólo alrededor de doscientas (200) ciudades -alrededor del 12% de los Municipios de EEUU- con
más de 10.000 habitantes. Se caracteriza por la administración colegiada del gobierno municipal que
componen cinco integrantes, elegidos mediante sufragio popular, seleccionados de conformidad con
sus méritos.
La idea central del sistema es la concentración del poder y la responsabilidad en un número
de manos restringido y el abandono completo del viejo principio de separación tajante de poderes
característico del antiguo régimen. Todos los poderes municipales se reúnen en una Comisión. Cada
comisario es jefe de un Departamento administrativo y el derecho de legislar se da a la Comisión en
su conjunto. Constituía una vuelta a la forma original del gobierno municipal americano, en que todas
las facultades se concentraban en una misma autoridad.
Lo destacable de este sistema es que la elección se realiza por candidatos y no por partidos y
que, además, sobre ellos pesa el poder de revocatoria o recall para casos de mal cumplimiento, es
decir, que la legislación se somete a la ratificación popular, pudiendo el electorado destituir a los
comisionados cuando así lo decidan. En este sistema, todo el Consejo está sujeto a uno o más
sistemas de intervención popular directa, tales como el recall, que ya se mencionó, el referéndum, la
iniciativa
En general, el mandato de los miembros que componen la comisión se extiende entre dos y
cuatro años y su número oscila entre cuatro (4) y siete (7) miembros.
Sobre los comisionados recae el poder legislativo y ejecutivo. Sirven individualmente como
jefes de las distintas secciones administrativas y suelen elegir entre ellos a un alcalde ceremonial para
que actúe como representante de la comisión sin autoridad ejecutiva.
Con el transcurso de los años, las modalidades impuestas para que la comisión lleve a cabo su
labor han dado lugar a dos variantes dentro del sistema. En la primera de ella, la comisión ejecuta en
conjunto sus funciones normativas y reparte entre sus integrantes las atribuciones de gestión. Esta
15 De acuerdo con Ana María Nieto-Guerrero Lozano, -Los Entes Locales Municipales: entre la Política y laAdministración, editado por el Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2.001, pág.145- el modelo surgido enGalveston es pionero del movimiento a favor de las nuevas tendencias de gestión municipal de principios de siglo XX.
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fue la línea inicial surgida en Galveston. En la otra variante, la comisión realiza todo tipo de funciones
–normativas y de gestión- en forma conjunta.
Para concluir citaremos los caracteres esenciales del régimen que Martins, en su obra “El
municipio contemporáneo”, enunciado por Zuccherino16, resume de la siguiente manera: 1) Los
funcionarios se seleccionan por el sistema del mérito; 2) la elección es por candidatos, y no por
partidos; 3) la legislación se somete a ratificación popular; 4) el electorado puede destituir a los
comisionados en cualquier momento”.
Finalmente, se dirá que el sistema de la Comisión fue completado por el de Gobierno por
Gerente (City Manager), el que constituye un perfeccionamiento del anterior y un desarrollo de la idea
de concentración del poder.
1.3.3. Sistema de la Comisión17 y del Manager o Gerente.
Esta concepción, originaria de los Estados Unidos, y cuya más interesante expresión está
recogida en la Carta de Dayton, Ohio, fue adoptada luego en diversos países –como Irlanda, Italia y
Canadá, por ejemplo– recibiendo, además, el aporte del Primer Congreso Panamericano de
Municipios, reunido en La Habana, Cuba, en 1.938. En esta reunión se dio el apoyo a este sistema,
recomendándolo a la consideración de los Estados americanos.
Este sistema se caracteriza por un gobierno local compuesto de una comisión, que surge del
sufragio del pueblo, y de un gerente o manager, designado por la propia comisión en base a la
idoneidad técnica18, debiendo poseer título universitario.
El modelo, que en este apartado se describe, representa un desafío a la forma tradicional de
gobierno de una ciudad. Este sistema es el más reciente y el que se ha expandido de manera más
acelerada debido a los resultados que ha dado.
Deriva del método de organización de las corporaciones comerciales, el cual estaba en su
apogeo en el primer cuarto del siglo XX; en el que un manager general era el encargado de
administrar y dirigir las actividades que serían llevadas a cabo por medio de un grupo de directores de
quienes él era el responsable.
Cuando el concepto fue llevado al campo de la política municipal y fue aplicado al gobierno de
la ciudad, surgió entonces un pequeño concejo, de tres a nueve miembros, todos elegidos por voto
popular. Este concejo es el encargado de elaborar las ordenanzas, adoptar el presupuesto, decidir la
proporción en que serán aplicadas las tasas y contratar al gerente. El alcalde (si hay uno) tiene el
papel de jefe ceremonial sin autoridad ejecutiva. El gerente de la ciudad (city manager) es el único
16 ZUCCHERINO, Ricardo Miguel. Op. Cit.. Pág. 84.
17 Nota: debe aclararse que, en este punto, se tomarán las expresiones comisión y concejo como sinónimos debido a que losautores norteamericanos utilizan el término “commission”, mientras que los latinos se refieren al mismo concepto con el término“concejo”.18 Nota: se hace importante destacar esta elección del gerente sobre la base de su idoneidad, ya que éste debe ser unespecialista en temas municipales y poseer conocimientos sobre el manejo del municipio en la faz técnica. Los gerentes sonegresados universitarios, siendo la universidad de más prestigio, en tal sentido, la de Harvard. Estos funcionarios estánnucleados en la International City Manager’s Association, entidad destinada al perfeccionamiento e investigación de las técnicasde conducción del instituto municipal.
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jefe ejecutivo, su figura, atribuciones, competencias y facultades son previstas en la carta de la
ciudad19, en la que se especifica, además, que el concejo no interferirá en sus funciones
administrativas. El manager tiene, asimismo, el deber de proporcionar al concejo toda la información
que éste necesite y requiera para resolver asuntos políticos.
El concejo que, como ya se dijo, es el único elegido mediante el voto, actúa en forma
colectiva y sus miembros, en forma individual, no tienen funciones administrativas.
El contrato del manager es indefinido en cuanto al tiempo, y la comisión se reserva el derecho
de hacerlo cesar en cualquier momento que este no cumpla debidamente con sus funciones. A
propósito de funciones, el gerente es el Jefe de todos los servicios, le compete preparar el
presupuesto, nombrar y destituir al personal, dirigir el trabajo de los distintos departamentos
municipales y asistir a las reuniones del concejo en las que sea necesario presentar recomendaciones
o propuestas para decidir sobre asuntos de importancia. Generalmente tiene activa participación en
las discusiones de la Comisión pero no tiene voto.
En ciertas legislaciones se establece que el gerente preside la comisión, pero en otras (más
numerosas) el cuerpo colegiado tiene la facultad de elegir a su propio presidente o alcalde, situación
que ya fue especificada precedentemente.
Este sistema es el resultado de una concordancia entre la nota democrática,
representada por la comisión, y el aspecto eficacia, presente en la figura del manager.
Finalmente, para demostrar cómo este sistema ha sido de gran aceptación debido a sus
buenos resultados, diremos que, si bien fue adoptado primeramente por un número reducido de
ciudades, siendo la primera gran ciudad en aplicarlo Dayton, Ohio, ya en 1.953 el 25% de los
municipios se inclinaba a su favor, en 1.960 ese porcentaje había subido al 60% y, en la actualidad
más de la mitad de las ciudades norteamericanas con una población entre 25.000 y 250.000
habitantes, operan bajo este régimen. La idea está unida a uno de los elementos esenciales del
municipio, esto es, la idoneidad técnica.
1.4. Sistemas latinoamericanos.
En Latinoamérica se ha seguido el criterio presidencialista de gobierno el que ha sido
trasladado a la égida municipal. Argentina, Brasil, Uruguay, entre muchos, han aplicado este régimen
de organización local.
En éste, todo lo inherente a las funciones normativas es encomendado a un organismo
colegiado, que generalmente recibe el nombre de concejo deliberante, departamento deliberativo o
19 La carta de la ciudad es el equivalente a la Ley Orgánica Municipal de Mendoza, República Argentina, sólo que en EstadosUnidos son los propios municipios los que tienen la potestad de dictarse su propia carta orgánica. En 1.872, en Missouri, naciólo que se da en llamar el “municipio a la carta” (debido a una enmienda de la carta Estadual) lo que significaba que losmunicipios que contaran con más de 100.000 habitantes podían dictarse su carta orgánica. Este sistema, conocido como “homerule charter system”, fue adoptado por numerosos Estados.
En nuestro país, la Constitución provincial de San Luis, reconoce, en su artículo 254º, a aquellos municipios que posean más de25.000 habitantes, la facultad de dictar su propia carta orgánica siempre que no se aleje de lo dispuesto por la Constituciónprovincial.
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departamento deliberante. Cabe agregar que la elección de los miembros de este concejo tiene lugar,
en todos los casos, por vía del voto popular20.
Las funciones de gestión están a cargo de un órgano unipersonal, que recibe nombres
diversos, según el estado en que el sistema se aplique – por ejemplo, “intendente” en la Argentina,
“alcalde” en Cuba y Colombia, etc. – y que en todos los casos opera como jefe nato del departamento
ejecutivo.
La figura del “intendente” es muy fuerte en América Latina, ya que, tradicionalmente, los
gobiernos locales se han caracterizado por poseer un tinte paternalista o caudillista. No es objetivo de
este trabajo abundar sobre la figura del caudillo pero sí diremos que la figura del intendente, como
funcionario público, fue instaurada en España en 1.711, inspirada en la original francesa, que
respondía a la necesidad de crear un oficial administrativo ligado a la nueva dinastía de los Borbones y
que estaba dotado de amplias competencias en las provincias ocupadas militarmente, luego fue traída
a Latinoamérica por los Españoles. Al intendente también se le confirieron funciones de gobierno,
hacienda, justicia y defensa. Por lo antedicho, se deduce que en un solo hombre recaían amplias
potestades que, con el correr del tiempo, dieron lugar a una forma de gobierno unipersonal y
autoritaria.
La mayoría de las legislaciones estatuyen su elección por medio del sufragio popular, como en
la Argentina, Brasil y Uruguay, por ejemplo.
SEGUNDA PARTE
Capítulo uno
1. El Municipio ante el desafío de la innovación.
Desde hace más de una década asistimos a una megatendencia universal: el proceso de
descentralización, que encuentra sus fundamentos en la revolución científica y tecnológica; en la
necesidad de encarar la reforma del Estado; en las demandas de la sociedad civil y en las
orientaciones privatizadoras. A partir de estas motivaciones es cuando los gobiernos se convencen
que desde estructuras altamente burocratizadas y centralistas, lentas y costosas, no se puede
enfrentar un mundo que demanda soluciones rápidas y localizadas.
La crisis de las instituciones gubernamentales, como consecuencia de la crisis política,
económica y social de los Estados –sobre todo de los latinoamericanos21- se reflejó en el municipio
que fue perdiendo su rol de gobierno y administración de la comunidad local, degradando su esencia
20 Nota: aquí se debe mencionar que los miembros del concejo generalmente son presentados por un partido y sometidos a laelección popular mediante dos sistemas predominantes: sistema de preferencia popular y sistema de la lista sábana.21 Debe aclararse que en los casos Norteamericano y Europeo, el nivel local se repiensa, no tanto por la crisis de legitimidad,representatividad y eficiencia en las que habían entrado las instituciones republicanas, sino por dar respuesta a las nuevas
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política hasta convertirse en una estructura netamente burocrática prestadora de servicios con alto
costo operativo y baja eficacia administrativa.
Dados los cambios sociales y económicos experimentados a nivel local, como las demandas de
democratización municipal o regional, las formas de organización territorial actuales están cambiando.
El nuevo Estado, para tener una mayor eficacia política y económica, necesita ser más legítimo desde
el ámbito local22.
1.1. El municipio en el marco de la Reforma del Estado argentino.
El cambio y la innovación de las prácticas administrativas en el aparato público son los ejes
rectores de una nueva visión de la administración pública que comienza a ser replanteada a partir de
del proceso de reforma del Estado, iniciado en la Argentina a comienzos de la década de los ’90, y que
va más allá de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y el resultado de las políticas
públicas.
Desde comienzos de la década antes mencionada, se desarrollaron un conjunto de políticas
de reforma que, en sus principios generales, tendieron a: la aplicación de programas de privatización,
desregulación económica y reducción del gasto público; la reforma del aparato público administrativo
y la modificación de la estructura institucional y de la relación Nación-Provincias-Municipios.
Este conjunto de políticas ha transformado el rol del Estado en la Argentina, produciendo una
fuerte transferencia de funciones tanto hacia el mercado (a través de las políticas de privatización y
desregulación económica), hacia el nivel regional (con la constitución de espacios supraregionales
como el Mercosur), hacia dentro del aparato estatal (a través de las políticas de reforma
administrativa, reducción y profesionalización del personal estatal), hacia los Municipios (a través de la
transferencia – de hecho y de derecho – de funciones y competencias que antes se encontraban en
manos de los niveles nacionales y provinciales)23.
Lo interesante y complejo de esta situación es que, si bien el proceso de globalización
económica y la reforma del Estado Nacional tiene varias direcciones, todas tienen efectos directos y
confluyen como nuevos desafíos y problemas para la gestión de los municipios en Argentina.
En este nuevo andamiaje, es fundamental el rol del municipio, en su carácter de expresión
local del Estado, por ser el espacio que intenta ser revitalizado con mayor énfasis a través de las
denominadas políticas de descentralización24. De manera convergente, la necesidad de legitimación de
demandas sociales que ponen al municipio como centro del debate por ser el componente de la administración más cercano ala ciudadanía.
22CALDERON, Fernando y DOS SANTOS, Mario. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina, citado por GARCIA DELGADO,Daniel Nuevos escenarios locales. El cambio de modelo de gestión, en Políticas públicas y desarrollolocal, VANESIA, Juan Carlos (compilador). Pág. 15.
23 ARROYO, Daniel. Estilos de gestión y políticas sociales municipales en Argentina, en GARCIA DELGADO, Daniel(compilador). Pág. 316.
24 Nota: según Daniel Arroyo (Op. Cit. .Pág. 317) el concepto “Municipalización” en el marco de la crisis del Estado se hacontrapuesto tradicionalmente con el concepto de “descentralización” presentando dos miradas diferenciadas respecto delproceso de reforma. En realidad, ambos conceptos hacen referencia a la transferencia de nuevas funciones y competenciashacia los niveles locales.
13
las distintas expresiones políticas genera la promoción de ciertas prácticas participativas de algunos
sectores de la sociedad civil. En principio, éste pareciera ser, para muchos autores, el ámbito
prevalente de la innovación, sin embargo no se toma muy en cuenta la necesidad de responder con
un cambio en las modalidades de gestión local para poder enfrentar la incorporación de mayores
responsabilidades al municipio.
Los procesos descentralizadores, que comprenden, como ya se dijo, la transferencia del poder
de decisión y ejecución de políticas públicas del gobierno central a las entidades municipales, deben
contemplar, al menos, tres aspectos para que se puedan llevar a cabo con mayores resultados:
Ø La transferencia de competencias administrativas;
Ø Los recursos para poder asumir las diversas competencias;
Ø La capacidad política y técnica para tomar decisiones acerca de cómo administrar las funciones y
los recursos descentralizados.
En la Argentina las políticas de descentralización deben ser revitalizadas ya que en muchos
casos, los gobiernos centrales han delegado responsabilidades en gobiernos municipales sin recursos
y con escasa capacidad técnica.
De este modo, se presenta como uno de los grandes ejes de los problemas a resolver aquél
que está vinculado con la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión de los gobiernos
municipales.
1.2. Crisis del modelo municipal tradicional en Argentina.
En los últimos años, se observa la aparición de una nueva escena local. Asistimos al
surgimiento de nuevos escenarios, donde, al mismo tiempo que se observan señales de innovación,
de aumento de las actividades municipales y de las expectativas de la población sobre las mismas,
también se producen fenómenos de declinación y estancamiento de distintas comunas. Por un lado,
se produce una revitalización de la esfera local, y por el otro, el municipio aparece como punto de
condensación de la crisis de mediaciones y de la falta de recursos.
La aparición de estos nuevos escenarios, así como la crisis de un modelo tradicional de
gestión burocrática y clientelar, genera interrogantes sobre las causas que lo promueven y su sentido
último, en especial teniendo en cuenta la tradición centralista característica del Estado Argentino. Es
decir, interrogantes sobre qué fuerzas están gravitando hacia un mayor protagonismo de lo local, en
qué medida estas innovaciones son pura adecuación al ajuste, descarga hacia abajo de tareas y
responsabilidades del Estado nacional y provincial, o en qué medida insinúan perspectivas de gestión
alternativa 25.
Los factores implicados en la reforma del Estado y la globalización han hecho que el municipio
se convierta en receptor directo de la posible protesta ciudadana. Esto es así porque, a la gestión de
los servicios urbanos tradicionales se le unen los de la salud, educación, asistencia a grupos en riesgo,
25 GARCIA DELGADO, Daniel. Nuevos escenarios locales. El cambio de modelo de gestión, en Políticas públicas y
desarrollo local, VANESIA, Juan Carlos (compilador). Pág. 15.
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etc., y a la necesidad de mayores respuestas hacia la comunidad se contrapone una capacidad de
gestión insuficiente y que ha sido puesta en duda por la propia comunidad.
La descentralización y globalización están generando más tareas a resolver por los gobiernos
locales, nuevos desafíos para encarar en lo político, económico y lo social, y están obligando a los
municipios a efectuar un replanteo de su organización, misiones y funciones. Estos procesos están
cuestionando y comenzando a desplazar al anterior modelo municipal tradicional, de carácter
autárquico, administrativo y clientelar. Este cambio reclama la innovación organizativa y político–
institucional, que implique pasar del modelo burocrático–piramidal a uno de tipo gerencial y de
una administración legalista, basada en el derecho administrativo, a una administración estratégica.26
1.3. Proceso de modernización local en España.
Cuando se plantean la reforma y modernización de la administración pública en España es a
partir del retorno a la democracia, es decir, se hace referencia a un proceso iniciado en el año 1.979.
Los municipios, antes de 1.979, padecían problemas comunes: déficit financiero;
anquilosamiento e inercia administrativas; falta de relación con los ciudadanos; carencia de una
perspectiva estratégica y falta de una visión de ciudad.
1.3.1. Primera etapa de la reforma administrativa de las entidades locales.
Esta fase de la reforma fue la que se llevó a cabo a partir de 1.979. Se pusieron en marcha
iniciativas de reforma que no pretendían otra cosa que poner en orden unas administraciones locales
cuyo grado de abandono era considerable.
La democracia y las primeras elecciones municipales de 1.979 produjeron dos cambios que
afectaron el modelo de organización de la administración local diseñado en los años cincuenta.
Primeramente, los ayuntamientos comenzaron a ser administraciones con objetivos políticos, con una
larga lista de cosas para hacer y gran presión por parte de los ciudadanos para que estas cosas se
concretaran. En la mayoría de los municipios faltaba de todo -alcantarillado, espacios verdes,
escuelas, iluminación, etc.- y existía presupuesto suficiente para enfrentar estos desafíos. Los
ciudadanos, además, reclamaban poder participar en la política municipal. En segundo lugar, otro
cambio que introdujo la democracia, fue el de la elección de los políticos por sus ciudadanos para
cumplir con las actuaciones prometidas en los programas electorales. Los políticos, entonces, ya no
sólo se limitaban a ser meros representantes, sino que estaban comprometidos con la maquinaria que
dirigían y debían obtener resultados.
Estos dos hechos, los objetivos políticos y la extracción democrática de los representantes,
llevaron a que fuera necesaria la introducción de grandes cambios, primero realizados en los
Ayuntamientos grandes y luego generalizados a los medianos.
26 Nota: es importante aclarar que se volverá sobre este tema cuando se haga referencia al cambio de modelo de gestión localtradicional.
15
A partir de mediados de los ’80 la actividad local experimentó un fuerte impulso. Como se
dijo, durante esta primera etapa de replanteo de lo local se produjeron cambios que pusieron mayor
énfasis en este nivel de gobierno: se extendió el campo de la acción municipal hacia nuevas
actividades, como las relacionadas con la promoción económica; hubo expansión de los recursos
presupuestarios y se dio importancia a la eficacia en la gestión frente al concepto crecientemente
obsoleto de administración27 tradicional predemocrática.
La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL), del 2 de abril de
1.985, optó por establecer una normativa que respondiera a las necesidades del momento. Estas
necesidades estaban representadas por dos pilares fundamentales: reconocimiento de la autonomía
local y dotación a los municipios de una forma idónea de gobierno, respetando los preceptos
constitucionales establecidos en los artículos 137º (los municipios gozan de autonomía para la gestión
de sus propios intereses), 140º (garantiza autonomía a los municipios; les otorga personalidad
jurídica; establece la elección de las autoridades por los ciudadanos e impone que su gobierno y
administración corresponda a Corporaciones de carácter representativo).
La LRBRL desarrolló, entonces, los principios constitucionales, atribuyendo al Ayuntamiento el
gobierno y administración de los municipios.
Podría decirse que esta Ley sentó las bases de la reorganización local sobre la figura de la
“Corporación”. El Ayuntamiento quedó configurado como una “Corporación de Derecho público” a
través de la cual se institucionaliza la representación de los intereses de los vecinos, ya que sus
miembros son elegidos por éstos.
La normativa estableció un modelo organizativo común y uniforme para todas las entidades
municipales28, a través de las cuales gestionaría sus propios intereses. Como la Constitución de 1.978
no concretó en qué consistían los intereses locales, la LRBRL (art. 25.2) señaló los ámbitos
materiales en que las entidades locales habrían de ejercer sus competencias. En el caso de los
Municipios, es una larga lista que va desde la seguridad y ordenación del tráfico, hasta la educación,
pasando por el urbanismo, los servicios de abastecimiento de agua, alumbrado, limpieza o recogida y
tratamiento de residuos. Pero la misma Ley aclara que “sólo la ley determina las competencias
municipales en las materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los principios
establecidos en el artículo 2º” (art. 25.3).
De esta manera, se recorta la tan mentada autonomía municipal, la cual quedaba en manos
de las leyes sectoriales que fuesen dictando el Estado y las Comunidades Autónomas. Es así como,
desde la aprobación de la LRBRL, han proliferado las leyes autonómicas de régimen local. En esas
leyes se regulan una serie de instrumentos que permitían desconcentrar, encomendar –en régimen de
mandato de Derecho público o encargo- coordinar, cooperar, etc. Pero la verdadera descentralización,
la que supone una transferencia de la titularidad de las competencias, debe realizarse a través de la
27 PABLOS RODRÍGUEZ, José Luis y MORA VIVER, José Ramón. Responsabilidad política y responsabilidad de gestión,
en Política y Gestión Pública: cooperación y conflicto. Edita: Escuela Universitaria de Jovellanos.Gijón, España. 1999
28Debe aclararse que las propias entidades pueden dotarse de una organización complementaria en virtud de lo dispuesto ensus propios reglamentos orgánicos (arts. 20.1), diferenciándose, así, los órganos necesarios –comunes en todos los municipios-y los complementarios –de creación facultativa por éstos-.
16
legislación sectorial. Y ahí es donde ha faltado voluntad política para cumplir el mandato de la máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos29.
Si bien se reconoce que la normativa básica ha dado sus frutos30, también ha sido reconocido
por el propio legislador estatal, en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, del 2 de abril, de
modificación de la LRBRL, que “ni por parte del Estado, ni de las Comunidades Autónomas, el legislar
en los ámbitos materiales señalados en el artículo 25 de dicha Ley, se haya procedido a desarrollar, de
forma sustantiva, la atribución de competencias a los municipios, por lo que durante este período se
ha venido generando un movimiento reivindicativo municipal para la consecución de un nuevo marco
competencial que procure una mayor descentralización hacia los municipios”.
Entonces, ni la atribución de competencias sirve para gestionar autónomamente los intereses
municipales, ni los intereses se especifican claramente. Además, al momento de la reflexión sobre la
modificación de la LRBRL, había finalizado el período en el cual no estaba claro qué se tenía que hacer
y donde estaba el dinero para hacerlo. En la mayoría de los municipios las necesidades más
inmediatas estaban cubiertas y, ante la demanda social de mayores competencias y responsabilidades
públicas, había dejado de ser obvio cuáles tenían que ser las actuaciones municipales y cuál sería la
mejor manera de hacerlo.
Si bien los gobiernos locales, gracias a las normas básicas, habían acreditado su
representatividad, gozado de estabilidad política, permitido la participación ciudadana y desarrollado e
incrementado sus políticas públicas, no significaba esto que dejara de plantearse la necesidad de
cambios y transformaciones en el sistema. Se precisaba la introducción de modificaciones o reformas
para mejorar la gobernabilidad de las entidades locales31.
1.3.2. Segunda etapa de la reforma administrativa de las Entidades locales.
La segunda etapa de la reforma vendría, entonces, de la mano de un proceso de negociación
institucional32 que culminaría en el denominado Pacto Local.
Siguiendo a Rodríguez Álvarez33, dicha reforma –verdadero proceso de fortalecimiento
institucional de los Gobiernos locales- estaría basada en tres cuestiones fundamentales de especial
relevancia si se pretende, por un lado, reforzar la gobernabilidad de los Municipios y diferenciar con
mayor nitidez las funciones de la mayoría y de la oposición municipal, así como evitar o reducir las
29 SALA ARQUER, José Manuel. El pacto local en La Administración y la Gente Nº6, Boletín del Instituto Nacional de
Administración Pública. España. Pág. 6.
30 RODRÍGUEZ ALVAREZ, José Manuel. La reforma del régimen local de 1.999. Editorial Bayer Hermanos S.A. Barcelona.1999. Pág. 39.
31 Ibíd. Pág. 40.
32 Según José Manuel Sala Arquer -Op. Cit. Pág. 3-, las medidas pactadas en 1.998 entre el Estado y la Federación Española deMunicipios y Provincias –las Comunidades Autónomas fueron las grandes ausentes ya que dos terceras partes de las medidasdescentralizadoras reclamadas por las entidades locales afectaban sus competencias- se referían en su mayoría a cuestionesorganizativas e institucionales y sólo una pequeña parte conllevaba a una modificación de la legislación sectorial que era la víapor la que las entidades locales podían recibir nuevas competencias.
33RODRÍGUEZ ALVAREZ, José Manuel. Op. Cit. Pág. 40.
17
oportunidades de obstruccionismo en la responsabilidad de dirección político administrativas del
Alcalde; y, por otro lado, mejorar la fortaleza relativa de los Gobiernos locales en el sistema de
relaciones intergubernamentales:
a) reconsideración de la división de funciones entre el Presidente y el Pleno (ámbito
normativo: LRBRL). El esquema competencial vigente hasta la reforma de 1.999 arrastraba resabios
de la legislación preconstitucional pensada para Ayuntamientos carentes de sustancia política y del
juego entre mayoría y oposición. Pero, en un modelo democrático, la acción del Alcalde no puede
quedar obstaculizada, para gobernar y dirigir la administración municipal, por las potestades
decisorias del Pleno en cuanto a actos administrativos concretos que no son competencia de un
órgano deliberante. Sin embargo, el fortalecimiento institucional del Alcalde debe ser acompañado de
un reforzamiento de las posibilidades de control por parte del Pleno;
b) mejora de la regulación de la moción de censura y la introducción en el sistema político
local de la institución de la “cuestión de confianza” (ámbito normativo: Ley Orgánica del Régimen
Electoral General –en adelante LOREG-).
La cuestión de confianza permite al responsable del ejecutivo acreditar, ante el conjunto de
las fuerzas políticas y ante la opinión pública, los apoyos con que cuenta para su gestión. Y, en caso
de retirada de apoyos, concretar esa retirada.
Esta medida, en el gobierno local, serviría para desatascar situaciones de bloqueo institucional
obligando a la adopción de posturas concretas en el campo del Gobierno municipal;
c) introducción de algún procedimiento que permitiera a las entidades locales acceder al
Tribunal Constitucional para defender su autonomía constitucionalmente garantizada (ámbito
normativo: Ley Orgánica del Tribunal Constitucional –en adelante LOTC-). Hasta el planteamiento del
Pacto Local, los gobiernos locales españoles carecían de medios jurídicos adecuados para reaccionar
frente a las leyes estatales o autonómicas que vulneraran su autonomía. El otorgamiento de estos
medios significaba la alteración del sistema de relaciones intergubernamentales hasta entonces
vigente.
El Pacto Local no se concibe como una decisión tomada en un solo paso sino, tal como se
dijo anteriormente, como un proceso tendiente al fortalecimiento del poder local, a través del
reforzamiento de su autonomía, con la finalidad de lograr el desarrollo de las
posibilidades del Gobierno local y la profundización en la capacidad de gestión de los
Entes locales34. Este proceso contó con tres características esenciales:
-en su desarrollo se atribuyó un papel fundamental a la negociación y al intento de
compromiso con las fuerzas políticas;
-se consideró al movimiento asociativo local, representado en este caso por la Federación
Española de Municipios y Provincias (en adelante FEMP), como un interlocutor esencial en el proceso;
-el Estado respetó íntegramente el reparto constitucional y estatutario de competencias.
34 Ibíd. Pág. 47.
18
Lo que conllevó a poner en marcha este proceso fue, básicamente, la constatación que la
participación en el gasto público de los gobiernos locales representaba apenas un 15,6%35 del total.
Una porción muy pequeña si se tiene en cuenta que los mismos, desde la entrada a la democracia en
1.978, han demostrado eficacia y eficiencia en el establecimiento de infraestructuras, equipamiento y
servicios de carácter esencial para la vida colectiva -considerando que la mayoría de los municipios
partió de una situación realmente precaria- y siguen siendo el ojo de la tormenta en cuanto a
demandas ciudadanas.
Siguiendo a José Manuel Rodríguez Álvarez36, el proceso descentralizador postconstitucional
Español puede dividirse en dos etapas: la primera, que conllevó al estado de las autonomías, con la
consolidación de las Comunidades Autónomas y de la base competencial de las mismas. La segunda,
que comenzaría con el planteamiento del Pacto Local. Esta segunda fase del proceso requiere un
ensanchamiento del ámbito propio de las responsabilidades sustantivas de los Gobiernos locales, lo
que implica una ampliación del campo propio de las políticas públicas locales.
De cara a esta ampliación competencial hacía falta, entonces, adecuar la distribución interna
de funciones de los órganos locales. Esto exigía un reforzamiento de las funciones ejecutivas de sus
presidentes y un paralelo fortalecimiento de las funciones de control de los órganos deliberativos,
perfeccionando, a la vez, los mecanismos de relación y equilibrio institucional entre tales órganos.
Pero, y centrándonos en los puntos fundamentales encarados por el Pacto Local, lo
fundamental era rescatar el principio de autonomía de los Municipios, declarado en los artículos 137º
y 140º de la Constitución de España. Sin embargo, esta Ley Fundamental no especifica ningún ámbito
material concreto y determinado de responsabilidades del Ayuntamiento y la legislación posterior
tampoco es clara, en contraste con la amplia regulación de las Comunidades Autónomas. Este hecho
sustenta su causa en las prioridades que marcaba el período histórico-político en que se gestó la
Constitución, período en el que la implantación de la democracia exigía ser conscientes de la
importancia de las regiones y de su valor en el proceso descentralizador. Esto se sumó a la falta de
políticos locales democráticos fuertes y al tradicional escaso tratamiento de la Administración local en
el constitucionalismo español.
1.3.3. Medidas futuras para la racionalización y modernización de la
Administración local en España.
No se puede cerrar este capítulo sin mencionar el Anteproyecto de Ley Básica de
medidas para la racionalización y modernización de la Administración local. Estas medidas
35 En el año 1.999 el gasto público del Estado suponía un 54,8 por ciento del total, las Comunidades Autónomas llegaban ya al29,6 por ciento y los municipios se veían relegados a un 15,6 por ciento, una proporción esta última realmente baja si secompara con otros países con un nivel similar de descentralización territorial, y que además se mantiene con escasasvariaciones en los últimos años, mientras que el porcentaje del gasto público correspondiente al Estado no ha parado dedescender y el de las Comunidades Autónomas de aumentar. Y en el año 2002, tras la finalización del traspaso de la educacióny la sanidad a todas las Comunidades Autónomas, el porcentaje del gasto público correspondiente al Estado se ha reducido aun cuarenta y ocho por ciento(48%), ascendiendo el de las Comunidades Autónomas a más de un treinta y seis por ciento(36%).
36 Ibíd.
19
que serán sometidas a aprobación del Consejo de Ministros, concuerdan con la línea de
transformación que este ensayo pretende definir.
En la exposición de motivos del citado Anteproyecto, se destacan dos objetivos que vendrían
a profundizar los cambios surgidos de la reforma del régimen local de 1.999 (Ley 11/1.999). Estos dos
puntos son: 1) Atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige
ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente; 2) Responder a
la exigencia de un debate político abierto y creativo sobre las principales políticas de la ciudad, así
como profundizar en el control de la acción de un ejecutivo reforzado. Esto implica que el Pleno
desarrolle sus potencialidades deliberantes y fiscalizadoras.
A su vez, una de las debilidades fundamentales del régimen jurídico local que se trataría de
paliar con esta reforma es el uniformismo jurídico con que se contempla a los municipios en España -
ha de hacerse excepción del régimen de Concejo abierto-. Debido a este uniformismo las Grandes
Ciudades españolas37 han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su
enorme complejidad como estructuras político-administrativas.
El Anteproyecto se visualiza como un paso hacia la elaboración de una nueva Ley de Bases de
la Administración Local. Introduce, por tanto, reformas al articulado de la antigua Ley. Las más
importantes de citar, a los efectos de este estudio, son: 1) la Comisión de Gobierno pasa a
denominarse "Junta de Gobierno Local", expresión que tiende a destacar la naturaleza ejecutiva de
dicho órgano; 2) se establecen estándares mínimos de participación: establecimiento de la necesidad
de reglamentos orgánicos en todos los municipios en materia de participación ciudadana, que
determinen y regulen los procedimientos y mecanismos para hacerla efectiva; aplicación necesaria de
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación de forma interactiva, para facilitar la
participación y la comunicación con los vecinos, así como para facilitar la realización de trámites
administrativos; introducción en la legislación básica sobre régimen local de las iniciativas ciudadanas,
que pueden dar lugar, incluso, a consultas populares; 3) se introduce un nuevo título a la Ley de
Bases referente al régimen de organización de los municipios de gran población. Con respecto al
Pleno, se posibilita al Alcalde delegar la Presidencia en cualquier concejal; se suprimen sus funciones
ejecutivas o administrativas y se posibilita la delegación de funciones resolutorias en las Comisiones.
Con respecto al Alcalde, la nueva figura ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas que el
Alcalde de régimen común En el caso de los municipios de gran población, se viene a perfilar una
Junta de Gobierno Local "fuerte", que sustituye a la Comisión de Gobierno (cuyos miembros son
designados y cesados libremente por el Alcalde y, de los cuales, la mitad de los mismos, excluido el
Alcalde, pueden ser personas que no ostenten la condición de concejales), dotada de amplias
funciones de naturaleza ejecutiva, y que se constituye como un órgano colegiado esencial de
colaboración en la dirección política del Ayuntamiento; 4) se establece una definición de los altos
cargos municipales, distinguiendo los titulares de los órganos superiores -Alcalde y los miembros de la
37 Nota: para el tema de las Grandes Ciudades en el régimen español, ver el interesante trabajo de Martín Bassols Coma;BASSOLS COMA, Martín. La Administración de las Grandes Ciudades en España, en Organización Territorial del Estado(Administración local). Vol. I. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid. 1.985.
20
Junta de Gobierno Local-, de los de carácter directivo; 5) se establece el Consejo Social de la ciudad,
mecanismo participativo de carácter consultivo de las principales organizaciones económicas y sociales
del municipio, centrado en el campo del desarrollo local y de la planificación estratégica urbana; 6) se
regula la tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en determinadas
materias.
Capítulo dos
1. Gestión Municipal.
2.1. Concepto.
Como ya se dijo en la primera parte del presente trabajo, la gestión hace referencia a la
forma en la que se administran las políticas municipales. La búsqueda de la eficacia administrativa y la
innovación a nivel local tienen que ver, entonces, con el estilo de gestión predominante en cada
organización municipal. El concepto hace referencia a dos aspectos principales:
a)¿quién se encarga de esgrimir las políticas locales?, y
b)¿quién dirige las políticas locales?.
No se puede, sin embargo, dejar de hacer referencia al control, es decir, ¿quién controla la
ejecución y el cumplimiento de los objetivos hacia los que esas políticas tienden?.
Con todo lo dicho, se quiere llegar a hacer comprender que el cambio debe centrarse en los
estilos en que se manejan los organismos municipales y la importancia que estos revisten en el
tratamiento de los asuntos locales.
2.1.1. Estilos de gestión.
Para entender a qué se denomina estilo de gestión, se debe recurrir a una serie de variables
presentes en los órganos de gobierno o de quien gobierna:
Ø Capacidad para administrar (mantenimiento de los procedimientos y de la estabilidad
institucional);
Ø Capacidad para alcanzar los resultados propuestos;
Ø Capacidad de innovar (percibir necesidades de cambio y emitir nuevas propuestas);
Ø Capacidad de integrar las acciones necesarias con las estructuras existentes (implica modificar las
estructuras, si fuera necesario).
La manera en que estos aspectos son asumidos por los gobiernos locales marca el estilo de
gestión, el que se define por la modalidad que adopta para llevar adelante el proceso de toma de
decisiones y sus relaciones con los componentes internos y externos.38
38 Nota: en este trabajo se dará mayor importancia a la articulación intraorganizacional que a la extraorganizacional.
21
2.2. Del modelo de gestión tradicional al gerencial.
La burocracia weberiana, entendida como la sujeción de toda actividad administrativa a
reglas, códigos y programas explícitamente formulados, que era considerada como signo de
racionalidad moderna, ha comenzado a presentar serias deficiencias, principalmente por no estar
preparada para casos especiales o situaciones nuevas. Si bien las competencias fijas en los planes de
distribución del servicio evitan conflictos en torno a las diversas posibilidades, fomentan, sin embargo,
una mentalidad de competencia combinada con una reducción del sentimiento de responsabilidad y
compromiso con el producto final.
Además, el principio jerárquico conduce a eludir las responsabilidades, enviando las decisiones
hacia arriba, sobrecargando la capacidad de trabajo y decisión de la autoridad. Esta, a su vez, no está
dispuesta a delegar su responsabilidad en instancias menores de la administración, por lo que la
combinación de rigidez, falta de involucramiento, de misión, así como exceso de compartimentación,
son responsables de la insuficiente capacidad de adaptación e innovación de la organización
burocrática frente a una sociedad que se ha vuelto más compleja, dinámica y fragmentada.39
La crisis del paradigma weberiano ha estado basada, en muchas administraciones, en la
evolución de los Estados modernos hacia lo que hoy se conoce como “Estado prestador, social o de
bienestar”. Pensada en el contexto del Estado liberal, como garantía de una imparcial e impersonal
aplicación de la norma, la burocracia weberiana manifiesta su inadaptación a esa evolución.
La creciente asunción, por los gobiernos locales, de la provisión de servicios públicos, en su
mayor parte bajo la modalidad de prestación directa, va incrementando gradualmente la dimensión
empresarial de una buena parte de su actuación. La legitimidad gubernamental dimanante de la
sujeción al derecho debe ser crecientemente completada con la legitimidad por la eficacia40.
La creciente complejidad y diversificación de los procesos de producción de los servicios,
hacen necesaria la existencia de actores capaces de ponerse al frente de dichos procesos,
garantizando su eficacia. Esta necesidad no resulta satisfecha por ninguno de los actores básicos del
actual modelo de gestión municipal, es decir, ni por los políticos electos ni por los burócratas. Es por
lo esto que surge el fenómeno de la gerencialización.
Se concuerda plenamente con Francisco Longo41 cuando afirma que “...paradójicamente, si
bien el nacimiento y desarrollo del estado de bienestar incorporaban la necesidad del modelo
gerencial, será precisamente su crisis la que haga aflorar y generalizarse las respuestas. La crisis
fiscal, la creciente restricción de recursos a disposición de los gobiernos, actuarán como la espoleta
capaz de cuestionar el statu quo e imponer un modelo alternativo”. La fase expansiva del estado de
bienestar fue protagonizada por dos actores principales: los políticos y los profesionales (técnicos y
especialistas incorporados a la administración para la prestación de un volumen creciente de
39 MAYNTZ, R. Sociología de la administración pública. Editorial Alianza, Madrid, 1.985. Pág. 60...
40 LONGO, Francisco. Política y Gerencia Pública en los Gobiernos Locales, en Gobierno Local y modelo gerencial,reflexiones y propuestas para fortalecer la función directiva en los municipios. Fundació Carles Pi i SunyerD’Estudis Autonómics i Locals. Barcelona. 1.999. Pág.26.
22
servicios). Ambos protagonistas actuaban como fuerzas expansivas de las respuestas públicas. Los
primeros, presionados por una demanda social creciente, cuya satisfacción era la clave para competir
con éxito en el mercado electoral. Los segundos, impulsados por esas mismas necesidades, vividas en
su relación con los usuarios reales o potenciales de los servicios, así como por su interés en consolidar
su peso y protagonismo en el sistema. En el medio, una burocracia débil, administrando y dando
forma a las intervenciones y transacciones de los actores principales.
El modelo puede subsistir mientras es posible nutrir sus intrínsecas tendencias expansivas
mediante el incrementalismo de los presupuestos públicos. Cuando la magnitud alcanzada por el gasto
público, y la necesidad de políticas presupuestarias restrictivas, cuestionan la viabilidad económica de
aquél, los políticos necesitan introducir disciplina en el sistema. La incorporación de los managers,
portadores del ethos de la racionalidad económica, les permitirá orientar la administración hacia la
producción de mejoras de eficiencia”.
El pasaje del modelo de gestión burocrática al gerencial supone, entonces, la búsqueda de
una mayor eficacia–eficiencia en las organizaciones municipales, y que la lógica del control y de la
evaluación deje de ser de proceso y de normas para pasar a medirse según el impacto y la
performance. Se trata de pasar a gobiernos “abiertos e innovadores” donde las estructuras
organizativas tiendan a no ser piramidales sino de interdependencia jerárquica y de autonomía
funcional, favoreciendo el trabajo en equipos, o en todo caso, dejar la hipertrofia del principio de la
legalidad y de normas como límites y tomarlos como herramientas de gestión. Cabe señalar al
respecto la influencia de diversos aportes provenientes de la administración privada, en donde se
apunta a que haya menor concentración del poder, mayor descentralización y requerimiento de
especialización y capacitación permanente.
Con lo dicho, puede comprobarse que lo que aparece cuestionado, desactualizado y sin
capacidad de respuesta, es el modelo jerárquico, vertical y piramidal de la organización municipal.
También, entra en crisis la concepción de que la conducción no necesita especialización técnica en
temas municipales.
En el caso argentino, el estilo político, así como la cultura política imperante, se convierten en
obstáculos para implementar un cambio en la administración municipal. En los municipios todavía está
presente el modelo tradicional de gestión con las características de: integración vertical entre sus
diferentes dependencias (la autoridad máxima se visualiza en la figura del Intendente, líder de la
organización); centralización de las decisiones; falta de incentivos; bajo grado de instrucción del
personal y acumulación política vía clientelismo. Hoy, las mayores competencias con menores recursos
llevan a tener que, sí o sí, hacer más eficiente la gestión, adecuando, para ello, sus estructuras,
procesos, recursos organizacionales y marco legal.
Además, el funcionamiento habitual de los Concejos Deliberantes arrastra un fuerte
desprestigio. No cumplen con su función de control de lo ejecutado por el Poder Ejecutivo Municipal,
generalmente la mayor parte de sus integrantes pertenecen al partido político gobernante 42 (el
41 Ibíd. Pág. 27.42 Nota: de acuerdo con lo señalado por Tecco C., en su artículo “El gobierno municipal como promotor del desarrollolocal-regional” (Universidad Católica de Córdoba, 1.997), nuestro sistema electoral ampara el principio de gobernabilidad, envirtud del cual el partido que se impone en las elecciones tiene garantizado, no sólo el ejercicio del poder ejecutivo, sino
23
sistema electoral argentino beneficia este resultado), por lo que dicha función se ve desdibujada a la
luz de la realidad.
En virtud de los cambios necesarios, el modelo de administración gerencial y el de la figura
del manager municipal, se presentarían como los aspectos principales de la innovación, ya que desde
el presente trabajo, se propondrá (como más adelante se desarrollará) una imagen de Concejo
Fuerte, como cuerpo legislativo y de control, con un Poder Ejecutivo eficiente, capaz, progresista, con
mentalidad abierta al cambio y que cuente con un grupo de especialistas, preferentemente ad-hoc,
rotativo o no.
Siguiendo a García Delgado43 e introduciendo algunas modificaciones, se podría construir un
cuadro comparativo entre el modelo que es necesario modificar (tradicional) y el modelo gubernativo
gerencial.
MODELO ADMINISTRATIVO -BUROCRATICO
MODELO GUBERNATIVO -GERENCIAL
LOGICA De rutinas, normas yprocedimientos. Legalismo.
De eficacia y performance.Evaluación y monitoreo.Evaluación de procesos yresultados.
PRINCIPIOS Centralismo, verticalidad,jerárquico, sectorializado.Descompromiso.
Descentralización. Trabajo enequipos, horizontalidad,flexibilidad.
LOGICAPOLITICA
Acumulación vía punteros,clientelismo y centralismopartidario.Liderazgo tradicional.
Acumulación vía eficacia en lagestión, nueva articulaciónpúblico-privado.Descentralización. NuevoLiderazgo.
CONTROL Escasa cultura de control yevaluación.
Nuevos roles de auditoría ycontrol.
DURACIONEN EL CARGO
Fija.Por mandato constitucional.
Basada en la calidad de lagestión y los resultadosalcanzados.
NIVELDE COMPROMISO
El administrador tradicionalresponde al proyecto que lo eligiócomo representante sin importarlos aspectos técnicos.
El administrador manager secompromete con laorganización dirigiendo el/loscambio/s necesarios paraalcanzar los resultados.
también la mayoría absoluta en el Concejo. Esto conduce a que los concejales oficialistas se limiten a aprobar las iniciativas delPoder Ejecutivo.
Esta deficiencia se produce en la Argentina en parte por el “voto sábana”, que impide a los ciudadanos seleccionar a loscandidatos de real valía por los que desean votar. También, por los criterios predominantes en la selección de candidatos aconcejales en los partidos donde predominan los “punteros” de distrito con escasa e inadecuada preparación para el ejercicio delas funciones y, por último, por la persistencia de una cultura clientelar (intercambio de apoyo político por diversos tipos devalores desde el poder) que está particularmente desarrollada entre los miembros de este concejo. Los aparatos tradicionales ylas máquinas partidarias de lista sábana, punteros, y entonces, dificultan la selección de elites más flexibles, preparadas y concapacidad de trabajo en equipos.
Para la que escribe la reformulación del sistema electoral para la designación de concejales en Argentina, es de sumaimportancia, debido a que si bien, se evidencia una legitimidad importante por parte del Poder Ejecutivo, en cambio losmiembros de los Concejos Deliberantes son desconocidos por una parte importante de la población. El sistema electoral paradesignar concejales debe tener un carácter nominal de tal forma que los que quieran obtener un escaño en el ámbito legislativomunicipal, necesiten ser reconocidos por los habitantes de la comuna.
43 GARCIA DELGADO, Daniel. Op. Cit.. Pág. 23.
24
CAPACITACION No se especifican requisitos. Se requiere poseer títulouniversitario relacionado con elmanejo de temas municipales.
ACTITUD DE GOBIERNO Inspirada en reparar losproblemas.
Previsora.
2.2.1. Necesidad de plantearse la división entre política y gestión en el gobierno
municipal.
Muchas veces resulta difícil plantearse la reforma en el modelo de gestión municipal porque
no se distingue muy bien qué es lo que está fallando. No hay claridad en cuanto a cuál de los
aspectos, político o administrativo, tiene la culpa de la ineficacia de la acción municipal.
Comúnmente se opta por defenestrar al cuerpo político, argumentando que la clase política es
corrupta y no representa los intereses de quienes los eligieron y sólo están interesados en lograr los
réditos que les otorga el poder. Otras veces, se crucifica a la burocracia, arguyendo que la ineficacia
se debe a las inaptitudes de los empleados que trabajan para la administración pública.
Ciertamente, el desconocimiento de los límites entre lo político y lo administrativo, dificulta
tomar decisiones que ataquen directamente el problema de la falta de respuesta que aqueja a la
órbita municipal, sobre todo en Argentina.
Conviene, entonces, conocer cuál es la posición en que se encuentran, en el ámbito municipal,
los dos aspectos indivisibles de toda organización pública, es decir, los aspectos político y
administrativo. Concordando con Ana María Nieto-Guerrero Lozano44, no se está haciendo referencia,
en este caso, al aspecto político que recae directamente en el poder legislativo. Es obvio que los Entes
locales, al contrario de lo que ocurre con el Estado y las Comunidades Autónomas, en España, y con
el Estado y las Provincias, en Argentina, no disponen de capacidad legislativa y, por tanto, no
disponen de la capacidad de expresión de lo que podríamos denominar “política a gran nivel o alta
política”, cuya expresión se materializa en la opción política que se produce con la aprobación de las
leyes.
Y si no disponen de capacidad legislativa en sentido formal, podría entenderse que su función
se limita a la mera ejecución de leyes ya dictadas. Pero esto no es así, ya que el objeto de la
Administración local consiste más en una auto administración en el marco de la ley, que a unn mero
seguimiento de la misma. Esta auto administración es desarrollada bajo la libre responsabilidad, es
decir, en forma autónoma, ya que los órganos locales pueden adoptar criterios de gestión distintos y
aún opuestos a los de las instancias superiores que dictaron las leyes. La ley no se presenta tanto
como programa definido sino como marco delimitador de la gestión municipal.
“... La Administración local tiene sustancia política propia, pero toda ella se sustenta, canaliza
y formaliza jurídicamente en el ámbito administrativo. Ello significa que no hay en ella una distinción
44 NIETO-GUERRERO LOZANO, Ana María. Op. Cit., Pág. 21.
25
homologable a la que se da en las instancias superiores, entre las funciones de gobierno y de
administración... En la Administración local, los órganos de gobierno lo son de administración, porque
el gobierno se agota por completo en esta última45...”
Como se dijo anteriormente, durante mucho tiempo la acción pública ha estado repartida, de
acuerdo con el modelo Weberiano, entre dos grandes protagonistas: una clase política, investida de
autoridad a través de los mecanismos de la democracia representativa, y una función pública
profesional, regida por el sistema de mérito46. La delimitación tradicional entre política y
administración se ha centrado en la naturaleza de las funciones de unos y otros. Pero, a partir de la
aparición de la figura gerencial -o de los directivos47, como se los suele llamar-, lo que supone la
ruptura del dualismo entre políticos y burócratas en el funcionamiento de las administraciones, la
división de las dos esferas teniendo en cuenta las funciones, queda incompleta. Si las funciones
políticas corresponden a los políticos y las administrativas a los burócratas, entonces, ¿qué funciones
corresponderían al nivel gerencial?.
De lo que se trata aquí, es ir más allá de esa simple y errónea limitación. Se trata de distinguir
la égida de lo político de la égida de lo administrativo, acercando esta última a la dirección o gestión.
En definitiva, se trata de ¿cómo delimitar funciones políticas y gerenciales?. Dicho de otra manera:
¿qué criterios sitúan una responsabilidad o cargo público en la égida de la dirección, y exigen que
quien ocupe dicho cargo sea tratado con criterios de profesionalidad gerencial, y no con criterios
propios de la política?.
Para resolver este dilema, ya no es suficiente estimar el procedimiento de adscripción al
puesto, según el cual serían políticos los que lleguen al cargo a través de una elección democrática, y
directivos quienes acceden a un puesto de alto nivel jerárquico mediante un procedimiento no
electivo. Este criterio es insuficiente porque no todos los electos locales ejercen tareas de dirección
política –téngase en cuenta el caso de los concejales de la oposición- y, porque presupone que en la
institución local no hay más políticos que los electos, siendo que muchos cargos de designación
discrecional son más políticos que directivos.
Tampoco aclara demasiado la cosa decir que el papel gerencial sólo se cumple en la actividad
privada, ya que la esencia de muchas tareas que se desempeña en el ámbito público local son
gerenciales, piénsese, si no, en la dirección técnico-administrativa del ayuntamiento.
Considerar la noción de liderazgo tampoco sirve a este propósito. El liderazgo no es privativo
de los políticos, ya que el ejercicio del liderazgo es consustancial al correcto desempeño de la tarea
directiva (obtener apoyos esenciales, lograr involucramiento y compromisos, convencer que se está
haciendo lo que se debe y en la dirección correcta) y resulta ser una variable crucial del éxito o el
fracaso de la práctica directiva en situaciones concretas.
45 PAREJO ALFONSO, L. La Ley 30/1.992 y la ley 7/1.985: una valoración global de la integración del régimen
básico de la Administración Local en el conjunto de las Administraciones Públicas, citadopor NIETO GUERRERO-LOZANO, Ana María, Op. Cit. Pág. 23.
46 Debe aclararse que en Argentina existe también la carrera administrativa y está respaldada en leyes nacionales y provinciales,lo que sucede es que, en la práctica, no es respetada por los responsables políticos y pululan los cargos de confianza –contratostemporales o contratos profesionales- que se saltan la obligada etapa de la selección por mérito.
47En adelante, se hará referencia a funciones directivas y funciones gerenciales como sinónimos.
26
Por último, tampoco ayuda a la delimitación entre política y dirección, pensar en la naturaleza
de las funciones desarrolladas por unos y por otros. Según esto, sería función de los políticos la
elección de la estrategia, la determinación de los objetivos, la fijación de prioridades y la dotación de
recursos. Al directivo o gerente le quedarían, básicamente, las funciones de gestión de los recursos y
dirección de los procesos y actividades dirigidas a la puesta en práctica de la estrategia (planes,
programas y proyectos). El punto débil de esta postura reside en que identifica al directivo con un
mero ejecutor de estrategias partiendo de una visión empobrecida del rol gerencial y olvidando el
papel que juegan los cargos directivos en la elaboración de las estrategias y de los planes de
actuación.
Mucho más rica, para la distinción entre política y dirección, resulta considerar otros aspectos
como:
a) Creación de valor público. Si se entiende al directivo como un creador de valor público, se
obtendrá una visión más completa en la que políticos y directivos interactúan en la definición de las
estrategias. En algunas oportunidades, el directivo actuará ligado por un mandato estratégico muy
definido políticamente. En otras, tendrá un peso determinante en la producción de estrategias de
innovación.
b) Responsabilidad. La distinción de estas esferas de límites confusos queda más clara si
recurrimos a la pregunta: ¿ante quién responden los políticos y ante quién los directivos?. Es
rotundamente visible en el caso municipal, que los políticos responden, por las políticas que impulsan,
ante el conjunto de los ciudadanos. En cambio, los directivos, responden ante el gobierno municipal
por la dirección de la organización y los procesos a través de los cuales se producen las políticas y los
servicios públicos. Sin embargo, el realizar esta distinción no debe implicar que se olvida la
interrelación y la comunicación que debe existir entre ambos niveles.
Siguiendo a Francisco Longo48, se concuerda con que la dificultad se hace más irresoluble
cuando se quiere encontrar un grado de diferenciación entre política y dirección único y válido para
todas las organizaciones públicas.
El autor antes citado, propone una delimitación contingente -para cada tipo de organización,
en general, y cada tipo de puesto, en particular- que no se apoye en una respuesta normativa sino
más bien descriptiva. Para ello, hace hincapié en una serie de variables, que observadas en cada
organización en particular, estimulan y aconsejan, al mismo tiempo, el diseño de un puesto como
político o como directivo, ofreciendo claves para una configuración institucional armónica.
Estas variables son las que se citan a continuación:
§ Politización de la materia, es decir, el grado en que sería exigible la lealtad ideológica en una
dirección determinada. Más específicamente sería: el grado de exigibilidad de lealtades
específicas hacia un proyecto o rasgo político netamente diferenciado.
§ Politización del rol, principalmente derivada del peso de las relaciones externas, con grupos
sociales, medios de comunicación, responsables de otras organizaciones, etc.
48 LONGO, Francisco. Op. Cit. Págs. 42/...
27
§ Estabilidad y previsible permanencia en el tiempo de la actividad a gestionar. En todas las
organizaciones públicas hay actividades y funciones fuertemente estables y resistentes a los cargos
políticos (por ejemplo todas las derivadas de un plan estratégico a diez años), y otras, menos
estables, que tienden a coincidir o verse influidas por aquéllos.
§ Empresarialidad de la actividad, es decir, la necesidad de introducir criterios de gestión en la
dirección de los procesos y en la asignación de los recursos. Esto es, el grado de necesidad de un
management operativo altamente desarrollado, como requisito para el desempeño de la función con
éxito.
§ Contractualidad, entendida como la posibilidad de establecer marcos de responsabilidad
diferenciados y sistemas de control por resultados.
A partir de estas variables, se podría considerar, más racionalmente, a un puesto como
político –si se presentan de modo concurrente una alta politización de la materia y del rol- o como
profesional –si se presenta alta estabilidad, necesidad de empresarialidad, posibilidades de
contractualización, al mismo tiempo que se da un bajo grado de politización de la materia y del rol.
La utilización de este método de análisis generaría, sin duda, una tendencia a la ampliación
del espacio gerencial o directivo en los municipios y exigiría un rediseño de los espacios propios de la
política y la dirección pública, en un sentido repolitizador de las funciones desempeñadas por los
electos49.
2.3. Identificar al gerente.
Hay que tener en cuenta que, ni la función directiva pública profesional es propiamente
técnica, ya que no son técnicas la mayor parte de las situaciones que afronta, ni lo son las respuestas
que suministra; ni tampoco política, entendiendo a ésta última como la actividad que refleja la
necesaria proximidad a un proyecto o liderazgo político.
El espacio directivo público alberga una función con sustantividad propia, distinta de la política
y de la función pública (burocracia) ordinaria, cuya principal aportación al diseño institucional de las
administraciones públicas es la de incorporar una lógica específica de intervención sobre la realidad,
que se asienta en un ethos distinto al político y al burocrático. Este ethos es el de la racionalidad
económica-gerencial, entendida como la creación del máximo valor público mediante la utilización de
los recursos asignados, y que se desarrolla mediante el ejercicio de un conjunto de competencias
profesionales características.
Para que la función gerencial arraigue, es imprescindible que los gobernantes locales opten
por la profesionalidad como criterio predominante de adscripción de los cargos de alta dirección,
modificando el concepto que hasta ahora han desarrollado de la confianza, es decir, midiendo ésta
más por la dedicación responsable, la implicación en el proyecto y el logro de los resultados, que por
49 Debe tenerse en cuenta que en Argentina, las funciones directivas en el ámbito municipal son desempeñadas por nivelespolíticos no electivos, seleccionados discrecionalmente por el Intendente. De todas formas, el grado de confianza políticaimpera, lamentablemente, sobre cualquier otro criterio óptimo de selección.
28
las afinidades políticas o personales y, muy importante, eludiendo al máximo las presiones del
patronazgo político.
Ante lo expuesto, cabe preguntarse, entonces: ¿qué es un gerente?. Esta pregunta puede
resolverse orientándose a su definición formal: gerente sería el que dirige en representación de todos
los interesados, o a la definición organizacional: gerente sería el que realice las funciones de relación
interpersonal, informativas y de decisión (representación, liderazgo, enlace, monitoreo, administrador
de recursos, etc.). Siguiendo e López Pulido50, “...el gerente es un directivo que en las
Administraciones desempeña cargos u ocupa puestos de carácter ejecutivo asumiendo la dirección de
los procesos a través de los cuales se ponen en práctica las políticas y se producen los servicios
públicos, situado al frente de unidades o entes específicos e investido de autoridad jerárquica y
respondiendo e interactuando junto con el nivel político de parcelas concretas de la actuación
administrativa ”.
Si bien anteriormente se habló del ethos profesional basado en la racionalidad económica
gerencial, no debe confundirse este hecho con la necesidad de que para ser gerente deba tenerse
habilidades puramente económicas y de gestión relacionadas con la empresa privada. Es muy
importante considerar, como ya se ha mencionado en otros apartados de este trabajo, que no se
puede trasladar al seno de la administración pública modelos de administración privada o tratar, en
definitiva, de privatizar la gestión de este sector. Este es un error que se espera los estudiosos de las
organizaciones hayan superado.
La administración pública, y sobre todo la administración local, tienen características propias
que deben ser valoradas concienzudamente al momento de introducir reformas.
En el caso que aquí se está tratando, es decir, la introducción del modelo gerencial a la
Administración local, serán los gobiernos locales, con la ayuda de especialistas en el tema, los que
deberán definir y desarrollar unos modelos propios de gestión porque su acción estratégica obedece a
unos parámetros no medibles desde la óptica privatista del management de la empresa. La
especificidad de lo local, su variedad de campos de actuación, la complejidad de las relaciones entre
los actores de la vida municipal, requieren una especial y específica sensibilidad del gestor público.
Queda claro, entonces, que una vez que el gobierno municipal haya perfilado sus necesidades
en el plano de la gestión se abocará a la búsqueda de la/s persona/s adecuada/s que desempeñará/n
el papel de directivo/s o gerente/s.51
Para la evaluación de las capacidades gerenciales no son suficientes las pruebas tradicionales
de selección de funcionarios (ya se comentó que estas prácticas son excesivamente memoristas y
basadas en el Derecho administrativo) siendo inadecuadas para este cometido. No se puede utilizar,
entonces, la técnica clásica del profesiograma. Se debieran preparar exámenes de selección que
agotaran tanto las capacidades profesionales intrínsecas -se prefiere que la persona tenga habilidades
50 LÓPEZ PULIDO, Joan Pere. El gerente municipal. Una aproximación al cambio en la acción de gobierno y la
gestión pública, en Revista de Estudios de Administración Local y Autonómica, nº 274/275 –Mayo/Diciembre de 1.997. INAP. Madrid. 1997.
51 No se puede dejar de mencionar, y es importante que el lector reflexione sobre ello, que sólo se puede terminar de conocerel talento, aptitudes, empatía y capacidad de interrelacionarse, que por su formación haya recibido quien desempeñe el papelgerencial, a partir de la experiencia práctica en la gestión de la incertidumbre que caracteriza la gestión pública.
29
y conocimiento suficiente de conducción y gestión de las administraciones públicas- como también las
capacidades personales.
Se coincide con Procházka i Aguiló52 en cuanto a la necesidad que concurran tres capacidades
y un elemento de perfil de personalidad. Estas capacidades serían:
a) La capacidad de relación interpersonal. Las funciones de monitoreo, representación,
trabajo en equipo, la diversidad y cantidad de interlocutores (cargos electivos de la propia
organización y, en muchos casos, del entorno ciudadano), así lo exige.
b) La capacidad de aprendizaje. En un marco, como se ha dicho anteriormente, cambiante en
muchos de sus elementos, en un entorno operativo donde las técnicas son variadas y en continua
evolución, es obvio que la capacidad de aprendizaje de quien ocupe una gerencia municipal pasa a ser
fundamental, no tanto por la necesidad de conocer las nuevas técnicas sino para poder entenderlas
en su funcionalidad operativa.
c) La capacidad de análisis. En tanto que se desempeñará como prescriptor de proyectos
complejos y como tomador de decisiones, el gerente municipal debe aplicar el análisis de
contingencia, no puede basarse en todos los casos, para la resolución de problemas en los
procedimientos administrativos clásicos.
En cuanto al perfil de personalidad, se requerirá una alta estabilidad emocional. En el
desempeño de sus funciones, el gerente deberá soportar de manera continua, tensiones propias de la
organización, tensiones entre la organización y los cargos electivos, tensiones entre los propios cargos
electivos, tensiones con las organizaciones ciudadanas y de otras administraciones con la municipal,
tensiones entre el deber ser y el ser -entre el querer y el poder-, entre la voluntad y la realidad de los
recursos.
Además de lo expuesto, sería importante que el candidato tuviese experiencia previa en el
campo de dirección de personas y trabajo en equipo. El perfil del gerente se orientaría, entonces, a la
acción y a la consecución de resultados, su capacidad de interlocución con el nivel político, su
capacidad de iniciativa y de asunción de riesgos para saber negociar y dirigir equipos humanos53.
C. Losada Morrodán54 incluye entre las competencias gerenciales: 1)el desarrollo de personas
(capacidad para emprender acciones eficaces, para mejorar el talento y la capacidad de los demás);
2)dirección de las personas (capacidad para comunicar a los demás lo que es necesario hacer, y lograr
que cumplan los deseos de uno, teniendo en mente el bien de la organización a largo plazo);
3)trabajo en equipo y cooperación (capacidad de trabajar y hacer que los demás trabajen,
colaborando unos con otros); 4) liderazgo interno (capacidad de desempeñar el rol de líder de un
grupo o equipo).
En definitiva, la dirección municipal de una ciudad pide, en quien haya de asumirla,
condiciones de muy diversa índole: de carácter técnico, de carácter político, de personalidad, difíciles
52 PROCHÁZKA I AGUILÓ, Josep Ma. El gerente local: apuntes para un cambio de ciclo, en Gobierno local y modelo
gerencial. Op. Cit. Pág. 132.53 LÓPEZ PULIDO, Joan Pere. Op. Cit.
54 LOSADA MORRODAN, C. Las especificidades de la gestión pública: implicaciones en la función directiva pública,en Nieto-Guerrero Lozano, Ana María, Op. Cit. Pág. 214.
30
de fijar todas55. ¿Cuáles son las cualidades técnicas preferibles en el gerente?, ¿debe el gerente, el
oficio de gerente, constituir por sí una profesión específica?, ¿qué enseñanzas habrán de abarcar el
cuadro de sus estudios? y, ¿bastará la capacidad profesional?. El gerente local que alcance el éxito, lo
deberá no sólo a estar bien preparado en lo que se refiere a los aspectos profesionales de
administración de la ciudad, para vencer necesita, además, tener energía y buen juicio, ser hábil en
sus relaciones con sus superiores e inferiores. Muchos gerentes con excelentes cualidades
profesionales, demostrarán su falta de aptitud por defecto de las condiciones personales necesarias.
El gerente debe ser una persona preparada en la ciencia y el arte de gobernar, y que a la vez
domine la técnica en el manejo de la gestión de grandes servicios. Cabe señalar, siguiendo a Bañón
Martínez56, que “...la certeza de la singularidad de las organizaciones públicas se fundamenta en la
importancia de su dimensión política. Por ello, los gestores públicos o los que se forman en gestión
pública, tienen que incorporar habilidades, destreza y sensibilidad políticas.”
El sistema gerencial entraña una experiencia que no debe intentarse, como se comentó en
párrafos anteriores, sin previo y especial estudio de la municipalidad de que se trate, y de los medios
adecuados para acometer dicha experiencia, a fin que no se convierta en un fracaso.
2.4. Funciones del gerente.
Se comenzará diciendo que la función del gerente puede quedar acotada en una idea:
directivo de las políticas públicas. Pero por ser demasiado amplia, esta idea no aclara mucho las
cosas.
De acuerdo con el modelo de City Manager norteamericano, que ha tenido una influencia muy
grande en los modelos de modernización de la gestión local introducidas en Europa (piénsese en los
casos de Inglaterra, Italia, en la misma España), las funciones propias del gerente serían las de lazo
de unión entre lo legislativo y la administración de la ciudad. Se desempeña como el agente ejecutivo
de las ordenanzas y acuerdos del órgano legislativo; es el responsable de los diversos departamentos
municipales o servicios de la ciudad.
Es fácil vislumbrar las funciones cuando nos encontramos ante el modelo puro de
gerenciamiento municipal, en el que el gerente es el responsable directo del órgano ejecutivo. Pero,
cuando el modelo se ha presentado como una opción de agilizar la administración del gobierno local,
instaurándose, como visagra, entre los órganos ejecutivo y legislativo -caso de España y Argentina- se
hace mucho más complicado la definición del ámbito funcional del directivo o gerente.
Como se dijo, el gerente, en un modelo de tipo mixto, es decir, en el que el gerente no
desempeñe el papel ejecutivo de forma exclusiva, actuaría como el punto de conexión entre los
políticos y los administradores (burócratas), la función gerencial vendría dada, entonces, por la
concreción e implementación de las decisiones. Pero, no hay que caer en la gran confusión de
55 Nota: en el presente ensayo se nombrarán algunas de las características personales que se consideran imprescindibles enquien haya de desempeñar la función gerencial.
56 BAÑON, Rafael. Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias actuales, enBañón y Carrillo (comps.). La nueva administración pública. Alianza Editorial. Madrid. 1.997. Pág. 29.
31
identificar al gerente con el mero ejecutor, ya que la gestión se canaliza a través de un gerente o
equipos gerenciales que, además, elaboran propuestas de planes y programas de alcance general.
Según Procházka i Aguiló,57 “...el gerente está a caballo entre lo estratégico (gobierno) y lo
ejecutivo (dirección) en los ayuntamientos en los que el sistema de gobierno decide cuáles son los
objetivos que se deben conseguir y con qué presupuesto se dispone. El sistema gerencial es el
encargado de confeccionar y de administrar el presupuesto, la plantilla de personal y los programas
de actuación... regula el erario, el personal y las actividades según las indicaciones recibidas de los
instrumentos anteriores. El gerente, la dirección, deberá hacer de rótula de todo el sistema”.
El autor citado, establece dos ideas básicas en cuanto a la esfera competencial del gerente:
-la continua relación entre los elementos político y estratégico (con un marcado efecto de
retroalimentación) que la hacen permanentemente variable;
-la ubicación de la divisoria entre lo estratégico y lo ejecutivo, entre el gobierno y la dirección,
se encuentra en el centro de la asignación de recursos.
Para la delimitación de competencias se hace necesario volver al dilema esencial que es: la
separación entre política y dirección, entre política y estrategia. La administración tradicional del
gobierno local, la que sigue el marco legal vigente tanto en España como en Argentina, ha provocado
la apropiación de funciones gerenciales por parte de los políticos ahogando la posible emergencia de
una dirección pública profesionalizada en el espacio local. El gobierno local se confunde, de esta
manera, con la política local.
Las funciones del gerente se podrían clasificar en cuatro categorías de macro funciones
principales:
a) Planificación y evaluación.
Dentro de esta categoría se incluiría: el análisis de las necesidades y la planificación y
dimensionamiento consecuente con los servicios; la elaboración técnica de los presupuestos anuales y
del plan o planes de actuación municipal. Así también, la responsabilidad de mantener sistemas de
seguimiento y evaluación de los servicios operativos.
b) Dirección de la organización e implementación.
Dentro de esta macro función encontramos, principalmente, impulso de la ejecución de los
acuerdos de los órganos de gobierno; coordinación técnica de las áreas y organismos municipales;
elaboración de políticas y criterios de gestión de recursos humanos, financieros y tecnológicos.
c) Innovación y mejora de la gestión.
En esta categoría sobresalen las funciones de: impulso de proyectos de mejora; aplicación de
programas de calidad, procesos de cambio de cultura, formación y desarrollo del personal,
reingeniería de procesos, sistemas de dirección por objetivos, implementación de cuadros de mando,
etc.
d) Relaciones con los órganos de gobierno.
57 PROCHÁZKA i AGUILÓ, Josep Ma. Op. Cit. Pág. 132.
32
Estas funciones implican el ejercicio del rol de enlace entre la dirección política y la estructura
operativa, trasladando a ésta las decisiones políticas. Es importante, también, la función de soporte
técnico a los órganos de gobierno.
En definitiva, el gerente sería el responsable de dirigir y organizar todas las unidades que
forman parte de la estructura administrativa; dirigir los servicios comunes de gestión de personal,
gestión financiera, organización e informática. Pero, debe quedar claro que el papel del gerente no es
la administración de la organización municipal, en el sentido operativo de implementar siguiendo unas
pautas prefijadas, sino el de gestión, en el sentido estratégico de diseño de planes y programas en
función de los objetivos prefijados por la autoridad política.
El gerente es, por último y muy importante, el responsable técnico del diseño de la
arquitectura organizacional.
Capítulo tres.
3. Apuntes sobre un modelo municipal gerencial.
3.1.Gobierno local y modelo gerencial en España.
Se hace necesario indicar, nuevamente, que el modelo de gestión local español, por ser el que
sirve de muestra directa tangible para este estudio, tendrá un lugar privilegiado en él y corresponde
desarrollar, por tanto, los modelos de estructura administrativa que algunas Administraciones
municipales españolas han atravesado, en su proceso de cambio hacia una modelo de tipo gerencial.
Desde el retorno a la democracia en España, en 1.978, el modelo de gestión se ha ido
adaptando a la realidad política y social, pasando, como ya se ha mencionado en el presente estudio,
por grandes procesos de cambio que han llevado, incluso, a la reforma de la legislación.
Los modelos de gestión han pasado desde el tipo burocrático rígido, herencia de cuatro
décadas de dictadura, hasta el tipo gerencial mixto (Ayuntamiento de Barcelona y Ayuntamiento de
Alcobendas, por citar los ejemplos conocidos58).
Parece conveniente describir esa tipología, a fin que pueda analizarse el proceso de cambio,
así como las ventajas y desventajas de cada uno de los tipos.
58 Si incluyéramos a estos modelos en un intento de tipología, veríamos que se encuentran situados prácticamente en losextremos de la misma.
33
3.1.1. Tipología de modelos de gestión local59 .
Esta tipología ha sido construida sobre dos ejes básicos: un eje jerárquico -que hace
referencia a la estructura de autoridad, es decir, la cadena de mando-, y un eje sectorial -que hace
referencia al grado de segmentación administrativa o grado de división de la estructura-.
Esquemáticamente, se vería de la forma que sigue:
EJE JERARQUICO
Fuente: Alberto CALDERO CABRE, Modelos de Gobierno Municipal.
3.1.1.1. Modelo clásico-burocrático60.
Este modelo se caracteriza por ser rígido y fragmentado. La primera característica se debe
a su marcada verticalidad y su gran número de niveles jerárquicos. La segunda, por su elevado
número de áreas.
También es conocido con el nombre de modelo tradicional predemocrático por ser la forma
que predominara en las organizaciones municipales durante la dictadura y que entró en crisis con la
vuelta a la democracia.
Al contener tanto niveles jerárquicos, se convierte en un modelo poco operativo porque hay
una gran distancia entre la instancias de toma de decisiones y de ejecución. Esto conlleva a la falta de
agilidad, poca rapidez en la toma de decisiones, y falta de comunicación -tanto ascendente como
descendente-.
La gran cantidad de áreas administrativas distintas (segmentación) lo convierte en un elefante
burocrático incapaz de reflejar los cambios del entorno y de dar respuestas a las nuevas demandas
59 Para este apartado se han tomado como base los artículos elaborados por Alberto CALDERO CABRE (Modelos de GobiernoMunicipal, en Política y Régimen Local en la crisis de fin de siglo. CEMCI. Granada. España. 1998) Carles RAMIÓ (DesarrolloOrganizativo del Ayuntamiento Gerencial, en Gobierno Local y Modelo Gerencial. Fundación Carles Pi i Sunyer.Barcelona, España. 1999).60 Este el tipo de organización que prevalece en la casi totalidad de los municipios de la provincia de Mendoza.
MODELOGERENCIAL
MODELOAGENCIALIZACION
MODELOBUROCRATICO
MODELO GERENCIAL YAGENCIALIZACIÓN
EJE SECTORIAL
Verticalidad
Aplanamiento
Integración Fragmentación
34
formuladas por los ciudadanos. Esta misma segmentación dificulta la elaboración de políticas
integradas, facilita la descoordinación de políticas complementarias y multiplica las rivalidades entre
sectores organizativos.
En definitiva, es un modelo cuyos rasgos característicos son: por un lado, la relación
estamental entre los políticos y el nivel de administración y, por otro, el aislamiento con la sociedad,
ya que los ciudadanos eran agentes cautivos de los pocos servicios que prestaba el municipio y, al
mismo tiempo, no tenían poder de elección de los cargos públicos.
Las disfunciones de este modelo se podrían resumir en los siguientes puntos:
• Está pensado, según su estructura, más para las funciones clásicas de control administrativo,
que para la prestación de servicios.
• La lógica estamental de la organización no facilita (casi impide) las comunicaciones ágiles.
• Es un modelo de organización cuya proyección es básicamente interna y no se orienta hacia
las demandas ciudadanas, por lo que las relaciones con la sociedad suelen ser nulas.
• Debido a la elevada proyección interna (la burocracia trabaja hacia adentro) los servicios
comunes (gestión de personal, formación, organización, asesoría jurídica, etc.) dejan de ser
un medio para convertirse en un fin en sí mismos.
• El elevado número de unidades hace que se diluyan responsabilidades.
• La presencia de gran cantidad de unidades de gestión hace posible que muchas decisiones
sean fácilmente boicoteables, es decir, frenadas o, directamente, no ejecutadas.
Dentro del modelo clásico-burocrático, encontramos cuatro subtipos en la organización
española:
a) El modelo profesional de habilitados nacionales. Se da en municipios pequeños, de
menos de 5.000 habitantes. El mando de la estructura está a cargo del Secretario o del Interventor,
mientras que el Alcalde y los concejales tienen baja implicación con la organización.
b) El modelo político unitario. Se da en municipios pequeños e intermedios. La estructura
administrativa está dominada por el Alcalde y las funciones de dirección pueden estar repartidas entre
el Alcalde y un Teniente de alcalde o concejal.
c) El modelo político-fragmentado o ministerial. Se da en municipios de tamaño
mediano, de entre 20.000 y 50.000 habitantes. Los concejales tienen competencias sobre las áreas de
gestión sectorial (la estructura administrativa se vertebra sectorialmente igual que los ministerios en el
gobierno estatal) y el Alcalde coordina el funcionamiento de dichas áreas.
d) El modelo político jerarquizado. Se da en municipios grandes o muy grandes, con una
población de 50.000 habitantes o más. Al igual que el modelo anterior, la actividad administrativa se
vertebra sectorialmente en macro áreas de gestión, pero se introduce la figura del Teniente de
Alcalde. Esta subtipología, entonces, establece una jerarquía entre los concejales comunes y los
concejales del equipo de gobierno a los que da el papel de Tenientes de Alcalde y les otorga autoridad
sobre los demás concejales.
35
Los habilitados nacionales no juegan en este subtipo ningún papel en la administración del
gobierno local, por lo que según Caldero Cabre61tuvieron que reconvertirse en directivos municipales o
asumir una disminución importante de su poder.
3.1.1.2. Modelo de agencialización.
Se caracteriza por ser fragmentado y flexible. La primera característica, debido a su gran
número de unidades administrativas, la segunda, debido al achatamiento de su estructura jerárquica.
Es una continuidad del modelo clásico-burocrático que trata de superar la marcada
verticalidad descomponiendo a la organización en suborganizaciones independientes (agencias,
organismos autónomos, empresas públicas y empresas privadas prestadoras de servicios públicos)
que tienen poca estructura y son ágiles para adaptarse al entorno y para captar las demandas de la
sociedad.
Las desventajas del modelo:
• Sigue siendo altamente segmentado en sus áreas de gestión.
• Agrava el problema de la segmentación, ya que siendo las suborganizaciones independientes
no se consigue su coordinación ni la coordinación de las actividades que desarrollan, cuando ésta es
necesaria.
3.1.1.3. Modelo gerencial.
Si bien este modelo no se halla consolidado62, diferentes experiencias municipales españolas
han puesto en manifiesto su capacidad para conseguir eficacia en la gestión, sin que se haya definido
“un” modelo gerencial para la organización municipal.
El modelo gerencial puro se caracteriza por poseer una organización integrada y jerárquica. Si
bien no logra la desconcentración de autoridad, sí permite superar la fragmentación de las áreas
integrándolas en gerencias especializadas y de alto nivel.
Al igual que sucede con el modelo clásico-burocrático, se pueden diferenciar varias opciones
de organización municipal con orientación gerencial. A estas experiencias se las incluye dentro del
modelo gerencial mixto. Al ser mixto permitiría suavizar la jerarquización representada por la
figura del gerente, reduciendo, solamente, algunos niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión.
A la vez, la segmentación se solucionaría agrupando orgánicamente los sectores de gestión que
mantienen más interrelaciones.
61 CALDERO CABRE, Albert. Op. Cit. Pág. 24.
62 Vale la pena aclarar que ya en 1.924, Calvo Sotelo había contemplado la organización municipal gerencial en su EstatutoMunicipal. Esta norma pretendió una nueva regulación de la organización municipal en la que primaran los principios de:democracia, libertad, descentralización, supresión de tutelas, y, por tanto, autonomía. En la exposición de motivos de esteEstatuto, Calvo Sotelo daba preponderancia al respeto por la realidad de cada municipio, por ello no consideraba propio que laley estableciera la forma de organización municipal y sí que se diera al municipio lo que su autonomía necesitaba: la capacidad,el derecho, de dictarse su propia norma de funcionamiento. Este régimen a la Carta permite a cada Ayuntamiento fijar supropia estructura. Como especialidad del sistema a la Carta se permitía la forma de Gobierno por Gerente, en el que la que seinstauraban dos figuras principales: la del Alcalde-Gerente que, elegido directamente por el Ayuntamiento, sería el responsablede la gestión de los servicios de interés y la del Alcalde- Presidente, cuya función sería sólo la de presidir la Corporaciónmunicipal.
36
Por lo que se mencionó, acerca que todavía no puede hablarse en España de “un” modelo
gerencial para la organización municipal, Carles Ramió en su trabajo, hace referencia a “experiencias
de gerencialización”. En este estudio se seguirá esa línea.
a) Experiencia gerencial unitaria.
Este subtipo hace referencia a una experiencia gerencial similar a la implantada en Estados
Unidos y que se describió en la primera parte de este trabajo.
La dirección de toda la estructura municipal es puesta en manos de un gerente que actúa, a
su vez, bajo la dirección del alcalde. El alcalde se encarga de la dirección estratégica y el gerente es la
máxima instancia directivo-profesional. Existe una unidad de consulta tipo staff que comparten alcalde
y gerente -Carles Ramió opina, acertadamente, que un solo órgano de tipo staff para los dos no es
una buena opción y sugiere la existencia de un órgano de consulta político y tecnocrático que asista al
alcalde, potenciando la figura de éste y suavizando el poder del gerente-.
Los tenientes de alcalde y concejales no se encargan de la dirección permanente de áreas
concretas aunque puede encomendárseles algunos proyectos específicos.
Este subtipo es recomendado para municipios pequeños, ya que a medida que crece el
tamaño de la estructura, necesaria para hacer frente a las necesidades de la población, también
crecen la complejidad sectorial y la presión política, necesitándose un modelo más fragmentado y con
una dirección política más intensa.
Llevando la estructura organizativa a un organigrama, se vería de la siguiente manera:
Tenientes de Alcalde ALCALDE
GERENTE
Concejales
Dim
ensi
ónP
olíti
ca
Dim
ensi
ónP
rofe
sion
al-T
écni
caD
imen
sión
Pol
ítica
-Pro
fesi
onal
GabineteALCALDEGERENTE
GERENTESAgencias
GERENTESEmpresasPúblicas
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS MENORES
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
37
Fuente: Carles Ramió. Desarrollo Organizativo del Gobierno Gerencial.
b) La experiencia gerencial fragmentada.
Este subsistema contaría con varios gerentes, uno para cada macro área organizacional. Estos
gerentes estarían bajo la autoridad de los tenientes de alcalde o concejales encargados de cada macro
área sectorial.
En el caso que el municipio estuviese descentralizado territorialmente, existiría una gerencia
en cada área territorial que dependería del concejal del distrito correspondiente.
Se podría formar un colegio de gerentes que vinculara a todos los existentes bajo la
presidencia de uno de ellos, seleccionado de entre los mismos por votación. Este colegio se reuniría
periódicamente a fin de coordinar actividades e informarse de la marcha de la gestión municipal.
Este subtipo es aconsejado para municipios grandes o muy grandes que por la complejidad
organizativa necesiten desconcentrar autoridad. La gerencialización total de la estructura implica un
peso profesional considerable, ejercido por los gerentes, y la presencia visible de una mano política,
conformada por el alcalde, los tenientes de alcalde y los concejales.
El subtipo gerencial fragmentado se vería, gráficamente, de la siguiente manera:
ALCALDE
Dim
ensi
ón P
olíti
caD
imen
sión
Pro
fesi
onal
-Téc
nica
Dim
ensi
ónP
olíti
ca-
Pro
fesi
onal
GABINETE
GERENTESEmpresas
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS MENORES
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
JEFEUNIDAD
TENIENTEALCALDE
TENIENTEALCALDE
TENIENTEALCALDE
TENIENTEALCALDE
CONCEJAL
GERENTESTERRITORIALES
GERENTE GERENTE GERENTE GERENTE
JEFEUNIDAD
GERENTESAgencias
38
Fuente: Carles Ramió. Desarrollo Organizativo del Gobierno Gerencial.
c) Experiencias gerenciales mixtas.
Este subtipo combina el modelo clásico con el modelo gerencial. Una parte de la estructura
administrativa conserva los parámetros clásicos no gerenciales y otra parte de la estructura introduce
el sistema gerencial.
Esta combinación también permite posibilidades relacionadas con: las funciones; la
descentralización territorial; la estructura.
• Experiencias gerenciales mixtas de la Administración funcional: es la que se presenta en los
primeros avances de todo proceso de gerenciamiento, por ello Carles Ramió la bautiza de tímida. Se
basa en descentralizar funcionalmente competencias en organismos autónomos, agencias, empresas
públicas, patronatos, etc.
A fin que no se caiga en que cada una de estos organismos descentralizados opten por una
estructura burocrática clásica, debería reforzarse la descentralización funcional mediante la autonomía
de gestión, el rendimiento de cuentas, etc. y profesionalizarse la figura del responsable, quien deberá
ser un verdadero gerente de dichos organismos.
• Experiencias gerenciales mixtas de las áreas territoriales o distritos: Se aconseja para
municipios extensos en territorio y población y se basa en la descentralización territorial de la gestión.
A cargo de cada unidad territorial en vez de haber un concejal de distrito habría un gerente.
Supone, entonces, la gerencialización de las unidades territoriales manteniendo el modelo
clásico en la organización central.
Este subtipo conlleva una contradicción: es difícil que la gerencialización germine cuando las
unidades territoriales dependen jerárquica y funcionalmente de una estructura burocrática.
• Experiencias gerenciales mixtas de una parte de las áreas sectoriales de la administración
central -nuclear-. En la estructura central del municipio conviven el principio clásico-burocrático y el
gerencial.
Para la que escribe, resulta el modelo indicado para comenzar con la experiencia de
gerenciamiento63, gerencializando, primeramente, alguna área clave de la estructura administrativa
(recursos humanos o servicios sociales, por ejemplo) a fin que sirva como verdadero laboratorio de
experiencias para toda la organización.
Estas tres posibilidades de la experiencia gerencial suelen implementarse secuencialmente,
comenzando por el tipo mixto funcional, siguiendo por el sectorial y concluyendo, como meta final, en
la gerencialización de toda la estructura administrativa.
39
3.1.1.3.1. Inconvenientes y ventajas en la implementación del modelo gerencial.
Tal como se han citado las desventajas de los modelos clásico-burocrático y del de
agencialización, también conviene aclarar las desventajas del modelo gerencial. Estas podrían
resumirse en los siguientes puntos:
• Dificultad para delimitar el área funcional del gerente. Si se trata de ubicarlo entre la
dimensión política y la dimensión técnica puede resultar que: el gerente adopte una posición tan
estratégica que alcance funciones de dirección política de la organización (más probable en la
experiencia unitaria) o que termine desarrollando funciones eminentemente operativas (más probable
en las experiencias fragmentada y mixta).
• Posibilidad de orientar la organización excesivamente hacia el ámbito privado, es
decir, trasladar sin criterios, formas de actuación y significados empresariales a la gestión municipal,
haciendo que fracase el intento de eficientizar la estructura.
• Implementación del modelo gerencial en la estructura organizativa haciendo que las
funciones gerenciales recaigan sobre una figura de índole política, como consecuencia de la falta de
normativa adecuada que de lugar al modelo. Esto es lo mismo que decir: modelo gerencial sin
gerente. Una opción que tienen los municipios es la de preparar a sus funcionarios, está claro que la
voluntad de cambio es política y si no se puede lograr una reforma legislativa se pueden implementar
mejoras en sintonía con la organización y la legislación.
Contra estos dilemas, el modelo encierra múltiples ventajas que hacen positiva su
implementación. Estas se podrían resumir en los siguientes puntos:
• Ayuda a clarificar la diferenciación entre la estructura política y la estructura técnico-
administrativa. Permite que se refuercen las funciones políticas de los alcaldes y concejales (se libera
de tareas de gestión a los cargos electos y éstos pueden concentrarse en las tareas de dirección,
generación de ideas y relación con la comunidad), dejando la gestión de la organización en manos del
o los gerente/s.
Debe quedar claro que entre la esfera política y la administrativa existe una de gestión, si esta
área no es ocupada por especialistas pasará a manos de políticos que muchas veces no están
preparados para desempeñarla.
• Facilita la optimización de los recursos y potencia el control de los elementos
organizativos con los criterios de eficacia y eficiencia. La figura del gerente refuerza la esfera de
control de la organización, ya que al control de legalidad y de rigor contable-presupuestario se le
agrega el de la gestión y de la organización del trabajo.
• Si bien, como se dijo anteriormente, caer en la visión del ciudadano como cliente es
un error que debe evitarse, ver al ciudadano como un usuario de los servicios municipales permite
63 Cabe destacar que así se ha llevado a cabo en los dos municipios de la provincia de Mendoza que se analizan en este trabajo:el municipio de Maipú y el municipio de Las Heras.
40
que la organización esté pendiente de las demandas y expectativas de éste, siendo su función
principal la de satisfacer esas necesidades.
• Otorga una importancia fundamental a los recursos humanos de la organización y a
sus necesidades de capacitación para desarrollar más eficaz y eficientemente su tarea.
• Supone una apuesta firme por la innovación en la gestión poniendo énfasis en la
planificación estratégica, la calidad de la organización, la evaluación, etc.
3.2. Propuesta de gestión municipal por gerenciamiento para la provincia de
Mendoza.
Se comenzará simplificando en una idea lo que se entiende por gerencia local:
La gerencia local implica que la dirección ejecutiva de los asuntos públicos locales
sea desempeñada por personas reclutadas específicamente para esas tareas, a través de
procedimientos objetivos, sujetas a evaluación periódica y respondiendo de su gestión
ante las instancias políticas.
La gerencia, para la que escribe, es una idea que está directamente vinculada con la
profesionalización y todo lo que ella implica. Encierra los criterios de eficacia y eficiencia, pero estos
conceptos, derivados de la teoría económica, no tienen que empañar el fenómeno principal, el cual
es: que la gerencia local se desarrolla en el contexto de la política local, de los poderes públicos
locales. No se debe olvidar el fin de “bien común” que debe perseguir toda gestión pública.
Debido a que los poderes públicos locales son básicamente prestacionales y su objetivo
primordial, como se dijo en el párrafo anterior, es garantizar el Estado social, fomentando el trato
igualitario y la participación ciudadana, la modernización local mediante la introducción del modelo de
gestión gerencial, se enfrenta al desafío de conjugar inteligentemente derecho, democracia y
eficiencia.
Sabemos que existen limitaciones a la introducción de este modelo en la provincia de
Mendoza. Estas limitaciones provienen del marco jurídico vigente, representado básicamente por la
Ley Provincial Orgánica de Municipalidades, Ley nº 1.079, pero debe tenerse en cuenta que la gestión
local gerencial ha sido implementada muchas veces eludiendo inteligentemente muchas limitaciones
legales –véase si no el caso Español o el de Maipú, municipio que nos toca como ejemplo en
Mendoza-.
Todo es cuestión de voluntad política y de liderazgos políticos avezados que vean en el
fenómeno de gerencialización local, no una pérdida de representatividad, sino un medio para ganar
autoridad dirigiendo ejecutivos eficaces.
3.2.1. Desarrollo teórico del modelo gerencial.
Este sistema se caracterizaría por un gobierno local compuesto por dos figuras importantes: la
primera, representada por el Concejo Deliberante, que surgiría del sufragio del pueblo, y, la segunda,
41
representada por el gerente o manager, propuesto por el propio Concejo y designado por el
Intendente en base a la idoneidad técnica, debiendo poseer título universitario.
El Intendente municipal ejercería la presidencia política del Municipio, siendo la autoridad
superior del mismo, pero sus funciones quedarían restringidas a las de representación y control de
ejecución. Su papel sería el de “Jefe de la Entidad municipal”
Esta propuesta que puede ser vista como idealista a la luz de la realidad política imperante en
la República Argentina, podría ser aceptada si se toma en cuenta la crisis en que están inmersas las
instituciones locales y la necesidad de un cambio inminente. La propuesta no se muestra como
partidaria de copiar modelos implementados en instituciones foráneas, pero se ve como lícito proceder
a la adaptación de aquéllas que en el extranjero hayan deparado resultados positivos y, que a la vez,
sean adecuadas para la idiosincrasia y la preservación del ser nacional argentino.
Se debe aclarar, primero, que no se pretende quitar protagonismo político a los partidos. El
papel de los partidos iría implícito en la selección de los posibles concejales. La elección final de estos,
podría ser llevada a cabo mediante el sistema nominal y siempre mediante el voto directo de los
ciudadanos. En segundo lugar, se debe tener en cuenta que una menor preocupación por lo
organizativo permite a los cargos electos, sobre todo al intendente municipal, una mayor ocupación en
las relaciones con la comunidad y con el propio partido.
Las actuales necesidades de la gestión municipal requieren el desarrollo de sistemas
organizativos mucho más flexibles, en los que la sociedad es un interlocutor permanente y activo, no
sólo como demandante sino como generador de soluciones. La realidad exige la generación de
modelos más funcionales con el entorno y, así, surge la función gerencial, que al ser ocupada por
cargos políticos ahoga la posible emergencia de una dirección pública profesionalizada en el ámbito
local.
En el reclutamiento de los candidatos a concejal debería hacerse hincapié en la capacidad más
que en la mera trayectoria política partidaria. Deberían ser seleccionados teniendo en cuenta el
mérito. Si lo que se pretende lograr es la figura de un Concejo Deliberante protagonista, sus
componentes, tanto oficialistas como opositores, deben contar con una formación profesional, o al
menos técnica, adecuada. Esto no es imposible, si se considera que las Universidades Mendocinas
especializadas (Ciencias Sociales, Ciencias Administrativas) aumentan su matrícula, de año en año, y
los egresados de ellas son, en la mayoría de las veces, de reconocida calidad a nivel nacional.
Si bien en Mendoza, existen ejemplos de gestión por gerenciamiento, como ya se verá más
adelante, estos modelos, limitados por la legislación imperante, se presentan como casos “híbridos” y
de características “sui generis”.
La innovación tiene que ser implantada de manera unívoca sin posibilidad de adaptaciones a
medias. Pero, hay que aclarar, que el sistema no podrá ser implementado de igual manera en todos
los municipios por las características especiales de cada uno –cantidad de territorio, total de
población, nivel socio económico, etc.- por lo que la norma, en este caso la Ley Orgánica de
Municipalidades, debería dejar a elección de los Concejos Deliberantes la forma conveniente de
organización, es decir, dictarse su propia Carta Orgánica.
42
En definitiva, como ya se dijo en la Primera Parte de este trabajo, este sistema es el
resultado de una concordancia entre la nota democrática, representada por el Concejo y
el Intendente municipal –figuras representativas, electas por sufragio universal directo-,
y el aspecto eficacia, presente en la figura del manager.
Se trata, también, de separar las dos campos de acción del municipio, por un lado la actividad
política administrativa programática y, por el otro, la técnica o gestión administrativa, propiamente
dicha. La primera, en manos del Concejo Deliberante y del Intendente, la segunda, en manos del
gerente.
3.2.2. Papel del Concejo Deliberante en la propuesta de gestión por
gerenciamiento.
Este organismo estará compuesto por un grupo de miembros, elegidos directamente por el
pueblo (Art. 197º de la Constitución Provincial), cuyo número debe ser impuesto de una manera
uniforme sin hacer distingo de ninguna especie entre los distintos departamentos. En cuanto a si la
cantidad de ediles debe ser fija o en función de la población, la propuesta se inclina hacia el primer
criterio ya que, está bien, los concejales son los representantes del pueblo departamental, pero su
número no tiene implicancia porque ellos no asisten a solucionar de forma directa las demandas sino
que éstas son tratadas de acuerdo a la especificidad del tema en comisiones sin importar que éstas
sean numerosas o no.
En lo referente a la duración de los miembros del Concejo, se mantendría en cuatro (04)
años, como lo disponen los artículos 197º de la Constitución Provincial y 44º de la Ley 1.079.
En cuanto a las atribuciones, que están contempladas en los artículos 71º a 82º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, correspondería otorgarle, además, la facultad de proponer a la persona
que se desempeñará como gerente municipal. Esta persona podría provenir del mismo Concejo, es
decir, los miembros eligen a uno entre ellos para desempeñar dicho cargo o nombrar a un individuo
no perteneciente a dicho cuerpo colegiado (idea por la que la que se inclina quien escribe), el que, por
supuesto, debe ser un profesional, especialista en el manejo de la cosa municipal con habilidades
relacionadas a la Ciencia Administrativa Pública.
El Concejo se reserva el derecho de proponer la remoción del gerente en caso de que éste no
cumpliese debidamente con sus funciones. Esta remoción se llevaría a cabo en un todo de acuerdo
por lo previsto en el artículo 203º de la Constitución Provincial.64
64 Art. 203º - Los concejos municipales, los miembros de éstos y los empleados nombrados por ellos, están sujetos a lassiguientes responsablidades:1 - Los cuerpos municipales responden ante los tribunales ordinarios de sus omisiones y de sus transgresiones a la Constitucióny a las leyes.2 - Los miembros de las municipalidades, responden personalmente, no sólo de cualquier acto definido y penado por la ley, sinotambién de los daños y perjuicios que provengan de la falta de cumplimiento de sus deberes.3 - Los intendentes municipales y los miembros del concejo pueden ser removidos de sus cargos por mala conducta o abusosen el manejo de los fondos municipales, sin perjuicios de las responsabilidades civiles o criminales en que incurran por estascausas. La remoción sólo podrá ser resuelta por el voto de dos tercios del total de los miembros del concejo.
43
De acuerdo con las atribuciones asignadas, el Concejo sería el órgano encargado,
principalmente, de dictar su Carta Orgánica, elaborar las ordenanzas, adoptar el presupuesto y
proponer al gerente. Debido a ello, sus facultades son de tipo legislativas, no contando con funciones
administrativas.
El Concejo Deliberante se encargaría, junto con el Intendente, de desarrollar la política
administrativa programática, es decir, determinar los fines que debe seguir la municipalidad: aprobar
la carta orgánica, aprobar el presupuesto, aprobar el plan urbanístico, aprobar la plantilla de personal,
dictar ordenanzas referidas a policía urbana, servicios de transporte, tratamiento de residuos, entre
las más importantes.
3.2.3. Papel del Gerente en la propuesta de gestión por gerenciamiento.
Dentro de un sistema de gestión en que los miembros del Concejo Deliberante son los
encargados de proponer al gerente y el Intendente municipal de nombrarlo, debe buscarse un medio
de selección que no resulte despótico o que convierta al cuerpo colegiado en el órgano más
importante del gobierno municipal. Se podría optar por el criterio de elección que necesita de dos
tercios de votos favorables de la totalidad de los integrantes.
Otro factor importante a tener en cuenta puede ser el refrendo popular de la elección del
gerente. De esta manera, la población del municipio no estaría ajena a los juegos políticos internos
que podrían producirse dentro del Concejo Deliberante o entre éste y el Intendente.
El gerente sería el responsable de la administración técnica municipal, es decir, de la gestión.
Sus atribuciones serían, básicamente, preparar el presupuesto, nombrar y destituir al personal
municipal, dirigir el trabajo de su equipo de asesores y de las distintas direcciones y departamentos
municipales, concurrir a las sesiones del Concejo con voz pero sin voto.65
El mandato del gerente no sería fijo o coincidente con un período de gobierno constitucional.
La duración del gerente en el cargo estaría supeditada a los resultados de su gestión66. El factor
eficacia de la propuesta reside, en parte, en esta condición de temporalidad, ya que cuando se tiene
asegurado un período puede suceder que no se realice el esfuerzo suficiente para alcanzar los
cambios u objetivos necesarios.
Debe dejarse aclarado que el Poder Ejecutivo municipal seguiría siendo unipersonal y estaría
en manos del Intendente, el cambio residiría en que se reemplazaría la figura de los actuales
Secretarios por un cuerpo de asesores especialistas bajo la autoridad del gerente. Puede llamarse a
65 Nota: las facultades, atribuciones y prohibiciones del gerente, como el encargado de la gestión municipal, quedaríanplasmadas en la Carta Orgánica Municipal. Excepto algunas modificaciones, serían, básicamente, las establecidas por la Ley1.079 para la actual figura del intendente.
66 Nota: se dejó claro, en este trabajo, que la destitución de un gerente no podría llevarse a cabo por medio de una decisiónarbitraria del Concejo. Deberá existir prueba fundada y contar la decisión de destitución, con la votación de una mayoría de dostercios de los integrantes del mismo Concejo. Esta destitución estará fundada en el mal desempeño de sus funciones. Cuandose hace referencia al mal desempeño de las funciones, se contemplan los supuesto de: mala conducta; abuso de poder;abuso en el manejo de fondos municipales; incumplimiento de las siguientes obligaciones: poner al servicio de la Municipalidadsu capacidad técnica, conocimientos científicos y experiencia para realizar las tareas que se le encomienden y/o estén previstasen la Carta Orgánica, destinar en el ejercicio de su mandato el tiempo que resultare necesario.
44
los integrantes de este cuerpo, asesores o puede no hacérselo, el hecho es que éstos asisten al
gerente en las materias de su especialidad.
Para no caer en una forma de gobierno personalista, que es justamente lo que se quiere
evitar, el gerente tendría la facultad de nombrar a los miembros integrantes de dicho cuerpo pero,
una vez electos, serán éstos los que elegirían a su representante y vocero. Además, el poder del
gerente sobre ellos se volvería menos influyente (no se quiere caer en el mandato imperativo).
3.2.4. Papel del Intendente municipal en la propuesta de gestión por
gerenciamiento.
De la propuesta surge que la figura del Intendente del modelo ordinario se bifurca en dos
instituciones:
-el Intendente, a cargo del Poder Ejecutivo municipal pero como mero representante y jefe de
la administración municipal, que en el plano ejecutivo no ejerce directamente.
-el gerente, a cargo de la gestión municipal.
Las funciones principales del Intendente serían las de: nombramiento y cese del gerente, a
propuesta del Concejo; representación oficial de la institución municipal; control sobre la ejecución de
las políticas públicas del municipio.
Como cargo electo, sus funciones serían de carácter político: articular los distintos intereses y
necesidades de la comunidad del municipio; definir objetivos y programas; dirección y control
estratégico de la organización municipal. Estas funciones las realizaría junto al Concejo Deliberante, ya
que el Intendente, como Jefe del Poder Ejecutivo, es el órgano proponente y el Concejo, el órgano
deliberativo decisor. El único caso en que el Intendente tomará una decisión a propuesta del Concejo
sería para el nombramiento o cese del gerente.
El Intendente conservará el derecho de revisión y veto de las ordenanzas dictadas por el
Concejo Deliberante.
3.2.5. Conclusiones sobre la propuesta.
Con la instrumentación de la propuesta se logra una estructura de contrapesos en la que
ninguno es preponderante, ni el Intendente puede por sí sólo nombrar o destituir al gerente –caso en
el que el gerente quedaría bajo total dependencia del Intendente, quebrando la significación de la
propuesta- ni puede hacerlo el Concejo, que necesita la anuencia del Intendente. Las esferas políticas
y administrativas quedan irremediablemente articuladas: la esfera política (Intendentes y Concejales)
define los objetivos a ser alcanzados por la organización municipal –el Intendente presenta el diseño
de los objetivos al Concejo y éste los aprueba-; la esfera administrativa, encabezada por el gerente,
diseña los planes y programas de actuación en relación con los objetivos políticos.
De esta manera el Poder Ejecutivo se convierte en un Poder Ejecutivo responsable de la
dirección del municipio, de la dirección de las técnicas de acción, liberándose de la ejecución misma.
45
Al proponerse la separación entre funciones representativas y ejecutivas, no se quiere
postular un predominio del nivel de gestión quitándole importancia o minimizando el papel de los
representantes locales, todo lo contrario, ya que el gerente y sus asesores (antiguos Secretarios
municipales) serán responsables ante dichos representantes locales, quienes le fijarán sus cometidos
y el alcance de sus atribuciones. Quedan así clarificadas las misiones de unos –políticos- y de otros –
técnicos-. Los técnicos no podrán inmiscuirse nunca en las actividades propias del elemento
representativo, y éste, encargado de las actividades de control, canalización de aspiraciones, fijación
de objetivos, etc., cuidarán de no descender al terreno de la ejecución técnica, en manos del
gerente 67.
Gráficamente, la distribución de funciones se vería de la siguiente manera:
Los políticos electos no tienen qué perder sino mucho que ganar con la implementación de
esta propuesta. Muchos políticos locales necesitan dar un paso atrás, alejándose de la gestión
cotidiana y dejándola en manos de quienes han hecho de ello su profesión. Esto les permitiría tener
más tiempo para asumir las responsabilidades para las que realmente fueron elegidos: relacionarse
habitual y directamente con los ciudadanos individuales y organizados; captar las demandas sociales;
producir iniciativas de innovación a la medida de esas necesidades; mediar y articular intereses;
gestionar conflictos y alimentar el debate político alentando la participación ciudadana. Fueron
votados para eso, no para invertir su tiempo en actividades de control de personal o tratamiento de
expedientes. Fueron elegidos para gobernar, estos es, fijar los objetivos de la institución que
satisfagan las necesidades sociales.
67 NIETO-GUERRERO LOZANO, Ana María. Op. Cit.
DIRECCIÓN POLÍTICA(decisión sobre el ¿por qué?)
DIRECCIÓN EJECUTIVA(en el sentido del ¿con qué?)
ESTRATEGIA (¿qué?)
CARGOSELECTIVOS
GERENTE
EJECUCIÓN (¿cómo?)
46
Capítulo cuatro
4.Propuesta de reforma legislativa.
4.1. Reforma de la Constitución de la Provincia de Mendoza68 .
a) Artículo 199º -el que quedaría redactado de la siguiente manera-: La Ley Orgánica de las
Municipalidades, deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndole
las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios
locales, sin perjuicio que en la Carta Orgánica Municipal el Concejo Deliberante pudiera
establecer modificaciones69,...
b) Artículo 200º - Son atribuciones inherentes a las municipalidades:
1- Juzgar de la validez o nulidad de la elección de sus miembros y convocar a los electores del
municipio con arreglo a la ley, sin perjuicio de lo que dispongan las leyes nacionales o provinciales
sobre la materia.
2- Dictar su Carta Orgánica Municipal70; 3- Nombrar los empleados municipales; 4- Tener a su
cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades
particulares y la vialidad pública, respetando las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia; 5-
Votar anualmente su presupuesto de gastos y los recursos para costearlos con arreglo a la ley,
administrar sus bienes raíces, examinar y resolver sobre las cuentas del año vencido, remitiéndola
inmediatamente al Tribunal de Cuentas de la Provincia. Cuando se trate de enajenar o gravar en
cualquier forma los bienes raíces del municipio, se necesitarán dos tercios de votos del total de los
miembros del concejo; 6- Nombrar en los diferentes distritos más poblados de cada municipio,
comisiones honorarias para desempeñar las funciones que les sean encomendadas por el concejo y la
intendencia; 7- Dictar todas las ordenanzas y reglamentos, dentro de las atribuciones conferidas por
la Constitución y por la Ley Orgánica de Municipalidades.
4.2. Reforma de la Ley 1.079, Orgánica de Municipalidades71.
a) Artículo 43º: “En las elecciones municipales deberán elegirse dieciséis (16) concejales en
cada Departamento”72.
68 Nota: se aclara que, en cuanto aparecen puntos suspensivos es porque el texto se mantiene.69 Nota: se aclara que lo que aparece en negrillas es lo que se modifica o agrega. En este caso se agrega.70 Nota: Se agrega.71 Nota: La Carta Orgánica Municipal, dejaría de ser una Ley sancionada por la Legislatura provincial, para pasar a ser unaOrdenanza Municipal. No es necesario que la Ley Orgánica quede sin efecto, ya que esta establece los principios generales deorganización, a los que deberá sujetarse la correspondiente Carta Orgánica. El criterio comulga con lo que se ha dado en llamar“municipalidad a la carta” o “régimen municipal a la carta”.72 Se modifica. El texto original vigente es el que, a continuación, se transcribe: “Artículo 43º: los concejos deliberantes de lasmunicipalidades de la provincia, que tuvieren más de sesenta mil (60.000) electores estarán integrados cada una de ellos pordoce (12) concejales. el resto de los Concejos Deliberantes, estará compuesto por el mínimo establecido en el artículo 199ºinciso 1 de la Constitución Provincial” (texto según Ley n° 6921, art. 22º)
47
b) Artículo 60º (Quórum): se suprimen los párrafos dos, tres y cuatro, quedando vigente el primer
párrafo: “La mayoría absoluta de concejales que componen el Concejo, forman quórum legal para
deliberar y resolver todo asunto su competencia, con excepción de los que por la Constitución o por la
Ley, requieran un mayor número de votos”.
c) Artículo 67º: al igual que en el anterior, debería suprimirse el tercer párrafo donde se especifican
las cantidades exactas que conforman el quórum de dos tercios (recuérdese que se ha propuesto una
cantidad uniforme de concejales para todos los municipios) para la decisión de la formación de causa
a efectos de la remoción del Intendente o de concejales.
d) Artículo 71º: deberían agregarse dos puntos:
- Dictar la Carta Orgánica Municipal con sujeción a lo dispuesto en la Constitución Provincial y en la
Ley Orgánica de Municipalidades.
- Proponer al Intendente municipal el nombramiento de la persona que ejercerá las funciones de
gerente municipal, así como también su remoción.
e) Artículo 94º: “El Departamento Ejecutivo, nombrará a un Gerente Municipal y designará
un cuerpo de asesores del mismo compuesto de una cantidad de miembros variable de
acuerdo a las materias en las que tengan incidencia contemplando, para ello, las
características políticas, geográficas y socio-económicas de cada Departamento. Los
miembros de este cuerpo deberán poseer título universitario habilitante para el ejercicio
de la competencia que se le asigne”73.
f) Artículo 102º: “Los actos que dicte el Departamento Ejecutivo, deberán ser refrendados
por el Gerente Municipal”74.
g) Artículo 105º inciso 7º: “...el Gerente, el Contador, el Tesorero y los asesores técnicos de la
Intendencia, serán nombrados y removidos con acuerdo del Concejo Delibertante”75.
h) Artículo 105º incisos 17º; 18º; 19º; 20º; 21º; 22º; 23º; 24º; 25º serán competencia del Gerente
municipal76.
73 Se modifica. El texto original vigente es el que, a continuación, se transcribe: "Artículo 94º: el Departamento Ejecutivo en lamunicipalidad de la Capital y en las de los departamentos que tengan una ciudad, tendrán hasta dos Secretarios y uno solo enlas demás. Una Ordenanza municipal distribuirá las materias que a cada uno de estos Secretarios corresponda." (texto segúnLey nº 2748, artículo 1º inc. b.)
74 Se modifica. El texto original vigente es el que, a continuación, se transcribe: “Artículo 102º: las notas, resoluciones uórdenes que dicte el Intendente, deberán ser refrendadas por un Secretario.
75 Se modifica. El texto original vigente es el que, a continuación, se transcribe: “Artículo 105º inciso 7º: Nombrar losempleados de su dependencia y removerlos previo sumario y causas justificadas. el Contador, el Tesorero y los AsesoresTécnicos de la Intendencia, serán nombrados y removidos con acuerdo del Concejo Deliberante.
76 Se transcriben, a continuación, los mencionados incisos:
48
i) Artículo 134º (facción del Inventario General de los bienes municipales) “...Estos inventarios serán
revisados en todo cambio por el Gerente municipal77 y cuando ocurra cualquier variación en el
patrimonio municipal se harán las modificaciones correspondientes.
Serán levantados en tres ejemplares, por el Gerente78 y el Contador municipal y refrendados por el
Escribano municipal, y donde este no exista, por el Secretario del Concejo Deliberante. Uno de los
ejemplares quedará en la Intendencia, otro en la Contaduría municipal y otro en la Presidencia del
Concejo Deliberante...”
CONCLUSION
El municipio es una agrupación humana, surgida de la relación social, que satisface las
necesidades de su ámbito, contando, para ello, de poder político a fin establecer un ordenamiento
necesario para la convivencia de la comunidad y de una organización administrativa que le permite
armar su sistema interno y, de esa manera, cumplir con el cometido que le dio origen.
En virtud del proceso de reforma del Estado en Argentina, se produjo un aumento de las
competencias municipales, esto, sumado al incremento de las necesidades vecinales, cada vez más
diversificadas, juntamente con la crisis del modelo de administración local burocrático tradicional,
plantea como eje principal la necesidad de un cambio a nivel local.
Causas Administrativas: 17º- Conocer originariamente y resolver en las causas administrativas de su competencia, siendosus resoluciones apelables ante el Concejo.Contratos y Gastos-Su licitación: 18º- Celebrar contratos y autorizar trabajos por sí solo dentro del presupuesto general,cuando el valor de ellos no excediese de un mil pesos y llamar a licitación por los que excedan de esa suma. (Véase, además,art.202º inc.7º y Ley de Contabilidad Provincial nº 3799.)Contratos sobre bienes municipales: 19º- Celebrar contratos sobre las propiedades inmuebles de la municipalidad conautorización del Concejo y previa licitación pública.Balances de la Tesorería: 20º- Hacer confeccionar mensualmente, en forma clara y detallada, el balance de la Tesoreríamunicipal y publicarlo íntegro e inmediatamente en el Boletín Oficial y otro diario de la localidad, si lo hubiere.Inventario General de los bienes municipales: 21º- Vigilar la correcta formación y conservación de un inventario de todoslos bienes muebles e inmuebles de la municipalidad y otro de los títulos y escrituras que se refieren al patrimonio municipal.Archivo-Estadística: 22º- Cuidar el orden y conservación del archivo de las reparticiones de su dependencia. Establecer laestadística municipal.Ordenes para visitas domiciliarias: 23º- Expedir órdenes por escrito para visitas domiciliarias a los objetos determinados enlos incisos 24º y 25º de este artículo.Inspección de establecimientos públicos o sostenidos por la Municipalidad: 4º- Inspeccionar los establecimientospúblicos autorizados por la Municipalidad o aquellos a cuyo sostén contribuya el Tesoro municipal, adoptando las medidas delcaso a fin de asegurar el regular funcionamiento de los mismos.Facultades sobre higiene y salubridad general: 25º- Velar por la higiene del municipio, comprendiéndose en ellasespecialmente la limpieza, la desinfección del aire, de las aguas, de las habitaciones y parajes malsanos, la inspección desustancias alimenticias, secuestrando e inutilizando, sin perjuicio de las demás penas que correspondan, aquellas que por sucalidad y condiciones fuesen perjudiciales a la salud; la vigilancia, reglamentación e inspección de los prostíbulos y demásestablecimientos análogos, pudiendo ordenar la clausura, según el caso, para prevenir el desarrollo de enfermedadescontagiosas; cooperar a la propaganda de la vacuna, del aseo y mejora de los mercados, tambos, caballerizas, mataderos ycorrales, la conservación y reglamentación de los cementerios, y en general, la adopción de todas las medidas tendientes aevitar las epidemias, disminuir sus estragos y remover las causas que las produzcan o las mantengan y todas las demásmedidas que concurran a asegurar la salud y el bienestar de la población, comprendiéndose entre ellas las visitas domiciliarias.
77 Nota: se cambia la expresión “Intendente municipal” por la de “Gerente municipal”, es decir, se modifica el responsable de laatribución.
78 Nota: Igual a la anterior.
49
En general, todas las propuestas de cambio se han sustentado en creer que se puede mejorar
la eficiencia simplemente revisando las normas y los procedimientos, sin tener en cuenta la
importancia que revisten las modalidades de gestión.
Se sostiene, por el contrario, que el rol del gobierno municipal trasciende el de administrar
eficientemente los procesos para transformarse en gestor de políticas locales, las que deben
responder a patrones de eficacia y eficiencia.
En virtud de lo anterior se hace preciso inyectar una cuota del espíritu empresarial al
municipio, como medio de transformar el sector público y, por otro lado, crear paradigmas para una
gestión local basada en el concepto de empresa, entendiendo ésta como la unión de objetivos,
estrategias, políticas y acciones públicas y privadas, orientadas a obtener un progreso sostenido de la
institución municipal.
La propuesta, basada en implementar un nuevo modelo de gestión, el cual incluiría la figura
del gerente o manager, trata de conciliar la fase democrática (respetando la idiosincrasia política
nacional) con la arista que representa el valor “eficacia”, visualizado en el modelo “gerencial”. Resulta
fácil decirlo, pero llevarlo a la práctica ofrece no pocas dificultades. Esta es una de las aparentes
contradicciones del sistema, ya que la organización municipal depende de la actividad política para la
provisión de sus principales dirigentes, pero las prestaciones deben realizarse para el total de la
población, sin ningún tipo de discriminación y de forma eficiente sin que representen costo social. Se
dice aparentes porque la actividad política bien entendida es para todos, encontrando en esa finalidad
la coherencia necesaria para el buen manejo de las estructuras públicas.
Para que la función gerencial arraigue, es imprescindible que los gobernantes locales opten
por la profesionalidad como criterio dominante de adscripción a los cargos directivos situando la
confianza en sus justos términos, es decir, midiéndola más por la dedicación responsable, la
implicación en el proyecto y el logro de los resultados, que por las afinidades políticas o personales, y
eludiendo, tanto como les sea posible, las presiones del patronazgo político.
La figura del o de los gerente/s municipal/es, ya que la estructura puede adaptarse a las
necesidades de cada municipalidad o ayuntamiento, tendría asignados recursos –tanto materiales
(equipos, herramientas, insumos, instalaciones, etc.) como personales y financieros– debiendo
disponerlos de la mejor manera, pues sería responsable de la prestación de los servicios, y hacia él
irían los reclamos y reconocimientos de los usuarios, de los empleados bajo su autoridad, de los
sectores políticos y, en general, de la comunidad. El papel del partido político mayoritario, tendría en
este aspecto, su mayor responsabilidad, ya que sería determinante en la elección del gerente por
medio de los concejales y del Intendente, quienes deberían seleccionar a la persona más idónea y
capaz.
La existencia de gerentes al frente de los servicios públicos, cuando se acompaña de los
necesarios sistemas de planificación y evaluación de la gestión, es el modo más eficaz de ganar
control sobre lo que es estratégico, de operar sobre el bosque en su conjunto, sin desperdiciar
esfuerzos de árbol en árbol. Este control, ejercido a través de profesionales que hacen de la
racionalidad económica una de sus herramientas, resulta fundamental cuando los gobiernos locales
50
afrontan mayoritariamente escenarios de ajuste, en los que la restricción presupuestaria se presente
de manera estable, como en Argentina, y como un dato de la realidad,
Compatibilizar el modelo gerencial con el modelo político imperante, representaría todo un
desafío de ubicuidad y adaptación. Sería necesario equilibrar las dos esferas: cómo se hacen las cosas
– técnica – y por qué o en qué sentido se hacen – política. Los ejecutivos gerentes que perduren en
su función, habrán demostrado tener condiciones para el cargo, pues habrán sabido sortear todas las
dificultades y cumplir con su cometido en la conducción técnica.
El control de desempeño que realiza la política sobre la administración, se ejerce con mayor
eficacia cuando opera a través de directivos incorporados con criterios de profesionalidad, que cuando
se utilizan mecanismos de invasión política del espacio directivo. Un intendente (se entenderá lo
mismo que alcalde) y un equipo de gobierno operan con mayor libertad sobre una estructura directiva
profesional que sobre una compuesta por afiliados o simpatizantes importados de su entorno
partidario. En palabras de Francisco Longo (Op. Cit.) “...incluso la confianza opera frecuentemente
como una rémora en este sentido. ¿Acaso no es casi siempre más difícil prescindir de un amigo o un
conocido?”
Se debe tener en cuenta que la aplicación de una forma de gestión como la que se ha
propuesto en este trabajo, implicaría ventajas y oportunidades tanto como desventajas y obstáculos.
Se comenzará por enumerar los segundos, ya que la que escribe concluye, en virtud del
análisis efectuado para la elaboración del estudio, que la propuesta es válida y que su aplicación
devendría en un mejoramiento de la gestión municipal y que, bien aplicado, salvaría las dificultades
organizacionales y políticas que se presentan en la actualidad. Las desventajas de la aplicación del
sistema devendrían principalmente, de la falta de adecuación del mismo con el modelo político
imperante en nuestra cultura, obteniendo como resultado modelos incompletos. (Debido a que la
legislación vigente en Mendoza requiere de una modificación, que ha sido propuesta, el modelo no
puede aplicarse totalmente.).
Encarando el tema de la estructura interna del municipio, una dificultad para el cambio estaría
planteada por el hecho que las plantillas en los municipios plantean la paradoja de tener exceso de
personal y, a la vez, falta de empleados especializados; de tener tradiciones clientelares de
reclutamiento y una carrera administrativa asociada a enfoques burocráticos centrados en la
ambigüedad más que basados en lo meritocrático y en la productividad. Se observa, además, carencia
de instituciones académicas especializadas en temas municipales en los municipios más pobres de
Argentina, lo que iría reforzado con la mayor capacidad que tienen determinadas provincias de captar
individuos especializados (como consecuencia de su posición geográfica, por ejemplo).
Otro peligro sería el de tratar de trasladar el modelo de organización privada al municipio sin
tener en cuenta que éste es una entidad pública con las características propias de tal. Existe el riesgo
de una visión de transplante del modelo managerial del sector privado al público y de pensar al
municipio como una empresa meramente económica, dejando de considerar sus dimensiones políticas
específicas o de vincular la eficacia solamente con términos de ajuste y reducción del gasto.
Asimismo, no tener en cuenta la significación que alcanza el clientelismo político.
51
En la dimensión política, otro factor que se presenta como una limitación, es que los partidos
no pudieran llegar a visualizar con claridad el rédito político que obtendrían encarando el cambio. La
resistencia que despertaría una transformación de esta naturaleza, podría provenir tanto desde la
cultura burocrático–partidaria como desde las estructuras políticas centralistas. Estas dificultades
tienen su origen en la cultura y práctica políticas. Aspectos tales como las listas cerradas, el
funcionamiento interno de los partidos, la ausencia de castigos para la mala administración, producen
procesos de emergencia y configuración de nuestras clases políticas que tienden a operar en sentido
contrario al propuesto.
Por último, subyace como obstáculo la histórica debilidad institucional y de recursos de las
instituciones locales en Argentina. En el municipio argentino ha predominado una visión formalista y
administrativista de la acción municipal, como se considera que su misión no reviste competencias
relevantes, los recursos con que cuenta son los imprescindibles para encarar las tareas de
administración. De este modo, se cierra un círculo que compromete al municipio entre la incapacidad
para encarar políticas activas, reformistas y modernizantes y el cuestionamiento por parte de la
sociedad por su ineficacia para dar cuenta de sus demandas.
La principal ventaja que exhibiría un sistema de gestión de las características enunciadas en el
estudio, es que alteraría el modelo tradicional de estructuras rígidas, basado en normas y procesos,
dando lugar a un modelo más flexible, basado en resultados.
Presentaría una división entre la parte política y la parte técnica (administrativa), al mismo
tiempo que haría recaer gran parte de la autoridad y la responsabilidad por las políticas locales en la
personalidad del gerente. Este debería actuar con cautela para no malograr el consenso político
brindado al proyecto del partido o de la concertación partidaria mayoritaria que lo llevó al poder.
Otro factor positivo, estaría dado por la reducción del número de cargos electivos (se
unificaría la cantidad de concejales) y disminuirían los nombramientos por clientelismo político,
porque, en búsqueda de la eficiencia y la eficacia, deberían ser reclutados los mejores. Esto otorgaría
otro crédito o rédito al partido mayoritario, ya que la transparencia, la efectividad y la habilidad en la
actitud del que administra generan credibilidad y apoyo de la población.
Además, el correcto ejercicio de la función gerencial o directiva, vendría favorecido por una
simplificación de las estructuras de dirección política. La macrocefalia municipal, resultante de la
parcelación de las responsabilidades de gobierno, incrementa los costes de coordinación de las
políticas locales, e introduce dificultades en la práctica directiva. Estos costes disminuirían
notablemente si se aplicase el modelo propuesto.
Este sistema, al reordenar la organización municipal, permitirá evaluar las responsabilidades y
alcances del nuevo rol municipal, de manera de sustentar la gestión en estructuras y operaciones
coherentes con las metas y objetivos a lograr en el corto y mediano plazo.
La temporalidad que revestiría el cargo de gerente, evitaría caer en la pasmosidad o la
inactividad. Como este individuo debería cumplir con objetivos fijados y, en cierta manera, justificar su
elección con sus acciones, se preocuparía por ser el abanderado del cambio y del progreso municipal.
En definitiva, la propuesta permitiría transitar desde la estrategia cortoplacista de
“protagonismo por el cambio” hacia aquella de “transformador de las condiciones para promover el
52
cambio”. Para ello beneficiaría la gestión de los procesos antes que su administración, no solo
vislumbraría cambios en las responsabilidades de los gobiernos municipales, sino en su protagonismo.
Viendo los cambios llevados a cabo en España, donde la legislación es tan rígida e inflexible
en la introducción de sistemas de este tipo, se afirma que el desarrollo de la función gerencial no
puede ni debe esperar las reformas jurídicas, porque el principal agente impulsor del cambio no es el
legislador, sino los gobiernos. La clase política tiene que tomar la bandera de la modernización.
El cambio depende, también, de la puesta al día de la cultura administrativa para que esta sea
capaz de interiorizar el óptimo funcionamiento de la administración como signo de buena salud
democrática. Debe tenerse en cuenta que un cambio en la dirección gerencial, mas que un impacto en
la estructura administrativa, tendrá un impacto sobre la cultura administrativa, y esta resulta siempre
difícil de transformar.
No se ha pretendido crear un modelo, en palabras de Sosa Wagner (“La Autonomía local”) a
este respecto, “... No hay mucho que inventar”, y lo que pudiera “inventarse”, ya se ha materializado
en otros ordenamientos locales. Sólo se afirma que el gerenciamiento de la gestión municipal se
presenta como una revolución y una oportunidad de fortalecimiento de lo local. Pero para tener éxito,
se requeriría llevar a cabo una generalización del nuevo modelo hacia el conjunto de los municipios de
la provincia de Mendoza, reformando y unificando la legislación, buscando superar las limitaciones de
poder y de recursos que las actuales políticas neoliberales generan, como así también asumiendo que
este desafío no es sólo para la clase política local, para la renovación y cambio de sus prácticas
tradicionales, sino también para su sociedad civil que es, en definitiva, la razón de ser del municipio.
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§ ZUCCHERINO, Ricardo Miguel. Teoría y Práctica del Derecho Municipal. Depalma. Buenos
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INDICE
INTRODUCCIÓN 4
PRIMERA PARTE
Capítulo uno: El régimen municipal. 41.1. Definición de régimen municipal 41.2. Regímenes municipales contemporáneos en Europa.
El sistema español. 51.3. Los regímenes municipales contemporáneos en América.
Sistemas norteamericanos 71.3.1. Sistema del Alcalde y el Concejo 81.3.2. Sistema de la Comisión 91.3.3. Sistema de la Comisión y del Manager o Gerente 101.4. Sistemas latinoamericanos 12
SEGUNDA PARTE
Capítulo uno: el Municipio ante el desafío de la innovación 131.1. El Municipio en el marco de la Reforma del Estado argentino 131.2. Crisis del modelo municipal tradicional en Argentina 141.3. Proceso de modernización local en España 151.3.1. Primera etapa de la reforma administrativa de las Entidades locales 151.3.2. Segunda etapa de la reforma administrativa de las Entidades locales 181.3.3. Medidas futuras para racionalización y modernización local en España 20
Capítulo dos: Gestión municipal2.1. Concepto 222.1.1. Estilos de gestión 22
55
2.2. Del modelo de gestión tradicional al gerencial 222.2.1. Necesidad de plantearse la división entre la política y gestiónen el gobierno municipal 262.3. Identificar al gerente 292.4. Funciones del gerente 32
Capítulo tres: Apuntes sobre el modelo municipal gerencial
3.1. Gobierno local y modelo gerencial en España 343.1.1. Tipología de modelos de gestión local 343.1.1.1. Modelo clásico burocrático 343.1.1.2. Modelo de agencialización 353.1.1.3. Modelo gerencial 363.1.1.3.1.Inconvenientes y ventajas en la implementación del modelo gerencial 403.2. Propuesta de gestión municipal
por gerenciamiento para la provincia de Mendoza 413.2.1. Desarrollo teórico del modelo gerencial 423.2.2. Papel del Concejo Deliberante en la propuesta de gestión por gerenciamiento 433.2.3. Papel del Gerente en propuesta de gestión por gerenciamiento 443.2.4. Papel del Intendente municipal en la propuesta de gestión por gerenciamiento 453.2.5. Conclusiones sobre la propuesta 46
Capítulo cuatro: Propuesta de reforma legislativa4.1. Reforma de la Constitución de la Provincia de Mendoza 484.2. Reforma de la Ley 1.079, Orgánica de Municipalidades 48CONCLUSIÓN 51
BIBLIOGRAFÍA 55