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Cuadernos del Instituto AFIP C13 2010

+ El modelo de Agencia Única y su relación con los Recursos de la Seguridad Social Silvia Abritta, Ariel Horacio Darsaut, Eliseo Devoto, Horacio Alberto Giordano, Osvaldo Pozzo, Guillermo Alberto Ramírez y Pedro Taddei

Cuadernos del Instituto AFIPwww.afip.gov.ar/institutoBernardo de Irigoyen 474C1072AAJ Buenos Aires,Argentina

Cuadernos del Instituto AFIP – C13

El modelo de Agencia Única y su relación con los Recursos de la Seguridad Social

Cuadernos del INSTITUTO AFIP | 1

Cuadernos del Instituto AFIP Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social (AFIP)

Presidente del Instituto AFIP Ricardo Echegaray Director Ejecutivo Mario J. Bibiloni Consejo Editorial Alejandro M. Estévez (Editor Responsable) Susana C. Esper Francisco Pagliuca Flavio Riverti Diseño Icónica

ISSN: 1851-9873. Hipólito Yrigoyen 370, (CP1086), Capital Federal, República Argentina. // Publicación trimestral de la AFIP, confeccionada por el Instituto AFIP. // Corresponde exclusivamente a los autores la responsabilidad por los conceptos expuestos en los artículos firmados, de lo cual debe inferirse que la AFIP puede compartir las opiniones vertidas o no. // Se autoriza la reproducción de los textos incluidos en la revista, con la necesaria mención de la fuente. Impreso en los Talleres Gráficos de la AFIP, Humberto 1° 110. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Diseño y armado: Icónica.

Abritta, Darsaut, Devoto, Giordano, López, Pastoriza, Pozzo, Ramírez y Taddei

2 | Cuadernos del INSTITUTO AFIP



Tabla de contenidos Capítulo I: La seguridad social. Lineamientos generales…………...11

Concepto....................................................................................................11 Evolución.................................................................................................. 12 Los principios básicos de la seguridad social.................................... 15 Antecedentes argentinos....................................................................... 16 El sistema único de la seguridad social .............................................. 19

Capítulo II: Subsistemas de la seguridad social. Régimen de asignaciones familiares .............................................................................21

Naturaleza................................................................................................ 21 Antecedentes ........................................................................................... 21 Régimen vigente......................................................................................22 Prestaciones.............................................................................................23 Percepción de las prestaciones ............................................................ 27 Criterios aplicables a las prestaciones que integran el sistema ....28 Régimen de pago directo. El sistema único de asignaciones familiares (SUAF) ...................................................................................29 Movilidad de los montos de las prestaciones.................................... 31

Capítulo III: Subsistemas de la seguridad social. Sistema integral de prestaciones por desempleo.................................................................... 33

Consideraciones generales ................................................................... 33 Clases de desempleo .............................................................................. 33 Régimen general sistema integrado de prestaciones por desempleo - Ley 24013 .........................................................................34 Sistema integral de prestaciones por desempleo para los trabajadores rurales (SIPRED) - Ley 25.191...................................... 37 Sistema de prestaciones por desempleo en la actividad de la construcción. Ley 25.371. .....................................................................43

Capítulo IV: Subsistema de la seguridad social. Sistema nacional de seguro de salud .......................................................................................... 50

Antecedentes nacionales.......................................................................50 El derecho a la salud. Referencia institucional................................. 51 La atención de la salud .......................................................................... 51 Las obras sociales....................................................................................52 Régimen actual........................................................................................52 Financiamiento del sistema..................................................................60 Recursos del fondo solidario de redistribución................................62 Fondo Solidario de Redistribución (FSR)..........................................62



Prestaciones del INSSJP (PAMI)..................................................... 65

Capítulo V: Subsistema de la seguridad social, riesgos del trabajo . 67 Consideraciones generales ................................................................ 67 Antecedentes normativos .................................................................. 67 Evolución de la doctrina .....................................................................71 El sistema de riesgos del trabajo (Ley 24.557)............................... 72 Lineamientos principales .................................................................. 73 Descripción del sistema ..................................................................... 74 Determinación y revisión de las incapacidades ............................84 Gestión del sistema ............................................................................. 85 Responsabilidad civil del empleador...............................................90 Análisis crítico del sistema vigente.................................................. 91 Reforma decreto 1694/09 .................................................................. 95

Capítulo VI: Subsistema de la seguridad social. Previsión social. Trabajadores en relación de dependencia ........................................... 97

Antecedentes ........................................................................................ 97 La unificación de los regímenes .......................................................98 La crisis del régimen...........................................................................99 Agravamiento de la crisis..................................................................101 Creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones.... 102 El sistema integrado previsional argentino.................................. 102 Modificaciones en la administración del régimen...................... 103 Regímenes provinciales, profesionales y especiales ..................104 Sistemas de previsión social ............................................................ 105 Ubicación del sistema argentino .................................................... 106 Criterios de aplicación de la Ley 24.241. -Ámbito territorial ... 106 Régimen de reparto: Concepto. Naturaleza ............................... 107 Afiliados al SIPA ................................................................................ 108 Trabajadores en relación de dependencia.................................... 108 La remuneración. Base imponible ..................................................115

Capítulo VII: Subsistema de la seguridad social. Previsión social. Trabajadores autónomos........................................................................122

Caracterización del trabajador autónomo.................................... 122 Evolución de la actividad autónoma.............................................. 122 Antecedentes del régimen legal...................................................... 123 Régimen general y régimen simplificado ..................................... 123 Sistema de información para contribuyentes autónomos y monotributistas (SICAM)................................................................ 124 Encuadramiento de trabajadores autónomos. Ley 24241 ......... 125 Base imponible.................................................................................... 131



Cotizaciones........................................................................................... 132 Ingresos brutos anuales....................................................................... 135 Actividades simultáneas...................................................................... 135

Capítulo VIII: Prestaciones del SIPA.................................................. 136

Encuadre ................................................................................................ 136 Contingencia de vejez.......................................................................... 136 Contingencia de invalidez................................................................... 138 Contingencia de fallecimiento ........................................................... 139 Prestación Anual Complementaria...................................................140 Movilidad de las prestaciones - Ley 26.417 .....................................140 Incompatibilidades............................................................................... 141

Capítulo IX: La Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS) y financiamiento de fuente impositiva ................................. 143

Introducción.......................................................................................... 143 Creación del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS)............. 143 La contribución unificada de la seguridad social (CUSS) ............144 Bases mínimas y máximas de cotización ......................................... 147 Recaudación de las cotizaciones....................................................... 149 Modalidades especiales de recaudación ...........................................151 Convenios de corresponsabilidad gremial - Ley 26.377 ............... 153 Financiamiento de fuente impositiva y rentas generales ............. 154

Capítulo X: Regímenes para pequeños contribuyentes y trabajadores del servicio domestico.....................................................155

Monotributo. Antecedentes................................................................ 155 Normativa vigente. Ley 26.565 .......................................................... 158 Régimen especial de seguridad social para empleados del servicio doméstico ............................................................................................... 164 Régimen actual. Ley 26.063................................................................ 166

Capítulo XI: Regímenes especiales y diferenciales........................... 168

Concepto inicial .................................................................................... 168 Regímenes especiales........................................................................... 168 Regímenes diferenciales.......................................................................171 Las prestaciones no contributivas..................................................... 173

Capítulo XII: El modelo de Agencia Única ..........................................179

Antecedentes y secuencia cronológica............................................. 179 Consideraciones sobre el modelo de Agencia Única......................191 Caracterización del modelo. La experiencia nacional .................. 192



Capítulo XIII: Normativa procedimental .......................................... 194 Principio de interpretación y aplicación de las leyes.................... 194 Domicilio fiscal ..................................................................................... 195 Responsabilidad solidaria ................................................................... 197 Pago .........................................................................................................203 Presentación espontanea .................................................................... 210 Deberes de entidades y funcionarios públicos ................................211

Capítulo XIV: Verificación y fiscalización ..........................................214

Facultades de verificación y fiscalización ....................................... 214 Intereses ................................................................................................. 215 Infracciones y sanciones ..................................................................... 216 Notificaciones ....................................................................................... 219 Determinación de deuda.....................................................................220

Capítulo XV: Normativa específica aplicable a la materia infraccional y penal tributaria.............................................................. 225

Infracciones materiales y sanciones.................................................225 El régimen penal aplicable a evasión y a la apropiación indebida de los recursos de la seguridad social...............................................228 Apropiación indebida de aportes y contribuciones retenidos ....229 Delitos fiscales comunes y disposiciones generales......................230 Denuncia penal. Normas de procedimiento ...................................232

Capítulo XVI: Procedimiento contencioso administrativo y judicial..................................................................................................................... 234

Vías recursivas ......................................................................................234 Ejecución fiscal .....................................................................................242 Embargo preventivo.............................................................................247 Prescripción...........................................................................................248

Sobre los autores..................................................................................... 250




Por Silvia Abritta, Ariel Horacio Darsaut, Eliseo Devoto, Horacio Alberto Giordano, Virginia López, Carlos María Pastoriza, Osvaldo Pozzo, Guillermo Alberto Ramírez y Pedro Taddei.

Palabras clave: Seguridad Social – Sistema Previsional – Agencia Única



Editorial El Modelo de Agencia Única y su relación con los Recursos de la Seguridad

Social, introduce al lector en el conocimiento cabal del significado de ese Modelo y su aplicación en la Argentina a partir de la creación de la AFIP.

Es muy destacable la descripción del proceso previo de integración progresiva en la administración tributaria de impuestos y de cargas sociales, operada a partir del año 1993 con la incorporación por parte de la Dirección General Impositiva de las competencias en materia de aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la Seguridad Social. De los detalles de este proceso, se desprende la importancia que tuvo la profunda reforma estructural del sistema de Seguridad Social argentino, iniciada con la unificación de las múltiples cajas previsionales en sólo tres, a través de la sanción de la ley 17.575 del año 1967, y completada con la unificación de los diferentes regímenes de Seguridad Social en un único sistema, Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), a partir del dictado del Decreto 2284/91, que implanta el denominado “régimen de desregulación económica”.

Esta referencia al motivo principal del trabajo, que da su título al presente cuaderno del Instituto AFIP, no haría justicia si no se destacara el notable aporte que, adicionalmente, hacen los autores con la incorporación de una descripción amplia e idónea del Sistema de Seguridad Social en la Argentina, su evolución histórica y análisis de los numerosos componentes. Esta característica descriptiva se complementa, además, con un notorio dominio conceptual de la materia, propia de reconocidos estudiosos que en el último cuarto de siglo, aproximadamente, fueron, también, protagonistas directos de los sucesos señalados y analizados en este trabajo.

Teniendo en cuenta estos atributos el Instituto ha considerado con preferente atención poner este estudio a disposición de los funcionarios de la AFIP en la inteligencia de ser un instrumento de mucha utilidad para la gestión.

Lic. Jorge O. Sereno Investigador

Instituto AFIP



Capítulo I: La seguridad social. Lineamientos generales

Concepto Con el propósito de seguir una terminología uniforme consideramos a la

seguridad social, en forma genérica, como “un conjunto de regulaciones legislativas que aseguran al individuo o a grupos sociales, un derecho a determinadas prestaciones que cubren riesgos derivados de contingencias sociales, cuyas consecuencias no pueden ser afrontadas por los propios afectados”.

Desde otro punto de vista, la Seguridad Social, es un sistema contributivo, financiado, primordialmente, mediante aportes y contribuciones a cargo de trabajadores dependientes y sus empleadores y de trabajadores independientes. Lo componen un conjunto de normas, instituciones y procedimientos que tienden a dar cobertura a las distintas contingencias sociales.

La idea de protección frente a lo que se conoce como contingencias sociales, esto es, los eventos que provocan una necesidad económica, sea por disminución o pérdida de los ingresos habituales o por generación de gastos adicionales, está en la base de la concepción de la seguridad social. Se han formulado diversas clasificaciones de esas contingencias sociales, las que pueden ser resumidas en:

1. de origen patológico: salud, riesgos del trabajo

2. de origen biológico: maternidad, vejez, muerte

3. de origen económico y social: desempleo, cargas de familia, vivienda.

Para superar o mitigar las contingencias sociales, se fueron diseñando distintos instrumentos, a los cuales los designamos como prestaciones o coberturas. Algunos son de tipo contributivo (competencia de la Seguridad Social) y otros de tipo asistencial no contributivos (competencia de la asistencia y el desarrollo social). El cuadro siguiente muestra las prestaciones de tipo contributivo, es decir las incluidas dentro del alcance de la Seguridad Social tal como se concibe en la actualidad. Como puede observarse todas están referidas al ámbito del trabajo.

Contingencias sociales Prestaciones o cobertura

Universo

Vejez, invalidez y muerte Régimen Previsional Trabajadores formales Cargas de familia Asignaciones y

subsidios familiares Trabajadores en relación de dependencia, desempleados, jubilados y pensionados

Enfermedad

Obras Sociales y Pami Trabajadores formales, Jubilados y Pensionados

Enfermedad profesional y accidentes de trabajo

Régimen de Riesgos del Trabajo

Trabajadores formales

Desempleo Seguro de desempleo Trabajadores bajo relación de dependencia, del régimen de la Construcción o del régimen para trabajadores rurales



Evolución

Las formas primitivas Según Margaret Mead, una de las más destacadas antropólogas del siglo XX,

desde las más antiguas civilizaciones los seres humanos, para poder sobrevivir, encontraron formas de convivencia que pactaban teniendo en cuenta principios de solidaridad y justicia. Como ejemplo en el ámbito de la previsión social, en tanto es un pilar de la seguridad social, se encuentran antecedentes en remotas organizaciones sociales.

Dice M. M. que los esquimales, dan cuenta de haber organizado uno de los primeros sistemas previsionales. Este sistema (pacto social) otorgaba la “jubilación” a aquellas personas que cumplían con ciertos requisitos, como por ejemplo pertenecer al grupo que aportaba para a su subsistencia del conjunto. Otro de los requisitos consistía en evidenciar incapacidades en el trabajo, que en los hombres significaba tener una disminución en los atributos físicos que les impidiera cazar o pescar. En las mujeres cuando el desgaste de su dentadura le impedía realizar su tarea consistente en ablandar con sus dientes los cueros que se utilizaban como abrigos.

El beneficio previsional –es decir la jubilación- consistía en la provisión de una determinada cantidad de agua y comida que se le entregaba al beneficiario, de modo tal que, durante un tiempo –por cierto limitado- podía alimentarse sin la obligación de trabajar, hasta que fallecía por inanición. La muerte era considerada un acto solidaria para el resto del grupo. Es obvio destacar que la cantidad de comida constituía una manera de establecer un plazo para gozar del beneficio de la jubilación.

Las primeras formas de la seguridad social tomaron cuerpo en el núcleo social primario, la familia, fundamentadas en tradiciones religiosas, culturales o de derecho consuetudinario.

Estas formas de seguridad se fueron extendiendo progresivamente a grupos más amplios: tribales, regionales, étnicos o religiosos.

En las primitivas sociedades agropecuarias, la seguridad social dependía en forma directa de la producción. La prevención de las contingencias sociales se operaba a través del acopio de las cosechas y reservas de ganado.

Posteriormente, producidas las migraciones a las comunidades urbanas, la actividad de los gremios y las corporaciones constituyó un importante incentivo para el inicio y desarrollo de la organización previsional.

Los artesanos y trabajadores de una misma rama se organizaban voluntariamente en gremios y corporaciones, procurando cubrir las contingencias sociales mediante aportes periódicos, hasta constituir un fondo común al que se recurría para acudir en ayuda de quienes lo necesitaban.

Producida la Revolución Francesa, debido a que los citados cuerpos intermedios frenaban la expansión económica de la burguesía, fueron atacados por el Estado liberal. “No es permitido a nadie instar a los ciudadanos a la defensa de intereses intermedios, separándolos de la cosa pública con espíritu de corporación”, decía la Ley francesa del 17 de junio de 1791.



La revolución industrial Ante el advenimiento de la Revolución Industrial, el desamparo provocado

por la desaparición de los gremios y las corporaciones, impulsó la asistencia pública del Estado. Se comenzaron a construir hospitales públicos y asilos para inválidos para asistir a las personas de edad avanzada y a los sectores carenciados de la sociedad.

Esta asistencia pública va a constituir un antecedente directo a la aparición de la seguridad social. El Estado toma conciencia de que tiene un deber tutelar para con los individuos desprotegidos de la comunidad, por lo que comienza a financiar el sistema mediante las rentas públicas.

Tal concepción marca una evolución de las antiguas formas primarias de la previsión, tales como el ahorro, la caridad, la beneficencia, el mutualismo y el cooperativismo, que constituían esfuerzos individuales o colectivos, todos ellos voluntarios y espontáneos, y con prescindencia del Estado.

Otra de las consecuencias de la Revolución Industrial es el desarrollo de la utilización de máquinas en las industrias, fenómeno conocido como el “maquinismo”. La evolución de la tecnología trajo contingencias sociales casi desconocidas en la época, como la desocupación masiva y la siniestralidad en ocasión del trabajo.

Los seguros sociales Ante el creciente malestar de la clase obrera y el avance de las ideas

socialistas, a fines del siglo XIX aparecen los seguros sociales.

La problemática abarcada por la atención médica general fue la que dio lugar a la primera manifestación orgánica de la seguridad social en la historia, ya que esta no tuvo inicialmente como objetivo la protección de la pasividad o de la falta de empleo, sino dar respuesta puntual a necesidades derivadas de los riesgos biológicos en el trabajo.

Fue específicamente en Alemania, con la creación de seguros sociales bajo el gobierno de von Bismarck, cuando se establece:

• el seguro de enfermedad (1883), cuyo financiamiento estaba a cargo de trabajadores y patrones, para brindar asistencia médica y medicamentos, mientras que el Estado otorgaba un subsidio por incapacidad, y

• el seguro de accidente del trabajo (1884), cuyo financiamiento estaba a cargo de los patrones y a través del cual los accidentados (y, eventualmente, las viudas) percibían un porcentaje del salario, durante un período determinado.

El alcance sectorial de esos antecedentes ha dado lugar a considerar que las bases de una doctrina de la seguridad social de carácter integral fueron sentadas en la Social Security Act de EE.UU. (1935), en la que aparece embrionariamente la protección al desempleo.

Ese carácter integral resulta más perceptible en el Plan Beveridge de Gran Bretaña, que ampliaba la cobertura de la seguridad social al establecer un seguro integral de alcance nacional con la finalidad de cubrir las necesidades de todos



los individuos (“todos los riesgos-todas las personas”), con lo que la solidaridad profesional cedía lugar a la solidaridad nacional.

Su alcance llegaba a la determinación de un sistema de aportes por cargas de familia financiadas por impuestos generales y, por ende, no contributivas –como lo eran las asignaciones por hijo– por considerar que era de alto interés para la sociedad la protección de las futuras generaciones.

La posguerra Con posterioridad a la finalización de la Segunda Guerra Mundial, los frutos

del crecimiento económico por un lado y los resultados de las luchas sociales por el otro, permitieron transformar positivamente la “cuestión social” abriendo paso al Estado de Bienestar.

La evolución del Estado de Bienestar, buscando neutralizar la inseguridad social se planteó disminuir el “temor al mañana” en especial en relación a la fuerza de trabajo.

A principios de la década del 70, sobre todo en las naciones con mayor grado de desarrollo relativo, el sueño de alcanzar una sociedad satisfecha en cuanto a sus necesidades mínimas en el campo de “lo social” y de individuos protegidos de los principales riesgos de la existencia, se presentó como una meta factible.

Pero, el alza de los precios del petróleo, ocurrido en 1973, provocó una crisis en la economía mundial que incidió en aquellos sistemas. Los planes de seguridad se enfrentaron a las dificultades financieras derivadas del aumento del desempleo, la disminución de los salarios, el alto costo de las prestaciones médicas, la disminución de la tasa de natalidad y el aumento de las expectativas de vida.

A partir de entonces se intentaron diversas soluciones para enfrentar el desfinanciamiento de los distintos sistemas, pudiendo citarse entre ellas:

• limitaciones referidas a los sujetos protegidos y a la titularidad del goce de las prestaciones

• incremento de los aportes para hacer frente a los mayores costos, lo que no resultaría factible en los países en que los costos sociales ya significan un alto porcentaje del salario, porque aumentaría la evasión

• aumento de los niveles del salario real, lo que traería aparejado un incremento de los aportes, que para que sea una medida efectiva requiere bajos índices de desocupación

• elevación de la edad jubilatoria, lo que significaría una restricción en los egresos referida a los beneficios pero no implicaría una mayor disponibilidad de recursos financieros

• transformación de los regímenes y de los entes de gestión

• creación de regímenes de capitalización individual

• entes privados de gestión, a pesar de que la administración del sistema por sociedades privadas no ha incidido en el aumento de la recaudación, considerándose además que la comisión que se percibe por dicha administración es de un costo demasiado alto e incide significativamente en



el ingreso de los aportes de los afiliados a sus cuentas de capitalización

• establecimiento de sistemas destinados a complementar los beneficios que otorga cualquier sistema de seguridad social. Son organizados por empleadores individuales o por una empresa o grupo de empresas, o por un conjunto de individuos que desarrollan una misma actividad profesional o son habitantes de una determinada región.

A los efectos de enmarcar sus conclusiones, señalaremos en acuerdo con lo enunciado por Pierre Rosanvallon1, que el advenimiento de una nueva cuestión social se traduce en una inadaptación de los viejos métodos de gestión de lo social, que más allá de los acuciantes problemas de financiamiento y de algunas disfunciones de los organismos del Estado, lo que está puesto en tela de juicio son los principios organizadores de la solidaridad social y la crisis de la concepción de los derechos sociales.

Mientras en el escenario europeo frente a las fracturas sociales que se agravaron durante los años ochenta, la intervención pública recuperó toda su justificación; la ideología del Estado ultra mínimo pasó de moda y todo el mundo reconoció el papel insoslayable del Estado para mantener la cohesión social.

Asimismo, la Seguridad Social, montada a partir de la segunda posguerra, continúa con serias amenazas de crisis. La evolución demográfica y la relación entre la esfera de los aportantes y la de los beneficiarios, citando algunos de los factores en juego, ponen en conflicto el futuro de la seguridad social.

Los principios básicos de la seguridad social Los sistemas reseñados precedentemente, con las adaptaciones lógicas a las

sociedades que se aplicaron, constituyeron los modelos de los sistemas de seguridad social en los países centrales. Estos modelos se sostenían en los dos principios básicos que deben integrar todo sistema de seguridad social: la solidaridad y la subsidiariedad.

En la misma corriente corresponde señalar a la Doctrina Social de la Iglesia, que resalta la dignidad del hombre, reclama la justicia social y destaca la solidaridad de los hombres entre sí, la relación entre la comunidad y el individuo y, recíprocamente, la responsabilidad personal del individuo y el principio de subsidiariedad.

Se entiende como principios esenciales de la seguridad social, los siguientes:

• Solidaridad: Se refiere al esfuerzo económico que demanda de toda la comunidad y su posterior distribución a quienes realmente lo necesitan. Es por ello que, a raíz de la necesidad del Estado de garantizar este derecho esencial, en los distintos países se han creado distintos sistemas solidarios integrados por aportes provenientes de una gran cantidad de subsistemas de seguridad social destinados a sostenerlo de modo que quienes aportan no siempre resultan ser los beneficiarios.

• Universalidad o generalización: Es de carácter universal o general pues pretende garantizar la cobertura de todas las contingencias y comprender a toda la población nacional o residente, independientemente del desarrollo

1 La nueva cuestión social. Ed. Manantial



o no de una actividad económica y que se trate de una actividad laboral dependiente o autónoma.

• Igualdad: Este principio está íntimamente vinculado al anterior pues la seguridad social debe amparar a todas las personas, otorgando igual tratamiento frente a identidad de situaciones, evitando tratos discriminatorios.

• Subsidiariedad: Teniendo en cuenta que el hombre es el primer responsable de sus propios medios de existencia y subsistencia el Estado no es responsable directo sino que actúa en forma subsidiaria, puesto que la misión del Estado es la de vigilar, proteger, coordinar, subsidiar y, en caso necesario, suplir las actividades privadas.

• Integralidad: Por aplicación de este principio, la cobertura abarca desde que el hombre es concebido hasta su fallecimiento, con efectos hacia sus derechohabientes (por ejemplo, la viuda y el derecho a la pensión).

• Irrenunciabilidad: Por aplicación de la cláusula operativa constitucional, no se admite la renuncia de este tipo de derechos.

Antecedentes argentinos

Sus orígenes El régimen de la seguridad social en la Argentina tuvo en sus orígenes un

carácter eminentemente graciable, no contributivo, por lo que el beneficio concedido era susceptible de revocación por estar fundado en la “magnanimidad del príncipe”.

La evolución hacia un régimen de carácter contributivo y de afiliación obligatoria fue convirtiendo a las prestaciones en un derecho subjetivo de carácter patrimonial, adquirido por los afiliados.

La Ley 1.420 de Educación Primaria otorgaba a preceptores y subpreceptores una pensión por enfermedad y una pensión por retiro, estableciendo por primera vez el criterio contributivo al disponer una cotización, a tal fin, del 2 % del sueldo mensual.

La Ley 1.909 de Jubilación de Maestros previó los beneficios por jubilación ordinaria, la pensión por invalidez y el desempleo. Su artículo 23 viene a resultar premonitorio: “Los fondos de pensiones, así como sus rentas, no podrán extraerse ni en el todo, ni en parte, por motivo ni pretexto alguno, que los distraiga de su objeto”.

El primer régimen general de jubilaciones, instituido por la Ley 2.219 de Jubilación del Personal de la Administración Pública y que comprendió a todos los empleados directamente retribuidos por el Estado, no fue contributivo, pagándose las jubilaciones de rentas generales. Los beneficios se otorgaban teniendo en cuenta, solamente, los años de servicio necesarios para obtener el beneficio de la jubilación ordinaria.

En 1904 se dictó la Ley 4.394, que creó la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para Funcionarios, Empleados y Agentes Civiles de la Administración.



Sus normas establecieron los fundamentos que por mucho tiempo se aplicaron en sucesivas Leyes de jubilaciones.

Así, su artículo 1º estatuía: “Declárase que los fondos y rentas de esa caja son de propiedad de las personas comprendidas en las disposiciones de la presente Ley”. Imponía un descuento forzoso del 5 % sobre los sueldos y la retención de la mitad del primer mes de sueldo del empleado que ingresaba en la Administración, cuyo destino estaba dirigido a formar el fondo de la caja. Dicho fondo se integraba, además, con otras rentas, como las de los bienes que la caja adquiriera. Esta Ley otorgaba los beneficios de jubilación ordinaria (55 años de edad y 30 años de servicios); extraordinaria (incapacitado) y de pensión para la viuda del beneficiario.

De las cajas gremiales a la unificación de los regímenes

Con posterioridad al dictado de la Ley 4.349, las organizaciones obreras, invocando el principio de igualdad o alegando el carácter similar de las tareas, reclamaron la creación de cajas que otorgaran beneficios análogos a los empleados de las distintas actividades.

DEVEALI y NAPOLI denominan a esta etapa la de la creación de “cajas de carácter gremial”. El primer autor diferencia el régimen previsional instituido por estas cajas gremiales de los seguros sociales al decir que “Su aparición y especialmente su desarrollo ha ocurrido en un momento en que nuestra legislación laboral, inspirada en los principios de la responsabilidad individual, había procurado amparar los riesgos más graves de la vida laboral, como la enfermedad, la muerte, los accidentes de trabajo y también –en cierta forma– la desocupación, mediante el reconocimiento de la estabilidad y las indemnizaciones por despido arbitrario”.

“De ahí –sigue– que nuestras Leyes previsionales no hayan contemplado estos riesgos, que en cambio han constituido y constituyen todavía el objeto principal de los seguros sociales, y se hayan limitado a contemplar el riesgo de la vejez, mediante la institución de la jubilación ordinaria que corresponde a las pensiones a la vejez de los seguros sociales, el riesgo de muerte y el de invalidez, y en cuanto a este último riesgo, las distintas Leyes previsionales han intentado ampararlo, empero en forma tímida, disponiendo el pago de beneficios monetarios, sin preocuparse de los aspectos más importantes como la asistencia médica y hospitalaria y la readaptación del trabajador”.

Agrega que esas deficiencias fueron corregidas con la aparición de las “obras sociales”, creación también esta de carácter gremial, ya que corresponde a las asociaciones profesionales recibir los aportes y contribuciones obligatorios destinadas a financiar su funcionamiento.

Como consecuencia de aquel movimiento sindical, las cajas de jubilaciones de carácter gremial comienzan a aparecer, aunque lentamente:

1915: Caja para el personal ferroviario, Ley 9.653;

1921: Caja para el personal de servicios públicos, Ley 11.110;

1923: Caja para el personal bancario y de compañías de seguros, Ley 11.232;

1939: Caja para el personal del periodismo y actividades gráficas, Ley 12.581;



1944: Caja para el personal del comercio y actividades civiles, decreto Ley 31665;

1946: Caja para el personal de la industria privada, decreto Ley 13937, y

1955: Caja para los trabajadores rurales, Ley 14.399.

En líneas generales, existía entre los mismos una gran diversidad regulatoria en cuanto al acceso a los beneficios, el tipo de prestaciones y la metodología de determinación de los haberes jubilatorios. No obstante, tenían cierta nota común en punto a financiamiento, por cuanto si bien carecían de un régimen sistemático de estructura financiera, los recursos eran de propia generación.

Esta fue la época en que, en razón de la presencia de una ecuación altamente positiva de la relación activos-pasivos, se generó un atesoramiento progresivo de las reservas financieras. Efectivamente, la citada relación era de 5 activos por 1 pasivo en la Caja del Estado y llegaba a 31 a 1 en las de la Industria y el Comercio, produciendo en los hechos una alta capitalización colectiva que en algunas cajas permitía pagar intereses sobre los aportes, además de los haberes previsionales.

En esta situación carente de toda uniformidad, cada caja abonaba sus prestaciones según el nivel de ingresos que acumulaba y algunas de ellas pudieron inclusive recurrir a “bonificaciones o suplementos móviles” cuando, hacia el final de esta etapa, comienzan a aparecer incrementos en el costo de vida, permitiendo entonces que esos adicionales corrigieran la inmovilidad que tenían los haberes, dada la metodología de su otorgamiento. Esa situación verdaderamente errática en la que se encontraba el sistema fue uno de los obstáculos más difíciles de salvar por la normativa que iniciara el camino hacia la unificación de los regímenes.

Durante la década del 50, a través del dictado de la Ley 14370 se produce un hito esencial pues por un lado se tiende a la unificación de los sistemas y por el otro se pasa de hecho de un sistema de capitalización colectiva al de reparto.

El constitucionalismo social Es por ese entonces cuando comienza a tomar cuerpo la idea de transformar

la seguridad social en un mecanismo de redistribución de ingresos o de reparto, con fundamento en la adscripción política de la Constitución de 1949 al “Estado de bienestar”, de manera tal de dar satisfacción a la necesidad social de alcanzar una elevación del nivel de vida.

A pesar de los inconvenientes que empezaban a tomar cuerpo y a jaquear al régimen previsional argentino, hacia mediados de la década del 50 el régimen había alcanzado, al menos en lo formal, una de las coberturas más amplias de Latinoamérica.

La seguridad social se incorpora a nuestra constitución nacional, en primera instancia, en el texto sancionado en 1949, guardando una íntima relación con la actividad laboral, como una forma de tutelar al hombre de los riesgos inherentes al trabajo. Así, al mencionar el texto constitucional a la seguridad social lo hacía en el sentido de garantía de los ciudadanos; una especie de derecho “a” la seguridad social, que era el fundamento que guiaba su inclusión, al considerarlo el “derecho de los individuos a ser amparados en casos de disminución, suspensión o pérdida de su capacidad para el trabajo” (art. 37, inc. 6º).



Por su parte, la reforma del año 1957 a la Constitución nacional incorpora el artículo 14 bis introduciendo en nuestra Carta magna, el “constitucionalismo social” con el que, más allá de su mención junto a las protecciones que depara al trabajo, se empieza a insinuar claramente un grado de mayor autonomía orgánica –producto de la superación de la tendencia individualista– que trae la idea de la solidaridad como manifestación necesaria de la vida en sociedad.

En su texto, a la par de la mención que hace a los derechos del trabajador y de las asociaciones gremiales, alude finalmente a la obligación del Estado de otorgar los beneficios de la seguridad social con carácter de integral e irrenunciable, disponiendo que “En especial, la Ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.

La norma constitucional es imperativa en cuanto obliga a otorgar los beneficios de la seguridad social. La iniciativa privada subsiste, pero es complementaria y nunca sustitutiva del deber asumido por el Estado. Por tal causa, se debe reconocer que el citado artículo 14 bis concibe a la seguridad social como un derecho inherente a las personas.

Así, la norma en análisis sanciona los caracteres de integral e irrenunciable de la seguridad social. El primero implica que el sistema protege a toda la población y no sólo a los trabajadores; el segundo, al significar la obligatoriedad de la incorporación de los individuos al sistema, no admite voluntad en contrario.

Más adelante, la cláusula constitucional ordena establecer el seguro social obligatorio y las jubilaciones y pensiones móviles.

En 1958, al reglamentarse el principio de la movilidad de las prestaciones consagrado por la Constitución nacional, se acentúa la tendencia distributiva y se dispone que la movilidad de las jubilaciones y pensiones será equivalente al 82 % de la última remuneración percibida.

El sistema único de la seguridad social Atento que en los capítulos sucesivos se tratará con detalle la evolución de los

subsistemas de la seguridad social acontecida durante la segunda parte del siglo veinte y la presente década, solamente se hará una breve referencia al sistema actualmente en vigencia.

Hoy rige en nuestro país el denominado Sistema Único de Seguridad Social (SUSS). El mismo comprende a los siguientes Subsistemas de Seguridad Social:

• Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones (actual Sistema Integral Previsional Argentino SIPA). Cubre las contingencias de vejez, invalidez y muerte. Es un régimen público de reparto administrado por la ANSES.

• Sistema Nacional del Seguro de Salud (RNSS), integrado por las Obras Sociales, cuya autoridad de contralor es la Superintendencia de Servicios de Salud, que brinda prestaciones de salud a los trabajadores activos.

• El Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, cuya



finalidad principal es cubrir las contingencias de salud de la clase pasiva

• El Fondo Nacional de Empleo (FNE), administrado por ANSES que brinda a los trabajadores dependientes protección respecto del desempleo.

• El Régimen de Asignaciones Familiares (AF), que también es administrado por ANSES y otorga a los trabajadores dependientes prestaciones destinadas a la promoción familiar.

• Aun no formando parte del SUSS, completan el marco de los Subsistemas de Seguridad Social:

• El Régimen de Riesgos del Trabajo, destinado a prevención y atención de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, a cargo de las ADMINISTRADORAS DE RIESGOS DE TRABAJO, con el contralor de la SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DE TRABAJO

• El SISTEMA INTEGRADO DE PRESTACIONES POR DESEMPLEO (SIPRED) administrado por el Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE), cuyo objeto consiste en la atención de la contingencia de desempleo para los trabajadores de la actividad rural.



Capítulo II: Subsistemas de la seguridad social. Régimen de asignaciones familiares

Naturaleza Las asignaciones familiares constituyen una institución destinada a la

protección del grupo familiar. La contingencia social, en este caso, no está dada en el bien que se tiende a proteger, sino en la falta de medios suficientes para sustentar económicamente a la familia que se ha constituido.

Su naturaleza jurídica ha sido objeto de discusión doctrinaria entre quienes consideraban a las asignaciones familiares como parte de la remuneración total y los que las veían como un simple estipendio circunstancial totalmente desvinculado de aquella. Lo cierto es que la concepción de esta institución se ha orientado hacia la noción de ayuda social, sin que ello signifique una desvinculación total de los lazos que las unen al hecho del trabajo.

Tienen raigambre constitucional, ya que el art. 14 bis de la Constitución nacional obliga al Estado a establecer, por Ley, “la compensación económica familiar”.

Como característica general se puede señalar que tienen carácter de subsidio y que, no obstante ser ajenas a la obligación de los empleadores por la relación laboral propiamente dicha, son financiadas por éstos sobre la base de un porcentaje de las remuneraciones. En tal virtud, los empleadores llegaron a transformarse en agentes de pago con compensación posterior.

Antecedentes En nuestro país, estas asignaciones reconocen su origen en institutos

contenidos en estatutos y convenios colectivos de trabajo (bancarios, periodistas, trabajadores del seguro), que establecían bonificaciones salariales por hijos menores o discapacitados.

Adquirieron carácter institucional con el dictado de los decretos Leyes 7913 y 7914, ambos de 1957, por los que estas asignaciones fueron instituidas para el personal del comercio y de la industria, respectivamente, creando fondos compensadores, luego administrados por las Cajas de Subsidios Familiares.

Se extendieron posteriormente a los trabajadores rurales por Ley 16.459 y a las actividades portuarias por Decreto N° 3256/65, quedando el régimen general entonces vigente bajo la administración de tres distintas Cajas de Subsidios Familiares: para empleados de comercio (CASFEC), que abarcaba también a trabajadores civiles y rurales; para el personal de la industria (CASFPI), y para el personal de la estiba (CASFPE).



Más tarde, el régimen se extendió a jubilados y pensionados (Ley 20.586) y a los beneficiarios de prestaciones asistenciales por vejez e invalidez (Ley 21.063). El régimen de asignaciones familiares se comenzó a aplicar al personal de la Administración Pública nacional por decreto 8620/68, corriendo por cuenta de la Administración Central el pago de las prestaciones.

A partir de la creación de las Cajas antes citadas se sucede una cuantiosa normativa hasta la aparición de la Ley 18.017, en 1968, que unifica las asignaciones que son de aplicación general para los distintos regímenes. Por ella, también se crea la Caja de Asignaciones Familiares para Empresas del Estado (más adelante dejada sin efecto por la inclusión de las partidas necesarias para hacer frente al pago de las mismas en los presupuestos públicos) y se disponen sistemas de contralor sobre las tres cajas.

Posteriormente, en 1979, la Ley 22.020 dispone un sistema de ayuda financiera entre las cajas, hasta que el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 2284/91 disuelve las tres cajas y transfiere sus funciones al Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En 1996 se dictan los decretos 770 y 771. Por el primero de ellos se instituyó, con alcance nacional, un régimen de asignaciones familiares para los trabajadores del sector privado y para beneficiarios del SIJP, con características propias de un sistema de reparto. Los fondos eran provenientes de aportes de la nómina salarial y de contribuciones de los empleadores.

Régimen vigente Finalmente en 1996 se instituye “El régimen general de las asignaciones

familiares” por la Ley 24.714, que modifica la Ley 18.017 y posteriores modificaciones. Además dispone la derogación de toda la normativa anterior.

El alcance de la Ley 24.714 y sus modificaciones, en especial la formulada por el decreto 1602/2009, es nacional y obligatorio y está basado en:

- Un subsistema contributivo fundado en los principios de reparto de aplicación a los trabajadores que presten servicios remunerados en relación de dependencia en la actividad privada, cualquiera sea la modalidad de contratación laboral, beneficiarios de la Ley sobre Riesgos de Trabajo y beneficiarios del Seguro de Desempleo.

- Un subsistema no contributivo de aplicación a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, y beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez

- Un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente Ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. Se financiará con fondos de la Ley 24241 (previsional) y con los rendimientos anuales del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Previsional Integrado Argentino (SIPA). Este fondo se constituyó con los aportes provenientes de las cuentas de capitalización individual administrados por las ex AFJP.



Como puede notarse, las asignaciones familiares no incluyen como beneficiarios a los trabajadores del servicio doméstico. Sin embargo se les otorga el derecho al beneficio de la Asignación Universal por Hijo.

Como esquema de financiamiento, mantiene para el subsistema contributivo, las siguientes fuentes:

Una contribución a cargo del empleador según lo establece el decreto 814/2001, que se abonara sobre el total de las remuneraciones de los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.

Una contribución de igual cuantía a la establecida en el punto anterior, a cargo del responsable del pago de prestaciones dinerarias derivadas de la Ley N° 24.557, sobre Riesgos de Trabajo.

Intereses, multas y recargos, Rentas provenientes de inversiones, Donaciones, legados y otro tipo de contribuciones.

Mientras que para los subsistemas no contributivos, dispone la afectación de los ingresos propios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

Prestaciones Las prestaciones que otorga la Ley 24.714 y sus modificaciones, para

trabajadores en relación de dependencia de la actividad privada, se encuentran las siguientes:

• Asignación por hijo

Consiste en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años de edad que se encuentre a cargo del trabajador.

• Asignación por hijo con discapacidad

Consiste en el pago de una suma mensual que se abonara al trabajador por cada hijo que se encuentre a su cargo en esa condición, sin límite de edad, a partir del mes en que se acredite tal condición ante el empleador. A los efectos de esta Ley se entiende por discapacidad la definida en la Ley N° 22.431, artículo 2°.

• Asignación prenatal

Consiste en el pago de una suma equivalente a la asignación por hijo, que se abonara desde el momento de la concepción hasta el nacimiento del hijo. Este estado debe ser acreditado entre el tercer y cuarto mes de embarazo, mediante certificado médico. Para el goce de esta asignación se requerirá una antigüedad mínima y continuada en el empleo de tres meses.

• Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal

Consiste en el pago de una suma de dinero que se hará efectiva en el mes de marzo de cada año. Esta asignación se abonará por cada hijo que concurra regularmente a establecimientos de enseñanza básica y polimodal o bien,



cualquiera sea su edad, si concurre a establecimientos oficiales o privados donde se imparta educación diferencial.

• Asignación por maternidad

Consiste en el pago de una suma igual a la remuneración que la trabajadora hubiera debido percibir en su empleo, que se abonara durante el periodo de licencia legal correspondiente. Para el goce de esta asignación se requerirá una antigüedad mínima y continuada en el empleo de tres meses.

• Asignación por nacimiento

La asignación por nacimiento de hijo consistirá en el pago de una suma de dinero que se abonará en el mes que se acredite tal hecho ante el empleador. Para el goce de esta asignación se requerirá una antigüedad mínima y continuada de seis meses a la fecha del nacimiento.

• Asignación por adopción

Consiste en el pago de una suma dinero, que se abonará al trabajador en el mes en que acredite dicho acto ante el empleador. Para el goce de esta asignación se requerirá una antigüedad mínima y continuada en el empleo de seis meses.

• Asignación por matrimonio

Consiste en el pago de una suma de dinero, que se abonara en el mes en que se acredite dicho acto ante el empleador. Para el goce de este beneficio se requerirá una antigüedad mínima y continuada en el empleo de seis meses. Esta asignación se abonará a los dos cónyuges cuando ambos se encuentren en las disposiciones de la presente Ley.

Mientras que para los beneficiarios del SIPA (Jubilados y Pensionados), dispone las siguientes asignaciones:

• Asignación por cónyuge

Consiste en el pago de una suma de dinero que se abonara al beneficiario por su cónyuge, siempre que se acredite que el cónyuge está a cargo del beneficiario y afectado de invalidez absoluta, total y permanente.


Consiste en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años de edad que se encuentre a cargo del trabajador.


Consiste en el pago de una suma mensual que se abonara al trabajador por cada hijo que se encuentre a su cargo en esa condición, sin límite de edad, a partir del mes en que se acredite tal condición ante el empleador. A los efectos de esta Ley se entiende por discapacidad la definida en la Ley 22.431, artículo 2°.

• Asignación por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal



Consiste en el pago de una suma de dinero que se hará efectiva en el mes de marzo de cada año. Esta asignación se abonará por cada hijo que concurra regularmente a establecimientos de enseñanza básica y polimodal o bien, cualquiera sea su edad, si concurre a establecimientos oficiales o privados donde se imparta educación diferencial.

Para los beneficiarios de Pensiones Honoríficas para Veteranos de Guerra del

Atlántico Sur

• Asignación por nacimiento La asignación por nacimiento de hijo consistirá en el pago de una suma de

dinero que se abonará en el mes que se acredite tal hecho.


Consiste en el pago de una suma dinero, que se abonará al beneficiario en el mes en que acredite dicho acto.


Consiste en el pago de una suma de dinero, que se abonara en el mes en que se acredite dicho acto.


Consiste en el pago de una suma que se abonara desde el momento de la concepción hasta el nacimiento del hijo. Este estado debe ser acreditado entre el tercer y cuarto mes de embarazo, mediante certificado médico.

Para Beneficiarios de la Prestación por Desempleo


Consiste en el pago de una suma mensual que se abonará al beneficiario por cada hijo menor de 18 anos de edad que se encuentre a su cargo.


Consiste en el pago de una suma mensual que se abonara al beneficiario por cada hijo que se encuentre a su cargo en esa condición, sin límite de edad, a partir del mes en que se acredite tal condición ante el ANSES. A los efectos de esta Ley se entiende por discapacidad la definida en la Ley N° 22.431, artículo 2°.


Consiste en el pago de una suma de dinero mensual que se abona al beneficiario desde el inicio de la prestación hasta el nacimiento, interrupción del embarazo o finalización de la prestación.

• Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal

Consiste en el pago de una suma de dinero que se abona al beneficiario de la prestación, hará efectiva en el mes de marzo de cada año. Esta asignación se



abonará por cada hijo que concurra regularmente a establecimientos de enseñanza básica y polimodal o bien, cualquiera sea su edad, si concurre a establecimientos oficiales o privados donde se imparta educación diferencial.

• Asignación por nacimiento

La asignación por nacimiento de hijo consistirá en el pago de una suma de dinero que se abonará al beneficiario en el mes que se acredite tal hecho ante el ANSES.


La asignación por adopción consistirá en el pago de una suma de dinero que se abonará al beneficiario en el mes que se acredite tal hecho ante el ANSES.


Consiste en el pago de una suma de dinero, que se abonara en el mes en que se acredite dicho acto ante el ANSES. Se abona a ambos cónyuges si se encuentran en el régimen de Asignaciones Familiares. La solicitud podrá presentarse una vez que hayan pasado los 2 meses de ocurrido el matrimonio.

• Asignación especial la prestación universal por hijo para protección social (decreto 1602/09)

Consiste en una prestación monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abonará a uno solo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de DIECIOCHO (18) años que se encuentre a su cargo o sin límite de edad cuando se trate de un discapacitado; en ambos casos, siempre que no estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna de las prestaciones previstas en la Ley Nº 24.714, modificatorias y complementarias.

Tienen derecho a percibirla:

• Desocupados que no perciban ninguna suma de dinero en concepto de Prestaciones Contributivas o No Contributivas, Subsidios, Planes, Jubilaciones, Pensiones, etc.)

• Trabajadores no registrados que ganen igual o menos del salario mínimo, vital y móvil

• Servicio Doméstico que ganen igual o menos del salario mínimo, vital y móvil

• Monotributistas Sociales.

Esta prestación se abonará por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un máximo acumulable al importe equivalente a CINCO (5) menores.

Para acceder a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, se requerirá:

• Que el menor sea argentino, hijo de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a TRES (3) años previos a la solicitud y acreditar la identidad del titular del beneficio y del menor, mediante Documento Nacional de Identidad.



• Acreditar el vínculo entre la persona que percibirá el beneficio y el menor, mediante la presentación de las partidas correspondientes y en los casos de adopción, tutelas y curatelas los testimonios judiciales pertinentes.

• Hasta los CUATRO (4) años de edad -inclusive-, deberá acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio. Desde los CINCO (5) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años, deberá acreditarse además la concurrencia de los menores obligatoriamente a establecimientos educativos públicos.

• El OCHENTA POR CIENTO (80%) del monto previsto en el primer párrafo se abonará mensualmente a los titulares de las mismas a través del sistema de pagos de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES).

• El restante VEINTE POR CIENTO (20%) será reservado en una Caja de Ahorro a nombre del titular en el BANCO DE LA NACION ARGENTINA percibido a través de tarjetas magnéticas emitidas por el banco, sin costo para los beneficiarios.

• Las sumas podrán cobrarse cuando el titular acredite, para los menores de CINCO (5) años, el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación y para los de edad escolar, la certificación que acredite además, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente.

La percepción de la prestación resulta incompatible con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones Contributivas o No Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incluyendo las prestaciones de las Leyes Nros. 24.013, 24.241 y 24.714, sus respectivas modificatorias y complementarias.

Percepción de las prestaciones En caso de pluriempleo las asignaciones se cobran únicamente en el empleo

en que se cuente con mayor antigüedad, salvo la de maternidad, que es percibida en cada uno de ellos.

Asimismo la normativa vigente dispone la inembargabilidad de las asignaciones establecidas en la Ley, a las que considera no remunerativas ni sujetas a gravámenes.

Por otra parte se establece que las asignaciones para los empleados del sector público y para los beneficiarios de pensiones no contributivas se rigen por la Ley 24714 en cuanto a las prestaciones, montos y topes, asignándose a los primeros –así como a los beneficiarios del sistema de riesgos del trabajo y del seguro de desempleo– las prestaciones del subsistema contributivo, y a los segundos, las del subsistema no contributivo.

Por vía reglamentaria se establece también que no corresponde el pago de las asignaciones familiares cuando no se hagan efectivas las contribuciones al sistema, como en los casos de licencia sin goce de sueldo, licencia gremial, estado de excedencia, reserva de puesto o suspensiones.

En diciembre de 1999 se sanciona la Ley 25.231, que modifica la Ley precedentemente analizada en dos aspectos:



• excluye las horas extras, a los efectos de esta Ley, del concepto de remuneración.

• adecua la denominación de la ayuda escolar anual a los planes escolares, designándola como Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal.

Criterios aplicables a las prestaciones que integran el sistema

En julio de 2002, la Secretaría de Seguridad Social procedió a dictar la resolución 14 con la que ha reglamentado en su integridad el régimen de asignaciones familiares, derogando la variada normativa anterior que, con igual propósito, estableciera diversas interpretaciones que no siempre respetaron el marco reglamentario original.

Dicha resolución, cuya entrada en vigencia fue fijada a partir del 1º de noviembre de 2002, resultó luego complementada por el decreto 60/04, conformando ambas un exhaustivo compendio de normas complementarias, aclaratorias y de aplicación del régimen de asignaciones familiares instituido por la Ley 24714, entre las que cabe citar:

• Que el pago de asignaciones familiares corresponde a los trabajadores contratados bajo las llamadas modalidades especiales cuando, de acuerdo a las normas que rigen la respectiva modalidad, el empleador no se encuentre exento de efectuar contribuciones al régimen de la Ley 24714;

• que corresponde la percepción de asignaciones familiares por parte del titular de las mismas, en el mismo mes, inclusive, en el que nazcan, fallezcan, cumplan la edad límite o cese la discapacidad de los hijos, así como en el que se produzca el matrimonio, divorcio vincular, separación legal, separación de hecho, fallecimiento o cese de la discapacidad del cónyuge, para cuando corresponda el pago de las asignaciones por cónyuge o por cónyuge por discapacidad;

• que en caso de fallecimiento del trabajador, del beneficiario de la prestación por desempleo o del beneficiario del SIJP, el pago de las asignaciones familiares pendientes deberá efectuarse al cónyuge supérstite, a los hijos o a sus representantes si fueren menores, acorde con dicho orden de prelación;

• que para el pago de las asignaciones familiares por nacimiento, matrimonio, adopción y maternidad, los trabajadores permanentes y los trabajadores de temporada deberán encontrarse en relación de dependencia o efectiva prestación de servicios, respectivamente, al producirse el hecho generador;

• que la asignación por hijo se abonará por cada hijo que resida en el país, soltero, matrimonial o extramatrimonial, así como que la asignación por hijo con discapacidad se abonará por cada hijo discapacitado que resida en el país, soltero, viudo, divorciado ó separado legalmente, matrimonial o extramatrimonial;

• que en casos de separaciones de hecho, separaciones legales, divorcios vinculares y nulidades de matrimonio, las asignaciones familiares serán



abonadas al padre o madre que ejerza la tenencia legal de los hijos o a aquel de ellos que la ejerza de hecho cuando no exista una sentencia que la reconozca expresamente;

• que corresponde el pago de la asignación prenatal a la trabajadora, independientemente de su estado civil, o al trabajador cuando su cónyuge o concubina no trabaje en relación de dependencia o cuando su percepción por la misma resulte menos beneficiosa;

• que se entiende por cónyuge a la esposa del beneficiario o al esposo de la beneficiaria, residente en el país, que acredite encontrarse a cargo del otro u otra, afectado por invalidez total, absoluta y permanente, acreditada a satisfacción de la ANSES, considerándose que no se está a cargo del o de la cónyuge cuando se perciba ingresos por cualquier concepto;

• que para adquirir el derecho a la asignación por ayuda escolar anual, los hijos del titular del derecho deberán concurrir a establecimientos de carácter nacional, provincial, municipal o privados incorporados a la enseñanza oficial y sujetos a su fiscalización o adscriptos a la misma, siempre que se encuentren reconocidos y funcionen con permiso expreso de la autoridad educativa oficial;

• que cuando uno o más progenitores tengan derecho a percibir las asignaciones familiares a través del Sistema de Fondo Compensador, aquellas pueden ser solicitadas por aquel a quien su percepción, en función de su monto, le resulte más beneficioso

Determina también la resolución mencionada el procedimiento a seguir en materia de solicitud de beneficios y sus requisitos de procedencia, así como la documentación respaldatoria exigible en cada caso.

Régimen de pago directo. El sistema único de asignaciones familiares (SUAF)

En mayo de 2003, ANSES dicta la resolución 641 en virtud de la delegación que le hiciera el decreto 1245/96 en cuanto a determinación, contralor, verificación e intimación, acciones todas ellas atinentes a los recaudos requeridos para la percepción de las prestaciones de este régimen. Por ella, se implementa un nuevo procedimiento para el control, validación, liquidación y puesta al pago de las asignaciones familiares correspondientes a los trabajadores en relación de dependencia de la actividad privada.

La resolución implica un cambio importante en la gestión y efectivización de dicho pago, para cuya mejor comprensión corresponde recordar que la norma que estableciera el mecanismo de pago directo de estas asignaciones, esto es, la Ley 19722, lo hizo en carácter de excepción, ya que las entonces actuantes Cajas de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio y para el Personal de la Industria solamente estaban facultadas –en atención a las modalidades de la actividad o de las relaciones de trabajo y las posibilidades administrativas– para disponer que el pago de las asignaciones familiares se haga directamente por dichas Cajas y no a través del mecanismo de los decretos-Leyes 7913/57 y 7914/57 y sus modificatorias, que habían fijado su pago por medio de los empleadores a través de un régimen de compensación. Tan evidente era su



excepcionalidad, que la mencionada Ley (art. 2°) dispuso que correspondía volver a la modalidad de la compensación cuando las razones que habían dado lugar a la implantación del pago directo desaparecieran o variaran.

En consecuencia la resolución 641/03 consideró conveniente revertir aquella excepcionalidad, en forma progresiva, a fin de permitir la identificación precisa de estas prestaciones como beneficios de la seguridad social a los que hace frente, con sus recursos, el Estado Nacional. Surge de sus considerandos que el mecanismo a implementar contribuirá a dar mayor transparencia a la administración de los recursos, al eliminar trámites de compensación de los pagos de los empleadores con las contribuciones que los mismos deben hacer al Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), permitiendo –según se desprende de sus considerandos– transparentar la posición financiera del gasto del Subsistema de Asignaciones Familiares, identificando claramente la posición de ingresos y egresos y garantizando que las prestaciones de la seguridad social lleguen efectivamente a sus beneficiarios, simplificándose y mejorándose, de esta forma, los controles y la atención brindada a los mismos.

En cierta forma, el nuevo mecanismo persigue, además, como objetivo no explícito, combatir el manejo fraudulento hecho con declaraciones juradas en las que se consignaba una mayor cantidad de empleados acreedores a asignaciones familiares que los realmente existentes, de manera de disminuir, vía compensación, las obligaciones que los empleadores tienen frente a la seguridad social.

El sistema implementado por la resolución 641/03, denominado Sistema Único de Asignaciones Familiares (SUAF), consiste básicamente en que la liquidación y puesta al pago de las asignaciones familiares se hará en forma directa a través de ANSES, debiendo incorporarse automáticamente al mismo los empleadores que se encuentren incluidos en el régimen de fondo compensador.

En consecuencia, será función de ANSES que los trabajadores perciban directamente las asignaciones familiares, previendo la norma la posibilidad de que elijan el lugar donde prefieran percibirlas; caso contrario, el monto de las asignaciones se derivarán al Banco o Sucursal de Correo, elegido por el empleador y notificado al trabajador.

La resolución mencionada es el antecedente de la Resolución N° 292 del 14 de abril de 2008 dictada por la Administración Nacional de la Seguridad Social que establece el ya denominado SUAF, al que define en su artículo 1° como “el sistema de control, validación, liquidación y puesta al pago de las Asignaciones Familiares en forma directa a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) correspondientes a los trabajadores en relación de dependencia de la actividad privada y beneficiarios de una Aseguradora de Riesgos del Trabajo....”

Por la misma norma se aprueban la norma generales del régimen y las modalidades de traspaso de las empresas al mencionado sistema. Esta resolución deroga a la Resolución 641/03 y otras complementarias que fueron dictadas para la implementación del régimen.

Entre otros aspectos la norma determina las obligaciones que deben cumplir los empleadores y trabajadores a fin de ser incluidos en el sistema de pago de las asignaciones familiares y las condiciones para la incorporación de las empresas al régimen, conforme se indica seguidamente:



El empleador será responsable por la falta de liquidación de las asignaciones familiares que ANSES no pudiera efectuar a sus trabajadores dependientes por incumplimiento de sus obligaciones ante AFIP, como así también por falta de presentación ante ANSES de la documentación pertinente.

Por otra parte la resolución indica los formularios que deben presentarse ante la ANSES y demás requisitos y condiciones relacionados con el pago de las asignaciones y la incorporación de los emperadores al sistema.

Movilidad de los montos de las prestaciones En abril de 2004 se publica el decreto de necesidad y urgencia 368 por el que

se modifican los criterios de determinación de los montos de las prestaciones previstos en la Ley 24714, con la finalidad de implementar procedimientos que permitan otorgarle movilidad a los mismos. Se incluyen montos, coeficientes zonales, topes y rangos remunerativos de las asignaciones familiares. El nuevo criterio a aplicar es vincular las cifras con el desarrollo de la actividad económica, los índices de costo de vida o de variación salarial y la situación económico-social de las distintas zonas.

Surge de sus considerandos que, como consecuencia del mecanismo de topes y rangos remunerativos existente, la normativa que estableciera incrementos salariales –como el decreto 392/03– para las remuneraciones menores, buscando equilibrar distintas situaciones de crisis que fueron generadas oportunamente en el sector del trabajo, podía resultar neutralizada, paradójicamente, por haberse superado el tope previsto por la norma que rige las asignaciones familiares, llevando a que haya trabajadores que podían dejar de percibir las mismas.

Por otra parte, estima que en el sistema vigente se determina el derecho al cobro de las asignaciones familiares en virtud de situaciones ocurridas en la relación laboral con anterioridad al período que se percibe por aplicación del promedio semestral de remuneraciones, resultando conveniente sustituir el sistema condicionando el otorgamiento de aquéllas o su cuantía, en función de la totalidad de las remuneraciones percibidas en cada mes.

Por tales razones, considera el decreto en análisis que resulta necesario otorgar al Poder Ejecutivo nacional las facultades que permitan que, a través del dictado de un decreto, se puedan ir adecuando los montos de asignaciones familiares, topes y rangos remuneratorios.

De igual forma y ante la necesidad de evitar que las personas que actualmente perciben las asignaciones familiares dejen de percibirlas cuando vean incrementada su remuneración, estima que se torna indispensable la emisión de medidas excepcionales y urgentes que eleven las franjas salariales y el tope máximo de remuneración, de tal manera que ningún trabajador vea reducida la cuantía de aquéllas ante los aumentos salariales referidos más arriba.

En uso de las facultades otorgadas por el artículo 19 del mencionado cuerpo legal el Poder Ejecutivo dictó varias normas por las que se actualizaban los topes mínimos y máximos de las remuneraciones a fin de ser acreedores a las asignaciones familiares y el monto de éstas en función del lugar donde se desarrollan las tareas.



En la actualidad rige el Decreto N° 1.729 del 12 de noviembre de 2009 en cuyos anexos se determinan las asignaciones familiares para “los trabajadores en relación de dependencia y beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo”; “para beneficiarios de la Prestación por Desempleo” y para “los veteranos del Guerra del Atlántico Sur”. Asimismo se establecen los topes mínimos y máximos de remuneraciones para ser beneficiario de las asignaciones y el monto de cada una de ellas según la zona geográfica donde presta servicios.



Capítulo III: Subsistemas de la seguridad social. Sistema integral de prestaciones por desempleo

Consideraciones generales La contingencia social de desempleo se relaciona tanto con el derecho

individual a trabajar como con la política social de un Estado. Si bien el problema dista de ser nuevo, distintas circunstancias que impactan la realidad socioeconómica de los últimos tiempos han hecho que adquiera especiales matices.

La presencia de migraciones, tanto internas como externas, el crecimiento demográfico –consecuencia principal de una mayor longevidad–, la irrupción creciente de la mujer en la demanda de empleos y el desarrollo científico que, a la par de avances, provoca grandes cambios en la estructura ocupacional con importantes pérdidas de fuentes de trabajo, son algunas de las circunstancias que hacen cada vez más dificultosa la obtención de niveles de empleo razonables en todo el mundo.

De ahí que la calificación de desempleado vaya adquiriendo una amplitud de la que antes carecía, al poder considerar como tal a toda persona potencialmente integrante de la fuerza de trabajo, que en forma involuntaria y por espacios de tiempo prolongados, carece de empleo en forma total o por una cantidad de horas que resulten significativas para atender a sus necesidades primarias, por no ofrecerle la comunidad económica la posibilidad de encontrar uno en la zona de influencia de su residencia.

Clases de desempleo Doctrinariamente, se ha buscado diferenciar los distintos tipos de desempleo,

siendo los más reconocidos los siguientes:

• friccional: surge como consecuencia de la movilidad del empleo y está representado por el tiempo que transcurre entre el momento en que se deja uno y se encuentra otro;

• estacional: es el que provoca el trabajo de temporada;

• estructural: es el provocado por el desarrollo de la economía del país que no alcanza a producir la cantidad de empleos necesarios para cubrir los requerimientos de la población activa;

• tecnológico: es un efecto de la adopción de mejoras en la actividad productiva por la introducción de nuevas técnicas de producción, y

• cíclico: es el que se produce por los llamados ciclos de depresión económica.



En la Legislación Argentina se encuentran tres regímenes de desempleo; uno es el régimen general establecido por la Ley 24.013 y otros dos son específicos de acuerdo a la actividad desarrollada: a saber el correspondiente a los trabajadores rurales y el de la construcción que se desarrollaran seguidamente.

Régimen general sistema integrado de prestaciones por desempleo - Ley 24013

En nuestro país la protección del desempleo está regulada por la Ley 24013 la que en su Título IV, Capítulo Único establece el “Sistema Integrado de prestaciones por desempleo”

El mismo es de naturaleza contributiva, condicionando el tiempo de goce de la prestación a la cantidad de meses de cotización patronal efectuadas durante los tres años previos al cese de la relación laboral.

Antecedentes

Continuando con el estudio del Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo debemos agregar que la protección del desempleo tuvo en nuestro país varios antecedentes cercanos que no constituyeron un régimen orgánico, sino que respondieron a situaciones puntuales que se entendieron transitorias.

Así, durante la década del 80, se sancionaron distintos cuerpos legales que tenían por objeto el otorgamiento de subsidios de desocupación de vigencia temporal, aunque impactados por sucesivas prórrogas dispuestas, en oportunidades, por períodos carentes de continuidad (Ley 22.752, con vigencia hasta el 29/4/83; dec. 3984/84, hasta el 31/12/85; 2485/85, hasta el 31/12/86; 2533/86, hasta el 31/12/87; 2228/87, hasta el 31/12/88).

Aspectos normativos En noviembre de 1991 se sanciona la Ley 24.013, conocida como Ley de

Empleo, que en su Título IV y bajo el rótulo de “De la protección de los trabajadores desempleados” legisla en un Capítulo único acerca del “Sistema integral de prestaciones por desempleo” cuyos términos se inscriben dentro del marco de las políticas avanzadas vigentes en la materia, por lo que –según ella declara– el seguro por desempleo tiene un carácter eminentemente complementario de las políticas activas de empleo.

El hecho causante de la protección es la carencia de ingresos, existiendo un plazo de petición de noventa días desde el cese laboral. De ser la solicitud posterior, se descuenta el importe correspondiente al exceso de aquel lapso.

La regulación resulta aplicable para los desempleos que se produjeran con posterioridad al 26/12/91 y, como consecuencia de la concurrencia de la Ley sustantiva y su reglamentación (dec. 2726/91, 739/92, y 51/99), necesita del cumplimiento de determinados requisitos para hacer operativa la protección legal, a saber:

• Situación legal de desempleo o inintencionalidad en la acción del trabajador: en ella se consideran incluidos los trabajadores despedidos sin justa causa;



por fuerza mayor o por falta o disminución de trabajo no imputable al empleador; por resolución del contrato por el trabajador mediando justa causa; por extinción colectiva total por motivo económico o tecnológico de los contratos de trabajo; por extinción del contrato por quiebra o concurso del empleador; por expiración del tiempo convenido, realización de la obra, tarea asignada, o del servicio del contrato; por no reiniciación o interrupción del contrato de temporada por causas ajenas al trabajador; por muerte, jubilación o invalidez del empresario individual cuando estas determinen la extinción del contrato.

Cabe destacar que la nota de inintencionalidad requerida no es fácilmente asequible cuando el despido se hubiera efectivizado alegando el empleador la existencia de justa causa o alguna otra cuestión que generara duda, para lo que se ha establecido una actuación sumaria administrativa ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que no puede hacerse valer en juicio laboral;

• Aptitud para el trabajo; aunque hubiera dificultades para obtener empleo por problemas de formación o insuficiencia de oferta del mercado, el solicitante de la prestación debe estar disponible para ocupar un puesto de trabajo adecuado

• Preexistencia de trabajo subordinado: debe haberse extinguido un contrato de trabajo único, por cuanto no está contemplada la pérdida de un empleo en caso de pluriempleo.

Tampoco encuentran amparo en caso de suspensión del contrato laboral por un año por conservación de puesto, o por cargos electivos y gremiales, o por suspensión basada en sumario administrativo o denuncia penal, o por hallarse en situación de incapacidad laboral temporaria o incapacidad laboral permanente provisoria de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557, caso en que los noventa días establecidos para la presentación de la solicitud se cuentan a partir del alta médica o declaración del carácter definitivo de la incapacidad, salvo que se determine con carácter definitivo una incapacidad laboral permanente total (resol. MTySS 488/99).

Prestaciones - percepción El lapso de percepción de la prestación económica –luego de un plazo de

carencia de 60 días que puede extenderse a 120 de haber mediado gratificación abonada por el empleador en exceso de la indemnización legal– varía en función de los meses de cotización, entre 2, 4, 8 y 12 meses según se haya cotizado entre 6 a 11 meses, 12 y 23 meses, 24 y 35 meses o 36 meses, respectivamente. Así la duración de la prestación está en función del tiempo efectivamente trabajado y cotizado a la Seguridad Social en los últimos 3 años anteriores a la finalización de la relación laboral.

Monto Su cuantía es calculada como un porcentaje inicial equivalente al 50% del

importe neto de la mejor remuneración mensual, normal y habitual del trabajador en los seis meses anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar a la situación de desempleo, y cuyo importe no puede ser inferior a $ 250, ni superior a $ 400. Aplicándose con posterioridad, sobre el monto resultante y



por períodos mensuales, porcentajes que comienzan por un 85 % y culminan en el 70 %, conforme surge del siguiente cuadro

Meses cotizados

Cuotas Mensuales

Monto a percibir

6 a 11 2 Meses 1 al 2 : (*)

12 a 23 4 Meses 1 al 4 : (*)

24 a 35 8 Meses 1 al 4: (*) Meses 5 al 8 = 85% monto mes 1

36 o más 12 Meses 1 al 4 : (*)

Meses 5 al 8 = 85% monto mes 1 Meses 9 al 12 = 70% monto mes 1

(*) La mitad de la mejor remuneración neta mensual, normal y habitual de los últimos seis (6) meses trabajados

Finalmente, para los trabajadores que cuenten con 45 o más años de edad, extiende el tiempo total del seguro por desempleo por seis meses adicionales, por un valor equivalente al 70% de la prestación original, estableciendo, para quienes accedan a la prórroga contemplada en el párrafo anterior, la obligación de participar en los programas destinados al fomento del empleo y la capacitación que les proponga el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Conceptos generales Existen supuestos de pérdida de la prestación, que se producen en caso de

otorgarse al beneficiario de la misma un beneficio previsional o no contributivo, o de celebrar aquel un contrato de trabajo por un plazo superior a los 12 meses o negarse reiteradamente a aceptar los empleos adecuados que ofrezca la autoridad de aplicación.

Son acreedores a esta protección todos los trabajadores cuyo contrato laboral se rija por la Ley de Contrato de Trabajo. Los desempleados perciben las asignaciones familiares que les correspondan, reciben las prestaciones médico-asistenciales de acuerdo con lo dispuesto por las Leyes 23.660 y 23.661 durante los tres primeros meses sin cotizar, y el período de cobertura es computado a los efectos previsionales, no obstante hallarse exceptuado del pago de cotización alguna durante el tiempo de percepción de la prestación. Recibe también formación profesional, existiendo obligación de asistencia a las actividades formativas a las que sea convocado.

La Ley establece deberes que las partes deben cumplir. Así, los beneficiarios están obligados a mantener actualizado su domicilio, aceptar los controles, así como los empleos que le ofrezca la autoridad de aplicación, mientras que los empleadores deben tener inscriptos sus dependientes en el SURL y proceder a depositar los aportes y contribuciones correspondientes.

Exclusiones Cabe señalar, por último, que la normativa de la Ley 24.013 excluye de la

protección a los trabajadores de las actividades rurales y de la industria de la



construcción. Esta situación fue luego enmendada por las Leyes 25.191 y 25.371, que los integraron al sistema con regulaciones específicas.

Financiamiento Para el financiamiento del sistema, está dispuesta una contribución sobre la

nómina salarial a cargo de los empleadores alícuota que resulta incluida, en forma proporcional con otros subsistemas de la seguridad social dentro de los porcentajes que fija el Decreto 814/2001.

La Ley citada contempla, asimismo, la formulación de programas de empleo para grupos especiales de trabajadores que presenten mayores dificultades de inserción laboral, disponiendo, además, la generación de programas dirigidos a apoyar la reconversión productiva de actividades informales para mejorar la productividad y la gestión económica y a nuevas iniciativas generadoras de empleo.

No se cuentan cubiertos por este sistema los trabajadores de la Administración Pública Nacional Provincial y Municipal; de los establecimientos Privados de Enseñanza y Personal Docente de la Educación Superior de Instituciones Universitarias Privadas reguladas por la Ley 24.521.

Sistema integral de prestaciones por desempleo para los trabajadores rurales (SIPRED) - Ley 25.191

Características generales En lo que hace a la actividad rural, la Ley 25.191, que instituyó el sistema

integral de prestaciones por desempleo, ha establecido como uno de los requisitos para que los trabajadores tengan derecho a ellas el de estar inscriptos en el Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE), que crea dicha norma como ente de derecho público no estatal en el carácter de sujeto de derecho que atribuye el art. 33, inc. 2º, apart. 2, del Cód. Civil.

La Ley establece una composición mixta de representantes de las entidades empresarias de la actividad y de la asociación para trabajadores rurales con personería gremial de mayor representación nacional para integrar el directorio, que tiene a su cargo la dirección y administración del citado registro.

Resulta útil profundizar en el instituto creado por la Ley 25.191 dada su especial naturaleza jurídica y el rol que cumple como ente de la seguridad social, así como en la contribución impuesta a los empleadores para el pago de la prestación por desempleo.

La remisión que la reglamentación (Decreto N° 453/01) hace del precepto del inc. 2, apart. segundo, art. 33 del Código Civil implica la plena capacidad del ente para adquirir derechos y contraer obligaciones por sí solo, dada su naturaleza de persona jurídica de carácter privado. Para hacerlo, no necesita de autorización previa del Estado, ya que, para los fines de su institución, las personas jurídicas pueden adquirir los derechos que aquel Código establece y ejercer los actos que



no les sean prohibidos, a través de los representantes que las Leyes o sus estatutos hubiesen dispuesto.

Al analizar las pautas antes señaladas, corresponde señalar que el legislador decidió la creación de un ente del derecho público no estatal, con incumbencia particular en una materia tan específica como lo es la del sector rural, ya que, si toda la cuestión solamente se concentrara en la gestión de un subsistema de la seguridad social –en el caso, la cobertura por desempleo–, el legislador pudo haber dispuesto ampliar el alcance de la Ley general en esta materia (Ley 24013) para incluir a los trabajadores del campo.

Resulta evidente entonces que si optó por un ente de las características referidas antes, expresamente focalizado en la actividad rural, ello es consecuencia de la especificidad que reclama y exige la normativa que regula el trabajo rural, dadas sus especiales características, pero también el propósito perseguido con la integración dispuesta para el RENATRE, convalidatoria de la idea rectora de una visión compartida y de objetivos comunes entre los sectores representativos de empresarios y trabajadores de la actividad.

Esto es, se ha buscado que la gestión esté en manos de los propios actores de la actividad, por considerárselos los más aptos para encauzar con decisiones propias la formalización y registración del trabajo rural, lo que constituye la esencia de todo sistema de seguridad social, que debe prevenir la contingencia y proceder a cubrirla cuando ella acontezca. En síntesis, la gestión a cargo del RENATRE se focaliza en (i) la asunción de la responsabilidad de conducir un subsistema de la seguridad social que pretende promover y sostener el trabajo rural registrado, apelando para ello a herramientas propias del poder público, y (ii) la administración de una prestación por desempleo.

Del texto y de la finalidad de la Ley 25.191 surge de manera evidente que el denominado Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo (SIPRED) es un componente más de la seguridad social, al punto que la contribución de los empleadores destinada a su financiamiento tiene el mismo vencimiento que las contribuciones del Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) y, al igual que ellas, es recaudada por la AFIP (art. 21 del anexo del decreto 453/01).

Ello es así, en orden a que este subsistema ha venido a complementar, respecto de los trabajadores rurales, el vacío que resultaba de la exclusión de tal cobertura para los mismos en el marco de lo dispuesto en la Ley 24.013.

Actividades comprendidas De todo ello se deriva la conclusión que una determinada actividad laboral

rural no se halla excluida del sistema de desempleo de la Ley 25.191 por resultarle aplicable la LCT, ya que este marco normativo hace, principalmente, a la relación empleador-trabajador y a los derechos y obligaciones que a uno y otro les corresponde bajo el régimen general y común del derecho laboral, pero no a los beneficios de la seguridad social que son regidos en su faz activa, tanto en su estructura y condiciones como en su expresión cuantitativa, por cuerpos legales específicos, como los correspondientes al régimen de asignaciones familiares (Ley 24.714), al del servicio de salud (Leyes 23.660 y 23.661), al régimen de invalidez (Ley 24.241), al de protección de los riesgos del trabajo (Ley 24.557) y a los de prestaciones por desempleo (Ley 24.013 como régimen general o, en el ámbito rural, Ley 25191).



De lo expuesto precedentemente se extraen las premisas que deben guiar la aplicación del sistema de la Ley 25.191:

• tiene carácter global y, por ende, comprensivo de los contratos de trabajo de todas las especialidades de trabajo rural; por consiguiente, no resulta aplicable solamente a las actividades rurales comprendidas por las Leyes 22.248 y 23.808;

• las especialidades que se hallan reguladas fuera de la Ley 22.248 –sea por normativas específicas o por convenios colectivos de trabajo– no ocasionan, por ese solo hecho, que los trabajadores que las desempeñen pierdan su calidad de rurales a los efectos de la Ley 25.191;

• al evaluarse la existencia o no de un contrato de trabajo rural corresponde aplicar un criterio amplio, en tanto (i) la tarea desempeñada se vincule principal o accesoriamente con la actividad agraria, (ii) se desarrolle fuera del ámbito urbano o lo haga dentro del mismo pero manteniendo su naturaleza de rural y (iii) no pertenezca, en carácter de principal, a procesos industriales, acciones de comercialización o trabajos puramente administrativos.

Por todo lo dicho, las instituciones de la Ley 25.191 alcanzan a todos los trabajadores y a todos los empleadores que se encuentran vinculados por un contrato laboral de naturaleza jurídica rural, cualquiera sea el régimen legal específico o el convenio colectivo de trabajo que lo regule, salvo que alguna norma en particular llegara a disponer expresamente que la actividad que legisla se encuentra expresamente excluida de aquella Ley, extremo que, hasta ahora, no se ha dado en la práctica normativa.

Financiamiento La Ley 25.191 en su artículo 14 determina que los empleadores rurales deben

abonar una contribución mensual con destino al RENATRE del 1,5% del total de la remuneración abonada a cada trabajador rural, agregando que dicha contribución reemplaza a la del régimen general creado por el artículo 145, inciso a) 1., de la Ley 24.013, llamada Ley de empleo, y que debe ser depositada en la cuenta que a los efectos abra el Registro.

Cabe señalar que esta contribución no se ve afectada por reducción alguna (conf. Decreto 606/02)

En la recaudación de estos fondos interviene AFIP en razón de un imperativo legal, ya que el artículo 21 del anexo del decreto 453/01 dispone, al reglamentar el artículo 14 de la Ley, que esa recaudación sea hecha a cuenta y orden del RENATRE, y que opera con igual vencimiento que las contribuciones del Sistema Único de la Seguridad Social, aplicándose en caso de mora el mismo tratamiento que la normativa dispensa a los aportes y contribuciones del Sistema Único de la Seguridad Social.

Facultades del RENATRE Para hacerse de dichos recursos el RENATRE tiene facultades de

fiscalización, intimación y ejecución, conforme se desprende de la formativa, mientras que la recaudación espontánea es llevada a cabo por AFIP como se señalara antes. De tal forma, la fiscalización y la ejecución son, sin dudas, los



inicios del proceso de percepción de los recursos cuando no existe un pago espontáneo o cuando el mismo resulta insuficiente o indebido.

Ese paso de la ejecución judicial, que cierra el proceso de recaudación no espontáneo, es una facultad propia del RENATRE, conforme se desprende del artículo 19 de la Ley 25.191 al establecer que “El cobro judicial de los aportes, multas e intereses, así como los aranceles adeudados al Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores, se hará por la vía de apremio prevista en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, sirviendo de suficiente título ejecutivo el certificado de deuda expedido por dicho registro o por los funcionarios en que éste hubiere delegado tal facultad. Serán competentes los Juzgados Federales de Primera Instancia en lo Civil y Comercial. En la Capital Federal será competente la Justicia Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social. En todo procedimiento relativo a la percepción de estos créditos y certificados de deuda se tendrá especialmente en cuenta el derecho de defensa de los empleadores como previo a la expedición del título ejecutivo.”

Prestaciones, requisitos de acceso y cuantía de los beneficios

El capítulo V de la Ley 25.191 se limitó a instituir el Sistema Integral por Desempleo (SIPRED) del trabajador rural, siendo la resolución MTEySS 543/04 la que aprobó, en forma transitoria, la reglamentación del mismo.

Entre sus disposiciones más salientes, cabe citar:

Respecto de los trabajadores agrarios permanentes y de temporada:

• que a los fines del otorgamiento de las prestaciones le son exigibles a los trabajadores agrarios permanentes y de temporada, los siguientes requisitos:

(i) encontrarse en situación legal de desempleo y estar a disposición para ocupar un puesto de trabajo adecuado, salvo que el impedimento tenga origen en supuestos de fuerza mayor u otras causas a él no imputables;

(ii) estar inscripto en el RENATRE;

(iii) haber sido declaradas las contribuciones con destino al SIPRED, por su/s empleador/es en el SIJP, durante un período mínimo, continuo o discontinuo, de 12 meses durante los 3 años inmediatos anteriores al cese de la relación laboral que dio lugar a la situación legal de desempleo, requisito que debe acreditarse en base a las registraciones obrantes en el RENATRE;

(iv) solicitar las prestaciones dentro de los 90 días corridos, contados a partir de la finalización de la relación laboral que diera origen a la situación legal de desempleo, haciendo además constar que si se presentare fuera del plazo, los días que excedan de aquél, serán descontados del total del período de prestación que le correspondiere;

(v) no percibir beneficios previsionales, prestaciones no contributivas, o cualquier otra prestación de carácter asistencial;



(vi) no percibir prestaciones dinerarias de la Ley 24557 de riesgos del trabajo, ni encontrarse en situación de incapacidad laboral temporaria (ILT) o incapacidad laboral permanente (ILP).

• que se considera al trabajador en situación legal de desempleo cuando ocurrieren algunas de las causales que a continuación se enumeran:

Cese de la relación laboral por despido sin justa causa;

Resolución del contrato por denuncia del trabajador fundada en justa causa;

Cese de la relación laboral por fuerza mayor o por falta o disminución de trabajo no imputable al empleador;

Extinción colectiva total o parcial de la relación laboral por motivos económicos o tecnológicos, o emergencia nacional;

Extinción de la relación laboral por quiebra o concurso del empleador;

Expiración del tiempo convenido, finalización de la tarea asignada, o del servicio objeto del contrato.

Muerte, jubilación o invalidez del empleador individual cuando éstos determinen la extinción del contrato;

No reiniciación o interrupción del contrato de trabajo de temporada por causas ajenas al trabajador.

• que si hubiere duda sobre la existencia de la relación laboral o la justa causa del despido se requerirá actuación administrativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social o de los organismos en que éste delegue la determinación sumaria de la verosimilitud de la situación invocada.

• Respecto de los trabajadores no permanentes alcanzados por el título II de la Ley 22.248:

• Para esta clase de trabajador la prestación económica por desempleo está constituida por un pago único, en la medida que se den los siguientes requisitos:

(i) estar inscripto en el RENATRE;

(ii) haber sido declarado por su/s empleador/es en el SIJP, durante un período mínimo, continuo o discontinuo, de 18 meses durante los 3 años inmediatos anteriores al cese de la relación laboral que dio lugar a la situación legal de desempleo, requisito que se acreditará en base a las registraciones obrantes en el RENATRE;

(iii) que el promedio de las remuneraciones declaradas en los períodos sea igual o superior a la suma de $ 240, monto que será actualizado por el RENATRE, sin que, a los fines de establecer el promedio, se computen los meses no trabajados;

(iv) no percibir beneficios previsionales, prestaciones no contributivas, o cualquier otra prestación de carácter asistencial;



(v) no percibir prestaciones dinerarias de la Ley 24.557 de riesgos del trabajo, ni encontrarse en situación de incapacidad laboral temporaria (ILT) o incapacidad laboral permanente (ILP);

(vi) que haya transcurrido desde su última relación laboral un mes sin concertación de vínculo laboral alguno.

• El trabajador no permanente que haya sido beneficiario de la prestación por desempleo instituida por el presente artículo, podrá acceder a futuras prestaciones una vez transcurrido el plazo de 3 años, sin perjuicio que dentro de dicho plazo supere el período mínimo, continuo o discontinuo de meses declarados por su empleador en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

La norma se ocupa asimismo de la situación derivada de cotizaciones que, por el mismo trabajador, se hayan efectuado conjunta o alternadamente por los regímenes de la Ley 24.013 antes analizada y de la Ley 25191, disponiendo que en esos casos sea el RENATRE el que se haga cargo del otorgamiento de las prestaciones por desempleo que correspondiera.

Para estos supuestos, establece que la duración de las prestaciones se determinará conforme a lo normado en este Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, debiéndose sumar los meses trabajados en los que se haya cotizado al Fondo Nacional de Empleo (Ley 24013) y en el presente régimen, a los fines de reunir los períodos mínimos de cotización.

Determina la norma en análisis que, en punto al tiempo de duración de las prestaciones, el lapso total de percepción de la prestación está en relación con el período de cotización dentro de los 3 años anteriores al cese del contrato laboral que dio lugar a la situación legal de desempleo.

Así se desprende de la siguiente escala:

Período de Cotización Período de Prestaciones

De 12 a 23 meses 4 meses

De 24 a 35 meses 8 Meses

36 o más meses 12 Meses

Se establece asimismo que el período de percepción de las prestaciones se computa a los efectos previsionales, como tiempo efectivo de servicio.

En lo que respecta a la cuantía de las prestaciones por desempleo dispone que se debe calcular como un porcentaje, el que se fija en relación al importe de la mejor remuneración mensual, normal y habitual, sujeta a aportes del trabajador, percibida durante el período de seis meses anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar a la situación legal de desempleo. En los casos en que el trabajador, por razones ajenas a su voluntad, debidamente comprobadas, no haya percibido remuneración normal y habitual durante esos últimos seis meses anteriores al cese de la relación laboral, deberá considerarse como período de referencia a los treinta y seis meses anteriores a dicho cese. A los fines de lo dispuesto en el párrafo precedente, dicho período de referencia se considera en escala retroactiva en lapsos de seis meses cada uno.



Para los trabajadores agrarios permanentes y de temporada, el monto de la prestación por desempleo se determina en un 50% del importe neto de la mejor remuneración mensual, normal y habitual, de acuerdo a las condiciones dispuestas en el artículo anterior. Del monto así resultante el trabajador es acreedor a distintos porcentajes durante el lapso de percepción:

(i) del primero al cuarto mes, el trabajador percibe el 100% de esa prestación;

(ii) del quinto al octavo mes, el trabajador percibe el 85% del monto mensual percibido durante los primeros cuatro meses; y

(iii) del noveno al último mes, el trabajador es acreedor al 70% del monto mensual percibido durante los primeros cuatro meses.

Por otra parte, para los trabajadores no permanentes el monto de la prestación por desempleo se establece en un 50% por una única vez, del promedio de las remuneraciones declaradas en los períodos generadores de la prestación por desempleo, de acuerdo a las condiciones dispuestas más arriba.

Adicionalmente, se fijan los montos mínimos y máximos de la prestación mensual por desempleo en las sumas de $ 150 y de $ 360, respectivamente.

Sistema de prestaciones por desempleo en la actividad de la construcción. Ley 25.371.

Diferencia con el Fondo de Cese Laboral El Sistema Integrado de Prestaciones por desempleo para los trabajadores

comprendidos en el Régimen de la Industria de la Construcción estatuido por la Ley 22.250 tiene por objeto dotar al trabajador de la construcción y su grupo familiar la cobertura que resulta de sus prestaciones frente a la contingencia de pérdida de empleo.

Para comenzar el tratamiento del Sistema Integrado por Desempleo para Trabajadores de la Industria de la Construcción, corresponde previamente diferenciarlo del Fondo de Cese Laboral.

En efecto, algunos autores confunden ambos institutos a partir de la denominación que originalmente asignó la Ley 22.250 al actual Fondo de Cese Laboral, al denominarlo Fondo de Desempleo (Ley cit., cap. V, antes de la modif. del Art. 14, Ley 25.371). Sin embargo, el antes llamado Fondo de Desempleo -actual Fondo de Cese Laboral- no reflejaba, en el nombre con el que se lo conocía a través de la redacción original del Estatuto en estudio, la verdadera naturaleza de su cometido.

En efecto, se señaló ya que por tratarse de un salario diferido -o indemnización sustitutiva- el Fondo de Cese Laboral que se percibe en el momento de la extinción del contrato laboral, en modo alguno cumple con una finalidad de seguro social frente a la contingencia de desempleo.

En otros términos, el Fondo de Cese Laboral constituye el sistema indemnizatorio del régimen previsto por el Estatuto Especial de la Industria de la Construcción que sustituye al contemplado por la Ley común (LCT).



Por su parte, el Sistema Integrado de Prestaciones por Desempleo de la Ley Nº 25.371 determina el mecanismo de cobertura ante la contingencia de pérdida del puesto de trabajo para el trabajador de la Industria de la Construcción.

Ambos sistemas coexisten, pues claramente poseen finalidades distintas.

Precisamente con el objeto de evitar confusiones, la Ley Nº 25.371 sustituyó la denominación que originalmente recibía el entonces llamado Fondo de Desempleo, por la más precisa y descriptiva de Fondo de Cese Laboral (Art. 14).

Por otra parte, debe expresarse que el Sistema Integrado de Prestaciones por Desempleo de la citada Ley vino a llenar un vacío inexplicable dejado por la Ley Nº 24.013 conocida como Ley de Empleo, que en su Título IV y bajo el rótulo de "De la Protección de los Trabajadores Desempleados" legisla en un Capítulo único acerca del "Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo", del que fue excluida -entre otras- la actividad de la Industria de la Construcción.

Se decía por ello que la Ley Nº 25.371 compensó la inequidad resultante, al crear un sistema integrado de prestaciones por desempleo para estos trabajadores, aunque con ciertas adecuaciones producto de su coexistencia con el régimen de la Ley Nº 22.250.

Pasamos a analizar el sistema integrado de prestaciones por desempleo de la Ley Nº 25.371

Autoridad de aplicación Conforme a su reglamentación, la Secretaría de Seguridad Social del

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a través de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), constituye su autoridad de aplicación (Dec. Reglan. 777/01, Art. 1).

Ámbito de aplicación Dicho Sistema es de aplicación en todo el ámbito del territorio nacional (Ley

N 25.371, art. 22) y han podido acceder al mismo los trabajadores de la industria de la construcción que se encontraban en situación legal de despido a partir del 11 de noviembre de 2001 (Dec. Reg. 777/01, Art. 22).

Prestaciones Las prestaciones del Sistema Integrado de Prestaciones por Desempleo son

las siguientes:

a) Prestación económica por desempleo con las modalidades, plazos y montos dispuestos en la Ley N 25.371 (Art. 3°, inc. a);

b) Prestaciones médico-asistenciales para el beneficiario y su grupo familiar correspondientes al Programa Médico Obligatorio (PMO), establecidas de conformidad con el decreto 492/95 y complementarias, las que serán brindadas por la obra social en la que el trabajador se hallare afiliado al tiempo del cese laboral, con cargo al Fondo Nacional de Empleo (Art. 3°, inc. b);



c) Asignaciones familiares que le correspondieren de conformidad con las prescripciones de la Ley N2 24.714 durante el período en que percibiere la prestación por desempleo Art. 32, inc. c).

Requisitos Para el otorgamiento de las prestaciones referidas precedentemente, resulta

necesario cumplir los siguientes requisitos:

a) Estar en situación legal de desempleo y en disposición para ocupar un puesto de trabajo adecuado (Art. 42, inc. a);

b) Estar inscripto en el IERIC (Art. 42, inc. b). Dicha inscripción se acredita mediante la presentación de la Libreta de Aportes del Fondo de Cese Laboral (dec. 777/01, Art. 32);

c) Haber cotizado al Fondo Nacional de Empleo durante un período mínimo, continuo o discontinuo, de ocho meses durante los dos años anteriores al cese de la relación laboral que dio lugar a la situación legal de desempleo (Art. 42 inc. e). El cumplimiento de este requisito se acreditará en base a las registraciones obrantes en el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS)

d) Solicitar las prestaciones del Sistema Integrado de Prestaciones por Desempleo dentro de los noventa días hábiles, contados a partir de la finalización de la relación laboral que diera origen a la situación de desempleo. La presentación de la solicitud efectuada una vez vencido este plazo dará lugar al descuento del total del período que correspondiera, de los días que excedieran el término establecido (Art. 4° inc. d)

Situación legal de desempleo Se considera que un trabajador está en situación legal de desempleo cuando

tengan lugar algunas de las siguientes causales:

a) Cese de la relación laboral por parte del empleador (Art. 5º, inc. a);

b) Cese de la relación laboral por fuerza mayor o por falta o disminución de trabajo no imputable al emplea dar (Art. 5º, inc. b);

c) Extinción colectiva total o parcial de la relación laboral por motivo económico o tecnológico, o emergencia nacional (Art. 5º, inc. e);

d) Extinción de la relación laboral por quiebra o concurso del empleador (Art. 5º, inc. d);

e) Expiración del tiempo convenido o finalización de la obra o tarea asignada al trabajador (Art. 5º, inc. e);

f) Extinción de la relación laboral por contingencias acaecidas al dador individual de trabajo que impidan la prosecución de la misma obra o tarea asignada al trabajador (Art. 5º, inc. f); g) Finalización de la obra para cuya construcción haya sido ocupado el trabajador (Art. 5º, inc. g).



Además la normativa en análisis dispone que para el pago de la prestación por desempleo, luego de verificada alguna de las causales enumeradas anteriormente, se deben diferenciar las siguientes situaciones:

1°) Que el trabajador haya percibido el Fondo de Cese Laboral previsto por la Ley Nº 22.250 Y no se reinserte en el mercado laboral dentro de los sesenta días de operado el distracto: en este supuesto el trabajador puede tramitar la prestación por desempleo prevista en la Ley Nº 25.371 una vez transcurrido el plazo indicado;

2º) Que el trabajador no haya percibido el Fondo de Cese Laboral previsto por la Ley Nº 2.250: en este caso el trabajador puede tramitar de inmediato la prestación por desempleo prevista en la Ley 25371, debiendo acreditar de manera fehaciente la intimación de pago (Ley Nº 25.371, Art. 5º aps. 1 y 2, Y anteúltimo y último párr.).

Tiempo de duración de las prestaciones El tiempo total de la prestación por desempleo se encuentra establecido en

relación al período de cotización dentro de los 2 años anteriores al cese del contrato laboral que dio lugar a la situación legal de desempleo, con arreglo a la siguiente escala:

Período de Cotización Período de Prestaciones

Meses Meses

De 8 a 11 3

De 12 a 17 4

De 18 a 24 8

Cuantía de las prestaciones La cuantía de las prestaciones económicas por desempleo se calcula como un

porcentaje del importe neto de la remuneración sujeta a aportes percibida durante el período de seis meses anteriores a la desvinculación laboral.

Obligaciones del empleador Los empleadores están obligados al cumplimiento de las disposiciones que

determina el Artículo 12 de la Ley N° 24.241 (N° 25.371, Art. 8°), a saber:

a) Inscribirse como empleadores ante la autoridad de aplicación y comunicar a la misma todas las modificaciones que se produzcan en su situación como empleadores, en los plazos y con las modalidades que disponga dicha autoridad.



b) Dar cuenta a la autoridad de aplicación de las bajas que se produzcan en el personal.

c) Practicar en las remuneraciones los descuentos en concepto de aporte personal, y depositarlos en la orden del SUSS.

d) Depositar a la orden del SUSS las contribuciones a su cargo.

e) Remitir a la autoridad de aplicación las planillas de sueldos y aportes correspondientes al personal.

f) Suministrar todo informe y exhibir los comprobantes justificativos que la autoridad de aplicación le requiera en ejercicio de sus atribuciones y permitir las inspecciones, investigaciones, comprobaciones y compulsas que aquella ordene en los lugares de trabajo, libros, anotaciones, papeles y documentos.

g) Otorgar a los afiliados y beneficiarios y sus derechohabientes, cuando éstos lo soliciten, y en todo caso a la extinción de la relación laboral, las certificaciones de los servicios prestados, remuneraciones percibidas y aportes retenidos y toda otra documentación necesaria para el reconocimiento de servicios u otorgamiento de cualquier prestación.

h) Requerir de los trabajadores comprendidos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SUP), al comienzo de la relación laboral, en los plazos y con las modalidades que la autoridad de aplicación establezca, la presentación de una declaración jurada escrita de si resultan o no beneficiarios de jubilación, pensión, retiro o prestación no contributiva, con indicación, en caso afirmativo, del organismo otorgante y datos de individualización de la prestación.

i) Denunciar a la autoridad de aplicación todo hecho o circunstancia concerniente a los trabajadores, que afecten o puedan afectar el cumplimiento de las obligaciones que a éstos y a los empleadores imponen las Leyes nacionales de previsión.

j) Dar cumplimiento en tiempo y forma a las demás disposiciones contenidas en la Ley 24.013, o que disponga la autoridad de aplicación.

k) Efectuar las inscripciones en el Libro Especial del Artículo 52 LCT.

l) Depositar los importes correspondientes al aporte destinado a la obra social en la que el trabajador se encontrare afiliado.

Obligaciones del beneficiario Los beneficiarios de las prestaciones por desempleo en el régimen de la Ley

Nº 25.371 se encuentran obligados a:

a) Proporcionar a la autoridad de aplicación la documentación que reglamentariamente se establezca, así como comunicar los cambios de domicilio o de residencia (Art. 9º, inc. a);

b) Aceptar los empleos adecuados que le sean ofrecidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a través de la Red Nacional de Servicios de Empleos y las bolsas de trabajo de la Unión de Obreros de la Construcción de la República Argentina (UOCRA) integrantes de la



misma, y asistir a las acciones de formación para las que sean convocados (Art. 9º, inc. b);

c) Aceptar los controles que establezca la autoridad de aplicación (art. 9º inc. e);

d) Solicitar la extinción o suspensión del pago de prestaciones por desempleo al momento de incorporarse a un nuevo puesto de trabajo (art. 9º inc. d);

e) Reintegrar los montos de las prestaciones indebidamente percibidas de conformidad con lo que determine la reglamentación (Art. 9º, inc. e).

f) Suspensión de prestaciones

g) La percepción de la prestación por desempleo se suspende cuando el beneficiario:

h) No comparezca ante el requerimiento de la autoridad de aplicación, sin justa causa (Ley Nº 25.371, Art. 10, inc. a);

i) No dé cumplimiento a la obligación de proporcionar la documentación y comunicar los cambios de domicilio (cf. Art. 9º, inc. a, Ley cit.), de aceptar los empleos ofrecidos (cf. inc. b), arto Y Ley cit.), y de aceptar los controles establecidos por la autoridad de aplicación (cf. Art. 9º, inc. e y Art. 10, inc. b Ley cit.);

j) Sea condenado penalmente con pena privativa de la libertad (Art. 10, inc. c);

k) Celebre contrato de trabajo cuya duración sea menor a doce meses (Art 10, inc. d)

La suspensión de la prestación no afecta el período que le resta percibir al beneficiario, pudiendo reanudarse al finalizar la causa que le dio origen (Art. 10, inc. d "in fine").

Extinción de las prestaciones El derecho a percibir la prestación por desempleo se extingue cuando el

beneficiario quede comprendido en alguno de los siguientes supuestos:

a) Haber agotado el plazo de duración de las prestaciones que le hubiere correspondido (Ley Nº 25.371, art. 11, inc. a);

b) Haber obtenido beneficios previsionales o prestaciones no contributivas (Art. 11, inc. b);

c) Haber celebrado contrato de trabajo por un plazo superior a doce meses (Art. 11, inc. e);

d) Haber celebrado contrato de trabajo por tiempo indeterminado y que se extinga después de los doce meses (Art. 11, inc. d);

e) Haber obtenido las prestaciones por desempleo mediante fraude (Art. 11, inc. e);

f) Continuar percibiendo las prestaciones cuando corresponde su suspensión (Art. 11, inc. f);



g) Negarse reiteradamente a aceptar los empleos adecuados ofrecidos por la autoridad de aplicación (Art. 11, inc. g).

h) Cómputo de períodos cotizados a ambos sistemas

En el caso de trabajadores que hayan cotizado a los Sistemas de Prestaciones por Desempleo previstos por la Ley 24.013 y su similar Nº 25.371, la normativa en estudio prevé que para la determinación de la duración de las prestaciones se debe tener en cuenta el siguiente criterio:

a) El período mínimo considerado está en relación a la última desarrollada y ésta determina la duración de las prestaciones de acuerdo con la Ley Nº 24013 o la Ley Nº 25371, según corresponda (Ley Nº 25.371, arto 12, inc. a).

b) Para alcanzar los períodos mínimos de cotización se pueden sumar los meses trabajados en otras actividades contempladas en el Título IV de la Nº 24.013 o en la Ley Nº 25.371 (Ley cit., Art. 12, inc. b).

Inembargabilidad de las prestaciones Las prestaciones que establece la Ley Nº 25.371 son inembargables, no

pudiendo ser objeto de deducciones ni gravámenes en ningún supuesto (Art. 15).

14) Vinculación con el régimen de la Ley Nº 24.013

A modo de corolario y tal como se ha venido desarrollando hasta aquí, corresponde destacar que el Sistema de Prestaciones por Desempleo de la Ley Nº 25.371 guarda una estrecha vinculación con el previsto por la Ley 24013, al punto de establecer la primera de las normas citadas que esta última resulta de aplicación supletoria (Art. 16).

Precisamente, en este orden de ideas, se debe señalar que el reciente dictado del decreto 267/06- reglamentado por la resolución (MTESS) 731/06- ha venido a modificar parcialmente determinados parámetros que rigen el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo de la Ley N° 24.013.

Dichas modificaciones consisten esencialmente en la creación de una prestación adicional para los trabajadores mayores de 45 años y una reducción de los períodos de cotización.

Para los trabajadores de la construcción se extiende automáticamente por 6 meses la prestación a todos los beneficiarios que tengan o cumplan cuarenta y cinco (45) años o más de edad durante la vigencia del beneficio, siendo el monto de las cuotas el setenta por ciento (70%) de la prestación original (valor 1era. cuota de la prestación).

Quienes accedan a la prórroga tendrán la obligación de participar en los programas destinados al fomento del empleo y la capacitación que le proponga el Ministerio de trabajo, Empleo y Seguridad Social.



Capítulo IV: Subsistema de la seguridad social. Sistema nacional de seguro de salud

Antecedentes nacionales En una primera aproximación al tratamiento de la cobertura de esta

contingencia, se considera interesante señalar brevemente el derrotero seguido en nuestro país por la problemática de la atención de la salud.

Por cierto que se inició de una manera asistemática, casi empírica, que era cuando la carga de solucionar las contingencias en materia de salud se encontraba en manos de dos sectores cuya concurrencia no se veía como antitética, sino más bien como integradora.

Efectivamente, resultaría aventurado pensar que entre la llamada Asistencia Pública que, como siempre, estaba presente para ayudar en la emergencia, y las entidades mutualistas que le aportaban al régimen una visión más colectiva y a su vez más preventiva de la atención de la salud, no existiera cierta complementación, quizás más fáctica que programática, pero real.

Ello, sin contar el aporte del médico individual, vital para cuestiones que requerían una mayor especialización. Así, todo funcionaba articuladamente: para la urgencia, el hospital público; para la atención programada y preventiva, las mutualidades; y para la consulta especializada, el médico particular.

Llegó después la etapa en la que, porque las organizaciones existentes ya no generaban respuestas adecuadas frente al avance tecnológico de la medicina, se comenzó a desarrollar el sistema de las obras sociales, al impulso principalmente de cotizaciones obligatorias al sistema por parte de usuarios y empleadores, régimen financiero que permitiera montar importantes programas de atención preventiva y hacer frente a necesarias actualizaciones de los equipamientos.

Es la época en que el Estado empieza a hacer uso de sus facultades regulatorias en este campo: aparece en 1967 la llamada Ley orgánica de mutualidades, que reglamentara su funcionamiento y creara un registro nacional, y casi inmediatamente la Ley 18.610, regulación inicial de las obras sociales nacionales.

Hoy rigen en la materia las Leyes 23660 y 23661 regulatorias del Sistema Nacional del Seguro de Salud.



El derecho a la salud. Referencia institucional

El tema a abordar en este capítulo se inserta en un área de lo social cuya trascendencia lo ha hecho objeto de declaraciones internacionales y textos constitucionales.

Ese “estado de completo bienestar físico, mental y social”, como define a la salud la declaración de la Organización Mundial de la Salud (OMS), ratificada por nuestro país por la Ley 13.211, implica que el derecho a tenerla aparezca como un derecho natural de la persona humana, derivado de su derecho a la vida.

La Constitución nacional receptó este principio rector de la vida en sociedad dentro del concepto más amplio de la seguridad social, en el art. 14 bis, integrante del Capítulo Primero, verdadero compendio de “Declaraciones, derechos y garantías” del ciudadano.

Así lo ha dejado establecido, al estatuir que “el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la Ley establecerá el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado”.

La atención de la salud La problemática de la salud, en su relación con el trabajo, fue la que dio lugar

a la primera manifestación orgánica normativa en materia de seguridad social en la historia.

La necesidad de dar respuesta puntual a problemas derivados de las enfermedades y accidentes laborales dio lugar a la creación de los seguros sociales bajo el gobierno de von Bismarck, en Alemania, entre 1883 y 1884, seguidos años después por la sanción en EE.UU. de la Social Security Act (1935) y en Gran Bretaña por el llamado Plan Beveridge (1948), primera manifestación de un sistema de salud de características integrales. En ese mismo capítulo se mencionan los datos más salientes de estos antecedentes.

En la Argentina, hasta las primeras décadas del siglo XX no existía un sistema de seguro de salud, por lo que la atención médica general se brindaba a través de las redes de hospitales públicos y de las entidades de beneficencia. A ellas recurrían las personas de menores recursos, así como gran parte de la clase media, mientras la población con mayores ingresos contrataba los servicios en forma directa con el sector privado de la medicina.

Los primeros seguros de salud comenzaron a desarrollarse en forma espontánea y en torno del mutualismo, vinculándose en su origen con la acción de las comunidades étnicas inmigrantes o de las asociaciones gremiales de trabajadores.

De tal forma, al amparo de la Ley 14.250 de convenciones colectivas de trabajo se crearon mecanismos de financiamiento de servicios sociales prestados por los gremios, que coexistieron con los que prestaban las mutualidades.



Asimismo, ya con anterioridad a la Ley 18.610 –primera manifestación sistemática de un régimen de seguro de salud de alcance nacional y de carácter obligatorio– habían comenzado a aparecer institutos de servicios sociales en diversas actividades (personal de la industria de la carne, ferroviario, del vidrio) con el objeto de brindar servicios de salud a la población laboral comprendida en la Ley que los creaba.

Las obras sociales

Consideraciones generales Las obras sociales poseen una caracterización definida, más allá de sus

diferentes raíces institucionales. En efecto, si bien todas las organizaciones comprendidas bajo esta denominación comparten ciertas notas distintivas del sector privado de la salud, en el que están ubicadas –como se dijera al analizar esta cuestión en el parágrafo anterior–, la obligatoriedad del pago de las cotizaciones es lo que les otorga su nota más distintiva.

Sin entrar en la búsqueda de una definición precisa, de los lineamientos descriptivos que utilizan las Leyes 23.660 y 23.661 se extrae que se trata de sujetos de derecho que funcionan con individualidad jurídica, financiera y administrativa, en carácter de agentes naturales del seguro de la salud, teniendo como finalidad la administración de las prestaciones que cubren contingencias vinculadas a la salud.

Naturaleza jurídica De cualquier manera y aun reconociendo que en su constitución coexisten

elementos públicos y privados, lo que dificulta precisar su carácter, cabe señalar que la legislación actual en la materia (art. 2º, Ley 23.660), a la par de ratificar para los institutos de administración mixta –con algunas modificaciones estatutarias– las modalidades establecidas por las Leyes que les dieron origen, ha hecho una doble asignación de la naturaleza jurídica de las obras sociales que individualiza en su propio texto.

Así es como a algunas (las de la Administración central del Estado nacional, sus organismos autárquicos y descentralizados, y las de empresas y sociedades del Estado), les atribuye la condición de entidades de derecho público no estatal; y a otras (las sindicales, las del personal de dirección, las constituidas por convenios con empresas públicas y privadas, y las que se hubieran originado como consecuencia de la limitación impuesta por la Ley 21.476 a las contribuciones a cargo de organismos y empresas del Estado o sociedades de economía mixta o con participación estatal mayoritaria), la de sociedades civiles del derecho privado.

Régimen actual En diciembre de 1989 se sancionaron las Leyes 23.660 y 23.661, las que en su

conjunto regulan tanto el régimen nacional de obras sociales cuanto el SISTEMA NACIONAL DEL SEGURO DE SALUD.



La autoridad de contralor Por decreto 1615/96 se ordenó la fusión de los distintos organismos de

supervisión estatal que fueron creando las disposiciones legales. Ya se ha mencionado al respecto que la Ley 18.610 había dado nacimiento al Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), con facultades para controlar los aspectos técnicos, administrativos y financieros de las obras sociales y promover su coordinación e integración.

Posteriormente, las Leyes 23.660 y 23.661 dispusieron la creación de dos organismos distintos e independientes. Por la primera de dicha normativa, se crea la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS), como repartición del Ministerio de Salud y Acción Social, con las facultades de promover, coordinar e integrar las actividades de dichas obras en todo aquello que no se encontraran obligadas por la Ley del seguro de salud, y para su control administrativo y contable, así como su registro. de las cotizaciones.

A su vez, por la Ley 23.661 se crea la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal) como entidad estatal de derecho público con personalidad jurídica y autarquía individual, financiera y administrativa, con competencia para promover e integrar el desarrollo de las prestaciones de salud y la supervisión técnica del sistema.

Como consecuencia de la fusión dispuesta por el citado decreto 1615/96, se constituye la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSal), como organismo descentralizado de la Administración Pública nacional, en jurisdicción del entonces Ministerio de Salud y Acción Social, con personalidad jurídica y un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera, en carácter de ente de supervisión, fiscalización y control de los agentes que integran el Sistema Nacional del Seguro de Salud.

Por el artículo 4º del decreto, la SSSal asume las competencias, objetivos, funciones, derechos y obligaciones de las entidades fusionadas, a las que se suman las nuevas misiones: la fiscalización del cumplimiento del “programa médico obligatorio” (art. 5º), el control del cumplimiento, en lo que hace a los “hospitales públicos de autogestión”, de aquello que los relaciona con las obras sociales (art. 6º), el cumplimiento del “programa de la garantía de calidad de la atención médica” (art. 7º) y la supervisión del ejercicio del derecho de opción de los beneficiarios (art. 8º).

De tal forma, se ha concentrado así en un solo ente la totalidad de los campos de acción en salud en materia de contralor, mientras que se ha suprimido de su esfera de competencia la distribución de fondos entre las obras sociales (misión que antes cumplía la ANSSal), independizando así las tareas de contralor de las de financiación.

La organización institucional Las obras sociales se han venido organizando institucionalmente según la

fuente que las originara y los resultados alcanzados por la aplicación del criterio de segmentación profesional de condición rígida, que ya ha sido objeto de tratamiento más arriba.



Los distintos tipos de obras sociales comprendidos en la legislación han sido individualizados por el art. 1º de la Ley 23.660, complementado por el artículo 14 de la misma Ley y por los artículos 15 y 16 de la Ley 23.661, conforme se detalla:

1°) obras sociales sindicales de las asociaciones gremiales de trabajadores con personería gremial, signatarias de convenios colectivos de trabajo (inc. a);

2°) institutos de administración mixta, obras sociales, reparticiones u organismos que, teniendo como fines los establecidos por la Ley 23.660, hayan sido creados por Leyes de la Nación (inc. b);

3°) obras sociales de la Administración central del Estado nacional, sus organismos autárquicos y descentralizados (inc. c);

4°) obras sociales de las empresas y sociedades del Estado (inc. d);

5°) obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones profesionales empresarias (inc. e);

6°) obras sociales constituidas por convenios con empresas públicas o privadas y las que fueron originadas a partir de la vigencia del art. 2º, inc. g, apart. 4, de la Ley 21.476 (inc. f);

7°) obras sociales del personal civil y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo ámbito, cuando adhieran al sistema en los términos reglamentarios (inc. g);

8°) toda otra entidad creada o a crearse que, no encuadrándose en la enumeración precedente, tenga como fin lo establecido por la presente Ley (inc. h);

9°) asociaciones de obras sociales, esto es, aquellas que se constituyan a partir de obras sociales que abarquen beneficiarios residentes en el ámbito de funcionamiento de la asociación e integren sus recursos a fin de otorgar las prestaciones médico-asistenciales correspondientes (art. 14, Ley 23.660);

10°) otras obras sociales que, a partir de la sanción de la Ley 23.661, hayan adherido o adhieran al SNSS (art. 15, Ley 23.661), y

11°) entidades mutuales que se adhieran mediante convenios suscriptos con la Secretaría de Salud de la Nación y que se inscriban en el Registro Nacional de Agentes del Seguro.

Todos ellos, en su carácter de agentes naturales del seguro de salud, conforman el universo sujeto a la fiscalización de la SSSal, por tener como objetivo fundamental proveer al otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas.

Destino de los recursos

Destino de los recursos (art. 5° Ley N° 23.660) Las obras sociales deberán destinar como mínimo el ochenta por ciento (80%) de sus recursos brutos, deducidos los aportes al Fondo Solidario de Redistribución creado en jurisdicción de la ANSSAL (Actualmente la Superintendencia de Salud), a la



prestación de los servicios de atención de la salud establecidos por el seguro, a sus beneficiarios.

En tanto que las obras sociales que recauden centralizadamente deberán remitir mensualmente el setenta por ciento (70%) de lo recaudado en cada jurisdicción para atender las necesidades de salud de sus beneficiarios residentes en la misma jurisdicción. Asimismo asegurarán en sus estatutos mecanismos de redistribución regional solidaria que asegure el acceso de sus beneficiarios a los servicios de salud sin discriminaciones de ningún tipo.

Registro de obras sociales Las obras sociales comprendidas en el régimen de la presente Ley, como

agentes del Seguro de Salud, deberán inscribirse en el registro que funcionará en el ámbito de la ANSSAL (actualmente la Superintendencia de Servicios de Salud) y en las condiciones que establezca la Ley del Sistema Nacional del Seguro de Salud y su decreto reglamentario.

El cumplimiento de este requisito será condición necesaria para aplicar los fondos percibidos con destino a las prestaciones de salud.

Beneficiarios Quedan obligatoriamente incluidos en calidad de beneficiarios de las obras

sociales:

• Los trabajadores que presten servicios en relación de dependencia, sea en el ámbito privado o en el sector público del Poder Ejecutivo o en sus organismos autárquicos y descentralizados; en empresas y sociedades del Estado, en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y en el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur; (Inciso sustituido por Art. 2° de la Ley N° 23.890 B.O. 30/10/1990).

• Los jubilados y pensionados nacionales.

• Los beneficiarios de prestaciones no contributivas nacionales.

Conforme se establece en el artículo 9° de la Ley también quedan también incluidos en calidad de beneficiarios:

• Los grupos familiares primarios de las categorías indicadas en el apartado a) anterior. Se entiende por grupo familiar primario el integrado por el cónyuge del afiliado titular, los hijos solteros hasta los veintiún años, no emancipados por habilitación de edad o ejercicio de actividad profesional, comercial o laboral, los hijos solteros mayores de veintiún años y hasta los veinticinco años inclusive, que estén a exclusivo cargo del afiliado titular que cursen estudios regulares oficialmente reconocidos por la autoridad pertinente, los hijos incapacitados y a cargo del afiliado titular, mayores de veintiún años; los hijos del cónyuge; los menores cuya guarda y tutela haya sido acordada por autoridad judicial o administrativa, que reúnan los requisitos establecidos en este inciso;



• Las personas que convivan con el afiliado titular y reciban del mismo ostensible trato familiar, según la acreditación que determine la reglamentación.

El organismo de aplicación podrá autorizar, con los requisitos que ella establezca, la inclusión como beneficiarios, de otros ascendientes o descendientes por consanguinidad del beneficiario titular y que se encuentren a su cargo, en cuyo caso se fija un aporte adicional del uno y medio por ciento (1.5%) por cada una de las personas que se incluyan.

En el marco de lo dispuesto en las Leyes 24977 modificada por la 25865 y en la 26063, tanto los pequeños contribuyentes del régimen simplificado como los empleados del servicio doméstico son también beneficiarios de las prestaciones de las obras sociales, en cuanto cumplan con los requisitos de Ley.

Cese del carácter de afiliado El carácter de beneficiario otorgado en el inciso a) del artículo 8 y en los

incisos a) y b) del artículo 9 de esta Ley subsistirá mientras se mantenga el contrato de trabajo o la relación de empleo público y el trabajador o empleado reciba remuneración del empleador, con las siguientes salvedades:

• En caso de extinción del contrato de trabajo, los trabajadores que se hubieran desempeñado en forma continuada durante más de tres (3) meses mantendrán su calidad de beneficiarios durante un período de tres (3) meses, contados de su distracto, sin obligación de efectuar aportes;

• En caso de interrupción del trabajo por causa de accidente o enfermedad inculpable, el trabajador mantendrá su calidad de beneficiario durante el plazo de conservación del empleo sin percepción de remuneración, sin obligación de efectuar aportes;

• En caso de suspensión del trabajador sin goce de remuneración, éste mantendrá su carácter de beneficiario durante un período de tres (3) meses. Si la suspensión se prolongare más allá de dicho plazo, podrá optar por continuar manteniendo ese carácter, cumpliendo con las obligaciones del aporte a su cargo y de la contribución a cargo del empleador;

• En caso de licencia sin goce de remuneración por razones particulares del trabajador, éste podrá optar por mantener durante el lapso de la licencia la calidad de beneficiario cumpliendo con las obligaciones de aportes a su cargo y contribución a cargo del empleador;

• Los trabajadores de temporada podrán optar por mantener el carácter de beneficiarios durante el período de inactividad y mientras subsista el contrato de trabajo cumpliendo durante ese período con las obligaciones del aporte a su cargo y de la contribución a cargo del empleador que establece la presente Ley. Este derecho cesará a partir del momento en que, en razón de otro contrato de trabajo, pasen a ser beneficiarios titulares en los términos previstos en el artículo 8 inciso a) de la presente Ley;



• La mujer que quedare en situación de excedencia podrá optar por mantener su calidad de beneficiaria durante el período de la misma, cumpliendo con las obligaciones del aporte a su cargo y de la contribución a cargo del empleador que establece la presente Ley;

• En caso de muerte del trabajador, los integrantes de su grupo familiar primario mantendrán el carácter de beneficiarios, por el plazo y en las condiciones del inciso a) de este artículo. Una vez vencido dicho plazo podrán optar por continuar en ese carácter, cumpliendo con los aportes y contribuciones que hubieren correspondido al beneficiario titular. Este derecho cesará a partir del momento en que por cualquier circunstancia adquieran la calidad de beneficiarios titulares prevista en esta Ley.

En los supuestos de los incisos precedentes, el mantenimiento de la calidad de beneficiario del trabajador en relación de dependencia se extiende a su respectivo grupo familiar primario.

Derecho de opción. Desregulación El derecho de libre elección de la Obra Social por parte de los trabajadores

dependientes se encuentra originariamente prevista en el Decreto N° 9/93. Este decreto, a su vez, es complementado por el Decreto N ° 504/98. Entre ambos cuerpos normativos se establecen los requisitos y condiciones que debe observar el dependientes para elegir la obra social y efectuar su opción de cambio por otra de la comprendidas en la Ley N 23.660, con las limitaciones impuestas por las citadas normas.

Al respecto es de señalar que, entre otros aspectos tenidos en consideración, para el dictado del Decreto N° 9/93, en uno de sus considerandos se expresa. “Que la libertad para elegir la obra social contribuirá a la eficiencia del sistema de obras sociales por el clima de mayor competencia que se derivará de esta situación, que implica incorporar un novedoso mecanismo de control sobre la administración de los recursos a cargo de los propios beneficiarios.”

La opción de cambio sólo podrá ser ejercida por aquellos afiliados titulares de las Obras Sociales indicadas en los incisos a), c), d), f) y h) del artículo 1º de la Ley Nº 23.660, dentro de las comprendidas en los incisos a), b), c), d) y h) de la norma citada.

La opción de cambio podrá ejercerse sólo una vez al año durante todo el año calendario y se hará efectiva a partir del primer día del tercer mes posterior a la presentación de la solicitud.

La opción a la que hace mención el artículo primero deberá ejercerse en forma personal ante la Obra Social elegida, la que deberá enviar semanalmente los formularios y la nómina de las opciones recibidas, en soporte magnético, a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD, la que a su vez lo comunicará:

• a la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL para su procesamiento y actualización del padrón de beneficiarios;

• a la Obra Social de origen;

• a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS,



La solicitud de opción de cambio se efectuará mediante formularios numerados cuyo texto será aprobado por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD y será registrada en la Obra Social en un libro especial rubricado por la Autoridad de Aplicación.

Las Obras Sociales deberán brindar la más amplia información a los beneficiarios y entregar una cartilla que contenga los planes y programas de cobertura, bajo constancia.

Cuando ambos cónyuges fueran afiliados titulares y no se encuentre alguno de ellos en las inhabilidades previstas en los artículos 10 y 13 del presente decreto, podrán unificar sus aportes en una misma Obra Social.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS arbitrará las medidas necesarias a fin de que, cuando se efectivice el cambio, se transfiera automáticamente a la Obra Social elegida el total de los aportes que correspondan.

El afiliado que ejerza su derecho de opción deberá hacerlo con todos los beneficiarios comprendidos en el artículo 9º de la Ley Nº 23.660 y en las condiciones establecidas en el mismo.

Los jubilados y pensionados sólo podrán elegir entre el INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) y las Obras Sociales inscritas en el Registro creado por el artículo 10 del Decreto Nº 292 del 14 de agosto de 1995. En este último caso el INSSJP abonará a la Obra Social los valores de cápita establecidos en el mencionado Decreto.

La Obra Social receptora no tendrá obligación de dar al afiliado proveniente de otra Obra Social más cobertura que el PROGRAMA MEDICO OBLIGATORIO (PMO), aun cuando la cobertura para sus afiliados originarios fuere mayor. En este último caso los nuevos afiliados podrán optar por pagar un suplemento determinado por la Obra Social elegida para equiparar su plan prestacional con el de los afiliados de origen.

Teniendo en cuenta que la Obra Social no podrá establecer carencias ni preexistencias ni ningún tipo de examen que condicionen la admisión, la cobertura del afiliado que hubiera hecho uso de la opción de cambio, en caso de estar e n tratamiento o padecer afecciones crónicas preexistentes, estará durante NUEVE (9) meses a cargo de la Obra Social de origen, a la cual la Obra Social receptora le facturará las prestaciones efectuadas. La SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD reglamentará las patologías por las que deberá responder la Obra Social de origen, así como los aranceles que habrán de establecerse y tomará las medidas necesarias para que se provea al pago de las mismas.

Los afiliados que hubieren cambiado de Obra Social deberán permanecer como mínimo UN (1) año en ella y, vencido ese plazo, podrán volver a ejercer esa opción.

La SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD, en su calidad de Autoridad de Aplicación, dictará las normas aclaratorias y complementarias que resulten necesarias para la implementación del presente.



Prestaciones

• El Programa Médico Obligatorio (PMO)

La existencia de una serie determinada de prestaciones de cobertura obligatoria por parte de todos los agentes del sistema de salud se ha convertido en una nota característica de ese sistema.

Efectivamente, en su momento la Ley 23.661 mencionó en su artículo 24 que las pautas de distribución automática de los recursos del fondo solidario de redistribución se fijaban “con el propósito de equiparar niveles de cobertura obligatoria”, siendo definido como PMO por el decreto 492/95, que reconocía, en su art. 1º, el derecho de los beneficiarios de recibir las prestaciones médicas asistenciales según programa a establecer por el Ministerio de Salud y Acción Social.

Como consecuencia, el citado Ministerio dictó la resolución general 247/96, que contiene el aludido PMO, la que resultó complementada por la Ley 24.455, que dispuso la obligación de incorporar la cobertura para tratamientos de las personas afectadas por el virus de inmunodeficiencia adquirida y para las que dependieran física o psíquicamente del uso de estupefacientes.

En noviembre de 2000, el Ministerio de Salud dictó la Resolución N° 939, mediante la cual aprobó un nuevo PMO, con catálogo de prestaciones y guía de orientación para el diagnóstico y tratamiento de los motivos de consulta prevalentes en la atención primaria de la salud. Esta nueva normativa pretende enfatizar la instauración de los hábitos de prevención, coordinando programas preventivos, evitando la innecesaria multiplicación del gasto y potenciando el accionar del médico de familia.

Este programa, que opera como una cobertura mínima garantizada fue, en principio, dispuesto obligatoriamente para los agentes naturales del sistema de salud, hasta que por Ley 24.754 se extendió a las entidades de medicina prepaga, alcanzando así, en la práctica, a todos los prestadores de los servicios de atención médica.

Esta igualación de cobertura obligatoria es un condicionante necesario para que el régimen de libre elección del prestador pueda operar, ya que quienes opten por un agente del sistema distinto del de origen tienen la certeza de que el traspaso no produce modificaciones en su situación de cobertura mínima.

• Prestaciones de los monotributistas y empleados del servicio doméstico

Al respecto, cabe señalar que la Ley 25.865 (que sustituyera los preceptos de la Ley 24.977) atribuye en forma directa a los pequeños contribuyentes que adhieran a su régimen las prestaciones previstas en el Sistema Nacional del Seguro de Salud de las Leyes 23.660 y 23.661 y, en el caso de aquellos que ejercieran la opción correspondiente, también alcanza ese beneficio a su grupo familiar primario.

Para recibir esta cobertura, el pequeño contribuyente podrá elegir la obra social que le dará las prestaciones, sin que tenga la limitación de hacerlo entre las que son de carácter sindical o de similar conformación –limitación vigente para los dependientes, jubilados y pensionados y beneficiarios de prestaciones no



contributivas nacionales, por disposición del dec. 504/98, como se analizara más arriba–, por haber observado el Poder Ejecutivo la disposición que contenía a tal respecto el texto sancionado por el Congreso por no considerar conveniente, sin mayores aclaraciones, disponer en este caso tal restricción.

Respecto de los empleados del servicio doméstico, el régimen especial estatuido por Ley 26063 remite – en cuanto a la cobertura de salud- a lo dispuesto en los incisos d) y e) del artículo 43 del anexo de la Ley 24977 modificada por la 25865, por lo que la cobertura de salud es la misma que la que le corresponde a los monotributistas.

Esta situación no ha variado con la vigencia de la reforma al régimen del monotributo establecido por la Ley 26565.

Financiamiento del sistema

Cotizaciones con destino al sistema nacional del seguro de salud

• Trabajadores dependientes

Las alícuotas de las contribuciones patronales al sistema fueron objeto de sucesivos incrementos a partir de 1971 (Ley 18.980), hasta que en 1995 (Decreto 492) se las redujo en un punto porcentual (de 6 a 5 %), situación que ha subsistido hasta el año 2002 en que se reestableció el 6%.

Por su parte, los aportes personales recibieron incrementos en 1975 (Ley 21.216) y con la eliminación en 1980 (Ley 22.269) de la diferencia existente en el aporte entre los trabajadores que contaban o no con grupo familiar primario, se los mantuvo desde entonces sin variantes en el 3% de la remuneración.

• Monotributistas y trabajadores del servicio doméstico

El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo) y el Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico, en su actual conformación, contemplan una cobertura de salud para sus afiliados en los siguientes términos: Monotributistas

La temática contributiva está prevista en el artículo 39 del Anexo de la Ley 24.977, texto sustituido por la Ley 26.565 y sus modificatorias, y la prestacional en el artículo 42 de la misma norma, los que en su parte pertinente rezan:

Articulo 39. Cotizaciones Fijas...

a) Aporte de pesos $ 70.- con destino al Sistema Nacional de Seguro de Salud instituido por las Leyes 23.660 y 23.661 y sus modificatorias, de los cuales un 10% se destinará al Fondo Solidario de Redistribución establecido por el artículo 22 de la Ley 23.661 y sus modificatorias.

b) Aporte adicional de $ 70.-, a elección del contribuyente por la incorporación de cada integrante del grupo familiar primario, destinándose un



10% de dicho aporte adicional al Fondo Solidario de Redistribución establecido por el artículo 22 de la Ley 23.661 y sus modificatorias.

Artículo 42 Prestaciones

Las prestaciones del SUSS correspondientes a los pequeños contribuyentes adheridos al Régimen Simplificado, serán las siguientes:

a) Las prestaciones previstas en el Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por las Leyes 23660 y 23661 y sus modificatorias para el pequeño contribuyente y en el caso que este ejerza la opción del inciso c) del artículo 39 para su grupo familiar primario. El pequeño contribuyente podrá elegir la obra social que le efectúe las prestaciones, desde su inscripción en el régimen simplificado. El Poder Ejecutivo nacional dispondrá como requisito para el goce de las prestaciones previstas en este inciso que el pequeño contribuyente haya ingresado un mínimo determinado de meses de los aportes indicados en el inciso b) y en su caso el c) del artículo 39 durante un periodo anterior a la fecha en que corresponda otorgar la cobertura.

b) Cobertura médico asistencial por parte del INSSJP en los términos de la Ley 19032 y sus modificatorias al adquirir la condición de jubilado o pensionado.

Para acceder a las prestaciones establecidas en los apartados a) y b) anteriores, el contribuyente deberá estar al día con los aportes al régimen simplificado. El agente del seguro de salud podrá disponer la desafiliación del monotributista ante la falta de pago de 3 aportes mensuales corridos o de 5 alternados.

• Trabajadores del Servicio Doméstico

En su actual conformación, en lo relativo a la cobertura de salud, el régimen especial de seguridad social para empleados del servicio doméstico no es igual a la vigente para monotributistas, en lo relativo a las cotizaciones

La normativa que lo determina es el artículo 17 de la Ley 26.063, sustituida por el artículo 2° de la Ley N° 26.565 que indica: “El Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico, instituido por el Título XVIII de la Ley 25.239, en lo atinente a los beneficios del Sistema Nacional del Seguro de Salud, establecido por las Leyes 23.660 y 23.661, y sus respectivas modificaciones, se sujetará a las previsiones del inciso c) del artículo 42 del Anexo de la Ley 24.977, sus modificaciones y complementarias —Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS)—.

Para acceder a los beneficios indicados precedentemente, los trabajadores del servicio doméstico deberán completar los aportes efectivamente ingresados de conformidad con lo establecido por el artículo 3º del mencionado régimen especial, hasta alcanzar:

a) Un aporte de pesos cuarenta y seis con setenta y cinco centavos ($ 46,75) —con destino al Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por las Leyes 23.660 y 23.661 y sus respectivas modificaciones— y, de corresponder,

b) Un aporte adicional de pesos treinta y nueve ($ 39), a opción del contribuyente —con destino al Régimen Nacional de Obras Sociales instituido por la Ley 23.660 y sus modificaciones—, por la incorporación de cada integrante de su grupo familiar primario.



Un diez por ciento (10%) de los aportes indicados en los incisos a) y b) precedentes, se destinará al Fondo Solidario de Redistribución establecido por el artículo 22 de la Ley 23.661 y sus modificaciones.

Facúltase a los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Salud a disponer, mediante resolución conjunta, los mecanismos de ajuste de las cotizaciones fijadas en dichos incisos”

Recursos del fondo solidario de redistribución

Trabajadores dependientes De los recursos generados por las cotizaciones correspondientes a

trabajadores dependientes, un 15% en el caso de las obras sociales de personal de dirección o un 10% en las sindicales, se derivan, a través de la SSSAL, al Fondo Solidario de Redistribución, cuyo producido debe destinarse, mayoritariamente, a subsidiar a las obras sociales que perciban menores ingresos promedio por beneficiario obligado, con el propósito de equiparar niveles de cobertura obligatorios.

En la actualidad cuando las remuneraciones brutas mensuales del personal contratado superan los $2.400, la obra social que recibe las cotizaciones debe destinar a aquel fondo el 15 % de la suma de la contribución del empleador y de los aportes del trabajador, quedando para los casos de remuneraciones menores la anterior alícuota del 10 %. Cuando se tratare de obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empresarios la alícuota es del 20 % sobre igual base.

Monotributistas y trabajadores del servicio domestico

Como se indicara precedentemente, el 10% de las cotizaciones de monotributistas y empleados del servicio doméstico se destina al financiamiento del Fondo Solidario de Redistribución.

Fondo Solidario de Redistribución (FSR) Este Fondo, conformado según lo indicado en el punto precedente se destina

a financiar el SUBISIDIO AUTOMÁTICO NOMINATIVO DE OBRAS SOCIALES, las prestaciones de la ADMINISTRACION DE PROGRAMAS ESPECIALES y los gastos operativos de la Superintendencia de Seguro de Salud

Subsidio automático nominativo de obras sociales (SANO)

En cuanto a este fondo, es de recordar que el objetivo perseguido con su creación fue variando con la legislación. Así, mientras que la Ley 18.610 ponía



énfasis en el crecimiento o mejora de la capacidad instalada de las obras sociales, aunque sin dejar de mencionar la asistencia financiera, la Ley 23.661 puso de relieve una nota más clara de solidaridad efectiva –sobre todo con las modificaciones que le introdujeran posteriores normativas–, dado el destino que previera para estos fondos.

Efectivamente, el artículo 24 de esta última Ley ha establecido que, luego de atender los gastos administrativos de la ANSSal, bajo cuya administración funcionaba este fondo (que no podían exceder del 5 % de sus recursos, o eventualmente del 6 %, de mediar decreto especial que así lo dispusiera), el 70 % debía destinarse a su distribución automática entre las obras sociales a fin de subsidiar a las que percibieran menores ingresos promedio por beneficiario obligado, con el propósito de equiparar niveles de cobertura obligatorios. El 30 % restante era destinado al apoyo financiero de los agentes del seguro de salud, en calidad de préstamos, subsidios y subvenciones, de acuerdo también con lo que aquel organismo reglamentara.

No obstante, la dificultad del organismo en contar con un sistema de registración eficaz, sumada a los inconvenientes propios de las bases de datos de las obras sociales, conspiró contra una distribución racional de los fondos

En punto a la normativa aplicable, cabe recordar como antecedentes inmediatos que los decretos. 292 y 492 ya citados, ambos de 1995, establecieron un sistema automático de distribución a fin de completar los aportes y contribuciones de aquellos titulares cuya cotización mensual no alcanzara un monto determinado, lo que ha permitido aplicar una mayor equidad en el tratamiento de las obras sociales en cuanto a distribución de estos fondos.

En la actualidad rige el decreto 1901 publicado el 20/12/06, cuyos aspectos más destacados son los siguientes:

Sin perjuicio de seguir manteniendo el criterio de distribución automática del subsidio, se establece un nuevo procedimiento para la asignación del Fondo Solidario de Redistribución, aplicando un mecanismo denominado de Distribución por Ajuste de Riesgo.

En tal sentido, se sustituye el artículo 24 del Anexo II del Decreto 576/93, disponiéndose que:

- los beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud declarados en el SIPA tendrán derecho a la distribución por ajuste de riesgo de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución en caso que los titulares de la afiliación pertenezcan al 40% de titulares de menor contribución por grupo familiar. La nómina de titulares de afiliación será suministrada por AFIP.

- los recursos se distribuirán en base a cada individuo integrante de un grupo familiar encabezado por un titular cotizante de manera tal que los recursos por individuo sean distribuidos respetando la proporcionalidad definida en la matriz de ajuste por riesgo por individuo que se aprueba, por el que se busca garantizar mínimos crecientes en razón de la edad.

Dicha matriz de ajuste por riesgo responde a los montos que se consignan en la siguiente tabla (actualizados según Res MS 1765/08):



Grupos de edad Valor asignado en pesos

masculino femenino 0 a 14 28 28 15 a 49 44 52 50 a 64 52 52 65 en adelante 114,50 114,50

• Cuando los aportes y contribuciones correspondientes a cada trabajador titular sean insuficientes para cubrir la contribución total ajustada por riesgo por individuo del grupo familiar, el FSR integrará la diferencia en forma automática,

• Dispone asimismo que el Ministerio de Salud, a través de la SSS, deberá establecer los procedimientos para la aplicación del presente.

Administración de programas especiales (APE) El Poder Ejecutivo dispuso en el año 1996, a través del Decreto 1615/96, la

transformación de los organismos oficiales de coordinación y conducción del Sistema de Obras Sociales. De tal forma, se fusionaron el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS) y la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), dando lugar a la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSAL), como ente controlador y regulador.

El artículo 10 del Decreto mencionado precedentemente extrajo de la SSAL la competencia relativa a la atención de los Programas Especiales, creando la Dirección de Programas Especiales, la que, por Decreto 651/97 fue puesta bajo la supervisión directa de la Subsecretaria de Regulación y Fiscalización del Ministerio de Salud.

Posteriormente, el Decreto 53/98, subrayando la necesidad de desplazar del sistema central de administración a la Dirección de Programas Especiales para permitirle un funcionamiento más eficaz, creó la Administración de Programas Especiales como un organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional dentro de la jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social - Secretaría de Política y Regulación de Salud - Subsecretaría de Regulación y Fiscalización, con personalidad jurídica propia y con un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera.

Su principal objetivo es la implementación y administración de los recursos afectados al apoyo financiero de las prestaciones y patologías de altos costos y baja incidencia y las patologías crónicas de cobertura prolongada relativas a los planes y programas de salud destinados a los beneficiarios del Seguro de Salud, conforme a la Ley 23.661.

Fundamentalmente, la función de la mencionada Administración consiste en realizar una compensación económica dentro del sistema, con aportes provenientes de sus mismos integrantes, que atienda tanto a patologías de alto impacto económico como aquellas crónicas que demandan una cobertura muy prolongada en el tiempo, aún cuando su costo unitario no necesariamente sea muy elevado, siendo cualquiera de estas situaciones de urgente y continua resolución.



Prestaciones del INSSJP (PAMI) El INSSJP fue creado en 1971 por la Ley 19.032 con el objeto de brindar

cobertura médico-asistencial, por sí o por terceros, a jubilados y pensionados del régimen nacional de previsión y su grupo familiar primario.

Corresponde señalar que el nombre oficial, a saber Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados ha sido en los hechos sustituido por la sigla PAMI, a saber Programa de Asistencia Médica Integral. Este Programa, que fue instaurado en los primeros años del Instituto, se ha instalado firmemente en el conocimiento popular, al punto de reemplazar la denominación original de la institución.

El INSSJP es un ente público no estatal de administración mixta, en cuya conducción -según composición establecida por la Ley 23.660- convergen un presidente y doce directores, de los cuales seis son representantes del Gobierno, cuatro de los beneficiarios y dos de los trabajadores activos.

El universo de destinatarios primigenios (jubilados y pensionados) fue luego ampliado mediante el dictado de normas legales que fueron incorporando al Instituto a los beneficiarios de pensiones graciables otorgadas por el Poder Legislativo, a personas mayores de ´70 años sin obra social ni recursos propios, a ex-combatientes de Malvinas, y a madres con más de siete hijos

De cualquier manera, como consecuencia de una creciente presencia estatal para el financiamiento de las prestaciones médicas y asistenciales del Instituto y la consiguiente previsión de partidas con tal destino en el Presupuesto de la Administración Nacional, ha sido una constante durante largo tiempo que la conducción de esta obra social se haya encontrado bajo intervenciones dispuestas por el Poder Ejecutivo nacional en forma casi permanente, situación que no es del objeto de este desarrollo.

Como característica general del Instituto cabe reconocerle la que es propia de toda obra social, esto es, el de administrador de un servicio para cuya prestación -salvo limitadísimas excepciones- contrata los servicios de terceros, sean ellos prestadores privados o bien hospitales públicos.

Sus servicios no se limitan a la atención médica, contando, además, con variados programas sociales (internación geriátrica, subsidios para comedores comunitarios, recreación, turismo, servicio de sepelio).

Su ámbito de actuación abarca todo el país y sus afiliados superan largamente los cuatro millones, lo que lo convierte en la obra social con mayor cantidad de beneficiarios.

En lo que respecta al alcance de la desregulación, cabe recordar que por el Decreto 1140/2000 el Instituto ha sido excluido como agente elegible.

Ello no significa que no exista posibilidad de elección de parte de sus beneficiarios, aunque limitada a los agentes del sistema nacional del seguro de salud que se hallaren inscriptas en el registro especial creado al efecto por el Decreto 292/95, los que, por disposición del Decreto 492/95, deben especificar si reciben solamente a los jubilados y pensionados de origen o a los provenientes de cualquier otro agente de dicho sistema. Como consecuencia de ello, algunas obras sociales sindicales prestan esta cobertura a sus propios jubilados.



Financiamiento del INSSIP Cabe señalar que la Ley 25565 ha establecido el incremento en un punto

porcentual de la alícuota de contribución patronal al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI), modificando así la proporcionalidad surgida como consecuencia de las modificaciones sancionadas en 2001 (decreto 814 y Ley 25.453), con las que se derogaron en forma casi total las exenciones o reducciones de las alícuotas aplicables a las contribuciones patronales de diversos sistemas de la seguridad social, unificándolas en las alícuotas del 20 % para empresas de servicios y del 16 % para los restantes empleadores. En su consecuencia, la contribución patronal al PAMI -integrante de aquélla- pasó, en el primer grupo, del 0,62% al 1,62% y en el segundo grupo, del 0,50% al 1,50%.

Por su parte la Ley 19032 establece un aporte de los trabajadores dependientes del 3% con destino al INSSJP.

Respecto de los trabajadores autónomos del total de 32% de las cotizaciones sobre la renta imponible, 5 puntos porcentuales corresponden al financiamiento del INSSJP

También los jubilados y pensionados cotizan sobre sus haberes provisionales con destino al precitado Instituto.



Capítulo V: Subsistema de la seguridad social, riesgos del trabajo

Consideraciones generales El primer sistema regulatorio de la contingencia social laboral

correspondiente a los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se instituyó en nuestro país estableciendo un tipo de aseguramiento que desde el punto de vista doctrinario se califica como privado y voluntario. Con el correr del tiempo se dictó la Ley 17.418, por la que aquel dejó de funcionar como un seguro de personas y comenzó a operar a través de un seguro de responsabilidad civil, mientras que la Ley 18.913 le introdujo una acción directa en contra del asegurador. Después, la Ley 23.643 de 1988 deja sin efecto la citación en garantía del asegurador, establecida en la Ley de Seguros.

La Ley 24.557 de octubre de 1995, llamada de Riesgos de Trabajo, modificó profundamente el sistema, y si bien su intención, fue acentuar la faz de prevención –cuando las normas anteriores habían privilegiado la de reparación de daños ocurridos– y asegurar automaticidad en el goce de prestaciones dinerarias y no dinerarias razonables ante el acaecimiento del siniestro, en los hechos no se ha venido cumpliendo con tal propósito a cabalidad por lo que la precitada Ley ha sido fuertemente cuestionada y declarada inconstitucional en varios pronunciamientos de la CSJN.

Antecedentes normativos El primer sistema regulatorio de esta contingencia social en el terreno de lo

laboral, específicamente en cuanto correspondía a los accidentes del trabajo y a las enfermedades profesionales, apareció en nuestro país en 1915, con el dictado de la Ley 9688.

Entre sus preceptos se establecía un tipo de aseguramiento de contingencias laborales que, desde el punto de vista normativo, cabe calificar como voluntario y sustitutivo. En efecto, este funcionaba como facultad dada a los empleadores de sustituir su obligación de reparar las consecuencias generadas por el siniestro laboral, a través de la contratación de un seguro que se constituía a favor de sus dependientes en compañías debidamente autorizadas por el Estado, estableciéndose como condición que las indemnizaciones y prestaciones no fueran inferiores a las que la Ley pautaba.

Se trataba, en esencia, de un régimen de seguro privado en el que no obstante que la regulación específica lo diferenciaba del régimen general del seguro comercial, sucesivas modificaciones y, sobre todo, las introducidas por la Ley 20.091, llegaron a admitir –lo que no permitía el texto original de la Ley – la oponibilidad al trabajador o a sus derechohabientes de las cláusulas convencionales de limitación de la responsabilidad del asegurador o de caducidad de la póliza por falta de pago de la prima o por incumplimiento de



alguna de las cláusulas contractuales, como la permanente actualización del listado del personal cubierto. De cualquier manera, introducía la novedad de autorizar al trabajador damnificado o sus derechohabientes a reclamar la reparación del daño sufrido, en forma indistinta, al empleador o al asegurador, pudiendo hacerlo también conjuntamente.

Existían otras características de la normativa primigenia y sus posteriores modificaciones, que cabe resaltar:

• se apartaba del régimen civil de responsabilidad con su exigencia de difíciles cargas probatorias para el reclamante, implantando un sistema propio para los siniestros laborales por el cual el trabajador quedaba relevado de demostrar la conducta antijurídica del empleador, mientras que se reducían las eximentes de responsabilidad patronal y se cuantificaba el monto de la reparación del daño prescindiendo de la magnitud de los perjuicios realmente sufridos mediante tarifación determinada de antemano según fórmula basada en tres parámetros objetivos, el salario percibido al tiempo del siniestro, el grado de la incapacidad resultante y –a partir de la modificación introducida por la Ley 23.463– la edad del trabajado damnificado;

• el resarcimiento y la asunción del costo de las prestaciones respecto de las contingencias derivadas del trabajo era una obligación del empleador con relación a sus dependientes. Solamente en caso de insolvencia del empleador el sistema establecía respuestas de otros entes estatales (cajas de garantías, fondo de garantías) que administraban recursos provenientes de diversas fuentes (multas por incumplimiento de la Ley, aporte del 1,5 % sobre las indemnizaciones depositadas por empleadores o aseguradoras, entre otras). Esta era, en realidad, como bien se ha destacado,

• el costo pecuniario de las consecuencias del siniestro laboral se limitó sobre la base de fórmulas preestablecidas. Tal, por ejemplo, los 1.000 salarios percibidos por la víctima, que se tomaba como valor de la vida o de la incapacidad total y permanente, importe que podía incrementarse, en el último supuesto, en caso de que la minusvalía hiciera necesaria la asistencia constante de una tercera persona. A este sistema de limitaciones tarifarias se agregaba el de la fijación de un tope máximo para cualquier supuesto indemnizable, que operaba en cantidades de dinero, en módulos de salario mínimo, vital y móvil, o en límites discrecional y arbitrariamente fijados por la Ley. Y en todo ello comenzó a tener aplicación, por imperio de la ya citada Ley 23.463, la edad de la víctima en el momento del siniestro, como índice corrector de la indemnización. La continuidad de los montos así resultantes durante muchos años, en medio de fuertes procesos inflacionarios, llevó a una notoria distorsión de los valores en juego, lo que impidió que el sistema reparatorio respondiera con justicia ante el daño sufrido.

Por otra parte, para la tutela del crédito del trabajador damnificado o sus derechohabientes, esta legislación implementó tres mecanismos:

• la irrenunciabilidad del derecho, prohibiéndose expresamente su cesión, embargo o renuncia, aunque por Ley 24.028 se llegó a admitir los acuerdos conciliatorios o transaccionales;



• la exigencia de depósito en sede administrativa o judicial de la indemnización correspondiente, estableciendo la ineficacia cancelatoria del pago directo para evitar la comisión de fraudes, condición dejada sin efecto luego por la Ley citada en el apartado anterior, y

• la creación de un fondo de garantía, para evitar los efectos perjudiciales de la insolvencia patronal declarada.

A su vez, para el ejercicio de las acciones que permitieran alcanzar una reparación integral, se dispuso del derecho del trabajador a optar –en lugar de la acción especial de este régimen legal– por la acción de derecho común que entendiera le correspondía para casos de dolo o negligencia del patrón, acciones que eran excluyentes entre sí.

Cabe señalar que fue, precisamente, esta apertura a la reparación integral del daño la que desató una crisis del régimen indemnizatorio de estas contingencias laborales, con la aparición de la Ley 17.711, que modificó el texto del art. 1113 del Cód. Civil, estatuyendo que el dueño o guardián de cosas que producían daños debía demostrar que no hubo culpa de su parte para eximirse de responsabilidad, mientras que, si el daño sobreviniera del riesgo o vicio de la cosa, solamente podía eximirse de responsabilidad acreditando la culpa de la víctima o de un tercero por quien no debía responder; salvo que la cosa se hubiera utilizado contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, supuesto en el que dejaba de ser responsable.

Más allá de las controversias suscitadas por el alcance de esta disposición, en cuanto a si era solamente civilista o se extendía al ámbito del derecho de trabajo.

Ello llevó, a su vez, ante la imposibilidad de prever la ocurrencia de estos imprevistos por parte de los empleadores, a impedirles estimar con cierta precisión el costo total de la operación –sobre todo en actividades que encerraban ciertos riesgos –, situación que intentó mitigar la Ley 24.028 al disponer que en caso de ejercerse opción por el ejercicio de la acción civil, esta debía interponerse en sede civil y quedaba sujeta a la aplicación de los principios propios del derecho civil.

En materia de contingencias resarcibles, la Ley 9688 contemplaba originariamente dos grandes fenómenos: el del accidente de trabajo y el de las enfermedades profesionales.

El primero de ellos se asentó en la “teoría del riesgo profesional”, por la que el empleador que hace trabajar a sus dependientes en lugares que resultan insalubres o peligrosos por el empleo de maquinarias o elementos de trabajo, queda obligado, al exponerlo a riesgos especiales, a indemnizar los daños causados por el manejo de aquellas, como contrapartida del provecho económico que obtiene del trabajo. Por tal causa, la responsabilidad del empleador respecto de los perjuicios sufridos con motivo y en ejercicio de la ocupación en que se les emplea, resulta una presunción establecida por el artículo 1º de la Ley antes mencionada.

Esa doctrina resultó modificada, en 1940, por la Ley 12.631 que, al variar la relación entre el accidente y el trabajo, introdujo la responsabilidad patronal en los accidentes ocurridos “por el hecho y en ocasión del trabajo”, adoptando así la “teoría del riesgo de actividad”. En su virtud, la protección de los siniestros laborales se extendió a otras actividades no comprendidas originariamente, así como a áreas de trabajo que no necesariamente debían contar con la maquinaria



cuya manipulación generaba el riesgo que había querido proteger la concepción doctrinaria anterior. Se pasó así del principio de la causalidad directa entre accidente y trabajo al de ocasionalidad, lo que permitió, años después y luego de una constante jurisprudencia, la inclusión de los accidentes in itinere, esto es, los ocurridos en el trayecto de ida y vuelta entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo, siempre que el recorrido no hubiera sido interrumpido en interés del trabajador o por causa extraña al trabajo (Ley 15.448 de 1960).

En cuanto a las enfermedades profesionales, el texto de la Ley 9688 las definía, en su art. 22, como las afecciones causantes de incapacidad laboral o muerte que el trabajador contraía en ejercicio de su profesión u oficio, en la medida en que aquellos resultados fueran declarados efectos exclusivos del trabajo realizado por el damnificado o víctima durante el año anterior a su inhabilitación, en tanto estuviera la enfermedad taxativamente incluida en la enumeración que el Poder Ejecutivo efectuara en decretos dictados, previos los informes de las oficinas técnicas.

Ante las limitaciones que contenía el concepto legal, la jurisprudencia comenzó a admitir –en aplicación de la teoría del “riesgo profesional”–, como contingencia resarcible, a la denominada enfermedad-accidente, asimilándola al accidente de trabajo pese a carecer del carácter de súbito de este. De tal forma, se llegó a responsabilizar al empleador por los daños originados por enfermedades que, pese a no ser efecto exclusivo del trabajo realizado, se relacionaban en forma causal o con causal con el mismo, en cuanto la incapacidad fuera provocada o agravada por el trabajo, aun cuando este incidiera sobre una patología o predisposición previa, concepto que generara la llamada “teoría de la indiferencia de la concausa”.

Por otra parte, la Ley 18.912 eliminó la exigencia de que las enfermedades profesionales surgieran de una exhaustiva enumeración reglamentaria, quedando así la determinación de aquellas a criterio de la autoridad judicial sobre la base de la apreciación de cada caso concreto y su encuadramiento como contingencia resarcible. Más allá del avance que provenía de esa situación, la sujeción a criterios subjetivos y, por ende, impredecibles, provocó una lógica incertidumbre que incrementó la litigiosidad de este sistema.

Resulta necesario puntualizar que, a lo largo de este régimen antecedente, la prevención carecía de un espacio propio, por cuanto el objetivo de la legislación estuvo centrado en la reparación de las consecuencias del siniestro laboral una vez que este hubiera acaecido. De ahí que en el texto de la Ley 9688 no existía una sola mención relativa a la prevención de los siniestros y que apenas con la Ley 19.587 de 1972 apareció un régimen de seguridad e higiene del trabajo, cuyas disposiciones no recibieron una acogida especial por parte del mundo empresario, en muchos casos por considerarse altamente difíciles de implementar en nuestro país por aquel entonces.

Asimismo, la cobertura de este régimen no alcanzaba a la totalidad de los sectores de la población económicamente activa, como a los trabajadores autónomos y a los del servicio doméstico.

Esta situación culmina en 1991 con la sanción de la Ley 24.028, que tuvo como objetivo casi excluyente la disminución de los costos de los siniestros laborales al excluir expresamente los efectos de la teoría de la “indiferencia de la concausa”, acarreando así la obligación del trabajador de acreditar la relación de



causalidad entre el trabajo y las enfermedades; ello sin contar la regulación expresa del costo causídico con el definido propósito de acotarlo.

Evolución de la doctrina La problemática de la salud en función del trabajo fue la que dio lugar a la

primera manifestación orgánica normativa en materia de seguridad social en la historia, ya que esta no tuvo inicialmente como objetivo la protección de la pasividad, del fallecimiento o de la falta de empleo, sino dar respuesta puntual a necesidades derivadas de los riesgos biológicos en el trabajo. En ese sentido ya ha sido motivo de mención la creación en Alemania, en los años 1883 y 1884, de los seguros sociales de enfermedades y de accidentes del trabajo, de aplicación obligatoria.

De cualquier manera, el sistema de aseguramiento obligatorio de los riesgos no tuvo acogida plena, ya que el régimen francés prefirió inclinarse por poner en cabeza de los empleadores las consecuencias de los riesgos laborales, quedando la contratación de un seguro como meramente facultativa. En general, este sistema fue el que resultó acogido mayoritariamente por las legislaciones de la época, y en esas fuentes abrevó nuestra Ley 9688, primera manifestación normativa, a cuyos criterios más salientes se hiciera referencia en el punto anterior.

Ambos sistemas fueron los que enmarcaron los dos modelos de protección integral de los riesgos profesionales, el primero con una clara nota socializadora y el segundo con una definida concepción privatista.

En punto a evoluciones doctrinarias, corresponde señalar una primera etapa en la que primó la concepción que buscaba resolver la cuestión dentro de los criterios de asignación de culpa, tesitura en la que pocas veces ganaban las reales víctimas del siniestro laboral.

Esta vertiente, basada en la concepción civilista de la relación jurídica, fue cediendo paso a la idea de la responsabilidad objetiva como fundarte de la que cabía asignar a los empleadores. Se dice acertadamente que, si bien de esta forma se abría un amplio horizonte de despersonalización de la culpa, esta siguió estando presente aunque en otro estadio de la volición, ya que si bien el empleador no respondería por un hecho propio relacionado causalmente con el accidente, sí lo haría como consecuencia de “haber emprendido la aventura empresarial motorizando riesgos al valerse de máquinas, a sabiendas de su potencial donosidad para los trabajadores”

No cabe ignorar, de cualquier forma, que la teoría del “riesgo creado” tuvo como mérito destacable el de evitar las fuertes pérdidas que la víctima habría sufrido de mantenerse el sistema de la culpa.

De igual forma, y aun reconociendo que en todo accidente subyace un cierto grado de culpa propia en la víctima o damnificado, no dejaría de ser de escasa relevancia por aquella idea que introduce la teoría del “acostumbramiento profesional al riesgo”, que podrá llevar a cierta temeridad pero difícilmente a la culpabilidad plena.



No obstante, el planteo hasta aquí nos lleva a una visión economicista del problema, para responder la duda planteada desde sus orígenes en cuanto a quién le corresponde hacerse cargo del costo del siniestro y por qué causa.

Dentro de las argumentaciones de tipo económico, cobra cuerpo la idea de que el interés de la sociedad se relaciona con el llamado costo de oportunidad de los gastos a derivar en la prevención de accidentes, de forma tal de evitar que un exceso de prevención impida asignar gastos a otros fines más provechosos. De ahí que el deber de seguridad laboral con que debe acometer el empleador la actividad productiva no debe llevar a imponerle obligaciones innecesarias ni gastos insolventables, sino medidas razonables aconsejadas por las circunstancias de la actividad y de la tarea.

Los autores citados en la nota anterior se hacen eco de preguntas planteadas ante sentencias que endilgaban culpa por imprevisión a cualquier evento: “¿qué medios preventivos son exigibles: todos los imaginables, los máximos conocidos en el estado actual de la ciencia, los proporcionados a la capacidad económica del responsable, aquellos cuyo costo está compensado con el valor de los accidentes que se cree van a evitar?”

El sistema de riesgos del trabajo (Ley 24.557) La llamada Ley de Riesgos del Trabajo (LRT), sancionada en octubre de 1995,

modificó profundamente el régimen previamente vigente, sobre todo con el propósito –quizás más declarado que real- de acentuar la faz de prevención frente a la preparatoria.

Ha sido también, en cierta forma, una respuesta al programa de reformas legales que fueran enunciadas en el llamado Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, que se suscribiera en julio de 1994 entre el gobierno nacional y entidades gremiales y empresarias más representativas del país.

Con este cuerpo normativo se ha abordado una problemática vinculada con la ética del trabajo, desde el momento en que sus disposiciones tratan sobre la preservación de la vida, la integridad psicofísica y la salud de los trabajadores, así como su capacidad labor atiba.

En definitiva, se regula sobre contingencias de cuyo acontecer pueden derivarse consecuencias gravísimas no sólo para el trabajador directamente afectado sino asimismo para sus familiares. Por otra parte, completa, una tríada de sistemas de suma importancia para la vida de las sociedades, cerrando el círculo de las variadas relaciones establecidas entre el sistema previsional, el de prestaciones de salud y el de protección de la siniestralidad laboral.

La citada normativa instaura un sistema nuevo, de diseño también novedoso, luego de ochenta años de vigencia de un régimen que, más allá de las modificaciones que se la habían introducido, lucía obsoleto frente a una protección social que necesitaba extenderse.

Ello no significa que su aparición haya sido unánimemente acogida por virtuosa. También ha sido el centro de agudas críticas por considerarse que promete en principio coberturas que su texto luego retacea, que no enfoca el problema social y humano que pretende regular con la trascendencia que



merece, que cercena a los trabajadores el ejercicio de derechos garantizados a todos los habitantes del país, y que pone de relieve una notoria tendencia economicista.

No puede dejar de mencionarse que en su elaboración han incidido cuestiones totalmente ajenas a los bienes que se pretendía proteger.

Por ello, tanto el análisis como las discusiones planteadas se inclinaron más a cuestiones de política económica que al encuadre jurídico y social del nuevo sistema.

Lineamientos principales Resulta notorio que, en el nuevo esquema legal, el sistema de seguridad social

tiende a reemplazar el sistema de responsabilidad individual. No porque la responsabilidad patronal haya desaparecido totalmente, sino porque asegura un mínimo de cobertura uniforme ante contingencias que tienen su causa en el trabajo.

Esto es, la seguridad social actúa cuando una contingencia afecta a una persona sin que exista para ella la alternativa de acceder a otra reparación, tal como ocurre con las otras contingencias sociales para las que la seguridad social, como sistema integral, elabora y desarrolla sus coberturas, como ocurre con la vejez, el desempleo, la salud.

Como bien se ha señalado, viene a llenar un vacío de cobertura y eventualmente a mejorar el amparo disponible, pero no a sustituir o absorber la responsabilidad jurídica de un obligado preexistente ni a licuar el mejor derecho que el afectado ya tenía conforme al derecho común.

De cualquier manera, hasta la sanción de este cuerpo legal el régimen de nuestro país se encontraba entre los pocos que mantenían un sistema de “internalización por el empleador” como responsable directo por los daños, frente a los de “socialización de los riesgos”, en los que estos últimos son asumidos por un fondo solidario.

Otro de los lineamientos más relevantes del nuevo sistema es el de no imponer, por fuerza de las circunstancias, un seguimiento obligatorio, en la práctica, de la vía judicial.

En efecto, esta legislación ha traído un sistema de tipicidad legal para caracterizar las enfermedades resarcibles, así como un mecanismo de determinación médica –en lugar de judicial – acerca de la incapacidad ocasionada y de las prestaciones que corresponde brindar.

Existe también, como criterio destacable en materia de financiamiento de las pérdidas, un devenir de la imputación de responsabilidad del empleador hacia una respuesta más sistémica, que permite ser, ante lo obligatorio del aseguramiento, más repartida, desde el momento en que el resarcimiento se traslada a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo en primera instancia y, en forma subsidiaria, a un organismo público como la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, cuyos fondos se forman mediante aportes patronales que se calculan en base a la cantidad de trabajadores y la nómina salarial.



Cabe mencionar también la innovación que significa en el campo de la reparación económica, el pago periódico –por ende, no único – de las prestaciones dinerarias. En este aspecto, el tracto sucesivo mensual de las prestaciones de este tipo no hace sino compensar, con igual ritmo, la falta de ingresos o ganancias derivada del accidente o enfermedad.

Existen otras características entre las que cabe poner de relieve la atribución de las facultades de control a las aseguradoras, que son las directamente interesadas en profundizar en inspecciones y seguimientos para evitar sufrir las consecuencias de un incumplimiento, vía pago de coberturas.

Y, como premisa más importante, la prioridad asignada a la prevención como objetivo fundamental del sistema de protección de los riesgos del trabajo.

Descripción del sistema

Objetivos y alcance En el Capítulo I de la Ley 24.557, dedicado a los objetivos y al ámbito de

aplicación de aquella, se sientan las bases doctrinarias y programáticas del sistema instaurado. Es así como en el artículo 1º se ponen de relieve los objetivos legales.

Entre ellos, se enuncian los de reducción de la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo, y de reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado. Se mencionan asimismo los objetivos de promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados, y de promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras.

Ese es el escenario definido por el cuerpo legal para el desarrollo del sistema, correspondiendo destacar por ahora –conforme se analizará más adelante – que en la faz preventiva difiere sustancialmente con el que imperaba hasta ese entonces, ya que este solamente contaba con el art. 75 de la Ley de Contrato de Trabajo –que hacía referencia al deber de seguridad que debe observar el empleador – y con las disposiciones de la Ley de Higiene y Seguridad 19.587, en lo que se relaciona con preceptos de alcance general.

En el artículo 2º se definen los destinatarios obligatoriamente alcanzados por la legislación en su ámbito, mencionándose a los funcionarios y empleados del sector público nacional, de las provincias y sus municipios y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, a los trabajadores en relación de dependencia del sector privado y a las personas obligadas a prestar un servicio de carga pública.

Asimismo, otorga al Poder Ejecutivo nacional la facultad de incluir a los trabajadores domésticos, a los trabajadores autónomos, a los trabajadores vinculados por relaciones no laborales y a los bomberos voluntarios. La incorporación de ellos, con excepción de los nombrados en último término, fue dispuesta por el decreto reglamentario 491/97, con ciertas características.

De los trabajadores domésticos solamente ha tomado en cuenta a los que se desempeñan bajo relación de dependencia, mientras que, para los trabajadores autónomos, establece una progresividad en su afiliación al sistema, acorde con



las distintas características y modalidades de cada actividad. Finalmente, dicho decreto incorpora en forma obligatoria a las actividades que se prestan en virtud de diversas normas que establecen figuras atípicas de relaciones no laborales, tales como los alcanzados por el sistema de pasantías, los aprendices –luego excluidos por Decreto N° 1250/98– y los que desempeñan actividades en virtud del cumplimiento de una beca.

En los considerandos del decreto 491/97 se menciona que esa inclusión se encuentra fundamentada en los principios de universalidad del sistema protectorio previsto en la Ley sobre Riesgos del Trabajo, en la medida que corresponda por el carácter no laboral de las prestaciones de servicios o actividades, por lo que se estima se hace necesario poner en cabeza del empresario o dador de tareas las obligaciones que la Ley de la materia impone a los empleadores, aunque, dada la inexistencia de contraprestación en alguno de los casos previstos precedentemente, adecua el esquema de financiamiento del sistema fijando una pauta mínima de cotización.

En lo que hace a la otra parte de la relación laboral, el art. 3º de la Ley en análisis dispone que rige para todos aquellos que contraten a trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación antes señalado, estableciendo la obligatoriedad de asegurarse en una Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART) de su libre elección.

No obstante, admite que los empleadores puedan auto asegurar los riesgos del trabajo, siempre y cuando acrediten solvencia económico-financiera para afrontar las prestaciones de esta Ley; y procedan a garantizar los servicios necesarios para otorgar las prestaciones de asistencia médica y las demás previstas en el cuerpo legal. En esa situación de auto seguro el artículo incluye al Estado nacional, las provincias y sus municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La prevención El marco de los criterios que, al respecto, establece la Ley de la materia lo da

su art. 4º –con las modificaciones introducidas por el Decreto N° 1278/00– al consignar que los empleadores y los trabajadores comprendidos en el ámbito de la LRT, así como las ART, están obligados a adoptar las medidas legalmente previstas para prevenir eficazmente los riesgos del trabajo.

A tal fin, establece que dichas partes deben asumir compromisos concretos de cumplir con las normas sobre higiene y seguridad en el trabajo, los que pueden adoptarse en forma unilateral, formar parte de la negociación colectiva o incluirse dentro del contrato entre la ART y el empleador.

Obliga a su vez a las ART a fijar, exclusivamente para cada una de las empresas o establecimientos considerados críticos, un plan de acción cuya formulación y desarrollo deben informar a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y que debe contemplar el cumplimiento de las siguientes medidas:

• la evaluación periódica de los riesgos existentes y su evolución;

• la periodicidad de las visitas a efectuar para el control de cumplimiento de las normas de prevención de riesgos del trabajo y del plan de acción elaborado en cumplimiento de este artículo;



• la definición de las medidas correctivas que deben ejecutar las empresas para reducir los riesgos identificados y la siniestralidad registrada, y

• la elaboración de una propuesta de capacitación para el empleador y los trabajadores en materia de prevención de riesgos del trabajo.

Aclara este artículo que para determinar el concepto de empresa crítica, la autoridad de aplicación debe considerar especialmente, entre otros parámetros, el grado de cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad en el trabajo, así como el índice de siniestralidad de la empresa. Finalmente determina que es responsabilidad de la ART controlar la ejecución del plan de acción y denunciar los incumplimientos a la SRT, organismo que debe resolver las discrepancias existentes acerca de la ejecución de dicho plan.

Integra el Capítulo en examen el artículo 5º, que dispone una sanción para el empleador por cuyo incumplimiento de la normativa de higiene y seguridad en el trabajo se hubiera producido un accidente de trabajo o contraído una enfermedad profesional, consistente en el pago al fondo de garantía que instituye la Ley en su art. 33, de una suma de dinero cuya cuantía se gradúa en función de la gravedad del incumplimiento, con un tope máximo de $ 30.000.

La operatoria establecida por el artículo citado establece que es la SRT el órgano encargado de constatar y determinar la gravedad de los incumplimientos, fijar el monto del recargo y gestionar el pago de la cantidad resultante.

Contingencias y coberturas En el Capítulo III, la Ley 24.557 trata la materia relacionada con las

contingencias y las situaciones cubiertas. En su art. 6º –que fuera objeto de modificación por el decreto de necesidad y urgencia 1278/00– brinda las definiciones de lo que debe ser considerado accidente de trabajo y enfermedad profesional.

En tal sentido, consigna que se debe considerar accidente de trabajo a todo acontecimiento súbito y violento ocurrido por el hecho o en ocasión del trabajo, o en el trayecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo, siempre y cuando el damnificado no hubiera interrumpido o alterado dicho trayecto por causas ajenas al trabajo. El trabajador puede declarar por escrito ante el empleador, y éste, dentro de las 72 horas ante el asegurador, que el itinere se modifica por razones de estudio, concurrencia a otro empleo o atención de familiar directo enfermo y no conviviente, debiendo presentar el pertinente certificado a pedido del empleador dentro de los tres días hábiles de requerido.

El decreto reglamentario 491/97 complementó la disposición legal ante las distintas circunstancias que aquella considera influyentes en los cambios de trayecto y las causas de tales variaciones. Al respecto, establece que las modificaciones del trayecto entre el lugar de trabajo y el domicilio del trabajador están sujetas a las siguientes disposiciones:

• cuando se trata de concurrencia a otro empleo, la modificación del itinerario debe efectuarse en todos y cada uno de los empleos del trabajador, o

• cuando es consecuencia de atención personal, debe entenderse que un familiar es no conviviente cuando, aun siéndolo regularmente, se encuentre en un lugar distinto del domicilio habitual por causa debidamente justificada,



así como que se considera familiar directo a los parientes por consanguinidad y afinidad hasta el segundo grado.

Es también objeto de aclaración por parte de dicho decreto el supuesto de contingencias ocurridas en el itinerario entre dos empleos, determinando que, en principio, las prestaciones deben ser abonadas, otorgadas o contratadas a favor del damnificado o sus derechohabientes, según el caso, por la aseguradora responsable de la cobertura de las contingencias originadas en el lugar de trabajo hacia el cual se estuviera dirigiendo el trabajador en el momento de la ocurrencia del siniestro. Ello, sin perjuicio del derecho de aquella de repetir de la otra aseguradora los costos de las prestaciones abonadas, otorgadas o contratadas, en la proporción que a cada una le corresponda.

Con referencia a las enfermedades profesionales, la normativa considera tales a aquellas que se encuentran incluidas en el listado cuya elaboración y revisación corresponde al Poder Ejecutivo, en el que se identifica el agente de riesgo, los cuadros clínicos, la exposición y las actividades en capacidad de determinar la enfermedad profesional.

Termina disponiendo que las enfermedades no incluidas en el listado, así como sus consecuencias, no son consideradas resarcibles, con la única excepción de las que, en cada caso concreto, la Comisión Médica Central determine como provocadas por causa directa e inmediata de la ejecución del trabajo, excluyendo la influencia de los factores atribuibles al trabajador o ajenos al trabajo, enfermedades estas que también se consideran profesionales a efectos de este sistema.

Para la determinación de estas contingencias la norma prevé que deben cumplirse, en lo procedimental, ciertas condiciones de tramitación y sustanciación ante la Comisión Médica Jurisdiccional, puntualizando que en ningún caso se reconocerá el carácter de enfermedad profesional a la que sea consecuencia inmediata, o mediata previsible, de factores ajenos al trabajo o atribuibles al trabajador, tales como la predisposición o labilidad a contraer determinada dolencia. La decisión que finalmente se tome es de alcance circunscripto al caso individual resuelto, por lo que no importa la modificación del listado de enfermedades profesionales vigente.

Corresponde aclarar que toda esta elaboración de la enfermedad profesional ad-hoc, ajena a los listados, ha sido introducida por el decreto de necesidad y urgencia 1278/00, ya que en el texto originario de la Ley esa hipótesis no estaba prevista. De los considerandos del citado decreto se desprende que ello ha sido consecuencia de reclamos diversos que han tenido acogida en tribunales de diversas jurisdicciones del país.

A ese respecto, se entiende –se menciona en los considerandos– que la posible aparición de nuevas patologías de naturaleza profesional no contempladas originariamente, o de evidencias científicas que permitan establecer el carácter profesional de otras patologías, no debieran estar limitadas, para su reconocimiento, a la revisión anual que la Ley otorga al Poder Ejecutivo, considerándose para estos casos suficiente respaldo el de la opinión técnica de la Comisión Médica Central, creada por la Ley previsional 24.241, en su condición de máximo órgano jurisdiccional administrativo en dicha materia.

El decreto reglamentario 410/01 precisó luego el procedimiento a seguir para los casos en que se peticiona la declaración de enfermedad profesional de



aquellas patologías no incluidas en el listado citado antes, fijando plazos para la tramitación y para la decisión, así como el mecanismo de apelación pertinente.

La cobertura de estas enfermedades profesionales no enlistadas y cuya cobertura, por ende, no podía ser prevista expresamente por el sistema, dio lugar a que se regulara la forma de soportar económicamente su eventual aparición en las modificaciones introducidas al sistema normativo por el decreto 1278/00. Se aprovechó para ello la anterior sanción del decreto 90/97 por el que se creó el llamado Fondo para Fines Específicos, con el que se iniciara la búsqueda de solución para los casos de enfermedades de baja frecuencia pero de gravedad significativa y de las de menor gravedad pero de alta frecuencia, que como se menciona en considerandos de aquél resultan ser las de mayor impacto sobre la economía del sistema. Este fondo, destinado a cubrir las enfermedades profesionales del tipo de las hipoacusias perceptivas y que debía crearse en cada ART y ser administrado por ella bajo el control de la SRT , se integraba con un aporte de los empleadores de $0,60 mensuales por cada trabajador del empleador afiliado.

De tal forma, el decreto 1278/00 antes citado crea el Fondo Fiduciario para Enfermedades Profesionales, con carácter de consolidado, a ser administrado por las ART y que, además de las referidas hipoacusias, está destinado a cubrir el costo de las prestaciones a otorgar por enfermedades no incluidas en el listado que prevé la normativa de la materia. A este nuevo fondo, que sustituye al Fondo para Fines Específicos, está previsto el vuelco de los importes existentes en estos últimos. Cabe concluir este punto señalando que la falta de la reglamentación prevista por el decreto, como consecuencia principal de las controversias abiertas en orden a si deben ser las ART o el Estado quienes desempeñen la función de fiduciante, ha venido impidiendo la efectivización de este fondo.

Finalmente, el artículo 6º de la Ley específica aclara que se encuentran excluidas de la protección de esta Ley:

• los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales causados por dolo del trabajador o por fuerza mayor extraña al trabajo, y

• las incapacidades del trabajador preexistentes a la iniciación de la relación laboral y acreditadas en el examen preocupacional efectuado según las pautas establecidas por la autoridad de aplicación.

Dentro de este mismo capítulo, los artículos 7º a 10 elaboran los conceptos referidos a las incapacidades laborales temporarias y permanentes.

A estar al contenido del primero de ellos, existe situación de incapacidad laboral temporaria (ILT) cuando el daño sufrido por el trabajador le impide temporariamente la realización de sus tareas habituales, por lo que dicha situación cesa por:

• alta médica;

• declaración de incapacidad laboral permanente;

• transcurso de un año desde la primera manifestación invalidante, o

• muerte del damnificado.

Al respecto, aclara el decreto 491/97 que cuando la incapacidad laboral temporaria, originada por un mismo accidente de trabajo o enfermedad profesional, se manifieste en períodos discontinuos, dichos períodos se sumarán



desde la primera manifestación invalidante a los efectos del cómputo de los diez días de prestación dineraria a cargo del empleador que establece el artículo 13 de la Ley.

De conformidad con el artículo 8º del cuerpo legal, existe situación de incapacidad laboral permanente (ILP) cuando el daño sufrido por el trabajador le ocasione una disminución permanente de su capacidad laborativa, la que puede ser total o parcial. La primera se produce cuando la disminución de la capacidad laborativa permanente fuera igual o superior al 66 %, y la segunda, cuando fuera inferior a este porcentaje.

La determinación del grado de incapacidad laboral permanente es de decisión de las comisiones médicas, a partir de la tabla de evaluación de las incapacidades laborales elaborada por el Poder Ejecutivo nacional, debiendo ponderarse, entre otros factores, la edad del trabajador, el tipo de actividad y las posibilidades de reubicación laboral.

Dados los diferentes sistemas para los que intervienen las comisiones médicas, el artículo consigna finalmente que el Poder Ejecutivo nacional debe garantizar, en los supuestos que correspondiese, la aplicación de criterios homogéneos en la evaluación de las incapacidades dentro del SIJP y de la Ley de Riesgos del Trabajo.

Por su parte, establece el artículo 9º, en consonancia con el régimen de retiro por invalidez, que la situación de incapacidad laboral permanente que diese derecho al damnificado a percibir una prestación de pago mensual, tendrá carácter provisorio durante los 36 meses siguientes a su declaración, plazo que puede ser extendido por las comisiones médicas por un máximo de 24 meses más, en caso de no existir certeza acerca del carácter definitivo del porcentaje de disminución de la capacidad laborativa.

En los casos de incapacidad laboral permanente, de carácter parcial, el plazo de provisionalidad puede ser reducido si existiera certeza acerca del carácter definitivo del porcentaje de disminución de la capacidad laborativa. Vencidos los plazos anteriores, la incapacidad laboral permanente adquiere carácter definitivo.

Finalmente, se deja establecido que la situación de incapacidad laboral permanente que diese derecho al damnificado a percibir una suma de pago único tiene carácter definitivo a la fecha del cese del período de incapacidad temporaria.

Por último, el artículo 10 determina que existe situación de gran invalidez cuando el trabajador en situación de incapacidad laboral permanente total necesite la asistencia continua de otra persona para realizar los actos elementales de su vida.

Prestaciones dinerarias Entre los artículos 11 y 19, que conforman el Capítulo IV, la Ley en análisis

trata la temática referida a los sistemas de resarcimiento de los daños sufridos.

Comienza el primero de ellos por definir el carácter que revisten esas prestaciones al asignarles las mismas franquicias y privilegios que los que poseen los créditos por alimentos. Indica, asimismo, que son irrenunciables y no pueden ser cedidas ni enajenadas.



El ajuste de sus montos, en cuanto a las prestaciones correspondientes por incapacidad laboral temporaria o permanente provisoria, se realiza en función de la variación del MOPRE (hoy modificado por la Ley de Movilidad Previsional), sin perjuicio de la facultad que la norma legal otorga al Poder Ejecutivo Nacional de mejorar las prestaciones dinerarias cuando las condiciones económicas financieras generales del sistema así lo permitan.

Por otra parte, en el apartado 4 del artículo 11 –incorporado por el decreto de necesidad y urgencia 1278/00– se establecen compensaciones dinerarias adicionales, de pago único, para los beneficiarios de las prestaciones correspondientes a los casos de: 1) incapacidad laboral permanente parcial, cuando el porcentaje de incapacidad resulte superior al 50 % e inferior al 66 %, supuesto en el que el monto de la aludida compensación es de $ 30.000; 2) declaración del carácter definitivo de la incapacidad laboral permanente total, en el que la compensación es de $ 40.000, al igual que en el caso en que exista una declaración de gran invalidez, y 3) fallecimiento del afiliado, supuesto en el que los derechohabientes del trabajador tienen derecho a percibir una compensación adicional de $ 50.000.

De los considerandos del decreto 1278/00 se extrae la existencia de un móvil de equidad en su instrumentación al decir que “los distintos actores sociales involucrados en el funcionamiento del sistema se han manifestado a favor del incremento de las prestaciones dinerarias, incluyéndose entre ellas la percepción de una suma adicional de pago único e inmediato a favor del trabajador damnificado y sus derechohabientes”, reclamo que entiende atendible “en razón de que uno de los propósitos del sistema creado mediante la Ley 24.557, ha sido el de evaluar, periódicamente, la posibilidad de mejorar, en cantidad y calidad, las prestaciones que recibe el trabajador damnificado y, en su caso, sus derechohabientes”.

El artículo 12 de la Ley –en la modificación introducida por el Decreto N° Citado – define el ingreso base utilizado para determinar la cuantía de las prestaciones dinerarias como la cantidad que resulta de dividir la suma total de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones con destino al SIJP, devengadas en los doce meses anteriores a la primera manifestación invalidante, o en el tiempo de prestación de servicio, si fuera menor a un año, por el número de días corridos comprendidos en el período considerado. Obtenida esa cantidad, el valor mensual del ingreso base resulta de multiplicar aquella cantidad por 30,4.

A su vez, el artículo 13 –según versión del Decreto N° citado – dispone que, a partir del día siguiente a la primera manifestación invalidante y mientras dure el período de incapacidad laboral temporaria, el damnificado percibirá una prestación de pago mensual, de cuantía igual al valor mensual del ingreso base. De esta se hace cargo el empleador por el lapso de los primeros diez días, mientras que las prestaciones dinerarias siguientes son a cargo de la ART la que, en todo caso, asumirá las prestaciones en especie.

Establece además que el responsable del pago de la prestación dineraria debe retener los aportes y efectuar las contribuciones correspondientes a los distintos sistemas de seguridad social que integran el SUSS o los de ámbito provincial que los reemplazan, conforme a la normativa previsional vigente, debiendo abonar también las asignaciones familiares.



Salvo la prestación a abonar por el empleador durante los primeros diez días del período de incapacidad laboral temporaria, originada en accidentes de trabajo o en enfermedades profesionales, el trabajador no devenga remuneraciones de su empleador.

En el artículo 14 del cuerpo legal –según texto del Decreto N° 1278/00– se definen las prestaciones dinerarias que corresponden a los afectados por alguna de las contingencias. Así, en el caso en que, luego del cese de la incapacidad laboral temporaria y mientras dure la situación de provisionalidad de la incapacidad laboral permanente parcial, al damnificado le corresponde percibir una prestación de pago mensual cuya cuantía es igual al valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad, además de las asignaciones familiares correspondientes, hasta la declaración del carácter definitivo de la incapacidad. Dichas prestaciones –conforme lo aclara la reglamentación del Decreto N° 491/97– se encuentran sujetas a las retenciones por aportes previsionales y del Sistema Nacional del Seguro de Salud, dando derecho al damnificado a que ese período sea considerado como tiempo de servicio con aportes y al acceso a las prestaciones previstas en el último sistema citado.

A su vez, declarado el carácter definitivo de la incapacidad laboral permanente parcial, el damnificado tiene derecho a percibir las siguientes prestaciones:

• cuando el porcentaje de incapacidad sea igual o inferior al 50 %, una indemnización de pago único, cuya cuantía será igual a 53 veces el valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad y por un coeficiente que resultará de dividir el número 65 por la edad del damnificado a la fecha de la primera manifestación invalidante. Esta suma en ningún caso será superior a la cantidad que resulte de multiplicar $ 180.000 por el porcentaje de incapacidad, y

• cuando el porcentaje de incapacidad sea superior al 50 % e inferior al 66 %, tiene derecho a percibir una renta periódica –contratada en los términos que establece la normativa – cuya cuantía es igual al valor mensual del ingreso base multiplicada por el porcentaje de incapacidad. Esta prestación está sujeta a la retención de aportes de la seguridad social y contribuciones para asignaciones familiares hasta que el damnificado se encuentre en condiciones de acceder a la jubilación por cualquier causa. El valor actual esperado de la renta periódica en ningún caso puede superar los $ 180.000. A ella corresponde adicionarle la prestación complementaria de pago único que fuera mencionada en el apartado a precedente.

Por su parte, el siguiente artículo 15 –en el contenido dado por el Decreto N° 1278/00– dispone, en su apart. 1, que mientras dure la situación de provisionalidad de la incapacidad laboral permanente total, el damnificado percibe una prestación de pago mensual equivalente al 60 % del valor mensual del ingreso base, además de las asignaciones familiares correspondientes, las que se otorgan con carácter no contributivo.

Agrega el artículo que, durante este período, el damnificado no tiene derecho a las prestaciones del sistema previsional, sin perjuicio del derecho a gozar de la cobertura del seguro de salud que le corresponda, debiendo la ART retener los aportes respectivos para ser derivados al INSSJP u otro organismo que brindara tal prestación.



Establece asimismo el citado artículo 15, en su apart. 2, que, declarado el carácter definitivo de la incapacidad laboral permanente total, al damnificado le corresponde percibir las prestaciones que por retiro definitivo por invalidez establezca el régimen previsional al que estuviere afiliado. Además, y sin perjuicio de la prestación adicional complementaria a que se hiciera referencia más arriba, el damnificado tiene derecho a percibir también una prestación de pago mensual complementaria a la correspondiente al régimen previsional. Su monto es determinado actuarialmente en función del capital integrado por la Aseguradora. Ese capital debe equivaler a 53 veces el valor mensual del ingreso base, multiplicado por un coeficiente que resultará de dividir el número 65 por la edad del damnificado a la fecha de la primera manifestación invalidante y no puede ser superior a $ 180.000.

Es de mencionar que ya con anterioridad a la cifra antes referida –fijada por la modificación del Decreto N° 1278/00– se dictó el Decreto N° 839/98 por el que el tope originario de la Ley 24.557, que era de $ 55.000, había sido llevado a $ 100.000, en razón de resultar inherente a la propia naturaleza del sistema de Riesgos del Trabajo –según se consigna en sus considerandos– “el establecimiento de condiciones regulatorias que aseguren la protección del trabajador frente a las contingencias derivadas de su actividad laboral, conforme a un marco de previsibilidad y razonabilidad que resulta objetivamente necesario para el funcionamiento y desarrollo del sistema adoptado”, criterios que, luego de evaluado el valor promedio de las alícuotas que perciben las ART –según seguían diciendo los considerandos– evidencian la factibilidad de incrementar el valor fijado como tope para las prestaciones aludidas, sin que ello afecte significativamente la solvencia económico-financiera general del sistema.

Finalmente, el artículo 15 del cuerpo legal en examen, en su apartado 3, determina que cuando la incapacidad permanente total no deviniera en definitiva, la ART debe hacerse cargo del capital de recomposición correspondiente, definido en la Ley 24.241 (art. 94) o, en su caso, abonar una suma equivalente al régimen previsional a que estuviese afiliado el damnificado.

El artículo 16 hace constar que la percepción de prestaciones dinerarias por incapacidad laboral permanente es compatible con el desempeño de actividades remuneradas por cuenta propia o en relación de dependencia, mientras que todas las prestaciones establecidas por la Ley 24.557 son compatibles con las prestaciones correspondientes al régimen previsional a las que el trabajador tuviera derecho, salvo el supuesto que se menciona más arriba (cita del art. 15, apart. 1).

Por su parte, el artículo 17 establece que el damnificado declarado gran inválido percibe las prestaciones correspondientes a los distintos supuestos de incapacidad laboral permanente total (IPT), correspondiendo adicionalmente que la ART abone al damnificado una prestación de pago mensual equivalente a 3 veces el valor del AMPO (hoy MOPRE) definido por la Ley 24.241 (art. 21), que se extinguirá a la muerte del damnificado.

Por disposición del artículo 18 –en la versión del decreto 1278/00– los derechohabientes del trabajador accederán a la pensión por fallecimiento prevista en el régimen previsional al que estuviera afiliado el damnificado y a las prestaciones establecidas en el segundo párrafo del apart. 2 del art. 15 de esta Ley, además de la prevista en su art. 11, apart. 4, las que fueron objeto de mención más arriba.



De acuerdo con su contenido, se consideran derechohabientes a las personas con derecho a los beneficios pensionarios según enumeración del art. 53 de la Ley 24.241, quienes concurrirán en el orden de prelación y condiciones allí señaladas. El límite de edad establecido en dicha disposición se entenderá extendido hasta los 21 años, elevándose hasta los 25 años en caso de tratarse de estudiantes a cargo exclusivo del trabajador fallecido. En ausencia de las personas enumeradas en el referido artículo, accederán los padres del trabajador en partes iguales; mientras que, si hubiera fallecido uno de ellos, la prestación será percibida íntegramente por el otro. En caso de fallecimiento de ambos padres, la prestación corresponderá, en partes iguales, a aquellos familiares del trabajador fallecido que acrediten haber estado a su cargo.

La reglamentación del decreto 410/01 ha determinado el grado de parentesco requerido para obtener el beneficio y la forma de acreditar la condición de familiar a cargo, incluyendo entre aquellos a: 1) los parientes por consanguinidad en línea descendente, sin límite de grado; 2) los parientes por consanguinidad en línea ascendente, también sin límite de grado, y 3) a los parientes por consanguinidad en primera línea colateral hasta el tercer grado. Aclara respecto de este último caso, así como del primero, que los parientes allí enumerados deben ser solteros y que, en caso de tratarse de estudiantes, deben encontrarse cursando estudios regulares oficialmente reconocidos por la autoridad pertinente. Las limitaciones de edad (21 o 25 años, respectivamente) –sigue consignando– no rigen si los derechohabientes mencionados se encontraren incapacitados para el trabajo a la fecha de fallecimiento del causante o incapacitados a la fecha que cumplieran 21 años.

La reglamentación hace constar que, en todos los casos, los parientes enumerados deben acreditar haber estado a cargo del trabajador fallecido, entendiendo que ello se da cuando concurre en aquellos un estado de necesidad revelado por la escasez o carencia de recursos personales, y la falta de contribución importa un desequilibrio esencial en su economía particular.

Termina este capítulo de la Ley con la mención que trae el art. 19 en el sentido de considerarse renta periódica la prestación dineraria, de pago mensual, contratado entre el beneficiario y una compañía de seguros de retiro, la que a partir de la celebración del contrato respectivo es la única responsable de su pago.

El derecho a la renta periódica comienza en la fecha de la declaración del carácter definitivo de la incapacidad permanente parcial y se extingue con la muerte del beneficiario. En el caso de las empresas que no se afilien a una ART, dicha prestación debe ser contratada con una entidad de seguro de retiro a elección del beneficiario. Esta, a partir de la celebración del contrato respectivo, es la única responsable de su pago.

Prestaciones en especie El artículo 20 del cuerpo legal bajo análisis dispone que las ART deben

otorgar a los trabajadores que sufran algunas de las contingencias previstas en él una serie de prestaciones en especie, consistentes en: 1) asistencia médica y farmacéutica; 2) prótesis y ortopedia; 3) rehabilitación; 4) recalificación profesional, y 5) servicio funerario.



Hace constar que las ART pueden suspender las prestaciones dinerarias en caso de negativa injustificada del damnificado, determinada por las comisiones médicas, a percibir las prestaciones en especie de los apartados 1 a 3 anteriores.

Determina asimismo que las tres prestaciones en especie aludidas precedentemente deben ser otorgadas a los damnificados hasta su curación completa o mientras subsistan los síntomas incapacitantes.

Este aspecto de la Ley es el que da sentido al carácter de reparación integral con que se ha concebido la misma, en seguimiento del propósito de desmonetización del resarcimiento a los damnificados.

De tal forma, resulta indudable que la disposición legal, por la extensión de su cobertura, representa un notorio avance frente al régimen anterior que las limitaba a la duración de la incapacidad temporaria, o sea, al plazo de un año.

Es de destacar el otorgamiento de prestaciones que hacen a la readquisición de la aptitud física del damnificado y a la recuperación de su utilidad para el trabajo, como lo son las prestaciones de rehabilitación y de recalificación laboral.

Determinación y revisión de las incapacidades

De acuerdo con el art. 21 de la normativa en examen, son las comisiones médicas y la Comisión Médica Central –creadas por la Ley 24.241 (art. 51) – las encargadas de determinar:

• la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;

• el carácter y grado de la incapacidad, y

• el contenido y alcances de las prestaciones en especie.

Son esas comisiones las que pueden, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y –en las materias de su competencia – resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes.

El artículo destaca la gratuidad del procedimiento a seguir para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios.

Conforme al apartado 5, introducido por el Decreto N° 1278/00, en lo que respecta específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente y siempre que al iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, resulta obligatorio para la comisión médica actuante, a fin de garantizar el debido proceso, requerir un dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión.

Según la reglamentación que del apartado anterior hiciera el Decreto N° 410/01, el dictamen jurídico previo debe ser emitido por el órgano que establezca la SRT en el plazo de quince días de recibidas las actuaciones respectivas.

A manera complementaria, el artículo 22 de la Ley consigna que, hasta la declaración del carácter definitivo de la incapacidad y a solicitud del obligado al pago de las prestaciones o del propio damnificado, las comisiones médicas están



obligadas a efectuar nuevos exámenes para revisar el carácter y grado de incapacidad anteriormente reconocidos.

Gestión del sistema

Las aseguradoras de riesgos del trabajo Las prestaciones previstas en esta Ley, según su art. 23, están a cargo de las

ART y se financian con una cuota mensual a cargo del empleador. Para la determinación de la base imponible se aplicarán las reglas de la Ley 24.241 (art. 9º), incluyéndose todas las prestaciones que tengan carácter remuneratorio a los fines del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

La cuota debe ser declarada y abonada conjuntamente con los aportes y contribuciones que integran la CUSS. Su fiscalización, verificación y ejecución está a cargo de la aseguradora.

De acuerdo con el artículo 24, los indicadores a que deben sujetarse las ART para diseñar el régimen de alícuotas deben ser establecidos en forma conjunta por las Superintendencias de Seguros de la Nación y la de Riesgos del Trabajo. Estos indicadores deben reflejar la siniestralidad presunta, la siniestralidad efectiva, y la permanencia del empleador en una misma aseguradora.

Cada aseguradora debe fijar su régimen de alícuotas, en función del cual será determinable, para cualquier establecimiento, el valor de la cuota mensual, régimen que debe ser aprobado por la Superintendencia de Seguros de la Nación.

A su vez, el artículo 25 determina que las cuotas del art. 23 constituyen gasto deducible a los efectos del impuesto a las ganancias, estando los contratos de afiliación a una ART exentos de todo impuesto o tributo nacional.

Por su parte, el contrato de renta periódica goza de las mismas exenciones impositivas que el contrato de renta vitalicia previsional, mientras que las reservas obligatorias de la ART están exentas de impuestos.

El artículo 26 señala que, con la salvedad de los supuestos del régimen del autoseguro, la gestión de las prestaciones y demás acciones previstas en la LRT está a cargo de entidades de derecho privado, previamente autorizadas por la SRT y por la Superintendencia de Seguros de la Nación, denominadas Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, que reúnan los requisitos de solvencia financiera, capacidad de gestión y demás recaudos previstos normativamente.

De acuerdo con el decreto reglamentario 491/97, mientras se encuentre vigente la relación laboral de los beneficiarios, las ART pueden convenir con sus empleadores afiliados que estos efectúen el pago de las prestaciones dinerarias, como asimismo la declaración y pago de los aportes y contribuciones a la seguridad social por cuenta y orden de aquéllas, siendo a cargo de los empleadores –durante el mismo período – el pago de las asignaciones familiares por cuenta y orden del responsable del pago de las prestaciones dinerarias.

De igual forma, corresponde que en todos los casos de prestaciones dinerarias que deban abonarse con más las asignaciones familiares, el responsable de la prestación debe abonar la contribución estipulada en el art. 5º, inc. a, apart. 2 de la Ley 24.714 de asignaciones familiares.



Hace constar el artículo 26 que la autorización para funcionar conferida a una ART es revocable:

• por las causas y procedimientos previstos en esta Ley, en la Ley 20.091, y en sus respectivos reglamentos;

• por omisión de otorgamiento íntegro y oportuno de las prestaciones de la LRT, y

• cuando se verifiquen deficiencias graves en el cumplimiento de su objeto, que no sean subsanadas en los plazos que establezca la reglamentación.

Dispone asimismo que las ART tengan como único objeto el otorgamiento de las prestaciones que establece esta Ley, en el ámbito que ellas mismas determinen. Sin perjuicio de ello, pueden también contratar con sus afiliados el otorgamiento de las prestaciones dinerarias previstas en la legislación laboral para los casos de accidentes y enfermedades inculpables; y la cobertura de las exigencias financieras derivadas de los juicios por accidentes y enfermedades de trabajo con fundamento en Leyes anteriores.

Para estas dos últimas operatorias, la ART puede fijar libremente la prima, debiendo llevar una gestión económica y financiera separada de la que corresponda al funcionamiento de la LRT, y estando ambas operatorias sometidas a la normativa general en materia de seguros.

Termina estableciendo este artículo que el capital mínimo necesario para la constitución de una ART es de $ 3.000.000, suma que debe integrarse en el momento de la constitución, facultando al Poder Ejecutivo nacional a modificar ese capital mínimo exigido y establecer un mecanismo de movilidad del capital en función de los riesgos asumidos.

Menciona finalmente que los bienes destinados a respaldar las reservas de la ART no pueden ser afectados a obligaciones distintas a las derivadas de esta Ley, ni aun en caso de liquidación de la entidad. En este último caso, corresponde que los bienes sean transferidos al fondo de reserva de la LRT, y deja dispuesto que las ART deben disponer, con carácter de servicio propio o contratado, de la infraestructura necesaria para proveer adecuadamente las prestaciones en especie previstas en esta Ley, estando facultadas para contratar estas prestaciones con las obras sociales.

Por su parte, el artículo 27 establece que los empleadores no incluidos en el régimen de autoseguro deben afiliarse obligatoriamente a la ART que libremente elijan, y declarar las altas y bajas que se produzcan en su plantel de trabajadores, no estando facultadas las ART para rechazar la afiliación de ningún empleador incluido en su ámbito de actuación.

La afiliación se celebra en un contrato cuya forma, contenido y plazo de vigencia determina la SRT y la renovación del contrato es automática, aplicándose el régimen de alícuotas vigente a la fecha de la renovación.

A su vez, la rescisión del contrato de afiliación está supeditada a la firma de un nuevo contrato por parte del empleador con otra ART o a su incorporación en el régimen de autoseguro.

El artículo 28 consigna que si el empleador no incluido en el régimen de autoseguro omitiera afiliarse a una ART, responde directamente ante los beneficiarios por las prestaciones previstas en esta Ley, mientras que si aquel



omitiera declarar su obligación de pago o la contratación de un trabajador, corresponde que la ART otorgue las prestaciones y pueda repetir del empleador el costo de las mismas.

En los casos antes referidos, corresponde que el empleador deposite las cuotas omitidas en la cuenta del fondo de garantía de la LRT, y si lo omitiera, total o parcialmente, la ART otorga las prestaciones y puede ejecutar contra el empleador las cotizaciones adeudadas.

Según el artículo 29, una vez declarada judicialmente la insuficiencia patrimonial del empleador no asegurado, o en su caso autoasegurado, para asumir las obligaciones a su cargo, las prestaciones pasan a ser financiadas por la SRT con cargo al Fondo de Garantía de la Ley, que se analizará más adelante.

La insuficiencia patrimonial del empleador se prueba a través de un procedimiento sumarísimo, previsto para las acciones meramente declarativas, conforme se encuentre regulado en las distintas jurisdicciones donde esto deba acreditarse.

Con respecto a los empleadores que hubiesen optado por el régimen de autoseguro, el artículo 30 de la Ley dispone que deben cumplir con las obligaciones que el sistema pone a cargo de ellos y de las ART, con la excepción de la afiliación, el aporte al fondo de reserva de la Ley y toda otra obligación incompatible con dicho régimen de autoseguro.

Derechos, deberes y prohibiciones A ellos se refiere el artículo 31 de la Ley 24.557 al establecer, respecto de las

ART, que:

• denunciarán ante la SRT los incumplimientos de sus afiliados de las normas de higiene y seguridad en el trabajo, incluido el plan de mejoramiento;

• tendrán acceso a la información necesaria para cumplir con las prestaciones de la LRT;

• promoverán la prevención, informando a la SRT acerca de los planes y programas exigidos a las empresas;

• mantendrán un registro de siniestralidad por establecimiento;

• informarán a los interesados acerca de la composición de la entidad, de sus balances, de su régimen de alícuotas, y demás elementos que determine la reglamentación;

• no podrán fijar cuotas en violación a las normas de la LRT, ni destinar recursos a objetos distintos de los previstos por esta Ley, y

• no podrán realizar exámenes psicofísicos a los trabajadores, con carácter previo a la celebración de un contrato de afiliación.

A su vez, los empleadores:

• recibirán información de la ART respecto del régimen de alícuotas y de las prestaciones, así como asesoramiento en materia de prevención de riesgos;

• notificarán a los trabajadores acerca de la identidad de la ART a la que se encuentren afiliados;



• denunciarán a la ART y a la SRT los accidentes y enfermedades profesionales que se produzcan en sus establecimientos, obligación que se considerará cumplida respecto de la SRT –según el Decreto N° reg. 491/97–, mediando denuncia a la ART a la cual el empleador se encuentre afiliado;

• cumplirán con las normas de higiene y seguridad, incluido el plan de mejoramiento, y

• mantendrán un registro de siniestralidad por establecimiento.

Por su parte, los trabajadores:

• recibirán de su empleador información y capacitación en materia de prevención de riesgos del trabajo, debiendo participar en las acciones preventivas;

• cumplirán con las normas de higiene y seguridad, incluido el plan de mejoramiento, así como con las medidas de recalificación profesional;

• informarán al empleador los hechos que conozcan relacionados con los riesgos del trabajo;

• se someterán a los exámenes médicos y a los tratamientos de rehabilitación, y

• denunciarán ante el empleador los accidentes y enfermedades profesionales que sufran.

Dispone el artículo 32 que el incumplimiento por parte de los empleadores autoasegurados, de las ART y de las compañías de seguros de retiro de las obligaciones a su cargo, será sancionado con una multa de 20 a 2.000 MOPREs, si no resultara un delito más severamente penado.

Por otro lado, el incumplimiento de las prestaciones de asistencia médica y farmacéutica por parte de los empleadores autoasegurados, de las ART y de las compañías de seguros de retiro se reprime con la pena prevista en el art. 106 del Cód. Penal, mientras que si el incumplimiento consistiera en la omisión de abonar las cuotas o de declarar su pago, el empleador es sancionado con prisión de 6 meses a 4 años. A su vez, el incumplimiento del empleador autoasegurado, de las ART y de las compañías de seguros de retiro de las prestaciones dinerarias a su cargo o de los aportes a los fondos creados por la Ley, se sanciona con prisión de 2 a 6 años. En ambos casos, los delitos quedan tipificados cuando el obligado a ello no diese cumplimiento a los deberes aludidos dentro de los quince días corridos de intimado a ello en su domicilio legal, disponiendo la norma la competencia de la justicia federal para entender en ellos.

Concluye el artículo 32 disponiendo que, cuando se trate de personas jurídicas, la pena de prisión se aplica a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o representantes que hubiesen intervenido en el hecho punible.

Fondos de garantía y de reserva Por el artículo 33 de la Ley se crea el fondo de garantía, con cuyos recursos se

abonan las prestaciones en caso de insuficiencia patrimonial del empleador, judicialmente declarada. Para que opere dicha garantía, los beneficiarios, o la ART en su caso, deben realizar las gestiones indispensables para ejecutar la sentencia y solicitar la declaración de insuficiencia patrimonial.



El fondo de garantía de la LRT está bajo la administración de la SRT y cuenta con los siguientes recursos:

• el importe de las multas por incumplimiento de las normas sobre daños del trabajo y de las normas de higiene y seguridad;

• una contribución a cargo de los empleadores privados autoasegurados, a fijar por el Poder Ejecutivo Nacional, no inferior al aporte equivalente al fijado para el fondo de reserva;

• las cantidades recuperadas por la SRT de los empleadores en situación de insuficiencia patrimonial;

• las rentas producidas por los recursos del fondo de garantía de la LRT, y las sumas que le transfiera la SRT, y

• donaciones y legados.

Por disposición del decreto reglamentario 491/97, la administración del fondo de garantía y sus excedentes es gestionada por la SRT, para lo cual los puede invertir en depósitos a plazo en bancos habilitados a recibir inversiones de las AFJP y en títulos públicos nacionales. Los montos que deben preverse para hacer frente a eventuales necesidades se determinan por períodos anuales, pudiendo fijarlos a tal fin la SRT sobre la base de experiencias previas de su ejecución o mediante la contratación de estudios a entidades especializadas de reconocida trayectoria, o bien mediante el resultado de un proceso de licitación entre las aseguradoras habilitadas, en el cual la adjudicada se obligue a brindar las prestaciones durante el período determinado.

El fondo de reserva que crea la LRT por su artículo 34 tiene como destino el pago o contratación de las prestaciones a cargo de las ART que estas hubieran dejado de abonar como consecuencia de su liquidación.

A tal fin, su fondo se forma con los recursos que prevé la Ley y con un aporte a cargo de las ART fijado anualmente por el Poder Ejecutivo Nacional, estando su administración a cargo de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Por disposición del decreto 334/96, el aporte al Fondo de Reserva a cargo de las ART es del 0,8 % de los ingresos percibidos en concepto de cuota mensual a cargo del empleador, norma que hace constar que la mora por parte de la aseguradora por un período mayor a tres meses importa la suspensión, de pleno derecho, para realizar nuevas contrataciones en estos seguros y hasta tanto no sea regularizada la situación de acuerdo a los mecanismos que a tal fin establezca la SRT.

Ente de supervisión y control Funciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT):

La Ley en análisis crea por su artículo 35 la SRT, como entidad autárquica en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, disponiendo que dicha Superintendencia absorba las funciones y atribuciones que hasta ese momento desempeñó la Dirección Nacional de salud y seguridad en el Trabajo.

En su artículo 36 establece las funciones de aquélla, asignándole especialmente, entre otras, las de:



• controlar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo, pudiendo dictar las disposiciones complementarias que resulten de delegaciones de esta Ley o de los decretos reglamentarios;

• supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las ART;

• imponer las sanciones previstas en esta Ley;

• requerir la información necesaria para el cumplimiento de sus competencias, pudiendo peticionar órdenes de allanamiento y el auxilio de la fuerza pública;

• mantener el Registro Nacional de Incapacidades Laborales, en el cual se registran los datos identificatorios del damnificado y su empresa, época del infortunio, prestaciones abonadas, incapacidades reclamadas, debiendo además elaborar los índices de siniestralidad, y

• supervisar y fiscalizar a las empresas autoaseguradas.

Por su artículo 40, el cuerpo legal crea el Comité Consultivo Permanente de la LRT, presidido por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social de la Nación e integrado por 4 representantes del gobierno, 4 representantes de la CGT, 4 representantes de las organizaciones de empleadores, 2 de los cuales serán designados por el sector de la pequeña y mediana empresa, el que, además de proponer modificaciones a la normativa sobre riesgos del trabajo y al régimen de higiene y seguridad en el trabajo, cumple funciones consultivas.

Responsabilidad civil del empleador El artículo 39 de la Ley exime a los empleadores de toda responsabilidad civil

frente a sus trabajadores y a los derechohabientes de estos, con la sola excepción de la derivada del art. 1072 del Cód. Civil, supuesto en el cual el damnificado o sus derechohabientes pueden reclamar la reparación de los daños y perjuicios, de acuerdo con las normas del Código Civil.

Esta disposición es la que ha generado la idea de que la legislación parece inclinarse, en materia de daños y como prioritario objetivo, a la protección de la empresa, en cuanto a la limitación, predictibilidad y asegurabilidad del costo de los accidentes que causa.

Este criterio limitativo de la Ley actual suprime la posibilidad de la víctima de acumular a la reparación del sistema legal específico el plus resarcitorio derivado del régimen de responsabilidad común o, al menos, de optar por este último, renunciando a aquella.

De tal forma, una de las posibilidades de acceder a una reparación exterior al sistema legal específico queda limitada, en este punto, a la cita que trae del art. 1072 del Cód. Civil, esto es, al supuesto de que el daño resultara de un acto ilícito ejecutado por el empleador “a sabiendas y con intención de dañar” al trabajador. Ello significa que, para franquear la vía de la acción civil, la norma en examen requiere la existencia de una acción dolosa constitutiva de un verdadero “delito civil” a estar a la terminología que el codificador utilizara en la nota a este artículo.



Continúa el artículo 39 de la legislación de la materia destacando que, sin perjuicio de la acción civil del Código Civil, el damnificado tiene derecho a las prestaciones de esta Ley a cargo de las ART o de los autoasegurados.

Posteriormente, en su apartado 4 consagra la otra hipótesis de reparación civil adicional que reconoce, al referirse al supuesto de haber sido causadas por un tercero las contingencias cuya cobertura contempla la Ley. Dispone al respecto que el damnificado o sus derechohabientes pueden reclamar del responsable la reparación de los daños y perjuicios que pudieren corresponderles de acuerdo con las normas del Código Civil, de las que se deducirá el valor de las prestaciones que haya percibido o deba recibir de la ART o del empleador autoasegurado.

Finalmente, deja a salvo este artículo 39, en su apart. 5, el derecho de las ART o del empleador autoasegurado a repetir de los responsables reales del daño causado el valor de las prestaciones prescriptas por la Ley que hubieran abonado, otorgado o contratado al damnificado o a sus derechohabientes.

Por el decreto reglamentario 491/97 se legisla acerca de quienes cedan total o parcialmente su establecimiento o explotación, o bien contraten o subcontraten actividades o servicios correspondientes a la actividad normal y específica propia del establecimiento, dentro o fuera de su ámbito, imponiéndoles que deben exigir a sus contratistas o subcontratistas el adecuado cumplimiento del pago de las alícuotas a la aseguradora correspondiente o bien constancia indubitable de la resolución que los habilita para autoasegurarse. Para estos casos, la norma dispone que son solidariamente responsables de la obligación de pago de las alícuotas a la aseguradora, pudiendo incluso retener de los pagos que deban hacer por esos servicios las alícuotas adeudadas de plazo vencido, depositándolas en la forma y condiciones que establezca la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Aclara asimismo que, a los fines de las acciones previstas en los apartados. 4 y 5 del artículo que reglamenta, no se considera tercero al empresario principal que ceda total o parcialmente, o que contrate o subcontrate, trabajos o servicios dentro o fuera del establecimiento habilitado a su nombre. Dispone finalmente que la afiliación del contratista, subcontratista o cesionario a una aseguradora autorizada a funcionar, o su habilitación para acceder al régimen de autoseguro, exime al empresario principal, contratante o cedente de toda responsabilidad por riesgos del trabajo frente al personal ocupado por aquellos y a sus derechohabientes, con la sola excepción del supuesto de dolo previsto en el art. 1072 del Cód. Civil, principios estos que hace extensivos a los supuestos de ocupación de personal a través de empresas de servicios eventuales habilitadas por la autoridad competente.

Análisis crítico del sistema vigente

Antecedentes: aspectos constitucionales de la normativa

No bien sancionada la legislación de la materia, surgieron de inmediato las críticas que, en el campo de lo jurídico, veían una inadecuación conceptual de su contenido frente al espíritu de la Constitución nacional, sobre todo después de la



reforma de 1994. En ese sentido se entendía que muchos de los preceptos de la legislación sobre riesgos del trabajo –al igual, cabe señalar, que la reforma laboral impulsada en el marco de una política de ajuste dirigida a bajar el costo laboral – encontraban su fundamento en circunstancias económicas y sociales del momento, lejos, por ende, de las claras prescripciones tuitivas de la “justicia social” que trasunta nuestra Constitución, al poner la economía bajo los valores propios del “desarrollo humano” y requerir que la seguridad social sea integral.

Este criterio protector es, asimismo, el que rige en los convenios de la OIT que tratan la materia, en especial: el 148, relativo al medio ambiente de trabajo; el 155, que regula sobre la seguridad y la salud de los trabajadores; el 161, que refiere a los servicios de salud en el trabajo; el 17, sobre accidentes de trabajo; el 18, de enfermedades profesionales; el 19, sobre igualdad de trato en accidentes de trabajo; el 42, sobre indemnizaciones por enfermedades profesionales, y el 159, sobre readaptación profesional y empleo de personas inválidas, los que en su mayoría han sido ratificados por nuestro país.

Frente a esos valores político-sociales del engranaje constitucional, muy poco tenía que ver –se entendía– la disposición legal que deja sin reparación de ninguna especie al trabajador que se incapacita en forma total o parcial como consecuencia de una enfermedad que el Poder Ejecutivo no hubiera incluido en el listado correspondiente, quizás porque la técnica médica no la califica propiamente de tal, no obstante resultar adquiridas por microtraumatismos múltiples y repetidos contraídos a lo largo de la vida laboral. De ser así –se decía – no pueden dejar de ser reparadas en términos de protección integral de la seguridad social, consagrada constitucionalmente, aunque se encuentren omitidas de tutela en la Ley específica.

Si bien este cuestionamiento ha venido a ser superado –o al menos, diluido – por el agregado de las enfermedades profesionales de “casos concretos” que introdujera la modificación del decreto de necesidad y urgencia 1278/00 como apart. 2, b, del art. 6º del cuerpo legal, permite percibir el grado y alcance del planteo doctrinario.

Estos y otros cuestionamientos han servido de sustento a la idea de que la sola aplicación de la Ley 24.557 para la reparación de los riesgos del trabajo la puede convertir válidamente en inconstitucional, por omisión en su alcance, habilitando así su saneamiento por vía judicial mediante la aplicación, en forma subsidiaria, del régimen de responsabilidad civil del derecho común. Solamente integrando ambos sistemas legales se podía llegar a considerar constitucional, se argumentaba, el de riesgos del trabajo.

Ninguno de estos problemas ha sido abordado por la modificación que el decreto de necesidad y urgencia 1278/00 introdujera al sistema de la Ley 24.557, lo que indica que los reclamos seguirán substanciándose en los tribunales con altas posibilidades de éxito. En consecuencia, ha sido una normativa insuficiente para dar respuesta a múltiples problemas legales y continúa dejando sin tratamiento a los fundamentos necesarios del sistema, como la prevención de los riesgos, una justa compensación ante los infortunios laborales y un efectivo régimen de sanciones de acuerdo con cada nivel de responsabilidad.

Pero, no obstante, sí ha sido finalmente objeto de tratamiento en el nivel de la Corte Suprema de Justicia de la Nación el planteo referido a la constitucionalidad del artículo 39 de la Ley de la materia, en los autos “Gorosito c/Riva S.A. s/daños y perjuicios”, en los que, al dictar sentencia con fecha



1/2/02, el Alto Tribunal ha producido una importante convalidación del sistema en análisis. Lo ha hecho así al resolver en contra del actor, quien entendía que el criterio impuesto por el artículo citado al limitar la responsabilidad civil de los empleadores a las prestaciones que otorga la Ley de riesgos del trabajo importaba una violación de la garantía constitucional de igualdad de trato, en desmedro de los trabajadores y frente al resto de los habitantes, por impedir a aquéllos ejercer la acción civil de reparación de los daños cuando son consecuencia de culpa del empleador, ya que solamente permite recurrir a ella cuando se da el supuesto de “delito” en los términos del artículo 1072 del Código Civil, esto es, ante la ocurrencia de “un acto ilícito ejecutado a sabiendas y con intención de dañar la persona o los derechos de otro”, argumentación que había sido receptada por el fallo del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén.

Al revocar ese fallo, la Corte Suprema destaca que “la limitación del acceso a la vía civil que establece la norma impugnada no puede ser considerada de suyo discriminatoria (. . .) porque no obstante abarcar a la mayoría de la población económicamente activa, el sistema de la Ley 24.557 atiende a situaciones y riesgos producidos en un ámbito específico y diferenciado de los restantes de la vida contemporánea –el del trabajo– lo cual permite la previsión y el resarcimiento de las consecuencias dañosas derivadas específicamente de la situación laboral conforme a parámetros preestablecidos”. Destaca además que “como contrapartida de la restricción de la acción civil, la Ley concede al trabajador prestaciones en dinero y en especie (. . .) de las que no gozan quienes no revisten aquella calidad. Si bien estos últimos pueden perseguir un resarcimiento integral, la satisfacción de su crédito dependerá en definitiva de la solvencia del deudor. En cambio, el régimen especial de riesgos del trabajo establece un Fondo de Garantía y un Fondo de Reserva para abonar las prestaciones en caso de insuficiencia patrimonial del empleador o de liquidación de las ART, beneficio al que no pueden acceder quienes no son trabajadores”.

Jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Durante el año 2004, la CSJN dictó dos fallos de singular trascendencia declarando la inconstitucionalidad de los artículos 39.1 y 46 de la Ley 24557 y receptando, de esta manera, la jurisprudencia sentada en muchos fallos de tribunales inferiores respecto de la problemática de la reparación integral y de la competencia de los jueces federales en la materia.

El fallo Aquino:

El primero de los pronunciamientos se produjo en los autos “Aquino Isacio c/ Cargos Servicios Industriales S.A.”, del 21 de septiembre de 2004, mediante el cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 39.1 de la LRT, con fundamento en los siguientes criterios (según la opinión vertida en los diversos votos del decisorio):

En cuanto a la indemnización que surge por aplicación del artículo 15.2 de la precitada Ley, el Superior Tribunal entendió que resultaba irrisoria frente a la dimensión del daño. Se puntualizó que esta situación constituye un elemento distorsionante de las relaciones laborales, importando la frustración de la



finalidad esencial del resarcimiento por los daños a la integridad psicofísica del trabajador.

También se señaló que al haber desarraigado de la disciplina jurídica de los accidentes y enfermedades laborales la reglamentación que hace el Código Civil como expresión del alterum non laedere, se ha afectado la obligación de reparar en forma adecuada los perjuicios ocasionados.

Los Ministros del Superior Tribunal han sido de la opinión que la indemnización que surge de la aplicación de la LRT en el sub-exámine es insuficiente y por ello violenta el principio del artículo 19 de la Constitución Nacional porque no ha eximido de todo daño y perjuicio por un cabal resarcimiento. En definitiva, se determinó que el principio receptado en el artículo 19 de la CN, a saber, el alterum non laedere, está entrañablemente vinculado a la idea de reparación y, por ende, ésta debe ser adecuada, justa y no irrisoria.

En este orden de ideas, corresponde señalar que la doctrina de la CSJN al respecto impone en todos los casos un análisis de razonabilidad respecto de la integralidad y justicia del monto de la indemnización que surge de la aplicación de la LCT, a los efectos de verificar que no se encuentre afectado el principio del artículo 19 de la CN.

Sin perjuicio de lo expuesto, la doctrina sentada por este fallo no empece, a nuestro criterio, que el legislador pueda establecer regímenes especiales de reparación en tanto los mismos no tengan finalidad discriminatoria ni resulten irrazonables, ni que el régimen especial pueda limitar el monto de la reparación. Creemos que en tanto la tarifa no se traduzca en una violación del principio de reparación justa, equitativa, compatible con la entidad del daño ocasionado tanto en los planos materiales como inmateriales, y que por ello no altere los derechos reconocidos por la CN, cabe admitir dicha limitación. En tal sentido corresponde remitirse al considerando 17 del voto de los Dres. Petracchi y Zaffaroni en el que se expresa que “el desenlace de este litigio no implica la censura de todo régimen legal limitativo de la reparación por daños”.

En cuanto a la extensión de la reparación, para ser legítima, se desprende del fallo que debe comprender el daño moral. En tal sentido se ha expresado que: “el sistema de la LRT se aparta de la concepción reparadora integral, pues no admite indemnización por ningún otro daño que no sea la pérdida de la capacidad de ganancias del trabajador y ha negado, a la hora de proteger la integridad psíquica, física y moral del trabajador –frente a supuestos regidos por el principio -alterum non laedere-, la consideración plena de la persona humana y los imperativos de justicia de la reparación”… “el valor de la vida humana no resulta apreciable tan sólo sobre la base de criterios exclusivamente materiales, ni se trata de medir en términos monetarios la exclusiva capacidad de producir bienes económicos con el trabajo, puesto que las manifestaciones del espíritu también integran el valor vital de los hombres”.

El fallo Castillo:

Con el fallo emanado de la CSJN en autos “Castillo, Angel c/ Cerámica Alberdi S.A.”, de fecha 7 de septiembre de 2004, quedó confirmado el criterio de varios tribunales superiores de provincias, que han declarado la inconstitucionalidad del artículo 46 de la LCT en cuanto establece la



competencia de los tribunales federales para entender en las apelaciones contra los decisorios de las Comisiones Médicas.

Con este pronunciamiento se ha generado un quiebre en el sistema procedimental de la LCT poniendo en peligro los mecanismos de automaticidad y celeridad propios de la Ley que, por otro lado, han sido destacados como positivos en el fallo Aquino.

En este supuesto nos encontramos ante un problema de tipo jurisdiccional entre la Nación y las Provincias, cuya solución ideal debiera instrumentarse a través de un acuerdo entre ellas, dando origen a una Ley convenio. Aún así, no se nos escapa la enorme dificultad que tal temperamento implica, lo que surge de un simple análisis de antecedentes de Leyes convenio.

En este entendimiento –y asumiendo la necesidad de sostener un procedimiento uniforme que no conspire contra un adecuado servicio de cobertura prestacional, propia de un instituto de la seguridad social –, entendemos valiosa la propuesta elaborada por el Dr. Antonio Vázquez Vialard (conf. “Criterios para una reforma de la LRT conforme la doctrina de los casos Aquino y Castillo”, Derecho del Trabajo, 2005) en el sentido de incorporar en el procedimiento de la LRT un mecanismo de “trámite previo” referido a un tema técnico –naturaleza del daño sufrido, terapia aplicable según diagnóstico, etc.-, previo a la promoción de acciones judiciales tendientes a obtener la reparación dineraria del daño.

De acuerdo con ello, la promoción de una acción ante un juez local no sólo se sujetaría a los recaudos que establece el código de procedimientos de la jurisdicción sino también a que se acompañen las piezas que integran el referido “trámite previo”, a través del cual se ha reclamado el cumplimiento de las prestaciones.

Se entiende que esta exigencia es compatible con el régimen jurisdiccional que establece la Constitución Nacional (art. 75, inc. 12), según el cual le compete al Gobierno Federal dictar el Código de Trabajo, así como el de la Seguridad Social, cuya aplicación corresponde a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.

En cuanto a los elementos de prueba que hacen a la causa, se hallan íntimamente vinculados a la cuestión que se discute, cabe que la Ley de fondo contenga las necesarias normas procesales. Tal es la situación que se plantea en varias Leyes, entre ellas la de concursos y quiebras, en que, de acuerdo con las singulares características del caso (cesación de pagos como presupuesto objetivo del concurso), posibilita que la normativa específica de fondo incluya aspectos de forma indispensables para la instrumentación de un proceso con características especiales.

Reforma decreto 1694/09

Principales modificaciones • Se suprimen los topes máximos para incapacidad parcial y total y

fallecimiento.



• Se fija un piso

• Se elevan las sumas de las compensaciones dinerarias adicionales por pago único

• Se aumenta la prestación adicional por gran invalidez.

• Se modifica la fórmula para el cálculo del beneficio incluyendo conceptos que hasta hoy se detraían del cálculo por entenderse no remunerativos

• Se crea en el ámbito de la SRT el Registro de Prestadores Medico Asistenciales de la Ley de Riesgos de Trabajo

• La SRT queda facultada a evaluar parámetros determinantes de la calidad de la atención de los prestadores para definir si se encuentran en condiciones de inscribirse como tales

• Se excluye del impuesto al cheque los pagos que por prestaciones dinerarias perciban los trabajadores

• Se refuerzan los controles de cumplimiento de la obligación del pago bancarizado

• Se encomienda a la SRT y a la SSN el dictado de la normativa necesaria para reducir los costos del sistema sin afectar la calidad del servicio. También deben adoptar los recaudos para que las pymes no sean objeto de tratamientos diferenciados en su perjuicio, por las ART, en lo atiente a las alícuotas.

• Se instruye al MTEySS, a la SRT y a la SSN para que adopten las medidas necesarias para la creación de mutuas que tengan por objeto la cobertura de riesgos de trabajo.

• Se instruye a la SSN para que adopte las medidas tendientes a la aprobación de líneas de seguro por responsabilidad civil por accidentes de trabajo y enfermedades laborales que fueren presentadas por los distintos operadores de la actividad



Capítulo VI: Subsistema de la seguridad social. Previsión social. Trabajadores en relación de dependencia

Antecedentes El régimen previsional, que brinda protección a la vejez, invalidez y muerte,

ha constituido el eje central de los beneficios de la seguridad social en nuestro país. Ello es así como consecuencia de la entidad que alcanza el circuito ingresos-egresos financieros y el número de personas comprendidas por el régimen.

Si bien ya se han desarrollado y comentado sus hitos más salientes en el capítulo anterior, cabe solamente citar aquí la normativa que generara sistemas orgánicos de la previsión social. En esa línea, es de mencionar que la primera Ley jubilatoria argentina se dictó en la provincia de Santa Fe en 1867 para los agentes públicos servidores del Estado provincial. Con posterioridad, entre 1877 y 1893 se sancionan Leyes jubilatorias para miembros de la Corte Suprema y jueces de la Nación, para docentes y para empleados de la Administración Pública nacional. Era la época en que los beneficios previsionales se otorgaban con cargo a rentas generales.

Los regímenes previsionales de naturaleza contributiva tienen origen en 1904 con la Ley 4349 de creación de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para empleados y funcionarios de la Administración Pública nacional, del Consejo Nacional de Educación, de los Bancos de la Nación e Hipotecario, de los Ferrocarriles del Estado y de la Justicia nacional.

La propia Constitución nacional sancionada en 1949 no olvidaba mencionar el llamado “derecho al bienestar”, que “impone la necesidad social de elevar el nivel de vida y de trabajo con los recursos directos e indirectos que permita el desenvolvimiento económico” (art. 37, inc. 7º).

A través del tiempo, el sistema –más empírico que orgánico – fue proporcionando cobertura progresiva a todos los sectores activos. Es así como aparecieron regímenes varios originados en mutualidades desarrolladas a partir de las corporaciones profesionales, de forma tal que los sectores de periodismo (1939), navegación (1939), comercio (1944), industria (1946), autónomos (1954), rurales (1954), domésticos (1956), se fueron sumando a los precedentes de los ferroviarios privados (1915) y bancarios (1923).

En líneas generales, existía entre los mismos una gran diversidad regulatoria en cuanto al acceso a los beneficios, el tipo de prestaciones y la metodología de determinación de los haberes jubilatorios. No obstante, tenían cierta nota común en punto a financiamiento, por cuanto si bien carecían de un régimen sistemático de estructura financiera, los recursos eran de propia generación.



Esta fue la época en que, en razón de la presencia de una ecuación altamente positiva de la relación activos-pasivos, se generó un atesoramiento progresivo de las reservas financieras. Efectivamente, la citada relación era de 5 activos por 1 pasivo en la Caja del Estado y llegaba a 31 a 1 en las de la Industria y el Comercio, produciendo en los hechos una alta capitalización colectiva que en algunas cajas permitía pagar intereses sobre los aportes, además de los haberes previsionales.

En esta situación carente de toda uniformidad, cada caja abonaba sus prestaciones según el nivel de ingresos que acumulaba y algunas de ellas pudieron inclusive recurrir a “bonificaciones o suplementos móviles” cuando, hacia el final de esta etapa, comienzan a aparecer incrementos en el costo de vida, permitiendo entonces que esos adicionales corrigieran la inmovilidad que tenían los haberes, dada la metodología de su otorgamiento. Esa situación verdaderamente errática en la que se encontraba el sistema fue uno de los obstáculos más difíciles de salvar por la normativa que iniciara el camino hacia la unificación de los regímenes, como se verá más adelante al tratar la Ley 14.370.

Es por ese entonces cuando comienza a tomar cuerpo la idea de transformar la seguridad social en un mecanismo de redistribución de ingresos o de reparto, con fundamento en la adscripción política de la Constitución de 1949 al “estado de bienestar”, de manera tal de dar satisfacción a la necesidad social de alcanzar una elevación del nivel de vida.

A pesar de los inconvenientes que empezaban a tomar cuerpo y a jaquear al régimen previsional argentino, hacia mediados de la década del ‘50 el régimen había alcanzado, al menos en lo formal, una de las coberturas más amplias de Latinoamérica.

La unificación de los regímenes Las Leyes 14.370 y 14.397, sancionadas ambas en 1954, se transformaron en

hitos importantes en materia de previsión social pues, por un lado, se inicia la tendencia a la unificación de los distintos regímenes de alcance nacional y el paso, en los hechos, del sistema de capitalización colectiva al de reparto, y por el otro, se instituye el régimen previsional de los trabajadores autónomos, con alcance nacional.

En cierta forma, con la aparición del primero de dichos cuerpos legales se inicia una etapa de transición de la lógica del sistema de capitalización originario hacia la lógica del reparto, como sistema por el cual el financiamiento se basa en la solidaridad intergeneracional que lleva a que los aportes de los activos se apliquen a cubrir el costo de las prestaciones de los pasivos. Se apelaba así a la justicia social para uniformar las prestaciones, con prescindencia de la capacidad recaudadora, para lo cual se proveían recursos adicionales.

El mensaje con que el Poder Ejecutivo elevara el proyecto que derivó en la primera de dichas Leyes destacaba el propósito perseguido con su sanción, al expresar: “Las reformas tienen como principal propósito el progresivo perfeccionamiento de los regímenes jubilatorios mejorando y uniformando sus prestaciones (. . .) [con el propósito de] contemplar la situación de aquellos jubilados, retirados o pensionados que en los últimos tiempos han recibido ya mejoras en sus haberes frente a la de aquellos otros que no han experimentado cambio alguno desde el momento en que iniciaron el goce de sus derechos,



colocándolos a todos en paridad de situación, por imponerlo así razones de equidad y justicia”. Para lograrlo, el citado mensaje consideraba lógico “que las cajas de previsión que cuenten con recursos suficientes atiendan directamente con fondos propios las erogaciones que resulten de la adecuación de las jubilaciones al costo de vida”, mientras que otros recursos previstos normativamente “contribuyan en aquellos casos en que dado el estado financiero de la caja fuere necesario”. Y terminaba señalando que los propósitos “relativos a la uniformidad, racionalidad y extensión de los regímenes de amparo deben ser logrados mediante etapas progresivas de las cuales la presente constituye un paso de esencial importancia para alcanzar esos objetivos”.

De su parte dispositiva resulta también interesante destacar que, dada la reciente aparición, por ese entonces, de regímenes jubilatorios contributivos, la exigencia de contar con aportes para acceder a algún beneficio se limitaba a un mínimo de cinco años, salvo para la jubilación por invalidez, para la que no se disponía condicionamiento alguno “por tratarse de un riesgo que debe preocupar primordialmente al Estado en todo sistema previsional”.

Por otra parte, por primera vez se establecía una escala progresiva de porcentajes aplicables para la determinación de los montos de las prestaciones, los que variaban según el promedio de las remuneraciones percibidas en los 12 mejores meses consecutivos a computarse, fijando un tope máximo del 90 % de dicho promedio.

A su vez, la segunda de las citadas Leyes, al sancionar el régimen de los trabajadores autónomos, los diferenciaba en las tres categorías de trabajadores independientes, empresarios y profesionales –dando lugar a la creación de sendas cajas nacionales de previsión –, metodología que ha seguido siendo utilizada inclusive por la Ley 24.241 para la determinación de las rentas presuntas.

En el mensaje de elevación de este proyecto se señalaba el rasgo característico de esta clase de trabajadores al expresar que “no obstante las diferentes tareas desempeñadas por los trabajadores independientes, empresarios y profesionales, se ha considerado conveniente proponer un sistema único de previsión social ya que la forma autónoma de su actuación es la modalidad común que ha inspirado las diferentes soluciones del sistema”.

Esta norma creaba, además, un Fondo Compensador de Inversiones y Acumulación, que se nutría de los excedentes que tenían algunas cajas previsionales luego de pagadas las prestaciones y sus gastos administrativos, y cuyos recursos se destinaban no sólo a compensar a las cajas con déficit, sino también a financiar inversiones en obra pública para la expansión de la economía nacional (siderurgia, energía, combustibles, vialidad, transporte), con garantía del Estado en cuanto a rentabilidad mínima y reintegro del capital.

La crisis del régimen A fines de la década del ‘50, se comenzó a alterar en forma muy significativa

el financiamiento del sistema previsional, el que no sólo deja de producir excedentes acumulables sino que, muy por el contrario, acumula déficit creciente por la insuficiencia de recursos para atender las prestaciones otorgadas.



Entre las causas que produjeron ese giro de la situación se pueden mencionar varias:

• la circunstancia de recurrir el Estado a los fondos de las Cajas con fines ajenos a los previsionales;

• la presencia de regímenes profesionales estratificados, que manejaban con excesiva permisividad el acceso a los beneficios, en cuanto a los usuales requisitos de edad, tiempo de aportes y acreditación de servicios por medio de declaraciones juradas;

• la creación de categorías previsionales de jubilación anticipada, y

• un exceso creciente en los gastos administrativos por la pluralidad de organismos dedicados a la administración de los recursos.

Consecuencia de esas causas fueron, por un lado, el incremento vertiginoso del sector pasivo, que en sólo diez años (1958-1968) duplicara la cantidad de afiliados de las Cajas, mientras el sector económicamente activo de la población crecía en ese período sólo un 15 %, disparidad que, por lo notable, produjo fuertes desajustes en la relación aportantes-beneficiarios. Por el otro, una creciente cantidad de reclamos judiciales tendientes a conservar la proporcionalidad entre los beneficios y el salario en actividad, circunstancia que hiciera necesario decretar la inembargabilidad de los bienes de las cajas.

De tal forma, el sistema previsional evidencia el inicio de una crisis que toma cuerpo rápidamente. Es entonces cuando a fines de los ‘60 se encara una muy importante reforma del régimen previsional, que consolida el criterio unificador que ya había esbozado la Ley 14.370.

Así, en 1968 se dictan las Leyes 18.037 para trabajadores en relación de dependencia y 18.038 para trabajadores autónomos, las que establecen, por primera vez, regímenes jubilatorios generales con características de sistemas orgánicos (el Sistema Nacional de Previsión Social), que producen la derogación de una treintena de Leyes y decretos preexistentes y concretan la unificación de las trece cajas existentes en sólo tres (Industria, Comercio y Actividades Civiles; Estado y Servicios Públicos, y Autónomos) dejando subsistentes, no obstante, regímenes de excepción (personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad).

De un conciso detalle de los contenidos de ambas Leyes se desprende la importancia de los criterios que sancionaban y las condiciones que modificaban:

• llevaron la exigencia de acreditación de años de servicios con aportes para acceder a la jubilación ordinaria a no menos de diez, y aumentaron las edades requeridas, adecuándolas a la realidad demográfica;

• afirmaron como fundamento principal del sistema previsional el del “compromiso intergeneracional”, con base en la solidaridad de los activos para beneficio de los pasivos;

• afirmaron también el criterio sustitutivo, esto es, la concepción del haber jubilatorio como una prestación relacionada con las remuneraciones percibidas, y

• ratificaron el principio constitucional de la movilidad, aunque sustituyendo el 82 % de la Ley 14499 con un sistema de reajuste anual



sobre la base de coeficientes determinables en función de las variaciones del nivel general de las remuneraciones.

Por otra parte, derogaron el articulado de la referida Ley 14499, que permitía dar a los fondos de las Cajas un destino distinto al estrictamente previsional, y se mantuvo el Fondo Compensador de Inversiones y Acumulación para que siguiera cumpliendo el rol que le asignara la norma de su creación.

Como conclusión de esta etapa se puede señalar que la legislación antes citada logró contener la crisis del sistema –aunque temporariamente – pero no consiguió transformarlo de manera integral y estructural.

Agravamiento de la crisis A partir de los primeros años de la década del ‘80, nuevamente el sistema

enfrentaba una grave crisis especialmente de carácter financiero, como consecuencia del proceso inflacionario se profundizaba así el desfinanciamiento y se ensanchaba la brecha entre los salarios activos y los haberes pasivos, desvirtuando en los hechos el criterio sustitutivo impuesto por la normativa.

Se agregaba también la crisis de carácter judicial, producto de los reclamos judiciales de reajustes, lo que obligó a las autoridades nacionales a adoptar medidas excepcionales tendientes a regularizar la situación, declarando el estado de emergencia previsional (Decreto N° 2196/86).

Este proceso generaba desconfianza y falta de credibilidad de la población en el sistema previsional por un lado, mientras que, por el otro, forzaba a buscar paliativos al problema financiero mediante la determinación de fuentes adicionales y sustitutivas o procedimientos puntuales de dudosa legitimidad, entre todos los cuales cabe mencionar:

• la afectación de recursos tributarios del IVA por las contribuciones patronales;

• la sanción de impuestos complementarios de financiamiento o la derivación al régimen de determinados producidos (pulsos telefónicos y combustibles; 30 % del producido de las privatizaciones; cesión por las provincias de fondos coparticipables);

• la imposición de una formal aceptación por parte de los beneficiarios al pago en cuotas de las diferencias de haberes adeudados;

• la instrumentación de mecanismos de renuncia al derecho a la diferencia de haberes;

• la paralización de los juicios, de los reclamos y aun de la ejecución de sentencias;

• la cancelación de obligaciones previsionales pendientes hasta abril de 1991 en un plazo de 16 años, y

• la cancelación de créditos de jubilados y pensionados con el producido de la venta de acciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales.



Creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones

Pese a los cambios relatados y ante la imposibilidad de encontrar soluciones efectivas para salvar al sistema de reparto de su crónico desfinanciamiento, el poder ejecutivo envió al congreso un proyecto de reforma con la intención de reemplazarlo por un sistema fundado en la capitalización individual, siguiendo el modelo instaurado en chile durante la década del 80.

En el mensaje de elevación, el Poder Ejecutivo mencionaba distintas falencias del sistema entonces vigente, fundamentando en su superación la razón de ser del proyecto. Consideraba que las falencias eran de distinta extracción, ya que reconocían causas endógenas y exógenas. Entre las primeras se mencionaba el alto endeudamiento del régimen –que ascendía a u$s 200 millones a abril de 1991–, los bajos niveles de haberes que percibía el sector pasivo, la inequidad de tratamiento que distinguía a los sectores según el resultado que se alcanzaba en los reclamos de mejoras por la vía judicial y la falta de transparencia y confiabilidad a la que contribuían los complicados mecanismos de cálculo. Entre las segundas, se citaba el envejecimiento de la población con su secuela de distorsión de la relación activos-pasivos, el decrecimiento del empleo y la mercerización de la economía y, principalmente, el grado de evasión y de morosidad que mostraba el sistema.

Se destacaba en el citado mensaje que esas causas producían una notoria falta de correlación entre aportes hechos y beneficios recibidos, una ausencia total de garantías de que el sistema generara recursos suficientes para poder hacer frente a sus obligaciones y la necesidad consiguiente de recurrir a fuentes alternativas de financiamiento.

El proyecto se debatió en el Legislativo durante más de dos años, llegando a fines de 1993 a consensuarse un proyecto que dio finalmente origen a la Ley 24.241, llamada del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, que constituye en realidad un sistema mixto, ya que en él coexisten el régimen previsional público, basado en un sistema de reparto que es gestionado por la ANSES, y el régimen de capitalización individual, basado en la capitalización de los aportes y administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) bajo la fiscalización de la Superintendencia específica.

Esta normativa entró en vigencia a mediados de 1994. Con posterioridad, se dictó la Ley 26222 mediante la cual se modificó el SIJP, habilitándose la libre opción de los afiliados entre los regimenes de capitalización y reparto.

El sistema integrado previsional argentino Ante las falencias evidenciadas por el subsistema de capitalización, que pese

a las reformas legislativas introducidas con posterioridad a su creación, no permitían asegurar el cumplimiento de los fines tuitivos propios del régimen provisional, con fecha 20 de noviembre de 2008 se sanciona la Ley N° 26.425 que deja sin efecto el régimen mixto establecido por la Ley N° 24 241, expresándose en su artículo 1°: “Dispónese la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público que se denominará Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través



de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización vigente hasta la fecha idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público, en cumplimiento del mandato previsto por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. En consecuencia, elimínase el actual régimen de capitalización, que será absorbido y sustituido por el régimen de reparto, en las condiciones de la presente Ley.”

Esta reforma será objeto de tratamiento en los próximos capítulos con la debida extensión en orden a la trascendencia de las modificaciones introducidas al régimen previsional.

Modificaciones en la administración del régimen

En simultáneo con las transformaciones reseñadas, se fueron efectuando modificaciones en los organismos de administración del régimen en busca de una mayor concentración, así como en los procedimientos administrativos, con el principal propósito de dotar de mayor confiabilidad al control de las cotizaciones.

En este terreno es de señalar, en primera instancia, la Ley 17.575 de fines de la década de los ‘60, que concretara una reforma administrativa al asignar a la Secretaría de Seguridad Social la función de conducción y supervisión del Régimen Nacional de Seguridad Social y, fundamentalmente, al concentrar los distintos regímenes nacionales bajo tres cajas, dando nacimiento a:

• Caja Nacional de Previsión para el Personal de la Industria, Comercio y Actividades Civiles, que nucleaba las antiguas cajas para el personal bancario y de seguros, para el personal de comercio y actividades civiles, del servicio doméstico; de la industria, de la navegación; de periodistas y gráficos y de trabajadores rurales;

• Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos, que comprendía las anteriores cajas para el personal del Estado, el personal ferroviario y el de los servicios públicos, y

• Caja Nacional de Previsión para Trabajadores Autónomos, que abarcaba las cajas para los empresarios, los profesionales y los trabajadores independientes.

Esta concentración logró consolidarse poco tiempo después con la sanción de las Leyes 18.037 y 18.038 –ya mencionadas más arriba–, con las que se formaliza la tendencia a la unificación de los regímenes que venía ganando adeptos.

En 1990, mediante la Ley 23.769, se creaba el Instituto Nacional de Previsión Social, cuya finalidad básica fue la de unificar la administración del Sistema Nacional de Jubilaciones y Pensiones, consolidando en un solo organismo las tres Cajas Nacionales de Previsión y la Dirección Nacional de Recaudación Previsional.

Con este Instituto, se intentó también recrear el principio, muy arraigado en las instituciones de seguridad social, de la gestión compartida entre el Estado, los trabajadores (activos y pasivos) y los empleadores. Por tal motivo, la conducción del mismo estaba en manos de un directorio colegiado integrado por



representantes elegidos por las organizaciones de jubilados, por la Confederación General del Trabajo y por los estamentos representativos del sector empresarial, sumados a los designados por el Poder Ejecutivo.

El escaso año y medio de existencia de ese organismo no permitió evaluar el resultado de su accionar, pese a lo cual fue de gran trascendencia su aporte al ordenamiento de la función recaudadora y la sistematización de la problemática de la litigiosidad.

En 1991, mediante el decreto 2284, llamado de “desregulación económica”, se creó el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al que se puso a cargo de todas las funciones y objetivos de las Cajas de Subsidios Familiares (CASFEC, CASFPI, y CASFPE), el Instituto Nacional de Previsión Social y el Sistema de Prestaciones para Trabajadores Desempleados, integrando de tal forma los sistemas regulatorios de las contingencias de las cargas de familia, de la vejez, invalidez y muerte, y del desempleo. La norma citada disolvió los organismos existentes y dispuso el cese en sus funciones de las autoridades que los administraban.

En el mismo año, por el decreto 2741, se creó, como organismo descentralizado en jurisdicción de la Secretaría de Seguridad Social dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), a cuyo cargo se puso la administración del Sistema Único de la Seguridad Social.

Simultáneamente, se crea la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS), definida como un único tributo sobre la nómina salarial omnicomprensiva de todos los subsistemas (previsional, asignaciones familiares, desempleo, obras sociales, PAMI), con idéntica base imponible y alícuotas diferenciales. ANSES era la responsable de su recaudación, fiscalización y cobranza coactiva.

En mayo de 1993 (dec. 507), la función recaudadora, en sentido amplio, le es transferida a la ex Dirección General Impositiva, hoy AFIP, entidad que – salvo el breve lapso de vigencia del Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social (INARSS) –ejerce la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución de los recursos de la seguridad social.

Regímenes provinciales, profesionales y especiales

Como se expusiera antes el régimen dado por la Constitución nacional a la seguridad social en general hace que sea de competencia federal la legislación que sobre aquella se dicte.

Por tal causa, las atribuciones provinciales para legislar sobre la materia previsional han quedado restringidas a las relaciones trabadas dentro de sus límites y en ejercicio de facultades propias, situación que convalida expresamente el art. 125 de la Constitución nacional al dejar constancia de que “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales. . .”

Las provincias han abordado en esta materia, desde los mismos orígenes de la previsión social en el país, todo lo referente al sistema previsional propio,



legislando acerca del régimen previsional general de los agentes de su Administración Pública y de los regímenes especiales que, por sus características distintivas, exigían una normativa específica como los correspondientes al personal policial, judicial, docente y, eventualmente, el del servicio penitenciario.

Cuenta asimismo con legislación provincial el régimen previsional de varias profesiones universitarias o de enseñanza superior, por la que quienes las ejercen se encuentran legalmente obligados a afiliarse a las cajas o institutos previsionales de la profesión creados en el ámbito provincial.

De igual modo, existen también regímenes especiales en el ámbito nacional, consecuencia de la especificidad de la tarea cumplida que exige un tratamiento distinto, en orden a que las mismas resultan determinantes de envejecimiento precoz, motivo por el cual los requisitos de edad y años con aportes legalmente exigidos, se morigeran. Tal es el caso de los regímenes de trabajadores del transporte, siderurgia, minería, industria de la carne, dragado y balizamiento, industria del vidrio, pesca, etc.

Sistemas de previsión social

Clasificación general Los regímenes previsionales varían según sea el criterio político que los guía

y los objetivos perseguidos con su sanción. Según la óptica desde la cual se los observe, se puede dar el siguiente agrupamiento:

Si se guía el análisis por la naturaleza del sujeto que administra el régimen, se encuentran los de naturaleza pública, en los que su administración está a cargo del gobierno; los privados, que otorgan su administración a empresas de objeto social específico, y los mixtos, por encontrarse compartida la administración por unos y otros.

Si se considera la forma como se financian las prestaciones, se hallan los de reparto, que hacen prevalecer la idea de la solidaridad intergeneracional, en virtud de la cual los activos financian las prestaciones de los pasivos; los de capitalización, en los que el financiamiento está centrado en la acumulación de los aportes, sea en cuentas individuales o en fondos colectivos, y los consabidos mixtos, por coexistencia de ambos regímenes.

Si se analiza el mecanismo establecido para la determinación de las cotizaciones por un lado y de los beneficios por el otro, se tiene el régimen de los aportes definidos en orden a una tasa fija sobre niveles de ingreso imponibles, lo que produce prestaciones indeterminadas, o el de las prestaciones definidas, que necesitan generar aportes variables para poder concretar los compromisos de pago.

Si se tiene en cuenta la extensión jurisdiccional o sectorial de la cobertura, se pueden encontrar regímenes nacionales, abarcativos de todo el país, o regímenes por regiones políticas, como son los provinciales y los municipales en nuestro país; asimismo, los regímenes por tipo de actividad, como los regímenes profesionales existentes en algunas provincias.

Si se analiza el alcance del régimen en atención a las personas a quienes va dirigido, se advierte la presencia de regímenes que alcanzan a toda la población



económicamente activa o sólo a los que se desempeñan bajo relación de dependencia.

Si se observa la forma en que se impone el sistema previsional, se verifica la existencia de obligatoriedad o voluntariedad en la adhesión a él, siendo usual que ambas notas coexistan dentro de un mismo régimen desde el momento en que determinadas actividades, exceptuadas de la cotización obligatoria, quedan habilitadas para hacerlo en forma voluntaria.

Ubicación del sistema argentino Del cotejo de las disposiciones de nuestro sistema previsional vigente con las

clasificaciones anteriores se desprende que, en cuanto a la naturaleza del organismo administrador, el sistema era mixto, por cuanto contenía un régimen de reparto administrado por un organismo público, como es la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), y un régimen de capitalización individual administrado por entidades privadas, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), bajo la fiscalización de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), organismo público de control, que ha quedado sin efecto de acuerdo con motivo de la creación del Sistema Integrado de Previsional Argentino.

Por la forma en que se financian las prestaciones, nuestro sistema legal era mixto conforme al régimen previsional establecido por la Ley N° 24.241, por coexistir un financiamiento producto de la solidaridad intergeneracional en el régimen de reparto y otro que era producto –aunque no en su totalidad – de los montos acumulados en las cuentas individuales en el régimen de capitalización.

Actualmente con la sanción de la Ley N° 26.425, con la instauración del SIPA el régimen previsional reúne todas las característica de un régimen solidario de reparto (artículo 1° Ley N° 26.425)

Por la tipología que guardan las cotizaciones, nuestro sistema participa con el SIPA del criterio de las cotizaciones determinadas con prestaciones determinadas en función del salario del trabajador en actividad –, mientras que en razón de su extensión jurisdiccional tiene alcance nacional.

Finalmente, respecto de la forma en que se impone el sistema, existen actividades para las que la adhesión resulta obligatoria y actividades de afiliación voluntaria, sin que ello signifique que grupo alguno haya quedado exceptuado totalmente de la protección de un régimen previsional, sea el SIPA, un régimen provincial o municipal o uno especial.

Criterios de aplicación de la Ley 24.241 -Ámbito territorial

Si bien la Ley N° 26.425 que crea el SIPA como un régimen previsional público basado en los principios de solidaridad y reparto, dejando sin efecto del régimen de capitalización que integraba el entonces Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, no implica la derogación de la Ley N° 24,241 la que continua vigente – salvo en lo relativo a la mocionada abrogación-.



El artículo 1º de la Ley 24.241 sienta las bases de aplicación de la normativa previsional que instituye. En primera instancia, en orden a su alcance territorial, dispone su aplicación en todo el ámbito nacional.

Ello no significa que esa aplicación sea excluyente, ya que la propia Constitución nacional, según el texto aprobado por la Convención Constituyente de 1994, permite a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires “conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales” (art. 125, segundo párrafo).

Este principio de “territorialidad” aparece expresado con mayor claridad en el art. 2º de la Ley (inc. a, apart. 5) al referirse a las personas que “en cualquier lugar del territorio del país” se desempeñan en relación de dependencia en la actividad privada.

Cabe señalar que la territorialidad tiene su variante extraterritorial, al extender la aplicación del sistema fuera de las fronteras nacionales para aquellos casos en que se presten servicios en el extranjero en virtud de un contrato laboral celebrado en el país, bajo ciertas y determinadas condiciones que son establecidas por el artículo 2º, inciso a, apartado 6, de la Ley en análisis.

Por otra parte el principio que se viene comentando contiene una excepción que se encuentra contemplada en el artículo 4° de la ley y que se comenta en el punto 14 “exclusiones” de este capítulo.

Régimen de reparto: Concepto. Naturaleza El régimen de reparto puede ser definido como una especie de contrato social

intergeneracional por medio del cual los trabajadores activos financian las prestaciones de los pasivos.

La idea rectora de este tipo de regímenes está basada en el principio de solidaridad, como expresamente lo define el art. 1º de la Ley 26.425, al disponer que el SIPA será financiado a través de un sistema solidario de reparto.

Esa suerte de pacto intergeneracional solidario se muestra como un modelo de retroalimentación mensual, con distribución inmediata. Su simiente filosófica indica que el afiliado activo sacrifica parte de su ganancia y lo aporta al patrimonio común solidario, para que este se constituya en la fuente que provee los recursos que se liquidan a los pasivos. Como rueda sin fin, esos mismos activos tendrán derecho, en su momento, a convertirse en pasivos y obtener los beneficios previsionales por virtud de las cotizaciones de los entonces activos.

Criterios El régimen de reparto requiere una amplia incorporación de afiliados y una

duración ilimitada, ya que cada una de las generaciones de activos debe atender, con sus cotizaciones, el pago de las prestaciones de los pasivos, mientras espera que sus futuros beneficios sean cubiertos por las generaciones venideras. Sólo es posible su aplicación para agrupamientos colectivos de gran dimensión y con una dinámica asegurada, factores que únicamente se ven favorecidos cuando se dispone la obligatoriedad de la adhesión.



Asimismo, a fin de obtener el equilibrio en las cuentas que permita una subsistencia autónoma del régimen, se requieren cotizaciones que nivelen los egresos. Ello exige, en un régimen de reparto estricto, partir de la presunción de que habrá una renovación continua y creciente del grupo de activos para reemplazar a los afiliados que pasan a la pasividad.

Tipología

Como lineamiento general, en esta clase de régimen las cotizaciones con que se contribuye al sistema resultan definidas en una tasa prefijada. La existencia y regularidad de aquellas son las que otorgan el derecho a percibir las prestaciones cuando se cumplan ciertos requisitos, prestaciones cuyo monto resulta indeterminado a lo largo de todo el lapso de cotización, más allá del mecanismo de cálculo, que se encuentra explicitado por las normas que resulten aplicables, pero que sólo entra en aplicación al adquirirse la condición de jubilado.

No obstante, existen ciertas características que hacen que el régimen de reparto no sea unívoco sino que reconozca cierta diversidad.

Por un lado, existe un régimen de reparto puro en el que el financiamiento de las prestaciones de los pasivos surge con exclusividad, en principio, de las cotizaciones de los activos.

Por otro lado, se dan regímenes de reparto que, por insuficiencia de los recursos normales y usuales, necesitan ser asistidos con fondos de otro origen (como aportes del Tesoro, porcentajes de la recaudación de determinados impuestos, entre otros), sin perjuicio de las limitaciones que se impongan a esa asistencia. A esta clase de régimen de reparto hace referencia el art. 16 de la legislación previsional, en la redacción dada por la Ley 24.463, al definir el régimen argentino.

Afiliados al SIPA Según la legislación vigente, son afiliados al SIPA los trabajadores

dependientes, los autónomos, los monotributistas y los trabajadores del servicio doméstico.

Trabajadores en relación de dependencia

Subordinación laboral. Hecho imponible El artículo 2º trata en su inciso a) los casos correspondientes a personas que

desempeñen diversas actividades en relación de dependencia, sin dejar de aclarar que la obligatoriedad de la afiliación alcanza también a los casos en que el contrato de trabajo o la relación de empleo público fueran a plazo fijo.

A los fines de determinar el hecho imponible, entendido éste como aquél que origina la obligación de ingresar aportes y contribuciones, debemos diferenciar necesariamente el Régimen Empleador del Régimen Autónomo.

En el primero el hecho imponible está constituido por la puesta a disposición del trabajador a favor del empleador en los términos del contrato de trabajo. El



artículo 2º inciso a) de la Ley 24.241 contiene el enunciado de una serie de actividades que, prestadas bajo relación de dependencia, obligan a quien las realiza –y consiguientemente a su empleador – a tributar aportes y contribuciones –respectivamente – con destino al Régimen de Seguridad Social.

Sin embargo, es dable apreciar que, más allá de dicho enunciado, no contiene la citada Ley, como tampoco su homóloga de contrato de trabajo, una definición de relación de dependencia.

En efecto, esta último al definir al “contrato de trabajo” lo concibe cuando “… una persona física se obligue a realizar actos, ejecutar obras o prestar servicios a favor de la otra y bajo la dependencia de ésta…” (LCT, art. 21, y art. 22 en cuanto a la definición de “relación de trabajo”), aunque sin precisar esta última expresión.

Ello nos obliga entonces a recurrir a definiciones doctrinarias y jurisprudenciales, considerando más apropiado a los fines del presente trabajo reparar en estas últimas en tanto emitidas por la autoridad administrativa y su alzada judicial competentes actualmente en la materia.

En este sentido cabe referir a los conceptos de subordinación jurídica, económica y técnica, cuya convergencia, aunque no necesariamente su simultaneidad, sobre un vínculo jurídico dan por resultado la existencia de dependencia laboral. Decimos esto último porque no necesariamente deben coincidir a un tiempo para la configuración de la relación subordinada de trabajo.

En efecto, tradicionalmente los laboralistas han coincidido en destacar la importancia que merece la subordinación jurídica por sobre las restantes para definir la existencia de relación de dependencia.

Sin embargo, a poco que se estudie, en materia de seguridad social dicha prevalencia se aprecia con respecto a la subordinación económica. Ello así en tanto la reglamentación del Libro I de la Ley 24.241 (Dec. 433/94 reg. art. 2º, Ley 24.241 ap. 2) establece con toda precisión que el encuadramiento como trabajadores autónomos de quienes realicen las actividades que contempla depende de que aquellos “asuman el riesgo económico propio del ejercicio de sus respectivas profesiones”.

Veamos entonces, de acuerdo a los antecedentes administrativos y jurisprudenciales referidos, qué se entiende hoy por subordinación jurídica, económica y técnica.

El organismo fiscal entiende que la “subordinación jurídica” se configura “… cuando una de las partes –empleador – tiene la facultad jerárquica de dirigir, dar órdenes e instrucciones dentro de la esfera contractual y, como contrapartida, la otra parte –empleado – la obligación de someterse a las directivas que aquél le imparta…” (Dictamen (DAL) Nº 62/00 del 10.10.00).

Por su parte, la jurisprudencia ha dicho sobre esta misma figura que “… implica la facultad del empleador de organizar el trabajo y dar órdenes a sus trabajadores ejerciendo el poder de dirección…” (CFSS Sala III “Agripo SA c/ AFIP – DGI s/ impugnación”, sent. def. del 06.04.04).

Por su parte la autoridad administrativa considera que la “subordinación económica” tiene lugar “… cuando el trabajador queda excluido de los riesgos de la empresa; su única obligación hacia la contraparte radica en aportar su trabajo



personal mediante una remuneración a cargo del empleador…” (Dictamen antes cit.).

Respecto del mismo concepto tiene dicho la jurisprudencia que “… consiste en que el trabajo se realiza enteramente por cuenta ajena para la empresa u organización de otro por una retribución…” (fallo antes cit.).

Completa el cuadro que venimos trazando la “subordinación técnica”, la cual consiste para el organismo recaudador “… en la facultad del empleador de fijar la forma, modo y método de trabajo al cual el empleado deberá ajustarse en su cometido…” (dictamen antes cit.); mientras que para la jurisprudencia radica en “… la facultad del empresario de organizar en concreto las prestaciones comprometidas por el trabajador, dando indicaciones y órdenes acerca de la forma de realizar la tarea…” (fallo antes cit.).

Casos comprendidos:

A renglón seguido, el inciso a) en análisis enumera las personas en relación de dependencia obligatoriamente comprendidas en el SIJP en sucesivos apartados, según sea el carácter del vínculo de trabajo y, fundamentalmente, el lugar, organismo o empleador para los que se prestan servicios.

Así, en el apartado 1), menciona a quienes presten servicios, en forma permanente o transitoria, en cualquiera de los poderes del Estado nacional, sus organismos de cualquier tipo, sus sociedades, según sea el grado de participación estatal, los servicios de cuentas especia-les y las obras sociales del sector público, aunque los cargos que desempeñen sean de carácter electivo. El apartado mencionado sólo excluye de este tan amplio espectro al personal militar de las fuerzas armadas y al personal militarizado o con estado policial de las fuerzas de seguridad y policiales. Esto es consecuencia de la existencia de regímenes especialmente legislados para ellos, dadas las particulares características de las actividades en las que desempeñan sus tareas.

El apartado 2 declara incluido obligatoriamente en el SIJP al personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de seguridad y policiales, inclusión luego modificada por la Ley 24.246, que dispuso reintegrar al personal civil de la Policía Federal a la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de esa institución, con vigencia desde el 1º/1/92 y sin perjuicio de los períodos de afiliación que en cada caso pudieren corresponder con anterioridad a dicha fecha.

A su vez, el apartado 3 contempla a quienes desempeñen cargos en organismos oficiales interprovinciales o integrados por la Nación y una o más provincias, cuando sus remuneraciones se atiendan con fondos de esos mismos organismos.

El apartado 4 hace referencia a quienes se desempeñen en cargos dependientes de los gobiernos provinciales o municipales de las provincias, con la condición previa de existir, a tal efecto, un convenio expreso de las autoridades correspondiente con el Poder Ejecutivo Nacional. Esos convenios de adhesión han venido a ser suscriptos, en el caso de algunas provincias, como consecuencia de los acuerdos celebrados en el marco del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento de 1993, que diera lugar a la transferencia de ciertos regímenes provinciales públicos al Estado nacional.

Por el apartado 5 están incluidas en el SIJP las personas que en cualquier lugar del territorio del país presten servicios remunerados bajo relación de



dependencia en la actividad privada, sea en forma permanente, transitoria o eventual.

El apartado 6 extiende la aplicación obligatoria del sistema de la Ley 24.241 a quienes, desempeñando servicios de la naturaleza prevista en el apartado 5, presten esos servicios en el extranjero en virtud de contrato de trabajo celebrado o relación laboral iniciada en Argentina o de un traslado o comisión dispuesto por el empleador, siempre que esas personas tuvieran domicilio real en el país en el momento de iniciarse la relación o celebrarse el contrato o disponerse el traslado o comisión. De esta forma, se privilegia el lugar de celebración del contrato o del inicio de la relación sobre el lugar de realización de las tareas, siempre que se den las condiciones a que la norma sujeta el caso.

Finalmente, el apartado 7 considera incluidas en el SIJP a todas las personas que, hasta la entrada en vigencia de la Ley 24.241, hubieran estado obligatoriamente comprendidas en el régimen nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no incluidas con carácter obligatorio en el régimen para trabajadores autónomos.

Por último, el inciso en estudio, en su segundo párrafo, cita el caso de los socios en relación de dependencia con sociedades, remitiéndolo a lo que se dispone en el inc. d del mismo art. 2º, el que prescribe que, a los fines de la inclusión obligatoria de aquellos en las normas relativas a trabajadores autónomos o a trabajadores dependientes, se aplican diversas pautas que se analizarán más adelante.

Personal del servicio exterior (diplomáticos) El inciso c considera incluidas en el SIJP a las personas al servicio de las

representaciones y agentes diplomáticos o consulares acreditados en el país, y al servicio de organismos internacionales que presten servicios en nuestro país, si las Leyes previsionales argentinas resultaran aplicables de conformidad con las convenciones y tratados vigentes. En caso de resultar excluido como consecuencia de no darse el supuesto antes citado, ello no impedirá la afiliación al sistema –en carácter de voluntario– si el personal y el empleador manifestaran su voluntad en tal sentido, o si aquel efectuara su aporte y la contribución del empleador, por lo dispuesto por el art. 4º, segundo párrafo, de la Ley 24.241, al que remite la última parte de aquel inciso.

Socios de sociedades En el inciso d del artículo 2º la legislación trata acerca de los socios de

sociedades a fin de considerar si se los incluye obligatoriamente en el caso del inc. a, esto es, de los trabajadores dependientes.

De tal forma, el apartado 1 del inciso d determina los criterios que se aplican a los casos puntuales para definir la inclusión del socio empleado en el grupo de trabajadores dependientes o en el de autónomos, según el Decreto N° reg. 433/94.

Existe también la alternativa de que la incorporación se produzca en ambos regímenes –dependientes y autónomos–, conforme lo enuncia el apartado 2 de este inc. d, que establece para los socios, como consecuencia, una doble tributación. Ello sucede al disponer que, sin perjuicio de su inclusión en el inc. b,



cuando un socio quede incluido obligatoriamente en el inc. a, la sociedad y el socio quedan sujetos a los ingresos de aportes y contribuciones obligatorios por la proporción de la remuneración y participación en las utilidades que el socio perciba, en la medida que exceda del monto que le hubiera correspondido de conformidad con su participación en el capital social. Se considera que esta figura recibió aclaración, en parte, por el Decreto N° 433/94, al consignar que se trata de los casos en que, por encontrarse en relación de dependencia con la sociedad, tributan obligatoriamente en esa condición, pudiendo asimismo aportar voluntariamente con las obligaciones y beneficios que corresponden a los incluidos entre los trabajadores autónomos.

Retornando al apartado 1 del inciso d cabe señalar que el decreto 433/94 aclaró su contenido al disponer que los socios comprendidos en él son los que, por no estar obligatoriamente incluidos en el inc. a, no obstante prestar servicios en relación de dependencia con la sociedad, debían aportar mandatoriamente como trabajadores autónomos. A tal fin, los categoriza dentro de los que ejercen “cualquier otra actividad lucrativa no comprendida en los aparta-dos precedentes”; a ellos se refiere el art. 2º, inc. b, apartado 4, esto es, al identificarlos como los no comprendidos como directores, administradores o conductores de empresas, como profesionales universitarios o en la producción de seguros, casos que serán analizados en el capítulo siguiente.

De cualquier manera, con mayor o menor precisión terminológica, lo cierto es que la finalidad de la norma es establecer relaciones en orden a la proporcionalidad con que cada socio participa en el capital social en comparación con los otros socios. Así, cuando la participación de un socio sea igual o superior al porcentual que resulte de dividir el número 100 por la cantidad de socios, ese socio, en cualquier tipo de sociedad, no está comprendido obligatoriamente entre los trabajadores dependientes.

En cambio, sí lo está el socio cuya participación resulte inferior a aquel parámetro, en el caso de realizar tareas especialmente remuneradas al servicio de la sociedad, situación que podría dar lugar a la doble imposición a que se refiere el inc. d, en su apart. 2.

Tampoco se incluye obligatoriamente entre los trabajadores dependientes a los socios de sociedades civiles y de las comerciales irregulares o de hecho, cualesquiera sean las participaciones antes citadas, así como los integrantes de la sociedad cuando estén ligados por vínculos de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad. Todos ellos están alcanzados por el régimen del trabajo autónomo, a estar al apart. 3 de la reglamentación del art. 2º de la Ley 24.241 hecha por el decreto 433/94.

Afiliación voluntaria. Edades límites.

El artículo 3º de la Ley 24.241 legisla sobre las afiliaciones no obligatorias, esto es, acerca de aquellas que son admitidas a adherirse al SIJP en forma voluntaria. De las referidas en él, en este capítulo sólo se analizarán las enunciadas en su inc. a, que son las correspondientes al trabajo dependiente.

Según el encabezamiento de este artículo, la edad mínima para el ingreso voluntario al sistema previsional es la de los 18 años, igual criterio al establecido en el art. 2º para el ingreso obligatorio.



A su vez, si bien la Ley no consigna una edad máxima, la omisión fue cubierta por el Decreto N° 433/94, que establece la edad tope de 55 años para la adhesión voluntaria al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

Esto significa que las personas que cuenten con aquella edad o más años solamente podrán ingresar al sistema previsional si les correspondiera la incorporación obligatoria, en alguno de los supuestos que legisla el artículo 2º.

De tal forma, quienes se encuentren entre ambas edades, mínima y máxima, podrán adherir voluntariamente al SIJP y revistar en él con las obligaciones y beneficios propios de los trabajadores dependientes, según se establece en el inicio del inc. a del art. 3º, cuando se hallen en alguno de los casos a que el mismo se refiere.

Directores de sociedades anónimas El apartado 1 del citado inc. a considera que pueden adherirse

voluntariamente al SIJP los directores de sociedades anónimas por las asignaciones que perciben en la misma sociedad por actividades especialmente remuneradas que configuren una relación de dependencia.

Socios de sociedades El apartado 2 del inc. a se refiere a los socios de sociedades de cualquier tipo,

disponiendo la posibilidad de una afiliación voluntaria de aquellos que no resulten incluidos obligatoriamente en el SIJP, conforme lo dispuesto en el inc. d del mismo artículo.

Obligación de aportar Si bien el texto legal no contiene mención acerca de la obligación de ingresar

las cotizaciones que se generarían por la afiliación voluntaria al SIPA, la omisión ha sido salvada por el Decreto N° 433/94 al reglamentar el art. 3º de la Ley

Allí se expresa que la afiliación voluntaria, una vez que es manifestada, subsiste mientras no se denuncie su cese ante la autoridad de aplicación, generando hasta ese último momento la obligación de ingresar los aportes previsionales. No obstante, la falta de pago de los aportes durante seis mensualidades consecutivas produce la caducidad de la afiliación voluntaria, siempre a estar al decreto reglamentario.

Exclusiones El artículo 4º de la Ley 24.241 individualiza a las únicas personas que,

desarrollando tareas o prestando servicios dentro del territorio nacional, son excluidas del sistema previsional.

Se trata de los profesionales, investigadores, científicos y técnicos que hayan sido contratados en el extranjero para desempeñarse en el país, por un plazo no mayor de dos años y por una sola vez. La procedencia del caso se halla, además, limitada a quienes no tengan residencia permanente en Argentina y, a su vez, condicionada a que estén amparados contra las contingencias de vejez, invalidez y muerte por las Leyes del país de su nacionalidad o de su residencia permanente.



El mismo texto legal incursiona en la tramitación de la exclusión, al establecer que debe ser formulada ante la autoridad de aplicación –ANSES según el Decreto N° 433/94– por el interesado o por su empleador.

Por el segundo párrafo de este artículo 4º se establece la factibilidad de la adhesión al sistema previsional local, si el contratado y su empleador manifestaran su voluntad expresa en tal sentido, con motivo de esta específica contratación laboral.

De igual manera, en caso de no acceder el empleador a facilitar esa alternativa, se torna viable la adhesión al sistema argentino mediante la afiliación voluntaria del propio contratado, en caso de proceder a efectuar su propio aporte y el correspondiente al empleador.

Finalmente, el tercer párrafo del artículo en examen hace constar que las disposiciones de los dos párrafos precedentes no pueden modificar las regulaciones contenidas en los convenios sobre seguridad social celebrados con otros países, ni las de la Ley 17.154.

De tal forma, las disposiciones contenidas en los referidos convenios prevalecen sobre las del presente artículo que, como tales, revisten carácter general.

La mención puntual de la Ley 17.154 que trae al final el art. 4º es consecuencia de un caso puntual, en el que se aplicara el criterio de reciprocidad entre países para el tratamiento de esta cuestión. Se trata de la normativa que declaró exento de la obligación de cotizar a la entonces Caja Nacional de Previsión para el Personal Bancario y de Seguros al personal de nacionalidad brasileña que prestara servicios en las filiales del Banco do Brasil en nuestro país, situación que, a su vez, aceptara la legislación del Brasil respecto del personal de nacionalidad argentina que se desempeñara en las filiales del Banco de la Nación Argentina en aquel país.

Actividades simultáneas El artículo 5º de la Ley 24.241 regula en sus dos párrafos la presencia de

simultaneidad de actividades, abarcando supuestos que pueden ser considerados como diversos.

Por un lado, establece el criterio, en el primer párrafo, de que no haya eximente alguno de la obligación de efectuar aportes y contribuciones al SIJP para quienes se encontraren comprendidos en otro régimen jubilatorio nacional, provincial o municipal o se hallaren gozando de jubilación, pensión o retiro, salvo los casos expresamente determinados por la propia Ley.

Uno de estos casos de exclusión es el de los profesionales obligadamente incorporados a un régimen provincial profesional, visto lo dispuesto por el art. 3º, inc. b, apartado 4, caso en el que no existe obligación de aportar al sistema previsional nacional por la misma actividad por la que resultara abarcado por aquel régimen. El régimen previsional anterior traía similar disposición, pero para cuando se daba el caso de actividades distintas a las del régimen nacional (art. 6º, Ley 18.037), pero no iguales. Esta distinción desapareció por la falta de mención que, al respecto, trae la actual legislación, por lo que la exención de cotizar en el régimen nacional, que se derivaba de lo dispuesto en aquel artículo cuando se des-arrollaban iguales actividades, ha dejado de tener vigencia.



De cualquier forma, esta conclusión tiene sus límites, por cuanto la posibilidad de la multiplicidad de aportes que podría darse en caso de que la misma persona se desempeñara en más de un empleo resultaría inconstitucional si se diera la figura de la superposición de aportes –que veda el art. 14 bis, Const. Nac.–, por imponerse aportes en otros regímenes jubilatorios provinciales o municipales sobre las personas que se hallan comprendidas en el régimen nacional de trabajadores dependientes. A este último supuesto se refirió expresamente el art. 7º de la Ley 18.037, rechazando de plano toda posibilidad de que ello ocurriera.

A su vez, el segundo párrafo se refiere al desempeño de más de una de las actividades comprendidas en el SIPA, lo cual configura una situación de simultaneidad dentro del mismo sistema previsional.

A ese respecto, y con referencia precisa a las actividades comprendidas en los incs. a, b o c del art. 2º, la norma impone la obligación de contribuir por cada una de ellas.

La remuneración. Base imponible

Remuneraciones consideradas La base imponible que genera la cotización de los trabajadores dependientes

es el cobro de remuneraciones por servicios prestados en relación de dependencia, percepción que debe necesariamente estar relacionado con algún valor pecuniario aunque se lo reciba en especie o como derivación de una oportunidad de ganancia.

Criterio general La Ley previsional, no obstante no remitirse a la legislación laboral –a la que

sigue, para determinar la existencia de la relación de de-pendencia –, aplica igual amplitud conceptual.

Adviértase que la Ley de Contrato de Trabajo en su art. 103 define la remuneración como “la contraprestación que debe percibir el trabajador como consecuencia del contrato de trabajo”, concepto general que el art. 105 complementa al expresar que “el salario puede ser satisfecho en dinero, especie, habitación, alimentos o mediante la oportunidad de obtener beneficios o ganancias”

Mientras, la Ley previsional en su artículo 6º, después de una extensa mención detallada de rubros alcanzados por el concepto de remuneración, concluye por asentar criterios tan abarcativos como los de la Ley laboral, de aquello que se considera remuneración a los fines del sistema previsional. En efecto, culmina la lista de conceptos y suplementos remuneratorios estableciendo que son los que poseen “el carácter de habituales y regulares”, y más adelante termina el primer párrafo, considerando remuneración “toda otra retribución, cualquiera fuera la denominación que se le asigne, percibida por servicios ordinarios o extraordinarios prestados en relación de dependencia”.



La denominación con que se suele englobar a aquella ventaja patrimonial que se recibe como contraprestación –al que también hace referencia el citado art. 103 de la Ley 20.744–, es la de remuneración o salario o sueldo, considerando como tal, en el citado art. 6º de la Ley 24.241, a todo ingreso que percibiera el afiliado, en dinero, en especie susceptible de apreciación pecuniaria, en retribución o compensación o con motivo de su actividad personal.

De cualquier manera, resulta claro que para la Ley previsional solamente se tiene en cuenta, a fin de determinar los importes a cotizar, los ingresos obtenidos como consecuencia de “la actividad personal”, esto es, en la prestación personal de servicios.

Y en ese criterio entran no sólo los rubros remuneratorios que se reciben del empleador, sino también lo que el trabajador recibe en ocasión o con motivo del trabajo, como lo son las propinas.

Propinas y retribuciones en especie De las menciones contenidas en la Ley previsional, resulta útil referirse a los

conceptos remuneratorios de monto incierto, como lo son las propinas y las retribuciones en especie, por ser necesaria una estimación que permita integrar la base sobre la cual calcular las cotizaciones.

A tal fin, el tercer párrafo del artículo 6º de la Ley 24.241 impone el mecanismo de su estimación por el empleador, con la alternativa de su revisión ante la autoridad de aplicación en caso de disconformidad del trabajador, debiendo aquella resolver teniendo en cuenta la naturaleza y modalidad de la actividad y de la retribución.

Viáticos y gastos de representación Otros ingresos del trabajador que pueden transformarse en remuneración

imponible, bajo ciertas circunstancias, son los viáticos y gastos de representación.

Ninguno de ambos conceptos ha recibido una precisa definición legal, no sólo del concepto mismo que los individualiza como tales, sino principalmente de los límites que los separan del salario propiamente dicho. Por eso se ha dicho, en forma genérica, que aquellos conceptos constituyen los importes que se otorgan al trabajador para compensar desembolsos que debe enfrentar con motivo de la prestación de su labor fuera de la sede del empleador en la que se desempeña.

La norma en análisis considera que ambos conceptos configuran remuneración cuando el gasto efectivo no se encuentre acreditado mediante comprobantes. No obstante, establece la posibilidad de excluir a los mismos de la base imponible, en caso de mediar determinación en tal sentido de la autoridad de aplicación, bajo determinadas condiciones y aun sin que existan comprobantes acreditantes del gasto efectuado.

Esta última posibilidad se presenta a partir del criterio genérico establecido por el art. 106 de la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo que, con referencia a los viáticos, considera que constituyen remuneración, “excepto en la parte efectivamente gastada y acreditada por medio de comprobantes, salvo en lo que en particular dispongan los estatutos profesionales y convenciones colectivas de trabajo”. Por esta última mecánica, han quedado convalidados ciertos acuerdos



como el de los viáticos abonados a los choferes de larga distancia del transporte automotor de personas o de cargas por cada día efectivamente trabajado, según convenio 266/66 y laudo arbitral 460/73. En virtud de ellos, no resulta necesario contar con los comprobantes del gasto para evitar su encuadre remuneratorio y la consecuente cotización previsional.

Conceptos retributivos del empleo público Finalmente, el analizado art. 6º de la Ley 24.241 considera remuneración a

ciertas sumas que son abonadas a agentes de la Administración Pública, entre las que menciona al “premio estímulo, gratificaciones u otros conceptos de análogas características”, con la modalidad de poner a cargo del agente, además de su aporte personal, la contribución que corresponde al empleador.

Esta incidencia del doble gravamen que recae sobre el agente encuentra su fundamento en que las sumas percibidas por los referidos conceptos constituyen adicionales salariales extrapresupuestarios a cargo de contribuyentes o usuarios, por lo que hubiera sido una doble imposición hacer que estos últimos cargasen también, aunque sea en forma indirecta, con las contribuciones del empleador.

En cambio, en el otro concepto que incluye entre las remuneraciones especiales de la Administración Pública, esto es, las llamadas “cajas de empleados” –que, de hecho, resultan ser propinas que reciben los agentes empleados, sobre todo, en casinos y salas de juego –, establece que el agente solamente se hace cargo de sus aportes personales.

Conceptos que no integran la base imponible El caso de los beneficios sociales

CONCEPTO: Bajo la denominación de beneficios o prestaciones sociales se suele englobar ciertos ingresos del trabajador que han tomado creciente vigencia en el campo laboral y que no son reconocidos como contraprestaciones a una actividad o productividad individual del trabajador. Se sustenta en apoyo de la idea de no ser, por ende, considerados remuneraciones imponibles, el hecho de que, en principio, sean otorgados en forma facultativa por el empleador y que su aparición obedezca a situaciones de necesidad en que se encuentra el trabajador, que mueven a la empresa, en cumplimiento de la función social que le cabe cumplir, a buscar alguna forma de contribución que no se compadece con los lineamientos propios de las retribuciones.

El primer precepto normativo de los beneficios sociales, de carácter orgánico, fue el Decreto N° 333/93, que expresamente resultó aplicable al sistema previsional en virtud de la reglamentación que del art. 6º de la Ley 24.241 hiciera el Decreto N° 433/94,

Luego de la derogación dispuesta por el decreto 849/96 se sanciona la Ley 24.700 de 1996, que establece un nuevo régimen de beneficios sociales, regula ciertas prestaciones complementarias y precisa acerca de prestaciones no remuneratorias, en virtud de todo lo cual modifica la Ley de Contrato de Trabajo, a la que incorpora el art. 103 bis, modifica el art. 105 y agrega el art. 223 bis.

La citada norma define a los beneficios sociales como “prestaciones de naturaleza jurídica de seguridad social, no remunerativas, no dinerarias, no acumulables ni substituibles en dinero, que brinda el empleador al trabajador por



sí o por medio de terceros, que tiene como objeto mejorar la calidad de vida del dependiente o de su familia a cargo”.

Enuncia luego las prestaciones que reconoce como beneficios sociales, que son:

a) los servicios de comedor de la empresa;

b) los vales del almuerzo, hasta un tope máximo por día de trabajo que fije la autoridad de aplicación (el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según Decreto N° 137/97);

c) los vales alimentarios y las canastas de alimentos otorgados a través de empresas habilitadas por la autoridad de aplicación, hasta un tope máximo de un 20 % de la remuneración bruta de cada trabajador comprendido en convenio colectivo de trabajo y hasta un 10 % en el caso de trabajadores no comprendidos;

d) los reintegros de gastos de medicamentos y gastos médicos y odontológicos del trabajador y su familia que asumiera el empleador, previa presentación de comprobantes emitidos por farmacia, médico u odontólogo, debidamente documentados. Por Decreto N° 137/97 se aclara un aspecto que no había sido expresamente mencionado, como lo es el pago de cuotas de afiliación a entidades asistenciales, al establecerse que los gastos efectuados para el pago de servicios médicos de asistencia y prevención al trabajador o su familia a cargo se considerarán como “gastos médicos”, y su reintegro por parte del empleador tendrá el carácter de beneficio social no remuneratorio;

e) la provisión de ropa de trabajo y de cualquier otro elemento vinculado a la indumentaria y al equipamiento del trabajador para uso exclusivo en el desempeño de sus tareas;

f) los reintegros documentados con comprobantes de gastos de guardería y/o sala maternal, que utilicen los trabajadores con hijos de hasta 6 años de edad cuando la empresa no contara con esas instalaciones;

g) la provisión de útiles escolares y guardapolvos para los hijos del trabajador, otorgados al inicio del período escolar;

h) el otorgamiento o pago debidamente documentado de cursos o seminarios de capacitación o especialización, y

i) el pago de los gastos de sepelio de familiares a cargo del trabajador debidamente documentados con comprobantes.

Con posterioridad se sanciona la Ley N° 26.341 que deroga los incisos b) y c) del artículo 103 bis de la Ley 20.744 y el artículo 4º de la Ley 24.700 agregando en su artículo 3° que “Las prestaciones comprendidas en los incisos derogados del artículo 103 bis de la Ley 20.744 que los empleadores vinieran otorgando, adquirirán carácter remuneratorio de manera escalonada y progresiva, a todos los efectos legales y convencionales, a razón de un diez por ciento (10%) de su valor pecuniario por cada bimestre calendario a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley.

De esta forma los vales alimentarios y vales de almuerzo dejaron de revestir el carácter de beneficios sociales para ser considerados prestaciones de carácter remunerativo debiendo los empleadores efectuar los aportes y contribuciones de a seguridad social sobre dichos conceptos.



Las prestaciones complementarias Por su parte, con la modificación introducida al art. 105 de la Ley 20.744, la

Ley 24.700 ha establecido excepciones al criterio de que las prestaciones complementarias, sean en dinero o en especie, integran la remuneración del trabajador –como rezaba en su redacción originaria –, al disponer que no poseen tal carácter:

a) los retiros de socios gerentes de sociedades de responsabilidad limitada, a cuenta de las utilidades del ejercicio, debidamente contabilizados en el balance;

b) los reintegros de gastos sin comprobantes correspondientes al uso del automóvil de pro-piedad de la empresa o del empleado, calculado sobre la base de los kilómetros recorridos, conforme los parámetros fijados o que se fijen como deducibles en el futuro por la DGI;

c) los viáticos de viajantes de comercio acreditados con comprobantes en los términos del art. 6º de la Ley 24.241, y los reintegros de automóvil en las mismas condiciones que las especificadas en el inciso anterior, y

d) el comodato de casa-habitación de propiedad del empleador, ubicada en barrios o complejos circundantes al lugar de trabajo, o la locación en los supuestos de grave dificultad en el acceso a la vivienda.

Las prestaciones no remunerativas Finalmente, en el agregado art. 223 bis de la Ley de Contrato de Trabajo ha

quedado establecido que se considera prestación no remunerativa a las asignaciones en dinero que se entreguen en compensación por suspensiones de la prestación laboral y que se fundan en las causales de falta o disminución de trabajo no imputables al empleador o fuerza mayor debidamente comprobada, pactadas individual o colectivamente y homologadas por la autoridad de aplicación conforme normas legales vigentes, y cuando en virtud de tales causales el trabajador no realice la prestación laboral a su cargo.

Aclara, además, que esas asignaciones solamente tributan las contribuciones establecidas en las Leyes 23.660 y 23.661, esto es, las correspondientes al sistema de seguro de salud.

Por otro lado, la reglamentación sancionada por el Decreto N° 137/97 determinó finalmente que los beneficios sociales, (ahora no aplicable a los vales de comida y alimentarios (art 103 bis inc. b) y c) LCT) las prestaciones complementarias y las no remunerativas antes analizadas “serán consideradas de carácter no remunerativo y en consecuencia no sujetos a aportes y contribuciones”.

Conceptos excluidos en la Ley previsional El artículo 7º de la Ley 24.241 menciona los conceptos que no son

considerados remuneración y que, por consiguiente, no tributan aportes y contribuciones.



Asignaciones familiares

En primera instancia, cita a las asignaciones familiares, lo que resulta una falta de precisión jurídica, ya que dichas asignaciones nunca pueden ser consideradas remuneraciones, en virtud de tratarse de prestaciones de la seguridad social originadas en la falta de medios suficientes para sustentar económicamente la familia que el trabajador ha constituido.

Y, además, tienen raíz constitucional propia, ya que el art. 14 bis de la Constitución nacional obliga al Estado a establecer, por Ley, “la compensación económica familiar”

Indemnizaciones:

Menciona luego como no remuneratorias a las indemnizaciones derivadas de la extinción del contrato de trabajo, por vacaciones no gozadas y por incapacidad permanente provocada por accidente de trabajo o enfermedad profesional.

Cabe puntualizar que esta exención establecida por la legislación previsional no es acompañada por la Ley tributaria, que considera ganancia sujeta al impuesto a una parte de la indemnización por extinción del contrato laboral, como lo es la sustitutiva del preaviso (art. 40, inc. e, Ley 23.549).

Prestaciones por desempleo:

Continúa el art. 7º con la consideración de las prestaciones económicas por desempleo, exclusión que guarda relación con lo dispuesto para las asignaciones familiares, ya que el hecho causante de la protección es la carencia de ingresos, por lo que mal podrían ser consideradas de naturaleza remuneratoria.

Ello no obsta a que el régimen establecido para dichas asignaciones por la Ley 24.013 (art. 119, inc. d) determine que los períodos abarcados por estas prestaciones se computan a los fines previsionales.

Becas:

Considera también el artículo como no remuneratorias a las asignaciones pagadas en concepto de becas, disposición que se apoya en la circunstancia de tratarse de pagos que persiguen el propósito de incentivar los estudios de capacitación o perfecciona-miento.

Cabe recordar que, coincidentemente con esta disposición, la Ley 24.700 analizada precedentemente incluyó este concepto dentro del inc. h del art. 103 bis, LCT, esto es, dentro de aquellos definidos como beneficios sociales no remuneratorios de las empresas de servicios eventuales aun cuando adopten la forma de cooperativas.

Gratificaciones por cese laboral:

Finalmente, en su última parte, el art. 6º de la Ley previsional destaca que “tampoco se consideran remuneraciones las sumas que se abonen en concepto de gratificaciones vinculadas con el cese de la relación laboral en el importe que exceda el promedio anual de las percibidas anteriormente en forma regular y habitual”.

Esta disposición, que ha tenido como objetivo el impedir que se incremente indebidamente el haber jubilatorio mediante una importante gratificación, ha perdido significación frente al tope dispuesto en la cantidad de módulos previsionales para la determinación de la base imponible previsional.



El caso de las pasantías:

En la actualidad se encuentra vigente la Ley N° 26.427 que crea el Sistema de Pasantías Educativas en el marco del sistema educativo nacional para los estudiantes de la Educación Superior Educación Superior (Capítulo V, Ley 26.206) y la Educación Permanente de Jóvenes y Adultos (Capítulo IX, Ley 26.206) y de la Formación Profesional (Capítulo III, Ley 26.058), en todos los casos para personas mayores de DIECIOCHO (18) años a cumplirse en empresas y organismos públicos, o empresas privadas con personería jurídica, con excepción con excepción de las empresas de servicios eventuales aun cuando adopten la forma de cooperativas

Por su parte el artículo 2° define a la pasantía educativa como al conjunto de actividades formativas que realicen los estudiantes en empresas y organismos públicos, o empresas privadas con personería jurídica, sustantivamente relacionado con la propuesta curricular de los estudios cursados en unidades educativas, que se reconoce como experiencia de alto valor pedagógico, sin carácter obligatorio.

Asimismo, en el artículo 15 se establece que los pasantes reciben una suma de dinero en carácter no remunerativo en calidad de asignación estímulo, que se calculará sobre el salario básico del convenio colectivo aplicable a la empresa, y que será proporcional a la carga horaria de la pasantía.

Los pasantes reciben, conforme a las características de las actividades que realicen, todos los beneficios regulares y licencias que se acuerden al personal según se especifique en la reglamentación. Asimismo se debe otorgar al pasante una cobertura de salud cuyas prestaciones serán las previstas en la Ley 23.660 —Ley de Obras Sociales

Límites máximos y mínimos de la base imponible

Tal como se definiera en los puntos anteriores la base imponible se encuentra constituida por la remuneración que percibe el trabajador, sobre cuyo monto se aplican los porcentajes correspondientes a los aportes y contribuciones que se derivan a cada uno de los subsistemas de la Seguridad Social. La mencionada base tiene un límite mínimo y uno máximo, para la tributación, lo que implica que la base de cálculo no puede ser inferior ni superior a los montos que fija la Ley 24.241 en su artículo 9°. Este tema será tratado en profundidad en los sucesivos capítulos de esta edición.



Capítulo VII: Subsistema de la seguridad social. Previsión social. Trabajadores autónomos

Caracterización del trabajador autónomo

El trabajador autónomo (por cuenta propia o independiente) es aquel que desempeña una actividad laboral asumiendo el riesgo económico de su propia empresa.

Se considera que se asume el riesgo económico “cuando el beneficio que se pueda obtener de la tarea realizada sea en provecho propio y no ajeno”.

Una de las consecuencias que deriva de esta modalidad en el desempeño de la actividad laboral se vincula directamente con la cobertura de las contingencias sociales a que se encuentra expuesto este trabajador, y el consiguiente financiamiento del sistema de Seguridad Social destinado a esa finalidad.

Evolución de la actividad autónoma Explica un reciente trabajo elaborado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y

Seguridad Social de la Argentina (MTESS) junto con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que los sistemas de Seguridad Social emergieron bajo el paradigma de las relaciones laborales asalariadas y continuas, excluyendo – en su origen – a los trabajadores independientes.

Esta exclusión obedeció a distintos factores, entre los que se destacaron la consideración de que estos trabajadores contaban con recursos suficientes para hacer frente a las contingencias sociales a que se encontraban expuestos, y a que resultaba dificultoso establecer la medida de sus ingresos y la fiscalización de sus obligaciones.

Más tarde, el reemplazo de empleados por nuevas tecnologías, el proceso de concentración económico – empresarial, y en nuestro ámbito las recurrentes crisis económicas y sociales, significó la expulsión de trabajadores dependientes hacia el desempleo o la autonomía, ya sea en éste último caso para desempeñar tareas similares a las realizadas hasta entonces, o nuevas actividades que permitieran la subsistencia.

Esta última categoría sociológicamente no reúne las características de los trabajadores independientes en su sentido original, pues no se encuentra en condiciones de asumir riesgos económicos, aún cuando explican – al menos en parte – el incremento en la masa de autónomos.



A partir de este panorama, existe consenso en nuestro país acerca de las características que identifican a los trabajadores independientes: a) la alta heterogeneidad; y b) la incidencia de la informalidad.

Esta circunstancia implica un significativo desafío para las administraciones a cargo de la recaudación de los recursos de la seguridad social en orden a proveer mecanismos que propendan a la afiliación y al cumplimiento de las obligaciones a cargo de los trabajadores por cuenta propia.

Antecedentes del régimen legal El primer régimen establecido en Argentina, destinado a la protección del

trabajador autónomo con carácter obligatorio data del año 1954 mediante la Ley 14397. Su implementación respondió entonces a recomendaciones efectuadas en foros internacionales que aconsejaron extender la protección de la Seguridad Social a los trabajadores independientes, y al marco de un proceso de expansión de la cobertura de Seguridad Social en el país.

El citado régimen preveía la existencia de tres Cajas Nacionales de Jubilación destinadas a empresarios, profesionales e independientes (entendidos estos últimos como aquellos que realizan una actividad lucrativa por cuenta propia y en forma personal), respectivamente, con la intención de cubrir de este modo el espectro de las personas que desempeñaban actividades laborales sin relación de dependencia.

Posteriormente – en 1969 –, se suma al conjunto de trabajadores alcanzados por este Régimen a quienes se dedican a la actividad de producción o cobranza de seguros, reaseguros, capitalización, ahorro y préstamo y similares.

Actualmente estos cuatro grupos configuran el marco de sujetos obligatoriamente alcanzados por el Régimen Autónomo, a saber: empresarios, profesionales, trabajadores por cuenta propia, y los dedicados a la producción y cobranza de seguros y afines, siempre que – en todos los casos – realicen tales actividades en forma habitual, en el territorio del país, y asumiendo el riesgo económico.

Régimen general y régimen simplificado Hemos hecho mención de los sujetos alcanzados obligatoriamente por el

Régimen Autónomo; esto es, quienes deben afiliarse ineludiblemente al mismo (punto 1.3. último párrafo del presente), a los que pueden sumarse – conforme veremos más adelante – voluntariamente otros sujetos que establece la Ley.

Si bien un concepto unívoco define al trabajador autónomo, rigen actualmente en Argentina dos Regímenes que determinan las modalidades de ingreso de las cotizaciones de la Seguridad Social y el alcance de la cobertura de los sujetos alcanzados por el mismo. Nos referimos al denominado Régimen General, y al llamado Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, o también conocido como “Monotributo”.

Por principio los trabajadores independientes a los que venimos haciendo alusión se encuentran comprendidos en el Régimen General. Ahora bien, determinados trabajadores autónomos que reúnen las condiciones dispuestas



por la normativa vigente (referidas – entre otras – a nivel de ingresos brutos anuales y a magnitudes físicas, y en tanto su actividad no consista en la dirección, administración o conducción de sociedades comerciales o civiles, regulares o irregulares, o socios de sociedades), pueden optar por realizar sus cotizaciones a través del Régimen Simplificado.

El Régimen General es aquél en el que las cotizaciones se determinan conforme a los niveles de renta de referencia en base a categorías fijadas por las normas reglamentarias de acuerdo a la capacidad contributiva del sujeto y a su calidad frente al Impuesto al Valor Agregado (IVA). Este Régimen otorga cobertura frente a las contingencias de vejez, invalidez y muerte; y sólo una vez obtenido el beneficio previsional, a la de salud.

Recientemente ha sido sometido a una importante modificación en orden a la determinación de la capacidad contributiva del sujeto, tema este sobre el que volveremos seguidamente.

A su turno, el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes es un sistema integrado y simplificado de recaudación de gravámenes a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que alcanza a los pequeños contribuyentes definidos por la Ley y abarca los siguientes conceptos: a) impuesto a las ganancias; b) impuesto al valor agregado; y c) recursos de la seguridad social. Al igual que el Régimen General, el presente otorga las prestaciones correspondientes a las contingencias de vejez, invalidez y muerte, y las de salud en la pasividad; pero, a diferencia del anterior, suma a estas las de salud también en la actividad.

Así definidas las principales características de ambos Regímenes, en los hechos el primero tiene por principales destinatarios a los empresarios y a los profesionales y trabajadores por cuenta propia de ingresos más elevados; mientras que el segundo abarca a los profesionales y trabajadores por cuenta propia de menores ingresos.

Sistema de información para contribuyentes autónomos y monotributistas (SICAM)

Pero no sólo se ha procurado la simplificación de la tributación a cargo de los trabajadores autónomos en orden a su encuadramiento y la liquidación del débito, sino también en lo que respecta a la fluidez en la comunicación que debe observar la relación del contribuyente con la Administración.

Bajo tal parámetro ha sido instrumentado y puesto en funcionamiento, en abril de 2004, el nuevo servicio mencionado en el título. El SICAM permite que el contribuyente autónomo pueda consultar a través de internet los pagos registrados por el sistema y su situación de revista, incorporar aquéllos cuyas constancias obran en su poder y no se encuentran reflejados en el mismo –sujetos a posterior validación –, y obtener en base a dichos registros su estado de cuenta previsional como autónomo y monotributista.

El SICAM se constituyó así en la primera herramienta en el país que ha permitido la comunicación interactiva on line entre el contribuyente y la Administración, facilitando significativamente el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los trabajadores autónomos. En otras palabras, el



contribuyente autónomo no debe ya concurrir al domicilio de la agencia para conocer su estado de cuenta, sino que a partir de los registros con que cuenta la Administración, y aquellos aportados por el propio interesado a través de la red, puede componer su situación como obligado.

Merece señalarse el enorme contraste que presenta la simpleza que el SICAM ofrece al contribuyente autónomo y monotributista que accede al mismo con la complejidad que resulta del entrelazamiento de registros que debe efectuar el Sistema para determinar el estado de cuenta del interesado.

En este sentido, el SICAM cuenta con registros de los pagos efectuados por los trabajadores autónomos y su estado de revista desde el nacimiento mismo del régimen nacional, hace ya más de cincuenta años. Piénsese a este respecto solo por un momento en la trayectoria laboral de cualquier trabajador autónomo (modificaciones operadas en su categoría de revista, pagos efectuados mediante planes de facilidades y su correspondiente imputación a los períodos alcanzados por los mismos, períodos durante los cuales el trabajador autónomo ha discontinuado el cumplimiento de sus obligaciones o simplemente su actividad) para entender la magnitud de los datos que debe procesar el Sistema para brindar información confiable y de manera práctica al usuario.

Como se aprecia, entre los objetivos formulados por AFIP en orden al logro de un sistema inclusivo destinado al vasto segmento de los trabajadores autónomos, se cuenta el logro de una comunicación pragmática entre el contribuyente y la Administración, aventando así el desaliento que a la hora del cumplimiento de las obligaciones generan las dificultades propias que presenta el Régimen Autónomo.

Encuadramiento de trabajadores autónomos. Ley 24241

Hecho imponible Afiliación obligatoria edad mínima.

Como ya se expresara en el capítulo anterior, en el art. 2º de la Ley 24.241 se encuentra la regulación referida a las personas que se hallan obligatoriamente comprendidas en el SIJP, tanto para dependientes como para autónomos.

En el mismo artículo también se legisla acerca de la edad en que comienzan las obligaciones propias de estos afiliados, fijándosela a partir de los 18 años de edad.

Marco general:

Ha resultado usual que la figura del trabajador autónomo fuera caracterizada sobre la base de cierta idea residual o contrapuesta a la de la relación de dependencia, concepción por la que se han considerado autónomas las actividades que no cayeran dentro de la subordinación laboral o que rechazaran esa configuración por su naturaleza jurídica. Esta tesitura surge de la influencia que ejerce sobre esta cuestión el derecho laboral.



En esta línea de pensamiento se pueden encontrar definiciones que consideran actividades autónomas a aquellas en las que la persona realiza una tarea, que administra y dirige por sí, sin estar al servicio de un tercero.

Por su parte, la idea de una estructuración autónoma del derecho previsional ha dado cuerpo al concepto de que el encuadre como autónomas de determinadas actividades se configura a partir de la asunción, por quienes las desarrollen, del riesgo económico propio del ejercicio de las mismas. Así lo consideró, en un principio, el Decreto N° 2104/93, que fuera dictado con el propósito de definir un encuadramiento para algunas profesiones o actividades para las que siempre resultara dificultoso determinar si eran dependientes o autónomas.

En la citada norma, quedaron fijados ciertos parámetros que permiten definir cuándo una actividad encuadra en una u otra categoría, criterios a su vez recogidos por el Decreto N° 433/94 al reglamentar el art. 2º de la Ley 24.241. Como consecuencia, la asunción del riesgo económico ha llegado a ser la nota que configura la actividad autónoma, como se verá al tratar los casos contemplados por esa normativa.

Supuestos contemplados en la Ley 24241

En el Régimen Autónomo, el hecho imponible se encuentra descripto en el inciso b) del citado artículo 2º de la Ley 24.241, conforme al cual, están comprendidas obligatoriamente en el SIJP las personas que “por sí solas o conjunta o alternativamente con otras, asociadas o no, ejerzan habitualmente” las actividades que menciona en sus distintos apartados, “siempre que dichas actividades no configuren una relación de dependencia”.

Como se advierte, no existe en ese cuerpo legal una definición propia del trabajo autónomo, como no sea por oposición a la relación de dependencia. Ello es consecuencia no tanto de una posición doctrinaria al respecto, como de la prelación concedida a la relación de dependencia en la incorporación del trabajador al sistema previsional. Este criterio, si bien resulta de aplicación generalizada, no lo es en forma exclusiva, como se verá al tratar el caso de los directores de sociedades anónimas.

En su apartado 1, aquel inciso b menciona entre los trabajadores autónomos a quienes se desempeñan en la “dirección, administración o conducción de cualquier empresa, organización establecimiento o explotación con fines de lucro, o sociedad comercial o civil, aunque por esas actividades no obtengan retribución, utilidad o ingreso alguno”. De tal forma, los “empresarios” –nombre con que se suele englobar los distintos casos de este apartado – pasan a revistar obligatoriamente entre los trabajadores autónomos, siempre que no se configure la subordinación que los llevaría a ser comprendidos entre los trabajadores en relación de dependencia, salvo en el caso de los directores de sociedades anónimas ya citado.

En el apartado 2 se incluye a la “profesión desempeñada por graduado en universidad nacional o en universidad provincial o privada autorizada para funcionar por el Poder Ejecutivo, o por quien tenga especial habilitación legal para el ejercicio de profesión universitaria reglamentada”. Cabe señalar que no resultan comprendidos por esta disposición, ni incluidos en el SIJP, los profesionales universitarios obligatoriamente incorporados a regímenes jubilatorios provinciales para profesionales, conforme lo menciona el art. 3º, inc.



b, apartado 4, de la misma Ley previsional. Ello es consecuencia del régimen establecido en el art. 125 de la Constitución nacional, según se analizara en el capítulo II.

En el apartado 3 quedan incluidos quienes se desempeñan en la “producción o cobranza de seguros, reaseguros, capitalización, ahorro, ahorro y préstamo, o similares”, mientras que el apartado 4 agrega a “cualquier otra actividad lucrativa no comprendida en los apartados precedentes”. Esta última disposición no resulta un mandato de fácil ejecución por la falta de lineamientos básicos que posibiliten definir el encuadre pertinente. No obstante, es de advertir que el lucro de una actividad no genera por sí solo la inclusión obligatoria en el SIJP, por cuanto para que ello suceda los ingresos deben haber sido obtenidos como consecuencia de una actividad personal, esto es, de la prestación de servicios.

Si se trata de socios de sociedades de cualquier tipo que prestan servicios bajo relación de dependencia de la propia sociedad –no obstante esta condición – procederá su inclusión obligatoria en el régimen autónomo cuando dichos socios posean una participación en el capital igual o superior al porcentual que resulte de dividir el número cien (100) por el número total de socios.

En igual sentido si se trata de un socio comanditado único de sociedades en comandita simple o por acciones. Si hubiera más de un socio comanditado, se aplicará el parámetro de división recién mencionado, tomando en consideración sólo el capital comanditado. Igualmente corresponderá la incorporación obligatoria al régimen autónomo de los socios de sociedades civiles y de las comerciales irregulares o de hecho, y cuando tratándose de socios de sociedades de cualquier tipo, éstos se encuentren ligados por un vínculo de parentesco de hasta el segundo grado de consanguinidad y/o afinidad. De no quedar encuadrados los socios que prestan servicios subordinados para la sociedad en estas reglas, su incorporación será obligatoria al régimen dependiente.

Encuadres especiales.

Como se comentara al analizar el concepto que configura el trabajo autónomo, existió la necesidad de reglamentar expresamente ciertos casos cuya categorización como dependientes o autónomos presentara cierto grado de dificultad.

Tales son los casos de artistas y músicos, profesionales de la salud y fleteros que, junto con el de los jugadores profesionales de fútbol y el de los tripulantes de embarcaciones de pesca resultaron encuadrados como trabajadores autónomos, bajo ciertas condiciones, dentro de la reglamentación efectuada por el Decreto N° 433/94 al art. 2º de la Ley previsional.

De ellos, los tres primeros casos contienen un común denominador que es, a la vez, causa y efecto del encuadre como trabajadores autónomos, cual es, la asunción por parte de esos trabajadores del riesgo económico que es inherente al libre ejercicio de las actividades concernidas.

Por su parte y con el propósito de determinar el encuadramiento como autónomas de algunas profesiones o actividades a las que se hiciera referencia precedentemente, al solo efecto de la tributación de los recursos de la seguridad social –en razón de la dificultad existente para su categorización – se dictó el Decreto N° 2104/93, en cuya virtud y por primera vez, se fijaron parámetros para establecer cuándo una actividad es autónoma y cuándo –en estos casos, contrario sensu – implica una relación de dependencia. De resultas de ello, se alteró el



mecanismo de régimen prevaleciente que existía en la normativa anterior, viabilizándose la definición por la afirmativa del encuadre previsional como autónomo, sin necesidad de recurrir a la inexistencia de los parámetros que son propios de la dependencia laboral (subordinación técnica, económica y jurídica).

Es conveniente enfatizar, entonces, que a los efectos de la recaudación previsional se imponía en aquellos casos la necesidad de fijar criterios interpretativos objetivos y de aplicación generalizada, tanto para el contribuyente personal, como para el eventual contribuyente patronal de una actividad dependiente y para el propio ente fiscal, que facilitaran entonces la determinación del hecho imponible de estas cotizaciones.

Artistas y músicos:

En el caso de los artistas y músicos, cabe consignar que, por mucho tiempo y en virtud de reiterada jurisprudencia laboral, se ha reconocido que el carácter artístico de la prestación de servicios no excluía la calidad laboral de la vinculación. Si bien dicha postura pertenecía al campo del derecho laboral, su aplicación al ámbito previsional resultó constante, cualquiera fuera el tipo de actividad a que aquellos se dedicaran.

Posteriormente, con la aparición del decreto 2104/93 quedó establecido (art. 11, inc. a), a los efectos previsionales, que los “artistas y músicos que interpretan un papel protagónico, coprotagónico, de reparto y extras en obras cinematográficas, teatrales, televisivas y radiofónicas, así como los directores de orquesta, solistas e integrantes de conjuntos musicales u orquestales, son considerados trabajadores autónomos en tanto asuman el riesgo económico propio de sus respectivas profesiones”. Este precepto fue luego receptado por el Decreto N° reg. 433/94.

Resulta interesante destacar que la DGI, llamada a resolver casos de impugnación de determinaciones de deuda de empresas de este sector, ha llegado inclusive a ampliar el criterio de “artistas” a periodistas de renombre, en atención al espíritu de que está imbuido el Decreto N° 433/94 y al rol protagónico que en la “obra” televisiva, en el caso, llevaban a cabo, sumado ello a la asunción por parte de estos del riesgo económico, según se desprendía del análisis de los contratos celebrados (resol. DGI 965/95 s/impugnación de ARTEAR S.A. por M. Cahen d’Anvers y C. Mascetti).

Profesionales de la salud:

En cuanto a estos profesionales, el Decreto N° 433/94 establece que aquellos que “prestan sus servicios a pacientes asociados a organizaciones de medicina prepaga, fundaciones, obras sociales o mutuales, sea en sus propios consultorios o en locales provistos por las citadas entidades o por centros asistenciales contratados a tal efecto, se consideran trabajadores autónomos en tanto perciban solamente el honorario abonado por los pacientes por ellos atendidos o una parte proporcional del mismo, y asuman el riesgo económico propio del ejercicio libre de su profesión”.

La norma excluye de esa configuración a los profesionales “que presten servicios en guardias internas o ambulatorias u otras funciones que impliquen una relación de dependencia”, considerándolos contribuyentes en este último carácter, lo que no descarta que, de desempeñarse también en forma autónoma, se imponga la doble cotización previsional.



Fleteros:

Finalmente el caso de los nombrados, genéricamente, como “fleteros”, también reconoce una antigua y controvertida jurisprudencia laboral que, en sus líneas más salientes, fue analizada en fallo plenario de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo según el cual “en principio, los acarreadores, fleteros, porteadores, etc., no se encuentran amparados por las disposiciones que rigen las relaciones laborales, pero sí tienen derecho a tales beneficios cuando prueban fehacientemente que, pese a la denominación contractual, se encuentran ligados por un verdadero contrato de trabajo”

De cualquier forma, los organismos previsionales se inclinaron por considerar la presencia, en estos casos, del vínculo de subordinación, procediendo a exigir el pago de aportes y contribuciones.

La norma que contiene el decreto 433/94 parte de la posición opuesta, esto es, considera configurado el trabajo autónomo en caso de los “transportistas terrestres de carga que, aportando el vehículo, presten a título oneroso los servicios de fletes, en forma exclusiva o para más de un cargador, por cuenta propia o de otro que actúe como principal, asumiendo el riesgo económico inherente al ejercicio libre de la actividad”.

Afiliación voluntaria

Edades límites.

Este tema guarda estrecha similitud con lo expresado en el capítulo anterior, ya que se aplica en la especie la misma edad límite máxima (55 años) que la mencionada en aquel para la adhesión voluntaria al SIJP, por disposición del decreto 433/94.

Esto significa que las personas que cuenten con aquella edad o más años solamente pueden ingresar al sistema previsional si les correspondiera la incorporación obligatoria, en alguno de los supuestos que legisla el artículo 2º.

Como contrapartida, quienes se encuentren entre los 18 y los 55 años de edad pueden adherir voluntariamente al SIJP y revistar en él con las obligaciones y beneficios propios de los trabajadores autónomos, según se establece en el inicio del inc. b del art. 3º de la Ley previsional, cuando se hallen en alguno de los casos a que el mismo se refiere.

Casos incluidos.

En sucesivos apartados, el inciso b) del mencionado artículo 3º regula las actividades autónomas que pueden adherirse voluntariamente al sistema previsional.

En su apartado 1 menciona a “los miembros de consejos de administración de cooperativas que no perciben retribución alguna por esas funciones, socios no gerentes de responsabilidad limitada, síndicos de cualquier sociedad y fiduciarios”.

No es tratada, dentro del primer caso enunciado por la norma, una antigua cuestión que la legislación previsional ha dejado sin resolver, esto es, el de los socios de cooperativas de trabajo o producción, que es comentado más adelante, dada la importancia de su regulación. Se limita en cambio el citado apartado a referirse a quienes, dentro de las cooperativas, desempeñan funciones de integrantes del consejo de administración sin percibir retribución alguna,



ubicándolos entre los casos de adhesión voluntaria, repitiendo así el mismo esquema desarrollado por el régimen anterior (art. 3º, inc. a, Ley 18.038).

Enumera, como segundo caso, el de los socios no gerentes de sociedades de responsabilidad limitada, lo que es consecuencia de no hallarse estos a cargo de la administración de la sociedad, ya que si tuvieran esas funciones caerían en los supuestos de los “empresarios” obligados a incorporarse como autónomos, según legisla el art. 2º, inc. b, apartado 1, de la Ley 24.241.

También incluye este apartado, como tercer supuesto, el de los síndicos de cualquier sociedad. Esta es una definición que, al dejar librada a la voluntad del síndico la afiliación al sistema previsional, reconoce como no obligatoria su inclusión en aquel desde el momento en que no se encontrarían alcanzados por ninguna de las otras categorías de autónomos de incorporación obligatoria.

Como cuarto y último supuesto de este apartado 1 figuran los fiduciarios, o sea, los representantes de los suscriptores de debentures emitidos por las sociedades por acciones para captar fondos en préstamo; ellos, por más que no desarrollen actividad por la empresa ni le presten servicios, reciben de ella una retribución (art. 339, Ley de Sociedades Comerciales). Por tal causa, su función es, en cierto modo, similar a la de los síndicos, por lo que vale a su respecto lo expuesto para estos últimos en el anterior párrafo.

Cabe puntualizar que la exclusión del sistema previsional, en ambos casos, ha sido un objetivo perseguido expresamente por la normativa previsional, por cuanto si no hubieran estado incluidos –síndicos y fiduciarios – en este apartado, su incorporación obligatoria hubiera sido una lógica consecuencia de lo dispuesto por el apartado 4 del inc. b del art. 2º, por tratarse de una actividad lucrativa.

El inciso b del artículo 2º, en su apartado 2, menciona a “los titulares de condominios y de sucesiones indivisas que no ejerzan la dirección, administración o conducción de la explotación común”.

Desde el momento en que, si ejercieran esas funciones, su incorporación obligatoria como autónomos sería una consecuencia de lo normado en el art. 2º, inc. b, apartado 1, resulta lógico pensar en la voluntariedad de la adhesión cuando ese presupuesto no se cumple.

En su apartado 3 figuran citados “los miembros del clero y de organizaciones religiosas pertenecientes al culto católico apostólico romano u otros inscriptos en el Registro Nacional de Cultos”.

Sólo cabe mencionar al respecto el tratamiento doctrinario dado al caso, en virtud de las opiniones disidentes entre el criterio favorable a su inclusión obligatoria como dependientes o voluntaria como autónomos. Bajo la vigencia del sistema previsional anterior, existieron pronunciamientos judiciales que se inclinaron por la primera de dichas alternativas, reconociendo el derecho a jubilación, dentro del régimen de la Ley 18.037 de trabajadores dependientes, a quienes habían prestado servicios a órdenes religiosas en su condición de integrantes de estas.

A renglón seguido, el apartado 4 trata el caso de los profesionales universitarios que por el ejercicio de sus actividades “se encontraren obligatoriamente afiliados a uno o más regímenes jubilatorios provinciales para profesionales, como asimismo aquellas [personas] que ejerzan una profesión no



académica autorizada con anterioridad a la promulgación de esta Ley. Esta incorporación no modificará la obligatoriedad que dimana de los respectivos regímenes locales”, termina diciendo.

La disposición es consecuencia del principio de supremacía de la Ley local que recepta la Ley previsional, pero que resulta además consagrado por el art. 125 de la Constitución nacional, conforme se analizara en el capítulo II, al que cabe remitirse en este punto.

Finalmente, el inciso b establece en el apartado 5 que “las amas de casa que decidan incorporarse voluntariamente al sistema integrado de jubilaciones y pensiones lo harán en la categoría mínima de aportes, pudiendo optar por cualquier otra categoría superior”.

Solamente cabe aclarar en este punto que la variante introducida por la Ley 24.828 ha dado lugar a la coexistencia de dos regímenes. Por un lado, se encuentra el contemplado en el art. 3º, inc. b, de la Ley previsional, que genera la obligación, en caso de adhesión voluntaria, de aportar como cualquier otro autónomo, aunque en la categoría más baja, lo que representa un 26 % sobre la base de cálculo constituida por la renta presunta y que, en sus medidas respectivas, otorga el derecho de percibir las prestaciones usuales de los autónomos en el momento de acceder al beneficio.

Por el otro, está el régimen, opcional también pero especial, que creara la citada Ley 24.828, en cuya virtud solamente se aporta un 11 % de la renta presunta de aquella categoría y que tiene como único destinatario el régimen de capitalización individual. En este caso, las prestaciones a las que se puede acceder se limitan a las propias de aquel régimen.

Base imponible El artículo 8º de la Ley previsional trata sobre la renta imponible de los

trabajadores autónomos, estableciendo las pautas que sirven de base a la determinación de los niveles de las rentas de referencia, las que, a su vez, se toman en cuenta para la aplicación del porcentaje de aporte correspondiente a estos trabajadores. En tal sentido señala que los trabajadores autónomos efectuarán los aportes previsionales obligatorios en base a categorías que fijarán las normas reglamentarias de acuerdo a las siguientes pautas: a) capacidad contributiva y b) su situación frente al Impuesto al Valor Agregado.

Las rentas de referencia vigentes con anterioridad al régimen actualmente vigente se encontraban definidas en el Decreto N° 433/94 que estableció 15 categorías de rentas imponibles mensuales, de las cuales 5 corresponden a las actividades que por alguna cuestión relacionada con el riesgo de la tarea deben ingresar un aporte adicional de tres puntos porcentuales.

Las actividades diversas han sido encuadradas en cada una de las categorías por el Anexo I del citado Decreto.

En grandes líneas, puede decirse que la asignación de la categoría de aporte dependía de distintos factores, según la actividad de desempeño. La reglamentación antes reseñada ha sido recientemente sustituida por los preceptos del Decreto 1866/06 que, en lo específico, modificó a su similar 433/94, en lo relativo al encuadramiento de los trabajadores autónomos.



Si bien se mantiene un régimen tarifado con rentas de referencia, se busca una mayor cercanía con los ingresos reales, al establecerse tablas relacionadas con los ingresos brutos anuales.

Se mantiene la actual posibilidad de generar un crédito con las cotizaciones pagadas en un ejercicio cerrado, cuando los ingresos brutos anuales no hubiesen superado los 36 mopres ($ 2.880). En tal caso, ese año no resulta computable a los efectos previsionales.

En cuanto al nuevo encuadramiento, se definen cinco categorías, a saber:

1. Renta imponible mensual de $ 479,55.- que cotiza $ 153,46.-

2. Renta imponible mensual de $ 671,37.- a la que corresponde una cotización de $214,84.-

3. Renta imponible mensual de $ 959,11.- con una cotización de $.306,91.-

4. Renta imponible mensual de $ 1.534,57.- que cotiza $ 491,06.-

5. Renta imponible mensual de $ 2.110,03.- con una cotización de $ 675,20.-.

Los montos de los aportes que surgen del párrafo anterior no corresponden a los originariamente previstos en el Decreto N° 1866/06, sino que fueron fijados por la Resolución AFIP N° 2585/2009 y por la actualmente vigente N° 2.673 en función del monto de las nuevas rentas de referencia establecidas de acuerdo a los parámetros fijados por la Ley N° 26.417 de Movilidad Previsional.

Cotizaciones Caracterización

Al afiliarse, los trabajadores independientes incluidos en el Régimen General deben definir la categoría conforme la cual habrán de ingresar sus cotizaciones.

Veamos entonces seguidamente los cuatro pasos que debe observar el trabajador autónomo para afiliarse al Régimen General: 1) Incorporación; 2) Encuadramiento; 3) Categorización; y 4) Cotización.

Primer paso: Incorporación

Hemos dicho ya que el Régimen Autónomo en Argentina es obligatorio. Dicha obligatoriedad alcanza a los trabajadores mayores de dieciocho (18) años que desempeñan determinadas actividades descriptas por la Ley en forma habitual en la República, siempre que estas no configuren una relación de dependencia, a saber:

• Dirección, administración o conducción de cualquier empresa, organización o establecimiento con fines de lucro, o sociedad civil o comercial, aunque por esa actividad no obtenga retribución, utilidad o ingreso alguno;

• Profesión desempeñada por graduado universitario, o por quien tenga especial habilitación legal para el ejercicio de profesión universitaria reglamentada;

• Producción o cobranza de seguros y similares;



• Cualquier otra actividad lucrativa no comprendida en los apartados precedentes.

Ahora bien, existen otras actividades, también previstas por la Ley, que autorizan a quien las ejerce a incorporarse al Régimen Autónomo con carácter voluntario. Entre ellas mencionamos a los consejeros de cooperativas, síndicos, miembros del clero, profesionales afiliados obligatoriamente a Cajas previsionales provinciales, amas de casa, y toda persona física menor de cincuenta y cinco (55) años aunque no realicen actividad lucrativa alguna.

Segundo paso: Encuadramiento

El segundo paso consiste en establecer su encuadramiento, el cual se relaciona con la actividad que dicho trabajador autónomo desempeña. La reglamentación vigente agrupa a este fin a las actividades en tres géneros, a saber:

Tabla I: personas físicas que realicen la dirección, administración o conducción de sociedades comerciales o civiles, regulares o irregulares, y socios de sociedades de cualquier tipo;

Tabla II: personas físicas que realicen cualquiera de las actividades descriptas en la Ley como autónomas, no incluidas en la Tabla I, que constituyan locaciones o prestaciones de servicios;

Tabla III: personas físicas que realicen cualquiera de las actividades descriptas en la Ley como autónomas, no incluidas en las Tablas I y II.

Finalmente se añade una Tabla IV, destinada a encuadrar en la misma a quienes pueden incorporarse voluntariamente al Régimen Autónomo.

Tercer paso: Categorización

Establecido el encuadramiento, la reglamentación prevé la categorización del trabajador autónomo de acuerdo a sus ingresos brutos anuales.

Para ello determina las categorías correspondientes a cada una de las Tablas de actividades precedentemente referidas.

Dichas categorías se corresponden a su vez con determinadas rentas imponibles mensuales, las cuales se expresan en una determinada proporción del haber mínimo garantizado.

Ahora bien, mientras el encuadramiento del trabajador autónomo depende – como hemos visto – de la actividad que ejerza; la categoría mínima que habrá de corresponderle se vincula al nivel de ingresos brutos anuales que obtenga como resultado de dicha actividad.

Cuarto paso: Cotización

Una vez establecida la categoría correspondiente al trabajador autónomo, resta calcular el porcentaje legal – actualmente del treinta y dos por ciento (32%) – sobre la renta de referencia, para obtener así el aporte mensual que aquél deberá ingresar.

Los trabajadores autónomos que realicen alguna de las actividades calificadas por la reglamentación como penosas o riesgosas deben ingresar mensualmente un aporte adicional del tres por ciento (3%) de la renta imponible mensual de la respectiva categoría.



Por su parte, los beneficiarios de prestaciones previsionales otorgadas en el marco del actual régimen jubilatorio que ingresen, reingresen o continúen en la actividad autónoma están obligatoriamente encuadrados en la categoría mínima de revista, consistiendo su cotización en el veintisiete por ciento (27%) de la renta de referencia correspondiente a la misma, toda vez que se encuentran exentos de tributar la parte proporcional de aquella destinada al financiamiento del sistema de salud, equivalente a cinco puntos porcentuales (5%).

Gráficamente, resulta posible sintetizar lo expuesto en el siguiente cuadro.

Encuadramiento Categorización Cotizaciones

Actividades Tablas Ingresos Brutos Anuales

Categorías Rentas de Referencia

Alícuota* Aportes

= o < $15.000

III

$959,11

$306,91

> $15.000 < $30.000

IV

$1.534,57

$491,06

Dirección, administración o conducción de sociedades Socios de sociedades cualquier tipo

I

> $30.000 V

$2.110,03

$675,20

= o < $20.000

I

$479,55

153,46

Locaciones y prestaciones de servicios

II

> $20.000

II

$671,37

$214,84

= o < $25.000

I

$479,55

$153,46

Otras actividades no incluidas en Tablas anteriores

III

> $25.000

II

$671,37

$214,84

Afiliaciones Voluntarias

IV

Sin límite I

$479,55

32%

$153,46



Los trabajadores que realizan tareas penosas o riesgosas cotizan un 3% adicional. Los beneficiarios de la Ley 24.241 que ingresen, reingresen o continúen en la actividad cotizan un 27%.

De suerte tal que el trabajador independiente alcanzado por el Régimen General de Trabajadores Autónomos cumple con sus obligaciones para con el mismo a través de un pago único previsional, debiendo presentar en forma independiente, según la actividad que desarrolle, las declaraciones juradas de IVA, como responsable inscripto, e impuesto a las ganancias.

Ingresos brutos anuales Cabe señalar que de acuerdo a la reglamentación (RG -AFIP- N° 2217), los

ingresos brutos anuales son los obtenidos por el trabajador autónomo – en dinero o en especie y netos de devoluciones y descuentos – durante el año calendario, por:

• El desarrollo de sus actividades, incluidos los importes percibidos en concepto de adelantos, anticipos o pagos a cuenta, así como los derivados de la venta de bienes de uso afectados a la actividad que realiza, entendiéndose como tales aquellos que sean amortizables para el impuesto a las ganancias;

• Su participación en sociedades de cualquier tipo, cuando se trate de socios que obligatoriamente deben afiliarse en el Régimen de Trabajadores Autónomos.

Debe advertirse aquí que el concepto de “ingresos brutos anuales” dista de ser un valor absoluto. En efecto, los trabajadores autónomos que durante un ejercicio anual hubieran obtenido beneficios netos inferiores al treinta por ciento (30%) de sus ingresos brutos, pueden encuadrarse en la categoría inmediata inferior a la que le correspondería si sólo se consideraran sus ingresos brutos anuales, durante todo el ejercicio anual siguiente. A tal fin se entiende por beneficio neto el ingreso bruto menos los gastos necesarios para obtenerlo.

De la misma forma se prevé que los trabajadores autónomos que como consecuencia de sus actividades perciban ingresos brutos anuales inferiores al equivalente a treinta y seis (36) veces el valor del MOPRE, podrán, mediante la presentación de una declaración jurada, solicitar la imputación del crédito proveniente de los aportes ingresados durante el ejercicio anual aplicándolo al ejercicio siguiente.

Actividades simultáneas Por último debe apuntarse que cuando el trabajador autónomo realice

actividades comprendidas en más de una Tabla, deberá encuadrarse en la Tabla de la actividad o las actividades por las que hubiera obtenido mayores ingresos brutos anuales, y en la categoría de la Tabla que corresponda a la suma de la totalidad de los ingresos brutos anuales obtenidos por todas las actividades desarrolladas, cualquiera sea la Tabla a la que pertenezcan.



Capítulo VIII: Prestaciones del SIPA

Encuadre El entonces Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones cubría

contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento a través de una serie de prestaciones, algunas comunes para todos los afiliados y otras diferenciales según si se encuentran en el régimen de reparto o en el de capitalización.

Actualmente el SIPA se hace cargo de todas las prestaciones. A tal efecto la Ley N° 26.425 de creación del SIPA indica que los servicios prestados bajo relación de dependencia o en calidad de trabajador autónomo correspondiente a los períodos en que el trabajador se encontraba afiliado al Régimen de Capitalización se consideran, a los efectos de la liquidación de las prestaciones previstas por la Ley Nº 24.241 como si hubieran sido prestados al Régimen Previsional Público.

En igual sentido, los beneficios de jubilación ordinaria, retiro por invalidez y pensión por fallecimiento, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 26.425 venían siendo otorgados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) bajo las modalidades de retiro programado o retiro fraccionado, pasan a estar a cargo del Régimen Previsional Público. En cambio, los beneficios del Régimen de Capitalización liquidados bajo la modalidad de renta vitalicia previsional continúan abonándose a través de las correspondientes compañías de seguros de retiro.

Contingencia de vejez

Prestación básica universal (PBU) Tienen derecho a esta prestación los afiliados que acrediten 30 años de

servicios con aportes computables en uno o más regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad. La edad requerida para los hombres es de 65 años y para las mujeres de 60 años. A su vez, para acreditar los años de servicios necesarios, se puede compensar el exceso de edad con la falta de servicios, en la proporción de dos años de edad excedentes por un año de servicios faltantes.

Además la Ley prevé que la mujer puede optar por estar en actividad hasta los 65 años.

El haber de la PBU consiste en un monto fijo, con independencia del salario que se hubiese percibido el afiliado Con la vigencia de la Ley de movilidad de las prestaciones del Régimen Previsional N° 26.417 y en uso de las facultades otorgadas, la Administración Nacional de la Seguridad Social dicta resolución N° 135/2009 fijando el haber de la PBU en $ 364,10.- el que posteriormente es elevado a $ 390,82 por Resolución N° 065 del 21/8/2009 de la citada Administración.



Con más de 30 años de servicio y hasta los 45 años como máximo, el haber se incrementa en 1% por año adicional sobre la suma resultante del cálculo anterior.

Cabe señalar que de acuerdo a lo establecido por el artículo 13 de la mencionada norma se dispuso que sustituir todas las referencias al Módulo Previsional (MOPRE) existentes en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, las que quedarán reemplazadas por una determinada proporción del haber mínimo garantizado a que se refiere el artículo 125 de la Ley 24.241 y sus modificatorias, según el caso que se trate.

Prestación compensatoria (PC):

Los requisitos para acceder a esta prestación son iguales a los de la PBU, a los que hay que agregarle el hecho de haber efectuado aportes a los regímenes anteriores a la vigencia del SIJP (1º/7/94), por más de seis meses.

Esta prestación que se encuentra prevista en el artículo 24 de la Ley 24.241, fue sustituida en su inciso a) por el artículo 12 de la Ley de Movilidad Previsional N° 26.417 y reglamentado por el artículo 14 de la Resolución 6/2009 de la Secretaría de Seguridad Social

Los haberes mensuales de esta prestación varían de acuerdo a las actividades que hubieran desempeñado los afiliados, conforme se menciona a continuación:

• trabajadores dependientes: el haber será el equivalente al 1,5 % por cada año de servicio con aportes, o fracción mayor de seis meses, hasta un máximo de 35 años. El cálculo debe efectuarse sobre el promedio de las remuneraciones percibidas en el período de los últimos 120 meses anteriores al cese;

• trabajadores autónomos: el haber será el equivalente al 1,5 % por cada año de servicio con aportes, o fracción mayor de 6 meses, hasta un máximo de 35 años, calculados sobre el promedio mensual de los montos actualizados de las categorías en que revistió el afiliado, y

• trabajadores con actividades sucesivas o simultáneas de dependencia y autónomos: el haber de la prestación surgirá sumando los que resulten para cada una de las actividades. Si el período computado excediera los 35 años, se considerarán los 35 más favorables.

Prestación adicional por permanencia (PAP) Los requisitos, en cuanto a los años de servicios y edad, son iguales a los de la

PBU, siendo además necesario haber efectuado aportes al régimen con posterioridad a la vigencia de la Ley 24.241, en la misma forma establecida para la prestación complementaria.

El haber de esta prestación consiste en una suma equivalente al 1,50% del promedio de las remuneraciones o rentas de referencia del afiliado, por cada año aportado al sistema de reciprocidad jubilatoria, a partir del 1º de julio de 1994.

Corresponde señalar que esta prestación, tal como lo indica su nombre se encontraba prevista para aquellos afiliados que optaban por quedarse en el Régimen Previsional Público. Como consecuencia del dictado de la Ley N° 26.425 que crea el SIPA y elimina el régimen de capitalización, esta prestación se hace extensiva a todos los afiliados. De allí que el artículo 16 de la mencionada Ley establece que “los afiliados al SIPA tendrán derecho a la percepción de una



prestación adicional por permanencia que se adicionara a las prestaciones establecidas en los incisos a) – PBU y b) PC del artículo 17 de la Ley 24.241.

Prestación por edad avanzada Esta prestación es introducida por la Ley 24.347 al incorporar el art. 34 bis a

la Ley 24.241. Tienen derecho a ella los afiliados que no perciban otro beneficio civil o militar, nacional, provincial o municipal y que, además, reúnan los siguientes requisitos:

• haber cumplido 70 años de edad, cualquiera fuese su sexo

• acreditar 10 años de servicios con aportes en cualquiera de los regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad, con una prestación de servicios de por lo menos 5 años durante el período de 8 años anteriores al cese de la actividad;

• los trabajadores autónomos deben acreditar, además, una antigüedad en la afiliación no menor a 5 años.

El haber mensual está determinado en su equivalente al 70 % de la sumatoria de las prestaciones básica universal, compensatoria y adicional por permanencia.

Si el afiliado mayor de 65 años se incapacitara, tiene derecho a la prestación por edad avanzada. Si falleciera, el haber de la pensión de los causahabientes se determina en el equivalente al 70 % del que le hubiera correspondido al causante.

Contingencia de invalidez

Lineamientos generales En el SIPA, la prestación que cubre esta contingencia se denomina “retiro”

por invalidez. Pueden acceder a ella los afiliados que se incapaciten totalmente en su etapa laboral.

La determinación del grado de incapacidad para ambos regímenes está a cargo de comisiones médicas constituidas a tal efecto. La norma consagra el derecho al retiro por invalidez para aquellos afiliados que se incapaciten física o intelectualmente en forma total, por cualquier causa, y establece como presunción legal que la incapacidad es total cuando la invalidez produzca en su capacidad laborativa una disminución del 66 % o más.

Por otra parte, la Ley prioriza la rehabilitación y recapacitación del afiliado a fin de reinsertarlo en el mercado laboral, razón por la cual los retiros por invalidez que otorga son, en principio, transitorios, como se verá más adelante.

Para poder determinar cuáles son los haberes que otorga esta prestación es necesario determinar claramente los siguientes conceptos.

• Ingreso base: se denomina como tal al promedio mensual de las remuneraciones y rentas de referencia del afiliado, correspondientes a 60 meses anteriores a la solicitud del retiro por invalidez. Si el período de



afiliación es inferior a 60 meses, se toman para el cálculo las remuneraciones y rentas de referencia percibidas durante todo el período.

A su vez, de acuerdo con la regularidad de los aportes efectuados, existen tres categorías de afiliados.

• Aportante regular: es aquel que acredita los años mínimos de servicios necesarios para acceder a la PBU, o que haya aportado 30 meses, como mínimo, en los últimos 36 meses.

• Aportante irregular con derecho: tal categorización corresponde al afiliado que acredite la mitad de los años mínimos de servicios necesarios para acceder a la PBU, si han aportado 12 meses, como mínimo, dentro de los 60 meses anteriores a la solicitud del beneficio; o que haya aportado 18 meses, como mínimo, dentro de los 36 meses anteriores a la petición del retiro por invalidez.

• Aportante irregular sin derecho: es el afiliado que no ha aportado 18 meses de los 36 anteriores a la solicitud de la prestación.

Requisitos de procedencia

Por su parte, entre los requisitos para la procedencia del beneficio está el de padecer una incapacidad física o intelectual del 66 % o mayor a dicho porcentaje, así como el no haber alcanzado la edad establecida para acceder al beneficio jubilatorio.

La determinación del grado de incapacidad está a cargo de las comisiones médicas dependientes de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)un primer dictamen de carácter transitorio, que puede adquirir el carácter de definitivo si la incapacidad total es ratificada luego de un lapso de 3 años, que, excepcionalmente, puede extenderse a 5 años. Si al término de ese período el afiliado no logró la rehabilitación o la recapacitación, se le otorga el retiro definitivo por invalidez.

El haber consiste en el 70 % del ingreso base, si es aportante regular con derecho, y en el 50 % de aquel si es aportante irregular con derecho.

Contingencia de fallecimiento

Beneficiarios y haber Tienen derecho a la pensión por fallecimiento los siguientes

derechohabientes:

• viuda, viudo o conviviente del causante;

• hijo o hija solteros hasta 18 años, que no gozaran de otro beneficio;

• hija viuda hasta 18 años y que no gozara de otro beneficio, y

• hijo o hija incapacitados sin límites de edad, si en el momento del fallecimiento del causante se encontraran incapacitados.

El haber de la prestación por fallecimiento del afiliado en actividad se calcula en función del ingreso base, que equivale al promedio mensual de las



remuneraciones y/o rentas imponibles declaradas hasta cinco años anteriores al mes en que se produjo el fallecimiento del causante.

En caso de un aportante regular la prestación es equivalente al 70 % del ingreso base, mientras que en el caso de un aportante irregular con derecho la pensión alcanza al 50 % de dicho ingreso base.

En el caso del haber de la prestación por fallecimiento del beneficiario, la base de cálculo es el de la prestación que percibía el causante.

Prestación Anual Complementaria Todos los beneficiarios que perciban prestaciones a cargo del régimen

previsional público gozan de una prestación anual complementaria.

Tal prestación se abona en dos cuotas, cada una equivalente al 50 % del beneficio, que se pagan en los meses de junio y diciembre.

En los supuestos en que se ha gozado del beneficio previsional solamente durante una parte del semestre, la cuantía de la prestación anual complementaria se determinará en proporción al tiempo en que se devengaron los haberes.

Movilidad de las prestaciones - Ley 26.417 Mediante la Ley Nº 26.417 (BO 16/10/08) se establece un mecanismo por el

que todas las prestaciones otorgadas en virtud de la Ley Nº 24.241, regímenes nacionales generales anteriores a la misma, regímenes especiales derogados, o por las ex – cajas o institutos provinciales y municipales de previsión cuyos regímenes fueron transferidos a la Nación, devienen móviles automáticamente.

Ello significa que tales prestaciones se ajustan conforme el índice que se obtiene de la fórmula prevista en el Anexo incorporado a la citada Ley –cuya aplicación en ningún caso puede disminuir el haber que perciben los beneficiarios –, y en las oportunidades que se determinan en el mismo.

La referida movilidad alcanza asimismo al haber mínimo garantizado por el artículo 125 de la Ley Nº 24241, como también al haber máximo. En igual sentido el mencionado índice resulta aplicable a los fines de establecer la base máxima prevista para los aportes de los trabajadores bajo relación de dependencia del primer párrafo del artículo 9º, y las rentas de referencia para el cálculo de los aportes de los trabajadores autónomos del artículo 8º, ambos de la citada Ley Nº 24.241.

Por otra parte cabe mencionar que a través de la Ley Nº 26.417 se sustituyen todas las referencias al Módulo Previsional (MOPRE) existentes en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, al que reemplaza por una determinada proporción del haber mínimo garantizado a que refiere el citado artículo 125 de la Ley Nº 24.241.

Ahora bien, la fórmula que permite extraer el índice para la movilidad de las prestaciones, es la siguiente:



a = (0,5 x RT) + (0,5 x w) si a < b

m=

b = 1,03 x r si a > b

Donde:

“m” es la movilidad del período;

“a” es el tramo de la función de movilidad previo a la aplicación del límite;

“RT” es la variación del índice de recursos tributarios por beneficio (netos de eventuales aportes del Tesoro Nacional para cubrir déficit de la ANSES). El mismo compara semestres idénticos de años consecutivos;

“w” es la variación del índice general de salarios publicado por el INDEC o la variación del índice RIPTE –Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables – publicado por la Secretaría de Seguridad Social, la que resulte mayor. En ambos casos se comparan semestres consecutivos;

“b” es el tramo de la función de movilidad que opera como eventual límite;

“r” es la variación del índice de recursos totales por beneficio de la ANSES (netos de eventuales aportes del Tesoro Nacional para cubrir déficit de la ANSES). El mismo compara períodos de doce (12) meses consecutivos.

El ajuste de haberes se realiza semestralmente, aplicándose el valor “m” para los haberes que se devenguen en los meses de marzo y septiembre. Para establecer la movilidad se utiliza el valor de “m” calculado conforme el siguiente detalle: enero – junio par el ajuste de septiembre del mismo año, y julio – diciembre para el ajuste a aplicar en marzo del año siguiente.

Como resultado de la aplicación del índice de movilidad –por primera vez el 1º de Marzo de 2009, conforme determina la Ley Nº 26.417– el alza de las prestaciones es del 11,69%. (art 4° Resolución ANSeS N° 135/2009). Posteriormente por Resolución N° 65 del citado organismo la movilidad se fijó en 7,34% aplicable al haber mensual devengado al mes de Agosto de 2009.

Por su parte, el tope para el cálculo de los aportes correspondientes a los trabajadores bajo relación de dependencia para el devengado 09/09 alcanza la suma de $9.351,30, mientras que la PBU se fijó en la suma de $ 390,82.-

Por último, a partir de los haberes correspondientes al mes de Septiembre de 2009, la jubilación mínima se eleva a la suma de $ 827,93 y la máxima a la de $ 6.060,49.-

Incompatibilidades

Criterio del régimen común La Ley 24.241 establecía la suspensión del goce de las prestaciones a los

beneficiarios que reingresaban a la actividad en relación de dependencia.



Quedaban exceptuados de esa medida los beneficiarios que se reintegraban a la actividad o continuaran en ella en cargos docentes o de investigación científica.

La Ley 24.463 modificó el régimen de incompatibilidades al disponer que:

• los beneficiarios de prestaciones del régimen previsional público pueden reingresar a la actividad tanto en relación de dependencia como en carácter de autónomo;

• los reingresados están obligados a efectuar aportes al Fondo Nacional de Empleo;

• los nuevos aportes no dan derecho a reajustes del beneficio;

• los beneficiarios que hubieran accedido a las prestaciones, amparados en los regímenes especiales para quienes presten tareas penosas, riesgosas o insalubres, no pueden reingresar a la actividad en ninguna de esas tareas. Si lo hicieran se les suspende el pago del beneficio, y

• el goce de la prestación de retiro por invalidez es incompatible con el desempeño de cualquier actividad en relación de dependencia.

A su vez, la Ley 24.476 en su artículo 13, párrafo 1º, establece: “Los trabajadores autónomos que al 15 de julio de 1994 fueren beneficiarios de prestaciones de jubilación ordinaria o por edad avanzada, o a esa fecha reunieren los requisitos para obtener dichos beneficios, no estarán obligados a efectuar aportes al SIJP”.

En atención a ello, los trabajadores autónomos jubilados, o en condiciones de jubilarse al 15 de julio de 1994, de acuerdo con los requisitos previstos en las Leyes 18.037, 18.038 o en cualquiera de los regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad jubilatoria, que reingresen o continúen en una actividad autónoma, están exentos del pago de aportes.

El desempeño en la función pública.

Contrariamente a la flexibilidad con que la Ley permite la percepción de una prestación previsional y el desempeño de cualquier actividad -salvo excepciones puntuales, como las correspondientes a regímenes especiales o al retiro por invalidez-, el Decreto 894 de julio de 2001 hizo extensivo el régimen restrictivo existente en materia de acumulación de cargos en la función pública –que resulta emergente del criterio establecido por Decreto 8566/61 y sus modificatorios – a la percepción de beneficios de pasividad, estableciendo la incompatibilidad entre el cobro de un beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de previsión nacional, provincial o municipal y la percepción de remuneración por el desempeño en la Administración Pública Nacional, independientemente del régimen o vinculación laboral o contractual al que las personas estén sujetas.



Capítulo IX: La Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS) y financiamiento de fuente impositiva

Introducción El proceso de recaudación de los recursos de la seguridad social se funda en

una normativa que establece un método y una técnica que determinan los entes fiscalizadores y recaudadores, el universo sobre el cual operan, su financiamiento y los conceptos que integran los mencionados recursos.

Como consecuencia de la crisis del sistema previsional en la Argentina, en el año 1991, con la llamada “Primera Reforma del Estado”, se reordenó la recaudación de los recursos de la seguridad social cuyos conceptos eran recaudados, fiscalizados y ejecutados coactivamente por distintos entes, muchos de ellos de naturaleza pública no estatal.

Creación del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS)

El Decreto 2284/91(artículo 85) creó el SUSS, dependiente del ex Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El SUSS se hizo cargo de las funciones y objetivos que le correspondían a los siguientes entes disueltos:

• la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (CASFEC);

• la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria (CASFPI);

• la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Estiba, Actividades Marítimas, Fluviales y de la Industria Naval (CASFPYMAR);

• el Instituto Nacional de Previsión Social (que había absorbido a la ex Dirección Nacional de Recaudación Previsional, DNRP) y las cajas nacionales de previsión, y

• el sistema de prestaciones para trabajadores desempleados.

De esta forma se unificaba en un solo sistema la recaudación de los aportes y contribuciones con destino a los distintos subsistemas de la Seguridad Social y el otorgamiento de las prestaciones.



Posteriormente mediante el dictado del Decreto N° 2.741/91 se crea la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) a la que se le asigna la función de la administrar el SUSS. A tales efectos, el mencionado organismo se estructura en dos gerencias, una con competencia en la recaudación y la fiscalización de las obligaciones señaladas, en tanto que la otra tenía atribuciones en todo lo relacionado con la sustanciación y otorgamiento de beneficios.

La contribución unificada de la seguridad social (CUSS)

El mismo Decreto 2.284/91, en su artículo 86, instituye la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS, cuya percepción y fiscalización está a cargo del Sistema Único de Seguridad Social. La creación de esta boleta de pago responde al concepto unificador de todas las actividades relacionadas a la Seguridad Social. Es entonces una forma de recaudación única y centralizada para su posterior distribución a los regímenes que la integran.

La CUSS comprende los siguientes aportes y contribuciones:

• los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones;

• los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados;

• los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino a la Administración Nacional del Seguro de Salud;

• los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, que pudieran establecerse con destino a la constitución del Fondo Nacional de Desempleo;

• los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al régimen nacional de obras sociales. El SUSS acreditará los fondos correspondientes a cada obra social mensualmente en las condiciones que determinen las normas de aplicación, y

• las contribuciones de los empleadores, con destino a las cajas de subsidios y asignaciones familiares.

Conceptos extra-CUSS

Con posterioridad a la instauración de la Contribución Unificada de la Seguridad Social se crearon nuevos conceptos que si bien no la integran forma parte del Sistema de Seguridad Social.

En octubre de 1995 se sanciona de la Ley de Riesgos del Trabajo N° 24.557 cuya finalidad era cubrir la contingencia generada como consecuencia de los riesgos del trabajo y las enfermedades profesionales, focalizada en la preservación de la vida, la integridad psicofísica y su capacidad laborativa.



Con la sanción de la Ley N° 25.191 se crea el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo para Trabajadores Rurales (SIPRED), que viene a llenar un vacío en la Ley N° 24.013 que instituye el régimen general para los trabajadores en relación de dependencia en tanto que excluyó de su ámbito de aplicación a los trabajadores rurales.

El decreto 814/2001. Alícuotas aplicables en el régimen general

Cada uno de los Subsistemas de Seguridad Social, a partir de su propia normativa, determina las alícuotas aplicables sobre las bases de cálculo –remuneración o rentas de referencia – tanto sea en concepto de aportes personales (para los Regímenes Empleador y Autónomo) como de contribuciones patronales (Régimen Empleador).

Así, comenzando por el Régimen de Jubilaciones y Pensiones, la Ley 24.241 determina: “Los aportes y contribuciones obligatorios al SIJP (actual SIPA) se calcularán tomando como base las remuneraciones y rentas de referencia, y serán los siguientes: a) aporte personal de los trabajadores en relación de dependencia comprendidos en este Sistema; b) contribución a cargo de los empleadores; y c) aporte personal de los trabajadores autónomos comprendidos en el presente Sistema.

En este sentido para el Régimen Empleador fija la alícuota correspondiente a los aportes personales de los trabajadores bajo relación de dependencia en el once por ciento (11%), mientras que las contribuciones a cargo de los empleadores se determinan en el dieciséis por ciento (16%).

Por su parte la Ley N°19.032 y sus modificatorias establecen para el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) en los casos de trabajadores activos una alícuota en concepto de aportes personales equivalente al tres por ciento (3%), y en concepto de contribuciones patronales del dos por ciento (2%). Por su parte los trabajadores autónomos tributan para este Régimen el cinco por ciento (5%) sobre rentas de referencia.

El Fondo Nacional de Empleo y el Régimen de Asignaciones Familiares poseen naturaleza contributiva; esto es se financian exclusivamente a través de las contribuciones de los empleadores, en los porcentajes de uno y medio por ciento (1,5%) y siete y medio por ciento (7,5%) respectivamente conforme lo establece la Ley 24.714. Precisamente por tratarse de regímenes contributivos, no alcanzan a los trabajadores autónomos.

En cuanto al Régimen Nacional de Obras Sociales, el coeficiente para el cálculo de los aportes personales es del tres por ciento (3%), mientras que la contribución patronal equivale al seis por ciento (6%). Dicho Régimen no alcanza a los trabajadores autónomos del Régimen General; sí en cambio a los trabajadores autónomos del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes –también llamados monotributistas –, aunque estos últimos deben ingresar un importe fijo (componente provisional). También quedan comprendido en el ámbito de estas prestaciones el personal de servicio doméstico que fuera incorporado mediante la sanción de la Ley N° 25.239.

A su vez, del importe de los aportes y contribuciones destinados al Régimen Nacional de Obras Sociales se detrae, en los supuestos de Obras Sociales



Sindicales, un diez por ciento (10%) en los casos de remuneraciones inferiores a $2.400.-, y de un quince por ciento (15%) en los casos de remuneraciones superiores a $2.400.-; mientras que si se trata de Obras Sociales de Dirección dichos porcentuales se sustituyen por un quince por ciento (15%) y un veinte por ciento (20%) para igual rango de remuneraciones. El destino de los importes así detraídos conforman el Fondo Solidario de Redistribución.

Concepto Aportes Originales Contribuciones Originales

SIPA (Ley 24.241) 11% 16% INSSJP (Ley 19.032) 3% 2%

FNE (Ley 24.013) --- 1,5% AF (Ley 24.714) --- 7,5%

RNOS (Ley 23.660) 2,7% 5,4% SNSS (Ley 23.661) 0,3% 0,6%

TOTALES 17% 33%

Sin embargo, las alícuotas de contribuciones que anteceden no son las que se aplican actualmente. En efecto, cabe recordar que a través del Decreto N° 814/01 se procuró simplificar los encuadramientos, liquidaciones, las tareas de control y fiscalización sobre las contribuciones patronales, adoptando una modalidad de alícuota única para las correspondientes a los subsistemas regidos por las Leyes mencionadas en el primer párrafo de su artículo 2°: “19.032 (INSSJP), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo), 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares)...”

Dicho artículo, luego de su modificación por la Ley N° 25.453, establece dos alícuotas de contribuciones patronales, una aplicable a los empleadores cuya actividad principal sea la locación y prestación de servicios, excepto los comprendidos en las Leyes N° 23.551, 23.660, 23.661 y 24.467 -inciso a)-, equivalente al veintiuno por ciento (21%) y la otra para los restantes empleadores y para las entidades y organismos comprendidos en el artículo 1° de la Ley N° 22.016 y sus modificatorias -inciso b)-, equivalente al diecisiete por ciento (17%).

Tal disposición fue reglamentada por el Decreto N° 1009/01, que en su artículo 1° establece que “...resultan comprendidos en el inciso a) ..., aquellos empleadores cuya actividad principal encuadre en el sector ‘SERVICIOS’ o en el sector ‘COMERCIO’ de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución de la SECRETARIA DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA del MINISTERIO DE ECONOMIA N° 24 de fecha 15 de febrero de 2001, y su modificatoria, siempre que sus ventas totales anuales, calculadas en función de lo previsto en la citada Resolución, superen, en todos los casos, los CUARENTA Y OCHO MILLONES DE PESOS ($ 48.000.000)”. Al respecto la norma indica que “se entenderá por valor de las ventas totales anuales, el valor que surja del promedio de los últimos TRES (3) años a partir del último balance inclusive o información contable equivalente adecuadamente documentada.”

En efecto, el citado Decreto N° 1009/01 remite expresamente a la Resolución N° 24/01 (SEPyME) a los fines de la determinación del sector en el que corresponde considerar encuadrada la actividad de una empresa; mientras que mediante la Disposición N° 147/06 (SEPyMEyDR) se incluye, en el artículo 3° de aquella, los sectores Agropecuario, Industria y Minería, Comercio, Servicios y Construcción- en los que deben considerarse comprendidos cada uno de rubros descriptos en el CLANAE 97. Asimismo, es menester mencionar que la AFIP



también ha adoptado, mediante la Resolución General N° 485, la clasificación y agrupación de actividades contenida en el CLANAE 97.

De lo expuesto se sigue que en la actualidad, para el ámbito de la actividad privada y los organismos comprendidos en el art. 1° de la Ley 22.016, las alícuotas vigentes son las siguientes:

Contribuciones Concepto Aportes Dec. 814

art. 2° inc. b) Dec. 814

art. 2° inc. a)

SIPA (Ley 24.241) 11% INSSJP (Ley 19.032) 3% FNE (Ley 24.013) --- AF (Ley 24.714) ---

17%

21%

RNOS (Ley 23.660) 2,7% 5,4% 5,4% SNSS (Ley 23.661) 0,3% 0,6% 0,6% TOTAL 17% 23% 27%

Bases mínimas y máximas de cotización Ahora bien, las alícuotas que anteceden, en cuanto a su aplicación sobre

remuneraciones, encuentra topes mínimos y máximos.

En efecto, de acuerdo al art. 9° de la Ley 24241, modificada por su similar N° 26222: “A los fines del cálculo de los aportes y contribuciones correspondientes al SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES (SIJP) las remuneraciones no podrán ser inferiores al importe equivalente a TRES (3) veces el valor del módulo previsional (MOPRE) definido en el artículo 21. A su vez, a los fines exclusivamente del cálculo de los aportes previstos en los incisos a) y c) del artículo 10, la mencionada base imponible previsional tendrá un límite máximo equivalente a SETENTA Y CINCO (75) veces el valor del módulo previsional (MOPRE)” (los subrayados no pertenecen al original).

Como se aprecia el tope mínimo actúa tanto respecto de aportes como de contribuciones. Sin embargo, de acuerdo a su reglamentación –Decreto N° 433/94–: “Cuando conforme a disposiciones legales o normas contenidas en convenios colectivos o a las retribuciones normales de la actividad de que se trate, la remuneración efectivamente percibida por el trabajador sea inferior al equivalente a TRES (3) veces el valor del Aporte Medio Previsional Obligatorio, los aportes y contribuciones correspondientes se calcularán sobre la base de dicha remuneración”.

En lo que respecta a las contribuciones, el límite máximo sólo resulta aplicable a los aportes personales, pues desde el período Octubre de 2005 ha dejado de regir para el Régimen de Jubilaciones y Pensiones, mientras que a partir del devengado Noviembre de 2008 no resulta de aplicación para el Régimen Nacional de Obras Sociales, y por consiguiente para el Sistema Nacional del Seguro de Salud.

Ahora bien, a partir de la vigencia de la Ley 26.417 el módulo previsional (MOPRE), como valor de referencia del Sistema, ha sido sustituido por “… una determinada proporción del haber mínimo garantizado a que se refiere el



artículo 125 de la Ley 24.241 y sus modificatorias…” (cf. art. 13 Ley cit.) (el subrayado no pertenece al original).

A los efectos reglamentarios, la ANSES dictó la Resolución N° 135/09, estableciendo en su art. 7° que: “La base imponible mínima y máxima previstas en el primer párrafo del art. 9° de la Ley N° 24.241, texto según la Ley N° 26.222, queda establecida en la suma de PESOS DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO con SEIS CENTAVOS ($268,06) y PESOS OCHO MIL SETECIENTOS ONCE CON OCHENTA Y DOS CENTAVOS ($8.711,82) respectivamente, a partir del período devengado marzo de 2009. Posteriormente el mismo organismo dicta la resolución N° 065 del 21 agosto de 2009 y 130 /2010, por la que se establece como monto máximo para el cálculo de los aportes la suma de $ 10.119,08 y la base mínima en $ 311,36 a partir del período devengado marzo 2010.

De tal suerte, en materia de topes máximo y mínimo, la situación a la fecha queda reflejada en el siguiente cuadro:

Conceptos Bases Imponibles Máximas a partir del

01/03/09 Aporte al SIPA $ 10.119,08 Aporte al INSSJP $ 10.119,08 Aporte al RNOS $ 10.119,08 Aporte al SNSS $ 10.119,08 Cuotas ART $ 10.119,08 Contribuciones RNOS

Contribuciones SNSS

Contribuciones SIPA, INSSJP, FNE y AF

Sin límite máximo

Por último corresponde recordar que, de acuerdo a la citada reglamentación –Dec. N° 433/94–:“Para la aplicación de los límites mínimo y máximo establecidos por el artículo 9° de la Ley N° 24.241, en el cálculo de los aportes y contribuciones serán computadas en forma mensual las remuneraciones devengadas a favor del trabajador, con independencia de la modalidad de pago que pudiere haber sido acordada entre las partes. A los referidos fines la suma que se abone al trabajador en concepto de adelanto de vacaciones deberá ser computada en forma separada de los demás conceptos que conforme el artículo 6 de la citada Ley, constituyen remuneración”; y asimismo que: “Para el cálculo de los aportes y contribuciones integrantes de la Contribución Única de la Seguridad Social, correspondientes a cada cuota semestral del sueldo anual complementario, será de aplicación un límite a la base imponible equivalente al CINCUENTA POR CIENTO (50 %) del tope vigente para las remuneraciones mensuales establecidas en el artículo 9 de la Ley N° 24.241.



Recaudación de las cotizaciones

Determinación y percepción Uno de los temas de mayor trascendencia en materia tributaria es el modo en

el que se determinan las obligaciones fiscales y la forma de percepción de las mismas por parte de la administración tributaria.

A grandes rasgos existen dos sistemas de determinación, a saber:

La auto declaración, en la que el contribuyente obligado declara –bajo juramento- la cuantía y los alcances de su obligación, sujeta la misma a la eventual revisión posterior del Fisco y

La liquidación administrativa, en la que el Fisco –sobre la base de información proporcionada por el contribuyente u obtenida mediante fiscalización- determina el monto de la obligación a ingresar por el contribuyente, sin perjuicio del derecho de éste de impugnar la referida liquidación.

Con anterioridad al dictado del Decreto N° 507/93, el sistema de liquidación de los Recursos de la Seguridad Social era de naturaleza mixta pero se asemejaba más a la liquidación administrativa. Los empleadores depositaban sus aportes y contribuciones en boletas que tenían el carácter de declaración jurada, más era la autoridad fiscal, mediante actas de inspección, la que determinaba el real valor de la obligación en cuestión, sin perjuicio del derecho del empleador de impugnar tal declaración.

En cambio, el citado Decreto Nº 507/93 adoptó claramente el sistema que siempre rigió en materia impositiva, que es el de autodeclaración. A partir de ese momento, en materia de seguridad social, los empleadores declaran mensualmente a la totalidad de la nómina de empleados ocupados, la remuneración imponible abonada en el período y demás datos referenciales de cada cotizante, lo que permite al sistema determinar el quantum de los aportes y contribuciones adeudados, sobre lo que volveremos más adelante.

A los fines indicados, el Decreto Nº 507/93 remitió a los Recursos de la Seguridad Social las prescripciones sobre autodeterminación contenidas en la Ley de Procedimiento Tributario N° 11.683.

Aplicativos La implementación, por parte de la AFIP, de este principio, ha dado lugar a

tres sistemas que constituyen la piedra angular del régimen de determinación de los RR SS, a saber:

Aplicativo SICOSS Con la implementación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones,

que tuvo vigencia desde julio de 1994, fue necesario dotar, tanto a los contribuyentes cuanto a la administración tributaria, de un instrumento que permitiera identificar, en forma nominativa, a cada uno de los cotizantes de la seguridad social, para permitir direccionar los aportes de cada uno de ellos a los distintos subsistemas de la seguridad social (concretamente, en ese comienzo,



entre el Régimen Público de Reparto o el de Capitalización, ambos componentes del SIJP, de acuerdo con las opciones escogidas por cada uno de ellos.

A esos fines fue necesario identificar a cada trabajador con un código (CUIL) y establecer una serie de datos referenciales que permitiera, a partir de las distintas modalidades previstas por las normas, establecer la obligación tributaria respecto de cada uno de ellos.

Esto es así dado que no todos los trabajadores cotizan igual ni están obligatoriamente comprendidos en todos los subsistemas de la seguridad social.

Es del caso señalar que el CUIL que la Ley N° 24.013 ya establecía la asignación de CUIL a través del Sistema Único de Registro Laboral.

Así nació la necesidad de contar con un aplicativo informático de generación de las declaraciones juradas que permitiera su procesamiento inmediato y la posterior distribución de fondos en tiempo real a las distintas entidades de la seguridad social. Esa necesidad se vio reforzada con la posibilidad de que cada trabajador pudiera optar, una vez al año, por cualquiera de las Obras Sociales sindicales.

Ese sistema aplicativo, que es permanentemente remozado en función de las modificaciones normativas que va sufriendo la materia, hoy se denomina SISTEMA DE CALCULO DE OBLIGACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL –SICOSS. De acuerdo con lo normado por la Resolución General Nº 2190.

El sistema aplicativo vigente es la versión 33 del originalmente creado en 1994 y se rige por la Resolución General Nº 3834 (DGI), texto según Resolución General Nº 712 (AFIP) y sus modificaciones y es generado y aplicado vía WEB y calcula la obligación a pagar, a partir de la información que debe completar el contribuyente empleador.

Mi Simplificación Uno de los principales escollos que encontraban los empleadores, lo que

obstaba a su regularización era la cantidad de trámites ante numerosos organismos que debían realizarse para registrar a un trabajador.

Teniendo en cuenta que el Sistema de Seguridad Social es único y el Estado su garante y, en gran medida, su administrador, se impuso la necesidad de unificar los trámites ante una única ventanilla y que la información así obtenida fuera compartida por las distintas entidades competentes.

Ese sistema se denomina “MI SIMPLIFICACION” – implementado por la RG N° 1891 y sus modificaciones- y consiste en una fuente única de datos de la seguridad social con acceso, en tiempo real, a la información de los empleadores, los trabajadores y su grupo familiar, a través de datos confiables consolidados.

Se nutre de la información que produce el empleador cuando registra al trabajador ante la AFIP, a través de la Clave de Alta Temprana. Esa alta, como su nombre lo indica, debe efectuarse con anterioridad al comienzo de la relación laboral y debe contener los datos que permitan identificar correctamente al cotizante. El sistema se completa con las bajas y modificaciones que se realizan de cada trabajador.

Las restantes entidades de la seguridad social –ANSES, Superintendencias de Servicios de Salud y de Riesgos del Trabajo, Ministerio de Trabajo, etc.-



obtienen, on line, la referida información, lo que permite ahorrar trámites al empleador.

Su declaración Sin perjuicio de lo indicado en el acápite 1), toda vez que la AFIP posee

cuantiosa información proporcionada por u obtenida de los contribuyentes o de terceros, con el fin de facilitarle la tarea a los obligados, se dispuso un sistema de generación de las declaraciones juradas pro-forma por parte de la administración tributaria.

Ese sistema se denomina “SU DECLARACION” –instituido por la RG N° 2192- y consiste en la confección por AFIP de la declaración jurada determinativa, a partir de los datos registrados en el Sistema “MI SIMPLIFICACION” y se valida en tiempo real.

Permite la aceptación o modificaciones en línea por parte de los contribuyentes. Si no hay correcciones, previa validación vía web, la DJ pro forma se considera definitiva.

La adhesión al sistema es obligatoria y abarca contribuyentes con hasta 5 trabajadores. Es voluntaria, en cambio, para empleadores que cuentan entre 6 y 20 trabajadores, por lo que alcanza al 90% de los empleadores.

Regímenes de retención y percepción

A fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes, el organismo recaudador estableció regímenes de retención para el ingreso de las contribuciones, las que son tomadas como pagos a cuenta en el momento de la confección de las declaraciones juradas por parte del sujeto retenido. Las mismas se efectúan en el momento de la facturación del sujeto obligado y abarca a actividades de mano de obra intensiva.

Bajo estas premisas se encuentran vigentes regímenes de retención para las empresas que prestan servicios eventuales, empresas constructoras, servicio de limpieza de inmuebles, servicios de investigación y seguridad, actividad tabacalera y para las operaciones de ventas de cosas muebles, locaciones de obras, locaciones de cosas y de locaciones o prestaciones de servicios, gravadas por el impuesto al valor agregado y actividad futbolística.

Modalidades especiales de recaudación Provincias adheridas al ex SIJP hoy SIPA:

El 12 de agosto de 1993 se suscribe entre el Gobierno Nacional y las Provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán, y sin perjuicio de la posible adhesión al mismo de las restantes jurisdicciones del país, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.

Dicho acuerdo es ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional a través del Decreto N° 14/94 y mediante el mismo ambas partes se comprometen a la realización de una serie de actos y la adopción de políticas uniformes que



armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales.

En lo que hace particularmente a la seguridad social hay dos compromisos esenciales que asume el Estado Nacional.

El primero de ellos es el de disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral, compromiso que en un primer momento se plasma en el Decreto N° 2609/93, proceso que luego de sufrir varias modificaciones y correcciones se unifica y universaliza para todo el sector privado con el dictado del Decreto N° 814/01.

El segundo compromiso asumido era el de aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales —con exclusión de las de Profesionales— en el caso de las Provincias que adhirieran al nuevo Régimen Previsional que sancione la Nación, respetando los derechos adquiridos de los a ese momento jubilados y pensionados provinciales. Esas transferencias se debían instrumentar a través de convenios particulares con cada jurisdicción provincial interesada.

Ello así se sanciona la Ley N° 24.241 que instituye con alcance nacional el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones –hoy unificado en un único régimen previsional público denominado Sistema Integrado Provisional Argentino (SIPA), establecido por la Ley N° 26.425-.

Tal norma, en su artículo 2°, inciso a), punto 4- previó como obligatoriamente comprendidos en el régimen previsional nacional, entre otros, a los funcionarios, empleados y agentes civiles dependientes de los gobiernos y municipalidades provinciales, a condición de que previamente las autoridades respectivas adhirieran al mismo, mediante convenio con el Poder Ejecutivo nacional.

Como consecuencia de ello se suscribieron diversos convenios, siendo el primero el celebrado en 1994 con la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y durante ese mismo año los firmados con las Provincias de Catamarca y Santiago del Estero. Mas tarde durante el año 1996 se suscribieron otros ocho convenios con distintas jurisdicciones provinciales.

En resumen, hoy la Administración Federal de Ingresos Públicos es el Organismo encargado de la recaudación de las siguientes cajas provinciales transferidas a la Nación: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis y Tucumán.

Procedimiento especial de recaudación establecido para este universo de contribuyentes:

A los efectos de asegurar la percepción en tiempo y forma de los recursos de la seguridad social correspondiente a las provincias adheridas al régimen previsional nacional, la Administración Federal de Ingresos Públicos implementó un procedimiento especial de cobro basado en un régimen de retención en la distribución de los recursos de la coparticipación federal de impuestos que se transfieren a las jurisdicciones provinciales, asegurando de esta forma la recaudación de la Contribución Unificada de la Seguridad Social declarada por las provincias con regímenes previsionales transferidos.



Convenios de corresponsabilidad gremial - Ley 26.377

Estos acuerdos firmados por las entidades gremiales representativas de trabajadores y empresarios de la actividad rural que deben ser sometido a la homologación de las autoridades del Ministerio de Trabajo –el que además tiene facultades para propiciar la modificación del clausulado de los convenios que se presenten a su consideración –, tienen por objetivo principal el de reemplazar el pago mensual de los aportes y contribuciones destinados al sistema de Seguridad Social por pagos que se efectivizan en los momentos de venta de la producción.

De esta forma se cambia la modalidad recaudatoria el pago de las obligaciones previsionales por los responsables mediante la retención de un importe en el momento de la venta de la producción que será imputado a las declaraciones juradas mensuales que presenten los empleadores ante la AFIP.

El mecanismo que se establece implica diferir para la época en que el productor agrario vende la cosecha, el pago de los referidos aportes del personal y de las contribuciones de los empleadores, así como de toda otra cotización establecida por las normas vigentes o por los Convenios Colectivos de Trabajo.

Para su puesta en práctica, se acuerdan los tiempos entre las partes –trabajadores y empleadores – para cada rubro o para cada producto, fijándose, además de la tarifa sustitutiva de los mencionados aportes y contribuciones, las condiciones generales y particulares que rigen para cada Convenio.

Dicha tarifa debe ser sustitutiva de los aportes personales y contribuciones patronales y demás cotizaciones destinadas a financiar los beneficios y prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, Régimen de Asignaciones Familiares, Obra Social, Riesgos de Trabajo, Seguro de Desempleo, Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.

La Ley faculta a las partes a proponer que sean agentes de retención determinados eslabones de la cadena de comercialización del producto con la previa intervención de la Administración Federal de Ingresos Públicos.

A tal fin, está previsto que dichos agentes descuenten del precio del producto la tarifa sustitutiva determinada y la depositen según procedimientos a establecer por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Ésta a su vez, debe remitir a cada una de las entidades involucradas (ANSES o AFJP, Obras Sociales, Aseguradoras de Riesgo de Trabajo, Asignaciones familiares etc.) los importes que a cada una les corresponda, respetando en un todo lo establecido por las Leyes vigentes.

Los objetivos perseguidos por la Ley se pueden sintetizar como sigue:

1. Combatir el trabajo no registrado, induciendo a la registración de los trabajadores al vincular en el tiempo los egresos que le ocasiona al empleador el pago de las cotizaciones de la Seguridad Social con los ingresos que le produce su actividad.

2. Brindar a todos los trabajadores las coberturas dispuestas por el sistema de Seguridad Social ante cualquier contingencia, en cualquier momento,

3. Combatir la competencia desleal que sufren los empresarios que cumplen con la Ley al pagar puntualmente los aportes y contribuciones, respecto de



aquellos que convierten a la evasión en una ilegal pero importante ventaja comercial.

4. Simplificar la recaudación de las cotizaciones y la posterior tarea de los organismos estatales de control y fiscalización, al facilitar la designación como agentes de retención obligados al depósito de la tarifa sustitutiva a aquellos eslabones de la cadena de comercialización que, por su actividad, sean considerados regularmente solventes.

Financiamiento de fuente impositiva y rentas generales

El Sistema de Seguridad Social no sólo se financia con los aportes y contribuciones de los sujetos que obligatoriamente se encuentran alcanzados por el mismo –y eventualmente de quienes adhieran en forma voluntaria –, sino también con fondos provenientes de otras fuentes tributarias, a saber:

• De la masa de Impuestos Coparticipados el Estado Nacional retiene el quince por ciento (15%) para atender al pago de las obligaciones previsionales y otros gastos operativos.

• Antes de la integración de la masa coparticipable se detrae del Impuesto a las Ganancias la cantidad de pesos ciento veinte millones ($120.000.000.-) anuales para la ANSES.

• Del producido del Impuesto a las Ganancias, luego de la detracción mencionada en el punto anterior, se destina el veinte por ciento (20%) a la ANSES.

• De la recaudación del Impuesto al Valor Agregado se detraen, ante todo, los reintegros por exportaciones, y del saldo se asigna el once por ciento (11%) al Régimen de Previsión Social.

• Del Impuesto sobre Combustibles Líquidos y Gas Natural se distribuye el veintiuno por ciento (21%) a la ANSES.

• El producido de los Impuestos que gravan en forma específica el Gas Oil, Diesel Oil, Kerosene y Gas Natural Comprimido, se destina el total a la ANSES.

• Del producido del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, también conocido como Monotributo, se destina el setenta por ciento (70%), mientras que las cotizaciones fijas de la seguridad social se destinan por entero al SIPA.

• La recaudación del Impuesto Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos se destina íntegramente a la ANSES.

• Los fondos provenientes de las inversiones efectuadas por las ex – Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).

• Por último, en la medida de persistencia del déficit ingresos – gastos, se destinan a su financiamiento los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) para enjugar los eventuales desequilibrios.



Capítulo X: Regímenes para pequeños contribuyentes y trabajadores del servicio domestico

Monotributo. Antecedentes

El llamado “Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes” (RSPC), creado por la Ley 24.977 (sancionada en junio de 1998) y contenido en el Anexo de la misma, fue conformado como un régimen optativo para dar cabida en él a trabajadores autónomos que se encontraran en determinada situación, aunque también se extendió a trabajadores dependientes, como se verá más adelante. Si bien los preceptos de aquella norma y sus reglamentarias fueron modificados sustancialmente por la Ley 25.865 de diciembre de 2003 y por la recientemente sancionada Ley 26.565 corresponde hacer referencia a aquel régimen inicial por su carácter de fundante.

El RSPC es un régimen que tiene una definida nota tributaria, ya que comprende disposiciones de carácter impositivo que alcanzan a los impuestos a las ganancias y al valor agregado, al par de otras de corte previsional, al establecer un tratamiento especial de las cotizaciones a la seguridad social. De ahí lo de régimen “integrado” como lo define el artículo 1º del Anexo, junto con el calificativo de “simplificado”, que hace referencia a la mecánica de la tributación.

Cabe señalar, inicialmente, que una nota que es propia de este régimen original se encuentra en la presencia, entre las prestaciones que genera, de un componente asistencial, no contributivo, en razón de algunas modificaciones -entre otras varias- que el Título XVII de la Ley 25.239, sancionada en diciembre de 1999, ha introducido al régimen de la Ley 24.977, produciendo importantes cambios en la estructura de beneficios previsionales y en materia de prestaciones de la seguridad social.

Para concluir este punto, es dable advertir que la opcionalidad con que es sancionado este régimen -característica a la que hace expresa referencia el art. 4º del Anexo- importa, en caso de no inscribirse voluntariamente en él, la obligación de hacerlo en el régimen común de la Ley 24.241 que corresponda al caso en particular.

Surge del art. 2º del Anexo de la Ley 24.977, con la modificación introducida por la Ley 25.239, que se consideraban pequeños contribuyentes a las personas físicas que ejercieran oficios o fueran titulares de empresas o explotaciones unipersonales y a las sucesiones indivisas en su carácter de continuadoras de ellos, que habiendo obtenido en el año calendario inmediato anterior al período fiscal de que se tratare ingresos brutos inferiores o iguales a $144.000, no superaren en el mismo período los parámetros máximos referidos a las magnitudes físicas y el precio unitario de operaciones, que se establecieran para



su categorización a los efectos del pago integrado de impuestos que les correspondía realizar.

Integrante de sociedades Dicho artículo consideraba igualmente como pequeños contribuyentes,

siempre que se cumplieran determinadas condiciones, a las personas físicas integrantes de las sociedades civiles, de sociedades de hecho y comerciales irregulares o de las sociedades colectivas de capital e industria y en comandita simple, así como las personas físicas integrantes de cooperativas de trabajo.

Resultaba necesario -entre otros condicionantes- para que este régimen fuera de aplicación, que: a) que la totalidad de los integrantes de la sociedad, individualmente considerados, reunieran simultáneamente las condiciones para ingresar al régimen simplificado, incluyendo la condición de no formar parte de otra sociedad o no tener otra actividad; b) que el aporte para la seguridad social fuera ingresado independientemente por cada uno de los socios, y c) que el ingreso bruto total de la sociedad se hallare por debajo del límite establecido (art. 31 A, Anexo).

Profesionales De igual modo, consideraba pequeños contribuyentes a las personas físicas

que ejercieran profesiones -incluidas las de título profesional o habilitación profesional-, siempre que el monto de sus ingresos brutos anuales no fuera superior al límite de $36.000.

Para estos profesionales, el Decreto 485/00, que reglamenta los Títulos XVII y XVIII de la Ley 25.239, establecía expresamente que aquellos que se inscribieran en el régimen simplificado y que además se encontraran obligatoriamente afiliados a uno o más regímenes jubilatorios provinciales para profesionales y no hubieran ejercido la opción de afiliarse al SIJP, no debían ingresar las cotizaciones en los montos destinados a la seguridad social.

Asimismo, dicho Decreto facultaba a los profesionales universitarios o con habilitación reconocida por AFIP a asumir, respecto del IVA, la calidad de no inscriptos siempre que sus ingresos superaran la suma de $36.000 anuales, sin sobrepasar el importe de $144.000 ya referidos antes.

Trabajadores dependientes Si bien el régimen de la Ley 25.865 vino a dejar sin efecto en su integridad la

incorporación al mismo de esta clase de trabajadores resulta interesante destacar los lineamientos generales que se establecieron a su respecto en un primer momento.

La Ley 24.977 dispuso que podían ser inscriptos en este régimen los trabajadores dependientes de las empresas o explotaciones cuyos empleadores se hubieren inscripto, a su vez, en el mismo, cuando así lo decidieran, unilateralmente, estos últimos. A tal respecto, mientras la Ley 24.977 limitaba dicha inscripción a las cantidades de 1, 2 ó 3 dependientes según la categoría en que hubieran quedado ubicados los dadores de trabajo, la Ley 25.239 solamente impedía afectar a este régimen a los trabajadores que el empleador tuviera



registrados con anterioridad en el SUSS, salvo que asumiera a su costa el pago de las asignaciones familiares a las que aquellos tuvieran derecho.

No hacía diferencia al respecto el hecho de ser mayor la cantidad de trabajadores dependientes en la empresa o explotación de que se trate. En este sentido, la Ley 25.239 establecía que las empresas o explotaciones cuyos titulares hubieran decidido incluir en este régimen para pequeños contribuyentes a sus dependientes debían tener una cantidad registrada de ellos no inferior a entre 2 y 6 trabajadores, según la categoría en que los titulares de las empresas o explotaciones quedaran encuadrados.

Dichas cantidades mínimas fueron modificadas por el Decreto 485/00 ya citado, al hacer uso el Poder Ejecutivo de la facultad que le confería el art. 7º del Anexo de la Ley 24.977 en el sentido de modificar en un 50 %, en más o en menos, los parámetros para determinar las categorías. En consecuencia, y a efectos de contemplar la situación de los pequeños contribuyentes ya adheridos al régimen simplificado en las categorías IV a VII, aquel decreto redujo -al menos en una primera etapa, según lo destaca- la cantidad mínima de empleados en relación de dependencia registrados, exigida para adherir al régimen simplificado, fijándola entre 1 y 3 trabajadores según fuera la categoría del titular de la explotación.

La selección del personal dependiente a incorporar en este régimen quedaba a decisión del empleador, sin sujeción a reglas predeterminadas, lo que fuera objeto de críticas por entenderse que ese mecanismo podía llegar a afectar a las personas de mayor remuneración y antigüedad, si ellas fueran las elegidas por aquél, dada la diferencia en los montos a ingresar con respecto del régimen previsional común, circunstancia que los llevaría a bajar en sus niveles de cotización. Existía a tal respecto la sola limitación que trae la modificación introducida por la Ley 25.239 en el último párrafo del art. 48, en cuanto a la imposibilidad de afectar a este régimen a trabajadores que el empleador ya tuviera registrados con anterioridad en el SUSS, salvo que asumiera a su cargo el pago de las asignaciones familiares a las que aquellos hayan accedido.

Aclaraba la normativa que para los casos que así lo requieran, se consideraba ingreso bruto obtenido en las actividades de que se tratare, al producido de las ventas, obras, locaciones o prestaciones correspondientes a operaciones realizadas por cuenta propia o ajena, excluidas aquellas que se hubieran cancelado, neto de descuentos efectuados de acuerdo con las costumbres de plaza.

Exclusiones Con referencia a los casos excluidos del régimen, cabe señalar que la

regulación de la Ley 24.977 traía una larga enunciación de actividades cuya inscripción vedaba por el simple hecho de desarrollarlas, lo que varió a partir de la vigencia de la Ley 25.239, al poner como única exclusión para las actividades profesionales la percepción de ingresos brutos anuales superiores a los $36.000.

Se sumaban a esa exclusión las de aquellos que tuvieran más de una unidad de explotación o actividad, o que adquirieran bienes o realizaran gastos injustificados por un valor incompatible con los ingresos declarados.



Voluntariedad de la adhesión Tanto la exteriorización de la voluntad de adherirse al régimen como la del

cambio de las circunstancias determinantes de una recategorización se efectuaba mediante la presentación de una declaración jurada del contribuyente en la que éste determinaba su condición frente al régimen en la forma, plazo y condiciones establecidos por AFIP, conformándose a tal fin un Registro de Pequeños Contribuyentes.

Los contribuyentes se ubicaban en las categorías establecidas, en las que ellos mismos se encuadraran, teniendo en cuenta, en el inicio de la actividad, la magnitud física referida a la superficie que tuviera afectada a la actividad y al precio unitario de sus operaciones, o mediante una estimación razonable en caso de carecer de dichas referencias. Luego de los primeros cuatro meses, debía procederse a anualizar el máximo de los ingresos brutos obtenidos en ese período y la mayor energía eléctrica consumida en cualquiera de los meses transcurridos, a fin de confirmar su categorización o determinar su recategorización o su exclusión del régimen, de acuerdo con las cifras que se obtuvieren.

Cuando la inscripción al régimen se producía con posterioridad al inicio de las actividades se tomaban en consideración las cifras de los ingresos y consumos antes citados, que indicaba la realidad durante el lapso transcurrido o de los últimos doce meses en caso de superarse ese término.

Permanencia

El ejercicio de la opción obligaba a permanecer en este régimen, como mínimo, hasta la finalización del año calendario inmediato siguiente al de la inscripción.

No obstante, una vez transcurrido ese término, la norma admitía la posibilidad de que el inscripto como pequeño contribuyente pudiera renunciar a este régimen, en cualquier momento, supuesto en el cual no podía ejercer nueva opción antes de haber transcurrido tres años desde la renuncia.

En otro aspecto, resultaban aplicables a este régimen las disposiciones de la Ley 11.683, con algunas modificaciones, tales como que la fiscalización de AFIP, respecto de las operaciones derivadas de su oficio, empresa o explotación unipersonal, quedaba limitada a los últimos doce meses anteriores a aquel en que esa fiscalización se efectuaba.

Normativa vigente. Ley 26.565 El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RSPC) antes

analizado, fue modificado por el Anexo de la Ley 25.865, sancionada en diciembre de 2003. Dicho RSPC -así como de la modificación de la Ley del IVA- comenzó a regir en el mes de julio de 2004. A partir del 1º de enero de 2010 se encuentra vigente la reciente reforma de este último, la que se examina seguidamente.



Objetivos de la reforma: El régimen de inclusión social y promoción del trabajo independiente

La nueva normativa responde a la necesidad de adecuar un sistema, originariamente ideado para dar solución al problema de la informalidad -sea por falta de inscripción o por falta de aporte posterior- de una muy importante cantidad de pequeños empresarios, cuentapropistas o independientes y profesionales.

Asimismo se buscó limitar la utilización del régimen por parte de quienes de acuerdo a sus parámetros económicos deben encuadrarse en el régimen general

Con el objeto de profundizar las herramientas tendientes a la incorporación a la economía formal se crea el “Régimen de inclusión social y promoción del trabajo independiente” orientado a los contribuyentes de menor capacidad contributiva.

Este instituto permite a las personas físicas con ingresos brutos anuales de hasta 24.000 pesos que tengan una única actividad y no sean trabajadores dependientes, eximirse del pago del impuesto integrado y sustituir su cotización previsional mensual por una cuota de inclusión social equivalente al 5% de su facturación

Al finalizar cada año estos contribuyentes suman las cuotas de inclusión social ingresadas y si el monto es inferior al total de cotizaciones mensuales provisionales pueden pagar la diferencia.

Definición de pequeño contribuyente Entrando al análisis pormenorizado de las prescripciones que son de nuestra

materia -o de estrecha relación con la misma-, surge expresamente del contenido del anexo legal que regula el RS, que se mantiene la voluntariedad de la inscripción en el mismo mediante el ejercicio de la opción correspondiente adhesión para la que deben reunirse específicas condiciones.

En este aspecto, al definir a los pequeños contribuyentes el artículo 2º establece que se consideran como tales a:

a) las personas físicas que realicen venta de cosas muebles, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la actividad primaria;

b) los integrantes de cooperativas de trabajo, en los términos y condiciones que indica el Título VI del mismo anexo;

c) las sucesiones indivisas en su carácter de continuadoras de las mismas; y

d) las sociedades de hecho y comerciales irregulares del capítulo I, sección IV de la Ley de Sociedades Comerciales 19.550, en la medida que tengan un máximo de hasta tres socios.

En todos los mencionados casos, aquel artículo dispone que deben cumplirse además determinadas condiciones, a saber:

(i) hubieran obtenido en los doce (12) meses calendario inmediatos anteriores a la fecha de adhesión, ingresos brutos provenientes de las actividades a ser incluidas en el presente régimen inferiores o iguales a la suma de $200.000;



(ii) de tratarse de ventas de cosas muebles, que habiendo superado dicha suma y hasta la de $300.000 cumplan el requisito de cantidad mínima de personal previsto, para cada caso, conforme se indica en el siguiente cuadro:

Cantidad Mínima de Empleados Ingresos Brutos Anuales

1 $235.000.-

2 $270.000.-

3 $300.000.-

(iii) que no se superen, en igual período, los parámetros máximos de magnitudes físicas y alquileres devengados que se establecen para su categorización a los efectos del pago del impuesto integrado que les corresponda realizar;

(iv) que en el supuesto de venta de cosas muebles, el precio máximo unitario no supere los $2.500;

(v) que no se realicen importaciones de cosas muebles y/o de servicios durante los últimos doce (12) meses del año calendario;

(vi) que no realicen más de tres (3) actividades simultáneas o no posean más de tres (3) unidades de explotación; y

(vii) que cuando se trate de sociedades comprendidas en el régimen, además de cumplirse con los requisitos exigidos a las personas físicas, la totalidad de sus integrantes, individualmente considerados, reúnan las condiciones para ingresar al RS. En caso afirmativo (art. 41), cada socio debe ingresar, individualmente, las cotizaciones que se señalan más adelante.

Actividades simultáneas En caso de realizarse en forma simultánea actividades que tengan distintos

límites de ingresos brutos, el pequeño contribuyente debe categorizarse (art. 3°) en la actividad principal que realiza, entendiendo por tal aquélla en la que se obtengan mayores ingresos, y sumar la totalidad de los ingresos brutos obtenidos en las distintas categorías.

Asimismo, el citado precepto aclara que debe considerarse como ingreso bruto obtenido en las actividades realizadas, al producido de las ventas, obras, locaciones o prestaciones correspondientes a operaciones realizadas por cuenta propia o ajena, excluidas aquellas que se hubieran cancelado y neto de descuentos efectuados de acuerdo con las costumbres de plaza.

Categorización, impuesto integrado y destino de fondos

La categoría inicial y las posteriores recategorizaciones son objeto de una revisión frecuente, ya que, a la finalización de cada cuatrimestre calendario, el pequeño contribuyente de actividad primaria y de prestación de servicios sin local fijo deberá calcular los ingresos acumulados en los doce meses inmediatos anteriores y, en las otras actividades, además, la energía eléctrica consumida, la superficie afectada a la actividad en ese lapso, así como el monto de los alquileres devengados.



De tal forma, cuando dichos parámetros resulten superiores o inferiores a los límites de la categoría en que se encuentre el contribuyente, éste quedará encuadrado en la nueva categoría que le corresponda a partir del segundo mes inmediato siguiente del último mes del cuatrimestre respectivo.

Se considera al responsable correctamente categorizado cuando se encuadre en la categoría que corresponda al mayor valor de sus parámetros -ingresos brutos, magnitudes físicas o alquileres devengados- para lo cual deberá inscribirse en la categoría en la que no supere el valor de ninguno de los parámetros dispuestos para ella.

En el supuesto que el pequeño contribuyente desarrollara sus tareas en su casa habitación u otros lugares con distinto destino, se considerará exclusivamente como magnitud física a la superficie afectada y a la energía eléctrica consumida en dicha actividad, según determinadas asunciones (art. 9º).

La normativa prevé reducciones de las tarifas en casos de zonas o regiones afectadas por catástrofes naturales que impliquen severos daños a la explotación, supuestos en los que aquéllas se reducirán en un 50 % en caso de haberse declarado la emergencia agropecuaria y en un 75 % en caso de declaración de desastre (art. 30).

Cabe señalar finalmente que los fondos que se recauden en concepto de impuesto integrado se destinarán en un 70 % al financiamiento de las prestaciones administradas por ANSES y en un 30 % a las jurisdicciones provinciales (art. 55).

Renuncia al régimen La normativa analizada autoriza la renuncia al RSPC de los contribuyentes

inscriptos, en cualquier momento. Dicha renuncia producirá efectos a partir del primer día del mes siguiente de realizada. Una vez efectivizada no se podrá optar nuevamente por este régimen hasta después de transcurridos tres (3) años calendarios cuando aquélla se produzca para obtener el carácter de responsable inscripto frente al IVA por la misma actividad.

En caso de renuncia, el contribuyente deberá cumplir con sus obligaciones impositivas y de la seguridad social conforme corresponda en los respectivos regímenes generales (art. 19).

Exclusiones La normativa define también los supuestos en los que los contribuyentes

quedan excluidos de pleno derecho del RSPC -y en forma automática desde el momento en que alguno de los hechos ocurra-, entre los que se encuentran, además del hecho de superarse los ingresos y parámetros físicos establecidos para la última categoría o el precio máximo unitario de venta, los siguientes:

a) no se alcance la cantidad mínima de trabajadores en relación de dependencia requerida para las tres categorías superiores J, K y L;

b) la adquisición de bienes o la realización de gastos injustificados por un valor incompatible con los ingresos declarados;



c) la existencia de depósitos bancarios, debidamente depurados, que resulten incompatibles con los ingresos declarados a los fines de su categorización;

d) la realización de más de tres actividades simultáneas o la posesión de más de tres unidades de explotación;

e) que realizando locaciones y/o prestaciones de servicios se hubieren categorizado como si realizaran venta de cosas muebles;

f) que sus operaciones no se encuentren respaldadas por las respectivas facturas o documentos equivalentes correspondientes a las compras, locaciones o prestaciones aplicadas a la actividad, o a sus ventas, locaciones y/o prestaciones de servicios; y

g) que el importe de las compras más los gastos inherentes al desarrollo de la actividad de que se trate, efectuados durante los últimos doce (12) meses, totalicen una suma igual o superior al 80% en el caso de ventas de bienes o al 40% cuando se trate de locaciones y/o prestaciones de servicios, de los ingresos brutos fijados para la Categoría I o, en su caso, J, K o L (art. 20).

El acaecimiento de cualquiera de las causales enunciadas precedentemente produce, sin necesidad de intervención alguna por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la exclusión automática del régimen desde la cero (0) hora del día en que se verifique la misma. El contribuyente debe comunicar en forma inmediata al referido Organismo dicha circunstancia, y solicitar el alta en los tributos -impositivos y de los recursos de la seguridad social- del régimen general de los que resulte responsable.

Asimismo, cuando la AFIP, a partir de la información obrante en sus registros o de las verificaciones que realice, constate que un contribuyente adherido al RSPC se encuentra comprendido en alguna de las referidas causales de exclusión, labra el acta pertinente -salvo que los controles se efectúen por sistemas informáticos-, y comunica al contribuyente su exclusión de pleno derecho, en cuyo caso la exclusión surte efectos a partir de la cero (0) hora del día en que se produjo la causal respectiva. Los contribuyentes así excluidos son dados de alta de oficio en los tributos del régimen general que correspondan, no pudiendo reingresar al RSPC hasta después de tres (3) años calendario posteriores al de la exclusión (art. 21).

Compatibilidad Se hace constar asimismo en el Anexo que la condición de pequeño

contribuyente no es incompatible con el desempeño de actividades en relación de dependencia, como tampoco con la percepción de prestaciones en concepto de jubilación, pensión o retiro correspondiente a alguno de los regímenes nacionales o provinciales (art. 22). En esencia, no es sino la ratificación de un principio que tiene presencia dentro del SIPA.

Empleado del monotributista Al igual que en su antecedente inmediato -Ley 25.865- no tienen cabida en el

RSPC los empleados de los monotributistas por lo que el empleador debe ingresar, por sus trabajadores dependientes, los aportes, contribuciones y cuotas



establecidos en los regímenes generales del SIPA, del INSSJP (PAMI), del Régimen del Sistema Nacional del Seguro de Salud, de Asignaciones Familiares y Fondo Nacional de Empleo y de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, en los plazos y formas establecidos por las normas de fondo y de procedimiento que regulan cada uno de ellos (art. 38).

Cotizaciones y exenciones Aportes a ingresar: El contribuyente inscripto en el RSPC debe sustituir el

aporte que prevé el artículo 11 de la Ley 24.241 por las siguientes cotizaciones mensuales fijas (art. 39):

(i) un aporte de $110.- con destino al régimen previsional (SIPA);

(ii) un aporte de $70.- con destino a alguna obra social sindical o del personal de dirección integrada al Sistema Nacional del Seguro de Salud;

(iii) un aporte adicional de $70.-, a elección del contribuyente, con igual destino del anterior, por la incorporación de cada integrante de su grupo familiar primario.

Agrega el citado precepto que cuando el pequeño contribuyente inscripto en el RSPC sea un sujeto inscripto, a su vez, en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social, que se halle encuadrado en determinadas categorías, estará exento de ingresar el aporte mensual del apartado (i) anterior, mientras que las cotizaciones de los apartados (ii) y (iii) los ingresará con una disminución del 50 % durante igual término.

Casos eximidos El artículo 40 en análisis dispone también la exención de todos los aportes

indicados antes a:

(i) los menores de 18 años, en virtud de lo normado por el artículo 2º de la Ley 24241;

(ii) los trabajadores autónomos a los que alude el primer párrafo del artículo 13 de la Ley 24.476, esto es, aquellos que al 15/07/94 fueren beneficiarios de prestaciones de jubilación ordinaria o por edad avanzada, o que a esa fecha reunieren los requisitos para obtener esos beneficios;

(iii) los profesionales universitarios que por esa actividad se encontraren obligatoriamente afiliados a uno o más regímenes provinciales para profesionales, de acuerdo con lo normado por el apartado 4, del inciso b) del artículo 3° de la Ley 24.241;

(iv) los sujetos que -simultáneamente con la actividad por la cual adhieran al RS- se encuentren realizando una actividad en relación de dependencia y aporten en tal carácter al régimen nacional o a algún régimen provincial previsional.

Aclara finalmente este precepto que los trabajadores autónomos a que alude el segundo párrafo del artículo 13 de la Ley 24.476 y su reglamentación -o sea, aquellos que al mantenerse o reingresar a la misma u otra actividad autónoma, cuando obtienen las prestaciones previsionales de la Ley 24.241, pasan a revistar obligatoriamente en la categoría mínima-, que se encuentren inscriptos en el



RSPC, sólo deben ingresar la cotización prevista con destino al régimen previsional público del SIPA, la que no traerá para el trabajador derecho a reajuste alguno en dichas prestaciones.

Prestaciones El artículo 42 define las prestaciones a las que podrán acceder los

monotributistas por las cotizaciones que efectúen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, a saber:

- La Prestación Básica Universal (PBU).

- El retiro por invalidez o pensión por fallecimiento,

- La Prestación Adicional por Permanencia (PAP), además de la PBU

- Las prestaciones previstas en el Sistema Nacional del Seguro de Salud, de las Leyes 23660 y 23661, para el pequeño contribuyente y, en el caso de que éste ejerza la opción correspondiente, para su grupo familiar primario.

- Cobertura médico asistencial por parte del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI), al adquirir la condición de jubilado o pensionado.

Es fundamental recordar que los monotributistas que acrediten los requisitos de edad y años de servicio con aportes legalmente requeridos, acceden al haber mínimo garantizado, establecido en el art. 125 de la Ley 24.241.

Régimen especial de seguridad social para empleados del servicio doméstico

Antecedentes El decreto - Ley 326 de 1956, al sancionar el estatuto laboral para este sector

de trabajadores, determinó que quedaba incluido en los beneficios jubilatorios previstos en las Leyes de la materia el personal del servicio doméstico que resultaba alcanzado por sus disposiciones, esto es, el que se hallaba vinculado con el empleador por una relación de trabajo. Cabe recordar que no eran alcanzados por este régimen laboral quienes prestaran servicios por tiempo inferior a un mes, a cuatro horas por día o a cuatro horas por semana, para el mismo empleador, quedando los trabajadores del servicio doméstico que no alcanzaran a computar dichos lapsos en una situación asimilable a la de los trabajadores autónomos.

Se sancionó luego el régimen previsional propio del sector por el Decreto Ley 11.911/56 que, además, creara una sección para la atención y organización de los servicios administrativos que dicho régimen requiriera dentro de la Caja Nacional de Previsión para el Personal del Comercio y Actividades Civiles, el que resultó derogado por la sanción de la Ley 18.037.

No obstante, estos trabajadores quedaron comprendidos por el régimen de trabajadores bajo relación de dependencia, al mantenerse en vigor las antiguas afiliaciones de los distintos sectores de trabajo.



Lo mismo se puede considerar que sucedió con los trabajadores domésticos no comprendidos en el estatuto en razón del tiempo de desempeño de las tareas domésticas, para los que estaba previsto, como para todo trabajador autónomo, el régimen de la Ley 18.038.

Similar esquema se desprende de las disposiciones de la Ley 24.241, si se toma en cuenta la amplitud con que el apartado 5 del inc. a) del artículo 2º aborda la mención de las personas que prestan servicios remunerados en relación de dependencia en la actividad privada y con que el apartado 4 inciso b) del mismo artículo hace referencia a cualquier otra actividad lucrativa no comprendida en los otros apartados.

De cualquier forma, quizás por arrastrar este tipo de trabajo una vieja tradición de incumplimientos, ninguna de estas etapas normativas merecieron una adhesión cuantitativamente significativa.

En 1999 se dictó un régimen especial de seguridad social para empleados del servicio doméstico, en el Título XVIII de la Ley 25.239, llamada de “reforma tributaria”. En el mismo se estableció que el régimen reviste carácter obligatorio, y sin plantear diferenciación -en cuanto a encuadramiento- según fuera el tiempo de desempeño de las tareas, consideró comprendidas en él a los empleados que prestaren servicios dentro de la vida doméstica y cuyo desempeño no importare lucro o beneficio económico para el dador de trabajo. Adviértase que esta terminología establece un criterio de aplicación del régimen mucho más amplio, por englobar no sólo a la dependencia laboral sino, además, a la relación que no llega a definir un vínculo laboral. De tal suerte, toda persona que contrataba el trabajo de personas dedicadas al servicio doméstico -aunque no lo haga en carácter de empleador- estaba alcanzada por las obligaciones establecidas por este régimen.

En esa línea se encuentra la resolución general 1175/01 sancionada por AFIP, en uso de la atribución de dictar las normas interpretativas complementarias del decreto de necesidad y urgencia 1582/01, que establecía el procedimiento que facilitaba a los empleadores a formalizar las relaciones laborales no registradas y las diferencias salariales no declaradas. En dicha resolución se disponía (art. 7º) que, para acceder a la exención de aportes y contribuciones, multas y sanciones que implicaba la regularización de dicho personal, los empleadores del servicio doméstico debían:

a) abrir una caja de ahorro a nombre de su dependiente;

b) depositar en ella la remuneración asignada, y

c) ingresar las cotizaciones obligatorias que correspondan al lapso de prestación del servicio.

A su vez, para que accedieran a la exención citada los simples dadores de trabajo del servicio doméstico, la aludida resolución consignaba que debían depositar el importe del servicio prestado en una caja de ahorro que se hallara a nombre del trabajador doméstico e ingresar las cotizaciones aludidas precedentemente.

Dada la redacción utilizada por la Ley, que ponía en cabeza del dador de trabajo la obligación de producir el ingreso de ambas cotizaciones -la personal del trabajador y la contribución patronal- y que no expresaba claramente que la primera de ellas surgiera de retención efectuada en el salario del trabajador,



surgieron dudas acerca de quién era el responsable de cargar con su costo, sobre todo en caso de negativa del trabajador a ver disminuido su salario por la eventual retención, alternativa esta última de la que nada se dijo por vía reglamentaria. No obstante, la utilización del término “aporte” permite inferir -como es usual en la normativa previsional- que aquel monto debía soportarlo el trabajador, como es usual, por otra parte, en la normativa previsional.

Se estableció también en el régimen que en caso que los importes de los aportes y contribuciones antes mencionados no alcanzaren los montos mínimos requeridos para que el trabajador disponga de las prestaciones inmediatas o futuras, este podía ingresar las diferencias existentes.

Finalmente, corresponde puntualizar que el régimen en análisis de la Ley 25.239 no interfiere en el campo de las relaciones de trabajo por resultar de materia estrictamente previsional. Así se extrae de su artículo 1º que consigna expresamente que la creación del régimen previsional lo es “sin perjuicio de la plena vigencia del Estatuto del Personal del Servicio Doméstico aprobado mediante Decreto Ley 326 del 14 de enero de 1956 y su reglamentación”. Como consecuencia de ello, se tratare de trabajador en relación de dependencia o del que revestía carácter de autónomo -y mediando opción de acogimiento a este régimen especial-, éste se ha convertido en el único régimen previsional que unificara el trata-miento de aportes y contribuciones de los trabajadores haciendo caso omiso del tipo de relación configurada, ya que la tabla de cotizaciones antes referida se aplicaba a dependientes y autónomos por igual.

Régimen actual. Ley 26.063 Corresponde señalar que con el dictado de la Ley 26.063 se ha ratificado el

concepto de régimen especial de seguridad social de aplicación obligatoria para los trabajadores domésticos, con independencia del encuadramiento laboral que les corresponda en el marco de lo dispuesto en el Estatuto del Personal de Servicio Doméstico. (Dec N° 326/1956).

Cotizaciones Para el financiamiento de las prestaciones del régimen, se dispone que el

dador de trabajo debe ingresar mensualmente, en concepto de aporte del trabajador con destino del régimen nacional del seguro de salud y de contribución patronal con destino al régimen público de reparto del SIJP, según la cantidad de horas laboradas por semana, los siguientes montos:

- por seis o más horas, $ 8 de aporte y $ 12 de contribución;

- por 12 o más horas, $ 15 y $ 24, respectivamente, y

- por 16 o más horas, $ 46,75 y $ 35

Prestaciones a las que se accede

a) la prestación básica universal, el retiro por invalidez y la pensión por fallecimiento, en tanto se ingresen $35 en concepto de contribución con destino al régimen previsional público por cada mes de servicio;

Igual que sucede con los monotributistas, los trabajadores del servicio doméstico que acrediten la edad y años de servicio con aportes legalmente



establecidos, acceden al haber mínimo garantizado definido en el art 125 de la Ley 24.241.

b) el programa médico obligatorio del SNSS previsto en el artículo 28 de la Ley 23.661, para el titular, en tanto se ingrese mensualmente, en concepto de aporte cuanto menos, $46,75.-

c) igual programa al antes mencionado, para el grupo familiar primario del trabajador titular, en tanto se ingresara, voluntaria y adicionalmente, un aporte de $ 20, (actual $39.-)

d) la cobertura médica asistencial por parte del PAMI, en el momento de adquirirse la condición de jubilado o pensionado.

El ingreso de las diferencias es voluntario y está a cargo del trabajador doméstico.

Para acceder a los beneficios indicados precedentemente los trabajadores del servicio doméstico deben completar la diferencia entre los aportes y contribuciones efectivamente ingresados de conformidad con lo señalado en el punto b1)

En cuanto a la deducción en el Impuesto a las Ganancias: Con el evidente propósito de incentivar la regularización del universo de trabajadores domésticos, el artículo 16 de la Ley 26.063 permite al dador de trabajo deducir como gasto en el Impuesto a las Ganancias, hasta el límite de la ganancia no imponible anual, la retribución pagada al trabajador y las contribuciones patronales indicadas en el Régimen especial de seguridad social para empleados del Servicio Doméstico.



Capítulo XI: Regímenes especiales y diferenciales

Concepto inicial El desarrollo inicial de ese subsistema de la seguridad social en nuestro país

resultó espontáneo y sectorial, además de voluntario, lo que dio lugar a la aparición de organizaciones –luego devenidas Cajas de Jubilaciones – que agrupaban al personal que desempeñaba la misma actividad u otras afines.

Aparecieron así tareas que eran o se consideraban insalubres o prestadas en condiciones desfavorables, lo que justificaba la determinación de tratamientos previsionales más generosos que los del común de los trabajadores. Ello derivó posteriormente en los regímenes denominados, por esa razón, “diferenciales”.

En otro orden de cosas, han habido decisiones gubernamentales que consideraron de importancia destacar la actividad de ciertos sectores de trabajo, en consideración a la especial condición de los futuros beneficiarios, sancionando como consecuencia normativas puntuales que contemplaban esa situación en lo previsional, algo similar a lo que los estatutos de determinados trabajos aportaran en materia laboral. Este esquema dio así lugar a los regímenes llamados “especiales”.

Regímenes especiales

Situación con la vigencia de la Ley 24.241 La reglamentación del artículo 168 de la Ley 24.241 fue la base que permitió

la derogación de alguna normativa vinculada con regímenes especiales, apoyándose en la mención de normas “complementarias” o “modificatorias” de las Leyes 18.037 y 18.038, cuya derogación sancionó aquel artículo.

Con el propósito de derogar regímenes especiales, el Decreto , 78/94 en carácter de reglamentario del citado artículo 168 de la Ley 24.241, declaró derogados los que se mencionan seguidamente, algunos de los cuales fueron considerados “privilegiados”, por la inequidad resultante de sus disposiciones:

a) Ley 22.731 del personal del servicio exterior de la Nación;

b) Leyes 22.929, 23.026 y 23.626, correspondientes al personal que realizara actividades técnico-científicas de investigación o desarrollo y de dirección de ellas, con dedicación exclusiva o completa, en distintos organismos de investigación tecnológicos, y al personal docente de las universidades nacionales, con dedicación exclusiva, plena o de tiempo completo, que realice actividades similares;

c) Ley 24.016 del personal docente de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario, y



d) Ley 24.018, que regía para presidente y vicepresidente, integrantes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, magistrados y funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas; vocales del Tribunal Fiscal de la Nación; legisladores nacionales; ministros, secretarios y subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional, asesores presidenciales y demás funcionarios calificados de jerarquía equivalente por disposición de Ley o decreto; secretarios y prosecretarios de las Cámaras de Senadores y de Diputados de la Nación; Procurador General del Tesoro y vocales del Tribunal de Cuentas de la Nación; intendente, concejales, secretarios y subsecretarios del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires

Posterior convalidación de regímenes especiales DOCENTES

Por Decreto 137 de febrero de 2005, se legisló acerca de la aplicación del régimen previsional especial para el personal docente de nivel inicial, primario, medio técnico y superior no universitario, que fuera establecida en su momento por la Ley 24.016.

Los considerandos del decreto tienen en cuenta que, a partir de la entrada en vigor del Libro I del Sistema instituido por la Ley 24.241, dejaron de efectuarse cotizaciones a aquel régimen especial y, consecuentemente, también dejaron de otorgarse las prestaciones previsionales previstas en ella, situación que viene a revertir esta normativa por estimar que es de estricta justicia para ese sector de la sociedad, teniendo en cuenta las distintas modificaciones estructurales producidas en el sistema nacional de previsión, la transferencia de los servicios educativos nacionales a ámbitos provinciales y de algunos regímenes previsionales provinciales a la Nación.

A fin de viabilizar ese propósito, el Decreto creó dos figuras:

▪ una alícuota diferencial del 2 % por sobre el porcentaje vigente de acuerdo al SIJP, disponiendo que se aplique a partir de las remuneraciones a devengarse por el mes de mayo de 2005; y

▪ un suplemento denominado "Régimen Especial para Docentes", a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley 24.241 y el porcentaje establecido por la Ley 24.016, para cuya aplicación estableció que deben considerarse los requisitos de edad y años de servicios que se exigen en la misma

La resolución 33/05 de la Secretaría de Seguridad Social vino a complementar la aplicación dispuesta por el Decreto 137/05 al aclarar que, a los fines de la aplicación de la Ley 24.016, se consideran servicios docentes alcanzados por ella a los siguientes:

▪ Los prestados en el ámbito nacional, definidos por el Estatuto del Docente (Ley 14473), de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario de establecimientos públicos o de establecimientos privados incorpora-dos a la enseñanza oficial;

▪ los prestados en el ámbito provincial o municipal o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, definidos en los diferentes estatutos o normas de la respectiva



jurisdicción, correspondientes a aquellas que hubieran transferido su sistema previsional al SIJP, conforme lo establecido en el artículo 2º inciso a) punto 4 de la Ley 24.241; y

▪ los prestados conforme el régimen docente del personal civil de las fuerzas armadas (Ley 17.409).

Se aclaró, además, por la citada resolución que el suplemento "Régimen Especial para Docentes", creado por el Decreto 137/05 con el objeto de posibilitar la aplicación de la Ley 24016, sólo podía percibirse previa acreditación, a la fecha de petición del mismo:

▪ del cumplimiento del requisito de edad de 60 años para los varones y 57 para las mujeres;

▪ del cumplimiento del requisito de 30 años de servicios docentes, cantidad que se reducía a 25 años en caso de acreditarse que 10 de ellos, continuos o discontinuos, lo habían sido al frente de alumnos. En cuanto a la concurrencia de ambos requisitos, impedía la compensación de falta de servicios con el exceso de edad, así como el de hacer uso de declaración jurada, constituyendo los servicios y remuneraciones certificadas por los funcionarios designados por las autoridades públicas competentes, prueba suficiente para la acreditación del derecho al suplemento especial, así como también respecto del cargo o cargos desempeñados al cese y de la remuneración pertinente a los fines del cálculo del suplemento;

▪ del cese en el desempeño de los cargos docentes.

A fin de contrarrestar los efectos inequitativos que se producirían frente a las jubilaciones ordinarias ya otorgadas por Leyes generales o por Leyes vigentes con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 24.241, la resolución en análisis estableció que los beneficiarios de las primeras podían solicitar el pago del Suplemento "Régimen Especial para Docentes", mientras que los de las segundas podían pedir la transformación de la jubilación ordinaria, siempre que unos y otros, a la fecha de su petición, pudieran acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos.

Termina finalmente disponiendo la resolución que el goce del Suplemento "Régimen Especial para Docentes" es incompatible con el desempeño de cualquier actividad en relación de dependencia con excepción del reingreso o continuación en la actividad en cargos docentes universitarios o de investigación en universidades nacionales, provinciales o privadas, autorizadas a funcionar por la autoridad competente.

INVESTIGADORES

Similar decisión se adoptó, en virtud del Decreto 160 de igual mes y año del anterior –dictado en acuerdo general de ministros –, con respecto del régimen previsional especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos que sancionara la Ley 22.929.

Respecto del mismo la norma ha considerado que se daban iguales presupuestos al antes referido (falta de cotizaciones desde la entrada en vigencia de la Ley 24.241 y, por ende, falta de otorgamiento de las prestaciones previsionales previstas en este régimen), por lo que la normativa citada se limitó a restablecer el proceso de aplicación del mismo.



De tal suerte, estableció el aporte de la alícuota diferencial del 2 % por sobre el porcentaje vigente de acuerdo al SIJP para entrar a aplicarse a partir de las remuneraciones correspondientes al mes de mayo de 2005, y creó el suplemento "Régimen Especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos", a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley 24.241 y el porcentaje establecido en la Ley 22.929.

El decreto citado resultó complementado por la resolución (SSS) 41/05, en la que se aclaró que se consideran ingresos correspondientes a este régimen especial, los siguientes conceptos:

▪ los montos que correspondieran al aporte especial del 2 % calculado sobre la remuneración sujeta a aportes conforme lo establecido en el artículo 9º de la Ley 24.241, cualquiera fuera el régimen al que se derive los aportes personales;

▪ los montos que correspondieran a la sumatoria del aporte especial del 2 % y el aporte general del 11 % calculados sobre la porción de remuneración que exceda el tope máximo establecido por el artículo 9º de la Ley 24241.

A su vez, dispuso que el suplemento "Régimen Especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos", creado por el Decreto 160/05 con el objeto de posibilitar la aplicación de la Ley 22.929, sólo podía percibirse previa acreditación, a la fecha de petición del mismo:

▪ del cumplimiento de los requisitos de edad y servicios establecidos por la Ley 22.929; y

▪ del cese en la o las actividades comprendidas por la Ley 22.929.

De igual forma, hacía constar que los investigadores beneficiarios de prestaciones previsionales otorgadas por Leyes generales pueden solicitar el pago del Suplemento "Régimen Especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos", siempre que a la fecha de su petición acrediten el cumplimiento de los requisitos correspondientes, así como que el goce del Suplemento "Régimen Especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos" era incompatible con el desempeño de cualquier actividad en relación de dependencia, con excepción del reingreso o continuación en la actividad en cargos docentes universitarios o de investigación en universidades nacionales, provincia-les o privadas, autorizadas a funcionar por la autoridad competente.

Poder judicial y servicio exterior En virtud de lo dispuesto en la Resolución de la Secretaría de Seguridad

Social N 135/07 se adoptó un temperamento similar al descripto en los puntos precedentes respecto de los regímenes especiales del Poder Judicial (Ley 24018) y del Servicio Exterior de la Nación (Ley 22731)

Regímenes diferenciales Como ya se expresara, los regímenes diferenciales adoptan mecanismos de

reducción de los requisitos de tiempo de servicios con aporte y edad requerida para el acceso a la prestación jubilatoria, ello en razón de que el desempeño de determinadas tareas implica un esfuerzo o un desgaste excepcional que determina un envejecimiento prematuro.



Reseña normativa. Situación actual La Ley 23.966 derogó genéricamente los regímenes diferenciales

preexistentes, ya fueren de génesis legislativa, o establecidos por Decretos del Poder Ejecutivo en el marco de las facultades que le otorgaba la Ley 18.037.

Casi de inmediato, se sancionó la Ley 24.017 que devolvió a los precitados regímenes diferenciales una vigencia temporaria por ciento ochenta días contados a partir del 01 de enero de 1992, período durante el cual el Poder Ejecutivo debía realizar un nuevo estudio técnico para determinar cuáles de las tareas comprendidas en dichos regímenes son generadoras de envejecimiento precoz o disminución de la expectativa de vida.

Con el dictado de la Ley 24.175, se extendió el plazo para la realización del referido análisis hasta el 30 de junio de 1993 prorrogándose la vigencia de los regímenes diferenciales hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Antes de finalizar el año 1993 se sancionó la Ley 24.241 cuyo artículo 157 otorgó al PEN un nuevo plazo de un año para proponer el listado de actividades merecedoras de un tratamiento diferencial. Mientras esta labor no se lleve a cabo y el Congreso de la Nación no dicte la Ley respectiva “continúan vigentes las disposiciones de la Ley 24.175 y prorrogados los plazos allí establecidos” tal como reza el antes precitado artículo. En definitiva, hasta el día de la fecha se encuentran prorrogados “sine die” los regímenes diferenciales, los que forman parte de la legislación previsional vigente.

A título meramente enunciativo corresponde señalar que alguna de las actividades que cuentan con regímenes diferenciales son las relacionadas con el transporte, la siderurgia, la minería, la industria de la carne, la industria del vidrio, portuarios de dragado y balizamiento, pesca, generación eléctrica, petróleo, telefonía, etc.

En lo relativo a los recursos adicionales destinados al financiamiento de estos regímenes especiales, corresponde señalar el antecedente del Decreto 688/76 que incrementó y unificó en dos puntos adicionales las contribuciones a cargo de los empleadores. Con posterioridad la Resolución SSS N° 694/80 aclaró que la supresión de las contribuciones patronales dispuesta por la Ley 22.293 se hacía extensiva a estas cotizaciones adicionales.

La Ley 23.081, que restableció las contribuciones patronales y su Decreto reglamentario 3108/84 no hizo mención a las contribuciones adicionales. Para salvar esa omisión la Secretaría de Seguridad Social dictó la Resolución 634/84 por medio de la cual determinó que el restablecimiento de las contribuciones patronales no alcanzaba a las adicionales correspondientes a regímenes jubilatorios diferenciales.

Jubilación diferencial para la industria de la construcción. La Ley 26.494.

La precitada Ley de reciente promulgación establece un régimen diferencial para los trabajadores de la Industria de la Construcción que no se encontraban contemplados en la legislación aludida en el punto anterior.

Esta norma, a diferencia de los restantes regímenes diferenciales impone una contribución adicional a los empleadores, reestableciendo el criterio de la



necesidad de un financiamiento complementario para asegurar la sustentabilidad del régimen y evitar costos adicionales al SIPA.

En resumen los trabajadores de la industria de la construcción, encuadrados en la Ley 22.250 podrán acceder al beneficio jubilatorio cuando alcancen los 55 años, sin distinción de sexo, en tanto acrediten 300 meses de servicios con aportes, de los cuales -al menos- el 80% de los últimos 180 meses deben haber sido prestados en nuestra industria. En el régimen general los varones pueden jubilarse a los 65 años debiendo acreditar 30 años de servicios con aportes.

La reducción del requisito de edad para los trabajadores constructores varones será progresiva, según el siguiente esquema:

Año 2009...........60 años de edad

Año 2010...........57 años de edad

Año 2011...........56 años de edad

Año 2012...........55 años de edad

Se fija una contribución adicional a cargo de los empleadores, según el siguiente detalle:

Año 2009...........2%

Año 2010...........3%

Año 2011...........4%

Año 2012...........5%

A partir del año 2010 los trabajadores varones que alcancen la edad requerida y estén en condiciones de jubilarse podrán continuar en la actividad hasta los 60 años debiendo ingresar a su cargo la contribución adicional.

Las prestaciones no contributivas

Antecedentes nacionales En los antecedentes nacionales, la seguridad social tuvo un carácter

eminentemente graciable, no contributivo, por lo que el beneficio concedido era susceptible de revocación por estar fundado en lo que se dio en llamar la magnanimidad del príncipe.

Siguiendo entonces la tradición de los montepíos españoles, destinados a proporcionar una adecuada pensión a determinados funcionarios del Estado, este premiaba a sus antiguos servidores concediéndoles jubilaciones, como la otorgada a Juan de Almagro, o los amparaba económicamente en casos de invalidez, como a Félix Morillo, a ambos en 1810.

Estos beneficios se extendieron hasta cubrir las necesidades de algunas personas con las que el Estado no tenía vínculo de empleo: los inválidos, huérfanos o viudas de los caídos en la Reconquista y la Defensa de Buenos Aires, que fueron pensionados por la Junta en 1810.



La posterior evolución hacia un régimen de carácter contributivo y de afiliación obligatoria convierte a las prestaciones en un derecho subjetivo de carácter patrimonial, adquirido por los afiliados del régimen correspondiente.

Consecuentemente, tenemos dos grandes grupos de prestaciones dinerarias que integran el sistema de seguridad social:

(i) las prestaciones contributivas, cuyo financiamiento se integra con el aporte de los trabajadores, las contribuciones del empleador y, en algunos supuestos y con una participación fuertemente creciente en los últimos tiempos, con el financiamiento del Estado, y

(ii) las prestaciones no contributivas, para cuyo otorgamiento no se exige cotización alguna y se encuentran a cargo del Estado, siendo solventadas por la renta general de la Nación.

La legislación argentina De conformidad con el art. 75, inc. 12, de la Constitución de 1994, la

regulación de la seguridad social incumbe a la Nación y constituye materia de derecho común; ello sin perjuicio de un limitado marco legal donde las provincias pueden dar normas en esta materia, pero con relación al personal de sus administraciones y de la administración municipal. A su vez, el inc. 20 del mencionado artículo faculta al Congreso de la Nación a otorgar pensiones graciables.

La legislación argentina no estuvo ausente en este proceso evolutivo donde se advierte un progresivo avance de la protección hacia un mayor número de personas, con el propósito final de que toda la población quede amparada mediante la cobertura de un número mayor de contingencias, que en el sistema de seguridad social han sido contempladas tanto en el ámbito previsional como en el régimen de pensiones no contributivas, cuyo otorgamiento no está subordinado al pago de aportes o contribuciones por parte de los beneficiarios.

El fundamento genérico para otorgar determinados tipos de pensiones no contributivas es el reconocimiento a las personas que hubieran prestados servicios importantes al país o lo hubieran prestigiado en actividades científicas, artísticas o deportivas.

El otro fundamento, más enraizado en los principios de la seguridad social, tiene su origen en el deber del Estado de proveer a la protección y asistencia de las personas.

Clases de pensiones no contributivas Las pensiones no contributivas pueden clasificarse de la siguiente manera:

- Pensiones graciables: otorgadas por el Congreso de la Nación, en virtud de la facultad que le concede el art. 75, inc. 20, de la Constitución nacional. Se otorgan mediante la Ley de Presupuesto, en las que se asigna la partida correspondiente;

- Pensiones comprendidas en Leyes especiales: concedidas como reconocimiento a los servicios prestados al país, merecedores de la gratitud de toda la comunidad (premios Nobel, premios nacionales, etc.), y



- Pensiones asistenciales: que cubren las contingencias de vejez o invalidez de personas carenciadas no amparadas por otros beneficios previsionales y de madres de siete o más hijos en las mismas condiciones que las anteriores.

Cabe señalar que todos los beneficiarios de pensiones no contributivas, tienen derecho a la cobertura médico-asistencial que debe proveerse a través del Sistema Nacional del Seguro de Salud.

Reseña legal de las pensiones no contributivas. Mención general

Normativa Beneficio Compatibilidad Monto

Leyes de presupuesto 23110 (1984) 23270 (1985) 23410 (1986) 23526 (1987) 23650 (1986) 23763 (1989)

Pensiones graciables otorgadas por el Congreso de la Nación.

No tener otro ingreso que supere los $ 150, con excepción de las Leyes 21.064 y 25.230, que fijan el monto en $ 200.

Variable de acuerdo con cada una de las prestaciones otorgadas.

Ley 13337, art. 2º

Personas que prestaron servicios extraordinarios a la Nación; servidores del Estado durante 10 años con 60 de edad e incapacitados para el trabajo; sus deudos.

Absoluta; con ingresos que no excedan el haber de una jubilación mínima.

Variable de acuerdo con cada una de las prestaciones otorgadas.

Ley 13478, art. 9º; Decreto N° regl. 432/97

Pensión a la vejez.

Incompatible con otros beneficios o ingresos; exige residencia en el país.

70 % de la jubilación mínima.

Ley 16516 y modificatorias

Primeros premios nacionales en ciencias y letras.

Absoluta; exige residir en el país.

5 haberes mínimos de jubilación dependiente.

Leyes 18559, 19422 y 21620

Precursores, beneméritos y benefactores de la aeronáutica.



Ley 18910; dec. regl.432/97

Pensión por invalidez.

Incompatible con otros beneficios; exige residir en el país.

70 % de la jubilación mínima.

Ley 19036

Primera conscripción (Curamalal); sus deudos.

Compatible con jubilación mínima.

3 haberes mínimos.

Ley 19472 y modif. Pioneros de la Antártida.



Ley 21540

Obispos, arzobispos y vicarios castrenses.

Incompatible con otros beneficios; pueden optar; deben residir en el país.

70 % del sueldo de un juez de 1ª instancia.

Ley 21607

Premios Nobel argentinos.


Sueldo de ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Ley 22430

Sacerdotes seculares.

Haber mínimo de jubilación dependiente.



Ley 23466

Familiares de desaparecidos (cónyuge, hijos menores o incapacitados y hermanos incapacitados a cargo).

Para cónyuges e hijos: absoluta. Para padres y hermanos: incompatible con otros beneficios.

Haber mínimo de jubilación dependiente.

Ley 23746; dec. regl. 2360/90

Madres de 7 o más hijos sin bienes ni ingresos.

Incompatible con otro beneficio.

Pensión mínima para trabajadores autónomos.

Leyes 23848 y modif.; dec. regl. 2634/90

Soldados ex combatientes en el conflicto del Atlántico Sur y civiles que cumplieron funciones en la zona.

Absoluta; derechohabientes según condiciones de Ley

Haber equivalente a los rubros “sueldos y reglas” de la remuneración del cabo del Ejército.

Ley 24892

Extiende a oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad en situación de retiro o baja voluntaria.

No gozar de derecho a pensión en virtud de la Ley 19.001.

Ley 23891; dec. regl. 1008/91

Primeros olímpicos.

Absoluta; siempre que no posean ingresos mensuales que superen 5 haberes mínimos jubilatorios.

Medalla de oro: 3 haberes mínimos; medalla de plata: 2 haberes mínimos; Medalla de bronce: 1 haber mínimo.

Ley 12512, modif. Leyes 16989 y 24018 (art. 29, Ley 24.241, y Decreto N° 78/94)

Ex presidentes y vicepresidentes de la Nación; sus deudos.

Incompatible con otro beneficio nacional, provincial, municipal o retiro; pueden optar.

Sueldo de ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Ley 19939, mod. Ley24018 (art. 129, Ley 24241, y dec. 78/94)

Jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; sus deudos.

Incompatible con otro beneficio nacional, provincial, municipal o retiro.

Monto equivalente al sueldo en actividad.

Normativa de alcance general El art. 183 de la Ley 24241 eleva los requisitos de edad para obtener las

pensiones no contributivas correspondientes a los siguientes regímenes:

Leyes Edad

13337, art. 2º, inc. a 70 años

13478, art. 9º, modif. por Ley 20267 70 años

22430, art. 1º 70 años

23891, art. 4º 60 años

24018, art. 3º 65 años

Por su parte, el artículo 184 de la precitada Ley, dispone que la elevación de las edades dispuestas por el artículo anterior se efectúe en forma gradual.

A su vez, el artículo 185 establece como condición para obtener las prestaciones no contributivas otorgadas por las Leyes 16516 (primeros Premios Nacionales de Ciencia y Literatura) y 20733 (primeros Premios Nacionales de Artes y Arquitectura), el haber cumplido 60 años de edad. En su segundo párrafo



dispone que únicamente se podrá obtener una prestación, aunque el titular hubiera obtenido más de un premio de los establecidos en las Leyes citadas. Además, en su tercer párrafo la norma establece la irretroactividad de las limitaciones establecidas en los dos párrafos anteriores.

El artículo 186 determina que en los supuestos en que alguna de las Leyes de prestaciones no contributivas prevea que en caso de fallecimiento del titular el beneficio se extienda a los derechohabientes que enumere, el haber de la prestación de los deudos se determinará de acuerdo con lo establecido por el artículo 98.

Como hemos visto en la reseña legislativa precedente, no todas las Leyes prevén la extensión del beneficio a los derechohabientes del prestatario fallecido. Pero para aquellas que sí lo establecen, la remisión al art. 98 tiene la finalidad de ordenar las pautas que deben aplicarse para la distribución y el porcentaje del beneficio que le corresponde a cada uno de los derechohabientes.

El artículo 187 preceptúa un importante principio referido al financiamiento de las prestaciones no contributivas, al consignar que se atenderán con fondos de “rentas generales”, con las correspondientes previsiones en la Ley de Presupuesto. Es una consecuencia de su carácter asistencial, que define la legislación.

De esta manera, la carga que pesaba sobre el régimen previsional contributivo, en cuanto financiaba gran parte de las prestaciones no contributivas, dejó de gravitar sobre los recursos previsionales.

Pensión a la vejez La pensión no contributiva a la vejez es parte de las llamadas pensiones

asistenciales y reconoce su origen en la Ley 13.478 de 1948, que fuera objeto de sucesivas modificaciones, inclusive por la misma Ley 24.241 que en el Libro V legislara puntualmente acerca de las pensiones no contributivas en general. A tal respecto, definió que todas ellas debían atenderse con fondos de rentas generales y elevó las edades para hacerse acreedor al beneficio correspondiente que, en el caso de la pensión a la vejez, fijó en 70 años.

En agosto de 2003 se dicta el Decreto 582 que modifica las normas reglamentarias existentes para el otorgamiento de estas pensiones (dec. 432/97), por considerar que el crecimiento de la población en situación de vulnerabilidad social requiere adecuar su otorgamiento a nuevas políticas sociales. En ese lineamiento, elimina una limitación preexistente que impedía acceder a este beneficio a quien viviera con otros familiares o bajo el amparo de entidades públicas o privadas en condiciones de asistirlo.

Asimismo, mantuvo la línea conceptual de intransferibilidad de estos beneficios –contrariamente a lo que preceptuaba el Decreto 432/97 a favor de cónyuge e hijos menores de 18 años, posibilidad que luego dejara sin efecto el dec. 550/00–, así como su carácter de vitalicio y personal, y extendió a 40 años de residencia mínima continuada en el país la condición para que los extranjeros accedan a esta pensión.

Este último aspecto ha sido variado por el Decreto 1450 de noviembre de 2005 al establecer que en caso de fallecimiento del titular de este tipo de pensiones adquiere derecho a una pensión el cónyuge supérstite –que no se



encontrare en situación de divorcio o de separación legal o de hecho –, o la concubina o el concubino –siempre que contara con una convivencia pública y continua durante por lo menos cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento –, que tuviera 70 más años de edad o que estuviese incapacitado para el trabajo y a cargo del causante a la fecha de su deceso.



Capítulo XII: El modelo de Agencia Única

Antecedentes y secuencia cronológica La recaudación de los aportes y contribuciones estuvo a cargo de organismos

creados especialmente para el cumplimiento de dicha función o en otros supuestos como parte integrante de instituciones con atribuciones más amplias incluyendo, además de la recaudación, el otorgamiento de beneficios previsionales.

Las modificaciones estructurales al Sistema de Seguridad Social han sido definitorias en cuanto a la adopción de una posición recaudatoria consistente en la integración de la recaudación de los tributos en materia impositiva, aduanera y de la Seguridad Social en una sola entidad creada con sustento en el concepto definido como Agencia Única.

En la evolución de los sistemas y organismos de recaudación en nuestro país se distinguen claramente dos etapas, a saber:

Primera etapa Se extiende desde 1989 hasta el año 1993 cuando las funciones de

recaudación estaban a cargo de un organismo con afectación exclusiva al cumplimiento de dicha tarea, (ex DNRP) o dentro del ámbito de otras instituciones que además tenían competencia en la faz prestacional (ex INPS, ANSeS), pero siempre dentro del ámbito de la materia y bajo la responsabilidad funcional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

• Hitos

Unificación de las cajas nacionales de previsión social

Hacia el año 1967, mediante la sanción de la Ley 17.575 se establece una concentración de las Cajas Nacionales de Previsión existentes a la fecha, reduciéndose de trece (13) a tres (3) el número de cajas en funcionamiento.

Las Cajas resultantes son: a) de Industria, Comercio y Actividades Civiles, b) del Estado y Servicios Públicos, y c) de Trabajadores Autónomos.

Asimismo se crea la Dirección de Servicios Comunes de Previsión, que como consecuencia del dictado de la Ley N° 18.820, en el año 1970, se transforma en la Dirección Nacional de Recaudación Previsional, (DNRP) como organismo descentralizado con personalidad jurídica y autarquía bajo la superintendencia de la entonces de Secretaría de Estado de Seguridad Social.

Su objeto principal se encontraba centrado en la recaudación y fiscalización de los aportes y contribuciones calculados sobre el monto de las remuneraciones de los trabajadores.



La Ley N° 18.820 trata distintos aspectos vinculados con la recaudación de las cotizaciones de la seguridad social y le da el marco de atribuciones y facultades a la DNRP, que se constituye, hasta que se crea el Instituto Nacional de Previsión Social, en el ente recaudatorio de mayor trascendencia creado en el ámbito de la Seguridad Social.

Creación del Instituto Nacional de Previsión Social

Posteriormente en 1990, la Ley 23.769 crea el Instituto Nacional de Previsión Social, (INPS), entidad de derecho público no estatal, sin fines de lucro, con individualidad jurídica, financiera, contable y administrativa. El objetivo primario que se tuvo en consideración para su creación era el de reunir en una sola entidad las distintas competencias y funciones que tenían los organismos vinculados al Régimen Nacional de Previsión Social tanto en lo concerniente al otorgamiento de las prestaciones previsionales como en lo atinente a la recaudación de los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial. También tenía competencia en materia de procesamiento de información y en el tratamiento de los datos vinculados con la Seguridad Social.

Bajo tales premisas en los inciso a) b) y c) del artículo 2° de la mencionada Ley establecía que el Instituto tendrá por objeto:

-Administrar los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia y autónomos, a cuyo efecto tendrá las facultades, atribuciones y deberes que las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la fecha de entrada en vigor de la presente acuerdan a las Cajas Nacionales de Previsión, a la Comisión Nacional de Previsión Social, al Servicio Tratados de Reciprocidad, al Centro Único de Procesamiento Electrónico de Datos (CUPED) y a la Unidad Banco de Datos de la Seguridad Social;

-Ejercer las facultades, atribuciones y deberes que las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta Ley otorgan a la Dirección Nacional de Recaudación Previsional;

-Establecer las modalidades de recaudación de los aportes, contribuciones y tributos cuya percepción esté a su cargo, y fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones previsionales;

-Resolver todo lo atinente el otorgamiento de prestaciones e inclusión en el respectivo régimen legal, de personas o entidades

Así las funciones que la Ley le había impuesto implicaba en los hechos la eliminación de las instituciones que venían ejerciendo las mismas. En ese sentido, el artículo 15 de la Ley comentada dispuso que “El Instituto creado por la presente Ley se considerará continuador de los organismos y dependencias mencionados en el artículo 2, incisos a) y b) de la presente. En consecuencia, asumirá la totalidad de los derechos y obligaciones de los referidos organismos y dependencias....”

En síntesis, el Instituto Nacional de Previsión Social, asumió las competencias que en materia prestacional tenían la ex Cajas Nacionales de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos, de Industria y Comercio y Actividades Civiles y para Trabajadores Autónomos, y en la faz recaudatoria la ex Dirección Nacional de Recaudación Previsional.

En cuanto su organización interna, el Instituto tenía una composición multisectorial ya que su órgano de conducción era un Directorio, integrado por



el Secretario de Seguridad Social, que ejercía la presidencia, un Vicepresidente y once Directores, de los cuales (3) tres representaban al Estado Nacional, dos (2) a los empleadores, tres (3) a los trabajadores y tres (3) a los jubilados y pensionados.

Asimismo la Ley definía los requisitos que debían reunirse para ser Director, las facultades del Directorio y de su Presidente y contemplaba la creación de una Sindicatura que tenía como cometido la fiscalización y control de los actos de los órganos y funcionarios que lo componían.

El Instituto estuvo vigente hasta el dictado del Decreto N° 2.284 del 31 de Octubre de 1991 que lo disuelve y crea el Sistema Único de la Seguridad Social

C) Creación del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS).

Dentro de los principios en que se sustentaba la reforma del Estado que se encontraban definidos en las Leyes 23.696 y 23.697, se dicta el Decreto N° 2.284 del 31 de Octubre de 1991 mediante el que se disponen medidas de naturaleza económica y la reasignación y disolución de distintos organismos

En lo relativo al Sistema de Seguridad Social, se señala en sus considerandos la existencia de “una serie de distintos organismos que recaudan, verifican y administran esos fondos, generando una reiteración y superposición de operaciones que llevan a incrementar los costos tanto para el sector privado como para el público.”

Para concluir: “Que dadas esas similitudes en el origen de los fondos, como así también en los objetivos generales de la Seguridad Social que se desean alcanzar por medio de los organismos creados por diferentes Leyes, y bajo el criterio de aumentar el aprovechamiento de esos recursos, se considera adecuado tender a la unificación en el régimen de recaudación de los aportes y contribuciones sobre los salarios, como así de transformar las instituciones encargadas de brindar diferentes prestaciones que hacen a la Seguridad Social, de tal manera que bajo una acción mancomunada de ellas se permita cumplir acabadamente con los objetivos sociales establecidos por la Constitución Nacional”.

En virtud de tales fundamentos el decreto citado en su artículo 85 crea el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) dependiente del ex Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Se elimina el Instituto Nacional de Previsión Social dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social, y sus funciones pasaron a ser desempeñadas por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo. Se disuelven la Caja de subsidios familiares para empleados de Comercio, la Caja de subsidios familiares para el Personal de la Industria, la Caja de asignaciones familiares para el Personal de la Estiba, Actividades Marítimas Fluviales y de la Industria Naval. Las funciones de estas cajas pasaron a ser desempeñadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

El SUSS se hizo cargo de las funciones y objetivos que le correspondían a los siguientes entes disueltos:

- la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (CASFEC);

- la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria (CASFPI);



- la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Estiba, Actividades Marítimas, Fluviales y de la Industria Naval (CASFPYMAR);

- el Instituto Nacional de Previsión Social (que había absorbido a la ex Dirección Nacional de Recaudación Previsional, DNRP) y las cajas nacionales de previsión, y

- el sistema de prestaciones para trabajadores desempleados.

La contribución unificada de la seguridad social (cuss).

El mismo Decreto 2284/91 instituyó la CUSS, cuya percepción y fiscalización está a cargo del Sistema Único de Seguridad Social.

La CUSS comprende los siguientes aportes y contribuciones:

- los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones;

- los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados;

- los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino a la Administración Nacional del Seguro de Salud;

- los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, que pudieran establecerse con destino a la constitución del Fondo Nacional de Desempleo;

- los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al régimen nacional de obras sociales. El SUSS acreditará los fondos correspondientes a cada obra social mensualmente en las condiciones que determinen las normas de aplicación, y

- las contribuciones de los empleadores, con destino a las cajas de subsidios y asignaciones familiares.

Ante esta nueva modalidad de pago se aclara que la CUSS será equivalente a la suma de los importes que en virtud de las disposiciones legales vigentes corresponda ingresar a cada empleador por los conceptos indicados en los incisos a), b), c), d), e) y f) del Artículo anterior.

Además, cabe recordar que existía un sistema recaudatorio específico de los aportes y contribuciones con destino a los organismos indicados en el párrafo anterior mediante la aplicación de una tarifa o porcentaje sustitutivo que se retenía al vendedor en el acto de la venta de la producción.

Al respecto, se dispone que quedan excluidos de la CUSS, las retenciones sustitutivas de las obligaciones mencionadas precedentemente, fijadas por o en virtud de convenios de corresponsabilidad gremial cuya percepción, fiscalización y ejecución judicial estarán a cargo del SUSS de acuerdo a las normas que establezca la SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL

Creación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

Como consecuencia de la instauración del SUSS, el Decreto 2741 del 26 de diciembre de 1991 crea la Administración Nacional de la Seguridad Social como



organismo descentralizado, en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Está facultada para administrar los fondos correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, en relación de dependencia y autónomos, de subsidios y asignaciones familiares en su carácter de sucesora jurídica de los entes disueltos por el Decreto 2284/91. También administra los ingresos del Fondo Nacional de Empleo y el otorgamiento de las prestaciones del Seguro de Desempleo otorgadas por ANSES.

Este organismo tenía dos funciones esenciales que se vieron reflejadas en su estructura originaria, a saber: a) actúa como entidad de otorgante de prestaciones activas (asignaciones familiares- Ley 24.714, prestaciones por desempleo- Ley 24.013) y de prestaciones pasivas (Ley 26.425 de creación del Sistema Integrado Previsional Argentino- SIPA) y b) es el ente encargado de recaudar los aportes y contribuciones integrativos de la CUSS y de distribuirlos a los organismos de la seguridad social recipiendarios de los mismos.

Su autoridad máxima es un Director Ejecutivo y tenía bajo su conducción dos gerencias que asumían las atribuciones indicadas en el párrafo anterior: la Gerencia General de Prestaciones y la Gerencia General de Recaudación.

Luego, la recaudación y fiscalización de los tributos de la Seguridad Social pasaron a ser competencia exclusiva de la Dirección Nacional de Recaudación de Aportes sobre la Nómina Salarial, creado por el Decreto N° 94/93 y posteriormente, por aplicación de las disposiciones del Decreto 507, de marzo de 1993, fueron transferidas a la Dirección General Impositiva, actualmente integrante e la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), organismo dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

El código único de identificación laboral (CUIL)

La Ley 24.013, conocida como Ley Nacional de Empleo, estableció, en su art. 18, apart. h, el Código Único de Identificación Laboral (CUIL), para identificar a los trabajadores dependientes comprendidos en el Sistema Único de Seguridad Social.

De esta manera se logró unificar los métodos de individualización empleados por los entes disueltos por el Decreto 2284/91.

En efecto, algunas de las citadas entidades otorgaban números de afiliación y otros utilizaban el número del DNI, lo cual implicaba repeticiones en la identificación de trabajadores de sexo femenino y masculino y de nacionales y extranjeros.

Con el CUIL se complementó el cuadro de los registros personales de afiliados, beneficiarios y obligados al régimen previsional, iniciado con la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT) referido a los trabajadores autónomos y empresarios, muchos de los cuales comprenden el universo de empleadores.

Creación de la Dirección Nacional de Aportes sobre la Nómina Salarial

En enero de 1993, como ya se adelantara en el punto d) se dictó el Decreto 94, por el que se estableció como objetivo de la Secretaría de Ingresos Públicos, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, “efectuar la recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social”.



El nacimiento de este nuevo ente encuentra fundamento, según se desprende de sus considerandos en la necesidad de “lograr una mayor eficiencia en la recaudación” y proceder a su coordinación con otras que realiza el Estado Nacional.

Con tales alcances se crea, dentro de la estructura de la Secretaría, la Dirección Nacional de Aportes sobre la Nómina Salarial, encargada de la recaudación, fiscalización y ejecución judicial de aportes y contribuciones correspondientes a:

- los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, sean de trabajadores en relación de dependencia o autónomos;

- subsidios y asignaciones familiares;

- el Fondo Nacional de Empleo, y

- todo otro aporte o contribución que de acuerdo con la normativa vigente se deba recaudar sobre la nómina salarial.

Asimismo dispone que los fondos provenientes de la referida recaudación serán transferidos automáticamente a la Administración Nacional de la Seguridad Social para su administración.

Este organismo tuvo una duración efímera y nunca llegó a entrar en funciones ya que con el dictado del Decreto 507/93 se asignan las funciones la Dirección General Impositiva.

Segunda etapa La segunda etapa comienza a partir del dictado del Decreto N° 507/93,

mediante el cual se agrega a las funciones originarias de la DGI la recaudación de los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, adoptándose una concepción distinta, en tanto se unifica en un solo organismo la recaudación impositiva y de la seguridad social.

• Hitos

Transferencia de las funciones de recaudación a la ex DGI Decreto n° 507/93.

En 1993 se toma la decisión de encomendar al Ministerio de Economía la tarea de recaudación y fiscalización de los recursos de la seguridad social mediante la transferencia de dichas funciones, que se encontraban a cargo de la ANSeS, a la Dirección General Impositiva (DGI).

A esos efectos se dicta el Decreto. 507/93 de necesidad y urgencia del 24 de marzo de 1993, ratificado por la Ley N° 24.447, que establece que la DGI será la encargada de la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la Seguridad Social comprensivos de los regímenes que integran la CUSS y los aportes de los trabajadores autónomos.

El criterio adoptado constituye un avance concreto e irreversible en la concepción de la Agencia Única que luego se concreta con la creación de la AFIP, organismo en el que se fusionan la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de Aduanas. De allí que adquiere singular relevancia la cita de los fundamentos de dicha norma expresados en sus considerandos:



• La asignación a la DGI de las funciones que se encontraban a cargo del ANSeS, se basa en que tanto la materia imponible cuanto los sujetos pasivos administrados por ambas reparticiones presentan caracteres comunes que requieren superar la división de competencias y de organización existentes.

• Todos los contribuyentes responsables de los impuestos a las ganancias y al IVA son a su vez obligados al sistema de la seguridad social, ya sea como empleadores o como independientes, puesto que los sueldos pagados y los percibidos forman parte del balance impositivo para la determinación de los impuestos directos mientras que las remuneraciones erogadas junto con la utilidad conforman la base imponible del impuesto indirecto que más aporta a la recaudación.

• La incorporación instantánea a las bases informáticas de todos y cada uno de los datos de la documentación que determina los aportes y contribuciones y de los impuestos permitirá el cruzamiento de información para una más certera auditoria de los tributos y recursos de la seguridad social.

Como corolario de lo expuesto, resulta oportuno destacar el contenido de un último Considerando en el que ya se introduce el concepto de Agencia Única y de simplificación en los trámites que deben efectuar los contribuyentes:

“Que se impone entonces una unificación de las actividades de recaudación y fiscalización que elimine la atomización de esfuerzos y asegure el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles, lo que redundará en un mejor resultado de la actividad administrativo tributaria y en una simplificación de la gestión de los contribuyentes, los que deberán relacionarse con una sola oficina y ajustarse a un único procedimiento.”

Por otra parte el Decreto 507/93 dispone la aplicación de herramientas de administración tributaria mediante la remisión de determinados artículos de la Ley N° 11.683 a los recursos de la Seguridad Social.

Esta transferencia no solo implica un cambio funcional sino también la adopción de una nueva modalidad recaudatoria en tanto se establece la autodeterminación de las obligaciones de la Seguridad Social. Así se prevé que la recaudación se efectuará mediante la presentación de declaraciones juradas mensuales que deben confeccionar los empleadores determinando los aportes y contribuciones de los regímenes a los que se encuentra obligado y los montos a ingresar. Esta modalidad facilita la adopción de procedimientos diferenciados en la gestión de la mora y en el tratamiento de las conductas evasivas.

A su vez el Decreto 507 hace aplicable a los recursos de la seguridad social otras normas que rigen en materia impositiva remitiendo a distintos institutos que se encuentran previstos en la Ley N° 11.683, t.o. en 1998 y sus modificaciones, entre otras las disposiciones referente a domicilio fiscal, liquidación de deuda a través de sistema de computación, vencimiento general para la presentación y pago de las declaraciones juradas, percepción en la fuente, multa automática por no presentación de declaraciones juradas, sanciones por deberes formales, instrucción de sumarios para la aplicación de sanciones.

En este contexto resulta oportuno señalar que la transferencia de las funciones a la AFIP no alteró otros institutos específicos de la Seguridad Social, tales como el régimen sancionatorio de las Leyes N° 17.250 y Nº 22.161, la



determinación de deuda mediante acta de inspección y el régimen recursivo en sede administrativa y judicial previsto en la Ley N° 18.820 para la impugnación de las deudas practicadas por el organismo recaudador.

El Decreto 2102/93 complementa y precisa la remisión a las disposiciones contenidas en la Ley 11.683, referida al procedimiento aplicable para la recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social agregando las disposiciones relacionadas con las obligaciones de los responsables del cumplimiento de la deuda ajena, responsables en forma personal y solidaria con los deudores, intereses punitorios, el procedimiento especial de ejecución fiscal y embargo preventivo y obligaciones de información y colaboración.

Creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones.

Mediante la Ley N° 24.241 se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que se conformaba con un Régimen Previsional Público en el que el Estado tiene a su cargo el otorgamiento de las prestaciones y otro denominado de Capitalización en que el beneficio previsional se obtiene a partir de la capitalización individual de los aportes de los afiliados al sistema. Ello sin perjuicio de las prestaciones que el Estado Nacional reconoce a aquellos que estuvieron afiliados a los regímenes previsionales vigentes con anterioridad a su creación y de la adjudicación, en ambos supuestos, de la Prestación Básica Universal (PBU).

El régimen de capitalización implicaba necesariamente la nominatividad de los aportes a fin de que los mismos sean derivados a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones para su acreditación en las cuentas individuales de los trabajadores adheridos al régimen.

A tal fin se implementó un procedimiento que le permitió al contribuyente elaborar las declaraciones juradas con la nómina de sus trabajadores identificados con el respectivo CUIL.

Así se generó la aplicación denominada “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)”, reglada originariamente por la Resolución General N° 3834, luego sustituida por Resolución General Nº 712, sus modificatorias y complementarias.

El mencionado aplicativo se encuentra plenamente vigente, luego de 11 años de su implementación, habiéndose aprobado distintas versiones - en la actualidad se encuentra operativa la N° .33-.... - que recogieron los cambios producidos en la recaudación, entre los cuales deben señalarse: la inclusión de la cuota con destino a las Administradoras de Riesgos del Trabajo, la multiplicidad de contratos laborales bajo modalidad promovida, el desdoblamiento de las contribuciones con destino al Fondo Nacional de Empleo como consecuencia de la creación del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores(RENATRE) y las múltiples modificaciones de alícuotas y bases imponibles.

Con posterioridad se produce un cambio sustancial en el régimen previsional creado por la Ley N° 24.241. Con la Ley N° 26.425 se establece la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) financiado a través del sistema solidario de reparto, con la consiguiente eliminación del Régimen de Capitalización, el que queda absorbido y sustituido por el Régimen de Reparto.



Esta modificación no altera el procedimiento de presentación de la declaración jurada determinativa de las obligaciones de la Seguridad Social que deben presentar los empleadores, manteniendo plena vigencia el aplicativo al que ya se hiciera referencia.

Aplicación práctica del procedimiento tributario. Ley n° 11.693 (t.o. en 1998 y sus modificaciones). agentes de retención e información

A fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes, el organismo recaudador estableció regímenes de retención para el ingreso de las contribuciones, las que son tomadas como pagos a cuenta en el momento de la confección de las declaraciones juradas por parte del sujeto retenido. Las mismas se efectúan en el momento de la facturación del sujeto obligado y abarca a actividades de mano de obra intensiva.

Bajo estas premisas se encuentran vigentes regímenes de retención para las empresas que prestan servicios eventuales, empresas constructoras, servicio de limpieza de inmuebles, servicios de investigación y seguridad, actividad tabacalera y para las operaciones de ventas de cosas muebles, locaciones de obras, locaciones de cosas y de locaciones o prestaciones de servicios, gravadas por el impuesto al valor agregado y actividad futbolística.

Creación de la administración federal de ingresos públicos.

La Ley 24.629: a) delega en el PEN el ejercicio de facultades en materia de administración, en los términos del art. 76 de la Constitución Nacional, con el objeto de realizar la reorganización del Sector Público Nacional para lograr una mayor eficiencia y nacionalización del mismo y b) dispone que el PEN podrá centralizar o suprimir organismo creados por Ley.

El Decreto 1156/96: Fusiona la Administración Nacional de Aduanas y la DGI y se constituye la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) que funcionará como ente autárquico en el ámbito del ex Ministerio de Economía, asumiendo competencias facultades y obligaciones de los entes fusionados. En tanto el Decreto. 618/97 establece la organización y competencia de la AFIP manteniendo las facultades asignadas relativas a los recursos de la Seguridad Social.

Coordinación de acciones entre la afip y áreas del estado nacional en materia de fiscalización

A fin de optimizar la gestión recaudatoria y en aras al objetivo prioritario del Gobierno Nacional de combatir el empleo no registrado con la consiguiente evasión en materia de recursos de la seguridad social, se dicta la Resolución Conjunta N° 20/99, 6/99 y 1/99 de la Secretaría de Trabajo, la Secretaría de Seguridad Social y la Administración Federal de Ingresos Públicos, respectivamente (BO, 24/2/99),

Con la actuación mancomunada de estos organismos se refuerza las facultades de fiscalización con el propósito de coadyuvar al cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes y servir de base para la determinación de la deuda y la aplicación de sanciones por parte del Fisco.

La mentada resolución estableció normas para la actuación de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y la ANSES, para cuando detecten el presunto incumplimiento de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial y la remisión de los antecedentes a la



AFIP, a los fines de que esta cargue la información recibida en sus planes de fiscalización y, en el supuesto de corresponder, proceda de inmediato a la determinación e intimación formal de la deuda.

Con posterioridad se dicta la Resolución Conjunta N ° 1552, 91 y 5 del 26 de agosto de 2003 de la Administración Federal de Ingresos Públicos, de la Secretaría de Trabajo y de la Secretaría de Seguridad Social por la que se mantiene las facultades de verificación que se acordaron en las normas citadas en el párrafo anterior y se amplía las facultades de inspección a la falta de cumplimiento por los empleadores a la obligación de solicitar la "Clave de Alta Temprana" (C.A.T.), de conformidad a lo establecido en la Resolución General AFIP N° 899, sus modificaciones y complementarias.

Creación de la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social

Con el dictado del Decreto N° 1231 del 2 de octubre de 2001 se crea la citada Dirección General en el ámbito de la Administración Federal de Ingresos Públicos modificándose de este forma la estructura organizativa del citado organismo. Ello trajo aparejado la transferencia de las facultades, atribuciones y competencias que la Dirección General Impositiva tenía sobre los recursos de la Seguridad Social, en virtud del ya comentado Decreto N° 507/1993.

Creación del instituto nacional de los recursos de la seguridad social (INARSS):

En la línea de especialidad en razón de la materia se adscribe la creación del INARSS dispuesta por el Decreto 1394 del 4 de noviembre de 2001 el que también instituía el Sistema de Información y Recaudación para la Seguridad Social (SIRSS) para ordenar los mecanismos de:

(i) registración de los contratos de trabajo y de los trabajadores autónomos;

(ii) obtención y distribución de la información sobre trabajadores, grupos familiares y empleadores, requerida por el funcionamiento de las instituciones laborales y de la seguridad social;

(iii) recaudación de aportes, contribuciones, cuotas y demás imposiciones a los que estuviesen obligados los trabajadores y los empleadores con motivo de las relaciones laborales y de la seguridad social, así como los trabajadores autónomos; y

(iv) su posterior distribución a los entes prestatarios.

Entre las funcionalidades que se asignaba a dicho Sistema estaba incluida la determinación de las contribuciones patronales incluidas en la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS) y la emisión de una factura mensual que concentraría todas las obligaciones que el empleador debía abonar a los organismos de la seguridad social, mecanismo que se consideraba un importante avance en la lucha contra la evasión y la morosidad.

Dispuso asimismo la norma citada que el INARSS estaría conformado por el Estado Nacional, las AFJP, las ART y los agentes del seguro de salud, quedando su dirección a cargo de un Consejo de Administración integrado por el



Administrador Federal de Ingresos Públicos, el Director Ejecutivo de ANSES y los representantes que designen las organizaciones incorporadas al Instituto.

Consolidación de la función recaudatoria en la afip. conformación de la dirección general de los recursos de la seguridad social.

En los hechos, el INARSS mantuvo siempre una dependencia operativa y financiera respecto de la AFIP lo que llevó – a los pocos meses de su constitución- al dictado del Decreto 217/03 por el que se consideró aconsejable rever las modificaciones estructurales del Decreto 1394/01 por estimar que AFIP “se encuentra en idóneas condiciones para cumplir los objetivos del decreto mencionado en último término, a lo que cabe agregar que la situación de emergencia económica en la que se encuentra el Estado nacional, meritúa maximizar la economía de los recursos”, teniendo en cuenta que “en la práctica y hasta el presente AFIP ha continuado con las tareas de aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución de los recursos de la seguridad social”.

En consecuencia, esa norma procede a derogar el Decreto 1394/01 y a restituir a AFIP las funciones que le había eliminado el Decreto 1399/01, transfiriendo las atribuciones relativas a la Seguridad Social a la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social (DGRSS), otorgándole plena operatividad para el cumplimiento de los funciones asignadas.

Un proyecto esencial de coordinación entre los organismos e instituciones de la seguridad social. “Simplificación Registral”.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley N° 25.877 en Agosto de 2006 se implementó el sistema denominado “ Mi SIMPLIFICACIÓN” en la que intervinieron el MTEySS, la AFIP, la Administración Nacional de la Seguridad Social, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y la Superintendencia de Servicios de Salud

Este sistema, responde a los lineamientos establecidos en el artículo citado en tanto dispone que “El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL establecerá el organismo encargado y los procedimientos destinados a la simplificación y unificación en materia de inscripción laboral y de la Seguridad Social, con el objeto de que la registración de empleadores y trabajadores se cumpla en un solo acto y a través de un único trámite.”

En este contexto cabe señalar que, los entes gestores para el cumplimiento de las funciones asignadas fueron dictando normas que conformaron un amplio universo de reglamentaciones que los empleadores debían observar a fin de declarar los datos requeridos por las diferentes instituciones. Ello ha traído como consecuencia la conformación de bases con amplia gama de datos que resultan ser paralelos y repetitivos. Así, el artículo transcripto se fundamenta, entonces, en la necesidad de simplificar los procedimientos que deben cumplirse ante los organismos laborales y de la Seguridad Social.

Conforme a lo indicado se dicta la Resolución Conjunta del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social N° 440 y de la Administración Federal de Ingresos Públicos N° 1.887 del 2 de Junio de 2005 por la que se crea el mencionado sistema “MI SIMPLIFICACIÓN” asignándole a la AFIP la implementación del mismo.

Los objetivos perseguidos se indican seguidamente:



• Simplificar las obligaciones registrales de los empleadores y trabajadores.

• Reducir la multiplicidad de trámites que deben realizar los empleadores para registrar las relaciones laborales.

• Centralizar y modernizar y agilizar la captura de datos relevantes de uso común a todos los organismos de la Seguridad Social y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social quienes como contrapartida asumirán responsabilidades en torno al mantenimiento de los mismos.

• Eliminar la duplicidad de datos entre los organismos que operan en el ámbito laboral y de la Seguridad Social.

• Inducir a la formalización de las relaciones laborales a partir de la facilitación de los procesos registrales.

En base a las premisas desarrolladas en los párrafos anteriores, los organismos involucrados en el Programa “MI SIMPLIFICACIÓN” definieron los datos que deben ser requeridos a los empleadores a fin de nutrir sus bases y que son colectados y distribuidos por la AFIP. Bajo tales parámetros, el sistema ha sido diseñado para que el contribuyente declare la siguiente información, a saber: a) las correspondientes a su condición de empleador; b) Las inherentes a la relación laboral con el trabajador y c) los vínculos familiares de sus empleados.

Para la implementación del sistema, los organismos dictaron las normas pertinentes en el marco de sus respectivas competencias.

Idéntico criterio adoptó la AFIP, al dictar la Resolución General N° 1.891 “MI SIMPLIFICACION”, texto ordenado en 2006, recogiendo las definiciones concertadas con los organismos.

En síntesis, la AFIP cumple en plenitud con la función recaudadora de los tributos específicos para el financiamiento de la Seguridad Social procediendo a la distribución nominativa de las cotizaciones a cada uno de los organismos e instituciones responsables de la administración de los diversos subsistemas, y -a partir- de la vigencia de “MI SIMPLIFICACIÓN” ha asumido también la responsabilidad primaria en la obtención de toda la información generada por los empleadores tendiente a la gestión de la Seguridad Social, aún en sus aspectos prestacionales.

Fortalecimiento de las funciones inspectivas de la DGRSS.

Con la absorción por parte de la Administración Pública Nacional de los ex empleados de las AFJP, a principios del año 2009 se integraron a la AFIP, aproximadamente 2000 nuevos trabajadores, los que en su gran mayoría fueron asignados a la DGRSS para, luego de la debida capacitación, ser asignados a la tarea específica del control del empleo no registrado, lográndose de esta manera una mayor capacidad operativa de la DGRSS – en su específica función inspectiva.



Consideraciones sobre el modelo de Agencia Única

Las experiencias internacionales En el punto 1 se ha efectuado una síntesis de la evolución de los sistemas y

organismos recaudatorios en el ámbito nacional. Resulta ilustrativo conocer la situación de los sistemas recaudatorios y organismos encargados de tal función en el ámbito internacional, interiorizándonos de las tendencias y criterios adoptados en otros países.

En materia internacional hay dos sistemas fundamentales de recaudación. En un caso los sistemas operan de manera paralela, como en Francia y Alemania. En otros países se encuentran integrados. Tales los casos de Estados Unidos y Suecia.

Con relación a las definiciones de los sistemas recaudatorios indicados en el párrafo anterior, cabe aclarar que el mencionado como “recaudación paralela” es aquel en el que el ingreso de las cotizaciones de la seguridad social y los impuestos es colectado por dos organismos distintos, con especificidad en cada materia, en tanto que la modalidad de recaudación integrada es la que concentra la recaudación de ambos conceptos en una misma administración de ingresos públicos.

Históricamente en Europa Occidental se desarrollaron sistemas paralelos, pero en otros lugares han prevalecido sistemas de cobranza integrados (Estados Unidos). Estos últimos responden a situaciones en las que los organismos de previsión social se desarrollaron tardíamente y pudieron valerse de sistemas de recaudación impositiva ya establecidos.

Sin embargo, en algunos casos los sistemas paralelos han convergido en un sistema de recaudación único e integrado, como los casos de Suecia, Reino Unido, Irlanda e Italia. Por el contrario, parecen no existir casos de sistemas de recaudación integrados bien gestionados que se convierten en sistemas de recaudación paralela.

Sin perjuicio del modelo que se adopte, se rescata una premisa que debe cumplirse para optimizar las funciones recaudatorias y prestacionales, consistente en la cooperación entre los distintos organismos de gobierno, los Ministerios de Economía y los de Bienestar Social, así como también entre los organismos de seguridad social y administraciones de ingresos públicos, quienes deben cruzar datos e intercambiar información entre sí.

A fin de lograr la unificación de los sistemas recaudatarios en un solo organismo concurren tres parámetros claves que determinan el grado de éxito de los programas para la integración de la recaudación: (1) el grado de modernización de la administración de ingresos públicos, (2) el grado de modernización del organismo de seguridad social, y (3) la cultura particular alrededor de la recaudación de ingresos y el cumplimiento del contribuyente/aportante. En principio, la integración de las actividades de recaudación funcionará mejor en los casos en que tanto el organismo de previsión social y la administración de ingresos públicos se modernicen al mismo tiempo para que la tarea de integración pueda enfocarse solamente en la transferencia de las funciones de recaudación.



Por otra parte se advierte que aún donde no se persigue plenamente la lógica de la integración de la recaudación de aportes y de impuestos, se detectan cada vez más actividades de coordinación y un mejor entendimiento de los temas críticos. La necesidad de optimizar el estado actual de las cosas podría, con el tiempo, llegar a las actividades de integración en estas situaciones ya que la mejor coordinación en general solo puede lograr objetivos limitados comparado con una fusión de las actividades de recaudación con efectividad de costos.

Las experiencias recogidas indican que cuando la cobranza la realiza un organismo de previsión social la función de recaudación no se organiza de manera tan pronta y deben tomarse medidas especiales para corregir tal situación. Si bien en principio, un esquema de recaudación funcional puede implementarse dentro de un organismo de previsión social rara vez se organiza de este modo. Como resultado, se obtienen actividades de recaudación debilitadas en una organización de previsión social con respecto a una exclusivamente dedicada y diseñada para la recaudación de ingresos.

Caracterización del modelo. La experiencia nacional

La experiencia a nivel nacional, resulta similar a las recogidas en el plano internacional pudiendo señalarse distintos argumentos de los que se desprende que la recaudación integrada resulta más efectiva que el sistema de recaudación paralela.

Este es el modelo recaudatorio al que denominamos Agencia Única, adoptado por la AFIP al que podríamos definir como aquel en que la Administración Tributaria concentra toda la recaudación fiscal (impuestos, cargas sociales y tributos aduaneros) por contar con las mayores posibilidades de explotación de la información, optimizando la atención al contribuyente, la administración del riesgo subjetivo y economizando recursos a partir de la centralización de los procesos administrativos en una sola entidad dedicada a tal fin.

Como fortalezas de la Agencia Única podemos destacar que este modelo permite un mayor control sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente en tanto se tiene la información necesaria para realizar cruces de datos relativos a impuestos y a la seguridad social a fin de detectar evasión o elusión.

Otra característica relevante de este modelo se sustenta en la disponibilidad de información integrada y de fácil acceso, la complementación de habilidades y competencias de especialistas en las materias que abarcan el concepto de agencia única (impositivo, seguridad social y aduanero) y la mejor capacidad negociadora para interactuar con otros organismos de control.

Asimismo, reconoce una concentración en la fuerza fiscalizadora y eficiencia en el cobro coactivo, al unificar en una sola dependencia la promoción de ejecuciones fiscales por impuestos y cotizaciones de la seguridad social, evitando dispendio administrativo y judicial.

La Agencia Única aprovecha la sinergia entre los diferentes conceptos, lo cual permite al Estado elaborar planes integrales de recaudación potenciando las capacidades de control e identificación de los administrados, tanto sea en su



carácter de contribuyentes de impuestos nacionales y tributos aduaneros o de obligados con el régimen de seguridad social.

En suma el modelo de Agencia Única tiene evidentes ventajas respecto del esquema de recaudación paralela, y exige -asimismo- un accionar armónico, con una permanente coordinación entre el organismo recaudador y los encargados de la gestión prestacional de la seguridad social, así como la utilización común de herramientas tecnológicas que faciliten la relación con los ciudadanos, en tanto su condición de contribuyentes cuanto de afiliados o beneficiarios directos o indirectos de la seguridad social.

En este orden de ideas, durante los años transcurridos desde la asunción por parte de la DGI de la función recaudatoria de los tributos sobre la nómina salarial, se evidencia un permanente crecimiento en la explotación de las mejores funcionalidades del modelo, una sostenida vocación de colaboración e integración operativa con los responsables de la gestión prestacional y la decisión de vincularse con los administrados a través de herramientas informáticas on line (entorno web).

Ello ha contribuido grandemente en el éxito del modelo, avanzando hacia un esquema de gobierno electrónico donde la AFIP optimice todos los recursos a su alcance para el mejor cumplimiento de sus funciones al servicio de la ciudadanía.

Como corolario de lo expuesto, se debe puntualizar que la asunción por parte de la AFIP del modelo de Agencia Única, y las ventajas que ello implica, están - como ya se expresara- necesariamente condicionadas al permanente sostenimiento del paradigma del servicio público, y en este orden de ideas la coordinación, articulación y armonización de las relaciones con los organismos e instituciones del trabajo y la seguridad social son parte integrante y necesaria del mismo modelo.



Capítulo XIII: Normativa procedimental

El Decreto Nº 507/93, además de encomendar a la administración tributaria la gestión de los recursos de la seguridad social, determinó la aplicación parcial de la Ley de Procedimiento Tributario (LPT) que rige respecto de la recaudación de los tributos internos.

La aplicación es parcial dado que la norma en cuestión establece qué artículos de la Ley Nº 11.683, t.o. en 1998 y sus modificaciones, serán de aplicación a la seguridad social y, en su caso, con qué alcances.

A su vez, un decreto posterior, el Nº 2102/93, amplió los alcances de la mencionada remisión. Otras normas ulteriores completaron el marco actual de aplicación parcial de la referida LPT.

La lógica legislativa de la mencionada remisión parcial tuvo como objetivo dotar a la recaudación de los Recursos de la Seguridad Social de todas aquellas herramientas normativas de origen tributario que resultaran compatibles con su particular naturaleza y que habían demostrado su efectividad a la hora de recaudar impuestos.

En cambio, deliberadamente, se desecharon aquellos instrumentos que no parecían recomendables remitir a la seguridad social, teniendo en cuenta la mayor eficacia de aquellas normas específicas de la materia, las que, por lo tanto, conservaron su vigencia.

Ello así, corresponde en esta unidad temática analizar algunos de los institutos de la LPT que rigen respecto de la seguridad social, en virtud de qué norma y cuál es la razón de ser de tal remisión.

Principio de interpretación y aplicación de las leyes

La interpretación de las normas tributarias, atento a su especificidad, posee un método propio, basado en el principio de la realidad económica.

Este principio permite al intérprete apartarse de las formas jurídicas que las partes le hubieran otorgado a un determinado acto, para adentrarse en la real naturaleza del negocio de que se trate.

Este método se compadece con la naturaleza eminentemente económica de los hechos imponibles, que son aquellos actos que permiten inferir capacidad contributiva en los sujetos que los realizan.

Ni el Decreto N° 507/93 ni su similar 2102/93 habían remitido a la materia de seguridad social tal método hermenéutico. Fue recién la Ley N° 26.063 del 9 de noviembre de 2005, la que efectivizó tal remisión.

Se transcribe la parte pertinente de la mencionada Ley N° 26.063:



“ARTICULO 1º - A los fines de la aplicación, recaudación y fiscalización de los recursos de la Seguridad Social, para la interpretación de las Leyes aplicables y la determinación de la existencia y cuantificación de la obligación de ingresar los aportes y contribuciones, serán de aplicación las disposiciones de los artículos 1º y 2º de la Ley Nº 11.683, texto ordenado en 1998 y sus modificaciones”

Ahora es menester transcribir la parte pertinente de la Ley Nº 11.683:

ARTICULO 1° - En la interpretación de las disposiciones de esta Ley o de las Leyes impositivas sujetas a su régimen, se atenderá al fin de las mismas y a su significación económica. Sólo cuando no sea posible fijar por la letra o por su espíritu, el sentido o alcance de las normas, conceptos o términos de las disposiciones antedichas, podrá recurrirse a las normas, conceptos y términos del derecho privado.

ARTICULO 2° - Para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible se atenderá a los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los contribuyentes. Cuando éstos sometan esos actos, situaciones o relaciones a formas o estructuras jurídicas que no sean manifiestamente las que el derecho privado ofrezca o autorice para configurar adecuadamente la cabal intención económica y efectiva de los contribuyentes se prescindirá en la consideración del hecho imponible real, de las formas y estructuras jurídicas inadecuadas, y se considerará la situación económica real como encuadrada en las formas o estructuras que el derecho privado les aplicaría con independencia de las escogidas por los contribuyentes o les permitiría aplicar como las más adecuadas a la intención real de los mismos.

En síntesis, el principio de interpretación de las Leyes conocido como de la realidad económica, consiste en la posibilidad de apartarse, por parte del intérprete, de las formas adoptadas por las partes, para adentrarse en la real naturaleza del negocio jurídico de que se trata.

Este principio es de aplicación a los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-, para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible.

Domicilio fiscal El domicilio es, según el Código Civil, uno de los atributos de la personalidad.

En materia de administración tributaria es el elemento físico que permite relacionar a los contribuyentes y responsables con la administración tributaria y es el lugar en el que se practican las comunicaciones, notificaciones e intimaciones por parte del Fisco a dichos sujetos.

La LPT regula específicamente al domicilio fiscal y el Decreto N° 507/903, en su artículo 20 dispuso expresamente la aplicación de tal instituto a los responsables de la seguridad social.

Se transcriben las normas pertinentes de la Ley de Procedimiento Tributario:

“ARTICULO 3º - El domicilio de los responsables en el concepto de esta Ley y de las Leyes de tributos a cargo de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, entidad autárquica en el ámbito del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, es el real, o en su caso, el legal de carácter general, legislado en el Código Civil, ajustado a lo que establece el presente artículo y a lo que determine la reglamentación.



En el caso de las personas de existencia visible, cuando el domicilio real no coincida con el lugar donde esté situada la dirección o administración principal y efectiva de sus actividades, este último será el domicilio fiscal.

En el caso de las personas jurídicas del Código Civil, las sociedades, asociaciones y entidades a las que el derecho privado reconoce la calidad de sujetos de derecho, los patrimonios destinados a un fin determinado y las demás sociedades, asociaciones, entidades y empresas, cuando el domicilio legal no coincida con el lugar donde esté situada la dirección o administración principal y efectiva, este último será el domicilio fiscal.

Cuando los contribuyentes o demás responsables se domicilien en el extranjero y no tengan representantes en el país o no pueda establecerse el de estos últimos, se considerará como domicilio fiscal el del lugar de la República en que dichos responsables tengan su principal negocio o explotación o la principal fuente de recursos o subsidiariamente, el lugar de su última residencia.

Cuando no se hubiera denunciado el domicilio fiscal y la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS conociere alguno de los domicilios previstos en el presente artículo, el mismo tendrá validez a todos los efectos legales.

Cuando se comprobare que el domicilio denunciado no es el previsto en la presente Ley o fuere físicamente inexistente, quedare abandonado o desapareciere o se alterare o suprimiere su numeración, y la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS conociere el lugar de su asiento, podrá declararlo por resolución fundada como domicilio fiscal.

En los supuestos contemplados por el párrafo anterior, cuando la Administración Federal de Ingresos Públicos, entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía y Producción, tuviere conocimiento, a través de datos concretos colectados conforme a sus facultades de verificación y fiscalización, de la existencia de un domicilio o residencia distinto al domicilio fiscal del responsable, podrá declararlo, mediante resolución fundada, como domicilio fiscal alternativo, el que, salvo prueba en contrario de su veracidad, tendrá plena validez a todos los efectos legales. Ello, sin perjuicio de considerarse válidas las notificaciones practicadas en el domicilio fiscal del responsable. En tales supuestos el juez administrativo del domicilio fiscal del responsable mantendrá su competencia originaría.

Sólo se considerará que existe cambio de domicilio cuando se haya efectuado la traslación del anteriormente mencionado o también, si se tratara de un domicilio legal, cuando el mismo hubiere desaparecido de acuerdo con lo previsto en el Código Civil. Todo responsable que haya presentado una vez declaración jurada u otra comunicación a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS está obligado a denunciar cualquier cambio de domicilio dentro de los DIEZ (10) días de efectuado, quedando en caso contrario sujeto a las sanciones de esta Ley. La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS sólo quedará obligada a tener en cuenta el cambio de domicilio si la respectiva notificación hubiera sido hecha por el responsable en la forma que determine la reglamentación.

Sin perjuicio de ello, en aquellas actuaciones en las que corresponda el ejercicio de las facultades previstas en el artículo 9º, punto 1, inciso b), del Decreto Nº 618 de fecha 10 de julio de 1997 y concordantes y en el Capítulo XI de



este Título, el cambio de domicilio sólo surtirá efectos legales si se comunicara fehacientemente y en forma directa en las referidas actuaciones administrativas.

Cualquiera de los domicilios previstos en el presente artículo producirá en el ámbito administrativo y en el judicial los efectos de domicilio constituido, siéndole aplicables, en su caso, las disposiciones de los artículos 41, 42 y 133 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Artículo...: Se considera domicilio fiscal electrónico al sitio informático seguro, personalizado, válido y optativo registrado por los contribuyentes y responsables para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y para la entrega o recepción de comunicaciones de cualquier naturaleza. Su constitución, implementación y cambio se efectuará conforme a las formas, requisitos y condiciones que establezca la Administración Federal de Ingresos Públicos, quien deberá evaluar que se cumplan las condiciones antes expuestas y la viabilidad de su implementación tecnológica con relación a los contribuyentes y responsables. Dicho domicilio producirá en el ámbito administrativo los efectos del domicilio fiscal constituido, siendo válidas y plenamente eficaces todas las notificaciones, emplazamientos y comunicaciones que allí se practiquen por esta vía.”

La temática del domicilio fiscal se encuentra reglamentada mediante la Resolución General N° 2109 y su modificatoria y complementaria.

En resumen, el domicilio como atributo de la personalidad, en materia fiscal, es el domicilio fiscal, reglado por la LPT.

El domicilio fiscal es el real, o en su caso, el legal de carácter general, legislado en el Código Civil, ajustado a lo que establece la LPT y su reglamentación.

En el caso de las personas de existencia visible, cuando el domicilio real no coincida con el lugar donde esté situada la dirección o administración principal y efectiva de sus actividades, este último será el domicilio fiscal.

En el caso de las personas jurídicas del Código Civil, las sociedades, asociaciones y entidades a las que el derecho privado reconoce la calidad de sujetos de derecho, los patrimonios destinados a un fin determinado y las demás sociedades, asociaciones, entidades y empresas, cuando el domicilio legal no coincida con el lugar donde esté situada la dirección o administración principal y efectiva, este último será el domicilio fiscal.

Este domicilio, que puede ser de naturaleza electrónica, es el vínculo físico insoslayable en la relación entre el Fisco y los contribuyentes y es donde se realizan todas las comunicaciones, notificaciones, intimaciones y emplazamientos por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos –AFIP- y rige en materia de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-.

Responsabilidad solidaria En materia de obligaciones, la solidaridad es el instituto en virtud del cual un

sujeto debe responder por una deuda ajena. Puede ser de origen legal o convencional. Se analizarán las normas legales que tratan este instituto, en materia de los RRSS.



Ley de procedimiento tributario La LPT establece los supuestos específicos en que un sujeto es responsable

por deuda ajena. En general se trata de quienes actúan en representación de terceros o de quienes han sido investidos de la obligación de recaudar por cuenta del Fisco. Responden con los bienes que administran o retienen de esos terceros.

A su vez, determina los casos de solidaridad, al disponer que determinados sujetos deben soportar con sus propios recursos los tributos dejados de pagar por terceros, estableciendo la causal respectiva.

El Decreto Nº 2102/93 estableció cuáles normas de la LPT se aplican a la seguridad social en la materia, las que se transcriben:

“Responsables del cumplimiento de la deuda ajena

ARTICULO 6º - Están obligados a pagar el tributo al Fisco, con los recursos que administran, perciben o que disponen, como responsables del cumplimiento de la deuda tributaria de sus representados, mandantes, acreedores, titulares de los bienes administrados o en liquidación, etc., en la forma y oportunidad que rijan para aquéllos o que especialmente se fijen para tales responsables bajo pena de las sanciones de esta Ley:

a) El cónyuge que percibe y dispone de todos los réditos propios del otro.

b) Los padres, tutores y curadores de los incapaces.

c) Los síndicos y liquidadores de las quiebras, representantes de las sociedades en liquidación, los administradores legales o judiciales de las sucesiones y, a falta de éstos, el cónyuge supérstite y los herederos.

d) Los directores, gerentes y demás representantes de las personas jurídicas, sociedades, asociaciones, entidades, empresas y patrimonios a que se refiere el artículo 5º en sus incisos b) y c).

e) Los administradores de patrimonios, empresas o bienes que en ejercicio de sus funciones puedan determinar íntegramente la materia imponible que gravan las respectivas Leyes tributarias con relación a los titulares de aquéllos y pagar el gravamen correspondiente; y, en las mismas condiciones, los mandatarios con facultad de percibir dinero.

f) Los agentes de retención y los de percepción de los impuestos.

Asimismo, están obligados a pagar el tributo al Fisco los responsables sustitutos, en la forma y oportunidad en que, para cada caso, se estipule en las respectivas normas de aplicación.

ARTICULO 7º - Las personas mencionadas en los incisos a), b) y c) del artículo anterior tienen que cumplir por cuenta de los representados y titulares de los bienes que administran o liquidan, los deberes que esta Ley y las Leyes impositivas imponen a los contribuyentes en general para los fines de la determinación, verificación y fiscalización de los impuestos.

Las personas mencionadas en los incisos d) y e) de dicho artículo tienen que cumplir los mismos deberes que para esos fines incumben también a las personas, entidades, etc., con que ellas se vinculan.

Responsables en forma personal y solidaria con los deudores



ARTICULO 8º - Responden con sus bienes propios y solidariamente con los deudores del tributo y, si los hubiere, con otros responsables del mismo gravamen, sin perjuicio de las sanciones correspondientes a las infracciones cometidas:

a) Todos los responsables enumerados en los primeros CINCO (5) incisos del artículo 6º cuando, por incumplimiento de sus deberes tributarios, no abonaran oportunamente el debido tributo, si los deudores no cumplen la intimación administrativa de pago para regularizar su situación fiscal dentro del plazo fijado por el segundo párrafo del artículo 17. No existirá, sin embargo, esta responsabilidad personal y solidaria con respecto a quienes demuestren debidamente a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS que sus representados, mandantes, etc., los han colocado en la imposibilidad de cumplir correcta y oportunamente con sus deberes fiscales.

En las mismas condiciones del párrafo anterior, los socios de sociedades irregulares o de hecho. También serán responsables, en su caso, los socios solidariamente responsables de acuerdo con el derecho común, respecto de las obligaciones fiscales que correspondan a las sociedades o personas jurídicas que los mismos representen o integren.

b) Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior y con carácter general, los síndicos de los concursos preventivos y de las quiebras que no hicieren las gestiones necesarias para la determinación y ulterior ingreso de los tributos adeudados por los responsables respecto de los períodos anteriores y posteriores a la apertura del concurso o auto de quiebra, según el caso; en particular, si dentro de los QUINCE (15) días corridos de aceptado el cargo en el expediente judicial, no hubieran requerido a la Administración Federal de Ingresos Públicos las constancias de las respectivas deudas tributarias, en la forma y condiciones que establezca dicho organismo.

c) Los agentes de retención por el tributo que omitieron retener o que, retenido, dejaron de pagar a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS dentro de los QUINCE (15) días siguientes a aquél en que correspondía efectuar la retención, si no acreditaren que los contribuyentes han pagado el gravamen, y sin perjuicio de la obligación solidaria que para abonarlo existe a cargo de éstos desde el vencimiento del plazo señalado; y los agentes de percepción por el tributo que dejaron de percibir o que percibido dejaron de ingresar a la ADMINISTRACION FEDERAL en la forma y tiempo que establezcan las Leyes respectivas.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, podrá fijar otros plazos de ingreso cuando las circunstancias lo hicieran conveniente a los fines de la recaudación o del control de la deuda.

d) Los sucesores a título particular en el activo y pasivo de empresas o explotaciones que las Leyes tributarias consideran como una unidad económica susceptible de generar íntegramente el hecho imponible, con relación a sus propietarios o titulares, si los contribuyentes no hubiesen cumplido la intimación administrativa de pago del tributo adeudado.

La responsabilidad del adquirente, en cuanto a la deuda fiscal no determinada, caducará:



1. A los TRES (3) meses de efectuada la transferencia, si con antelación de QUINCE (15) días ésta hubiera sido denunciada a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.

2. En cualquier momento en que la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS reconozca como suficiente la solvencia del cedente con relación al tributo que pudiera adeudarse, o en que acepte la garantía que éste ofrezca a ese efecto.

e) Los terceros que, aun cuando no tuvieran deberes tributarios a su cargo, faciliten por su culpa o dolo la evasión del tributo.

g) Cualesquiera de los integrantes de una unión transitoria de empresas o de un agrupamiento de colaboración empresaria, respecto de las obligaciones tributarias generadas por el agrupamiento como tal y hasta el monto de las mismas.

h) Los contribuyentes que por sus compras o locaciones reciban facturas o documentos equivalentes, apócrifos o no autorizados, cuando estuvieren obligados a constatar su adecuación, conforme las disposiciones del artículo sin número incorporado a continuación del artículo 33 de la presente Ley. En este caso responderán por los impuestos adeudados por el emisor, emergentes de la respectiva operación y hasta el monto generado por la misma, siempre que no puedan acreditar la existencia y veracidad del hecho imponible.”

Normas específicas Ahora bien, sin perjuicio de la aplicación de las normas transcriptas a los

Recursos de la Seguridad Social, existe normativa previsional y laboral específica que también establece obligaciones solidarias respecto del pago de los aportes y contribuciones.

Así la Ley Nº 14.236, establece la solidaridad del cesionario, respecto de las obligaciones contraídas por el cedente, en los casos de transferencias de fondos de comercio. Se transcribe la norma:

“ARTICULO 22.- La enajenación, disolución, liquidación y/o toda transformación de entidades civiles o comerciales, cualquiera sea su naturaleza, forma o constitución, no liberará al patrono, empleador o empresa transmitente, de las obligaciones contraídas con las cajas en concepto de contribuciones, aportes o cualquier otra deuda que tuvieran con ellas. Los adquirentes serán solidariamente responsables con los transmitentes por las citadas obligaciones, sin perjuicio de la acción de repetición que pueda corresponder ejercitar a aquéllos contra éstos. Sin perjuicio de la responsabilidad de transmitentes y adquirentes, los mismos deberán dar aviso a la caja correspondiente de la operación concertada, subscribiendo los formularios que a tal efecto se proveerán, los que harán constar las deudas que se reconozcan a favor de ésta. La única comprobación válida del cumplimiento de este requisito consistirá en la constancia del recibo de los citados formularios que expedirá la caja y sin la cual el acto estará viciado de nulidad. Toda transferencia constituirá un acto interruptivo de la prescripción de las acciones civiles o criminales a que tengan derecho las cajas.”



Ley de contrato de trabajo La norma antes transcripta es análoga a las prescripciones que sobre el

particular tiene la Ley de Contrato de Trabajo (LCT). Se transcriben las normas pertinentes:

“ARTICULO 225.- En caso de transferencia por cualquier título del establecimiento, pasarán al sucesor o adquirente todas las obligaciones emergentes del contrato de trabajo que el transmitente tuviera con el trabajador al tiempo de la transferencia, aun aquéllas que se originen con motivo de la misma. El contrato de trabajo, en tales casos, continuará con el sucesor o adquirente, y el trabajador conservará la antigüedad adquirida con el transmitente y los derechos que de ella se deriven.

Solidaridad:

ARTICULO 228.- El transmitente y el adquirente de un establecimiento serán solidariamente responsables respecto de las obligaciones emergentes del contrato de trabajo existentes a la época de la transmisión y que afectaren a aquél. Esta solidaridad operará ya sea que la transmisión se haya efectuado para surtir efectos en forma permanente o en forma transitoria. A los efectos previstos en esta norma se considerará adquirente a toda aquel que pasare a ser titular del establecimiento aun cuando lo fuese como arrendatario o como usufructuario o como tenedor a título precario o por cualquier otro modo. La solidaridad, por su parte, también operará con relación a las obligaciones emergentes del contrato de trabajo existente al tiempo de la restitución del establecimiento cuando la transmisión no estuviere destinada a surtir efectos permanentes y fuese de aplicación lo dispuesto en la última parte del artículo 227. La responsabilidad solidaria consagrada por este artículo será también de aplicación cuando el cambio de empleador fuese motivado por la transferencia de un contrato de locación de obra, de explotación u otro análogo, cualquiera sea la naturaleza y el carácter de los mismos.

Cesión del personal:

ARTICULO 229.- La cesión del personal sin que comprenda el establecimiento, requiere la aceptación expresa y por escrito del trabajador. Aun cuando mediare tal conformidad, cedente y cesionario responden solidariamente por todas las obligaciones resultantes de la relación de trabajo cedida.”

Del mismo modo, la LCT también impone la obligación solidaria de los contratantes de empresas que proveen mano de obra (servicios eventuales) o de los adquirentes de establecimientos con personal incluido o adquirentes de nóminas de personal preexistentes y esa solidaridad incluye el cumplimiento de las obligaciones de la seguridad social.

Se transcriben las normas respectivas:

“Interposición y mediación - Solidaridad:

ARTICULO 29.- Los trabajadores que habiendo sido contratados por terceros con vista a proporcionarlos a las empresas, serán considerados empleados directos de quien utilice su prestación. En tal supuesto, y cualquiera que sea el acto o estipulación que al efecto concierten, los terceros contratantes y la empresa para la cual los trabajadores presten o hayan prestado servicios responderán solidariamente de todas las obligaciones emergentes de la relación



laboral y de las que se deriven del régimen de la seguridad social. Los trabajadores contratados por empresas de servicios eventuales habilitadas por la autoridad competente para desempeñarse en los términos de los artículos 99 de la presente y 77 a 80 de la Ley Nacional de Empleo, serán considerados en relación de dependencia, con carácter permanente continuo o discontinuo, con dichas empresas.

ARTICULO 29 Bis.- El empleador que ocupe trabajadores a través de una empresa de servicios eventuales habilitada por la autoridad competente, será solidariamente responsable con aquélla por todas las obligaciones laborales y deberá retener de los pagos que efectúe a la empresa de servicios eventuales los aportes y contribuciones respectivos para los organismos de la Seguridad Social y depositarlos en término. El trabajador contratado a través de una empresa de servicios eventuales estará regido por la Convención Colectiva, será representado por el Sindicato y beneficiado por la Obra Social de la actividad o categoría en la que efectivamente preste servicios en la empresa usuaria.

Subcontratación y delegación - Solidaridad:

ARTICULO 30.- Quienes cedan total o parcialmente a otros el establecimiento o explotación habilitado a su nombre, o contraten o subcontraten, cualquiera sea el acto que le dé origen, trabajos o servicios correspondientes a la actividad normal y específica propia del establecimiento, dentro o fuera de su ámbito, deberán exigir a sus contratistas o subcontratistas el adecuado cumplimiento de las normas relativas al trabajo y los organismos de seguridad social. Los cedentes, contratistas o subcontratistas deberán exigir además a sus cesionarios o subcontratistas el número del Código Único de Identificación Laboral de cada uno de los trabajadores que presten servicios y la constancia de pago de las remuneraciones, copia firmada de los comprobantes de pago mensuales al sistema de la seguridad social, una cuenta corriente bancaria de la cual sea titular y una cobertura por riesgos del trabajo. Esta responsabilidad del principal de ejercer el control sobre el cumplimiento de las obligaciones que tienen los cesionarios o subcontratistas respecto de cada uno de los trabajadores que presten servicios, no podrá delegarse en terceros y deberá ser exhibido cada uno de los comprobantes y constancias a pedido del trabajador y/o de la autoridad administrativa. El incumplimiento de alguno de los requisitos harán responsable solidariamente al principal por las obligaciones de los cesionarios, contratistas o subcontratistas respecto del personal que ocuparen en la prestación de dichos trabajos o servicios y que fueren emergentes de la relación laboral incluyendo su extinción y de las obligaciones de la seguridad social". Las disposiciones insertas en este artículo resultan aplicables al régimen de solidaridad específico previsto en el artículo 32 de la Ley N° 22.250.

Empresas subordinadas o relacionadas - Solidaridad:

ARTICULO 31.- Siempre que una o más empresas, aunque tuviesen cada una de ellas personalidad jurídica propia, estuviesen bajo la dirección, control o administración de otras, o de tal modo relacionadas que constituyan un conjunto económico de carácter permanente, serán a los fines de las obligaciones contraídas por cada una de ellas con sus trabajadores y con los organismos de seguridad social, solidariamente responsables, cuando hayan mediado maniobras fraudulentas o conducción temeraria.”



Cooperativas de trabajo Uno de los mayores flagelos que facilitan la evasión de los Recursos de la

Seguridad Social, es la contratación de trabajadores dependientes a través de cooperativas de trabajo que actúan en fraude a la Ley. Nos referimos, obviamente, a los casos en los que el supuesto vínculo asociativo entre los cooperativistas y la sociedad no es tal y se trata de la contratación de mano de obra a través de un ropaje jurídico inapropiado.

Una de las medidas legales dictadas para combatir esta anomalía es la responsabilidad solidaria del contratante de mano de obra a través de cooperativas, establecida por la Ley Nº 26.063, cuya parte pertinente se transcribe:

“TITULO III - DE LA CONTRATACION DE COOPERATIVAS DE TRABAJO. SOLIDARIDAD

ARTICULO 8º - Las personas físicas o las empresas que contraten a cooperativas de trabajo serán solidariamente responsables de las obligaciones que, para con el Sistema Único de la Seguridad Social, se hayan devengado por parte de los asociados de dichas cooperativas durante los períodos comprendidos en la respectiva contratación, hasta el monto facturado por la cooperativa.

Lo dispuesto en el párrafo anterior sólo será de aplicación en los casos en que la prestación efectuada por la cooperativa respectiva se corresponda con una actividad que genere ganancias gravadas de cualquier categoría en los términos de la Ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado por Decreto 649/97, y/o rentas de cualquier naturaleza a favor del dador de trabajo.”

Por último, es menester indicar que el procedimiento para determinar la obligación solidaria es el mismo que rige respecto de la obligación del deudor principal.

Pago Cabe recordar que el pago es el modo normal de extinción de las

obligaciones.

Todo lo atinente al pago, sea en dinero o mediante compensación utilizando créditos fiscales, así como los modos de imputación de los pagos frente a distintas obligaciones adeudadas, son profusamente tratados en la LPT.

En cambio, la Seguridad Social no poseía una normativa específica similar. Por ese motivo el Decreto Nº 507/9, remitió a los Recursos de la Seguridad Social las prescripciones de la LPT. Se transcribe la norma que efectuó tal remisión:

“ARTICULO 22 - Con relación a los vencimientos generales, forma y lugar e imputación de pagos de los recursos de la seguridad social, se aplicarán los artículos 27, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley N° 11683, texto ordenado en 1978 y sus modificaciones.

La Dirección General Impositiva podrá hacer uso de las facultades que le otorgan en materias de anticipos y percepción en la fuente, los artículos 28 y 29 de la Ley N° 11683, texto ordenado en 1978 y sus modificaciones.”



Ahora corresponde analizar cada uno de los institutos relativos al pago de los Recursos de la Seguridad Socialcontenidos en la LPT:

Vencimientos Se faculta a la AFIP a establecer los plazos de vencimiento. Se transcribe la

norma respectiva:

“Vencimiento general

ARTICULO 20 - La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS establecerá los vencimientos de los plazos generales tanto para el pago como para la presentación de declaraciones juradas y toda otra documentación.

En cuanto al pago de los tributos determinados por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS deberá ser efectuado dentro de los QUINCE (15) días de notificada la liquidación respectiva.”

Anticipos y percepción en la fuente La AFIP está facultada a percibir anticipadamente impuestos no vencidos. De

acuerdo con la capacidad contributiva estimada del contribuyente –en función de lo abonado en un ejercicio anterior- el Fisco puede establecer anticipos, que constituyen pagos a cuenta del impuesto que en definitiva corresponda abonar al finalizar el ejercicio.

Del mismo modo la AFIP puede recaudar los tributos en la misma fuente, instituyendo regímenes de retención o percepción.

Retención: quien paga a un tercero retiene la suma que determine el Fisco -un porcentaje del precio pagado o una suma fija- a cuenta del impuesto que éste tiene que abonar;

Percepción: Quien cobra percibe un adicional para el Fisco -un porcentaje del precio cobrado una suma fija- a cuenta del impuesto que éste tiene que abonar.

Los agentes de retención o percepción son responsables por deuda ajena y obligados solidarios en los términos que vimos antes.-

Se transcriben las normas pertinentes de la LPT:

“Anticipos

ARTICULO 21 - Podrá la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS exigir, hasta el vencimiento del plazo general o hasta la fecha de presentación de la declaración jurada por parte del contribuyente, el que fuera posterior, el ingreso de importes a cuenta del tributo que se deba abonar por el período fiscal por el cual se liquidan los anticipos.

En el caso de falta de ingreso a la fecha de los vencimientos de los anticipos que fije la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, ésta podrá requerir su pago por vía judicial. Luego de iniciado el juicio de ejecución fiscal, la ADMINISTRACION FEDERAL no estará obligada a considerar el reclamo del contribuyente contra el importe requerido, sino por la vía de repetición y previo pago de las costas y gastos del juicio e intereses y actualización que correspondan.



La presentación de la declaración jurada en fecha posterior a la iniciación del juicio no enervará la prosecución del mismo.

Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS a dictar las normas complementarias que considere necesarias, respecto del régimen de anticipos y en especial las bases de cálculo, cómputo e índices aplicables, plazos y fechas de vencimiento, actualización y requisitos a cubrir por los contribuyentes.

Percepción en la fuente ARTICULO 22 - La percepción de los tributos se hará en la misma fuente

cuando así lo establezcan las Leyes impositivas y cuando la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, por considerarlo conveniente, disponga qué personas y en qué casos intervendrán como agentes de retención y/o percepción.”

En materia de los RRSS, la AFIP ha dispuesto numerosos regímenes de retención y percepción.

A su vez la Ley Nº 26.337 instituye la posibilidad de celebrar convenios de corresponsabilidad gremial para la producción primaria. Estos convenios pueden ser celebrados entre las entidades representativas de los productores rurales y de los trabajadores del sector así como el RENATRE y deben ser homologados por la Secretaría de Seguridad Social.

El objetivo de los convenios es sustituir el pago de los aportes y contribuciones a cargo de los empleadores, con destino a la seguridad social, por una tarifa aplicada sobre el precio de venta del producto de que se trate. A diferencia de los regímenes de retención y percepción que vimos antes, acá la tarifa no constituye un pago a cuenta de la obligación tributaria sino que la reemplaza.

Para una mejor comprensión se transcriben los dos primeros artículos de la Ley citada:

“ARTICULO 1º - Objeto. Las asociaciones profesionales de trabajadores con personería gremial y de empresarios suficientemente representativas, dentro de su ámbito de actuación personal y territorial, como así también las asociaciones de trabajadores rurales con personería gremial y las entidades empresarias de la actividad, integrantes del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores -RENATRE- en los términos del artículo 8º de la Ley 25.191, podrán celebrar entre sí, convenios de Corresponsabilidad Gremial en materia de seguridad social con el objeto de promover:

a) La participación de los sectores interesados en la gestión y la defensa de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que impone el Sistema de la Seguridad Social;

b) El perfeccionamiento de los métodos de control, fiscalización y recaudación de los aportes contribuciones, multas, accesorios y también, la simplificación del trámite para su pago;

c) La más precisa individualización de los obligados y beneficiarios del Sistema con el objeto de evitar el incumplimiento de las obligaciones y de promover una más ágil e integral cobertura social del trabajador y su familia;



d) Toda otra gestión tendiente a mejorar la calidad de vida del trabajador, tanto en el ámbito educativo y de capacitación laboral, como en lo que concierne a afrontar dignamente contingencias de salud, vejez, invalidez y muerte;

e) El establecimiento de regímenes complementarios de seguridad social autofinanciado por los sectores interesados.

El carácter de suficientemente representativa de las entidades de empleadores y trabajadores - en caso de duda- y la rama de actividad que puede ser objeto de convenio de Corresponsabilidad Gremial en materia de Seguridad Social, será determinada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social considerando las características de estacionalidad o similares de las relaciones laborales.

ARTICULO 2º - Requisitos. Los convenios de Corresponsabilidad Gremial en materia de Seguridad Social deben incluir:

a) Los preceptos normativos y operativos necesarios destinados a posibilitar la efectiva aplicación de los mismos;

b) La tarifa sustitutiva de los aportes personales y contribuciones patronales y demás cotizaciones destinadas a financiar los beneficios y prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, Régimen de Asignaciones Familiares, Obra Social, Riesgos de Trabajo, Seguro de Desempleo, Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.

La tarifa sustitutiva de las cotizaciones sociales deberá expresarse como un valor nominal y/o como un porcentaje del valor del producto sujeto a la retención.

Los sujetos comprendidos en el artículo 1º, dentro de su ámbito de actuación con acuerdo de los trabajadores, establecerán la forma de recaudación de la cuota sindical y seguro de sepelio, en los casos que corresponda.”

Forma y lugar de pago En todo lo atinente a la forma de efectuar los pagos –hoy exclusivamente por

vía bancaria y en la mayor parte de los casos vía Web- en materia de Recursos de la Seguridad Social, rigen las disposiciones de la LPT que se transcriben:

“Forma de pago”

“ARTICULO 23 - El pago de los tributos, intereses y multas se hará mediante depósito en las cuentas especiales del Banco de la Nación Argentina, y de los bancos y otras entidades que la Administración Federal de Ingresos Públicos autorice a ese efecto, o mediante cheque, giro o valor postal o bancario a la orden del citado organismo. Para ese fin la Administración Federal de Ingresos Públicos abrirá cuentas en los bancos para facilitar la percepción de los gravámenes.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS acordará con los bancos el procedimiento para que éstos devuelvan a sus clientes todos los cheques librados a la orden de la ADMINISTRACION FEDERAL una vez cancelados y satisfechos los requisitos de orden interno, de acuerdo con las prácticas bancarias.



Los saldos disponibles de las cuentas recaudadoras se transferirán diariamente a la Tesorería General de la Nación con excepción de los importes necesarios que requiera la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, para atender los pedidos de devolución que la misma ordene en cada uno de los tributos cuya percepción esté a su cargo.

ARTICULO 24 - Si la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS considerara que la aplicación de las disposiciones relativas a la percepción previstas por las Leyes no resultan adecuadas o eficaces para la recaudación, o la perjudicasen, podrá desistir de ellas, total o parcialmente, y disponer otras formas y plazos de ingreso.

Lugar de pago ARTICULO 25 - El pago del tributo deberá hacerse en el lugar del domicilio

del responsable en el país, o en el de su representante en caso de ausencia. El pago del tributo retenido deberá efectuarse en el lugar del domicilio del agente de retención. El pago del tributo percibido por el agente de percepción deberá efectuarse en el lugar del domicilio de dicho agente.

Cuando el domicilio no pudiera determinarse, o no se conociese el del representante en caso de ausencia del responsable, la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS fijará el lugar del pago.”

Imputación La imputación constituye la manifestación de voluntad del deudor respecto

de qué obligación pretende cancelar con el pago. Es de particular importancia cuando existe más de una deuda y el pago a efectuar no cancela la totalidad de las mismas. Lo propio ocurre cuando respecto de una misma obligación vencida, se deben juntamente con el capital los intereses.

El principio general está contenido en el art. 26 de la LPT, que a continuación se transcribe y se encuentra reglamentado mediante la RG N° 643:

“Imputación

ARTICULO 26 - Los responsables determinarán, al efectuar los pagos o los ingresos a cuenta, a qué deudas deberán imputarse. Cuando así no lo hicieren y las circunstancias especiales del caso no permitiesen establecer la deuda a que se refieren, la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS determinará a cuál de las obligaciones no prescriptas deberán imputarse los pagos o ingresos.

En los casos de prórroga por obligaciones que abarquen más de un ejercicio, los ingresos, en la parte que correspondan a impuestos, se imputarán a la deuda más antigua.”

El principio general de imputación adoptado por la reglamentación de la norma transcripta, dispuesta por la citada RG Nº 643, es el que sigue:

1. Con imputación a un concepto determinado: conforme a la imputación realizada por el contribuyente y/o responsable.



2. Sin imputación. Pagos globales respecto de los montos totales de deudas correspondientes a distintos conceptos (capital, actualización, intereses, multas, etc.) y períodos, se imputarán:

2.1. De tratarse de deudas por obligaciones impositivas:

2.1.1. En primer término a la deuda más antigua, en el siguiente orden: capital, actualización, intereses y multas.

2.1.2. Con la misma antigüedad: en primer término, al capital, continuando, en el orden que se indica, con las actualizaciones, intereses y multas.

2.2. De tratarse de deudas por obligaciones de los recursos de la seguridad social:

2.2.1. En primer término a la deuda más antigua, en el siguiente orden: capital, actualización, multas e intereses.

2.2.2. Con la misma antigüedad: en primer término al capital.

Cuando el concepto capital comprenda más de una obligación, la imputación se efectuará, hasta la cancelación de cada una de ellas, en el siguiente orden: aportes de la seguridad social, aportes de obras sociales, contribuciones de la seguridad social, contribuciones de las obras sociales.

Canceladas las obligaciones en concepto de capital, se continuará, en el orden que se indica, con actualizaciones, multas e intereses.

Con respecto a los trabajadores autónomos, la imputación de los pagos a cuenta o efectuados fuera de término en lo atinente a las obligaciones de los Recursos de la Seguridad Social se efectuará considerando lo siguiente:

El capital adeudado por cada período, será el monto de aportes que corresponda a la categoría de revista -o su equivalente- para la actividad desarrollada durante el mismo período, vigente a la fecha en que se haga efectivo el pago o liquidación.

Cuando se realicen pagos a cuenta imputables a un período, el capital adeudado resultará de multiplicar la fracción de mes adeudado por el monto de aportes que corresponda a la categoría de revista -o su equivalente- para la actividad desarrollada durante ese período, vigente a la fecha en que se haga efectivo el pago.

La fracción de mes adeudada surgirá de restar a cada período la fracción de mes abonada, la que se determinará dividiendo el monto depositado por el monto de aportes de la respectiva categoría o su equivalente, vigente a la fecha en la que se efectuó cada pago a cuenta.

Para períodos adeudados, posteriores al 1 de abril de 1993, se deberán tener presentes los intereses devengados desde los respectivos vencimientos hasta la fecha de cancelación definitiva de esos aportes.

Por otro lado, la LPT en su art. 27 establece el principio general de cómo se determina el tributo que corresponde ingresar, siendo el total declarado por el período de que se trate, restados los anticipos, pagos a cuenta y retenciones sufridas y saldos a favor de declaraciones anteriores. Para la utilización de otros conceptos (por ejemplo saldos a favor de otros tributos) la Ley exige la conformidad del Fisco.



Se transcribe la norma en su parte pertinente:

“ARTICULO 27 - El importe de impuesto que deben abonar los responsables en las circunstancias previstas por el artículo 20, primera parte, de esta Ley, será el que resulte de deducir del total del gravamen correspondiente al período fiscal que se declare, las cantidades pagadas a cuenta del mismo, las retenciones sufridas por hechos gravados cuya denuncia incluya la declaración jurada y los saldos favorables ya acreditados por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS o que el propio responsable hubiera consignado en declaraciones juradas anteriores, en cuanto éstas no hayan sido impugnadas.

Sin la conformidad de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS no podrán los responsables deducir, del impuesto que les corresponda abonar, otras cantidades que las provenientes de los conceptos indicados..”

Un modo particular de cancelación de pagos, por parte de la AFIP, por cuenta y orden del contribuyente, lo constituye la posibilidad, a pedido del obligado, de que el Fisco cancele los aportes y contribuciones adeudados con los saldos de devolución de IVA por operaciones de exportación, lo que está reglado por el art. 45 de la RG N° 2000 y sus modificaciones.

Facilidades de pago Para facilitar el ingreso de los aportes y contribuciones vencidos e impagos, la

AFIP cuenta con la facultad de otorgar facilidades de pago respecto del capital, sus intereses y las multas aplicadas. También está particularmente autorizada a otorgar facilidades de pago a las empresas concursadas y fallidas.

Esta facultad surge del art. 32 y del agregado a su continuación, de la LPT, remitido a los Recursos de la Seguridad Social. Se transcriben las normas pertinentes:

“Prórroga

ARTICULO 32 - Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS para conceder facilidades para el pago de los tributos, intereses y multas, incluso en casos particulares a favor de aquellos contribuyentes y responsables que acrediten encontrarse en condiciones económico-financieras que les impidan el cumplimiento oportuno de dichas obligaciones.

Cuando la deuda se encontrare suficientemente garantizada a satisfacción de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, se aplicará un interés que no podrá exceder del previsto por el artículo 37 y que resultará del cuadro de tasas que establecerá la ADMINISTRACION FEDERAL en atención a la antigüedad de la deuda. Podrá también la ADMINISTRACION FEDERAL, en tales casos, titulizar los créditos mediante la constitución de fideicomisos financieros, canalizándose el producido de la negociación de los títulos hacia las cuentas recaudadoras.

Cuando la deuda no estuviere garantizada, se aplicará un interés que fijará la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS dentro de los límites establecidos en el párrafo anterior.



La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS podrá, en los casos de contribuyentes y responsables concursados, otorgar facilidades especiales para el ingreso de las deudas privilegiadas relativas a tributos y sus actualizaciones a cargo de aquélla, originadas con anterioridad al auto de iniciación del concurso preventivo o auto declarativo de quiebra, estableciendo al efecto plazos y condiciones para dicho acogimiento.

Asimismo, la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS podrá votar favorablemente en las condiciones que se fijen en las propuestas judiciales de acuerdos preventivos o resolutorios, por créditos quirografarios en tanto se otorgue al crédito fiscal idéntico tratamiento que al resto de las deudas quirografarias.

Artículo sin número incorporado a continuación del art. 32, por la Ley Nº 26044/2005:

Artículo...: La constitución, ampliación, modificación, sustitución, cancelación y extinción de garantías en seguridad de obligaciones fiscales de cualquier naturaleza y de sus intereses, multas y restantes accesorios, como también de los demás actos u operaciones que así lo exijan, podrá efectivizarse por medios electrónicos o magnéticos que aseguren razonablemente la autoría e inalterabilidad de las mismas, en las formas, requisitos y condiciones que a tal efecto establezca la Administración Federal de Ingresos Públicos.

En ejercicio de las citadas facultades, la AFIP ha implementado –entre otros- un plan de facilidades permanente mediante la RG N° 1.966 –Sistema Mis Facilidades-.

La cantidad de cuotas y el interés de financiamiento varían según el origen de la deuda y la condición del contribuyente y oscilan entre un mínimo de 3 y un máximo de 48 cuotas y una tasa de interés mensual de financiamiento que va entre el 1% mínimo y el 2% máximo.

Con respecto a empresas concursadas, el plan especial de facilidades de pago se encuentra instrumentado mediante la RG N° 970 y sus modificatorias, que fija un plan de pagos para la deuda privilegiada de entre 18 y 60 meses y un interés mensual de financiamiento de entre el 0,5% y el 1,5%, según el origen y antigüedad de la deuda.

Presentación espontanea En materia tributaria el Poder Ejecutivo nacional se encuentra facultado a

disponer por un término determinado, con carácter general o para determinadas zonas, la exención total o parcial de multas y accesorios, respecto de aquellos contribuyentes que regularicen espontáneamente –esto es, sin haber sido detectados por el Fisco con anterioridad- sus obligaciones tributarias.

Fue la Ley N° 24.938, de Presupuesto del año 1998 la que dispuso la aplicación de esta facultad a los Recursos de la Seguridad Social. Se transcribe la norma pertinente:

“ARTICULO 72. — Las prescripciones contenidas en el artículo 111 de la Ley 11.683, texto ordenado en 1978 y sus modificaciones serán de aplicación a los recursos de la Seguridad Social, definidos en el artículo 3º del Decreto 507/93, ratificado por el artículo 22 de la Ley 24.447.”



Veamos ahora las normas correspondientes de la LPT:

ARTICULO 113 - El PODER EJECUTIVO NACIONAL queda facultado para disponer por el término que considere conveniente, con carácter general o para determinadas zonas o radios, la reducción parcial de la actualización prevista en los artículos 129 y siguientes, la exención total o parcial de multas, accesorios por mora, intereses punitorios y cualquier otra sanción por infracciones relacionadas con todos o cualquiera de los gravámenes cuya aplicación, percepción y fiscalización están a cargo de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, a los contribuyentes o responsables que regularicen espontáneamente su situación dando cumplimiento a las obligaciones omitidas y denunciando en su caso, la posesión o tenencia de efectos en contravención, siempre que su presentación no se produzca a raíz de una inspección iniciada, observación de parte de la repartición fiscalizadora o denuncia presentada, que se vincule directa o indirectamente con el responsable.

Facúltase igualmente al PODER EJECUTIVO NACIONAL para poder acordar bonificaciones especiales para estimular el ingreso anticipado de impuestos no vencidos y para hacer arreglos con el fin de asegurar la cancelación de las deudas fiscales pendientes, así como también para acordar la cesión total o parcial de los derechos sobre la cartera de créditos fiscales provenientes de diferimientos promocionales de impuestos. Todos estos actos deberán publicarse en el Boletín Oficial.

Anualmente se dará cuenta al Honorable Congreso DE LA NACION del uso de las presentes atribuciones.

Artículo sin número incorporado a continuación del art. 113, por la Ley Nº 25.678/2002:

ARTICULO ...: Con excepción de lo indicado en el primer párrafo del artículo precedente, el Poder Ejecutivo Nacional no podrá establecer regímenes de regularización de deudas tributarias que impliquen la eximición total o parcial del capital, intereses, multas y cualquier otra sanción por infracciones relacionadas con los gravámenes cuya aplicación, percepción y fiscalización se encuentre a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos, entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía.” En resumen, el Poder Ejecutivo Nacional puede disponer, respecto de los Recursos de la Seguridad Social, el denominado régimen de presentación espontánea, condonando total o parcialmente las multas e intereses, para quienes regularicen su situación, por el término y respecto de las zonas que se dispongan.

Deberes de entidades y funcionarios públicos Por último, es menester citar las restantes disposiciones de la LPT remitidas

por el Decreto N° 2102/93, que tienen que ver con deberes que determinados organismos y funcionarios públicos y otras entidades tienen para con la AFIP.

Se transcriben las normas respectivas:

“ARTICULO 105 - La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS propondrá al PODER EJECUTIVO NACIONAL las medidas que deberán adoptar las entidades públicas y privadas para facilitar y garantizar la mejor percepción de los gravámenes regidos por esta Ley, y, en especial, las que



tiendan a evitar que las personas que no tengan domicilio en el país se ausenten del mismo sin haber abonado los impuestos correspondientes.

En caso de franquicias tributarias, los beneficiarios que establezca el decreto reglamentario deberán informar de la manera que disponga la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS sobre la materia y el tributo exento. El incumplimiento de esta obligación significará la caducidad de aquellos beneficios sin perjuicio de las sanciones que pudieran corresponder por aplicación del artículo 39.

Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS para implantar un régimen de identificación de responsables del pago de gravámenes cuya aplicación, percepción y fiscalización se encuentren a su cargo, mediante el otorgamiento de una cédula o credencial que cumpla esa finalidad.

La cédula o credencial será obligatoria para quienes ejerzan actividades sujetas a los gravámenes mencionados en el párrafo anterior en los casos, forma y condiciones que determine la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.

Los Organismos de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial nacionales, provinciales y municipales y sus dependencias, no darán curso a ningún trámite que resulte de interés para los solicitantes, si los obligados no exhiben, de corresponder como consecuencia de lo dispuesto en el párrafo anterior, la correspondiente cédula o credencial. Tales Organismos deberán asimismo prestar obligatoriamente la colaboración que se les requiera a los fines de su aplicación.

ARTICULO 107 - Los organismos y entes estatales y privados, incluidos bancos, bolsas y mercados, tienen la obligación de suministrar a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS a pedido de los jueces administrativos a que se refieren los artículos 9º, punto 1, inciso b) y 10 del Decreto Nº 618/97, todas las informaciones que se les soliciten para facilitar la determinación y percepción de los gravámenes a su cargo.

Las solicitudes de informes sobre personas -físicas o jurídicas- y sobre documentos, actos, bienes o derechos registrados; la anotación y levantamiento de medidas cautelares y las órdenes de transferencia de fondos que tengan como destinatarios a registros públicos, instituciones financieras y terceros detentadores, requeridos o decretados por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS y los jueces competentes, podrán efectivizarse a través de sistemas y medios comunicación informáticos, en la forma y condiciones que determine la reglamentación. Esta disposición prevalecerá sobre las normas legales o reglamentarias específicas de cualquier naturaleza o materia, que impongan formas o solemnidades distintas para la toma de razón de dichas solicitudes, medidas cautelares y órdenes.

La información solicitada no podrá denegarse invocando lo dispuesto en las Leyes, cartas orgánicas o reglamentaciones que hayan determinado la creación o rijan el funcionamiento de los referidos Organismos y entes estatales o privados.

Los funcionarios públicos tienen la obligación de facilitar la colaboración que con el mismo objeto se les solicite, y la de denunciar las infracciones que lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones bajo pena de las sanciones que pudieren corresponder.”



Por lo tanto, se aplica a los Recursos de la Seguridad Social las facultades previstas en el art. 105 de la LPT, que han permitido la identificación de los contribuyentes y responsables, a través de la Clave Única de Identificación Tributaria –CUIT- y su obligación de consignarla en diversos trámites, de manera de facilitar el control.

A su vez, también rigen a los Recursos de la Seguridad Social los deberes de información que tienen para con la Administración Federal de Ingresos Públicos diversos organismos y entidades públicos y privados.



Capítulo XIV: Verificación y fiscalización

Facultades de verificación y fiscalización Si bien rige, como vimos anteriormente, el régimen de autodeclaración de los

RRSS, esto es que los contribuyentes determinan el quantum de su obligación tributaria, este régimen se complementa con amplias facultades de verificación y fiscalización por parte de la administración tributaria, de manera de poder controlar la corrección de dichas liquidaciones o, eventualmente, poder determinar esa obligación.

Con anterioridad a la incorporación de los RRSS a la DGI (hoy AFIP), los organismos encargados de la recaudación de los aportes y contribuciones ya contaban con facultades propias, análogas a las que, en materia impositiva, tenía la administración tributaria.

En efecto, el artículo 10 de la Ley Nº 18.820, otorgaba esas potestades a la entonces Dirección Nacional de Recaudación Previsional.

Ahora bien, el Decreto Nº 507/93, si bien remitió a los RRSS las facultades emergentes de la LPT, las mismas no se oponen a las arriba citadas, razón por la cual se ha entendido que coexisten ambas normativas.

El art. 23 del mencionado Decreto Nº 507/93 remitió a los RRSS las disposiciones contenidas en el Capítulo V de la LPT, más amplias que las arriba transcriptas.

Las referidas facultades de la LPT consisten tanto en las facultades de verificación y compulsa de datos por parte de la AFIP, cuanto las obligaciones de los contribuyentes y responsables de poner a disposición del Fisco de toda la documentación respaldatoria de sus operaciones, lo que permite corroborar la exactitud de las declaraciones juradas determinativas, incluida la obligación de mantener en operatividad los sistemas informáticos a través de los cuales confeccionan sus registros.

En resumen, respecto de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS- coexisten las facultades que originariamente le otorgaba a los organismos encargados de la recaudación la Ley N° 18.820 y las contenidas en el Capítulo V del Título I de la LPT, las que son materia de desarrollo en el Módulo III del presente programa.

Proceso de investigación En una primera etapa se deberá especificar el fin que se desea obtener, es

decir hacia dónde esperamos que se oriente la investigación, para luego definir la modalidad de evasión a perseguir



Posteriormente deberá definirse que datos serán utilizados en el proceso investigativo (bases de datos, tareas de inteligencia, tareas periféricas, etc.). Dicha información podrá ser de origen propio como de fuentes externas.

A través de las facultades previstas de verificación por la LPT (11.683 .t.o. de 1.998 y modif.) podrá requerirse información a terceros.

Con toda la información recabada, se realizan bases de datos o cruces sistémicos, que cumplen con el planteo de la hipótesis planteada al inicio del proceso, determinando un universo a fiscalizar.

Además de los medios descriptos, la Administración cuenta con diversos manuales de estudios sectoriales, elaborados por la División Asuntos de Fiscalización Especializada.

Estos manuales describen distintas actividades económicas y sus mecanismos, y algunas particularidades relativas a los Recursos de la Seguridad Social.

Con el universo determinado se puede adoptar la modalidad denominada inducción, por la cual el Organismo abarca a la mayor cantidad de contribuyentes con inconsistencias, que se realiza en forma centralizada por escrito y vía correo.

Posteriormente a esta tarea de inducción se realiza proceso de barrida de datos con el objeto de constatar si el responsable ha modificado su conducta.

En caso de no hacerlo, se inicia el proceso de fiscalización, generando la Orden de Intervención respectiva.

Por otra parte la Orden de intervención esta orientada a un contribuyente específico y de acuerdo a un plan de tarea seleccionado, abarcando dos modalidades: preventiva y modular

El operativo masivo, técnicamente llamado “Orden de Operativo”, se caracteriza por ser una acción de fiscalización conformada por un grupo numeroso de agentes, cuya acción coordinada persigue generalmente la detección de personal no registrado sobre una zona geográfica o actividad determinada.

La fiscalización preventiva se caracteriza por tener origen general en un operativo previo, del cual se han obtenido inconsistencias en la declaración de las obligaciones previsionales.

La fiscalización modular tiene como rasgo distintivo su origen en cruces sistémicos de rutina con origen en distintas hipótesis, proceso detallado precedentemente.

Intereses La falta de pago en término de los RRSS conlleva la aplicación automática de

intereses. Dado que la mora es automática –se produce al mero vencimiento de los plazos generales, sin necesidad de interpelación previa por el Fisco- la indisponibilidad de los fondos en los términos legales conlleva el derecho del Fisco de resarcirse por la indisponibilidad de esos fondos.



En materia impositiva, ese interés, denominado justamente resarcitorio, se aplica sólo sobre el impuesto, los anticipos y las retenciones, no así a las multas firmes, por aplicación literal del art. 37 de la LPT.

En cambio, en materia de los RRSS la remisión que el art. 23 del Decreto 507/93 realiza de esa norma abarca a la totalidad de dichos recursos, lo que incluye a las multas firmes.

La norma remitida comprende incluso la capitalización de los intereses adeudados, en los casos en que se cancelara el capital encontrándose impagos los accesorios. Se transcribe la parte pertinente de la norma aplicable de la LPT:

“Intereses resarcitorios”

La falta total o parcial de pago de los gravámenes, retenciones, percepciones, anticipos y demás pagos a cuenta, devengará desde los respectivos vencimientos, sin necesidad de interpelación alguna, un interés resarcitorio.

En caso de cancelarse total o parcialmente la deuda principal sin cancelarse al mismo tiempo los intereses que dicha deuda hubiese devengado, éstos, transformados en capital, devengarán desde ese momento los intereses previstos en este artículo…”

Por otro lado, en los casos en que debe entablarse una ejecución fiscal para el cobro de la deuda impaga, la LPT establece desde la interposición de la demanda un incremento en la tasa de interés aplicable, al que denomina punitorio por tratarse de una penalidad ante la conducta remisa del deudor.

Ha sido el Decreto Nº 2102/93 el que remitió este instituto de la LPT a los RRSS.

“Intereses punitorios”

Cuando sea necesario recurrir a la vía judicial para hacer efectivos los créditos y multas ejecutoriadas, los importes respectivos devengarán un interés punitorio computable desde la interposición de la demanda.

La falta de pago a su vencimiento de los aportes y contribuciones y de las multas firmes, con destino a la seguridad social, devengan automáticamente el interés resarcitorio -cuya tasa vigente del 2% mensual es fijada por el Ministerio de Economía y Finanzas públicas de acuerdo con lo establecido por el Art. 37 de la LPT.

Asimismo, los intereses impagos que no se cancelen junto con el capital, devengan nuevos intereses desde el momento en que el capital fuera cancelado.

En caso de iniciarse ejecución fiscal para el cobro de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-, se devenga, desde la demanda, el interés punitorio -cuya tasa vigente del 3% mensual es fijada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en virtud del art. 52 de la LPT.

Infracciones y sanciones Los contribuyentes y responsables están obligados para con el Fisco al

cumplimiento de deberes, tanto formales como materiales.



Las obligaciones formales consisten en el mantenimiento y puesta a disposición de toda la documentación respaldatoria de sus operaciones y asientos contables, que permitan su verificación por parte del Fisco.

También comprende la presentación en tiempo y forma oportunos de formularios, declaraciones juradas, transacciones por internet, etc, que le sean requeridos por normas legales y reglamentarias y que tienden a brindar toda la información que requiere el Fisco, sea propia del contribuyente o de terceros.

Las obligaciones materiales tienen que ver, en cambio, con lo atinente a la declaración, liquidación e ingreso de los tributos a cargo del contribuyente.

El incumplimiento de cualquiera de estos deberes, trae aparejado la aplicación de sanciones administrativas, las que, en virtud del principio de legalidad, se encuentran debidamente tipificadas en Leyes. La LPT determina las mencionadas sanciones en su Capítulo VI.

En este Capítulo se analizarán las infracciones a los RRSS respecto de las cuales se aplican las prescripciones de la LPT.

Falta de presentación de DDJJ determinativas La economía legislativa del Decreto Nº 507/93, sólo estableció una

aplicación muy parcial de este Capítulo, únicamente para determinadas infracciones formales.

En efecto, toda vez que el mencionado Decreto estableció el principio rector de la auto declaración como el método mediante el cual se determinan los RRSS y que la misma conlleva el cumplimiento del deber formal de presentación de la pertinente declaración jurada, con las modalidades, condiciones y plazos fijados por la administración tributaria, era lógico aplicar al incumplimiento de tal deber formal la misma sanción que rige en materia tributaria.

Por lo tanto se dispuso la aplicación de una multa por la falta de presentación de la declaración jurada determinativa de los aportes y contribuciones con destino a los RRSS a su vencimiento y el incumplimiento a presentarla luego de haber sido intimado a ello.

Infracciones

1. Las infracciones a las normas referidas al domicilio fiscal previstas en el artículo 3º de esta Ley, en el decreto reglamentario, o en las normas complementarias que dicte la Administración Federal de Ingresos Públicos con relación al mismo.

2. La resistencia a la fiscalización, por parte del contribuyente o responsable, consistente en el incumplimiento reiterado a los requerimientos de los funcionarios actuantes, sólo en la medida en que los mismos no sean excesivos o desmesurados respecto de la información y la forma exigidas, y siempre que se haya otorgado al contribuyente el plazo previsto por la Ley de Procedimientos Administrativos para su contestación.

3. La omisión de proporcionar datos requeridos por la Administración Federal de Ingresos Públicos para el control de las operaciones internacionales.

4. La falta de conservación de los comprobantes y elementos justificativos de los precios pactados en operaciones internacionales.



Las multas previstas en este artículo, en su caso, son acumulables con las establecidas en el artículo 38 de la presente Ley.

Si existiera resolución condenatoria respecto del incumplimiento a un requerimiento de la Administración Federal de Ingresos Públicos, las sucesivas reiteraciones que se formulen a partir de ese momento y que tuvieren por objeto el mismo deber formal, serán pasibles en su caso de la aplicación de multas independientes, aun cuando las anteriores no hubieran quedado firmes o estuvieran en curso de discusión administrativa o judicial.

Falta de presentación de DDJJ informativas La Ley Nº 26.063, estableció nuevas remisiones de la LPT a los RRSS, ya no

solo respecto de otras infracciones a obligaciones formales sino a algunas materiales, que no tenían sanción específica.

Con relación a las primeras, la Ley contempló el caso de quienes debiendo actuar como agentes de información –propia o de terceros- no cumplen con la presentación en término de la pertinente declaración jurada.

Infracciones de los agentes de retención Con relación al incumplimiento de los deberes materiales, la mencionada Ley

Nº 26.063 remitió las sanciones que la LPT establece para los agentes de retención o percepción de los RRSS, instituido en virtud de las normas oportunamente citadas cuando vimos esta figura.

Estos incumplimientos no tenían sanción alguna dado que la normativa específica de seguridad social no contenía prescripciones presunciones al respecto, razón por la cual la citada Ley efectuó la referida remisión.

Lo que se sanciona es el incumplimiento a actuar como agente de retención –quien no retiene- y la apropiación de lo retenido –quien no deposita lo retenido-.

Lo que es de destacar en este punto es que la remisión no es total, dado que el procedimiento para la aplicación de la sanción no es el previsto en la LPT, sino en la Ley N° 18.820, que veremos en el Capítulo siguiente.

Falta de registración de trabajadores La última remisión a la normativa de la LPT a los RRSS en materia

infraccional, lo constituye una incorporación expresa en la LPT, como artículo sin número a continuación del artículo 40, dispuesta por la Ley Nº 25.795.

Se establece la sanción de multa y, en su caso, conjuntamente la de clausura, ante la falta de registración de trabajadores. Si bien la norma no indica su aplicación a los RRSS, esta materia es de la propia naturaleza de la infracción que se pretende castigar.

Responsabilidad por las infracciones Con relación a la responsabilidad personal por las infracciones cometidas, el

artículo 55 de la LPT, también remitido a los RRSS establece que:

“Responsables infractores



Son personalmente responsables de las sanciones previstas en el artículo 38 y en los artículos 39, 40, 44, 45, 46 y 48, como infractores de los deberes fiscales de carácter material o formal (artículos 6º y 7º) que les incumben en la administración, representación, liquidación, mandato o gestión de entidades, patrimonios y empresas, todos los responsables enumerados en los primeros CINCO (5) incisos del artículo 6º.”

En resumen, el incumplimiento a los deberes formales de presentar las declaraciones juradas –DDJJ- determinativas e informativas en término y el incumplimiento al requerimiento formulado con posterioridad, se encuentran sancionados con las multas previstas en los artículo 38, 39 y agregado sin número a su continuación, de la LPT.

Los agentes de retención y percepción, que no actuaren como tales que omitieran ingresar los montos retenidos o percibidos, son sancionados con las multas previstas en los artículo 45 y 48 de la LPT, aplicándose el procedimiento previsto en la Ley N° 18.820.

La falta de debida registración de los trabajadores es sancionada con la multa y, en su caso, clausura, previstas en el artículo sin número agregado a continuación del artículo 40 de la LPT.

Notificaciones Con relación al modo de practicar las notificaciones por parte de la AFIP a

los contribuyentes y responsables en su domicilio fiscal, la LPT establece las distintas modalidades permitidas, las que fueron remitidas a los RRSS por el artículo 27 del Decreto N° 507/93

“Formas de notificación

Las citaciones, notificaciones, intimaciones de pago, etc., serán practicadas en cualesquiera de las siguientes formas:

a) Por carta certificada con aviso especial de retorno, a cuyo efecto se convendrá con el correo la forma de hacerlo con la mayor urgencia y seguridad; el aviso de retorno servirá de suficiente prueba de la notificación, siempre que la carta haya sido entregada en el domicilio del contribuyente aunque aparezca suscripto por un tercero.

b) Personalmente, por medio de un empleado de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, quien dejará constancia en acta de la diligencia practicada y del lugar, día y hora en que se efectuó, exigiendo la firma del interesado. Si éste no supiere o no pudiera firmar, podrá hacerlo, a su ruego, un testigo.

Si el destinatario no estuviese o se negare a firmar, dejará igualmente constancia de ello en acta. En días siguientes, no feriados, concurrirán al domicilio del interesado DOS (2) funcionarios de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS para notificarlo. Si tampoco fuera hallado, dejarán resolución o carta que deben entregar en sobre cerrado, a cualquier persona que se hallare en el mismo, haciendo que la persona que lo reciba suscriba el acta.



Si no hubiere persona dispuesta a recibir la notificación o si el responsable se negare a firmar, procederán a fijar en la puerta de su domicilio y en sobre cerrado el instrumento de que se hace mención en el párrafo que antecede.

Las actas labradas por los empleados notificadores harán fe mientras no se demuestre su falsedad.

c) Por nota o esquela numerada, con firma facsimilar del funcionario autorizado, remitida con aviso de retorno y en las condiciones que determine la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS para su emisión y demás recaudos.

d) Por tarjeta o volante de liquidación o intimación de pago numerado, remitido con aviso de retorno, en los casos a que se refiere el último párrafo del artículo 11.

e) Por cédula, por medio de los empleados que designe el Administrador Federal, quienes en las diligencias deberán observar las normas que sobre la materia establece el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

f) Por telegrama colacionado u otro medio de comunicación de similares características.

g) Por la comunicación informática del acto administrativo de que se trate en las formas, requisitos y condiciones que establezca la Administración Federal de Ingresos Públicos. Dicha notificación se considerará perfeccionada mediante la puesta a disposición del archivo o registro que lo contiene, en el domicilio fiscal electrónico constituido por los responsables siempre que hayan ejercido la opción de registrar el mismo en los términos del articulo sin número incorporado a continuación del artículo 3º.

Si las citaciones, notificaciones, etc., no pudieron practicarse en la forma antedicha por no conocerse el domicilio del contribuyente, se efectuarán por medio de edictos publicados durante CINCO (5) días en el Boletín Oficial, sin perjuicio de que también se practique la diligencia en el lugar donde se presuma que pueda residir el contribuyente.”

En resumen, para las notificaciones por parte de la AFIP a los contribuyentes y responsables, en su domicilio fiscal, respecto de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-, se aplican las distintas formas establecidas por el artículo 100 de la LPT.

Determinación de deuda Analizados los institutos de la LPT que resultan aplicables a los RRSS en

virtud de distintas normas, corresponde ahora que nos adentremos al análisis de aquellas cuestiones en las que no rigen tales institutos y, en este caso, cuáles son las normas aplicables.

Asimismo intentaremos entender la lógica legislativa que primó para tal decisión.

Al respecto corresponde reiterar lo ya manifestado en el Capítulo anterior respecto de que el Decreto N° 507/93 transfirió a la DGI –hoy la AFIP- la



totalidad de las facultades que poseían los organismos antecesores –unificado en la ANSES, al momento de la transferencia, como vimos en el Capítulo I.

Determinación de deuda Como vimos en el Capítulo anterior, los RRSS se liquidan mediante la auto

declaración de los empleadores.

Ahora bien, cuando el contribuyente no cumple en tiempo y forma oportunos con esa obligación, o cuando la DJ presentada es insuficiente o no se compadece con la realidad, la administración tributaria se encuentra facultada para suplir al responsable y determinar la real cuantía del tributo adeudado.

A esos fines posee las amplias facultades de fiscalización que analizamos en el Capítulo precedente.

Una vez que el Fisco, a partir del ejercicio de dichas facultades, estima la obligación tributaria, corresponde analizar qué normas de procedimiento rigen para la determinación y qué alcances tienen las mismas.

En este punto aclaramos que el desarrollo de los pasos operativos de la determinación de oficio, reglamentados por la RG N° 79 y sus modificatorias y normas complementarias, son tratados en el Módulo III del presente programa, al que cabe remitirnos por razones metodológicas, por lo que no serán explicitados en el presente módulo.

Determinación de oficio La LPT contempla para tal supuesto el régimen de determinación de oficio

previsto en sus arts. 16 y siguientes, los que, como surge de lo analizado en el Capítulo anterior, no fueron remitidos a los RRSS.

Es menester, por lo tanto, establecer la normativa aplicable. En este punto, la ya citada Ley N° 18.820, que contiene facultades específicas en la materia, se limita a indicar la potestad de intimación de la deuda por parte de los funcionarios del organismo de recaudación.

Es decir, la norma se limita a referir a una intimación por parte del inspector y a los efectos que trae aparejada tal intimación en caso de que el contribuyente la consienta, para luego desarrollar, muy escuetamente, el concepto de la determinación de oficio.

Es la Ley N° 26.063 la que desarrolla la temática en cuestión utilizando el término determinación de oficio en forma análoga al utilizado para la temática impositiva por la LPT.

Determinación sobre base cierta o sobre base presunta

Las determinaciones de deuda pueden ser sobre base cierta, cuando el Fisco cuenta con la totalidad de los elementos que le permitan calcular la obligación tributaria omitida, o a través de presunciones.

La elaboración de presunciones constituye un proceso lógico a partir de la comprobación de datos reales que permiten inferir otros datos que se encuentran



ocultos. Por ejemplo, la comprobación real de la elaboración de un producto o de una obra o de la prestación de un servicio, se puede inferir la ocupación de mano de obra.

La Ley N° 18.820 ya contemplaba la posibilidad de utilizar índices a modo de presunciones para estimar los aportes y contribuciones omitidos.

Ha sido la referida Ley N° 26.063 la que ha desarrollado, detalladamente, el instituto de las presunciones en materia de los RRSS.

Cuando la Administración Federal de Ingresos Públicos carezca de los elementos necesarios para establecer la existencia y cuantificación de los aportes y contribuciones de la Seguridad Social, por falta de suministro de los mismos o por resultar insuficientes o inválidos los aportados, podrá efectuar la estimación de oficio, la cual se fundará en los hechos y circunstancias ciertos y/o en indicios comprobados y coincidentes que, por su vinculación o conexión con lo que las Leyes respectivas prevén como generadores de la obligación de ingresar aportes y contribuciones, permitan inducir, en el caso particular, la existencia y medida de dicha obligación.

Todas las presunciones establecidas por esta Ley operarán solamente en caso de inexistencia de prueba directa y dejarán siempre a salvo la prueba en contrario.

ARTICULO 4º - En materia de Seguridad Social, se presumirá, salvo prueba en contrario, que la prestación personal que se efectúa a través de un trabajo se realiza en virtud de un contrato laboral pactado, sea expresa o tácitamente, por las partes.

ARTICULO 5º - A los efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, podrá tomarse como presunción general que:

a) La fecha de ingreso del trabajador es anterior a la alegada por el empleador, cuando este último no haya cumplido con la debida registración del alta de la relación laboral en los términos que fijan las normas legales y reglamentarias. En tal caso, la presunción deberá fundarse en pruebas o indicios, precisos y concordantes que permitan inferir la fecha de inicio de la relación laboral;

c) La cantidad de trabajadores declarados o el monto de la remuneración imponible consignados por el empleador son insuficientes, cuando dichas declaraciones no se compadezcan con la realidad de la actividad desarrollada y no se justifique fehacientemente dicha circunstancia.

A tales fines, la Administración Federal de Ingresos Públicos podrá efectuar la determinación en función de índices que pueda obtener, tales como el consumo de gas, de energía eléctrica u otros servicios públicos, la adquisición de materias primas o envases, el monto de los servicios de transporte utilizados, el valor del total del activo propio o ajeno o de alguna parte del mismo, el tipo de obra ejecutada, la superficie explotada y nivel de tecnificación y, en general, el tiempo de ejecución y las características de la explotación o actividad.

Los indicios enumerados en el párrafo precedente de este inciso son meramente enunciativos y su empleo deberá realizarse en forma razonable y uniforme, y aplicarse proyectando datos del mismo empleador de ejercicios anteriores o de terceros, cuando se acredite fundadamente que desarrollan una actividad similar;



d) En el caso de trabajadores comprendidos en la Ley de Contrato de Trabajo Nº 20.744, Convenios Colectivos de Trabajo, paritarias, laudos, estatutos o agrupados bajo otra normativa dictada por la entidad que regule la relación laboral, la remuneración es la establecida por el Convenio o la normativa que corresponda, proporcionalmente a la cantidad de horas o días trabajados, de acuerdo con la actividad o especialidad desempeñada.

ARTICULO 6º - A los fines de lo dispuesto en este Título, la determinación de los aportes y contribuciones de la Seguridad Social efectuada por la Administración Federal de Ingresos Públicos sobre la base de las estimaciones e índices señalados u otros que sean técnicamente aceptables, es legalmente procedente, sin perjuicio del derecho del empleador o responsable a probar lo contrario en el proceso de impugnación previsto en el artículo 11 y concordantes de la Ley Nº 18.820 y el artículo 11 de la Ley Nº 21.864, modificada por la Ley Nº 23.659 y, en su caso, el artículo 39 bis del Decreto -Ley 1285/58, modificado por la Ley Nº 24.463.

En estos casos no se podrán trabar embargos preventivos ni inhibiciones generales de bienes mientras no haya decisión firme en sede administrativa.

Ninguna de las presunciones establecidas en la presente Ley podrán ser tenidas en cuenta por los jueces en lo penal a los fines de determinar la existencia de un delito.”

Determinación global de la deuda Dado que, como vimos al principio del módulo, los aportes y contribuciones

deben ser liquidados de manera nominativa, esto es identificando a cada uno de los trabajadores cotizantes, de manera de poder transferir los fondos ingresados a cada una de las entidades administradoras de los distintos subsistemas de la seguridad social, de acuerdo con las opciones realizadas por los mismos trabajadores, se presenta un serio problema cuando el Fisco determina sobre la base de presunciones sin haber podido individualizar a los trabajadores involucrados.

Esta cuestión es tratada por la Ley N° 26.063, que admite excepcionalmente la determinación global de la deuda, sólo en lo atinente a contribuciones patronales. Veamos el texto pertinente:

“ARTICULO 7º - Cuando por las circunstancias del caso sea imposible la identificación de los trabajadores ocupados, excepcionalmente la Administración Federal de Ingresos Públicos podrá implementar la determinación en forma global del total de contribuciones omitidas.

Los ingresos -totales o parciales- que se produzcan respecto de la deuda así determinada, sólo podrán ser imputados por el empleador a cuenta de contribuciones patronales, al momento de presentar las declaraciones juradas determinativas - originales o rectificativas- en las que se individualice a los trabajadores involucrados en la determinación.”

En resumen: cuando el empleador no presenta la declaración jurada determinativa de aportes y contribuciones o cuando la presentada resulta insuficiente, el Fisco se encuentra facultado para determinar de oficio las sumas omitidas.



Esa determinación puede ser sobre base cierta –elementos debidamente acreditados mediante el proceso de determinación- o, en su ausencia, mediante la aplicación de presunciones creadas por la Ley, que se trata de hechos ciertos comprobados, que permiten inferir los hechos ocultados por el contribuyente.

Si bien la determinación de deuda debe ser nominativa –esto es identificar debidamente a los trabajadores involucrados- excepcionalmente puede hacerse en forma global –respecto de las contribuciones patronales- si se desconocen dichas identidades.



Capítulo XV: Normativa específica aplicable a la materia infraccional y penal tributaria

Infracciones materiales y sanciones Hasta aquí vimos algunas de las sanciones a infracciones formales, previstas

en la LPT, que fueran remitidas a los RRSS.

También analizamos las sanciones a las infracciones materiales cometidas por los agentes de retención y percepción.

Ahora bien, existen otras infracciones, formales y materiales, que encuentran sanción en normas específicas de la seguridad social y dado que las sanciones previstas en la LPT a tales conductas reprochadas no fueron remitidas a los RRSS, corresponde aplicar dicha normativa específica.

La normativa en cuestión se encuentra prevista en las Leyes N° 17.250 y Nº 22.161.

Respecto de la primera de ellas, divide las infracciones según los sujetos que las cometieran, importando para el análisis de este módulo, las correspondientes a personas de existencia ideal; empleadores; y trabajadores autónomos.

En este punto aclaramos que la implementación del Régimen Infraccional es tratada más adelante.

Personas de existencia ideal Los primeros sujetos cuyas conductas reprochables encuentran sanción en la

Ley N° 17.250 son las sociedades, cuando distribuyen utilidades teniendo deuda para con los RRSS. Veamos las normas en cuestión:

"Artículo 9º.- Las personas de existencia ideal que no tengan regularizado su saldo deudor con las cajas nacionales de previsión, no podrán disponer, autorizar ni efectuar pagos o retiros para los socios o miembros del Directorio, a cuenta de ganancias, ni distribuir dividendos o cualquier otro tipo de utilidades, aunque correspondiere a períodos anteriores a la fecha de la presente Ley, incluyendo las reservas de cualquier naturaleza que se liberaren. Quedan exceptuadas de lo dispuesto por este artículo las cooperativas de producción.

Artículo 11.- Las infracciones a las disposiciones de los dos artículos precedentes serán sancionadas con un multa no inferior a m$n 10.000.- y hasta el importe de la deuda exigible existente con las cajas nacionales de previsión, cuya aplicación estará a cargo de éstas."



Empleadores La Ley N° 17.250 sanciona infracciones cometidas por los empleadores, tanto

formales cuanto materiales, aún cuando no efectúa este distingo en su articulado.

Transcribimos la norma en cuestión:

"Artículo 15.- El incumplimiento de las obligaciones dispuestas por las Leyes de previsión, dará lugar a la aplicación de las siguientes sanciones, sin perjuicio de los intereses y penalidades correspondientes:

1º. Por parte del empleador:

a) Falta de inscripción: multa hasta el triple del monto de los aportes y contribuciones correspondientes a las remuneraciones del personal, devengados en el mes anterior a la fecha de la comprobación de la infracción;

b) Falta de denuncia de trabajadores y/o incumplimiento de la retención de aportes sobre el total que corresponda: multa hasta el cuádruple del monto de los aportes y contribuciones que debían efectuarse respecto de esos trabajadores;

c) Mora en el depósito de aportes y contribuciones: multa de hasta el 30% del total adeudado por el concepto indicado;

d) Negativa infundada a suministrar los informes que le requiera la autoridad de aplicación: multa de hasta el 10% de las remuneraciones totales abonadas por el empleador en el mes anterior al pedido de la información;

e) Falsa declaración o adulteración de los datos referentes a los beneficiarios: multa de hasta el 40% de las remuneraciones totales abonadas por el empleador durante el mes anterior a la comisión de la infracción, sin perjuicio de la acción penal que correspondiere;

f) Mora en la presentación de planillas o declaraciones juradas relativas al personal ocupado, dentro de los plazos fijados por las disposiciones vigentes: multa de hasta el 5% de las remuneraciones totales abonadas al personal sobre el cual debió informarse y que fuera omitido...”

Uno de los aspectos destacables de esta normativa y que constituye una sustancial diferencia con la temática infraccional impositiva, es que se sanciona la mora en el ingreso de los aportes y contribuciones.

En materia impositiva sólo se sanciona la omisión de declarar y no la falta de ingreso en término del impuesto declarado.

Trabajadores autónomos

Los trabajadores autónomos sólo son sancionados por falta de inscripción y por mora en el ingreso de los aportes y contribuciones. Veamos la parte pertinente de la norma:

"Artículo 15.- El incumplimiento de las obligaciones dispuestas por las Leyes de previsión, dará lugar a la aplicación de las siguientes sanciones, sin perjuicio de los intereses y penalidades correspondientes:

... 3º. Por parte de los afiliados que trabajen por cuenta propia:

a) Falta de afiliación: multa de hasta el 50% de los aportes adeudados;



b) Mora en el pago de los aportes: multa de hasta el 30% de los aportes adeudados.".

Las infracciones al Régimen de Asignaciones familiares encuentran sanción en la Ley N° 22.161. Son sujetos de las infracciones tanto los empleadores como los empleados.

Toda vez que la autoridad de aplicación del citado Régimen es la ANSES, como vimos antes, sólo corresponde citar aquella infracción que, por comprometer la fiscalización de las contribuciones que financian al citado régimen, su aplicación compete a la AFIP.

Se transcriben las normas en cuestión:

"Artículo 2º.- El empleador deberá:

d) Archivar y mantener a disposición de las cajas las declaraciones juradas y documentación a que se refiere el inciso anterior, para las verificaciones y comprobaciones a que hubiere lugar.

"Artículo 5º.- Las infracciones se tendrán por cometidas con la sola comprobación de no haberse dado cumplimiento a las obligaciones correspondientes en la forma y plazos establecidos para cada una de ellas, sin necesidad de aviso o interpelación previa, y serán sancionadas:

I - Para el empleador:

b) Con multa de UNA (1) a CINCUENTA (50) veces el importe de la asignación por hijo, en los casos de los incisos b) y d) del art. 3º;”

Implementación del régimen de infracciones A los efectos de la aplicación del régimen de infracciones se encuentra

vigente la Resolución General (AFIP) Nº 1566, texto sustituido en 2010, y un instructivo general dictado por dicho Organismo.

Mediante la citada Resolución General se reglamentan los tipos infraccionales previstos por las Leyes Nº 17.250, Nº 22.161 y art. 40 de la LPF. Por su parte, a través del citado instructivo, se reglamentan los tipos infraccionales correspondientes a la aplicación de los arts. 38, 39 y continuación, 45 y 48 de la LPF.

Cabe recordar aquí que a los fines de la aplicación de sanciones en materia de seguridad social, la AFIP posee facultades concurrentes con el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social en materia de infracciones formales, mientras que el Organismo Fiscal es el único que puede aplicar las infracciones materiales.

En cuanto a los procedimientos recursivos, para las infracciones constatadas por la AFIP, resulta de aplicación el previsto por la Resolución General (AFIP) Nº 79 y modif. para las infracciones de las Leyes Nº 17.250, Nº 22.161 y arts. 39 continuación, 45 y 48 de la LPF. Las infracciones de los arts. 38 y 39 LPF pueden ser recurridas de acuerdo al art. 70 de la LPF. Finalmente, para las infracciones del artículo 40 LPF, la vía recursiva es la del artículo 41 de la citada Ley.

A su turno, para las infracciones formales aplicadas por el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, el régimen recursivo aplicable se encuentra previsto en la Resolución (MTESS) Nº 655/05 y modif. En síntesis:



Norma Origen

Procedimiento Recursivo

Reglamentación

Prohibición Ley Empleadores 17250 Autónomos

Ley 22161 – Empleadores Asignaciones Familiares

RG (AFIP) Nº 1566 texto sustituido RG (AFIP) Nº 1779 y modif.

Agentes de Información de terceros (art. 39 cont.) Agentes de Retención (arts. 45 y 48) Agentes de Percepción (arts. 45 y 48)

Ley 18820 art. 11

Empleadores (arts. 38 y 39)

Ley 11683 art. 70

IG (AFIP)

Ley 11683

Empleadores (art. 40 cont.)

Ley 11683 art. 41

Ley 25877 – Competencia MTESS (arts. 36 y 37) (Ley 17250 y Ley 11683 art. 40 in fine: infracciones formales)

Decreto Nº 801/05 Res. (MTESS) Nº 655/05 y modif.

RG (AFIP) Nº 1566 texto sustituido RG (AFIP) Nº 1779 y modif.

El régimen penal aplicable a evasión y a la apropiación indebida de los recursos de la seguridad social

Determinados incumplimientos a los deberes que tienen los contribuyentes y responsables respecto de los RRSS, traen aparejados, además de las sanciones administrativas que ya analizamos, la posibilidad de persecución penal.

Es la intangibilidad de los fondos de la seguridad social el bien jurídico tutelado por la Ley.



En la especie rige la misma norma que trata los delitos impositivos, cual es la Ley N° 24.769. En la lógica de esta Ley existen delitos específicamente impositivos y de la seguridad social, respectivamente y delitos comunes.

Asimismo establece el procedimiento previo necesario para formular la denuncia penal. Analizaremos cada caso.

Evasión previsional La evasión consiste en la maniobra integrada mediante un ardid, engaño,

declaración engañosa o maliciosa, por acción u omisión, mediante la cual se omite ingresar el tributo adeudado.

El delito se integra con una condición subjetiva -la maniobra de ocultamiento, con intención de evadir- y una condición objetiva -que el tributo evadido supere un determinado monto que fija la Ley-.

A su vez el delito de evasión admite la forma agravada –que conlleva una mayor sanción- en función del monto evadido o determinadas circunstancias que la Ley establece como especialmente reprochables.

Transcribimos las normas pertinentes:

“TITULO II -

Evasión simple.

ARTICULO 7° - Será reprimido con prisión de dos a seis años el obligado, que mediante declaraciones engañosas, ocultaciones maliciosas o cualquier otro ardid o engaño, sea por acción o por omisión, evadiere parcial o totalmente al Fisco Nacional el pago de aportes o contribuciones, o ambos conjuntamente, correspondientes al sistema de la seguridad social, siempre que el monto evadido excediere la suma de veinte mil pesos ($ 20.000) por cada período.

Evasión agravada.

ARTICULO 8° - La prisión a aplicar se elevará de tres años y seis meses a nueve años, cuando en el caso del artículo 7° se verificare cualquiera de los siguientes supuestos:

a) Si el monto evadido superare la suma de cien mil pesos ($100.000), por cada período.

b) Si hubieren intervenido persona o personas interpuestas para ocultar la identidad del verdadero sujeto obligado y el monto evadido superare la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000.-).”

Apropiación indebida de aportes y contribuciones retenidos

Los empleadores actúan ante el Fisco en un doble carácter. Son deudores por deuda propia respecto de las contribuciones patronales y responsables por deuda ajena como agentes de retención de los aportes personales de los trabajadores.



La apropiación indebida de aportes consiste en retenerlos del salario bruto del trabajador y no ingresarlos.

Por otro lado, como vimos, hay sujetos que son investidos por la AFIP como agentes de retención o percepción tanto de aportes como de contribuciones.

También aquí la apropiación indebida consiste en retener o percibir de terceros y no ingresarlos a favor de la AFIP.

En este delito, la Ley impone dos condiciones objetivas: 1) que el monto apropiado indebidamente supere una suma determinada y 2) que el depósito no se efectúe dentro de un plazo determinado.

También la norma le exige a la AFIP habilitar la posibilidad de que el responsable pueda cancelar solamente los aportes retenidos, de manera de evitar la sanción penal.

Transcribimos la norma pertinente:

“Apropiación indebida de recursos de la seguridad social.

Artículo 9º: Será reprimido con prisión de dos (2) a seis (6) años el empleador que no depositare total o parcialmente, dentro de los diez (10) días hábiles administrativos de vencido el plazo de ingreso, el importe de los aportes retenidos a sus dependientes, siempre que el monto no ingresado superase la suma de pesos diez mil ($10.000) por cada mes.

Idéntica sanción tendrá el agente de retención o percepción de los recursos de la Seguridad Social que no depositare total o parcialmente, dentro de los diez (10) días hábiles administrativos de vencido el plazo de ingreso, el importe retenido o percibido, siempre que el monto no ingresado superase la suma de pesos diez mil ($10.000) por cada mes.

La Administración Federal de Ingresos Públicos habilitará, a través de los medios técnicos e informáticos correspondientes y/o en los aplicativos pertinentes, la posibilidad del pago por separado y en forma independiente al de las demás contribuciones patronales, de los aportes retenidos por el empleador a sus dependientes y de las retenciones o percepciones de los agentes obligados respecto de los recursos de la Seguridad Social.”

Delitos fiscales comunes y disposiciones generales

Además de los delitos específicos atinentes a los RRSS, existen otros delitos que son comunes con la materia impositiva, dado que preservan las potestades de la administración tributaria de fiscalizar y recaudar los tributos.

Se transcriben las normas pertinentes:

“TITULO III - Delitos fiscales comunes

Insolvencia fiscal fraudulenta.

ARTICULO 10 - Será reprimido con prisión de dos a seis años el que habiendo tomado conocimiento de la iniciación de un procedimiento administrativo o judicial tendiente a la determinación o cobro de obligaciones



tributarias o de aportes y contribuciones de la seguridad social nacionales, o derivadas de la aplicación de sanciones pecuniarias, provocare o agravare la insolvencia propia o ajena, frustrando en todo o en parte el cumplimiento de tales obligaciones.

Simulación dolosa de pago.

ARTICULO 11 - Será reprimido con prisión de dos a seis años el que mediante registraciones o comprobantes falsos o cualquier otro ardid o engaño, simulare el pago total o parcial de obligaciones tributarias o de recursos de la Seguridad Social Nacional o derivadas de la aplicación de sanciones pecuniarias, sean obligaciones propias o de terceros.

Alteración dolosa de registros.

ARTICULO 12 - Será reprimido con prisión de dos a seis años, el que de cualquier modo sustrajere, suprimiere, ocultare, adulterare, modificare o inutilizare los registros o soportes documentales o informáticos del Fisco Nacional, relativos a las obligaciones tributarias o de recursos de la seguridad social, con el propósito de disimular la real situación fiscal de un obligado.”

Así como hay delitos comunes a la materia impositiva y de los RRSS, también la Ley dispone cuestiones generales aplicables a ambas materias.


“TITULO IV - Disposiciones Generales

ARTICULO 13 - Las escalas penales se incrementarán en un tercio del mínimo y del máximo, para el funcionario o empleado público que, en ejercicio o en ocasión de sus funciones, tomase parte de los delitos previstos en la presente Ley.

En tales casos, se impondrá además la inhabilitación perpetua para desempeñarse en la función pública.

ARTICULO 14 - Cuando alguno de los hechos previstos en esta Ley hubiere sido ejecutado en nombre, con la ayuda o en beneficio de una persona de existencia ideal, una mera asociación de hecho o un ente que a pesar de no tener calidad de sujeto de derecho las normas le atribuyan condición de obligado, la pena de prisión se aplicará a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios, representantes o autorizados que hubiesen intervenido en el hecho punible inclusive cuando el acto que hubiera servido de fundamento a la representación sea ineficaz.

ARTICULO 15 - El que a sabiendas:

a) Dictaminare, informare, diere fe, autorizare o certificare actos jurídicos, balances, estados contables o documentación para facilitar la comisión de los delitos previstos en esta Ley, será pasible, además de las penas correspondientes por su participación criminal en el hecho, de la pena de inhabilitación especial por el doble del tiempo de la condena.

b) Concurriere con dos o más personas para la comisión de alguno de los delitos tipificados en esta Ley, será reprimido con un mínimo de CUATRO (4) años de prisión.

c) Formare parte de una organización o asociación compuesta por tres o más personas que habitualmente esté destinada a cometer cualquiera de los delitos



tipificados en la presente Ley, será reprimido con prisión de TRES (3) años y SEIS (6) meses a DIEZ (10) años. Si resultare ser jefe u organizador, la pena mínima se elevará a CINCO (5) años de prisión.

ARTICULO 16 - En los casos previstos en los artículos 1º y 7º de esta Ley, la acción penal se extinguirá si el obligado, acepta la liquidación o en su caso la determinación realizada por el organismo recaudador, regulariza y paga el monto de la misma en forma incondicional y total, antes de formularse el requerimiento fiscal de elevación a juicio. Este beneficio se otorgará por única vez por cada persona física o de existencia ideal obligada.

La resolución que declare extinguida la acción penal, será comunicada a la Procuración del Tesoro de la Nación y al Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria.

ARTICULO 17 - Las penas establecidas por esta Ley serán impuestas sin perjuicio de las sanciones administrativas fiscales.”

Denuncia penal. Normas de procedimiento

Por último, corresponde citar el procedimiento para efectuar la denuncia penal por los delitos a la seguridad social.

En el caso de la evasión la Ley exige la previa determinación de la deuda y, en su caso, el dictado de la resolución que rechaza la impugnación.

Transcribimos las normas pertinentes:

“TITULO V - De los procedimientos administrativo y penal

ARTICULO 18 - El organismo recaudador, formulará denuncia una vez dictada la determinación de oficio de la deuda tributaria, o resuelta en sede administrativa la impugnación de las actas de determinación de la deuda de los recursos de la seguridad social, aun cuando se encontraren recurridos los actos respectivos.

En aquellos casos en que no corresponda la determinación administrativa de la deuda, se formulará de inmediato la pertinente denuncia, una vez formada la convicción administrativa de la presunta comisión del hecho ilícito.

Cuando la denuncia penal fuere formulada por un tercero, el juez remitirá los antecedentes al organismo recaudador que corresponda a fin de que inmediatamente dé comienzo al procedimiento de verificación y determinación de la deuda. El organismo recaudador deberá emitir el acto administrativo a que se refiere el primer párrafo, en un plazo de noventa días hábiles administrativos, prorrogables a requerimiento fundado de dicho organismo.

ARTICULO 19 - Aun cuando los montos alcanzados por la determinación de la deuda tributaria o previsional fuesen superiores a los previstos en los artículos 1º, 6º, 7º y 9º, el organismo recaudador que corresponda, no formulará denuncia penal, si de las circunstancias del hecho surgiere manifiestamente que no se ha ejecutado la conducta punible.



En tal caso, la decisión de no formular la denuncia penal deberá ser adoptada, mediante resolución fundada y previo dictamen del correspondiente servicio jurídico, por los funcionarios a quienes se les hubiese asignado expresamente esa competencia. Este decisorio deberá ser comunicado inmediatamente a la Procuración del Tesoro de la Nación, que deberá expedirse al respecto.

ARTICULO 20 - La formulación de la denuncia penal no impedirá la sustanciación de los procedimientos administrativos y judiciales tendientes a la determinación y ejecución de la deuda tributaria o previsional, pero la autoridad administrativa se abstendrá de aplicar sanciones hasta que sea dictada la sentencia definitiva en sede penal.

En este caso no será de aplicación lo previsto en el artículo 76 de la Ley N° 11.683 (texto ordenado en 1978 y sus modificaciones).

Una vez firme la sentencia penal, la autoridad administrativa aplicará las sanciones que correspondan sin alterar las declaraciones de hechos contenidas en la sentencia judicial.

ARTICULO 21 - Cuando hubiere motivos para presumir que en algún lugar existen elementos de juicio probablemente relacionados con la presunta comisión de alguno de los delitos previstos en la presente Ley, el organismo recaudador, podrá solicitar al juez penal competente las medidas de urgencia y toda autorización que fuera necesaria a los efectos de la obtención y resguardo de aquéllos.

Dichas diligencias serán encomendadas al organismo recaudador, que actuará en tales casos en calidad de auxiliar de la justicia, conjuntamente con el organismo de seguridad competente.

ARTICULO 22 - Para la aplicación de la presente Ley en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires será competente la Justicia Nacional en lo Penal Tributario a partir de su efectiva puesta en marcha, manteniéndose la competencia del Fuero en lo Penal Económico en las causas que se encuentren en trámite al referido momento. En lo que respecta a las restantes jurisdicciones del país será competente la Justicia Federal.

ARTICULO 23 - El organismo recaudador podrá asumir, en el proceso penal, la función de querellante particular a través de funcionarios designados para que asuman su representación.”

En resumen, los delitos específicos en materia de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-, son la evasión, simple o agravada, y la apropiación indebida de aportes y contribuciones. Rigen a los RRSS los delitos comunes con la materia impositiva: insolvencia fiscal fraudulenta, simulación dolosa de pagos y alteración dolosa de registros. Rigen asimismo las disposiciones generales, entre ellas la figura agravante de la asociación ilícita tributaria. Es condición de procedibilidad de la denuncia penal de evasión, la determinación de la deuda y, en su caso, el dictado de la resolución que no hace lugar a la impugnación que formule el contribuyente.



Capítulo XVI: Procedimiento contencioso administrativo y judicial

Vías recursivas La Ley de Procedimiento Tributario regla el procedimiento contencioso

administrativo y judicial en materia impositiva.

Se entiende como procedimiento contencioso administrativo a la discusión que el contribuyente realiza en contra de la determinación de oficio. Dicha instancia se lleva a cabo ante el Tribunal Fiscal de la Nación, que es un órgano del Poder Ejecutivo, dependiente del Ministerio de Economía, pero separado de la AFIP y cuyos integrantes gozan de estabilidad en el cargo.

Contra las resoluciones que dicta el Tribunal Fiscal se puede interponer un recurso de apelación limitada ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

Este procedimiento no ha sido remitido a los RRSS, razón por la cual debemos analizar la normativa específica.

Sobre el particular rige la mencionada Ley N° 18.820, que regla el procedimiento de impugnación de la determinación de deuda ante la misma AFIP, la que debe interponerse, como vimos, dentro de los 15 días de notificada el acta.

Impugnación Como contrapartida de estas facultades fiscalizadoras que tiene asignadas la

AFIP, el contribuyente puede ejercer su defensa y ofrecer distintos medios de prueba para demostrar su real situación frente al reclamo formulado por la AFIP.

A tal efecto cuenta con un procedimiento especial previsto en la Ley 18.820 que le permite, dentro de los quince (15) días hábiles de notificado de la intimación de determinación de deuda o constatación de infracción, cuestionar la misma.

Dicho procedimiento es amplio y de conocimiento, de suerte tal que el recurrente puede ofrecer toda la prueba de que intente valerse a los efectos de demostrar su derecho.

Asimismo este procedimiento resulta aplicable a efectos de recurrir las intimaciones de deuda practicadas por las Obras Sociales, en ejercicio de la facultad de fiscalización delegada por la Administración, de acuerdo a las previsiones de la Resolución General (AFIP) Nº 247.

En caso de obtener una resolución total o parcialmente desfavorable, el contribuyente puede, a su opción, formular una petición de revisión ante el



propio Organismo, o interponer recurso de apelación ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, para lo cual cuenta con un plazo de treinta (30) o cuarenta y cinco (45) días hábiles judiciales según se domicilie en Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en el resto del país.

Debe aclararse que la opción por oponer la petición de revisión cuando se trata de una primera resolución dictada por la AFIP, no excluye la de la apelación, de suerte tal que en caso de rechazo de esta última igualmente tendrá a su disposición el recurso de apelación ante la instancia judicial.

Sin perjuicio de lo que antecede debe señalarse que si se trata de recurrir una resolución dictada por Obra Social, en el marco de este procedimiento, a efectos de acceder a la instancia judicial el contribuyente debe necesariamente solicitar su revisión a la AFIP, cuyo acto administrativo, en caso de resultar total o parcialmente desfavorable al contribuyente, es apelable ante el referido Tribunal.

Se destaca como requisito a cumplir para la procedencia del recurso de apelación judicial la obligación de efectuar el depósito previo de la deuda y multa reclamadas por el Organismo. No obstante ello este recaudo puede resultar eximido por parte del Tribunal -de conformidad con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Microómnibus Barranca de Belgrano”- en los casos en que se verifiquen cualquiera de estas tres situaciones: a) monto excepcional y falta comprobada e inculpable de medios para afrontar el depósito; b) desproporcionada magnitud del monto del depósito a realizar con relación a la concreta capacidad económica del recurrente; y c) revelación de propósito persecutorio o desviación de poder.

Firme y/o consentida que resulte la determinación de deuda y/o la aplicación de la sanción, la AFIP cuenta con otro procedimiento especial previsto por el artículo 92 de la Ley 11.683 para llevar a cabo el cobro de su crédito.


“ARTICULO 11 – Efectuada intimación por funcionario o inspector de la Dirección Nacional de Previsión Social, el deudor tendrá derecho a manifestar su disconformidad o impugnación, total o parcial, respecto de la deuda establecida, mediante escrito fundado que se presentará en el lugar que indique el acta de inspección, dentro del perentorio plazo de quince (15) días hábiles siguientes a la intimación. Deberá también acompañarse la prueba documental que estuviere en poder del intimado y ofrecerse toda otra prueba de que intente valerse”.

“ARTÌCULO 12 – Si en el plazo previsto en el artículo anterior se omitiera manifestar disconformidad, la Dirección Nacional de Previsión Social sustanciará la prueba ofrecida desechando la manifiestamente improcedente. Asimismo podrá disponer las medidas para mejor proveer que estime necesarias”.

“ARTICULO 13 - Si se formulara impugnación o disconformidad, la Dirección Nacional de Previsión Social sustanciará la prueba ofrecida desechando la manifiestamente improcedente. Asimismo podrá disponer las medidas para mejor proveer que estime necesarias.

ARTICULO 14 - En todos los casos la Dirección Nacional de Previsión Social emitirá opinión sobre la controversia y elevará las actuaciones a la Comisión



Nacional de Previsión Social, la que decidirá como única instancia administrativa las impugnaciones o disconformidades formuladas.”

Debe aclararse que la mencionada Comisión Nacional de Previsión Social fue oportunamente dejada sin efecto por lo que hoy, la totalidad del procedimiento de impugnación en sede administrativa, que admite una doble instancia, tramita ante la AFIP.

Apelación judicial Tal como anticipamos, las resoluciones que dicta la AFIP rechazando las

impugnaciones, en cualquiera de sus dos instancias, son apelables ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto por la citada Ley N° 18.820, cuya parte pertinente se transcribe:

“ARTICULO 15 - Contra la resolución de la Comisión Nacional de Previsión Social, procederá el recurso de apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, dentro del término de 30 días hábiles de efectuada la notificación si el recurrente se domiciliare en la Capital Federal, o de 60 días hábiles si se domiciliare en el interior del país.

Dentro de los mismos plazos deberá depositarse el importe de la deuda resultante de la resolución administrativa; su omisión producirá la deserción del recurso.

El recurso previsto en el párrafo primero se sustanciará de acuerdo con el art. 14 de la Ley 14.236”

Es importante destacar que, cuando la Ley alude a la Comisión Nacional de Previsión Social, debemos entender a la AFIP, que resulta actualmente la única instancia administrativa.

Corresponde indicar que respecto del requisito de depósito previo de la deuda determinada, como requisito de admisibilidad del recurso, la CFSS ha admitido -cuando el contribuyente acredite la imposibilidad de pago o la desproporción de la deuda con su patrimonio- que se suplante el depósito con un seguro de caución.

No obstante, debe entenderse que el control de ese requisito de admisibilidad compete a la justicia y no a la AFIP.

Con respecto a la forma de presentación del recurso de apelación, el artículo 9º de la Ley Nº 23.473 y sus modificaciones establece:

“Artículo 9º: Los recursos contenciosos-administrativos enumerados en los incisos b), c) y d), del artículo 39 bis del Decreto-Ley Nº 1285/58 deberán presentarse con firma de letrado y con expresión de agravios ante el mismo organismo administrativo que dictó la medida y dentro de los treinta (30) días de notificada si el recurrente se domicilia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o de los cuarenta y cinco (45) días si se domicilia en el interior del país.”

Con el objeto de graficar las distintas etapas del procedimiento de impugnación, se transcriben a continuación sendos cursogramas



correspondientes a sus etapas administrativa y judicial respectivamente, junto con el detalle de su desarrollo2 .

2 Cf. Pérez, Daniel G. “Ilícitos y Sanciones en Materia de Seguridad Social” Ed. La Ley.

ACTO COMPROBATORIO O INSPECTIVO A CARGO DE LAS ÁREAS DE RECAUDACIÓN O

FISCALIZACIÓN (1)

INVITACIÓN AREGULARIZAR (2)

INTIMACIÓN DE DEUDA Y/O MULTA (3)

CUMPLE REQUISITOS FORMALES (5) NO CUMPLE REQUISITOS FORMALES (13)

ERROR EN ACTA (6)

PLANTEO DE INCOSTITUCIONALIDAD O CUESTIONAMIENTO DE COMPOSICIÓN Y APLICACIÓN DE COEFICIENTES DE ACTUALIZACIÓN E INTERESES (8)

OTRAS

EXTEMPORANEIDAD DE LA PRESENTACIÓN (16)

FALTA DE ACREDITACIÓN DE PERSONERÌA (14)

EVALUACIÓN COMO DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD (17)

INTIMACIÓN A ACREDITAR PERSONERÌA

(15)

RECHAZO FORMAL

(18)

TRATAMIENTO COMO DENUNCIA DE ILEGITMIDAD (20)

DICTAMEN Y PROVIDENCIA IRRECURRIBLE (19)

DICTAMEN Y RESOLUCIÓN

IRRECURRIBLE (21)

CUMPLE NO CUMPLE

DICTAMEN Y RESOLUCIÓN

SIN SUSTANCIACIÓN) (9)

EMISIÓN DE ACTA

RECTIFICATORIA (7)

APELABLE ANTE

CFSS (10)

APERTURA Y PRODUCCIÓN DE PRUEBA DESESTIMACIÓN DE PRUEBA OFRECIDA

VISTA DE LAS ACTUACIONES (ALEGATO) (24)

INFORME DE SUSTANCIACIÓN (25)

DICTAMEN JURÍDICO Y RESOLUCÍÓN (26)

CONSIENTE

CONSIENTE

(11)

SOLICITA REVISIÓN (27)

DICTAMEN JURÍDICO Y RESOLUCÍÓN

SOLICITA LIQUIDACIÓN PARA APELAR (29)

CONFECCIÒN DE LIQUIDACIÓN (30)

IMPUGNACIÓN DE LIQUIDACIÓN (31)

CONFECCIÒN DE NUEVA LIQUIDACIÓN (32)

PRESENTACIÓN DE APELACIÓN CÁMARA FEDERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (33)

CURSOGRAMA PROCEDIMIENTO IMPUGNATORIO ETAPA

PRESENTACIÓN DE IMPUGNACIÓN

SOLICITA LIQUIDACIÓN PARA APELAR (29)



PRESENTACIÓN DE APELACIÓN CÁMARA FEDERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

(33)

NO CUMPLE REQUISITOS ADMISIBILIDAD

(35)

CFSS DECLARA DESIERTO

EL RECURSO

(37)

CURSOGRAMA PROCEDIMIENTO IMPUGNATORIO ETAPA JUDICIAL

CFSS HABILITA

INSTANCIA

(36)

CUMPLE REQUISITOS ADMISIBILIDAD

(34)

DEVOLUCIÓN DE ACTUACIONES AL ORGANISMO FISCAL PARA EJECUCIÓN

DE DEUDA Y/O MULTA (41)

SENTENCIA REVOCANDO

RESOLUCIÓN Y DISPONIENDO -EN SU CASO-

DEVOLUCIÓN DE DEPÓSITO PREVIO

(38)

SENTENCIA CONFIRMANDO

RESOLUCIÓN (39)

DEVOLUCIÓN DE ACTUACIONES AL ORGANISMO FISCAL PARA DEVOLUCIÓN

DE DEPÓSITO PREVIO Y ARCHIVO

(40)



DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO IMPUGNATORIO DE DEUDAS Y SANCIONES. ETAPA ADMINISTRATIVA

REF

ACTUACIÓN PROCESAL

FUENTE NORMATIVA

1

Comprobación o Constatación de Infracciones Llevada a cabo por las áreas de recaudación o fiscalización, respectivamente, del Organismo Fiscal

Instrucciones Generales del Organismo Fiscal

2

Invitación a Regularizar Invitación a regularizar situación pasible de sanciones dentro del plazo fijado en la intimación efectuada por el Organismo Fiscal.

Instrucciones Generales del Organismo Fiscal

3

Notificación de Acta de Infracción Intimación fehaciente mediante acta de infracción en la cual se detalla la infracción cometida, la base de cálculo de la sanción y la alícuota aplicable.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 1.4.

4

Presentación de Impugnación Presentación de impugnación ante la dependencia del Organismo Fiscal en la que el contribuyente se encuentre inscripto dentro de los quince (15) días de notificada el acta de infracción. Si sólo se impugnara la liquidación de actualización o intereses el recurso deberá ser interpuesto dentro de los cinco (5) días. En ambos casos el plazo corresponde a días hábiles administrativos y se contabiliza a partir del día siguiente, inclusive, al de la notificación del acta. El escrito impugnatorio deberá estar suscripto por el responsable o representante legal, quien deberá acreditar debidamente la personería. Debe contener una crítica concreta y razonada del acta, acompañar la prueba documental y ofrecer la restante prueba de que intente valerse.

Ley 18.820 art. 11 Ley 21.864 (modif. Ley 23.659) art. 11 Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 2.1. y 2.2.

5

Recepción de Impugnación. Evaluación de Requisitos Formales Recepcionado el escrito de impugnación, el área receptora lo remite a la dependencia encargada de su sustanciación, en la que se verifica el cumplimiento de los requisitos formales. En materia de temporaneidad se considera presentado en término el escrito recibido dentro de las dos (2) primeras horas del día siguiente al del vencimiento del plazo para impugnar en la oficina correspondiente. En cuanto a la personería debe acompañarse en el mismo acto de presentación del escrito impugnatorio la documentación que la acredite (cf. arts. 31 y 32 Dec. 1759/72 t.o. 1991). Se considera suficiente el poder para asuntos judiciales. Resulta de aplicación lo previsto por el art. 48 CPCCN.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 3.1.; 3.2.; 2.3.; 3.2.1. y 3.2.2.

6 y 7

Rectificación de Acta Si la impugnación se limita a cuestionar errores aritméticos o materiales exclusivamente, el juez administrativo competente dispone, sin controlar el cumplimiento de requisitos formales y sin sustanciación, el labrado de acta rectificatoria o dejar sin efecto la intimación, si así correspondiere. En ningún supuesto de impugnación se podrá disponer la rectificación de la determinación de deuda si con ello no se subsana la totalidad de observaciones efectuadas por el obligado. No se sustanciará la impugnación que se deduzca contra un acta rectificatoria que hubiera sido labrada sobre la base de la disconformidad articulada respecto del acta rectificada y en la que se invoquen causales que pudieron esgrimirse en esta última.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 4. y 3.3.

8 a 11

Planteos de Inconstitucionalidad Las impugnaciones que planteen la inconstitucionalidad de Leyes, decretos, o resoluciones en que se sustenta el cargo, o invoquen argumentos que encuadren en la temática jurídica precitada, así como aquellos en que se cuestione la composición y aplicación de coeficientes de actualización e intereses, deberán concluirse, previa verificación del cumplimiento de requisitos formales, con el dictado de la pertinente resolución, la que será apelable directamente ante la Cámara Federal de la Seguridad Social (CFSS).

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 5.

12

Impugnación por Otras Causales Impugnaciones por otras causales no referidas exclusivamente a errores en acta o a planteos de inconstitucionalidad

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 6.1.

13

Incumplimiento de Requisitos Formales Al verificarse el cumplimiento de los requisitos formales se advierte la

Resolución General Nº



inobservancia de la temporaneidad en la presentación de la impugnación o la falta de acreditación de la personería invocada por el pretendido representante.

79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 3.2. y 3.4.

14 a 15 y 19

Falta de Acreditación de Personería En caso de falta de acreditación de personería se intima al presentante a tal efecto por el plazo de diez (10) días hábiles administrativos (cf. arts. 31 a 33 Dec. 1759/72 t.o. 1991). Si el intimado no subsana la falta, el juez administrativo dicta una providencia desestimando la presentación, la que será irrecurrible.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 3.4.2. y 3.4.4.

16 a 21

Extemporaneidad en la Presentación En caso de inobservancia del requisito de temporaneidad en la presentación de la impugnación el juez administrativo evalúa si corresponde tomar a la misma como denuncia de ilegitimidad y sustanciarla (cf. ap. 6 inc. e) art. 1º Ley 19.549 y modif.). Si no se considerase a la presentación como denuncia de ilegitimidad, el juez administrativo dictará una providencia desestimándola, la que será irrecurrible.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 3.4.1.

22

Consideraciones Generales en Materia de Prueba La providencia de apertura a prueba se notifica al contribuyente fijándose en treinta (30) días hábiles administrativos el plazo para su producción. En una única providencia el área interviniente dispone las medidas de prueba y requiere, en su caso, las que para mejor proveer correspondan. La carga de la prueba incumbe a la parte que la ofrezca. Prueba Pericial En el escrito impugnatorio se puede ofrecer prueba pericial, debiéndose indicar los puntos de pericia y denunciarse el nombre y domicilio de la persona que producirá el informe. Abierta la causa a prueba se notifica al perito propuesto a efectos que dentro de los cinco (5) días hábiles administrativos acepte el cargo o su proponente agregue constancia autenticada por oficial público o autoridad competente de su aceptación, bajo apercibimiento de dar por perdida su producción (cf. art. 56 Dec. 1759/72 t.o. 1991). Prueba Informativa y Testimonial Se rige conforme lo dispuesto por los arts. 48 a 53 del Dec. 1759/72 t.o. 1991.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 6.2.1. a 6.2.5.

23

Denegatoria de Apertura a Prueba La denegatoria de apertura a prueba o la desestimación “in limine” de parte de la misma se dispone, previa fundamentación, por el área interviniente. No se admiten las que fueran manifiestamente improcedentes o superfluas o meramente dilatorias. La providencia de rechazo total o parcial de la prueba ofrecida se notifica al impugnante y la objeción que este último pudiera manifestar al respecto se tendrá presente para su valoración por la CFSS en la etapa procesal oportuna.


24

Clausura de Prueba. Vista de las Actuaciones. Alegato Vencido el plazo de prueba, el área interviniente certifica dicha circunstancia con indicación de la producida, dejando constancia de la no rendida por morosidad procesal del impugnante y de la denegada. Asimismo se otorga vista de oficio de las actuaciones por el término de diez (10) días hábiles administrativos a la parte interesada, para que si lo creyere conveniente presente escrito acerca de lo actuado y, en su caso, para que alegue sobre la prueba que hubiere producido.


25

Informe de Sustanciación El área a cargo de la sustanciación de las actuaciones elabora un informe que contiene descripción de: a) cumplimiento de requisitos formales; b) cita de acta/s impugnada/s; c) resumen de fundamento de impugnación y d) prueba ofrecida.


26

Dictamen Jurídico y Dictado de Resolución Con el informe de sustanciación producido, el expediente se remite al área que tiene a su cargo la emisión del dictamen jurídico y la confección del proyecto de resolución. El juez administrativo dicta la resolución que dirime la impugnación.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 6.3.2. y 6.4.2.



27 a 28

Petición de Revisión. Resolución Definitiva en Sede Administrativa La resolución indicada en el punto anterior es revisable, a petición del impugnante, dentro del plazo de diez (10) días hábiles administrativos de notificada. Dicha petición de revisión deberá basarse exclusivamente en los hechos probados en la impugnación y en la interpretación del derecho aplicable al caso, a la luz de los antecedentes administrativos y la jurisprudencia judicial vigente en la materia, no pudiendo alegarse hechos no invocados originariamente ni ofrecerse nuevas medidas de prueba. El juez administrativo competente dicta, previo dictamen jurídico y sin sustanciación, resolución definitiva en sede administrativa.

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I ptos. 6.4.3.1. a 6.4.3.5.

29 a 32

Solicitud de Liquidación. Su Impugnación Notificado de la resolución, el impugnante puede solicitar, dentro de los diez (10) o treinta (30) días hábiles administrativos según se domicilie en Capital Federal o el interior del país, que el Organismo Fiscal practique liquidación. De no efectuar tal solicitud debe, en un solo acto, practicarla y proceder al depósito del monto resultante. Si no fuera conformada, el Organismo le notifica tal circunstancia y le acompaña nueva liquidación. El contribuyente puede impugnar las liquidaciones practicadas por el Organismo dentro de los cinco (5) días hábiles administrativos contados desde su notificación, quedando resuelta la disconformidad por el área competente con el alcance de cosa juzgada en sede administrativa. ADVERTENCIA: A LOS FINES DEL REQUISITO DEL DEPÓSITO PREVIO, LAS MULTAS NO PUEDEN SER OBJETO DE LIQUIDACIÓN EN TANTO NO SE ENCUENTRAN FIRMES (cf. art. 7º inc. j) Ley 21.864 modif. Ley 23.659).

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif. Anexo I pto. 9.1. y 9.2.

DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO IMPUGNATORIO DE DEUDAS Y SANCIONES. ETAPA JUDICIAL

REF.

ACTUACIÓN PROCESAL FUENTE NORMATIVA

33

Presentación de Apelación. Elevación a la CFSS

El recurso de apelación debe presentarse dentro de los treinta (30) o noventa (90) días hábiles judiciales según el contribuyente posea su domicilio fiscal en jurisdicción de Capital Federal o del interior del país.

Dicha presentación debe efectuarse en la dependencia del Organismo Fiscal en la que el contribuyente se encuentra inscripto. Quienes posean su domicilio fiscal en el interior del país pueden optar por presentarlo ante el Juzgado Federal de su domicilio.

En todos los casos en que se presente recurso de apelación el Organismo Fiscal procede a su elevación a la CFSS aún cuando no se diera cumplimiento a los requisitos de admisibilidad del recurso.

Dec. Ley 1285/58

art. 39 bis

Ley 23.473 art. 9 (modif. por Ley 24.463

Resolución General Nº 79 (AFIP) y modif.

Anexo I pto. 9.4. y 9.5.

Evaluación de Requisitos de Admisibilidad. Apertura de la Instancia. Declaración de Deserción del Recurso. Sentencia

Evaluados los requisitos de admisibilidad (firma de letrado, presentación del recurso en término y cumplimiento del depósito previo), o en defecto de este último las causales de excepción o sustitución, la CFSS decide, en



34

a

39

único pronunciamiento, la apertura de la instancia y, en su caso, se pronuncia sobre la cuestión de fondo sometida a juzgamiento, confirmando o revocando –total o parcialmente– la resolución dictada por el Organismo Fiscal que fuera materia de apelación.

Dec. Ley 1285/58

art. 39 bis

Ley 23.473 (modif. por Ley 24.463

40

y

41

Devolución de Actuaciones al Organismo Fiscal

Una vez dictada sentencia por la CFSS las actuaciones son devueltas al Organismo Fiscal para que, conforme su resultado, proceda a iniciar la ejecución de la deuda y/o multa, o en su defecto, de haberse hecho efectivo el depósito previo, lleve a cabo su devolución.

Ley 23.473 (modif. por Ley 24.463

En resumen las determinaciones de deuda que la Administración Federal de Ingresos Públicos -AFIP- efectúa respecto de los Recursos de la Seguridad Social -RRSS-, son susceptibles de ser impugnados por los contribuyentes, dentro de los 15 días hábiles administrativos de notificada la determinación, en los términos de los arts. 11, 13 y 14 de la Ley N° 18.820, reglamentada mediante las Resoluciones Generales N° 79 y N° 247 y sus modificaciones. Las resoluciones que dicte la AFIP rechazando la impugnación, en cualquiera de sus instancias, son apelables ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, previo depósito del total adeudado o mediante la constitución de garantía a satisfacción de la Cámara.

Ejecución fiscal A partir de que una deuda quede total o parcialmente impaga luego de su

vencimiento, sea que la obligación haya sido auto declarada por el contribuyente o determinada por el Fisco, la AFIP se encuentra habilitada para intentar su cobro coactivo por vía judicial.

El ordenamiento procesal común tiene previsto un procedimiento de conocimiento limitado y reducido para el cobro coactivo de determinadas deudas, cuando, en general, surjan de un título que la Ley determina que trae aparejada la ejecución o cuando se trata de ejecutar sentencias.

Este proceso especial se conoce como Juicio Ejecutivo y cuando el acreedor es el Estado, el proceso se denomina ejecución fiscal.

Dado el principio de especialidad del derecho tributario, la LPT en su Capítulo XI establece un procedimiento especial para que la AFIP reclame judicialmente las deudas tributarias y es una especie del género de la ejecución fiscal.

A diferencia de la ejecución fiscal prevista en el Código Procesal, este proceso permite al deudor defensas más limitadas y le otorga a la AFIP facultades extraordinarias, como la posibilidad de trabar embargos sin orden judicial previa y realizar en forma directa las subastas para ejecutar la deuda, una vez que el juez interviniente declara expedita la vía ejecutiva.

Fue el Decreto N° 2102/93 el que remitió a los RRSS el Juicio de Ejecución Fiscal de la LPT. Se transcribe la norma pertinente:



Juicio de ejecución fiscal

“ARTICULO 92. El cobro judicial de los tributos, pagos a cuenta, anticipos, accesorios, CAPITULO actualizaciones, multas ejecutoriadas, intereses u otras cargas cuya aplicación, fiscalización o percepción esté a cargo de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, se hará por la vía de la ejecución fiscal establecida en la presente Ley, sirviendo de suficiente título a tal efecto la boleta de deuda expedida por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.

En este juicio si el ejecutado no abonara en el acto de intimársele el pago, quedará desde ese momento citado de venta, siendo las únicas excepciones admisibles a oponer dentro del plazo de cinco (5) días las siguientes:

a) Pago total documentado;

b) Espera documentada;

c) Prescripción;

d) Inhabilidad de título, no admitiéndose esta excepción si no estuviere fundada exclusivamente en vicios relativos a la forma extrínseca de la boleta de deuda.

No serán aplicables al juicio de ejecución fiscal promovido por los conceptos indicados en el presente artículo, las excepciones contempladas en el segundo párrafo del artículo 605 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Cuando se trate del cobro de deudas tributarias no serán de aplicación las disposiciones de la Ley 19.983, sino el procedimiento establecido en este capítulo.

La ejecución fiscal será considerada juicio ejecutivo a todos sus efectos, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en este capítulo, aplicándose de manera supletoria las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación.

Los pagos efectuados después de iniciado el juicio no serán hábiles para fundar excepción. Acreditados los mismos en autos procederá su archivo o reducción del monto demandado con costas a los ejecutados. Igual tratamiento se aplicará a los pagos mal imputados y a los no comunicados por el contribuyente o responsable en la forma que establezca la Administración Federal de Ingresos Públicos, en cuyo caso se eximirá de las costas si se tratara de la primera ejecución fiscal iniciada como consecuencia de dicho accionar.

No podrá oponerse nulidad de la sentencia del TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION, la que sólo podrá ventilarse por la vía autorizada por el artículo 86 de esta Ley.

A los efectos del procedimiento se tendrá por interpuesta la demanda de ejecución fiscal con la presentación del agente fiscal ante el Juzgado con competencia tributaria, o ante la Mesa General de Entradas de la Cámara de Apelaciones u Órgano de Superintendencia Judicial pertinente en caso de tener que asignarse el juzgado competente, informando según surja de la boleta de deuda, el nombre del demandado, su domicilio y carácter del mismo, concepto y monto reclamado, así como el domicilio legal fijado por la demandante para sustanciar trámites ante el Juzgado y el nombre de los oficiales de Justicia ad-hoc y personas autorizadas para intervenir en el diligenciamiento de requerimientos de pago, embargos, secuestros y notificaciones. En su caso, deberá informarse las medidas precautorias a trabarse. Asignado el tribunal



competente, se impondrá de tal asignación a aquél con los datos especificados en el párrafo precedente.

Cumplidos los recaudos contemplados en el párrafo precedente y sin más trámite, el agente fiscal representante de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación de pago y eventualmente embargo si no indicase otra medida alternativa, por la suma reclamada especificando su concepto con más el quince por ciento (15%) para responder a intereses y costas, indicando también la medida precautoria dispuesta, el Juez asignado interviniente y la sede del juzgado, quedando el demandado citado para oponer las excepciones previstas en el presente artículo. Con el mandamiento se acompañará copia de la boleta de deuda en ejecución.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS por intermedio del agente fiscal estará facultada para trabar por las sumas reclamadas las medidas precautorias alternativas indicadas en la presentación de prevención o que indicare en posteriores presentaciones al Juez asignado.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS por intermedio del agente fiscal podrá decretar el embargo de cuentas bancarias, fondos y valores depositados en entidades financieras, o de bienes de cualquier tipo o naturaleza, inhibiciones generales de bienes y adoptar otras medidas cautelares tendientes a garantizar el recupero de la deuda en ejecución. Asimismo podrá controlar su diligenciamiento y efectiva traba. En cualquier estado de la ejecución podrá disponer el embargo general de los fondos y valores de cualquier naturaleza que los depositados tengan depositados en las entidades financieras regidas por la Ley 21.526. Dentro de los quince (15) días de notificadas de la medida, dichas entidades deberán informar a la ADMlNISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS acerca de los fondos y valores que resulten embargados, no rigiendo a tales fines el secreto que establece el artículo 39 de la Ley 21.526

Para los casos en que se requiera desapoderamiento físico o allanamiento de domicilios deberá requerir la orden respectiva del juez competente. Asimismo, y en su caso, podrá llevar adelante la ejecución mediante la enajenación de los bienes embargados mediante subasta o por concurso público. Si las medidas cautelares recayeran sobre bienes registrables o sobre cuentas bancarias del deudor, la anotación de las mismas se practicará por oficio expedido por el agente fiscal representante de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, el cual tendrá el mismo valor que una requisitoria y orden judicial. La responsabilidad por la procedencia, razonabilidad y alcance de las medidas adoptadas por el agente fiscal, quedarán sometidas a las disposiciones del artículo 1112, sin perjuicio de la responsabilidad profesional pertinente ante su entidad de matriculación.

En caso de que cualquier medida precautoria resulte efectivamente trabada antes de la intimación al demandado, éstas deberán serle notificadas por el agente fiscal dentro de los cinco (5) días siguientes de tomado conocimiento de la traba por el mismo.

En caso de oponerse excepciones por el ejecutado, éstas deberán presentarse ante el Juez asignado, manifestando bajo juramento la fecha de recepción de la intimación cumplida y acompañando la copia de la boleta de deuda y el mandamiento. De la excepción deducida y documentación acompañada el Juez



ordenará traslado con copias por cinco (5) días al ejecutante, debiendo el auto que así lo dispone notificarse personalmente o por cédula al agente fiscal interviniente en el domicilio legal constituido. Previo al traslado el Juez podrá expedirse en materia de competencia. La sustanciación de las excepciones tramitará por las normas del juicio ejecutivo del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La sentencia de ejecución será inapelable, quedando a salvo el derecho de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS de librar nuevo título de deuda, y del ejecutado de repetir por la vía establecida en el artículo 81 de esta Ley.

Vencido el plazo sin que se hayan opuesto excepciones el agente fiscal representante de la ADMINISTRACION FEDERAL DE lNGRESOS PUBLICOS requerirá al Juez asignado interviniente constancia de dicha circunstancia, dejando de tal modo expedita la vía de ejecución del crédito reclamado, sus intereses y costas. El agente fiscal representante de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS procederá a practicar liquidación notificando administrativamente de ella al demandado por el término de cinco (5) días, plazo durante el cual el ejecutado podrá impugnarla ante el Juez asignado interviniente que la sustanciará conforme el trámite pertinente de dicha etapa del proceso de ejecución reglado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. En caso de no aceptar el ejecutado la estimación de honorarios administrativa, se requerirá regulación judicial. La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS establecerá, con carácter general, las pautas a adoptar para practicar la estimación de honorarios administrativa siguiendo los parámetros establecidos en la Ley de aranceles para abogados y procuradores. En todos los casos el secuestro de bienes y la subasta deberán comunicarse al Juez y notificarse administrativamente al demandado por el agente fiscal.

Las entidades financieras y terceros deberán transferir los importes totales líquidos embargados al banco de depósitos judiciales de la jurisdicción del juzgado, hasta la concurrencia del monto total de la boleta de deuda, dentro de los DOS (2) días hábiles inmediatos siguientes a la notificación de la orden emitida por el juez.

Las comisiones o gastos que demande dicha operación serán soportados íntegramente por el contribuyente o responsable y no podrán detraerse del monto transferido.

Artículo ...: Las entidades financieras, así como las demás personas físicas o jurídicas depositarias de bienes embargados, serán responsables en forma solidaria por hasta el valor del bien o la suma de dinero que se hubiere podido embargar, cuando con conocimiento previo del embargo, hubieren permitido su levantamiento, y de manera particular en las siguientes situaciones:

a) Sean causantes en forma directa de la ocultación de bienes, fondos, valores o derechos del contribuyente ejecutado, con la finalidad de impedir la traba del embargo, y

b) Cuando sus dependientes incumplan las órdenes de embargo u otras medidas cautelares ordenadas por los jueces o por agentes fiscales.

Verificada alguna de las situaciones descriptas, el agente fiscal la comunicará de inmediato al juez de la ejecución fiscal de que se trate, acompañando todas las constancias que así lo acrediten. El juez dará traslado por CINCO (5) días a la entidad o persona denunciada, luego de lo cual deberá dictar resolución



mandando a hacer efectiva la responsabilidad solidaria aquí prevista, la que deberá cumplirse dentro de un plazo máximo de DIEZ (10) días.

Artículo ..: Si la deuda firme, líquida y exigible estuviera garantizada mediante aval, fianza personal, prenda, hipoteca o cualquier otra garantía, se procederá en primer lugar a ejecutarla, siguiendo para ello el procedimiento previsto en el artículo 92; una vez ejecutada la garantía, si la misma no fuese suficiente para cubrir la deuda, se podrá seguir la ejecución contra cualquier otro bien o valor del ejecutado.

“ARTICULO 95. El diligenciamiento de los mandamientos de ejecución y embargo y las notificaciones podrán estar a cargo de los empleados de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, designados como Oficiales de Justicia ad-hoc. El costo que demande la realización de las diligencias fuera del radio de notificaciones del juzgado será soportado por la parte a cargo de las costas.

La ADMINISTRACION FEDERAL DE lNGRESOS PUBLICOS podrá, una vez expedita la ejecución, designar martillero para efectuar la subasta. La publicación de los edictos pertinentes se efectuará por el término de dos (2) días en el órgano oficial y en otro diario de los de mayor circulación en el lugar.

Con relación a la representación del Fisco, la LPT crea una figura denominada “Agentes Fiscales”, que son abogados apoderados de la AFIP que poseen facultades extraordinarias, que como vimos difieren de las que detentan los apoderados en los juicios ejecutivos comunes.

Veamos cómo trata la figura la LPT:

“Representación Judicial

ARTICULO 96 En los juicios por cobro de los impuestos, derechos, recursos de la seguridad social, multas, intereses u otras cargas, cuya aplicación, fiscalización o percepción esté a cargo de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, la representación de éste, ante todas las jurisdicciones e instancias, será ejercida indistintamente por los procuradores o agentes fiscales, pudiendo estos últimos ser patrocinados por los letrados de la repartición.

“ARTICULO 98 -Los procuradores, agentes fiscales u otros funcionarios de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS que representen o patrocinen al Fisco tendrán derecho a percibir honorarios, salvo cuando éstos estén a cargo de la Nación y siempre que haya quedado totalmente satisfecho el crédito fiscal.

Cuando la representación se encuentre a cargo de funcionarios designados por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, ésta podrá fijar la forma de distribución de los honorarios.

En los juicios de ejecución fiscal a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 92 no se devengarán honorarios en favor de los letrados que actúen como representantes o patrocinantes de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS y de los sujetos mencionados en el último párrafo del artículo 5º.

“ARTICULO 99 - La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS anticipará a su representante los fondos necesarios para los gastos que demande la tramitación de los juicios (de publicación de edictos,



diligenciamiento de notificaciones, mandamientos y otros análogos), con cargo de rendir cuenta documentada de su intervención y de reintegrar las cantidades invertidas cuando perciban su importe de la parte vencida a la terminación de las causas. A este efecto se dispondrá la apertura de la cuenta correspondiente.”

La AFIP ha reglamentado el procedimiento de ejecución fiscal a través de las Disposiciones Nros. 276/08 y 33/09 AFIP.

En resumen los aportes, contribuciones y multas que no se ingresen a su vencimiento, así como sus intereses, sea que se trate de obligaciones auto declaradas o determinadas por el Fisco –en la medida en que se encuentren firmes- son susceptibles de ser reclamadas mediante el procedimiento de Ejecución Fiscal previsto en la LPT. En el referido trámite el Fisco cuenta con facultades extraordinarias como la traba de embargos sin orden judicial previa y la de realizar en forma directa las subastas, una vez que el Juez declara expedita la vía.La representación del Fisco se encuentra a cargo de los Agentes Fiscales, quienes poseen mayores facultades que los apoderados en el derecho común.

Embargo preventivo El derecho procesal permite a los acreedores, en determinadas circunstancia,

cautelar judicialmente sus créditos. Para otorgar esas facultades se exige la verosimilitud del derecho, que exista un peligro en la demora en hacer valer el derecho y un riesgo de insolvencia por parte del presunto deudor.

Se busca evitar que por el paso del tiempo, hasta el momento en que el derecho se convierta en exigible, el cumplimiento se torne imposible.

Respecto de los RRSS existía una potestad específica de cautelar la deuda presunta antes de que resulte exigible-, según lo normado por el inciso g) del artículo 10 de la Ley N° 18.820, cuya parte pertinente se transcribe:

“g) En cualquier momento la Dirección Nacional de Previsión Social podrá solicitar embargo preventivo u otras medidas cautelares, por la cantidad que presumiblemente adeuden los responsables u obligados de acuerdo con las constancias de la documentación acompañada, debiendo los jueces decretarlas en el plazo de veinticuatro (24) horas bajo la responsabilidad del mencionado organismo. Estas medidas cautelares caducarán de pleno derecho si tratándose de obligación exigible no se promoviere el correspondiente juicio de ejecución fiscal dentro del plazo de noventa (90) días hábiles siguientes al de su traba. El plazo fijado para la caducidad de las medidas cautelares se suspenderá en casos de recursos de revocatoria o de apelación deducidos por los responsables u obligados contra la resolución que determine la deuda, hasta diez (10) días hábiles después de recaer decisión firme.”

Ahora bien, el Decreto N° 2102/93 remitió a los RRSS las prescripciones sobre embargo preventivo previstas en la LPT, que si bien son análogas a las arriba transcriptas, tiene términos distintos.

Dado que el artículo 28 del Decreto N° 507/93 transfirió a la DGI -hoy la AFIP- las facultades que poseía la ANSES, podemos decir que coexisten ambas facultades.



No obstante, por tratarse de una Ley posterior respecto de los RRSS, entendemos que es de aplicación la LPT, salvo en lo atinente a la suspensión de la caducidad que rige la causal de la Ley N° 18.820.

Se transcribe la norma pertinente:

“ARTICULO 111 - En cualquier momento la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS podrá solicitar embargo preventivo, o en su defecto, inhibición general de bienes por la cantidad que presumiblemente adeuden los contribuyentes o responsables o quienes puedan resultar deudores solidarios y los jueces deberán decretarlo en el término de veinticuatro (24) horas, ante el solo pedido del fisco y bajo la responsabilidad de éste.

Este embargo podrá ser sustituido por garantía real suficiente, y caducará si dentro del término de trescientos (300) días hábiles judiciales contados a partir de la traba de cada medida precautoria, en forma independiente, la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS no iniciare el correspondiente juicio de ejecución fiscal...”

En resumen, la Administración Federal de Ingresos Públicos –AFIP- está facultada a trabar embargo preventivo o inhibición general de bienes sobre la deuda que presuntamente tengan los contribuyentes. Dicha medida cautelar caduca si la AFIP no inicia la ejecución fiscal respectiva dentro de los 300 días hábiles de la traba.El plazo de caducidad se suspende si el contribuyente apela la resolución que rechaza la impugnación –lo que se verá en el Capítulo siguiente- hasta 10 días hábiles posteriores a que quede firme la determinación de deuda.

Prescripción La prescripción es un modo de adquirir derechos o de eximirse de

obligaciones por el paso del tiempo.

En el caso que nos ocupa, la prescripción liberatoria es el instituto que hace perder la acción para reclamar un derecho, por el transcurso del tiempo sin que el acreedor la hubiera ejercido.

El cómputo de la prescripción se suspende cuando ocurren determinados hechos que determina la Ley y vuelve a contarse a partir del momento que fije la norma, computándose el plazo ocurrido con anterioridad a la suspensión.

En cambio la prescripción se interrumpe cuando ocurren determinadas causales, lo que elimina el plazo ocurrido hasta ese momento.

En materia tributaria, en razón de su especialidad, rigen las prescripciones del Capítulo VIII de la LPT, que establece plazos diferenciados de prescripción, según la calidad de inscripto o no del deudor y un modo especial de cómputo (a partir de 1 de enero del año siguiente al del vencimiento). También regula las causales específicas de suspensión e interrupción de la prescripción.

Estas normas no han sido remitidas a los RRSS, que se rigen, por eso, por su normativa específica, que es la Ley N° 14.236, que establece la prescripción decenal, contada a partir del vencimiento de la obligación.

Se transcribe la parte pertinente de la norma:



“Art. 16.- Las acciones por cobro de contribuciones, aportes, multas y demás obligaciones emergentes de las Leyes de previsión social prescribirán a los diez años…”

Dado que la norma citada no tiene especificaciones sobre la suspensión o la interrupción de la prescripción, dichos institutos deben tomarse del Código Civil, que actúa como derecho común.

En particular es menester citar el art. 3986 del Código Civil que establece que la interposición de la demanda interrumpe la prescripción, así como la sentencia.

La AFIP ha entendido que dado que el acta de inspección es un acto preparatorio de la demanda, desde su notificación se interrumpe la prescripción de la acción.

En resumen, las acciones y poderes del Fisco para perseguir el cobro de los Recursos de la Seguridad Social –RRSS-, prescribe a los 10 años, contados a partir del vencimiento de la obligación de que se trate, independientemente de que el deudor se encuentre inscripto o no ante la Administración federal de Ingresos Públicos –AFIP-.La prescripción se interrumpe con la notificación del acta de inspección.



Sobre los autores

Silvia Abritta

Contadora Pública. Actualmente Directora de la Dirección de Investigación y Supervisión de los Recursos de la Seguridad Social (SG SESO). Ex Directora de Gestión de Fiscalización de los Recursos de la Seguridad Social. Jefaturas desempeñadas en distintas áreas del ámbito de Fiscalización de la Dirección General Impositiva.

Ariel Horacio Darsaut

Abogado especialista en Derecho Tributario y Previsional, ex-Director de Asesoría y Coordinación Técnica, actualmente Director de Contencioso de los Recursos de la Seguridad Social. Profesor invitado de Posgrados de las Universidades Nacionales de Buenos Aires, de La Matanza y de La Rioja. Profesor Invitado del Instituto de Estudio de las Finanzas Públicas Argentinas. Disertante en Jornadas y Seminarios vinculados con los Recursos de la Seguridad Social.

Eliseo Devoto

Abogado, UBA, 1981. Asesor Mayor de la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social y ex Subdirector General de Asuntos Jurídicos, de la AFIP. Profesor de posgrado en: Ciencias Económicas de la Universidad del Salvador; Derecho de la Universidad Católica Argentina; Universidad Nacional de La Rioja; Universidad Nacional de Córdoba; Ciencias Económicas y Derecho, de la Universidad Nacional de Buenos Aires; Escuela de Abogados del Estado de la Procuración del Tesoro de la Nación y Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la C.A.B.A."

Horacio Alberto Giordano

Abogado, actualmente se desempeña como Director de la Dirección de Asesoría y Coordinación Técnica. Profesor de Postgrados en Seguridad Social en las Universidades Austral, Católica Argentina, Del Salvador, Nacional de Tucumán, Nacional de La Rioja, Católica de Salta, Nacional de Mar del Plata, y de Belgrano. Es autor de varios libros en materia de seguridad social.



Virginia López

Administradora tributaria, AFIP. 1997. Desde 2003, Titular del Departamento Operaciones de la Seguridad Social de la Dirección de Operaciones con Instituciones de la Seguridad Social. Autora de artículos y expositora en cursos de actualización de la recaudación de los recursos de la seguridad social en postgrado de las facultades de Ciencias Económicas de la Universidad del Salvador; de Derecho de la Universidad Católica Argentina y de la Universidad Nacional de Buenos Aires; del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la CABA y del Instituto de Estudios Fiscales y de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales y en las Editoriales ERREPAR, La Ley, entre otras instituciones.

Carlos Mario Pastoriza

Licenciado en Análisis de Sistemas. Gerente de área vinculados a temas de su especialidad en diversas empresas del sector privado. Ex Gerente en Anses de Planeamiento y Control de Gestión. Ex Gerente en Anses del SINTYS (Sistema Identificatorio Nacional Tributario y Social). Ex Director de Inteligencia Fiscal en AFIP. Ex Profesor Universitario (Universidad Tecnológica y Universidad de Belgrano). Actual Asesor Mayor en la Dirección General de Recursos de la Seguridad Social

Osvaldo Pozzo

Abogado. Ex jefe del Departamento Proyectos Normativos de la Seguridad Social. Ex Jefe del Departamento relaciones con las Provincias de la ex Subdirección General de recursos sobre la nómina salarial de la DGI. Ex integrante de la Comisión de Seguridad Social en el Gabinete Fiscal de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Actual Asesor Mayor de la Subdirección General de Técnica y Legal de los Recursos de la Seguridad Social. Autor de publicaciones sobre seguridad social.

Guillermo Alberto Ramírez

Abogado. Ex jefe del Departamento Análisis de la Normativa Laboral y de la Seguridad Social. Ex Director de la Dirección Legal y Técnica de los Recursos de la Seguridad Social. Ex integrante del Consejo Académico del Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social. Ex presidente de la Comisión de Seguridad Social en el Gabinete Fiscal de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Ex Director General de la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social. Actual Asesor Mayor de la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social



Pedro Taddei

Abogado, especialista en derecho público. Ex Superintendente de riesgos de trabajo. Ex Gerente General del INSSSJP. Ex Gerente de Operaciones de ANSES. Ex Director de Coordinación Operativa DGI. Ex Subgerente General del INARSS. Asesor de la DGRSS. Autor de libros y publicaciones sobre seguridad social. Profesor de Seguridad Social, en la Universidad de Buenos Aires, de la Universidad Católica Argentina y Universidad Austral.

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