el mp desde adentro

7/24/2019 El MP Desde Adentro

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NMERO 42

ANALAURAMAGALONI

El Ministerio Pblico desde adentroRutinas y mtodos de trabajo en las agencias del MP

www.cide.edu

DICIEMBRE2009


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Las colecciones de Documentos de Trabajodel CIDErepresentan unmedio para difundir los avances de la labor de investigacin, y parapermitir que los autores reciban comentarios antes de supublicacin definitiva. Se agradecer que los comentarios se haganllegar directamente al (los) autor(es).

D.R. 2009. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas,carretera Mxico-Toluca 3655 (km. 16.5), Lomas de Santa Fe,01210, Mxico, D.F.Fax: 57279800 ext. 6314Correo electrnico: [email protected]

www.cide.edu

Produccin a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenidoas como el estilo y la redaccin son su responsabilidad.


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Agradecimientos

Agradezco a Cristian Riego, director del Centro de Justicia delas Amricas, su invaluable ayuda y consejos para podercolocar mi mirada en las causas, que no siempre son claras,de los problemas de la procuracin de justicia mexicana.


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Resumen

La procuracin de justicia en Mxico es como un coche desbalijado de losaos setenta intentando transitar en una autopista moderna del siglo XXI.Es decir, es una institucin que ha quedado atrapada en los vicios e inerciasburocrticas producto de su historia. El sistema de persecucin criminalmexicano se dise para funcionar en un contexto poltico autoritario y enun pas con baja incidencia delictiva. Al desaparecer estas dos condicionesque lo hacan funcionar, lo que ha quedado es una procuracin de justiciaobsoleta, ineficiente e impotente para alcanzar resultados medianamentesatisfactorios para la ciudadana.

Este artculo busca analizar la gestin interna, los mtodos de trabajo yla operacin cotidiana de las agencias del ministerio pblico en Mxico. Slodesde este ngulo, segn la autora, se pueden detectar los problemas

centrales que la reforma a la procuradura debera atender. Nada de lo quesucede al interior de una agencia del MP tiene mucho sentido. Por qu lascosas son como son? La respuesta a esta interrogante hay que buscarla enel pasado: para comprender el sistema de persecucin criminal actual, hayque saber para qu sirvi y cmo oper durante el rgimen polticoautoritario. Lo que hoy observamos en una agencia del MP son lasremembranzas y los vestigios de ese viejo sistema sin las condiciones opresupuestos que lo hacan operar. El nico camino posible para comenzar aresolver la enorme debilidad de la procuracin de justicia en Mxico esrompiendo de raz los asideros del viejo modelo de persecucin criminalautoritario.

Abstract

The criminal justice system in Mexico is like a disrupted car of the seventiestrying to travel through a modern highway of the twenty first century. It isan institution frozen in its vice and bureaucratic inertia that are the productof its history. The Mexican criminal justice system was designed to operateunder a political authoritarian regime in a country of low crime rate. Oncethese two conditions were gone, what was left is a system that is today

outdated, inefficient and powerless to reach any successful results for itscitizens.

This paper analyzes internal management, working methods and thedaily operation of the Ministerio Pblico in Mexico. Only from thisperspective, according to the author, one can detect the central problemsthat its reform should address. Nothing that happens inside the MinisterioPblico makes sense. Why things are as they are? To understand todays


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criminal justice system one must go back to its origin under theauthoritarian regime. What we can see today are the remembrances andvestiges of the old system but without any of the conditions that made it

work.


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El M i n ist e r io Pb l ic o d e sd e a d e n t r o

D I V I S I N D E E STU D I O S J U R D I C O S 1

Introduccin

Una de las caractersticas que distingue a cualquier institucin es su enormeresistencia al cambio. Las burocracias van desarrollando, con el paso deltiempo, rutinas de trabajo e ideologas institucionales que son muy difcilesde modificar. En este sentido, no es sorprendente que lo primero que salte ala vista cuando se estudian la operacin cotidiana y los mtodos de trabajo enagencias del Ministerio Pblico sea, precisamente, esta incapacidadinstitucional para generar nuevas respuestas acordes con los cambios en elcontexto poltico y criminal del pas. Mientras que, en las ltimas tresdcadas, el crimen ha crecido y se ha complejizado en forma exponencial y elsistema poltico se ha ido democratizando, la procuracin de justicia no halogrado modificar sus viejas rutinas de operacin cotidiana que se gestaron

durante los aos del autoritarismo. Dicho de forma muy simple: tenemos unaprocuracin de justicia atrapada en sus inercias burocrticas. El resultado espredecible: una institucin que no puede funcionar ni responderadecuadamente a las demandas de seguridad y de justicia de la ciudadana yque, por tanto, pone en riesgo la gobernabilidad democrtica del pas.

Este artculo busca analizar cmo opera cotidianamente una agencia delMinisterio Pblico en Mxico y, a partir de ah, destacar los problemascentrales que la reforma a la procuracin de justicia debera atender. Eldiagnstico surge del trabajo de campo que llevamos a cabo, en distintasagencias del MP en el Estado de Mxico y en el DF, la Divisin de EstudiosJurdicos del CIDE y el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA), con el

generoso patrocinio de RENACE AC.1

A partir del mismo, en este artculointento responder a lo que creo que es una pregunta central producto de estetrabajo: por qu las cosas son como son. Es decir, cul es la racionalidad de loque, a primera vista, parece completamente irracional. Desde que uno entraa una agencia del MP se da cuenta de que los incentivos, las rutinasburocrticas, los mtodos de trabajo no slo son incorrectos sino ilgicos. Porqu es as y a quin se beneficia del equilibrio actual son preguntas clave quehay que responder para comenzar a entender cmo empezar a reformar esta

1Este trabajo forma parte de un proyecto ms amplio que llevamos a cabo la Divisin de Estudios Jurdicos delCIDE y el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA), con el generoso patrocinio de RENACE AC. A travs del

mismo, se llev a cabo un estudio de campo en varias agencias del MP tanto en el DF como en el Estado de Mxico.Lo que se buscaba era recolectar informacin cualitativa, a partir de entrevistas y observacin directa, en torno aseis aspectos bsicos de la gestin del MP: 1)recepcin de la denuncia, 2)criterios de seleccin o priorizacin decasos, 3)mtodos de trabajo, 4)percepcin del rol del Ministerio Pblico, 5)polticas internas para decidir cundose consigna un asunto y por qu y 6)servicio civil de carrera. El reporte final de ese trabajo est en proceso depublicacin. Por parte del CEJA, participaron Cristin Riego y Mauricio Duce, quienes estuvieron a cargo del diseode la investigacin, as como de la retroalimentacin de la informacin que se fue generando. El trabajo de campoestuvo a cargo de Marien Rivera, Ernesto Gayosso, Amadeo Daz, estudiantes de la licenciatura de derecho delCIDE, as como de Rolando Ochoa, estudiante de doctorado de la Universidad de Oxford. A m me toc el honorde coordinar este trabajo.


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A n a La u r a M a g a lo n i

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institucin. Lo que sostengo a lo largo de este ensayo es que la nica forma deentender el equilibrio actual es si entendemos para qu sirvi y cmo oper laProcuradura de Justicia durante los aos del autoritarismo. Si bien las

condiciones que hacan funcionar a ese sistema ya desaparecieron, el diseoinstitucional, los mtodos de trabajo y la gestin interna no se hanmodificado. Las explicaciones de por qu no se ha reformado un sistema atodas luces obsoleto es uno gran acertijo para las ciencias sociales. Al finaldel ensayo planteo algunas hiptesis al respecto.

Este trabajo consta de siete secciones ms el apartado de conclusiones. Laprimera hace una breve descripcin del diseo constitucional y legal delsistema de procuracin e imparticin de justicia mexicano. La segundaplantea las caractersticas centrales de lo que denomino el modelo depersecucin criminal autoritario. La tercera seccin describe la organizacininterna y la administracin de casos en las agencias del MP en el DF y el

Estado de Mxico. La cuarta est dedicada a los mtodos de trabajo, es decir,la forma en que se construye y procesa la averiguacin previa. En la quintaseccin se analizan las prcticas autoritarias con las que opera el sistema. Enla sexta seccin se da cuenta de uno de los aspectos ms enraizados delsistema: la cultura de la simulacin, la mentira y la corrupcin. La sptimaseccin estudia, con los datos disponibles, la demanda por el servicio deprocuracin de justicia en el DF y en el Estado de Mxico y los diferentesresultados que alcanzan ambas procuraduras debido a sus distintas polticasde incentivos y de gestin. Al final se plantean las conclusiones del trabajo.

1. Estruc tura form a l de l sistem a d e p roc ura c in e im pa rt ic in d e

justic ia pena l en Mxic o

El diseo a nivel constitucional y legislativo de las instituciones que tienen asu cargo la persecucin y sancin de las conductas delictivas en Mxico tienelas caractersticas bsicas de un sistema poltico federal: existen 32 sistemasde procuraduras y juzgados locales y uno de carcter nacional. Ladistribucin de competencias entre los gobiernos locales y el federal sedetermina principalmente por el tipo de delito. Las autoridades federalespersiguen y sancionan los delitos que se pueden denominar de seguridadnacional, tales como narcotrfico, crimen organizado, portacin de armas defuego, etctera. A las autoridades locales, en cambio, les corresponde ladelincuencia ordinaria, por decirlo de algn modo, como es el caso de losdelitos de homicidio, robo, violacin, lesiones, entre otros. La diferenciaentre uno u otro tipo de delincuencia se puede tornar borrosa en algunoscasos, como sucede, por ejemplo, con el robo de autos (delito local) y surelacin con el crimen organizado (delito federal).


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Sin embargo, segn los datos del Informe de Gobierno del 2007, en laltima dcada, en promedio, 85% de los delitos denunciados en todo el pasest catalogado como local.2

El diseo institucional del aparato de seguridad pblica, procuracin dejusticia y tribunales a nivel formal es similar en todas las entidadesfederativas. Por un lado, las labores de vigilancia y auxilio inmediato en callesy barrios corresponden a las denominadas policas preventivas adscritas en lasSecretaras de Seguridad Pblica. Este tipo de polica, hasta la reformaconstitucional del 2008, tena funciones preventivas exclusivamente y no deinvestigacin policiaca. Dicha reforma otorga a la polica preventivafacultades de investigacin pero siempre tendr que actuar bajo laconduccin y mando del Ministerio Pblico. Las leyes secundarias son las quedebern regular esta nueva facultad.

Por otro lado, una vez que se comente un delito, la labor de investigacin

y la acusacin ante un juez de un presunto responsable queda a cargo de laProcuradura de Justicia, estatal o federal segn el delito.La fase de investigacin consiste en determinar y recolectar la evidencia

que permita saber qu pas y quin es un presunto responsable. Suconduccin est a cargo del Ministerio Pblico (MP), quien es un abogado. ElMP cuenta con dos brazos institucionales para realizar la investigacin de losdelitos: la polica judicial y los servicios periciales. La polica judicial actacomo los ojos del MP en la calle. Es decir, es quien se presenta a la escenadel crimen, habla con los testigos, ejecuta las rdenes de aprehensin,etctera. En principio, la polica judicial debe actuar bajo las rdenes del MPy ejecutar las directrices de investigacin que ste determina. Por su parte,

los servicios periciales llevan a cabo la labor cientfica del proceso deinvestigacin, analizando con distintas tcnicas la evidencia que se vayagenerando (i.e balstica, criminalstica, medicina forense, anlisisdactiloscpico). Los peritos tambin deben actuar a partir de las rdenes ydirectrices del MP.

Si como resultado de la investigacin el MP cuenta con evidencia suficientepara demostrar ante un juez la responsabilidad penal de un presuntoresponsable, entonces el MP consigna la averiguacin previa y ejercita laaccin penal ante el Poder Judicial. Si no logra armar el rompecabezasdelictivo ni detectar a un presunto responsable, la nica opcin posible esenviar la averiguacin previa al archivo provisional o definitivo. En el diseo

procesal mexicano no hay salidas alternas.En el momento en que el MP ejerce la accin penal y consigna laaveriguacin previa ante el juez se da inicio a la fase del juicio propiamente.Durante esta fase, la labor del MP deja de ser la de investigador paraconvertirse en la parte acusadora en el proceso. El objeto ltimo del juicio es

2Primer Informe de Gobierno, Anexo Estadstico, Mxico, DF, 2007.


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determinar, a partir de la confrontacin de dos posiciones antagnicas, si elacusado es culpable o inocente del delito del que se le acusa. Sin embargo,cabe destacar que las normas procesales le dan una ventaja importante al MP

frente al acusado: todas las pruebas que el MP recaba en la fase deinvestigacin, sin ninguna supervisin del juez, pasan en automtico a serpruebas del juicio. Se estima que tienen pleno valor probatorio, salvo que elacusado pueda desvirtuarlas. Ello desequilibra enormemente la balanza entreel acusado y el MP. Este ltimo comienza el juicio con la cancha de juegosesgada a su favor.

El 18 de junio del 2008 se aprob una reforma constitucional para queMxico sigua los pasos de otros pases de la regin y adopte un sistema penalde corte acusatorio, que se rija por los principios de publicidad, oralidad,contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin. La Constitucinestablece un lapso de ocho aos para que todas las entidades federativas y el

gobierno federal transformen sus sistemas de procuracin e imparticin dejusticia en esta direccin.3Cmo comenzar la reforma procesal penal en Mxico? Cmo romper el

equilibrio que prevalece entre todos los operadores del sistema paratransformar efectivamente la persecucin y enjuiciamiento penal en lasdirectrices que plantea la reforma constitucional? El eje central de estareforma debe estar puesto en la procuracin de justicia, ya que, a diferenciade la mayora de los pases de la regin, Mxico no tuvo un sistema depersecucin penal centrado en la figura de los jueces de instruccin.4 Portanto, mientras que en la mayora de los pases de la regin la transicin haciaun sistema acusatorio signific eliminar los jueces de instruccin y crear

prcticamente desde cero una fiscala o Ministerio Pblico que funcionarapara ese propsito, en Mxico, en cambio, el Ministerio Pblico ha sido lainstitucin en la que se fund una parte muy importante del poder coactivodel sistema autoritario. En este sentido, la procuracin de justicia en Mxicocarga a cuestas todos los vicios de su historia, que han quedado tatuados en eldiseo institucional, los mtodos de trabajo y las prcticas institucionales conlos que hoy opera la persecucin criminal en el pas. En este sentido, si sequiere avanzar en la reforma procesal penal, un primer paso clave consiste ensaber de qu est hecha esta institucin y cmo funciona desde adentro. Sloas se podr establecer un rediseo institucional que pueda funcionarcorrectamente dentro de un sistema acusatorio como el que propone la

reforma constitucional.5

3Sobre los objetivos de la reforma constitucional, vase CARBONELL, M y OCHOA, E., Qu son y para qu sirvenlos juicios orales?, Editorial Porra, Mxico, 2009.4Sobre este tema vase, Desafos del Ministerio Pblico Fiscal en Amrica Latina, Centro de Justicia de las Amricas,Santiago, Chile, 2005.5 El marco normativo del sistema acusatorio tiene que estar pensado como un mecanismo para resolver losmltiples problemas que generan las prcticas actuales. No sera conveniente, por tanto, discutir el mismo en


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2. El mo d elo d e p ersec uc in c rimina l autor itar io

El modelo de investigacin autoritaria fue un modelo absolutamente

dependiente de la existencia de un presunto responsable detenido para poderintegrar la consignacin. Dicho modelo se bas en dos principios: 1) unarelacin informal entre policas judiciales y delincuentes que serva a lasprocuraduras tanto para pactar determinados controles con losdelincuentes, como para obtener informacin para resolver algunos casosrelevantes, y 2)una aceptacin, por parte de todos los operadores del sistemade procuracin e imparticin de justicia, de que la polica judicial tena unaespecie de cheque en blanco para incomunicar y coaccionar a testigos ypresuntos responsables, y que lo que stos dijeran en esos interrogatoriospoliciacos tena pleno valor probatorio en juicio.

La jurisprudencia constitucional de la Suprema Corte de esos aos da

cuenta de ello. Una y otra vez la Corte estableci que la confesin delinculpado ante el MP deba tener pleno valor probatorio en cualquiercircunstancia. As, por ejemplo, la Corte determin que la comprobacin porparte del inculpado de huellas de maltrato fsico provocadas durante la fasede detencin no invalidaba la confesin si sta estaba corroborada por otraspruebas en el expediente.6Tambin seal que la detencin prolongada en laagencia del Ministerio Pblico no era materia del juicio de amparo, pues eljuez constitucional no poda restablecer al quejoso en sus derechosconstitucionales violados.7Asimismo, la Corte estableci que la confesin delinculpado en la agencia del MP, a pesar de comprobar que fue sujeto a unadetencin prolongada, debera ser vlida pues se deba presumir que el

detenido, a falta de prueba en contrario, se encontraba en completa libertadpara manifestar todas y cada una de las circunstancias relativas al desarrollodel hecho delictivo.8 Al mismo tiempo, si el inculpado modificaba sudeclaracin ante el juez, debera tener mayor valor probatorio la rendida anteel MP pues era la ms espontnea.9En materia de derecho a la defensa, laCorte destac que la falta de defensor en la fase de detencin no significabala indefensin del acusado, ya que no poda imputrsele al MP que el detenidono haya ejercido dicho derecho.10 Este tipo de criterios judiciales, entremuchos otros, otorgaron una especie de cheque en blanco a la Procuradurapara construir acusaciones utilizando la intimidacin y la tortura.

As, es posible imaginar que, en los aos del autoritarismo, los casos

penales se resolvieran en tres fases: 1)la polica judicial obtena informacin

abstracto, es decir, sin hacer referencia concreta a los problemas operativos y prcticos que hoy existen en laprocuracin e imparticin de justicia penal en nuestro pas.6Tesis 139-144, Sptima poca, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federacin, noviembre 1980, pg. 36.7Tesis 64, Primera Sala, Seminario Judicial de la Federacin, abril 1974, pg. 22.8Tesis 41, Primera Sala, Seminario Judicial de la Federacin, mayo 1972, pg. 15.9Tesis XLIII, Sexta poca, Primera Sala, Seminario Judicial de la Federacin, enero 1961, pg. 37.10Tesis 63, Sptima poca, Primera Sala, Seminario Judicial de la Federacin, marzo 1974, pg. 23.


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para armar la acusacin intimidando y coaccionando a testigos y presuntosresponsables; 2) el MP le daba forma legal a la ilegalidad, a travs deintegrar a un expediente, denominado averiguacin previa, un conjunto de

diligencias que en el fondo eran irrelevantes pero servan para simular que sehaba investigado legalmente el delito y, 3)el juez era un simple ratificadorde la acusacin penal del MP, no ejerca ningn tipo de control a laarbitrariedad en el proceso de investigacin, ni tampoco era un arbitrioimparcial entre el acusado y el acusador. Los legajos de papel de laaveriguacin previa y del expediente judicial se convirtieron en una forma deesconder las altas dosis arbitrariedad con las que funcionaba la persecucinpenal en Mxico.

Este modelo institucional funcion en un contexto que tena doscaractersticas centrales: 1) una baja incidencia delictiva y 2) una enormecentralizacin del poder.11 En ese contexto no era necesario contar con una

institucin de investigacin y persecucin penal profesional. La polica judicialera una amenaza creble y con enormes mrgenes de maniobra para resolverlos asuntos que haba que priorizar y para mantener ms o menos controladala de por s baja actividad delictiva en el pas.

Lo cierto es que, en las coordenadas del rgimen autoritario con bajaincidencia delictiva, la funcin principal de la Procuradura no fue la de lapersecucin criminal propiamente, sino la de ser el aparato coactivo delrgimen poltico. En este sentido, la procuracin de justicia en Mxico fue unaforma de ejercer el poder.12Las procuraduras estatales y federal, y no lasFuerzas Armadas, constituyeron la principal amenaza creble de castigo paralos detractores del rgimen o para los que desafiaban a los amigos del poder.

Ello exiga que la institucin funcionara con grandes mrgenes de discrecin ymanipulacin poltica y con una fuerte disciplina interna de los operadores delsistema polica judicial y ministerio pblico con la cabeza de la institucin,la cual, a su vez, estaba alineada con los intereses del Ejecutivo en turno.Asimismo, dicho aparato coactivo requera de un Poder Judicial dbil y sumisoque simple y llanamente se dedicara a avalar las acusaciones del MP sinningn tipo de control o fiscalizacin a sus mtodos y formas de operar.

Lo que se gest con todo ello es el sistema de procuracin de justicia quetenemos, el cual, en un contexto opuesto al que operaba alta incidenciadelictiva y descentralizacin del poder, termina beneficiando a quienes lopueden manipular o corromper: delincuentes, policas coludidos, funcionarios

y polticos corruptos, y todo aquel que tenga el inters y el poder econmicopara sobornarlo. La vieja disciplina interna de los operadores del sistema conla cabeza de la institucin se resquebraj. Ahora, en menor o mayor medida,

11Al respecto vase mi trabajo Arbitrariedad e ineficacia de la procuracin de justicia: Dos caras de la misma moneda,documento de trabajo nmero 26, Divisin de Estudios Jurdicos, CIDE, 2007.12 La idea la tomo de la conferencia de CRISTIAN RIEGO en el seminario The Justice Debate in Mexico: TheReform and the Future Challenges, Woodrow Willson International Center of Scholars, 20 de mayo de 2008.


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varios de estos operadores tienen capacidad para negociar la aplicacin de laley penal y para vender impunidad de forma descentralizada. Es decir, elviejo mercado de la impunidad y la negociacin del castigo penal se atomiz.

Un sistema de persecucin criminal as de dbil y maleable no ha podidodesarrollar capacidades tcnicas para investigar y resolver casos de delitoscomplejos. Es decir, su impacto en la persecucin de la actividad criminalrelevante es muy bajo. Ello se manifiesta de distintas formas. La msimportante es que, al igual que en los aos del autoritarismo, el sistema tienemuy baja capacidad para esclarecer hechos que no le lleguen aclarados. Laconsignacin de un asunto depende fundamentalmente de que exista unpresunto responsable previamente detenido (detenciones en flagrancia oflagrancia equiparada),13o bien, de que el tipo de delito sea uno en donde esprcticamente seguro que la vctima tiene identificada a la persona que locometi (lesiones, rias, dao en propiedad ajena). El sistema de procuracin

de justicia mexicano, al igual que en los aos del autoritarismo, tiene muybaja capacidad investigativa en cualquier caso que no est prcticamenteresuelto con la sola la informacin que proporciona la vctima o el presuntoresponsable.

Como se ver a continuacin, el tipo de gestin y los mtodos de trabajocon los que hoy funcionan las agencias del MP son similares a los de los aosdel autoritarismo. Sin embargo, los cambios en el contexto criminal y polticohacen que tales mtodos y tipo de gestin sean completamente obsoletospara responder a las demandas de seguridad y justicia de los ciudadanos.Dicho en forma ilustrativa, la procuracin de justicia en Mxico es como uncoche desbalijado de los aos setenta intentando transitar en una autopista

moderna de principios del siglo XXI. Sin embargo, ese coche desbalijadosigue teniendo una utilidad poltica fundamental: contina siendo maleable ycontrolable desde las cpulas del poder.

3. O rg a niza c in bsic a : la a dm inistra c in d e c a sos a l interior d ela a genc ia d e l MP

Existen solamente dos puertas de entrada para activar la maquinaria depersecucin penal: denuncias con detenido y denuncias sin detenido. En laprimera, como su nombre lo indica, se inicia el caso con un presuntoresponsable detenido. Ello puede suceder en dos supuestos: detenciones enflagrancia y en flagrancia equiparada.14Lo que caracteriza a ambos casos es

13Las tres Encuestas a Poblacin en Reclusin del CIDE (2002, 2005 y 2008) consistentemente revelan que 9 decada 10 detenciones suceden bajo el esquema de flagrancia y flagrancia equiparada.14Segn los cdigos de procedimientos penales de las entidades federativas y el federal las detenciones en flagranciason las que suceden inmediatamente de ocurridos los hechos. En todas partes del mundo en estos casos la policapuede detener al presunto responsable sin orden de aprehensin y ponerlo a disposicin del MP. Sin embargo, loque es completamente atpico en el mundo democrtico es la figura de la flagrancia equiparada, es decir, la facultad


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que el MP y la polica judicial no tienen que construir una estrategia deinvestigacin para dar con un presunto responsable, ya que ste les vienedado. El caso est resuelto a priori.

En el segundo supuesto denuncias sin detenido, en cambio, la vctimapresenta su denuncia para que el MP y la polica judicial investiguen el caso ydetecten a un presunto responsable. En caso de que sea exitosa lainvestigacin, el MP solicita al juez una orden de aprehensin y se consigne elcaso sin detenido. El juicio inicia tan pronto la polica judicial ejecuta laorden de aprehensin. El presunto responsable no pisa la agencia del MP, sinoque entra directamente al reclusorio.

En el caso de las denuncias con detenido, el trabajo se organiza a travsde lo que se denomina Unidad de Investigacin con Detenido (DF) oAgencias de Turno (Estado de Mxico). Ms all de la denominacin, elsistema opera prcticamente igual. Un equipo conformado por un nmero

especfico de ministerios pblicos y oficiales secretarios, a veces agrupados enuna mesa de trmite y otras no, procesa las averiguaciones previas condetenido. Para poder dar servicio las 24 hrs., esta seccin de la agencia delMinisterio Pblico se organiza a travs de lo que se denomina el sistema deturnos. Existen tres turnos, cada uno trabaja 24 horas y descansa 48 horas.

As, por ejemplo, en la Agencia del MP de Benito Jurez 1, un ministeriopblico y tres oficiales secretarios conforman la Unidad de Investigacin conDetenido. Estos cuatro funcionarios laboran en lo que se denomina el turno.Cumplidas las 24 horas de trabajo, llega otro equipo compuesto por el mismonmero de personas que labora otras 24 horas seguidas y despus es sustituidopor un tercer equipo. En total, en la seccin de denuncias con detenido,

laboran 12 funcionarios en tres turnos distintos.En la agencia central de Toluca el turno con detenido es mucho msgrande. sta se conforma por cuatro agencias de turno, cada una se conformapor un ministerio pblico y dos oficiales secretarios. En total 12 funcionarioslaboran en cada turno. Sumando al personal de los tres turnos, en estaagencia laboran 36 funcionarios en la seccin de averiguaciones previas condetenido.

El trabajo de estos funcionarios consiste en integrar las consignaciones condetenido. Ello significa tomar la declaracin de la vctima, de los policaspreventivos que llevaron a cabo la detencin y ordenar un conjunto dediligencias que, en la mayor parte de las veces, tienen poco sentido ya que el

caso est prcticamente resuelto. Su trabajo, como en el viejo sistemaautoritario, es principalmente de carcter administrativo: ordenar diligencias,anexar oficios, tomar declaraciones. Adems, a travs de un programa decmputo diseado para este propsito, el trabajo es bastante rutinario. Lasegunda funcin del personal del turno es tomar la declaracin a las personas

de la polica preventiva y la polica judicial de detener a un probable responsable sin orden de aprehensin hasta 72horas de haber sucedido el hecho delictivo.


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que vienen a denunciar un delito sin detenido. A ello nos referiremos msadelante.

Ahora bien, segn el artculo 16 de la Constitucin, en los casos de

denuncias con detenido, el MP tiene 48 horas para consignar la averiguacinprevia ante el juez.15En ese tiempo, el detenido permanece bajo la custodiade la polica judicial. Las condiciones de detencin mantienen rasgos del viejosistema autoritario: el detenido est incomunicado, no se le permite llamarpor telfono, tampoco se le permite tener un abogado antes de que rinda sudeclaracin y muchas veces no se le proporciona agua ni alimentos. A estosproblemas nos referiremos con mayor profundidad ms adelante.

A una agencia del MP prototpica llegan, en promedio, uno o dos casos dedenuncias con detenido en el lapso de 24 horas.16Los incentivos estn puestospara consignar todos estos casos, los cuales, en su inmensa mayora, son casosde robo, lesiones o rias. Tambin es frecuente que, en los casos de delitos

que ameriten fianza, el MP imponga un monto impagable para poder consignarel asunto con detenido.17 La forma en que en la institucin se mide eldesempeo de sus ministerios pblicos, principalmente en el DF, es que esmejor, en trminos de productividad, que la agencia presente consignacionescon detenido que sin detenido. Los jueces tambin evitan poner fianzaspequeas. Ello hace que muchos robos por montos pequeos terminen conprocesos judiciales convencionales y que, adems, los presuntos responsablespasen el proceso en prisin preventiva. As, segn la Encuesta a Poblacin enReclusin del CIDE, en 2005, en el DF y el Estado de Mxico, 47% de losinternos se encontraba sentenciado por robo simple sin violencia y, de eseconjunto, en 43% de los casos el monto de lo robado haba sido menor de 500

pesos.Con todo, el sistema de turnos no parece ser un sistema eficiente, entrminos de la productividad per cpita de cada uno de los funcionarios que

15Segn se observ en el trabajo de campo, el lapso de 48 hrs se mide por el propio sistema de cmputo a travsdel cual se integran las averiguaciones previas. Tan pronto la vctima presenta su denuncia, la computadora comienzaa medir automticamente el tiempo. Ello significa que el lapso de 48 hrs. depende del momento en que se presentala denuncia y no del momento en el que el detenido es puesto a disposicin por la polica en la agencia respectiva.Ello provoca que algunas veces se exceda el tiempo constitucional que debe durar la detencin. En las denuncias porrobos a establecimientos mercantiles, con bastante frecuencia el apoderado legal de la empresa presenta sudenuncia tres o cuatro horas despus de haber sucedido la detencin.16El dato proviene de la estadstica de la Procuradura General de Justicia del DF. Segn los reportes mensuales deesta institucin, durante el mes de septiembre del 2008, por ejemplo, se iniciaron 44 averiguaciones previas en la

Agencia de Benito Jurez 1. Ello equivale a 1.4 por da, para un personal compuesto por un ministerio pblico y tresoficiales secretarios. Este dato es imposible de conocer en el Estado de Mxico, ya que dicha Procuradura tiene unbajo nivel de desarrollo estadstico que inhibe conocer medianamente la productividad y eficacia de la institucin. Aeste punto nos referiremos en el apartado de gestin institucional.17La Procuradura del DF emiti el acuerdo A/012/2007, a travs del cual se estipulan los criterios para determinarlos montos de las fianzas para los delitos exentos de prisin preventiva. Con base en dicho acuerdo, la Procuraduraestableci una tabla de cauciones. As, por ejemplo, segn dicha tabla, para el caso de delitos patrimoniales, como esel caso de robo, cuando por el monto de lo robado tenga asociado la pena mnima, el inculpado tendr que exhibiruna fianza del monto del avalo ms 3,944.25 pesos. Ello explica el porcentaje de sentenciados por robo menor quecompurgan pena en la crcel. Se profundizar en esta cuestin ms adelante.


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laboran en el mismo. Sin embargo, es interesante que una poltica de gestintan ineficiente est tan arraigada en las agencias del ministerio pblico enMxico.

La ruta de las denuncias sin detenido es distinta. En estos casos, la vctimao denunciante se presenta en la recepcin o barandilla. A veces tiene quellenar un formulario y otras simplemente esperar a que le llamen para que unoficial secretario de la seccin de turno le tome su declaracin. En la agenciacentral de Toluca los tiempos de espera son cortos: 15 minutos en promedio.En el DF, en cambio, los tiempos se extienden hasta dos horas y, cuando eldenunciante tiene la mala suerte de llegar en el momento en que estcambiando el personal del turno, el tiempo de espera puede ser hasta decuatro horas.

Sin embargo, en todos los casos la recepcin de la denuncia est diseadapara que la vctima encuadre su historia en un rgido formato legal

establecido por un programa de cmputo ad hoc. No importa, por tanto,recabar la mayor informacin por parte de la vctima respecto del hechodelictivo. Tampoco es relevante explicar al denunciante lo que sigue despusde su denuncia o las probabilidades de xito de la misma. Lo nico importantees llenar una serie de espacios en blanco que el propio programa de cmputova desplegando e intentar encuadrar la historia del denunciante en ese rgidoformato.

Una vez levantada la denuncia, algunas veces la vctima se entrevistadirectamente con la polica judicial y otras simplemente se va. Su asunto, entodo caso, pasa a la seccin de consignaciones sin detenido. Esta seccin estconformada por las denominadas mesas de trmite sin detenido (Estado de

Mxico) o unidades de investigacin sin detenido (DF). La denominacin nomodifica el diseo institucional sustantivo. Cada unidad o mesa de trmite laintegran un ministerio pblico y de dos a cuatro oficiales secretarios. Elnmero de unidades o mesas de trmite vara de una agencia a otra,dependiendo de la carga de trabajo.

En los casos sin detenido, la labor del MP, dicho en palabras de los propiosfuncionarios, consiste en integrar todas las diligencias de la averiguacinprevia, no en generar una tesis del caso, armar el rompecabezas delictivo ydetectar a un presunto responsable.

Qu significa integrar diligencias de la averiguacin previa? Existe unaarraigada concepcin jurdica de que el Cdigo Penal define con toda claridad

cmo se prueba el cuerpo del delito y la presunta responsabilidad y que ellodebe ser idntico para todos los casos de un mismo tipo penal. En estesentido, la institucin ha desarrollado lo que se puede denominar un catlogomnimo de diligencias que se deben realizar para cada tipo de delito. Dichocatlogo no est por escrito, pero est grabado en la mente de los ministeriospblicos. Todos lo pueden replicar en forma uniforme y mecnica. La historiadel denunciante puede propiciar que se soliciten algunas diligencias ms a las


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preestablecidas en el catlogo mnimo. Sin embargo, en trminos generales,se puede hablar de un proceso uniforme y estandarizado de integracin de lasaveriguaciones previas por tipo de delito.

Para tal efecto, tanto en el DF como en el Estado de Mxico, se hanestablecido programas de cmputo que contienen los formatos de los oficiospara solicitar diligencias a los distintos rganos auxiliares (polica judicial,peritos, etc.). Con ello, el mandar oficios para solicitar las diligenciasrespectivas se vuelve una tarea rutinaria y prcticamente automtica. A estalabor ms bien mecanogrfica y administrativa se dedica todo el personal dela seccin de denuncias sin detenido.

As, por ejemplo, para integrar la averiguacin previa de un caso de robo atransente, el catlogo fijo de diligencias establece que la vctima tiene queacreditar la propiedad de lo robado y, en caso de no ser posible, presentardos testigos de propiedad. Asimismo, tiene que existir un peritaje que

determine el monto o valor de lo robado y se le debe ordenar a la policajudicial que investigue el asunto. Los oficios para ordenar estas diligencias seexpiden en forma automtica y rutinaria, como si fuera un mero trmite paraobtener una licencia de conducir. No importa que el asunto, de punto departida, tenga casi nulas probabilidades de xito. La labor de los ministeriospblicos de esta seccin consiste en mandar los oficios respectivos, tanto a lapolica como a servicios periciales, anexar sus respuestas, tomar declaracionesa los testigos y anexar los documentos o pruebas que, en su caso, proporcionela vctima. Es decir, lejos de estar conduciendo una investigacin, losministerios pblicos se dedican a construir un expediente.

Es importante precisar que, por lo que toca al MP, su trabajo es solicitar la

informacin que establece el catlogo fijo de diligencia y anexar lasrespuestas. En el expediente debe constar que llev a cabo dichas solicitudesa travs de los oficios respectivos. Con ello se estima que est cumpliendo consu responsabilidad y su trabajo dentro de la agencia. Si ninguna diligencia ledio informacin til para resolver el caso, no importa. Si el perito o la policahicieron mal el trabajo solicitado es absolutamente irrelevante. En estaseccin de la agencia del ministerio pblico la productividad no se mide por elnmero de casos consignados, sino por la rapidez con la que se integran lasdiligencias respectivas.18El Ministerio Pblico podr mandar el caso al archivoprovisional cuando quede por escrito que sigui al pie de la letra las

18 Durante los aos de la gestin del procurador capitalino Bernardo Btiz (2000-2006), a las unidades deinvestigacin sin detenido se les estableci un nmero mnimo de consignaciones al mes. Ello se denomin la cuotade consignacin. Este sistema gener enormes arbitrariedades, pues en realidad estas unidades no estn diseadaspara investigar y detectar a un presunto responsable. En este sentido, es positivo, aunque parezca un contrasentido,que hoy se mida su desempeo por la rapidez con la que se integran las diligencias y no por el nmero deconsignaciones. Mientras no exista una reforma institucional profunda que modifique el mtodo de trabajo y lagestin interna, puede ser muy peligroso presionar a las unidades de investigacin para que consignen ms asuntos.Sobre este tema ahondaremos en el apartado de productividad y gestin institucional.


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solicitudes del catlogo fijo de diligencias. Ello, en el caso de la Agencia deBenito Jurez 1, sucede en 9 de cada 10 casos.

Cabe destacar que, dentro de este sistema de organizacin, no hay

criterios institucionalizados para priorizar casos. Tampoco existe la posibilidadde que las averiguaciones previas tengan distintas salidas. Mucho menos haycriterios para dedicar ms tiempo y recursos a los asuntos que tienen mayoresprobabilidades de xito o a los que son ms graves en trminos delictivos.Todos los asuntos tienen que ser integrados bajo un mismo procedimiento. Esun sistema que busca sobre todo la uniformidad del proceso y no un usoeficiente y eficaz de los recursos humanos y materiales de la institucin.

Dentro de este sistema de administracin de casos los ministerios pblicospierden mucha informacin relevante. Cada averiguacin previa se trata comoun universo completamente separado del resto. En este sentido, en delitosrecurrentes y graves, como es, por ejemplo, el robo de coches, no existe una

poltica institucionalizada de sistematizacin de informacin, a travs de lacual se puedan ir definiendo y conociendo los patrones delictivos y los modusoperandi de las distintas bandas organizadas.19 La forma de procesar estoscasos es idntica a los de robo de celular o de galletas. No hay estrategiasdiferenciadas. Ello disminuye sustancialmente la probabilidad de xito en lapersecucin de los delitos ms violentos y recurrentes y, por lo tanto, msrelevantes para la ciudadana. En realidad, la maquinaria de persecucinpenal no fue diseada para ello.

En suma, el flujo de asuntos y la organizacin interna del MP presenta lassiguientes caractersticas:

Un tipo de administracin de casos en donde toda averiguacin previadebe seguir exactamente la misma ruta y el mismo procedimiento deintegracin. La maquinaria no tiene posibilidad de dar respuestasdiferenciadas, ni capacidad para decidir en qu asuntos vale la penainvertir ms recursos humanos y materiales.

El mtodo de trabajo est basado en un catlogo fijo de diligenciaspara cada tipo de delito, lo cual inhibe la posibilidad de elaborarestrategias de investigacin ad hoc en funcin de las caractersticasparticulares de cada caso.

No hay un sistema de priorizacin ni seleccin de casos. A los ojos deesta maquinaria todos los casos son igualmente relevantes, lo que hace

que, en realidad, ninguno lo sea.

19En el DF se ha comenzado a desarrollar una estrategia de georreferenciacin de determinados delitos, como es elcaso de robo de coches. Sin embargo, a pesar de que las autoridades de la Procuradura capitalina pueden ubicar enun mapa de la ciudad en qu calles se estn robando los coches, ello no lleva aparejada una estrategia depersecucin penal. Se requerira sistematizar modus operandi y patrones delictivos y esta informacin quedadispersa en las miles de averiguaciones previas de robo de coches.


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La labor de los ministerios pblicos es administrativa y mecanogrficano sustantiva.

Existe una enorme burocratizacin y poco espacio para la creatividad y

la innovacin. Las agencias del MP no estn diseadas con una vocacin de servicio

pblico a los usuarios del sistema, sean vctimas o acusados.

4. La av er ig uac in prev ia : e l e le fante e n la m esa d e lape rsec uc in c rim ina l

La metodologa de trabajo con la que funciona la integracin de laaveriguacin previa no est diseada para investigar delitos. Como ya seal,dicha metodologa tiene por objeto integrar diligencias que, en la culturaministerial y judicial, deben formar parte de la construccin de unexpediente. Como tambin ya mencion, el conjunto de diligencias estpreestablecido por una cultura institucional que opera con un catlogo dediligencias mnimas, no escrito pero por todos aprendido. Todos los casos deun mismo tipo penal deben tener el mismo catlogo mnimo de diligencias, sinimportar la utilidad probatoria de las mismas para cada caso en especfico.

As, por ejemplo, dicho catlogo fijo establece que para todo caso de robodebe existir un peritaje que determine el valor o monto de lo robado. Sinduda, dicho peritaje puede ser relevante cuando existe incertidumbre sobre siel monto de lo robado entra en uno u otro de los supuestos normativos queestablece el Cdigo Penal. Por lo general, los cdigos penales de las entidades

federativas determinan la severidad de la pena en funcin del monto de lorobado. Sin embargo, salvo que exista esa incertidumbre, no tiene sentidopracticar un peritaje de valuacin en todos y cada uno de los casos de robo.

En el caso de robos en establecimientos mercantiles es clara la inutilidaddel peritaje de valuacin. En estos casos, los productos robados tienen unprecio fijado por el establecimiento y ello debera ser ms que suficiente paradeterminar su valor comercial. Sin embargo, en la metodologa de trabajo decatlogo fijo diligencias no es posible que el Ministerio Pblico cuente conesta mnima capacidad de discrecionalidad y de sentido comn. Todos loscasos de robo, sin importar la relevancia o utilidad, tienen que contar con unperitaje de valuacin.

En la revisin de algunas averiguaciones previas se pudo constatar loirracional de esta poltica. Por ejemplo, en un caso de robo de galletas sesolicit un peritaje de valuacin, cuando a todas luces ese robo entrabadentro de los montos de los robos con menor penalidad. Lo mismo en un casode un robo de varias prendas de vestir que fueron sustradas de una tiendadepartamental. En este caso, el perito valuador determin que los precios quemarcaban las propias etiquetas de la tienda eran excesivos y que en realidad


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las prendas valan menos que lo estipulado por el propio establecimientocomercial.

Esta misma poltica de llevar a cabo diligencias intiles, en trminos de un

proceso de investigacin criminal apegado al sentido comn, se repite en todotipo de delitos. El catlogo fijo dista mucho de ser una gua para elaborar unaestrategia de investigacin. Es, sobre todo, una formalidad jurdicacompletamente arraigada en la cultura institucional, tanto de ministeriospblicos como de jueces, que facilita la uniformidad del proceso deintegracin de la averiguacin previa.

Este catlogo fijo tiene un problema adicional y a veces ms costoso queel slo llevar a cabo diligencias intiles. Con dicho catlogo, el MinisterioPblico se centra primordialmente en solicitar las diligencias preestablecidasen el mismo y, por tanto, se pueden quedar sin practicar otras diligencias queseran clave para entender los hechos delictivos. Es decir, por seguir el

catlogo fijo se puede sacrificar lo relevante por lo irrelevante. Por ejemplo,en un caso en donde una persona haba pagado mercancas en una tiendadepartamental con una tarjeta de crdito clonada, se solicit la intervencindel perito valuador, pero no se orden ninguna diligencia para averiguar cmohaba obtenido esa persona la tarjeta clonada. Slo con esa informacin el MPy la polica judicial podran haber perseguido a los cmplices o autoresmateriales del delito, es decir, a los que venden tarjetas de crdito clonadasno slo a quienes las usan.

Cul es la utilidad de procesar las averiguaciones previas con una especiede catlogo fijo de diligencias? Creo que dicho catlogo tiene dos funcionescentrales. La primera es preservar un modelo de persecucin criminal en

donde la labor del Ministerio Pblico contine siendo fundamentalmenteadministrativa. Ello permite dejar de lado el problema de la calidad y lascapacidades de los ministerios pblicos. En la medida en que el trabajo del MPsea solicitar diligencias y anexar las respuestas, las procuraduras podrncontinuar operando con funcionarios pblicos de muy bajo perfil y malremunerados.

En segundo trmino, y relacionado con lo anterior, el catlogo fijotambin est diseado para eludir la responsabilidad del MP de armar elrompecabezas delictivo que le permita explicar al juez cmo sucedieron loshechos y por qu el acusado debe ser penalmente responsable. Es decir, estemtodo de trabajo exime al MP de su responsabilidad fundamental para

sustentar una acusacin: proponer una tesis del caso que tenga sentido yprobarla jurdicamente. El mtodo de compilacin de diligencias oficios,testimonio, periciales no permite armar un rompecabezas delictivocompleto, ni tampoco contar una historia del caso que haga sentido. Sinembargo, el juez no espera tampoco que el MP plantee una tesis del caso. Elcatlogo fijo de diligencias tambin simplifica la labor jurisdiccional, pues eljuez se limitar a palomear que existen este conjunto de diligencias para


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dar por probado el cuerpo del delito y la responsabilidad penal del acusado.Ello genera el peor de los mundos: con informacin fraccionada y malrecabada se obtienen sentencias condenatorias. El ciclo vicioso es difcil de

romper, pues si con un mal trabajo el MP obtiene resultados favorables enjuicio, por qu intentar hacer las cosas de otra manera?Recordemos que este mtodo de trabajo fue diseado en el contexto de

una Procuradura de un rgimen poltico autoritario, en donde los casos seresolvan por la polica judicial a travs de extraer testimonios y confesionespor medio de la coaccin y la tortura. En ese contexto, la labor del ministeriopblico no era la de conducir la investigacin, sino la de esconder laarbitrariedad, es decir, simular que nada de lo que ocurra en los stanos delas agencias del MP haba sucedido. Para ello, el ministerio pblico sededicaba a ordenar un conjunto de diligencias, la mayor parte de ellasirrelevantes, que simularan un proceso de investigacin criminal que haba

estado a su cargo como lo estableca la Constitucin y que, para ello,haba ordenado un conjunto de diligencias apropiadas. En ese contextopoltico, tampoco el juez tena autoridad para fiscalizar la actuacin del MP yla polica judicial, ni mucho menos para exigir que el MP le propusiera unatesis del caso que tuviera sentido y que estuviese sustentada en evidenciaslida. Limitar su papel al de palomear la lista de diligencias le daba completosentido. Por ello, es posible sostener que el catlogo fijo de diligencias con laque hoy funcionan las agencias del Ministerio Pblico es una reminiscencia deese viejo sistema de persecucin criminal.

Sin embargo, al desaparecer el contexto poltico que haca eficaz lapersecucin criminal autoritaria, el catlogo fijo de investigacin se ha

convertido en un obstculo infranqueable para la construccin de un sistemade persecucin criminal que sea capaz de dar respuestas medianamentesatisfactorias a los ciudadanos.

Los costos son altsimos en todos sentidos. Por un lado, el mtodo deintegracin de averiguaciones previas hace que la labor de un sinnmero defuncionarios ministerios pblicos y oficiales secretarios seafundamentalmente de carcter administrativo y no sustantivo. Adems, dichomtodo lleva aparejado un dispendio de recursos enorme, pues la mayor partede los recursos humanos y materiales de la institucin se destinan a llevar acabo un sinnmero diligencias, peritajes y dems, completamente intiles eirrelevantes para el xito del asunto. Adems, este mtodo de trabajo inhibe

la posibilidad de resolver delitos complejos que requieren de estrategias deinvestigacin robustas. Finalmente, la metodologa de la averiguacin previa,al estar diseada para que el MP no tenga que proponer una tesis del caso ydemostrarla, genera enormes dudas para las vctimas y los ciudadanos sobre laconfiablidad misma del sistema. Por ms sentencias condenatorias y aumentoen la poblacin en reclusin, nadie puede tener una mediana certeza de quequien est en la crcel es por haber cometido el delito que se le imputa.


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Cualquier reforma a la procuracin de justicia debe tener como uno de susejes rectores la modificacin del mtodo de trabajo. Es imprescindible pasarde un mtodo de trabajo de integracin de diligencias a uno en donde la tesis

del caso sea el punto de partida y el hilo conductor de todas las diligencias ypruebas que el MP ordena recabar a la polica judicial y a los peritos.

5. La a rb i tra ried a d c om o mtod o d e tra b a jo

Mientras que la integracin de la averiguacin previa siga respondiendo alviejo sistema de persecucin criminal, la violacin a los derechosconstitucionales del detenido va a seguir siendo una constante en el sistema.Ambas cuestiones estn estrechamente relacionadas. En el origen, el mtodode integracin de diligencias, como ya se seal, fue una manera de ocultarlas altas dosis de arbitrariedad con las que operaba la polica judicial para

construir la acusacin. Sin embargo, hoy en da es posible que esta causalidadopere en sentido inverso: dado que no existe un mtodo de trabajo quepermita al MP elaborar estrategias de investigacin robustas, se requiere de laincomunicacin e intimidacin del detenido para lograr consignar el asunto.Ms all de si esto es as o no, lo cierto es que el mtodo de trabajo de laaveriguacin previa y las constantes violaciones a los derechosconstitucionales van de la mano.

Durante el trabajo de campo, se pudo constatar lo abusivas que son lascondiciones de detencin para el presunto responsable. En varias agencias delMP el rea de detencin est oculta en los stanos de la institucin. En todoslos casos es un rea de acceso restringido inclusive para los abogados. Es regla

general, supongo que con algunas excepciones, que el detenido no puedaentrevistarse con un abogado antes de rendir su declaracin. Al preguntar aun MP por qu esto es as, enfticamente respondi: los abogados sloaleccionan al detenido.

Durante el tiempo de detencin, el inculpado tampoco tiene accesogarantizado a alimentos ni agua. Un detenido coment que llevaba 24 horassin comer ni beber agua. El polica judicial seal que ello era as pues nohaban trado la cajita feliz. Es decir, las raciones de alimento y agua de losdetenidos. A veces las traen y a veces no. En realidad no importa, para elMP y la polica judicial el detenido no tiene por qu tener derecho a un tratomedianamente digno.

Desde esta perspectiva, la regla general es que el presunto responsable noconozca sus derechos, ni mucho menos pueda ejercerlos. Ello se puedeconstar con los datos de las tres Encuestas a Poblacin en Reclusin del CIDE.

Segn dichas encuestas, en aspectos relacionados con la informacinbsica que debe proporcionarse a los detenidos en las agencias del MinisterioPblico podemos observar lo siguiente:


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TABLA 1

INFORMACIN A LOS DETENIDOS2002(%)

2005(%)

2009(%)

No le explicaron la diferencia entre la fase de

acusacin y la de juicio 91 92 92

No le informaron de su derecho a no declarar 80 72 72

No le informaron de su derecho a hacer unallamada telefnica

72 70 68

Fuente: Encuestas a Poblacin en Reclusin del CIDE.

Como se puede observar, la violacin a los derechos de debido proceso en lafase de detencin es mayoritaria y sistmica. Los porcentajes son constantes alo largo del tiempo. Los presuntos responsable, al no contar con la

informacin ms elemental respecto de cules son sus derechos en la fase dedetencin, padecen enormes dosis de incomunicacin y aislamiento.

TABLA 2

AL MOMENTO DE RENDIR SU DECLARACIN2002(%)

2005(%)

2009(%)

No estuvo presente su abogado, o la persona deconfianza, cuando rindi su declaracin

70 70 50

Se declar culpable ante el Ministerio Pblico 34 28 29


Podemos constatar una mejora significativa en 2009 respecto a la presenciadel abogado defensor al momento en que el acusado rinde su declaracin encomparacin con los aos anteriores. Sin embargo, el acceso a un abogadodefensor antes de ese momento, como se observ en el trabajo de campo, esmuy poco frecuente.

Con respecto a la confesin, cabe destacar que en el sistema penalmexicano, a diferencia de otros pases, la confesin no tiene aparejadoningn beneficio para el acusado, en trminos de la severidad de la condena.Por tanto, el hecho de que una tercera parte de los detenidos se declarenconfesos slo se puede explicar por la falta de informacin y la intimidacinque padece el inculpado en la fase de detencin.

En cuanto al maltrato fsico o psicolgico del detenido, podemos observarlo siguiente:


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TABLA 3TIPO DE

AUTORIDAD LO AMENAZ O LO HUMILL LO GOLPE O LASTIM

2002(%) 2005

(%) 2009

(%) 2002

(%) 2005

(%) 2009

(%)Polica preventivo 16 17 25 24 21 27

Polica judicial 32 29 38 41 35 38

Ministerio Pblico 6 9 12 3 4 5

Juez 1 2 2.5 1 0 0


Por mucho, como en el antiguo rgimen, los abusos de autoridad y brutalidadse concentran en las policas, principalmente en la polica judicial.Prcticamente, 4 de 10 detenidos fueron lastimados o golpeados por la policajudicial. A lo largo del tiempo, estos porcentajes se han mantenidoconstantes, lo que refleja un problema sistmico.

Ahora bien, aunque son altos los niveles de abuso y brutalidad policiaca, locierto es que stos han disminuido en intensidad respecto de los queexistieron en el rgimen autoritario. Un indicador de que ello es as son lasquejas por tortura ante la Comisin Nacional de Derechos Humanos. Mientrasque en 1990, segn datos de la propia Comisin, las quejas por tortura fueron11.7% del total de las quejas registradas y la nmero uno en frecuencia, en2005, slo 0.1% de las quejas fue por tortura, convirtindose en la quejanmero 91 en frecuencia.

Con todo, las constantes y mayoritarias violaciones a los derechosconstitucionales del acusado en la fase de detencin indican al menos doscosas. En primer trmino, la prevalencia de un sistema de persecucincriminal que construye acusaciones a travs de la intimidacin y laincomunicacin de detenidos y testigos y, en segundo trmino, un PoderJudicial que no ha construido su independencia y autoridad frente alMinisterio Pblico. Todas estas violaciones en la fase de detencin sonposibles pues no existen consecuencias legales de las mismas en el proceso.Los ministerios pblicos continan ganando el juicio a pesar de los abusoscometidos. Los jueces, a pesar de que el sistema poltico autoritario ya noexiste, continan cerrando los ojos frente a la arbitrariedad de la procuracinde justicia.20

20Un ejemplo de, hasta qu punto, los jueces continan validando una persecucin criminal autoritaria, se puedeapreciar en el desarrollo de la jurisprudencia constitucional de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados, de1997 a la 2007, en materia del derecho constitucional del inculpado a contar con un defensor desde la detencinhasta que finalice el juicio. Al respecto, vase, MAGALONI A., e IBARRA, A., La configuracin jurisprudencial delos derechos fundamentales. El caso del derecho constitucional a una defensa adecuada, Cuestiones Constitucionales,No. 19, 2008, pp. 107 y ss.


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La siguiente grfica muestra el porcentaje de sentencias condenatorias yabsolutorias en el DF y el Estado de Mxico en la ltima dcada.

GRFICA 1

Fuente: INEGI. Estadsticas Judiciales.

Como se puede apreciar, el porcentaje de sentencias condenatorias essistemticamente alto en ambas entidades, aunque la tendencia es msacentuada en el DF que en el Estado de Mxico. En el DF, en promedio, 9 de10 consignaciones, en los ltimos 10 aos, finalizaron con sentencia

condenatoria y, en el Estado de Mxico, el promedio ronda cerca de 8. Estosdatos podran interpretarse al menos de tres formas distintas: 1) que laacusacin del MP tiene una alta calidad profesional; 2) que el MP slopresenta ante el juez aquellos casos en los que percibe altas probabilidadesde xito y 3) que el juez acta con base en un criterio sancionador, porfactores externos al juicio (debilidad, temor, incentivos, inercia).

Un estudio cualitativo de sentencias penales que llev a cabo Luis Psara,en donde analiza 100 expedientes penales del DF y entrevista a varios juecesa propsito de sus sentencias, sugiere que la justicia mexicana se encuentrams bien en el tercer escenario.21

En sus entrevistas con los jueces, Psara reporta que un problema

importante est en los incentivos del sistema judicial. Los jueces sealan queuna sentencia condenatoria tiene menos problemas que una absolutoria, puesellos perciben que existe mucha desconfianza hacia los jueces y siempreexiste sospecha de corrupcin. Un juez entrevistado seal, y habra que

21 Vase: LUIS PSARA, Cmo sentencian los jueces en el D.F. en materia penal, Documento de Trabajo No. 6,,Divisin de Estudios Jurdicos, CIDE, 2002.


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verificarlo con ms informacin, que cuando dictan sentencias absolutorias sele da vista al MP para que determine si hay o no delito que perseguir y que,adems, el Consejo de la Judicatura del DF abre en automtico un

procedimiento administrativo para verificar que no existi corrupcin. Elloexplicara la diferencia que existe entre el Estado de Mxico y el DF en cuantoal porcentaje de sentencias condenatorias. Lo cierto es que, en cualquiera delas dos entidades federativas, al igual que en los aos del autoritarismo, elMP, con un mal trabajo de investigacin y una dbil acusacin, ganamayoritariamente los juicios. Las inercias institucionales han sido mspotentes que el cambio de rgimen poltico.

6. La c ul tura inst ituc iona l de la simula c in, la m ent i ray la d esc onf ia nza

Uno de los principales desafos de la reforma a la procuracin de justicia enMxico pasa por resolver los graves problemas que existen en torno a lasimulacin, la mentira y la desconfianza. Todos los operadores del sistemaoperan bajo el entendido de que el apego a la verdad no es un valorinstitucional. As, por ejemplo, el Ministerio Pblico puede ordenar a lapolica judicial que lleve a cabo determinada diligencia y la polica presentaun informe por escrito en donde seala que no obtuvo la informacin que se lesolicit, aunque en realidad no haya siquiera hecho el intento. Tambin elMinisterio Pblico le puede ordenar a un perito que se traslade al lugar de loshechos a realizar la criminalstica de campo y el perito lleve a cabo su reportecon la sola informacin del expediente y sin haber ido nunca al lugar de loshechos. Asimismo, el Ministerio Pblico, al momento de tomar la declaracindel detenido, escribe en el acta en forma rutinaria que antes de que declararael detenido se le informaron cules eran sus derechos constitucionales, peroen realidad no fue as. Tambin, cuando el detenido confiesa su participacinen los hechos delictivos, el Ministerio Pblico seala por escrito que estuvoasesorado por el defensor pblico como lo dispone la Constitucin, pero enrealidad dicho defensor nunca estuvo presente y slo pas a firmar lasconstancias respectivas en otro momento.

As, la simulacin y la mentira forman parte de la cultura institucional. Elprocedimiento escrito es el vehculo para ello. Todos los operadores delsistema saben que la informacin contenida en los legajos de papel de laaveriguacin previa no corresponde a la realidad, pero no importa.Jurdicamente el MP tiene fe pblica y ello significa que, salvo prueba encontrario, el juez debe tomar como verdico todo lo que el MP asienta en elexpediente durante la fase de investigacin.

Esta cultura de la simulacin y la mentira es una herencia delautoritarismo. Desde sus orgenes, la procuracin de justicia se dise paraocultar lo que suceda todos los das en los stanos de esa institucin. El


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Ministerio Pblico se dedicaba a simular un proceso investigativo que nuncahaba existido y a ocultar la enorme arbitrariedad con la que operaba lapolica judicial. El juez, por su parte, simplemente ratificaba ciegamente la

acusacin. Todos saban que el proceso era una mentira, que los legajos depapel eran falsos, pero, parte de la funcin que tenan que desempear, erasimular que no era as.

Evidentemente muy rpido un sistema de procuracin de justicia que seestructura en torno a la simulacin y la mentira genera enormes espacios parala corrupcin. Aun en los aos del autoritarismo los operadores del sistema secorrompan de muchas maneras. No obstante, ello era controlable, hasta unpunto, por las cabezas de la institucin. La disciplina interna permita acotary ordenar las prcticas de corrupcin. No obstante, cuando el poder secomienza a descentralizar, la disciplina interna de la institucin seresquebraja y con ello las prcticas de corrupcin-simulacin se atomizan, se

dispersan y se agravan. Hoy en da las cabezas de la institucin no tienenforma ni siquiera de detectar los acuerdos informales, que de maneraindividual o colectiva, llevan a cabo sus subalternos.

Los ministerios pblicos, a lo largo de muchas entrevistas, destacaron quela polica judicial, en distintos grados, tiene nexos y pactos con losdelincuentes. Un agente seal: la polica judicial pude ocultarnos o falsearinformacin porque sus intereses no estn puestos en el xito de lainvestigacin, sino en vender favores. Otra agente abiertamente comentque, en algunas investigaciones importantes, cuando estn a punto de deteneral presunto responsable, la polica judicial les da el pitazo y cuando llegamosa detenerlos, ya no hay nadie. Tambin destacaron los agentes que es una

prctica sistemtica que los policas judiciales que estn encargados deejecutar las rdenes de aprehensin no las ejecuten pues llegan a un acuerdoeconmico con la persona que tienen que detener. Algunas veces segndestacaron este acuerdo se traduce en una cuota mensual por parte delpresunto responsable al polica judicial encargado de ejecutar dicha orden.As, un agente mencion que la oficina de mandamientos judiciales que esla oficina de la polica judicial encargada de ejecutar ordenes deaprehensin es una de las plazas ms peleadas por los policas judiciales, yaque ah se hace buen dinero.

Todo parece indicar que el viejo modelo de persecucin criminalautoritaria, en donde la polica judicial tena una relacin informal con los

delincuentes que le permita pactar determinados controles, o bien, obtenerinformacin para resolver algunos casos relevantes, hoy contina operandopero de forma inversa. El hecho de que la disciplina interna con la cabeza dela institucin se haya resquebrajado, hace que esta relacin entre policasjudiciales y delincuentes tenga un grado de autonoma y descentralizacinque se vuelve incontrolable. Lo que impera hoy en da es el viejo mercado dela impunidad pero sin nadie que lo regule o lo ordene. Por ello, la relacin


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entre policas y delincuentes ya no sirve, como antes lo haca, para pactardeterminados controles o para obtener informacin. Para comprender endetalle este fenmeno se requiere una investigacin a ms profundidad sobre

la polica judicial en especfico, lo cual rebasa por mucho los objetivos deeste estudio.22

Sin embargo, lo que s vale la pena apuntar, y que est vinculado con estainvestigacin, es que en la institucin, producto de este viejo sistemaestructurado en torno a la simulacin y la mentira, prevalece una profundadesconfianza entre sus operadores. Existe muy poco sentido de equipo o demisin institucional a nivel de los funcionarios que operan en el da a da lasagencias.

Asimismo, al resquebrajarse la disciplina interna que caracterizaba elmodelo autoritario, la procuracin de justicia qued escindida en dos partes:los altos funcionarios (procuradores y subprocuradores) que intentan recobrar

el control de la institucin y el resto de los operadores del sistema queencuentran los reductos para continuar simulando, mintiendo ycorrompindose.

El caso del DF es un buen ejemplo del divorcio entre altos y bajosfuncionarios. En la ltima dcada, los procuradores y subprocuradores hanimplementado todo tipo de controles anticorrupcin en las agenciasordinarias: un sistema de cmputo de integracin de averiguaciones previasque se paraliza si alguien intenta borrar algo y que slo se vuelve a activarhasta que llega la contralora interna; un sistema de supervisin estricto sobrequ sucede con cada una de las averiguaciones previas iniciadas en cualquieragencia del MP; un sistema de cmputo y un mtodo de trabajo que elimina

todo espacio de discrecionalidad o de seleccin de casos, y un largo etctera.Al mismo tiempo, en el DF se han implementado polticas de medicin deldesempeo que buscan incentivar un mayor nmero de consignaciones condetenido. Sin embargo, nada de ello va a tener los resultados esperados.Parece que desde la cabeza se est intentando que la maquinaria funcione abase de controles y exigencias, pero esa maquinaria, tal y como estdiseada, no va a generar los resultados que esperan quienes la encabezan. Loque han propiciado estas polticas de controles anticorrupcin y de exigenciaspor nmero de consignaciones es que, por un lado, se tramite todaaveriguacin previa de forma homognea sin priorizar casos y recursos y, porotra parte, que la poblacin carcelaria que cometi delitos menores aumente

de forma exponencial. Al mismo tiempo, por lo que comentaron los propiosagentes del MP, las prcticas de corrupcin y el mercado de la impunidad hanencontrado los espacios, a pesar de los sistemas de control, para seguiroperando.

22Sobre este tema, vase, AZAOLA, E. y RUIZ, M.,Investigadores de papel. Poder y derechos humanos entre la PolicaJudicial de la ciudad de Mxico, Fontamara, Mxico, 2009.


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7.Poltic a s d e g estin y re sulta d os de las ag enc ias de l MP

El contraste entre el DF y el Estado de Mxico es muy interesante en relacin

con las polticas de gestin. En ambas entidades federativas los problemas defondo son los mismos: un mtodo de trabajo que no permite elaborarestrategias de investigacin, una maquinaria burocrtica para generar unexpediente denominado averiguacin previa, un sistema organizativo que nopermite la seleccin ni priorizacin de casos, una burocracia ministerial ypolicial acostumbradas a simular y mentir, entre otros. Sin embargo, con losmismos problemas, las procuraduras de ambas entidades han establecidoestrategias distintas de gestin y de incentivos a los operadores del sistema,que han trado consigo distintos resultados. Sin duda, es interesante elcontraste y la evaluacin de cada una de estas estrategias.

En este apartado se va a analizar, con los datos disponibles, la eficacia de

la Procuradura del DF y la del Estado de Mxico. El anlisis se va a centrar endos aspectos fundamentalmente: 1)el tamao de la demanda por el servicio,es decir, la incidencia delictiva y las tasas de denuncias, y 2) los resultadosdel servicio, es decir, la capacidad de cada procuradura para lograr consignaraveriguaciones previas y obtener sentencias condenatorias.

7.1. La d em a nd a p or el serv ic io d e p roc ura c in d e just ic ia :

inc id enc ia d e lic t iva y tasa s d e d enunc ia sSegn la Encuesta Anual de Victimizacin del ISECI, en 2008, 19% de loshabitantes en el DF mayores de 18 aos y 15% del Estado de Mxico fueron

vctimas de algn delito. Ello equivale a 22,800 delitos por cada cien milhabitantes en el DF y a 15,600 en el Estado de Mxico. En trminoscomparados, el DF ocupa el lugar nmero uno en incidencia delictiva respectode las 32 entidades federativas; el Estado de Mxico es el nmero seis. Estoes, ambas entidades son de las ms inseguras del pas, pero, en trminosabsolutos, lo es ms el DF.

Sin embargo, en trminos de los niveles de violencia medidos a travs dela tasa de homicidios por 100 mil habitantes, el Estado de Mxico es un pocoms violento que el DF, pero ambas entidades se encuentran por debajo delpromedio nacional. Segn la Encuesta de Victimizacin del ICESI, en 2008, latasa de homicidios del DF fue de 8.1% y la del Estado de Mxico de 8.6%. El

promedio nacional fue de 11.8%. Los casos extremos son Chihuahua con unatasa de 42.1% y Sinaloa con 43.7%.No es posible conocer, a partir de la referida encuesta, cmo se compone

la actividad delictiva por cada entidad federativa. La encuesta del ICESI sloreporta el dato agregado en todo el pas. Segn dicha encuesta, en el 2008,72.4% de los delitos locales fueron robo en alguna de sus modalidades, de loscuales 40% fueron robos a transentes. Esto es, el grueso de la actividad


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delictiva en materia local est relacionado con robos. De estos robos, 24% fuea mano armada. Es posible que los robos a mano armada hayan sido msfrecuentes en el DF y el Estado de Mxico que en otras entidades del pas, ya

que la referida encuesta destaca que en el porcentaje de delitos totales quese cometen a mano armada, el Estado de Mxico ocupa el primer lugar con44% y el DF el segundo lugar con 37%.

Con respecto a la cifra negra, es decir, el porcentaje de delitos nodenunciados, segn la citada encuesta del ICESI, en 2008 fue de 88% en elcaso del DF y 84% en el Estado de Mxico. Muy cercanos ambos al promedionacional que es 85%. La principal razn para no denunciar fue que es unaprdida de tiempo.

Por lo que toca al nmero de denuncias que se presentan en ambasprocuraduras, la siguiente grfica muestra cmo se ha comportado la tasa dedenuncias por cada 100 mil habitantes en la ltima dcada tanto en el DF

como en el Estado de Mxico.GRFICA 2

Fuente: Sistema Nacional de Seguridad Pblica y CONAPO.

Es interesante observar cmo la tasa de denuncias se ha comportado de formamuy distinta en ambas entidades. Mientras que en el DF ha ido disminuyendosignificativamente la propensin de los ciudadanos a denunciar, en el Estado

de Mxico, en cambio, se ha mantenido estable pero baja a lo largo deltiempo. Desde 2006, todo parece indicar que la tasa de denuncia es bastantesimilar en ambas entidades.

Por qu la tasa de denuncia, particularmente entre 1997 y 2000, secomport de forma tan distinta entre el Estado de Mxico y el DF? Asimismo,por qu, desde 2000, dicha tasa ha tendido a igualarse? Las respuestas aestas interrogantes requieren de mayor informacin que la que se tiene con


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los datos disponibles. A forma de hiptesis es posible que las diferencias entreel Estado de Mxico y el DF tengan que ver con la democratizacin del DF y nocon la incidencia delictiva en ambas entidades.23 Sin embargo, no existen

datos para demostrarlo.

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Ms all de cules son las causas que explican que en el DF hayadisminuido la tasa de denuncias y en el Estado de Mxico se haya mantenidobaja pero estable, lo cierto es que hoy en da la cifra negra es muy alta enambas entidades. Ello nos lleva al meollo de la cuestin: mientras que elsistema de persecucin penal contine funcionando bajo el paradigmaautoritario, los ciudadanos se van a mantener alejado de l. Las autoridadesministeriales, a los ojos de los ciudadanos, son parte del problema de lainseguridad y no son fuente de proteccin ni ayuda. Cabe destacar que no haysistema en el mundo que pueda perseguir eficazmente la delincuencia cuyasautoridades no cuenten con un grado aceptable de confianza y respeto por

parte de la ciudadana. Cualquier reforma a la Procuradura debe atender defrente este problema.

7.2. Lo s re sulta d o s d e la s p ro c ura d ura s d e l DF y e l Esta d o d e

Mxic oUna primera forma de evaluar la eficacia de las procuraduras es estimando laprobabilidad de que una averiguacin previa iniciada termine con sentenciacondenatoria. La tabal 4 muestra esta estimacin en el caso de lasaveriguaciones previas iniciadas en 2008 en ambas entidades.

23No existen encuestas de victimizacin que nos permitan conocer la incidencia delictiva del Estado de Mxico ydel DF de 1997 al 2000, que es el periodo en donde la tasa de denuncia se diferencia significativamente. Sin

embargo, dada la integracin de ambas entidades en trminos econmicos y demogrficos, es posible suponer quela incidencia delictiva se ha comportado en forma bastante similar y que, por tanto, las diferencias en la tasa dedenuncias no se explican por las diferencias en la actividad delictiva.24Precisamente en 1997, ao en el que se marca una enorme brecha en la tasa de denuncia de ambas entidades, lacapital del pas, por primera vez en ms de 70 aos, pas a ser gobernada por un partido distinto al PRI. En elEstado de Mxico, en cambio, hasta la fecha, el PRI nunca ha sido derrotado en las urnas. No existen datosdisponibles previos a 1997 sobre el comportamiento de la tasa de denuncia en el DF y el Estado de Mxico, por ellono es posible determinar si ese comportamiento tiene que ver con las expectativas sociales que el cambiodemocrtico trajo consigo en el DF ni si la tendencia a la baja de la tasa de denuncias en el DF tiene que ver con ladesilusin o el fracaso de tales expectativas.


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TABLA 4.EFICACIA DE LAS PROCURADURAS

DISTRITO FEDERAL ESTADO DE MXICOTotal de averiguacionesprevias iniciadas en 2008

172,681 255,865

Porcentaje y nmero totalde averiguaciones previasen donde el juez iniciaproceso penal (auto deformal prisin y auto desujecin a proceso)

11.7%(20,219)

4.5%(11,692)

Porcentaje y nmero totalde averiguaciones previasque terminan consentencia condenatoriarespecto del total deaveriguaciones previasiniciadas

10%(17,400)

3.1%(8,006)

Fuente: Estadsticas de la Procuradura del Distrito Federal y del Estado de Mxico y cuadernosjudiciales del INEGI 2008.

Como se puede apreciar en la tabla 4, el nivel de eficacia de ambasprocuraduras es muy diferente. Mientras que en el DF, de cada 100denuncias, el MP logr una sentencia condenatoria en 10, en el caso delEstado de Mxico, slo en tres se obtuvo ese mismo resultado. Dado que,como vimos, los problemas de gestin y operacin interna son muy parecidosen ambas procuraduras, qu es lo que puede explicar esta acentuadadiferencia en cuanto a su efectividad?

Para intentar responder a esta pregunta es preciso analizar con msprofundidad qu tipo de asuntos est consignando cada una de lasprocuraduras y en dnde estn sus diferencias. La tabla 5 muestra el nmerode averiguaciones previas consignadas durante el 2008 segn el tipo de delito.


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TABLA 5.CONSIGNACIONES POR TIPO DE DELITO EN 2008

DELITO DISTRITO FEDERAL ESTADO DE MXICO

Robo 13995 5517

Lesiones 2456 1957Dao en las cosas 851 398

Homicidio 566 571

Armas Prohibidas 86 718

Violacin 289 637

Incumplir obligacinfamiliar

14 556

Fraude 233 226

Allanamiento de morada 37 244

Asociacin delictuosa 45 40

Ataque a va y transporte 19 36

Otros 3191 1931

Total 21782 12831Fuente: INEGI.

La tabla anterior muestra que, en trminos cuantitativos, la diferencia msimportante entre el nmero de consignaciones en el Estado de Mxico y en elDF durante el 2008 tiene que ver con el delito de robo. En ese ao, en el DFse consignaron ms del doble de averiguaciones previas por robo que en elEstado de Mxico. En trminos absolutos la diferencia fue de 8478averiguaciones previas consignadas en el DF. Son las consignaciones en estedelito las que explican la gran brecha que existe en la eficacia de ambasprocuraduras. Es ms, si eliminamos las consignaciones por robo en las dos

entidades, resulta que las procuraduras de ambas entidades consignaronprcticamente el mismo nmero de averiguaciones previas durante el 2008.Esto es, 7787 averiguaciones previas el DF y 7314 el Estado de Mxico. Ladiferencia es de apenas 473 consignaciones ms en el DF que en el Estado deMxico.

Qu explica que la Procuradura capitalina tenga ms xito persiguiendolos robos? La principal explicacin tiene que ver con las polticas de gestin eincentivos que han operado en el DF desde el ao 2000 hasta la fecha.Mientras que en el Estado de Mxico no han existido polticas especficas paraincentivar una mayor eficacia en la persecucin de los delitos, en la Ciudad deMxico, en cambio, desde la administracin de Lpez Obrador hasta la fecha,

se ha buscado elevar las tasas de consignacin imponiendo determinadaspolticas de evaluacin y de recompensas econmicas tanto a policaspreventivos como a ministerios pblicos.

Segn sealaron los ministerios pblicos entrevistados, durante laadministracin de Lpez Obrador (2000-2006), en la Procuradura del DF seestableci lo que se denomin la cuota de consignacin. Esto es, losministerios pblicos tenan que consignar determinado nmero de asuntos al


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mes, de lo contrario se tenan que quedar trabajando doble turno. Al mismotiempo, la Secretara de Seguridad Pblica estableci un bono mensual a lospolicas preventivos que pusieran a disposicin del MP determinado nmero de

presuntos responsables capturados en flagrancia. Con todo ello, se comenz adetener y consignar un enorme nmero de robos menores de personasdetenidas en flagrancia.

Un sistema de persecucin penal en donde el nico incentivo es aumentarel nmero de consignaciones sin importar de qu asuntos de trata terminadestinando la mayor parte de los recursos humanos y materiales a lapersecucin de los asuntos ms fciles de resolver. Atrapar en flagrancia yprocesar al joven que se roba una botella de tequila en un supermercado o unoso de peluche para la novia es mucho ms rpido y sencillo que intentardesarticular una banda dedicada al robo de coches o resolver exitosamente unhomicidio. Bajo la falsa premisa de que quien roba un paquete de galletas es

potencialmente un delincuente profesional, la procuracin de justiciacapitalina, de 2000 a 2006, centr sus mayores esfuerzos en perseguir a estetipo de criminales en potencia. La poltica fue an ms lejos: seestablecieron determinados criterios en materia de finanzas que hicieron pocoprobable que los presuntos responsables de robos menores pudieran ejercer suderecho a la libertad bajo caucin. As, por un robo simple de montospequeos fcilmente se poda terminar seis meses en prisin.

La actual administracin ha abandonado la poltica de cuotas deconsignacin y la sustituy con lo que denomin el sistema desemaforizacin. El nombre del sistema se debe a que la evaluacin deldesempeo de cada agencia se califica utilizando los colores del semforo:

verde para el buen desempeo, amarillo para el regular y rojo para el malo.El sistema tiene varias ventajas en trminos de gestin y organizacin interna.En primer trmino, permite medir de forma uniforme y a lo largo del tiempoel desempeo de todas y cada una de las agencias del MP en el DF. Adems, elsistema hace que se puedan comparar entre s las distintas agencias.Finalmente, el sistema de semaforizacin ha sido un instrumento eficaz paraque la Procuradura capitalina pueda hacer algo bastante elemental pero queno se haba hecho: conocer la carga de trabajo de cada agencia, la forma enque concluyen o se resuelven las averiguaciones previas, el nmero depersonal que labora en la institucin y la productividad de cada uno.

A pesar de estas virtudes, el sistema de semaforizacin no se hace cargo

de un aspecto central del desempeo del Ministerio Pblico: no es lo mismoconsignar un caso de robo menor que un homicidio. Es decir, la productividadde los MP no toma en cuenta la complejidad y relevancia de los casosconsignados. Con ello, nuevamente, los incentivos estn puestos en resolverlos casos ms fciles y no los ms relevantes. Adems, tratndose de lasUnidades de Investigacin con Detenido, dicho sistema vuelve a cometer elmismo error que el sistema de cuotas de consignacin: el desempeo es de


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color verde cuando la mayora de las averiguaciones previas se consignan condetenido. Ello significa que, en los casos de delitos no graves en donde elacusado tiene derecho a pagar una fianza y seguir el proceso en libertad, el

MP tiene incentivos para evitar que ello suceda, pues en ese caso laconsignacin sera sin detenido y el desempeo pasara a color rojo.En franco contraste con el DF, la Procuradura del Estado de Mxico, por lo

que se pudo observar en el trabajo de campo, no ha establecido ningnsistema de medicin del desempeo. La reforma a la agencia central deToluca, que es la que denominan la agencia modelo, se centr en elevar lacalidad de la atencin a los usuarios del sistema, reduciendosignificativamente los tiempos de espera, organizando el rea de informaciny atencin al pblico y remodelando visualmente la agencia. Elevar lacapacidad de respuesta y la efectividad en la resolucin de averiguacionesprevias no form parte de los objetivos de la reforma. Segn los datos

oficiales, en 2008, dicha agencia logr consignar 3% de las averiguacionesprevias iniciadas, de las cuales 2% fueron casos de denuncias con detenido y1% sin detenido.25

Las diferencias entre polticas de gestin de la Procuradura del DF y la delEstado de Mxico explican la diferencia en la efectividad de ambasProcuraduras. En el DF, quiz por el impacto que tuvo el cambio de partidoen el gobierno, se ha intentado aumentar la efectividad, a base de presiones eincentivos, de un sistema obsoleto. Una maquinaria de persecucin criminalcon todos los problemas descritos no va a generar resultados satisfactoriospara la ciudadana por ms que aumenten el nmero de consignaciones. Lonico que se ha logrado con ello es que las crceles estn sobrepobladas por

personas que cometieron delitos menores. Ello, adems de ser una profundainjusticia, en trminos de la poltica en materia de seguridad no tiene ningnsentido. Qu van a hacer estas personas una vez que cumplan su sentencia?Quin los emplear sabiendo que tienen antecedentes penales? Quinesoptarn por ingresar a las filas de los delincuentes profesionales?

En el otro extremo se encuentra la Procuradura del Estado de Mxico. Sumaquinaria de persecucin penal es obsoleta, a lo ms que se puede aspirares a mejorar la calidad de atencin al pblico. Las crceles no estarndesbordadas de personas que cometieron robos menores, pero tampoco lapisarn los delincuentes profesionales.

25La agencia central de Toluca es una excepcin en cuanto a la calidad de la atencin al pblico y la remodelacindel espacio de trabajo. Hasta donde se pudo constar, en el Estado de Mxico las agencias del MP se encuentran enun nivel de abandono, desorden y deterioro difcil de describir. A diferencia del DF, en el Estado de Mxico no hanexistido las mnimas polticas de organizacin y gestin que permitan siquiera saber cuntas averiguaciones previasexisten, ni mucho menos cul es el resultado de las mismas. Por poner un ejemplo, segn coment unSubprocurador de Ecatepec, su poltica de abatimiento del rezago haba consistido en mandar al archivo definitivotodas las averiguaciones previas iniciadas de 2006 para atrs y les haba tomado seis meses siquiera saber culeser

el mp desde adentro

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