CUADERNOSde

ESTRATEGIA

M I N I S T E R I O D E D E F E N S A

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EL MARCO JURÍDICODE LAS MISIONES

DE LAS FUERZAS ARMADASEN TIEMPO DE PAZ

INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

CUADERNOSde

ESTRATEGIA 116

M I N I S T E R I O D E D E F E N S A

EL MARCO JURÍDICODE LAS MISIONES

DE LAS FUERZAS ARMADASEN TIEMPO DE PAZ

Febrero 2002

INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

Edita:

NIPO: 076-01-168-7ISBN: 84-7823-892-1

Depósito Legal: M-14266-2002

Imprime: Imprenta Ministerio de Defensa

Tirada: 1.100 ejemplaresFecha de edición: marzo 2002

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DEPUBLICACIONES

El MARCO jurídico de las misiones de las Fuerzas Armadasen tiempo de paz / Instituto Español de EstudiosEstratégicos. — [Madrid] : Ministerio de Defensa,Secretaría General Técnica, 2002. — 236 p.; 24 cm.(Cuadernos de Estrategia ; 116)NIPO 076-01-168-7. — D.L.M.-14266-2002ISBN 84-7823-892-1I. Instituto Español de Estudios Estratégicos II. España.Ministerio de Defensa. Secretaría General Técnica, ed. IIISerie

Derecho militar / Derecho comparado / Derecho interna-cional / Organización militar / Fuerzas Armadas / Paz /Operaciones de mantenimiento de la paz

SECRETARÍA GENERAL DE Dirección General de RelacionesPOLÍTICA DE DEFENSA Institucionales de la Defensa

Instituto Español de Estudios Estratégicos

Grupo de Trabajo número 1/01

EL MARCO JURÍDICO DE LAS MISIONESDE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ

Las ideas contenidas en este trabajo son de responsabilidad de sus autores, sin quereflejen, necesariamente, el pensamiento del IEEE, que patrocina su publicación.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN. EL MARCO CONSTITUCIONALDE LAS MISIONES DE LAS FUERZAS ARMADASPor Agustín Corrales Elizondo

Capítulo IFUNDAMENTOS JURÍDICO-INTERNACIONALES DE LAS MISIONES DELAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZPor Manuel Pérez González

Capítulo IIANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN EXTRANJERA EN RELACIÓN CON LASMISIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZPor José Luis Rodríguez-Villasante y Prieto

Capítulo IIILA INTERVENCIÓN ARMADA POR RAZÓN DE HUMANIDADPor Fernando Pignatelli y Meca

Capítulo IVREFLEXIONES EN TORNO A LAS BASES DE LA ORGANIZACIÓN MILITARPor Juan Manuel García Labajo

Capítulo VMARCO JURÍDICO INTERNO DE LAS FUNCIONES, NO DE DEFENSA, DELAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZPor José Manuel de Heras Durán

COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO

ÍNDICE

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INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN.EL MARCO CONSTITUCIONAL

DE LAS MISIONES DE LAS FUERZASARMADAS

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INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN.EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS MISIONES

DE LAS FUERZAS ARMADAS

PRESENTACIÓN DE LOS AUTORES. ALCANCE Y SENTIDODE LOS TRABAJOS

Estas líneas pretenden ser una justificación de las labores que a lolargo de estos meses hemos llevado a cabo en el grupo de trabajo queme honro en coordinar y que trata de responder a las inquietudes deri-vadas del título general que encabeza la presente edición, que pretendeocupar un digno lugar —si ello fuera factible— dentro de esta presti-giosa serie de publicaciones promovida por el Instituto Español de Estu-dios Estratégicos de la Dirección General de Relaciones Institucionalesde la Defensa.

La reflexión que produjo el nacimiento de éste grupo de trabajo vienede atrás. Con posterioridad a la Constitución Española siempre observéa lo largo de mis distintos destinos en el Ministerio que, desde el puntode vista jurídico tal vez no exista una precisión completa respecto al con-junto de funciones, misiones y actuaciones de las Fuerzas Armadas enrelación con la sociedad civil, tanto a nivel interno como internacional.Nuestra pretensión es esencialmente indagar cual ha de ser la interpre-tación de la normativa vigente y, de otro lado, las posibilidades o nece-sidades de nueva regulación que, en su caso, concurran en supuestosespecíficos concretos. En este orden hemos verificado una distribuciónde trabajos entre los destacados componentes de este grupo, cuya obraescrita no debe excusar de una mínima presentación aunque realizada

de manera lacónica por la brevedad obligada en la extensión previstapara este prefacio.

El profesor D. Manuel Pérez González es Catedrático de Derecho Inter-nacional en la Universidad Complutense de Madrid. En su extensa obra enla que cultiva un amplio abanico de materias dentro de su especialidad hadedicado especial atención a cuanto se refiere a la proyección de la nor-mativa sobre las actvidades militares especialmente en el marco interna-cional, tanto en la proyección de las normas que rigen las competenciasdel Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para las intervencionesa efectos de respaldar el orden internacional, como en cuanto se refiere alas actuaciones reguladas en el marco del Derecho Internacional Humani-tario y a las operaciones de mantenimiento de la paz y de injerencia huma-nitaria.

El General Consejero Togado José Luis Rodríguez-Villasante y Prieto,actual Director de la Revista Española de Derecho Militar y Director delCentro de Estudios de Derecho Internacional Humanitario de la Cruz RojaEspañola, no necesita tampoco presentación alguna en los ámbitos milita-res ni en los foros científicos en los que se han podido desarrollar estudiosjurídicos militares de todo tipo, muy en particular en los ámbitos de Dere-cho Penal Militar y Derecho Internacional Humanitario. Su extenso catá-logo de publicaciones en estas materias evidencia la oportunidad y yo diríanecesidad de su participación en un grupo que plantea la temática queabordamos.

El Coronel Auditor Pignatelli Meca, actualmente destinado como Vice-secretario General Técnico del Ministerio de Defensa, ha acreditado, tantoa través de sus numerosas publicaciones como en su ya larga trayectoriaen destinos judiciales militares, en la Asesoría Jurídica General de laDefensa y mas recientemente en la Subdirección General de Recursos eInformación Administrativa del Ministerio, una competencia excepcionalfuera de lo común y muy en particular unos profundos conocimientos enel ámbito del Derecho Internacional que garantizan la profundidad y el inte-rés de su aportación.

Un caso paralelo al anterior es el del Teniente Coronel Auditor GarcíaLabajo, como todos los anteriores componentes del Grupo y como elautor de esta Introducción, Profesor del Centro de Estudios de DerechoInternacional Humanitario de la Cruz Roja, actualmente destinado comoAsesor en el Gabinete del Subsecretario de Defensa y que a lo largo de losúltimos años ha desempeñado importantes funciones en la Asesoría Jurí-

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dica General del Ministerio, siendo un profundo conocedor, como lo mues-tra su extensa obra escrita, tanto de las Misiones de las Fuerzas Armadasen el ámbito interno como en el internacional, razones éstas que justificansu presencia en estos trabajos.

Por último, el también Teniente Coronel Auditor José Manuel Heras,asimismo con una brillante trayectoria desarrollada primero en la Subdi-rección General de Recursos y desde hace unos años en la Asesoría Jurí-dica General de la Defensa, ha venido a profundizar desde fechas recien-tes precisamente en el análisis de las Misiones de las Fuerzas Armadas entiempo de paz desde el punto de vista jurídico lo que contribuye al interésde su aportación.

Quisiera también dejar patente en este lugar, nuestro reconocimiento alCapitán de Navío DE LA GUARDIA SALVETTI, Secretario del Grupo, cuyalabor de organización, prudente consejo y ponderada opiniòn está pre-sente en muchos lugares del trabajo.

Esta mínima pero a nuestro juicio necesaria presentación de los com-ponentes del Grupo de trabajo demuestra el enfoque estrictamente jurí-dico del estudio, tal como advertíamos anteriormente. Y antes de dejarpaso a sus pormenorizadas e interesantes investigaciones, cuya brevísimadelimitación orientativa, sin llegar al concepto de recensión, haremos másadelante, serán precedidos por una consideración que nos parece nece-saria, en este momento, del marco constitucional de las misiones de lasFAS, tema atractivo y constantemente analizado por el conjunto de auto-res constitucionalistas y administrativistas preocupados por las cuestionesde la defensa y que entiendo que debe quedar perfilado para encuadrar elconjunto de las conclusiones que van a exponerse.

LA DOBLE PERSPECTIVA DEL ARTÍCULO 8.º DE LA CONSTITUCIÓN

Es notoriamente conocida la intensa y extensa polémica doctrinalacerca de la ubicación del artículo comprensivo de las misiones y organi-zación de las Fuerzas Armadas en el Título Preliminar de la Constitución,cuestión ésta que tras el iter parlamentario que curiosamente se centrómás en intervenciones sobre dicha ubicación, que sobre los contenidosdel precepto, ha configurado tres directrices esenciales, identificablescomo la doctrina de las Fuerzas Armadas como institución, la denominadacaracterización estrictamente administrativa y las que pudiéramos deno-

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minar doctrinas mixtas, aunque en los tres grupos siempre han existidomatices que en alguna medida acercan las posturas (1).

A nuestro juicio la polémica pudo tener sentido en los momentos previos,isocrónicos y posteriores a la aprobación de la Constitución. La significaciónde las Fuerzas Armadas en aquellas circunstancias históricas estaba rode-ada de una especial trascendencia en su condición de elemento primordialen la evolución hacia la normalidad institucional. Hoy el alcance de la discu-sión sería meramente doctrinal y no trae consigo consecuencias prácticas ala hora de establecer su función y misiones.

En todo caso entendemos que, desde este ángulo, en tiempo presentepodemos decir que hay un punto de vista estático y otro dinámico. En elprimer aspecto podríamos asumir las tesis institucionales, o lo que es lomismo que conceptualmente podría predominar la descripción como ins-titución. Sin embargo, desde el análisis funcional y el estudio de la activi-

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(1) Posiblemente la más intensa defensa de la tesis administrativista, quizás la más generali-zada, corresponde al Profesor LÓPEZ RAMÓN en varios lugares de su obra “La caracteriza-ción de las Fuerzas Armadas”, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1987. Un resu-men excelente de todos los puntos de vista es el formulado por FERNÁNDEZ SEGADO: “Laposición constitucional de las Fuerzas Armadas”, Revista Española de Derecho Militar n.º67, págs. 36 y sigs., trabajo integrador en la materia. Podemos recoger como posturasdoctrinales adscritas a la naturaleza institucional de las FAS las de TRILLO FIGUEROA M-CONDE: “Las Fuerzas Armadas en la Constitución Española” (Esbozo de una construccióninstitucional) en Revista de Estudios Políticos, n.º 12, Noviembre-Diciembre 1979, págs 105y sigs; ELORRIAGA FERNÁNDEZ: “El artículo 8.º de la Constitución y la Institución Nacional delas FAS”, en “Jornadas de Estudios sobre el Título Preliminar…” Volumen IV, páginas 2545y sigs.; MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ: “Fuerzas Armadas y Administración Pública”, en las mismasJornadas, págs. 2720, Vol. IV y, en alguna forma LÓPEZ GARRIDO: “La posición constitucio-nal de las Fuerzas Armadas”, Revista de Administración Pública n.º 100-102, Volumen II,1983, págs. 949 y sigs., a las que habría que añadir la postura absoluta en este sentido deHERRERO DE MIÑÓN, que ya mantuvo en el debate parlamentario y que luego ha defendidoen su trabajo “El Rey y las Fuerzas Armadas”, Revista del Departamento de Derecho Polí-tico n.º 7, 1980, págs. 39 y sigs. Entre las tesis administrativistas se pueden citar las delcitado LÓPEZ RAMÓN y la de BARCELONA LLOP: “La Organización Militar”: “Apuntes Jurí-dicos-Constitucionales sobre una realidad estatal”, Revista de Administración Pública n.º110 (1986), págs. 55 y sigs.; la de FERNÁNDEZ SEGADO (cit. Págs. 43 y 44) y MOZO SEOANE:“Las Fuerzas Armadas y su ordenamiento jurídico” (una relectura del debate sobre el artí-culo 8 de la Constitución). Revista Española de Derecho Militar, n.º 65, Enero-Junio, 1995,págs. 609 a 629. En las encuadrables como tesis mixtas o intermedias, que normalmentese adscriben a la fórmula administrativista, pero pretenden destacar que los aspectos ins-titucionales se encuentran también presentes o trascienden sobre los meramente adminis-trativos podemos citar las posturas de CASADO BURBANO: “Las Fuerzas Armadas en la nuevaConstitución Española”, en Revista Española de Derecho Militar, n.º 36 Julio-Diciembre1978, págs. 7 y sigs., la contenida en el “Comentario Sistemático a la Constitución Espa-ñola de 1978” de OSCAR ALZAGA, Ediciones del Foro, Madrid 1978 ó, en alguna medida, lasde GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH en su Comentario al art. 97.

dad, es decir en el significado de la realidad Fuerzas Armadas para el cum-plimiento de sus objetivos de conformidad con el artículo 97 de la Consti-tución, aparecería la proyección estrictamente administrativa en tanto encuanto, en ese aspecto dinámico, serían la administración militar en fun-cionamiento.

De cualquier modo no es éste el lugar y el momento de detenernos enestas consideraciones que, desde luego, no ostentan hoy la vigencia nimucho menos la relativa visceralidad que la cuestión produjo en el debateparlamentario.

REFERENCIA A LAS MISIONES TRADICIONALES

Dejando aparte los problemas de ubicación y las sensibilidades quehemos comentado, no resulta tan original el contenido descriptivo de lasmisiones del artículo 8.º CE. La más tradicional de garantizar la soberaníae independencia es la de defensa exterior del Estado, salvaguardando loselementos configuradores del mismo, que son la población y la soberanía.Esta misión ha de interpretarse en el actual contexto de defensa derivadode nuestra pertenencia a la Organización de las Nacionales Unidas, al Con-sejo de Europa, a la OTAN y a la Unión Europea en orden a restaurar lascompetencias orientadas al mantenimiento de la paz y la seguridad inter-nacionales.

La defensa de la integridad territorial tiene la doble perspectiva dedefensa frente a la agresión exterior y, la derivada de una hipotética agre-sión interna a la integridad territorial, partiendo de la consagración de launidad de la Nación española en el artículo 2 de nuestra propia CartaMagna. El Gobierno ostenta las facultades que han de encuadrarse en elmarco competencial de los arts. 97 y 116, 4) CE, éste último desarrolladopor el art. 32.uno de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora delos Estados de alarma, excepción y sitio (2).

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(2) Aunque LÓPEZ RAMÓN, (Ct. Pág. 324) señala la posibilidad de la intervención para elcumplimiento de las misiones encomendadas en el artículo 8 en el seno del poder dedisposición genérico de decisión del gobierno por la vía del artículo 97, la mayor partede la doctrina (ALZAGA, TRILLO FIGUEROA Y FERNÁNDEZ SEGADO, en las publicaciones antesreferenciadas) interpretan que esta intervención habría de darse a través del estado desitio, con sometimiento al Gobierno, y en los términos que fije el Parlamento, de con-formidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los estados dealarma, excepción y sitio que, precisamente, al contemplar los supuestos de hecho delúltimo de los estados recoge la previsión del artículo 8.1 CE.

Por lo que se refiere a la defensa del ordenamiento constitucional, estáenlazada con el punto anterior y viene a significar que las Fuerzas Arma-das deben intervenir en la defensa del mismo bajo las directrices delGobierno, no cuando se ponga en peligro algún aspecto parcial o concretode dicho orden, sino cuando exista riesgo para el conjunto del sistema ins-titucional y normativo, lo que excluye el recurso a las FAS en supuestos deproblemas de orden, de seguridad ciudadana o cualesquiera otros, clara-mente otorgados a las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-dad del Estado en su legislación específica.

OTRAS MISIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS

En las sucesivas Directivas de defensa nacional y en el Libro Blanco dela Defensa encontramos las perspectivas en orden a que España apoye enlas actuaciones territoriales de carácter civil de un lado y participe de otroen las iniciativas conducentes al mantenimiento de la paz y estabilidadinternacionales promovidas o auspiciadas por las Naciones Unidas.

La inquietud por establecer el marco jurídico de éstos dos bloques deactividad es la razón de ser de nuestro estudio. En el primer sentido debe-mos partir de que el artículo 97 de la Constitución sostiene que las Fuer-zas Armadas actuaran a las órdenes del Gobierno no de forma indepen-diente sino absolutamente integradas en la Administración Pública,cooperando con las organizaciones de la totalidad de las Administracionesen las misiones en que puedan participar eficazmente, ya sea en lossupuestos de emergencia, catástrofe o calamidad o en “otra necesidadpública de naturaleza análoga”, tal como reza el artículo 22 de la Ley Orgá-nica 6/1980 de 1 de Junio que tal vez debiera completarse de una formamás analítica para contribuir a un ejercicio real de las competencias.

Debemos tratar en éstas cuestiones funcionales internas de que el alu-dido desarrollo jurídico se produzca centrado en los Ejércitos y en elámbito de la defensa. No es una fórmula adecuada el que sea citada laAdministración militar en normas que tengan un objeto distinto y quehayan sido promovidas por el Ministerio del Interior, el de Fomento o cua-lesquiera otros organismos que estén vinculados por razones de seguri-dad, mantenimiento de instalaciones o protección civil. Esa posible sumi-sión a los contenidos de otras disposiciones, aún partiendo de la unidaddel ordenamiento, contribuye a que sólo existan en el mejor de los casosreferencias puntuales, concisas e imprecisas que no contribuyen a confi-

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gurar una realidad funcional eficaz. Por otro lado, cuestiones que en elámbito internacional vienen a suponer una participación de las FuerzasArmadas en algunos casos, como son las problemáticas de terrorismo,tráfico de drogas o inmigración ilegal, es preciso que sean contempladascon nitidez para que ostentemos instrumentos jurídicos suficientes. Enesta dirección creemos que debe orientarse la solicitud de una previsiónnormativa específica que complete las directrices generales insuficientesen la actual legislación dispersa y fragmentaria, entendiendo que es indis-pensable, oportuna y necesaria, lo que puede comprobarse con el análisisdel derecho comparado en los países de nuestro entorno que, en estepunto, nos parece que pueden encontrarse más cerca de la realidad,deducción ésta que pensamos puede surgir del conjunto de los trabajosdel Grupo.

Por lo que se refiere al ámbito internacional, el camino está a nuestrojuicio más avanzado. Al margen de las obligaciones surgidas de nuestraintegración en los organismos internacionales, nuestras Fuerzas tienenregladas sus actuaciones en el exterior a través de un Estatuto básicocomo es el caso del SOFA en la OTAN o los promovidos en cada casocomo “Reglas de enfrentamiento (ROE)”, mientras que las distintas opera-ciones de mantenimiento o de apoyo a la paz, ya tengan el carácter dehumanitarias, de imposición de la paz, de injerencia humanitaria o de asis-tencia en el mantenimiento del orden, tienen su base jurídica en la resolu-ción o mandato del Consejo de Seguridad y se formalizan con posteriori-dad en las directrices de la misión surgidas de la División Militar delDepartamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Secreta-ría de Naciones Unidas, al margen de la posibilidad de la existencia de nor-mativas específicas en alguna actividad, redactadas por los participantesactivos o pasivos en forma de Memorando de Entendimiento (MOU), deAcuerdo Técnico o Planes de Implementación (JIP) (3).

BREVE REFERENCIA A LAS DISTINTAS APORTACIONES

Sin ánimo de formular consideraciones pretenciosas a título de pró-logo, sí quisiera manifestar que, bajo ésta filosofía de búsqueda de unnuevo marco legal específico en la materia, los trabajos se han orientado

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(3) Para una completa visión de estas cuestiones Cfr. el trabajo de ZARRANZ DOMÉNECH, G.“Normativa en ejercicios y operaciones Militares (especial referencia a las operaciones depaz)”, Monografías del CESEDEN n.º 36, Ministerio de Defensa, 2000, págs. 87 y sigs.

a mi juicio sistemáticamente tratando de encuadrar ese objetivo desde elpunto de vista interno e internacional. La primera de las ponencias, delProfesor Pérez González, ha formulado un encuadre estructural de lo quelas Fuerzas Armadas suponen hoy desde el punto de vista doctrinal y legalen el plano internacional, bajo la perspectiva de la integración de nuestropaís en los entes y organizaciones correspondientes a estas actividades.Se trata, por consiguiente, de fijar los parámetros en donde ha de funda-mentarse la consecución de la evolución del marco jurídico.

Por su parte el General Rodríguez-Villasante ha realizado el estudio delderecho comparado, de forma si no exhaustiva muy completa, en lo quese refiere a los países de nuestro entorno para precisar si nuestro modelopuede surgir de las soluciones que los respectivos Estados han adoptadoacerca de la regulación legal de las misiones de nuestro colectivo.

De otro lado, el Coronel Pignatelli ha abordado la proyección que sobrenuestro derecho ha de tener la actual normativa en materia de intervenciónarmada, partiendo de la definición del derecho-deber de injerencia, delmarco actual del derecho de intervención humanitaria y de los plantea-mientos derivados de los derechos humanos como justificación de la inter-vención armada de tal carácter, para aproximarse a si, de “lege ferenda”,habrá que plantearse una superación del modelo utilizado como base jurí-dica de la actuación en Kosovo, a través de una reforma de la Carta de lasNaciones Unidas o, en otro caso, si debería sugerirse una resolución de laAsamblea General de las Naciones Unidas en determinadas operacionesdentro de los conceptos generales de la injerencia.

Por último, creo que deben ser citados de manera conjunta los dostrabajos centrados en el derecho interno español. Por una parte, elTeniente Coronel García Labajo se aproxima a una posible modificaciónde la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de Julio, de Criterios Básicos de laDefensa Nacional y Organización Militar en la que pudieran contemplarseno sólo los aspectos estrictos de organización sino algunos otros com-petenciales sustantivos y funcionales que pudieran verificar el esclareci-miento del complejo tema de las misiones y sus límites. También en esteplano de derecho interno, el trabajo del Teniente Coronel Heras Duránpormenoriza de forma analítica y entendemos que profundamente útil lasituación actual en la regulación hasta los niveles normativos más inferio-res de las competencias de nuestras Fuerzas Armadas, para proyectarcon acierto las lagunas, o simples imprecisiones y ausencias y necesida-des de regulación.

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La históricamente trágica fecha del 11 de Septiembre de 2001, sema-nas antes de la remisión a la imprenta de estas páginas, ofrecería un temade meditación específico, a nuestro juicio íntimamente relacionado conestas materias. Entendemos que en el futuro, ante el terrorismo, las Fuer-zas Armadas deberán ocupar un lugar preponderante en una lucha que seconcibe actualmente a niveles supranacionales, pero que deberá descen-der también en razón a las actuaciones domésticas ante este problemauniversal que a veces se concentra en pequeñas áreas geográficas. Enéste, como en tantos otros supuestos, habrá de plantearse la comunidadinternacional —tal como parece implementar la Unión Europea— y, en sucaso, el conjunto de las legislaciones internas, en qué medida pueden serutilizadas las Fuerzas Armadas para su combate y persecución, previendolos cauces normativos que faciliten y precisen cuando puede ser oportunasu participación eficaz y otorgándoles la estructura y los medios adapta-dos a estos momentos de nuestra historia.

EL COORDINADOR DEL GRUPO DE TRABAJO

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CAPÍTULO PRIMERO

FUNDAMENTOS JURÍDICO-INTERNACIONALESDE LAS MISIONES DE LAS FUERZAS

ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ

FUNDAMENTOS JURIDICO-INTERNACIONALES DE LAS MISIONESDE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ

Por MANUEL PÉREZ GONZÁLEZ

LA PROYECCIÓN EXTERIOR DE LA POLÍTICA DE SEGURIDADY DEFENSA

Según el artículo 8.1 de la Constitución española, las Fuerzas Armadastienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España,defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. Ahorabien, la garantía de la soberanía e independencia y la defensa de la inte-gridad territorial del Estado pueden exigir el despliegue de actividades conproyección exterior por parte de las Fuerzas Armadas, en el marco de unacooperación con otros Estados o en el seno de organizaciones interna-cionales, universales (Naciones Unidas) o regionales (OTAN, UEO, UniónEuropea). Actividades cuya base jurídico-constitucional se encuentra nosólo en el citado artículo 8.1 —cuya interpretación no debe llevar a des-cartar la posibilidad de ejercicio de funciones hacia el exterior, no confi-nadas, pues, puertas adentro de las fronteras del Estado (1)—, sino enotras disposiciones de la propia Constitución (artículos 63.3, 94.1.b, 96.1,97) que requieren una lectura contextual entre sí y con el referido preceptobásico relativo a las funciones centrales de los ejércitos.

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(1) Ver en este sentido RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, J. L.: “Problemática del empleo delpersonal militar en acciones fuera del territorio nacional. La utilización del personal dereemplazo en misiones de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”, en “Elservicio militar: Aspectos jurídicos y socio-económicos” (F. Fernández Segado, ed.), Edi-torial Dykinson-Fundación Alfredo Brañas, Madrid, 1994, pp. 185-229; pp. 187-193.

En el preámbulo de la Directiva de Defensa Nacional 1/96 se señalaque, a partir del convencimiento de que la seguridad de España se hallaestrechamente vinculada a la de los países vecinos y a la de aquellosotros situados en áreas de nuestro interés estratégico, España seencuentra hoy plenamente comprometida en la consecución de un ordeninternacional más estable y seguro, basado en la convivencia pacífica, enla defensa de la democracia y de los derechos humanos y en el respetoa las normas del Derecho internacional. En este sentido, y como seseñala en el Libro Blanco de la Defensa (2), la política de defensa estáíntimamente asociada a la política exterior, lo que corresponde a unaconcepción estratégica española que, sin dejar de dar relevancia a la pro-tección de los intereses nacionales, sobre todo los de seguridad, se basaen definitiva en una percepción universalista de la presencia de Españaen el mundo.

Consecuentemente, y según se apunta en el citado Libro Blanco de laDefensa, la seguridad y la defensa nacionales se basan, por una parte, enla capacidad de defensa propia, y, por otra, en la seguridad compartida yla defensa colectiva, resultado, en este caso, de la solidaridad y la cohe-sión entre España y sus socios y aliados (3), en el marco de lo que se hadado en llamar una “opción multinacional de defensa colectiva”.

En otro orden de cosas, y puesto que la política española de seguridady defensa debe estar basada, según acabamos de ver, en el respeto a lasnormas del Derecho internacional, el campo de actuación ad extra de lasFuerzas Armadas comprende, entre otras cosas, la eventual participaciónde los institutos militares en acciones preventivas o coercitivas dirigidas oautorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, enmisiones de paz de carácter internacional, en operaciones de asistenciahumanitaria de diverso tipo (socorro a las víctimas de conflictos armadosinternacionales o internos, ayuda en casos de desastres naturales, etc.),en procesos de control de armamentos —con sus correspondientes medi-das de verificación— y en otras actuaciones de carácter internacional querequieran la colaboración de aquellos institutos.

Partiendo de estos presupuestos, vamos a examinar en las páginasque siguen, de modo necesariamente sucinto, las bases jurídicas en lasque, desde una perspectiva internacional, se apoyan esas diversas actua-

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(2) “Libro Blanco de la Defensa 2000”, Ministerio de Defensa, Madrid, 2000, capítulo III, pp.55-56.

(3) “Libro Blanco..., cit., p. 58.

ciones de las Fuerzas Armadas en el plano exterior. Dicho examen seconstreñirá —por exigencia del propio título del presente estudio— a lasmisiones en tiempo de paz, con exclusión, pues, del tratamiento de lascuestiones que puedan suscitarse en relación con la participación militar,directa o indirecta (apoyo logístico o aportación de expertos o instructo-res, en este caso), en situaciones de conflicto armado. Bien entendido quela renuencia a llamar a las cosas por su nombre —así, en el caso de laintervención aliada en Kosovo se esquivó la referencia a “conflictoarmado” optando por la calificación de “campaña aérea”— no exime de laobligación de aplicar las reglas del Derecho humanitario bélico o la nor-mativa constitucional que impone la necesidad de control parlamentarioen caso de participación o involucración en ciertas situaciones de crisis.

Dentro de esas bases jurídicas que sirven de apoyo y justificación a lasactuaciones de las Fuerzas Armadas en el exterior nos encontramos, antetodo, con una serie de principios y reglas pertenecientes al Derecho inter-nacional general.

PRINCIPIOS Y REGLAS DE DERECHO INTERNACIONALGENERAL QUE DEBEN RESPETARSE EN LA ACCIÓN EXTERIORDE LAS FUERZAS ARMADAS

Sin ánimo de hacer aquí un análisis en profundidad de ciertos princi-pios estructurales del Derecho internacional que presiden la actuación delos Estados, procede referirse a los principios de prohibición del recurso ala fuerza y de no intervención en los asuntos internos de los Estados. Endefinitiva, estos dos principios se reconducen a otro de carácter básico,cual es el de respeto a la soberanía del Estado, de cualquier Estado.

El principio de prohibición del recurso a la fuerza establece, como sesabe, a cargo de los Estados la obligación de abstenerse, en sus relacio-nes internacionales, de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contrala integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, oen cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las NacionesUnidas (artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas). Se trata de unprincipio que, sin perjuicio de su acuñación convencional en la Carta, tienevalidez general en tanto principio de Derecho internacional consuetudina-rio e incluso en tanto principio fundamental o esencial del Derecho inter-nacional, según ha podido decir el Tribunal Internacional de Justicia en susentencia de 27 de junio de 1986 sobre el asunto de las actividades mili-

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tares y paramilitares en y contra Nicaragua (4). La prohibición, que com-prende no sólo el uso sino también la amenaza de uso de la fuerzaarmada, incluye el deber de todo Estado de abstenerse de recurrir a cier-tos usos indirectos de la fuerza, tales como organizar o fomentar la orga-nización de fuerzas irregulares o de bandas armadas, incluidos los mer-cenarios, para hacer incursiones en el territorio de otro Estado, así comoorganizar, instigar, ayudar o participar en actos de guerra civil o en actosde terrorismo en otro Estado o de consentir actividades organizadas den-tro de su territorio encaminadas a la comisión de dichos actos, cuando losmismos impliquen el recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza (5). En lareferida sentencia (Nicaragua contra Estados Unidos) del Tribunal Interna-cional de Justicia, éste ha hecho algunas precisiones en el sentido de que,si bien el hecho de armar y entrenar a grupos de resistencia que operanen el territorio de otro Estado constituye un uso de la fuerza prohibido, noocurre necesariamente lo mismo con otras formas de asistencia, como elsimple envío de fondos a rebeldes, que, aunque constituye sin duda unaintervención en los asuntos internos (de Nicaragua, en este caso), nosupone en sí mismo el empleo de la fuerza (6). Por otra parte, y puesto queel principio, tal como aparece formulado en el artículo 2.4 de la Carta delas Naciones Unidas, prohibe a los Estados recurrir a la fuerza “en susrelaciones internacionales”, no rehusa a los Estados el derecho a aplicarla fuerza para mantener el orden público dentro de su territorio o parahacer frente a movimientos insurreccionales.

Con arreglo a la Carta de las Naciones Unidas, y quitando la anacró-nica disposición de su artículo 107, sólo se reconocen como excepcionesdel principio de prohibición del recurso a la fuerza la legítima defensa (artí-culo 51) y la acción coercitiva en el marco del sistema de seguridad colec-tiva diseñado en el capítulo VII (artículos 39 y siguientes).

La legítima defensa, individual o colectiva, se configura en la Carta comoun derecho inherente que, no obstante, está sujeto según el Derecho inter-nacional consuetudinario a condiciones estrictas, entre ellas, que constituyauna respuesta a un ataque armado —lo que excluye en principio la autode-fensa preventiva— y que esa respuesta sea necesaria y proporcional al ata-

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(4) C.I.J., Recueil 1986; párrafos 188 a 190 de la sentencia.(5) Ver en este sentido la Declaración relativa a los principios de Derecho internacional refe-

rentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidadcon la Carta de las Naciones Unidas, contenida en la resolución 2625 (XXV) adoptadapor la Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de octubre de 1970.

(6) Párrafo 228 de la sentencia.

que (7). Por otro lado, y teniendo en cuenta la lógica conexión de este dere-cho con la institucionalización del ius ad bellum, que supone una transfe-rencia del derecho de vindicación por medios coercitivos de ciertas ofensasde manos de los Estados a manos de una instancia pública internacional, lalegítima defensa tiene un carácter provisional y subsidiario respecto de laacción del Consejo de Seguridad; lo que no ha impedido que en la prácticase haya dado a veces (así, en la crisis del Golfo) un ejercicio simultáneo delderecho de legítima defensa en tanto que reacción de los Estados y demedidas colectivas autorizadas por el Consejo de Seguridad.

La acción coercitiva de las Naciones Unidas (artículo 42) implica laposibilidad de llevar a cabo in extremis acciones militares cuando la pazse vea seriamente amenazada o resulte quebrantada; acciones que,según se ha señalado (8), constituyen una excepción al principio de prohi-bición del uso de la fuerza bien establecida en la Carta y un mecanismode seguridad colectiva diseñado para sancionar a cualquier Estado,miembro o no miembro de la Organización, que viole dicho principio. Porotra parte, el capítulo VIII de la Carta y, dentro de él, el artículo 53, prevéla posibilidad de que el Consejo de Seguridad utilice “acuerdos regiona-les” para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad, recalcando que nose aplicarán medidas de esa naturaleza en virtud de dichos acuerdos sinautorización del Consejo de Seguridad; con lo que, como acertadamentese ha advertido, queda claro que la Carta no contempla la acción coerci-tiva de los organismos regionales como una excepción independiente dela acción que pueda ejercer el Consejo de Seguridad al principio de laprohibición del uso de la fuerza (9).

Aparte de esas dos excepciones al principio reconocidas en la Carta,el desarrollo de las disposiciones de ésta en la práctica condujo a la acep-tación de una tercera excepción, la relativa al uso de la fuerza por los pue-blos coloniales que, frente a la coerción ejercida por las potencias admi-nistradoras, pugnaban por hacer valer su derecho a la libre determinación.

Ahora bien, hoy se puede verificar que el carácter general del principiode prohibición del recurso a la fuerza contrasta con la realidad de la fre-

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(7) Ver en este sentido la opinión consultiva del Tribunal Internacional de Justicia de 8 dejulio de 1996 sobre la legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, C.I.J.,Recueil 1996; párrafo 41.

(8) O. CASANOVAS y LA ROSA: “El principio de la prohibición del uso de la fuerza”, capítuloXLII del libro “Instituciones de Derecho internacional público” de M. Díez de Velasco, 13ªed., Tecnos, Madrid, 2001, p. 853.

(9) O. CASANOVAS y LA ROSA: op. cit., p. 854.

cuente utilización de la fuerza por parte de los Estados (en la actualidadestán vivos en el mundo cerca de una treintena de conflictos bélicos, casitodos ellos, no obstante, de carácter interno). Los gobiernos, sobre todolos de los Estados poderosos, han intentado justificar los usos de la fuerzacon variados argumentos. Así, se ha recurrido a veces a una concepciónextensiva de la excepción de la legítima defensa, justificando ésta inclusoen ausencia de la condición de que el derecho de autodefensa constituyauna respuesta a un ataque armado ya ha acaecido. Otras veces se ha pre-tendido considerar admisible el uso de la fuerza siempre que no vaya con-tra la integridad territorial o la independencia política de otro Estado (pre-tendiéndose justificar en este sentido ciertos “usos menores” de la fuerza)o que no sea incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas (loque supondría la justificación de intervenciones para proteger a los pro-pios nacionales en el extranjero cuando su seguridad esté en riesgo). Ellosupone, a nuestro juicio, una interpretación no aceptable del artículo 2.4de la Carta, teniendo en cuenta que el propósito del mantenimiento de lapaz y la seguridad internacionales tiene un carácter central y dominante,debiendo subordinarse a él todos los demás propósitos de las NacionesUnidas (10). Un supuesto controvertido es el de las “intervenciones huma-nitarias” que no se inscriban en el contexto de la seguridad colectiva regu-lada en la Carta, esto es, que, cualquiera que pueda ser su justificaciónético-política, se presenten como acciones unilaterales de ciertos Estadoso grupos de Estados. Desde la perspectiva de la legalidad internacional,las intervenciones de ese tipo deben tacharse de ilícitas, al menos mien-tras no se demuestre la aparición de una nueva norma de Derecho inter-nacional consuetudinario que, bajo condiciones singulares (parálisis delConsejo de Seguridad, contumacia del Estado culpable, existencia de unasituación de violaciones graves, masivas y reiteradas de derechos huma-nos fundamentales, no oposición de la mayoría de los Estados miembrosde las Naciones Unidas al uso de la fuerza), haya dado vida a una nuevaexcepción al principio general de prohibición del uso de la fuerza.

Otro principio que debe ser respetado en las actuaciones de las Fuer-zas Armadas en el exterior es el de no intervención en los asuntos inter-nos de los Estados. Al igual que el principio de prohibición del recurso ala fuerza, pertenece al Derecho internacional consuetudinario y es uncorolario del principio más general de igualdad soberana de los Estados.De acuerdo con la Declaración de principios contenida en la resolución

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(10) En este sentido, JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, E.: “El Derecho internacional contemporáneo”,Tecnos, Madrid, 1980, p. 113.

2625 (XXV) de la A.G.N.U., “ningún Estado o grupo de Estados tiene dere-cho a intervenir directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en losasuntos internos o externos de cualquier otro”, por lo cual “no solamentela intervención armada, sino también cualesquiera otras formas de inge-rencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado, o de loselementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen, son vio-laciones del Derecho internacional”. Ya en el asunto del estrecho de Corfú(11), en el que un Estado pretendía tener derecho a intervenir para reco-ger, en el territorio de otro Estado, pruebas destinadas a una jurisdiccióninternacional, el Tribunal Internacional de Justicia observó que “el preten-dido derecho de intervención no puede considerarse... más que como unamanifestación de una política de fuerza, política que en el pasado dio lugara los mayores abusos y que no puede, sean cuales sean las deficienciaspresentes de la organización internacional, encontrar lugar alguno en elDerecho internacional”. El propio Tribunal, en el asunto, ya citado, de lasactividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua (12), vino a pre-cisar el contenido de este principio al señalar que: “La intervención prohi-bida debe... referirse a materias a propósito de las cuales el principio desoberanía de los Estados permite a cada uno de ellos decidir libremente.Ello es así respecto de la elección del sistema político, económico, socialy cultural y a la formulación de las relaciones exteriores. La intervenciónes ilícita cuando utiliza frente a esas decisiones, que deben ser libres,algún medio de coacción. Este elemento de coacción, constitutivo de laintervención prohibida y que forma su misma esencia, es particularmenteevidente en el caso de una intervención que utilice la fuerza, sea bajo laforma directa de una acción militar sea bajo la indirecta de apoyo a lasactividades armadas subversivas o terroristas en el interior de otroEstado”. En todo caso, y según se ha subrayado en la doctrina, el ejerci-cio por un Estado de cualquier competencia coactiva en territorio extran-jero, sin título internacional válido, está prohibido por el Derecho interna-cional (13).

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(11) C.I.J., Recueil 1949, p. 35.(12) C.I.J., Recueil 1986; párrafo 202 de la sentencia.(13) Ver en este sentido ROUSSEAU, CH.: “Derecho internacional Público” (trad. F. Giménez

Artigues), 3ª ed., Ariel, Barcelona, 1966, p. 316. Entre otros casos de la práctica, esteautor cita el incidente germano-brasileño de la Panther en 26 de noviembre de 1905, yel asunto Eichmann, entre Israel y Argentina, en la noche del 11 al 12 de mayo de 1960.Otros casos recientes podrían traerse a colación, como el caso H. Alvarez Machaín y lareprobable sentencia dictada sobre el mismo por la Corte Suprema de los Estados Uni-dos el 15 de junio de 1992.

Otros principios podrían invocarse en relación con la posible participa-ción de las Fuerzas Armadas en misiones en el exterior. Así, el deber delos Estados de cooperar entre sí, recogido en la ya citada Declaraciónincorporada en la resolución 2625 (XXV) de la A.G.N.U., puede traducirseen una obligación de los Estados de proporcionar ayuda a las víctimas desituaciones de conflicto armado o de desastres o catástrofes. Ello supon-dría la cristalización en el Derecho internacional de un derecho subjetivo arecibir socorros y un correlativo deber de prestarlos bajo ciertas condicio-nes, entre ellas, el no uso de la coerción, la neutralidad y la imparcialidad(14). Se trata de la institución jurídica de la asistencia humanitaria, en víasde progresiva consolidación, cuyos sujetos activos pueden ser los Esta-dos, las organizaciones internacionales públicas o ciertos organismoshumanitarios imparciales como el Comité Internacional de la Cruz Roja(C.I.C.R.). En diversas resoluciones de la A.G.N.U. se insiste en la necesi-dad de contar con la aceptación del Estado destinatario de la ayuda; y, enlo que se refiere a las situaciones específicas de conflicto armado, el Dere-cho internacional humanitario parece haber incorporado dos reglas posi-tivas, una, que el ofrecimiento de asistencia humanitaria no podrá ser con-siderado como intromisión ilícita o como acto hostil, y otra, que, aundebiéndose contar para el envío de socorros con el consentimiento de laspartes en conflicto interesadas, éstas no podrán rehusar arbitrariamentedichos socorros, aunque sí establecer para su entrega ciertas condicionesadmitidas como legítimas por los convenios de Derecho humanitario. Dehecho, diversas operaciones internacionales de asistencia humanitariaemprendidas con ocasión de conflictos o crisis o como consecuencia deeventos catastróficos, cuentan con la contribución de contingentes milita-res preparados al efecto.

LA SEGURIDAD COLECTIVA EN EL PLANO UNIVERSAL:LAS NACIONES UNIDAS Y EL PROPÓSITO DEL MANTENIMIENTODE LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONALES

Como se sabe, diversas causas de orden político-estratégico hicieroninviable en la práctica el esquema de seguridad colectiva diseñado en elcapítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Superada a finales de ladécada de los 80 del pasado siglo la larga etapa de tensión bipolar, pare-

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(14) Ver, sobre estas y otras cuestiones relacionadas con la asistencia humanitaria, la exce-lente monografía de R. Abril Stoffels “La asistencia humanitaria en los conflictos arma-dos”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001.

cía que sería posible recuperar en su pureza prístina los mecanismos deaquel esquema. El primer ensayo, la guerra del Golfo en 1991, no respon-dió a esas expectativas, optándose en aquella ocasión por un modus ope-randi, introducido por la resolución 678 (1990) del Consejo de Seguridad—y reproducido en situaciones de crisis posteriores (Bosnia-Herzegovina,Somalia, Ruanda, Haití)—, consistente en autorizar a un grupo de Estadoscoaligados a utilizar en caso necesario la violencia bélica contra la parte olas partes transgresoras. Sin entrar aquí en una valoración jurídico-políticade esta técnica de autorizaciones para el uso de la fuerza (15), lo cierto esque se corresponde con una práctica institucional en vías de consolida-ción, a través de la cual se produjo la participación de contingentes arma-dos de diversos países en operaciones militares emprendidas en defensade la legalidad internacional. En el caso de la guerra del Golfo, el gobiernoespañol, si bien identificándose dentro del grupo de gobiernos que segúnlas resoluciones del Consejo de Seguridad venían cooperando conKuwait, expresó su posición de principio de no participar en una accióndirecta contra Irak, ofreciéndose tan sólo a prestar su cooperación en losterrenos, entre otros, del apoyo logístico y del apoyo al tránsito prestadosa aeronaves, buques, tropas y material de guerra (16).

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(15) En su “documento de posición” presentado con ocasión del cincuentenario de lasNaciones Unidas (A/50/60, S/1995/1, 3 de enero de 1995), el Secretario General Bou-tros-Ghali destacaba los pros y los contras de esa técnica de autorizaciones por la cualel Consejo de Seguridad descarga en grupos de Estados la aplicación de medidas coer-citivas: entre los pros, el Secretario General apuntaba que tal técnica permite a la Orga-nización contar con una capacidad para aplicar medidas coercitivas de la que, en sudefecto, carecería y que es, con mucho, preferible a que los Estados miembros haganunilateralmente uso de la fuerza fuera del contexto de las Naciones Unidas; y, entre loscontras, hacía referencia al peligro de que los Estados interesados sostengan que lacomunidad internacional ha legitimado y aprobado la aplicación de medidas coercitivasque, en realidad, el Consejo de Seguridad no había previsto cuando les dio su autori-zación (parágrafo 80 del citado documento). Sobre los riesgos de desestructuración dela seguridad colectiva y de correlativa “privatización” del uso de la fuerza que conllevaesta técnica de autorizaciones, ver en la doctrina, entre otros, nuestros trabajos “LasNaciones Unidas y el mantenimiento de la paz: cincuenta años de esfuerzos”, en “Cua-dernos de Historia Contemporánea”, 17, Servicio de Publicaciones de la U.C.M.,Madrid, 1995, pp. 61-78 (pp. 64-65, 76), y “Las Naciones Unidas y el mantenimiento dela paz: por una recuperación de la Carta”, en “Tiempo de Paz”, n.º 43, invierno1996/1997, pp. 25-40 (pp. 25-26, 35-36); ver, asimismo, C. Gutiérrez Espada: “El sis-tema de seguridad colectiva en los albores del siglo XXI (o el cuento de la bella dur-miente)”, en “Balance y perspectivas de Naciones Unidas en el cincuentenario de su cre-ación” (F. Mariño Menéndez, ed.), Universidad Carlos III de Madrid-Boletín Oficial delEstado, Madrid, 1996, pp. 165-188 (pp. 179-180).

(16) Ver en relación con estas cuestiones nuestro trabajo “Conflicto del Golfo, sancionesinternacionales y uso de la fuerza: la posición de España”, en “Tiempo de Paz”, n.º 19-20, primavera 1991, pp. 31-43.

La base jurídica de esas acciones coercitivas autorizadas por el Con-sejo de Seguridad residiría, en definitiva, en la propia Carta de las Nacio-nes Unidas (dándole una interpretación flexible a sus disposiciones quepropicie un cierto margen de discreción del Consejo de Seguridad enorden a conferir título a los Estados para la realización de acciones depolicía ad hoc), y, específicamente, en las correspondientes resolucioneshabilitantes del Consejo de Seguridad.

En algunos casos, surge la posibilidad de que esas acciones autoriza-das por el Consejo de Seguridad concurran con el despliegue de opera-ciones de paz en las zonas conflictivas y de que ciertos aspectos de talesacciones sean encomendados por los Estados interesados a organizacio-nes regionales: así, en el caso del conflicto de la ex Yugoslavia —en rea-lidad, una cadena de conflictos interrelacionados—, en cuyo contextoconvivieron o se sucedieron acciones coercitivas (conjuntas pero no insti-tucionalizadas) con operaciones de mantenimiento de la paz (UNPRO-FOR) y, por transferencia de determinados aspectos del mandato de estasoperaciones, con actuaciones de fuerzas multinacionales con cometidosespecíficos (IFOR y, sucesivamente, SFOR, guiadas o gobernadas por laOTAN) o de nuevas operaciones emergentes en el seno de la OrganizaciónMundial (Misión de las Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina,UNMIBH). En estos casos pueden plantearse delicados problemas dedeslinde de tareas y responsabilidades entre las operaciones de manteni-miento de la paz, los Estados interesados (en el contexto, en su caso, deun acuerdo de paz específico, como el Acuerdo para la Paz en Bosnia-Herzegovina suscrito a finales de 1995) y los acuerdos regionales delega-dos por ellos, así como de control institucional sobre la actuación de esasdistintas instancias.

Aparte de esas acciones de naturaleza coercitiva autorizadas por elConsejo de Seguridad, existen otros tipos de acciones, llevadas a cabopor fuerzas multinacionales, que pueden surgir de la disposición de cier-tos Estados para establecer esas fuerzas y que cuentan con el beneplá-cito del Consejo de Seguridad. En este caso, las correspondientes accio-nes, que suelen responder a objetivos de carácter humanitario, necesitanla aceptación del Estado en cuyo territorio va a desarrollarse la opera-ción, y se basan, por una parte, en una resolución del Consejo de Segu-ridad acogiendo el ofrecimiento de los Estados que se declaran dispues-tos a constituir la fuerza multinacional y autorizando a éstos a realizar laoperación en forma neutral e imparcial para lograr los objetivos desea-dos, y, por otra parte, en un acuerdo específico entre el Estado receptor

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de la operación y los Estados integrantes de la fuerza así establecida. Uncaso de la práctica que puede servir de ejemplo es el de la Fuerza Multi-nacional de Protección (F.M.P.) en Albania, desplegada sobre la base dela resolución 1101 (1997) aprobada por el Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas el 28 de marzo de 1997 ante la situación de crisis dedicho país, y para cuya actuación —consistente en dispensar proteccióna fin de que la entrega de asistencia humanitaria se realice en condicio-nes de seguridad y sin demora— hubo de suscribirse un acuerdo ad hocentre Albania y los Estados contribuyentes a la F.M.P. (entre ellos España)relativo al estatuto de dicha Fuerza (17). Otro caso más reciente lo repre-senta la autorización dada por el Consejo de Seguridad en virtud de suresolución 1386 (2001), adoptada el 20 de diciembre de 2001, para esta-blecer, de acuerdo con lo previsto en el anexo 1 del Acuerdo sobre lasdisposiciones provisionales en Afganistán (Acuerdo de Bonn, alcanzadounos días antes de la adopción de la resolución), una Fuerza internacio-nal de asistencia para la seguridad (I.S.A.F.) que apoye a la AutoridadProvisional afgana para que ésta y el personal de las Naciones Unidaspuedan realizar sus actividades en un entorno seguro; exhortando en lamisma resolución a los Estados miembros de las Naciones Unidas a queaporten personal, equipo y otros recursos a dicha Fuerza y autorizando aaquéllos que participen en ella a que adopten todas las medidas nece-sarias para cumplir su mandato. Atendiendo esta exhortación, el Consejode Ministros español aprobó, el 27 de diciembre de 2001, la participaciónde un máximo de 485 soldados españoles en la I.S.A.F., que, de confor-midad con la citada resolución del Consejo de Seguridad, habrá de des-plegarse en Kabul y sus alrededores con carácter temporal (tres meses apartir de que la Fuerza sea operativa).

Están, por otra parte, las diversas operaciones que bajo la égida de lasNaciones Unidas pueden englobarse dentro de la expresión genérica de

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(17) Acuerdo entre el Gobierno de la República de Albania y los Gobiernos de las nacionescontribuyentes a la Fuerza Multinacional de Protección relativo al estatuto de dichaFuerza, hecho en Roma el 21 de abril de 1995 (aplicación provisional, B.O.D. n.º 123,de 26 de junio de 1997). A tenor del propio Acuerdo, sus disposiciones son aplicablesal personal civil y militar de las naciones participantes en la Operación cuando actúe enrelación con ésta o con el auxilio a la población civil (artículo 1.1), y tienen por objetoregular diversos aspectos del estatuto de la F.M.P., tales como los privilegios e inmuni-dades de la Fuerza y de su personal (art. II), las cuestiones relativas al ejercicio de lajurisdicción (artículo III), la entrada y salida, transporte y circulación libre y no restringida(artículo IV), las provisiones, suministros, servicios y medidas sanitarias (artículo IX), lasolución de controversias relativas a la interpretación o la aplicación del Acuerdo (artí-culo XIII), etc.

operaciones de paz (peace-keeping, peace-building, etc.) (18). Las máscaracterísticas y tradicionales de estas operaciones, esto es, las de man-tenimiento de la paz (peace-keeping) en sentido estricto, no se configurancomo medidas coercitivas de las Naciones Unidas según el artículo 42 dela Carta, sino como acciones de tipo más preventivo que represivo a tra-vés de las cuales la Organización, en un nuevo rasgo de su función paci-ficadora, persigue rebajar la temperatura de los conflictos y amortiguar lascrisis internacionales a través de la presencia de tropas o contingentesque precisa del consentimiento previo del Estado en el que han de actuar.La base jurídica de este tipo de operaciones la proporcionan diversos ins-trumentos concomitantes —aparte, claro está, de la legislación interna delos Estados que aportan las fuerzas—: las resoluciones habilitantes delConsejo de Seguridad (y aquellas que prorrogan o modifican en su casoel mandato de la operación), los acuerdos relativos al estatuto de las fuer-zas (SOFA,s) que se suscriben entre los Estados anfitriones o beneficiariosde la operación y el Secretario General de las Naciones Unidas (19) y losacuerdos de participación pasados —en general bajo la forma de canje denotas— entre el propio Secretario General y cada uno de los Estados queaportan contingentes.

En 1994, la A.G.N.U. aprobó, sobre la base de un informe elaboradopor la Secretaría de la Organización, un Modelo de acuerdo sobre el Esta-tuto de las Fuerzas para las operaciones de mantenimiento de la paz (20).Dicho Modelo de acuerdo, cuya finalidad es servir de base para la redac-ción de los distintos acuerdos que se concierten entre las Naciones Uni-das y los países en cuyo territorio se desplieguen operaciones de estetipo, se basa en la práctica establecida en el seno de la Organización y uti-liza en gran medida diversos acuerdos vigentes en la actualidad o en elpasado (sobre todo el que había servido de base jurídica en los años 50del pasado siglo a la F.E.N.U. desplegada en el Oriente Medio). En él seregulan cuestiones de especial relevancia para el desarrollo de la opera-ción de que se trate: a) prerrogativas e inmunidades de la Operación,

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(18) Ver, entre un vasto conjunto de aportaciones doctrinales, la obra de FERNÁNDEZ SÁNCHEZ,P. A. “Operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz”, 2 vols.,Universidad de Huelva-Ministerio de Educación y Cultura, 1998.

(19) No siempre se concluyen acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas, funcionándose confrecuencia en la práctica con directivas del Secretario General inspiradas en anterioresintervenciones, lo que, como se ha advertido (RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, J. L.: op.cit., pp. 202-203), no deja de plantear problemas entre el Estado participante y el recep-tor o anfitrión.

(20) Resolución de la A.G.N.U. A/45/594, de 9 de octubre de 1994.

declarándose aplicable al efecto, y a reserva de las disposiciones delcorrespondiente acuerdo, la Convención sobre privilegios e inmunidadesde las Naciones Unidas de 13 de febrero de 1949, Convención cuya apli-cación se extenderá a los bienes, fondos y haberes de los Estados parti-cipantes utilizados en relación con la Operación; b) estatuto de la Opera-ción, incluyendo aspectos como el deber de la Operación y de susmiembros de abstenerse de actos incompatibles con el carácter imparciale internacional de sus funciones y respeto a las leyes y reglamentos loca-les, el derecho de enarbolar dentro del territorio del país receptor la ban-dera de las Naciones Unidas en el cuartel general de la Operación y otroslocales, en sus vehículos, etc., facilidades en cuanto a la libertad de cir-culación y de comunicación, disponibilidad de locales y servicios, contra-tación de personal local, provisiones y suministros, disposiciones sanita-rias; c) estatuto de los miembros de la Operación (prerrogativas einmunidades, entrada, residencia y salida, identificación, permisos y licen-cias, mantenimiento de la disciplina y el orden, ejercicio de la jurisdicción(21), etc.); y, en fin, d) solución de controversias, previéndose al respectoel recurso a una comisión de reclamaciones creada al efecto o, cuando laspartes convengan en autorizar una apelación contra las decisiones deésta, el recurso a un órgano arbitral.

Desde finales de 1988, fecha en que España destacó por vez primeraun grupo de observadores militares en una misión de paz (la Misión deVerificación en Angola, UNAVEM), nuestro país viene participando endiversas operaciones de mantenimiento de la paz lato sensu, ya se tratede misiones de observación (UNAVEM I y II, MONUA, ONUCA, ONUSAL,MINUGUA, UNMIBH) o de fuerzas de mantenimiento de la paz (UNTAG,ONUMOZ, UNPROFOR, UNCRO, UNAMIR). Ello supone en la actualidadla presencia de más de tres mil militares españoles en operaciones de paz—incluidas aquí algunas lideradas desde el entorno aliado— en diferentespartes del globo, lo cual, como se ha señalado, implica el reconocimientode España por parte de la comunidad internacional como país responsa-ble, capaz, fiable y comprometido con la defensa de los principios de lasNaciones Unidas (22).

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(21) En relación con este punto, el Modelo de acuerdo establece que todos los miembros dela Operación tendrán inmunidad penal respecto de cualesquiera actos que realicen ensu calidad oficial, y, en lo que se refiere específicamente a los miembros militares delcomponente militar de la Operación, dispone que estarán sometidos a la jurisdicciónexclusiva de los respectivos Estados participantes en lo referente a todo delito quehayan cometido en el [territorio/país receptor].

(22) Cfr. En este sentido el citado “Libro Blanco de la Defensa 2000”, p. 215.

Con posterioridad a la guerra fría, la creciente demanda de misiones depaz capaces de dar respuesta a situaciones cada vez más complejas, hallevado a la Secretaría de las Naciones Unidas a desarrollar una capacidadde planificación operativa y logística a través de un proceso cuyo núcleo loconstituye el Servicio de Planificación de Misiones (M.P.S.) dentro de laDivisión de Planificación de la Secretaría. En este contexto se viene traba-jando en la articulación de un “sistema de disponibilidad en espera”basado en recursos que, a través de acuerdos especiales con las Nacio-nes Unidas (standby arrangements), comprometen los Estados miembrosde manera condicional para operaciones de mantenimiento de la paz y quepodrían ser puestos a disposición de las Naciones Unidas dentro de losplazos de respuesta establecidos para las correspondientes operaciones.Dichos recursos, consistentes en formaciones militares, personal especia-lizado (civil y militar), servicios y material o equipamiento, se encuentran ensituación de espera en el país de origen, listos para ser utilizados en ope-raciones de mantenimiento de la paz que operan con mandato del Consejode Seguridad, previo requerimiento del Secretario General y consenti-miento de los Estados miembros participantes. Durante el período de asig-nación a la operación de las Naciones Unidas, el personal puesto a dispo-sición por los Estados miembros permanece en su servicio nacional perobajo el mando operativo de las Naciones Unidas. Del casi centenar deEstados que hasta ahora han expresado su intención de participar en elsistema (Estados participantes), más de treinta, entre ellos España (5 denoviembre de 1999) han suscrito el correspondiente M.O.U. (memorandumof understanding) constitutivo de acuerdo de disponibilidad en espera (23).Y estos standby arrangements constituyen, a nuestro juicio, una base jurí-dica añadida dentro del vasto sistema de las Naciones Unidas en orden almantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

COMPROMISOS DERIVADOS DE LA PARTICIPACIÓNEN ACUERDOS U ORGANISMOS REGIONALES EN EL ÁMBITODE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

Uno de los objetivos básicos a los que, según la ya citada Directiva deDefensa Nacional 1/96, apunta la política española de defensa, es el deconsolidar la presencia de España en las organizaciones internacionalesde seguridad y defensa, asumiendo plenamente las responsabilidades y

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(23) Ver, a efectos informativos, http://www.un.org/Depts/dpko/rapid/signed.htm

compromisos derivados de su participación en ellas. En función de esteobjetivo, la propia Directiva contiene unas directrices a las que se atienen,entre otras, las siguientes líneas básicas de actuación: a) contribuir a ladefinición de una política europea común de seguridad y de defensa en laUnión Europea; b) contribuir a la defensa colectiva mediante la plena par-ticipación de España en la Alianza Atlántica y, dentro de ella, apoyar laIdentidad Europea de Seguridad y Defensa, bajo el principio de no dupli-cación innecesaria de esfuerzos; c) participar en las Fuerzas Multinacio-nales Europeas constituidas para la ejecución de operaciones de Peters-berg y también a disposición de la OTAN; d) participar activamente en lapuesta en práctica de medidas de fomento de la confianza y la seguridadpromovidas por la Organización para la Seguridad y la Cooperación enEuropa (OSCE); e) respaldar las iniciativas de desarme, piedras angularesde la seguridad europea, y apoyar la prevención de la proliferación dearmas de destrucción masiva y de sus medios de proyección (24).

La concurrencia de cuatro organizaciones convergentes en cuanto alos objetivos de seguridad y defensa —la Alianza Atlántica, la OSCE, laUEO y la Unión Europea— supone, por un lado, la cristalización de unanueva concepción, global e integrada, de la seguridad, incluyendo aspec-tos no sólo militares, y, por otro lado, y en consecuencia, la necesidad deuna creciente sintonía entre esas diversas piezas de la estructura institu-cional de la seguridad “occidental”, lo que, entre otras cosas, requiereesfuerzos para integrar a los nuevos Estados de la Europa central y orien-tal (los “pecos”) en esa estructura, para alcanzar un grado aceptable decoordinación entre las respectivas instituciones y para asegurar una efec-tiva autonomía de la política europea de defensa sin perjuicio de la con-servación de un sólido nexo transatlántico.

Desde su incorporación en 1982 a la Alianza Atlántica (25), España fueperfilando poco a poco las coordenadas de su participación dentro deella. Tras un período en el que la contribución defensiva española fuera dela estructura militar integrada se llevó a cabo a través de unos “acuerdosde coordinación” entre Mandos españoles y aliados (sobre defensa aérea,aportación aeronaval en el Atlántico oriental, operaciones navales y aéreas

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(24) Ver el citado “Libro Blanco de la Defensa 2000”, pp. 72-74.(25) España pasó a convertirse en el decimosexto miembro de la Alianza Atlántica al entrar

en vigor para ella el Tratado del Atlántico Norte (Tratado de Washington) el 30 de mayode 1982, fecha de depósito del correspondiente instrumento de adhesión de conformi-dad con lo dispuesto en el artículo 10 del Tratado (B.O.E. n.º 129, de 31 de mayo de1982).

en el Mediterráneo occidental, coordinación con la OTAN de la defensa delterritorio nacional, utilización del territorio español como área de tránsito,apoyo y logística de retaguardia, etc.), razones vinculadas a las nuevasexigencias de seguridad en la Europa de la posguerra fría llevaron alEstado español a plantearse la posibilidad de su participación plena enuna Alianza Atlántica renovada. Y así, el Congreso de los Diputados, en susesión plenaria de 14 de noviembre de 1996, vino a respaldar la decisióndel Gobierno de dar los pasos necesarios para que España participara enla nueva estructura de Mandos que por entonces se estaba diseñando enla Alianza (26). Tras la aprobación por el Consejo del Atlántico Norte, ensesión de Ministros de Defensa celebrada el 2 de diciembre de 1997, dela nueva estructura militar de la Organización, España pasó a integrarse enel nuevo sistema de Mandos aliado. Ello conlleva, desde un punto de vistajurídico, la incorporación al Derecho interno español de la vasta red deacuerdos y decisiones que constituyen el desarrollo del Tratado de Was-hington de 1949 y que integran lo que cabe calificar de “acervo atlántico”.

Algunos de los acuerdos integrantes de este acervo habían sido sus-critos antes de la plena participación, habida cuenta de que España veníaparticipando de hecho en diversas actividades militares conjuntas si bienfuera de la estructura integrada. Así, en 1987 se había producido la adhe-sión al Convenio entre los Estados partes del Tratado del Atlántico Norterelativo al Estatuto de sus Fuerzas de 19 de junio de 1951 (27). No esnuestra intención aquí analizar el contenido de este SOFA de la OTAN,que, junto a otros SOFA del entorno aliado, ya ha sido objeto de estudioen estos Cuadernos (28). Tan sólo nos es dado señalar ciertas carencias ydesfases de un acuerdo suscrito en 1951 en plena guerra fría y que, al nocubrir sino los casos de estacionamiento de Fuerzas en los países aliados,

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(26) Ver B.O. de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie D, n.º 65, 18 denoviembre de 1996. El respaldo a la participación plena se daba con la doble condiciónde que dicha participación no alteraría los términos de la autorización otorgada en 1981por las Cortes Generales para la adhesión de España al Tratado de Washington y de quese mantendría la condición no nuclear de España acordada en el referéndum sobre lapermanencia en la Alianza de 12 de marzo de 1986.

(27) B.O.E. n.º 217, de 10 de septiembre de 1987. Con el fin de propiciar una correcta eje-cución del Convenio en el plano interno, se dictó, el 1 de octubre de 1991, la Orden72/1991 del Ministerio de Defensa por la que se crea la Oficina de Aplicación del Con-venio entre los Estados Partes del Tratado del Atlántico Norte relativo al Estatuto de susFuerzas (B.O.E. n.º 244, de 11 de octubre de 1991).

(28) Ver, en efecto, el n.º 94 de Cuadernos de Estrategia, de abril de 1998, que, bajo el títulogenérico “Consideraciones sobre los Estatutos de las Fuerzas Armadas en actividadesinternacionales”, incluye interesantes aportaciones doctrinales relativas a los aspectosjurídico-políticos de los distintos SOFA.

no abarca los cada vez más numerosos casos de presencia de tropas alia-das en el extranjero con ocasión de la participación en diversas operacio-nes colectivas (autorizadas o no por la O.N.U. y ejecutadas o lideradas porla OTAN) que se vienen llevando a cabo en distintas regiones conflictivasdel globo (29). Entre esas carencias y desfases se ha apuntado, en elorden jurisdiccional penal, el hecho de que, al descansar, según la con-cepción de este SOFA, la competencia del Estado de origen sobre la juris-dicción militar, la supresión o el recorte de ésta en los países continenta-les provoca que la atribución de la competencia al Estado receptor puederesultar ficticia en la práctica; y, por otra parte, se ha tildado al sistema deinseguro en el sentido de que en los supuestos de jurisdicción concu-rrente —los realmente trascendentes— la posibilidad de renuncia del ejer-cicio de la jurisdicción por parte del Estado a quien le corresponde ejer-cerla en primer lugar se compadece mal con la concepción continental dela indisponibilidad de la acción penal y constituye una cierta quiebra de laseguridad jurídica y del derecho a un juez predeterminado por la ley (30).

A pesar de todo ello, el sistema del Convenio de 1951, interpretado yaplicado con flexibilidad, ha funcionado bien entre los países de la Alianzae incluso se ha transportado, si bien con ciertos matices (así, en lo que serefiere a la solución de controversias), a otros instrumentos convenciona-les pertenecientes al acervo atlántico, como el Protocolo sobre el Estatutode los Cuarteles Generales militares internacionales establecidos en cum-plimiento del Tratado del Atlántico Norte, hecho en París el 28 de agostode 1952 (31), y el Convenio entre los Estados partes del Tratado del Atlán-tico Norte y los otros Estados participantes en la Asociación para la Pazrelativo al Estatuto de sus Fuerzas y su Protocolo adicional, hechos enBruselas el 19 de junio de 1995 (32). Por su parte, los dos acuerdos sobre

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(29) Ver en este sentido DE MONTOLIÚ ZUNZUNEGUI, G.: “Concepto y análisis de los Estatutosvigentes”, en “Cuadernos de Estrategia”, n.º 94, citado en la precedente nota, pp. 17-49; pp. 32-33.

(30) Ver las consideraciones que en esta línea hace GONZÁLEZ BARRAL, J.C. en su estudio“Aspectos jurisdiccionales” dentro del citado número monográfico de “Cuadernos deEstrategia”, pp. 75-99; pp. 84-88. El autor señala otros defectos en el SOFA, como laindeterminación de ciertos conceptos jurídicos como el de “actos de servicio oficial”,concepto éste que fundamenta uno de los criterios de atribución preferencial de com-petencia (p. 88).

(31) B.O.E. n.º 228, de 23 de septiembre de 1995 (corrección de errores en B.O.E. n.º 60, de9 de marzo de 1996). Ver en particular el artículo 4 del Protocolo en lo que se refiere alejercicio de la jurisdicción.

(32) B.O.E. n.º 128, de 29 de mayo de 1998. En el artículo I de este Convenio se estableceque todos los Estados partes en él aplicarán las disposiciones del SOFA de la OTAN,“como si todos los Estados partes en el presente Convenio fueran partes en el SOFA

el Estatuto de la OTAN y su personal pactados con Bosnia-Herzegovina yCroacia y el acuerdo pactado con la República Federal de Yugoslaviasobre arreglos de tránsito para las operaciones del plan de paz —cuyostextos fueron incorporados en el Apéndice B del Anexo 1-A de los Acuer-dos de Paz de 21 de noviembre de 1995 (Acuerdos de Dayton)—, siguen,en general, las pautas establecidas en el Convenio de 1951 (en lo que serefiere a la obligación del personal de la operación de respetar las leyeslocales, la exención de formalidades relativas a entradas y salidas dedicho personal, etc), si bien se declaran aplicables mutatis mutandis alpersonal de la Alianza que participe en la operación las disposiciones dela Convención sobre prerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas,de 13 de febrero de 1946, relativas a los expertos en misión, y, en lo quese refiere a la jurisdicción, se estipula que el personal militar de la OTAN“estará sometido, en todo momento y bajo cualquier circunstancia, a lajurisdicción exclusiva de su respectivo componente nacional en lo tocantea delitos o faltas disciplinarias que pueda haber cometido” en el territoriodel Estado receptor, sin perjuicio de que la OTAN y las autoridades dedicho Estado deban prestarse asistencia recíproca en el ejercicio de susrespectivas jurisdicciones (33).

En lo que se refiere a la participación de España en la estructura militarintegrada, es de reseñar el hecho de la ubicación en territorio español(Madrid) del Cuartel General del Mando Subregional conjunto del Suroesteen tanto Mando subordinado del Mando Regional del Sur con sede enNápoles. A este respecto, una doble base jurídica la proporcionan el ya

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de la OTAN”. Tan sólo se contiene en el Convenio la salvedad de que, a los fines de laaplicación de éste a los Estados partes en el mismo que no sean partes en el SOFA dela OTAN, las disposiciones de este último en las que se prevea que se dirijan las solici-tudes o que se sometan las diferencias al Consejo del Atlántico Norte, al Presidente delConsejo del Atlántico Norte o a un árbitro, se interpretarán en el sentido de que las par-tes interesadas deberán negociar entre sí sin recurso a ninguna jurisdicción externa(artículo III del Convenio).En la actualidad, la Asociación para la Paz engloba, junto a los diecinueve Estadosmiembros de la Alianza, a otros veintiséis Estados (Albania, Antigua República Yugos-lava de Macedonia, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bulgaria, Croacia, Eslo-vaquia, Eslovenia, Estonia, Federación Rusa, Finlandia, Georgia, Irlanda, Kazajstán, Kir-guizistán, Letonia, Lituania, Moldavia, Rumanía, Suecia, Suiza, Turkmenistán, Ucrania yUzbekistán).

(33) Ver en este sentido el punto 7 del Acuerdo entre la República de Bosnia y Herzegovinay la OTAN relativo a la condición de la OTAN y de su personal. Por su parte, el punto 8de este mismo Acuerdo estipula que el personal de la Alianza, en su calidad de exper-tos en misión, disfrutará de inmunidad respecto de arresto o detención, añadiendo queaquellos de sus miembros que sean arrestados o detenidos por error serán devueltosde inmediato a las autoridades de la OTAN.

citado Protocolo sobre el Estatuto de los Cuarteles Generales internacio-nales, de 1952, y el Acuerdo bilateral (basado en el apartado 2 del artículoXVI de dicho Protocolo) entre España y la OTAN, representada por el Cuar-tel General Supremo de las Potencias Aliadas en Europa, relativo a las con-diciones especiales aplicables al establecimiento y explotación en territo-rio español de un Cuartel General militar internacional, hecho en Madrid el28 de febrero de 2000 (34). En este Acuerdo se establece con caráctergeneral que el emplazamiento y cualquier cambio en el mismo de los Cuar-teles Generales en territorio español en tiempo de paz será objeto deacuerdos directos entre el Gobierno español y el Cuartel General Supremode las Potencias Aliadas en Europa (SHAPE) (artículo 2), se articulan reglassobre los efectivos de personal autorizados de los Cuarteles Generales —reconociéndose la posibilidad del SHAPE de incrementarlos bajo distintascircunstancias y condiciones— (artículo 3), y, por otra parte, se incluyendisposiciones sobre capacidad jurídica de los Cuarteles Generales, facili-dades, privilegios e inmunidades de éstos y de su personal (distinguiendoal respecto entre personal militar y civil y entre categorías de personas den-tro de cada uno de ellos), servicios postales, comunicaciones, policía yarmas, protección del medio ambiente, servicios médicos y educativos,etc. (artículos 4 y siguientes). Con respecto a las posibles reclamacionespor daños o lesiones a personas o bienes en España que sean resultadode las actividades de un Cuartel General o de ejercicio o maniobras de laOTAN en España autorizados por el Gobierno español, el Acuerdo disponeen su artículo 24 que serán resueltas y liquidadas con arreglo al artículo VIIIdel SOFA de la OTAN de 1951 y el artículo 6 del Protocolo sobre el Esta-tuto de los Cuarteles Generales internacionales de 1952.

En un plano diferente, relativo a las relaciones entre la Alianza Atlánticay ciertos terceros Estados (Estados no partes en el Tratado de Washing-ton que hayan aceptado la invitación de incorporarse a la Asociación parala Paz, que sean miembros del Consejo de Cooperación del AtlánticoNorte [hoy Consejo de Asociación Euroatlántico] o que, cualquiera quesea su condición, hayan sido invitados por el Consejo del Atlántico Nortepara establecer una Misión ante la OTAN), procede referirse al Acuerdosobre el Estatuto de las Misiones y Representantes de terceros Estadosante la Organización del Tratado del Atlántico Norte, hecho en Bruselas el14 de septiembre de 1994 (35).

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(34) B.O.E. n.º 117, de 16 de mayo de 2000.(35) B.O.E. n.º 107, de 5 de mayo de 1997. En virtud de este Acuerdo, el Estado miembro

de la OTAN en cuyo territorio tenga su sede la Organización, concederá a las misiones

La OTAN ha desplegado acciones coercitivas en diversas circunstan-cias y bajo diversos títulos: en la ex Yugoslavia, y con base en las resolu-ciones habilitantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1031(1995) y 1088 (1996), liderando las sucesivas actuaciones de la Fuerza deAplicación (IFOR) y la Fuerza de Estabilización (SFOR) con participación depaíses no pertenecientes a la Alianza, previo traspaso de responsabilida-des por parte de las Naciones Unidas a raíz de los acuerdos de paz de fina-les de 1995; en la región yugoslava de Kosovo, llevando a cabo en 1999una intervención directa sin contar con el respaldo del Consejo de Seguri-dad de las Naciones Unidas (36); en la crisis de Afganistán, activando porvez primera en su historia el resorte de la legítima defensa colectiva regu-lado en el artículo 5 del Tratado de Washington (37), por más que en la

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de terceros Estados ante la Organización y a los miembros de su personal “las inmuni-dades y privilegios concedidos a las misiones diplomáticas y a su personal”, y, además,concederá “las inmunidades y privilegios habituales” a los representantes de tercerosEstados que desempeñen una misión temporal, mientras se encuentren presentes ensu territorio, con el fin de asegurar la representación de terceros Estados en relacióncon las actuaciones de la Organización (artículo 2 del Acuerdo). Nótese que la referen-cia a los privilegios e inmunidades de las misiones diplomáticas y de su personal y, enlo que toca a quienes desempeñen una misión temporal, a los privilegios e inmunida-des “habituales”, parece reenviar a la Convención de Viena sobre relaciones diplomáti-cas de 1961 en un caso y al Derecho internacional consuetudinario en el otro, exclu-yendo así la aplicación de regulaciones como las contenidas en la Convención de Vienasobre misiones especiales de 1969 o en la Convención de Viena sobre la representa-ción de los Estados en sus relaciones con las organizaciones internacionales de carác-ter universal de 1975.

(36) La operación no podía hallar su base en el artículo 53 de la Carta a falta de autorizaciónexpresa del Consejo de Seguridad (sin que quepa considerar en este sentido a las reso-luciones 1160 (1998),1199 (1998) y 1213 (1999) como resoluciones habilitantes); y tam-poco podía interpretarse la resolución 1244 (1999), adoptada por el Consejo de Segu-ridad una vez finalizada la “campaña aérea”, como una convalidación o una legitimacióna posteriori de las operaciones militares aliadas, pues en esta resolución, por la que elConsejo de Seguridad autorizó el despliegue en Kosovo de fuerzas internacionales(KFOR, bajo el liderazgo de la OTAN) y el establecimiento en dicha región de una admi-nistración civil internacional (UNMIK), dicho órgano partía de la nueva situación sobre-venida tras los bombardeos, sin que haya en ella nada que suponga una aprobación dela “campaña aérea” de la Alianza. Ver, en relación con estas y otras cuestiones, O. Casa-novas y La Rosa: “Bajo el síndrome de Kosovo”, en Revista de Occidente, n.º 236-237,2000, pp. 120-127; y C. Gutiérrez Espada: “Uso de la fuerza, intervención humanitariay libre determinación (la ‘guerra de Kosovo’)”, en Anuario de Derecho Internacional, vol.XVI, 2000, pp. 93-132.

(37) La decisión de aplicar en su caso (esto es, si se demostrara que el ataque terrorista del11 de septiembre de 2001 había sido organizado desde el exterior) el artículo 5 del Tra-tado de Washington fue adoptada en una reunión extraordinaria de los Ministros deAsuntos Exteriores de la Alianza celebrada en Bruselas el 12 de septiembre de 2001. Elartículo 5 del Tratado de Washington dispone: “Las Partes convienen en que un ataquearmado contra una o varias de ellas, acaecido en Europa o en América del Norte, seconsiderará como un ataque dirigido contra todas ellas, y en consecuencia acuerdan

práctica las operaciones militares llevadas a cabo en territorio afgano apartir del 7 de octubre de 2001 fueron conducidas individualmente por losEstados Unidos con el apoyo directo del Reino Unido, sin perjuicio delapoyo político y logístico ofrecido por otros socios de la Alianza.

En relación con algunas de esas actuaciones, parece oportuno señalarque, en principio, debe rechazarse todo expediente de acción coercitivaque no esté anclado en las reglas de la Carta de las Naciones Unidas. Delo que se desprende que, cualquiera que sea la justificación ético-políticaque se busque para la intervención (un nuevo concepto estratégico reque-rido por la evolución de las circunstancias internacionales, inter alia), lasactuaciones de los acuerdos regionales que conlleven el uso de la fuerzano deberían desligarse del contexto de la seguridad colectiva que, entreotras cosas, supone la necesidad de contar con la autorización del Con-sejo de Seguridad y de desarrollarse bajo su autoridad y control (artículo 53de la Carta), o, en todo caso, de apoyarse en el consenso explícito de unaabrumadora mayoría de Estados de la comunidad internacional.

Junto a la Alianza Atlántica, algunas de cuyas coordenadas de acciónhemos considerado hasta aquí refiriéndonos a las correspondientes basesjurídicas, otras organizaciones regionales concurren, según ya quedaapuntado, en la realización de los objetivos de seguridad y defensa de lospaíses que hoy por hoy comparten ciertos valores e intereses propios dela sociedad “occidental”.

Una de esas organizaciones es la OSCE, fruto de un proceso políticode cooperación (proceso de Helsinki) abierto en Europa en plena guerrafría con vistas a conseguir niveles aceptables de seguridad a través de ladistensión en el Viejo Continente. En la posguerra fría, la C.S.C.E., con-vertida en Organización (OSCE) en 1994 al cabo de un proceso de institu-cionalización progresivo, ha ido desarrollando una serie de iniciativas enel terreno de la seguridad y el desarme, entre las que destacan la aproba-ción en 1990 del documento de Viena sobre “Medidas destinadas a

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que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítimadefensa individual o colectiva reconocido por el artículo 51 de la Carta de las NacionesUnidas, asistirá a la Parte o Partes así atacadas, adoptando seguidamente, individual-mente y de acuerdo con las demás Partes, las medidas que juzgue necesarias, inclusoel empleo de la fuerza armada, para restablecer y mantener la seguridad en la región delAtlántico Norte. Todo ataque armado de esta naturaleza y toda medida adoptada enconsecuencia se pondrán inmediatamente en conocimiento del Consejo de Seguridad.Estas medidas cesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidasnecesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales”.

fomentar la confianza y la seguridad en Europa” (M.F.C.S.), la adopción deinstrumentos convencionales como el Tratado sobre fuerzas armadasconvencionales en Europa de 19 de noviembre de 1990 (38) o el Tratadosobre régimen de cielos abiertos de 24 de marzo de 1992 (39), la aproba-ción en 1996 en Lisboa de un “Modelo común y comprehensivo de segu-ridad para Europa” junto con un Marco de principios para el control dearmamentos, etc. Por otra parte, es de reseñar el hecho de que, cada vezmás, la OSCE proyecta sus actividades en las áreas de la prevención deconflictos y la gestión de crisis, a través de Misiones de larga duración(Kosovo, Skopje, Georgia, Moldavia, Pakistán, Ucrania, Sarajevo, Che-chenia...) o de Misiones de Ayuda a las sanciones establecidas por lasNaciones Unidas, desarrolladas en colaboración con la Unión Europea yla UEO, (Albania, Bulgaria, Croacia, Hungría, Macedonia...).

Otra organización regional que participa en el conjunto de actuacionesencuadradas en el nuevo contexto de la “seguridad por la cooperación”es la Unión Europea Occidental (UEO), que según su Tratado constitutivo(Tratado de Bruselas de 1948, modificado en 1954) responde a objetivosde cooperación defensiva (artículo V del Tratado), determinación de losniveles de los efectivos que cada Estado parte en el Pacto de Bruselaspondrá a disposición de la Alianza Atlántica, control de armamentos ysolución pacífica de controversias, entre otros. Un aspecto a destacar esla decisión de la UEO de reforzar sus capacidades operativas (40), a tra-vés inter alia de la creación de una Célula de Planificación con vistas a lapreparación de planes de contingencia y la aportación de unidades defuerzas nacionales susceptibles de ser asignadas a la UEO (FAWEU: For-ces Answerable to the Western European Union) y utilizables en misionesmilitares, no sólo para la contribución a la defensa común en el marco deaplicación del artículo 5 del Tratado de Washington y del artículo V del Tra-tado de Bruselas modificado, sino también para el desarrollo del misioneshumanitarias y de rescate, de misiones de mantenimiento de la paz y demisiones de fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas ope-raciones de restablecimiento de la paz (41). En el desarrollo de estas

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(38) B.O.E. de 27 de noviembre de 1992.(39) B.O.E. de 24 de septiembre de 1992.(40) Decisión que se basa a su vez en la decisión de desarrollar la UEO en tanto que com-

ponente de defensa de la Unión Europea y como medio de reforzar el pilar europeo dela Alianza Atlántica, que figura en la Declaración de los Estados miembros de la UEOhecha pública en Maastricht el 10 de diciembre de 1991.

(41) Declaración de Petersberg, adoptada en Bonn por el Consejo de Ministros de la UEO el19 de junio de 1992.

misiones (“Misiones de Petersberg”), la UEO podrá beneficiarse de la uti-lización de instalaciones y otros apoyos de la Alianza Atlántica en el marcodel nuevo concepto de fuerzas operativas combinadas conjuntas(F.O.C.C.), que apunta a la posibilidad de disponer de capacidades milita-res separables pero no separadas susceptibles de ser utilizadas tanto porla OTAN como por la UEO (42).

La UEO ha procurado reforzar los lazos de cooperación que la unen ala Alianza Atlántica y a la Unión Europea, y ello a través de distintas vías.En el plano operativo, la UEO y la OTAN han llevado a cabo operacionesconjuntas (así, la “Sharp Guard” en el Adriático) en el marco del embargodecretado por las Naciones Unidas contra Serbia y Montenegro en elconflicto de los Balcanes. En el plano de las relaciones institucionales, lacooperación entre la UEO y la OTAN se iba a ver facilitada por un con-junto de medidas puestas en práctica por ambas organizaciones (sesio-nes conjuntas de los respectivos Consejos y órganos subordinados, coo-peración técnica). Y la cooperación entre la UEO y la Unión Europea escada día más estrecha, condicionada en su desarrollo al proceso de inte-gración progresiva de la UEO en la Unión Europea. La Declaración rela-tiva a la Unión Europea Occidental incorporada en el Acta Final de lasConferencias intergubernamentales cuyo resultado fue la adopción delTratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) el 7 de febrero de1992, se hacía ya eco de que la UEO “formará parte integrante del pro-ceso de desarrollo de la Unión Europea e incrementará su contribución ala solidaridad dentro de la Alianza Atlántica”, por lo que los Estadosmiembros de la UEO “acuerdan reforzar el papel de la UEO con la pers-pectiva a largo plazo de una política de defensa común dentro de laUnión Europea que, en su momento, podría conducir a una política dedefensa común compatible con la de la Alianza Atlántica”. Por su parte,y según se disponía en el artículo J.4 del Tratado de Maastricht, la UniónEuropea “pide a la Unión Europea Occidental, que forma parte integrantedel desarrollo de la Unión Europea, que elabore y ponga en práctica lasdecisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbitode la defensa”, con vistas a lo cual el Consejo de la Unión Europea, decomún acuerdo con las instituciones de la UEO, adoptará las modalida-des prácticas necesarias. En idéntica dirección, el artículo 17 del Tratadode la Unión Europea en su versión aprobada en Amsterdam en 1997,establece que la UEO “es parte integrante del desarrollo de la Unión

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(42) Declaración de Kirchberg (Luxemburgo), adoptada por el Consejo de Ministros de laUEO el 9 de mayo de 1994.

(Europea) y proporciona a la Unión el acceso a una capacidad operativa”,especialmente en lo que se refiere a misiones humanitarias y de rescate,misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervenganfuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones derestablecimiento de la paz. Según el propio artículo, la UEO “secunda ala Unión (Europea) en la definición de los aspectos de defensa de la polí-tica exterior y de seguridad”, debiendo recurrir en este sentido la UniónEuropea a la UEO “para que elabore y ponga en práctica las decisionesy acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de ladefensa”. Como consecuencia de ello, y según este mismo precepto, laUnión Europea “fomentará relaciones institucionales más estrechas conla UEO con vistas a la posibilidad de integración de la UEO en la Unión,si así lo decidiera el Consejo Europeo”.

A este respecto, procede referirse a la Declaración del Consejo Euro-peo sobre el refuerzo de la política europea común de seguridad y defensaque figura como Anexo III en las Conclusiones de la Presidencia del Con-sejo Europeo de Colonia de 3 y 4 de junio de 1999. En esta Declaración,los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea encargaron alConsejo de Asuntos Generales de la Unión Europea que procediera acrear las condiciones y adoptar las medidas necesarias para alcanzar losobjetivos de la nueva etapa de la construcción europea en materia deseguridad y defensa, determinando de qué manera se integrarían las fun-ciones de la UEO que fueran necesarias para que la Unión Europea cum-pla con sus nuevas responsabilidades en el ámbito de las Misiones dePetersberg.

En esta línea, y a pesar de que el nuevo texto del artículo 17 del Tra-tado de la Unión Europea según resulta del Tratado de Niza de 26 defebrero de 2001 no hace referencia explícita a la progresiva absorción dela UEO por la Unión Europea, sí se refiere en su párrafo 2 a las Misionesde Petersberg como una cuestión propia del ámbito de la política exteriory de seguridad común (PESC) de la Unión Europea. Y en un informe de laPresidencia sobre la política europea de seguridad y defensa aprobadopor el Consejo Europeo (ver Conclusiones de la Presidencia del ConsejoEuropeo de Niza de 7, 8 y 9 de diciembre de 2000) se dice expresamenteque la Unión Europea ha confirmado su intención de asumir la función degestión de crisis de la UEO; y también se señala que, en orden a la incor-poración a la Unión Europea de las “funciones adecuadas de la UEO” enel ámbito de las Misiones de Petersberg, se han adoptado ya ciertas deci-siones de principio relativas a la creación dentro de la Unión Europea de

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un Centro de Satélites y un Instituto de Estudios de Seguridad que incor-poren los elementos oportunos de las estructuras actuales de la UEO (43),así como a la gestión directa por parte de la Unión Europea de una misiónde cooperación técnica de policía en Albania cuya ejecución había con-fiado el Consejo de la Unión Europea a la UEO en virtud del artículo 17 delTratado de la Unión Europea.

Por otra parte, y en su pretensión de reforzar su papel como ele-mento fundamental del desarrollo de una identidad europea de seguri-dad y defensa (IESD) dentro de la Alianza Atlántica, la Unión Europeaintenta en la actualidad activar los resortes de su política de seguridady defensa. En una “Declaración de operatividad de la política europeacomún de seguridad y defensa” adoptada por el Consejo Europeo deLaeken (Bélgica) de 14 y 15 de diciembre de 2001, viene a insistirse enla necesidad de fortalecer las capacidades militares y policiales de laUnión Europea y de crear en su seno las estructuras adecuadas, graciasa lo cual la Unión es ya capaz de conducir operaciones de gestión decrisis. Se advierte, no obstante, en la Declaración que el desarrollo delas capacidades militares europeas —sobre la base de contribucionesvoluntarias basadas en decisiones nacionales de los Estados de laUnión y de contribuciones adicionales de Estados de la OTAN que nopertenecen a la Unión y de otros países candidatos a la adhesión— noimplica la creación de un ejército europeo. Se constata, por otra parte,que la capacidad de gestión de crisis de la Unión Europea se ha vistofortalecida por el desarrollo de las consultas, la cooperación y la trans-parencia entre la Unión y la OTAN en la gestión de las crisis de los Bal-canes Occidentales, y se expresa la intención de la Unión de ultimar losacuerdos de seguridad con la OTAN y concluir los acuerdos sobre lagarantía de acceso al planeamiento operativo de la Alianza, la presun-ción de disponibilidad de medios y capacidades predeterminados de la

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(43) Correlativamente, por parte de la UEO venía a anunciarse en la reunión de su Consejocelebrada en Marsella el 13 de noviembre de 2000, que la UEO abandonaba su res-ponsabilidad en materia de gestión de crisis en beneficio de la Unión Europea, aunquese aseguraba la continuidad provisional de las “formas y estructuras residuales” de laUEO que permiten a los Estados miembros asegurar los compromisos del Tratado deBruselas modificado, en especial de los artículos V (defensa colectiva) y IX (relacionescon la Asamblea). También se anunció en esta ocasión la cesación de las actividadesdel Estado Mayor militar —que había sido creado en 1997 para asesorar al Consejo yservir de enlace con los Estados Mayores de los Estados miembros— y la permanenciabajo la responsabilidad de la UEO del Instituto de Estudios de Seguridad y del Centrode Satélites hasta que la Unión Europea se dote de sus propios órganos al respecto(previsiblemente, a partir del 1 de enero de 2002).

OTAN y la definición de una serie de opciones de mando puestas a dis-posición de la Unión (44).

Hasta aquí hemos hecho referencia a diversas bases jurídicas de laactuación de las Fuerzas Armadas en el exterior proporcionadas por unaserie de estructuras institucionales regionales (OTAN, OSCE, UEO y UE)cuya convergencia de intereses y objetivos debe traducirse en una coor-dinación creciente de políticas, planes operativos y actuaciones. Pero elpanorama no queda completo si no nos referimos a ciertas estructuras, denaturaleza jurídica incierta y con un grado de institucionalización bastanteprecario, pero que constituyen aportaciones significativas desde el puntode vista de la seguridad y la defensa en el plano europeo, y que revistenla forma de fuerzas multinacionales con una vocación de permanencia.Entre ellas destacan el Eurocuerpo, la EUROFOR y la EUROMARFOR (45).

El Cuerpo de Ejército Europeo (Eurocuerpo), creado en 1992 y opera-tivo desde el 1 de julio de 1994, es una gran unidad en la que participanfuerzas terrestres de nivel divisionario de Alemania, Bélgica, España yFrancia, así como unidades de menor entidad de Luxemburgo. La deci-sión de emplear esas fuerzas en una acción común queda en manos delos respectivos Estados participantes. Las misiones de esta Fuerza Multi-nacional (que podrán ser de defensa común, de mantenimiento de la pazo de carácter humanitario) pueden cumplirse en el marco de la UEO, con-forme a lo expresado en el Consejo de Ministros de esta Organizacióncelebrado en Roma el 19 de mayo de 1993, o bien en el de la OTAN (46).

Por su parte, la creación de una Fuerza Marítima Europea (EURO-MARFOR) y de una Fuerza Operativa Rápida Europea (EUROFOR) tiene suorigen en la idea de impulsar la creación de una fuerza aeronaval europea

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(44) La Declaración en cuestión figura como anexo II de las Conclusiones de la Presidenciadel Consejo Europeo de Laeken. La referencia que se hace en la Declaración a que “eldesarrollo de los medios y capacidades de los que dispondrá la Unión le permitirá asu-mir progresivamente operaciones cada vez más complejas” y a que las decisiones deutilizar esos medios y capacidades “se adoptarán en función de las circunstancias decada situación particular”, apunta implícitamente, entre otras cosas, a la intención dehacer operativa de manera progresiva una Fuerza de Reacción Rápida de la Unión.

(45) Otras estructuras dignas de mención son el Grupo Aéreo Europeo (que tiene su origenen una Declaración franco-británica suscrita en Londres en 1995 con el objeto depotenciar la coordinación entre las fuerzas aéreas de los dos países, adhiriéndose pos-teriormente Italia, Alemania, Bélgica, Holanda y, en 1999, España) y la Fuerza AnfibiaHispano-Italiana (F.A.H.I./S.I.A.F.) (una contribución bilateral a la identidad europea deseguridad y defensa puesta en pie por los dos países en 1997). Ver “Libro Blanco de laDefensa 2000”, cit., Apéndice E, pp. 209-210.

(46) Datos extraídos del “Libro Blanco..., cit., pp. 207-208.

preplanificada y no permanente, surgida en una reunión de Ministros deDefensa de España, Francia e Italia celebrada en Roma en septiembre de1992; decidiendo con posterioridad los Ministros de Defensa de estos trespaíses añadir a la fuerza aeronaval una fuerza terrestre que proporcionarauna mayor capacidad de proyección de fuerzas. El propósito de la crea-ción de estas dos Fuerzas Multinacionales no era otro que el de contarcon una capacidad de respuesta europea adecuada a las nuevas misio-nes definidas por la UEO en la ya citada Declaración de Petersberg de1992 (Misiones de Petersberg), misiones cuyo cumplimiento no debeimpedir la participación de sus unidades en las acciones de defensacomún previstas genéricamente en el artículo V del Tratado de Bruselasmodificado y en el artículo 5 del Tratado de Washington. Los documentosconstitutivos de ambas instituciones fueron suscritos por los representan-tes de España, Francia e Italia en Lisboa el 15 de mayo de 1995, y en estemismo acto se firmó la adhesión de Portugal a las dos Fuerzas (47).

Es de hacer notar que, con respecto a EUROFOR y EUROMARFOR, laDeclaración de Lisboa adoptada por el Consejo de Ministros de la UEOreunido en la capital portuguesa el 15 de mayo de 1995, establece queambas fuerzas, que quedan abiertas a la participación de otros Estadosmiembros de la UEO, serán declaradas fuerzas asignables a la UEO(FAWEU) y empleadas en cuanto tales prioritariamente en este marco. Enlo que se refiere al Eurocuerpo, en los Consejos Europeos de Colonia yHelsinki celebrados en 1999 se consideró la posibilidad de que llegue aconvertirse en su día en una Fuerza de Reacción Rápida europea.

Cabe añadir, en lo que concierne a las bases jurídicas, que el Euro-cuerpo y EUROFOR se han dotado de sendos Estatutos de Fuerzas, loscuales, como se ha dicho (48), son el resultado del intento de adaptar el

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(47) Datos extraídos del “Libro Blanco..., cit., pp. 208-209.(48) GONZÁLEZ BARRAL, J.C., en su estudio citado supra en nota (30), pp. 89-91. Este autor

advierte que, en el caso del EUROFOR, y en lo que se refiere a las cuestiones jurisdic-cionales en el orden penal, se trasluce en su SOFA una reticencia a reconocer que exis-tan dos jurisdicciones concurrentes, prefiriéndose establecer que el principio general esel de competencia de cada Estado por los delitos cometidos en su territorio, si bien conla posibilidad, reconocida a título excepcional, de que el Estado de origen conozca enciertas situaciones (p. 89). Y, con respecto al SOFA del Eurocuerpo, el propio autor con-sidera que una aportación relevante del mismo radica en que se ha eliminado una delas deficiencias del sistema del SOFA de la OTAN cual era que no se hacía referencia alos tribunales de justicia ordinarios como órganos juzgadores, sino tan sólo a las auto-ridades militares; si bien no se ha corregido el defecto de dicho sistema consistente enla atribución de competencia al Estado de origen en relación a las personas sujetas asu ley militar (p. 91).

sistema del SOFA de la OTAN a la realidad actual, de un lado, y al Dere-cho de la Unión Europea, de otro.

LOS CONCIERTOS CONVENCIONALES BILATERALES

A través de distintos tratados bilaterales celebrados con países de suentorno geopolítico, España ha ido estableciendo lazos asociativos, condiferentes niveles de compromiso según el tipo de relaciones existentes operseguidas, en el terreno de la seguridad y la defensa. Algunos de esostratados regulan con carácter general el alcance de la cooperación bilate-ral en sus variados aspectos (políticos, económicos, científico-técnicos,sociales, culturales), incluyendo, en su caso, los defensivos. Otros regulanespecíficamente la cooperación en materia de defensa, abordando cues-tiones diferentes (cooperación entre centros de investigación, transferen-cia de tecnologías, organización de visitas y encuentros de personal mili-tar, proyectos conjuntos sobre producción y desarrollo de material yequipos de defensa, protección de la información clasificada...) según elsesgo que se pretenda dar a las relaciones de cooperación. Entre los tra-tados de este segundo tipo destaca, sin duda, por su especial relevanciadesde el punto de vista de los intereses de seguridad conectados a ladefensa conjunta en el contexto del nexo transatlántico, el Convenio conlos Estados Unidos.

Tratados de cooperación general

Bajo la denominación genérica de tratados de cooperación y amistad(o, en su caso, de amistad, buena vecindad y cooperación), España tienesuscritos acuerdos de cooperación bilateral con un vasto conjunto de paí-ses. Al incluir una buena parte de esos acuerdos una referencia expresa ala cooperación política (49), hay que entender que bajo cláusulas de este

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(49) Así, diversos tratados bilaterales suscritos con países de la comunidad iberoamericanade naciones. A título de ejemplo cabe referirse al tratado general de cooperación y amis-tad entre el Reino de España y los Estados Unidos Mexicanos, de 11 de enero de 1990(B.O.E. de 16 de julio de 1991), cuyo artículo 2 constituye una cláusula genérica de coo-peración política susceptible de englobar en su caso —previo acuerdo de las partes—los aspectos defensivos de la cooperación. Otros tratados generales de cooperación yamistad, como el suscrito con Bolivia el 16 de marzo de 1998 (B.O.E. de 6 de marzo de1999), además de incluir una cláusula de este tipo, hacen referencia (en el art. 1 en estecaso) a la decisión de las partes de fortalecer su cooperación bilateral en los ámbitosmencionados expresamente en el tratado “y otros que consideren importantes”, incluido,pues, también el de la cooperación militar si así lo acordaran las partes.

tipo se acoge la posibilidad de articular una cooperación en el terreno dela defensa.

Algunos de esos acuerdos contienen, con todo, una cláusula especí-fica sobre cooperación defensiva. Entre ellos procede mencionar algunossuscritos con países del Maghreb y otros concertados con países deEuropa central y oriental.

Los del primer grupo son acuerdos genéricos de cooperación a los queen ciertos casos han seguido acuerdos específicos de defensa concluidosen desarrollo de aquéllos. Son dignos de mención al respecto los tratadosde amistad, buena vecindad y cooperación suscritos con Marruecos (50)y Túnez (51), los cuales, aparte de enunciar ciertos principios generalesinternacionales rectores de las relaciones entre las partes (respeto a lalegalidad internacional, igualdad soberana, no intervención, abstención derecurrir a la fuerza, arreglo pacífico de controversias, cooperación para eldesarrollo, respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamen-tales de las personas, diálogo entre culturas y civilizaciones), incorporanuna cláusula sobre cooperación en el ámbito de la defensa (artículo 5 deambos tratados), que se refiere a distintos aspectos de la cooperaciónentre las Fuerzas Armadas de los Estados partes, tales como los inter-cambios de personal y observadores, la realización de cursos de forma-ción y perfeccionamiento, la comparación de experiencias sobre materiade instrucción (con el añadido, en el acuerdo con Túnez, de la compara-ción de experiencias en operaciones de ayuda humanitaria y manteni-miento de la paz) y la realización de ejercicios combinados, sin perjuiciode asignar a la cooperación otros objetivos como la realización de pro-gramas comunes para la investigación, desarrollo y producción de siste-mas de armas, material y equipos de defensa destinados a cubrir lasnecesidades de ambas partes por medio del intercambio de informacióntécnica, tecnológica e industrial.

Los acuerdos del segundo grupo, concertados con países de Europacentral y oriental, suelen incluir referencias a diversos principios de Derechointernacional general aplicables a las relaciones entre las partes, y a ciertosprincipios específicos acuñados y desarrollados en el contexto del procesode Helsinki (desarme y control de armamentos, medidas de fomento de la

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(50) Tratado de Amistad, buena vecindad y cooperación entre el Reino de España y el Reino deMarruecos, hecho en Rabat el 4 de julio de 1991; B.O.E. n.º 49, de 26 de febrero de 1993.

(51) Tratado de Amistad, buena vecindad y cooperación entre el Reino de España y la Repú-blica de Túnez, firmado en Túnez el 26 de octubre de 1995; B.O.E. de 9 de enero de 1977.

confianza, desarrollo de regímenes de no proliferación de armas de des-trucción masiva, reforzamiento de los mecanismos de seguridad generalesy regionales, consultas bilaterales ante situaciones de riesgo, etc.). Cabemencionar al respecto los acuerdos con Rumanía (52) y Rusia (53), que,además de incluir esas referencias, incorporan sendas disposiciones relati-vas a la cooperación entre los respectivos Ministerios de Defensa y susFuerzas Armadas (artículo 4 del tratado con Rumania, artículo 11 del tratadocon Rusia), con objeto de permitir —según se precisa en el tratado conRusia— un mejor conocimiento de las Fuerzas Armadas de cada país y eninterés de fortalecer la confianza mutua, a cuyo fin se acordarán programasbienales de contactos y cooperación en el terreno militar.

Otros acuerdos de cooperación general concluidos con otros paísesincorporan asimismo disposiciones sobre cooperación militar. Procededestacar el tratado de amistad y cooperación con Portugal (54), cuyo artí-culo 8 se refiere a la cooperación entre las respectivas Fuerzas Armadas(a través de cursos, intercambios de personal, comparación de experien-cias y ejercicios combinados) y, a los efectos de la necesaria coordinaciónde las distintas actuaciones, prevé la realización de reuniones periódicasde los Estados Mayores peninsulares.

Tratados en materia de defensa

Dentro de esta categoría de tratados bilaterales, destacan aquéllosconcertados con países integrantes de la Alianza Atlántica, algunos deellos no europeos (Estados Unidos) o no miembros de la Unión Europea(Noruega), y con algún país que, perteneciendo a la Unión Europea, noforma parte de la Alianza Atlántica aunque sí del entorno euroatlántico dela Asociación para la Paz (Suecia).

Sin poder aquí entrar en un análisis detenido de este conjunto deacuerdos, sí conviene hacer notar que, con la lógica excepción delacuerdo con los Estados Unidos (55), ninguno de ellos declara expressis

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(52) Tratado de relaciones de amistad y cooperación entre el Reino de España y Rumanía,suscrito el 4 de febrero de 1992; B.O.E. de 9 de julio de 1993.

(53) Tratado de amistad y cooperación entre el Reino de España y la Federación de Rusia,suscrito el 12 de abril de 1994; B.O.E. de 16 de octubre de 1995.

(54) Tratado de amistad y cooperación entre España y Portugal, hecho en Madrid el 22 denoviembre de 1977; B.O.E. de 30 de mayo de 1978.

(55) Convenio entre el Reino de España y los Estados Unidos de América sobre cooperaciónpara la defensa, hecho en Madrid el 1 de diciembre de 1988; B.O.E. n.º 108, de 6 demayo de 1989.

verbis estar vinculado a las estructuras institucionales internacionales enlas que participan los correspondientes países (OTAN, UEO), si bien algu-nos de esos acuerdos, como los celebrados con Holanda (56), Francia (57)y Noruega (58), contienen referencias genéricas, bien a los “foros multila-terales” y los “acuerdos internacionales” a los que las partes están incor-poradas (canje de notas hispano-neerlandés, puntos 2 y 3), bien al hechode la pertenencia de las partes a un mismo conjunto geopolítico y cultural(canje de notas hispano-noruego, acuerdo hispano-francés).

Por otra parte, los ámbitos elegidos para la articulación convencionalde la cooperación son diferentes según los casos, yendo desde una coo-peración limitada a sectores muy específicos, como los relativos al mate-rial de defensa (canje de notas hispano-neerlandés, acuerdo hispano-noruego) o a ciertos proyectos conjuntos de defensa (acuerdo y protocolosuscritos con Suecia) (59), hasta una cooperación de amplio espectro. Losacuerdos de cooperación restringida declaran en general tener por objetoel promover la cooperación y los intercambios de información en lo refe-rente a los materiales de defensa y equipos —cooperación que se llevaráa cabo entre los centros de investigación y las industrias de armamentode los países partes, a través, inter alia, de la transferencia de tecnologíasy la promoción de acuerdos entre sus respectivas empresas—, y, en loconcerniente al control institucional, establecen un órgano ad hoc res-ponsable de supervisar el desarrollo de la cooperación que suele recibir elnombre de Comisión Mixta para la cooperación tecnológica e industrial enmateria de defensa (así, el acuerdo hispano-noruego y el canje de notashispano-británico) (60). Por su parte, los acuerdos de cooperación deamplio espectro suelen incluir entre sus objetivos, aparte de los específi-cos de los acuerdos de cooperación restringida (investigación, desarrolloy producción de materiales y equipos militares), la cooperación general

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(56) Canje de notas, constitutivo de acuerdo, entre el Reino de España y el Reino de los Paí-ses Bajos, sobre cooperación en materia de defensa, efectuado el 18 de abril de 1985;B.O.E. de 10 de julio de 1987.

(57) Acuerdo entre el Reino de España y la República Francesa sobre cooperación en elámbito de la defensa, hecho en París el 7 de octubre de 1983; B.O.E. de 11 de febrerode 1985.

(58) Canje de Notas hispano-noruego, constitutivo de acuerdo, en materia de defensa, rea-lizado en Madrid el 3 de mayo de 1985; B.O.E. n.º 109, de 7 de mayo de 1986.

(59) Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Suecia, sobre cooperación en materiade defensa, hecho en Madrid el 8 de julio de 1985, y Protocolo anejo; B.O.E. de 3 dejulio de 1987.

(60) Canje de Notas, constitutivo de acuerdo, entre el Reino de España y el Reino Unido deGran Bretaña e Irlanda del Norte, en materia de defensa, realizado en Londres el 14 defebrero de 1985; B.O.E. n.º 108, de 6 de mayo de 1986.

entre las Fuerzas Armadas de los Estados partes, incluyendo aspectoscomo el estudio de los problemas militares de interés común, el intercam-bio de personal y unidades entre los Centros de formación y las Escuelasy en ejercicios comunes de los tres ejércitos, la programación de activi-dades comunes de adiestramiento, la presencia de observadores conocasión de ejercicios y maniobras, las facilidades de uso de bases, puer-tos, aeropuertos y otras instalaciones para unidades, buques y aeronavesde cada uno de los dos países en tránsito por el territorio de la otra parte,etc. (acuerdos con Bélgica, Grecia y Francia, entre otros) (61); es, por lodemás, usual en los acuerdos de este tipo la creación de una estructurainstitucional relativamente desarrollada, que suele concretarse en contac-tos periódicos entre altos responsables de las partes, consultas recípro-cas objeto de un cierto grado de institucionalización y creación de unórgano de competencia general, la Comisión Mixta de Cooperación, pre-sidido por los respectivos Ministerios de Defensa y compuesto por unaPresidencia y dos órganos auxiliares, el Comité Militar y el Comité para laCooperación Tecnológica e Industrial en Materia de Defensa (62). Algunosde estos acuerdos de cooperación de amplio espectro han sido objeto dedesarrollo a través de acuerdos específicos, como es el caso del acuerdohispano-francés sobre cooperación en el ámbito de la defensa, desarro-llado por un acuerdo posterior de carácter sectorial relativo a la defensaaérea (63), que regula aspectos como el intercambio sistemático de infor-maciones y la ejecución de maniobras y ejercicios coordinados en laszonas de interés común.

Cabe apuntar, en fin, el dato de que, fuera del entorno euro-atlántico,España tiene suscritos con algunos países del Norte de África —ya vincu-lados con acuerdos previos de cooperación general— conciertos bilatera-

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(61) Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Bélgica sobre cooperación en el ámbitode la defensa, hecho en Madrid el 24 de septiembre de 1985; B.O.E. de 3 de junio de1987. Acuerdo entre el Reino de España y la República Helénica sobre cooperación enel ámbito de la defensa, hecho en Madrid el 7 de febrero de 1985; B.O.E. de 13 demarzo de 1987. El acuerdo hispano-francés aparece reseñado supra en nota (57).

(62) Los acuerdos hispano-belga (artículos 4 a 6) e hispano-helénico (artículos 5 a 7) inclu-yen disposiciones institucionales de este tipo. El acuerdo hispano-francés, en cambio,contempla, en una línea más pragmática, mecanismos más flexibles y no tan institucio-nalizados, consistentes en encuentros y gestiones conjuntas de Ministros de Defensa,Presidentes de las Juntas de Jefes de Estado Mayor, Directores de Armamento y Mate-rial, Jefes de Estados Mayores, etc., por más que se prevé también la creación de unComité ad hoc en el campo del armamento (artículo 5).

(63) Protocolo sobre cooperación en materia de defensa aérea entre el Reino de España yla República Francesa, hecho en Madrid el 12 de noviembre de 1985; B.O.E. de 26 demarzo de 1987.

les en el ámbito de la defensa, centrados por lo común en la cooperaciónentre las Fuerzas Armadas con base en la organización de visitas, el inter-cambio de delegaciones, la realización de ejercicios militares combinados,la asistencia de miembros de las Fuerzas Armadas a Escuelas y Acade-mias de otro país, la asistencia recíproca en lo tocante al desarrollo y laproducción de materiales y equipos de defensa, etc. Se trata de acuerdoscelebrados con Túnez (64), Mauritania (65) y Marruecos (66).

El Convenio con los Estados Unidos

Sin pretender aquí realizar un análisis detenido del Convenio entre elReino de España y los Estados Unidos de América sobre cooperaciónpara la defensa, de 1 de diciembre de 1988 (67), cosa que ya hicimos enotra ocasión (68), sí queremos señalar algunos rasgos de este relevanteconcierto convencional, que, a diferencia de todos los demás, posee lapeculiaridad de regular un aspecto crucial de ciertas relaciones de tipodefensivo, cual es la utilización por parte de un Estado (en este caso unasuperpotencia) de bases militares en el territorio de un Estado extranjero.

El Convenio de 1988 viene a corregir ciertas carencias y ciertos dese-quilibrios entre las partes de que adolecían los conciertos bilaterales ante-riores (1953, 1969, 1976 y 1982). El nuevo Convenio está en estrechaconexión con la pertenencia de España a la Alianza Atlántica, según sedesprende de sus propias disposiciones. Ello hace que, desde el punto devista de las expectativas españolas, el contenido de la relación bilateral sevincule a una política global de paz y seguridad determinada en buena

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(64) Convenio entre la República Tunecina y el Reino de España sobre cooperación en elámbito militar, hecho en Túnez el 14 de diciembre de 1987; B.O.E. de 2 de agosto de1989.

(65) Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de Mauritania sobre coope-ración en el ámbito de la defensa, hecho en Nouakchott el 7 de febrero de 1989; B.O.E.de 13 de noviembre de 1990.

(66) Convenio entre el Reino de España y el Reino de Marruecos sobre cooperación en elámbito de la defensa, hecho en Madrid el 27 de septiembre de 1989; B.O.E. de 19 deenero de 1991.

(67) B.O.E. n.º 108, de 6 de mayo de 1989. El Convenio, que prevé un plazo inicial de vigen-cia de ocho años y sucesivas prórrogas anuales salvo voluntad contraria de alguna delas partes (artículo 69, apartado 2), sigue vigente en la actualidad.

(68) Ver nuestro “Análisis del Convenio entre el Reino de España y los Estados Unidos deAmérica sobre cooperación para la defensa”, en Tiempo de Paz, n.º 13, primavera 1989,pp. 14-36; y, en relación con la aplicación del Convenio con ocasión de la guerra delGolfo, ver nuestro trabajo publicado en el n.º 19-20 de la misma revista Tiempo de Pazy citado supra en nota (16).

parte por la contribución de España a los principios y objetivos de defensade Occidente (artículo 2.1 del Convenio) y, en concreto, a los esquemasdefensivos de la Alianza (artículos 1.1, 12.2, etc.), lo que es susceptible deengendrar obligaciones jurídicas específicas, obligaciones que, no obs-tante, no aparecen suficientemente perfiladas a causa de la falta de pre-cisión en el texto del Convenio de los “objetivos dentro del ámbito bilate-ral o multilateral” del propio Convenio (artículo 2.2).

En lo que se refiere a los objetivos dentro del ámbito bilateral, se cifranen una cooperación entre las partes que, en lo que respecta a España,significa una puesta a disposición de los Estados Unidos de diversas ins-talaciones de apoyo (IDAs) y autorizaciones de uso (ADUs) para su utiliza-ción por las Fuerzas estadounidenses en las condiciones estipuladas enel Convenio (capítulos II y III y anejos), y, en lo que concierne a los Esta-dos Unidos, se centran en una contribución al esfuerzo y potenciación delas capacidades defensivas españolas en diversos aspectos como la ins-trucción del personal de las FAS, la adquisición de armamento, material yequipos, y la cooperación industrial y tecnológica con fines militares (artí-culos 2.3 y 3). Por otra parte, y en lo que se refiere a los objetivos dentrodel ámbito multilateral, se basan en el interés en contar con posibles apo-yos logísticos y estratégicos basados en las IDAs y las ADUs definidas enel Convenio para las actividades operacionales funcionalmente vinculadasa la OTAN, en los supuestos y condiciones indicados en los artículos V yVI del Tratado del Atlántico Norte.

Teniendo en cuenta esos objetivos, parece evidente que ciertas opera-ciones unilaterales que puedan desbordarlos (en cualquiera de los doscontextos, bilateral o multilateral) deben quedar sujetas a autorizacionesprevias caso por caso por parte del Gobierno español (artículo 2.2 delConvenio), debiendo éste, en concreto, a la hora de plantearse la autori-zación o no de uso de sus IDAs por parte de los Estados Unidos paramisiones extra-región OTAN, ponderar la adecuación de dichas misionestanto a sus propios intereses definidos de política exterior como el com-promiso de subvenir a la defensa de Occidente (artículo 2.1), sin que esteúltimo pudiera servir para propiciar autorizaciones de uso inconsistentescon aquellos intereses para acciones fuera de área no ajustadas a los prin-cipios y reglas internacionales que deben ser respetados por los acuerdosregionales en su actuación. Precisiones como la contenida en el artículo12.1 del Convenio (que condiciona la determinación del momento y modode utilización de las IDAs y ADUs en caso de amenaza o ataque exteriorcontra una de las partes en el Convenio al hecho de que ésta “esté

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actuando conforme a los objetivos mencionados en el párrafo 2 del artí-culo 2” del propio Convenio) pueden contribuir a perfilar la política a seguiren este punto descartando la concesión de autorizaciones para accionesque queden fuera de una concepción objetiva (y, como tal, no expansiva)de la legítima defensa.

En lo tocante al Mando y gestión de las Bases, la economía del Con-venio de 1988 descansa sobre la idea de un deslinde de responsabilida-des entre los Mandos del Estado territorial y los del Estado “concesiona-rio” basado en la sutil distinción entre los elementos esenciales de larelación defensiva bilateral constituidos por las Bases y Establecimientos(artículo 16.1) y los elementos materiales concretos constituidos por lasIDAs (artículo 16.2). Dentro de este esquema, recibido del Tratado de 1982(Convenio complementario 2, anejo 3), resulta necesario señalar que, sibien en algunos aspectos, y sobre la base de retoques redaccionales,parece salir reforzado en el texto de 1988 el principio del control soberanodel Estado territorial (así, en lo relativo al acceso del Mando español a lasIDAs, a la seguridad interior en las Bases, a la contratación de obras y ser-vicios, a la gestión práctica de los servicios e instalaciones generales decada Base), en otros aspectos parecen verse consolidados los interesesde la contraparte (así, en lo concerniente al régimen interior de las Bases,a las bilateralización de ciertas decisiones en principio correspondientes alas autoridades españolas por la vía de la expansión de las funciones deci-sorias o arbitrales del Comité Militar, a las previsiones sobre eventualesrefuerzos accidentales de la presencia militar de la contraparte).

En lo que afecta, en fin, al estatuto de las Fuerzas, es de destacar depositivo en el Convenio de 1988 el esfuerzo en superar viejas asimetríasen cuanto a las respectivas situaciones de las Fuerzas (y su personal) delos Estados partes, aunque no hay que perder de vista que las disposi-ciones del capítulo V del Convenio (“Estatuto de las Fuerzas Armadas deEspaña en los Estados Unidos de América”), por plausibles que resultenen el papel, responden en buena parte a una reciprocidad ficticia que disi-mula el hecho de ser los Estados Unidos en la práctica el efectivo Estadode origen. Y, en cuanto al aspecto crucial del Estatuto, esto es, la juris-dicción sobre el personal de las Fuerzas, el Convenio de 1988 se situó cla-ramente en la línea del Tratado de 1982 de franca superación del esquemade los viejos “Acuerdos Técnicos” de 1953 que concedían al Estado deorigen una capacidad de ejercicio de la jurisdicción a todas luces exorbi-tante, y viene a reforzar en distintos aspectos la alineación de sus dispo-siciones con las del SOFA de la OTAN de 1951. Ello se verifica en ciertos

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cambios redaccionales que inciden positivamente sobre el sistema derenuncias al ejercicio de la jurisdicción (artículo 39 del Convenio de 1988),y sobre las normas relativas a la custodia del personal militar detenido opreso preventivamente a disposición de las autoridades judiciales delEstado receptor (artículo 41.3), los cuales suponen una mejora respectode las correspondientes disposiciones del Tratado de 1982, en una líneade salvaguarda de la independencia y de eficacia de la institución judicial.

OTROS POSIBLES FUNDAMENTOS JURÍDICO-INTERNACIONALES

La exposición hecha hasta aquí de las diversas bases jurídicas (con-suetudinarias, convencionales e institucionales) de la actuación de lasFuerzas Armadas en el exterior desde la perspectiva del Derecho interna-cional, no agota la panoplia de bases jurídicas aplicables.

En efecto, diversos instrumentos convencionales de carácter multila-teral, en ámbitos como el desarme y la regulación de los armamentos,pueden generar para los Estados obligaciones para cuya ejecución en elplano interno resulta necesaria u oportuna la intervención de la institucióncastrense. Tal es el caso de las obligaciones resultantes para España desu incorporación a ciertos tratados internacionales que persiguen la erra-dicación de las minas antipersonal y otros artefactos de efecto similar,entre ellos, sobre todo, el Protocolo II enmendado de la Convención de1980 sobre prohibiciones o restricciones al empleo de ciertas armas con-vencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efec-tos indiscriminados (69), y la Convención sobre la prohibición del empleo,almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal ysobre su destrucción (Convención de Ottawa), de 1997 (70). En conso-nancia con esas obligaciones convencionales, se adoptó en el Derechointerno la Ley 33/1998, de 5 de octubre, de prohibición total de minas anti-personal y armas de efecto similar (71), en la cual se invocan expresa-

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(69) Se trata del Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armastrampa y otros artefactos (Protocolo II de la convención de 1980) según fue enmendadoel 3 de mayo de 1996. Dicho Protocolo, en su versión resultante de la enmienda, fueobjeto de aceptación por España el 19 de enero de 1998 (B.O.E. n.º 269, de 10 denoviembre de 1998) y su entrada en vigor, general y para España, se produjo el 3 dediciembre de ese mismo año.

(70) La Convención fue firmada en Ottawa el 3 de diciembre de 1997, fue ratificada porEspaña el 19 de enero de 1999 (B.O.E. n.º 62, de 13 de marzo de 1999) y entró en vigorde forma general y para España el 1 de julio de ese mismo año.

(71) B.O.E. n.º 239, de 6 de octubre de 1998.

mente los citados tratados y se regulan diversos aspectos de las prohibi-ciones derivadas de los mismos, asignando al efecto ciertas competen-cias al Ministerio de Defensa. Así, en lo que se refiere a la erradicación deestos artilugios, se dispone que el Ministerio de Defensa procederá a ladestrucción de todas las minas antipersonal almacenadas en el plazo másbreve posible y como máximo en tres años a partir de la entrada en vigorde la Ley (artículo 3.1) (72), quedando no obstante autorizado a retener otransferir una cantidad de minas antipersonal para el desarrollo de técni-cas de detección, limpieza o destrucción de minas y el adiestramiento endichas técnicas (artículo 5). El Gobierno, por su parte, modificará losdocumentos que contienen la doctrina de defensa española de acuerdocon las disposiciones y prohibiciones de la Ley (artículo 5 in fine), dispo-siciones y prohibiciones que a la postre traen su causa de las obligacio-nes asumidas por España en el plano internacional. Por otro lado, y en loque respecta a la cooperación internacional para operaciones de desmi-nado (con base en acuerdos bilaterales o en peticiones de organizacionesinternacionales de las que España forme parte), se estipula en la Ley queel Ministerio de Defensa destacará en misiones específicas al personalmilitar profesional especialista en las técnicas de desminado, para realizarlas correspondientes actuaciones de detección, limpieza y eliminación delas minas antipersonal (artículo 6.4).

Aparte de este y otros ejemplos que pudieran traerse a colación en elreferido contexto del desarme y la regulación de los armamentos (73), es

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(72) Según la Disposición adicional primera de la Ley, los gastos ocasionados por la des-trucción de las minas antipersonal almacenadas serán financiados por los créditoscorrespondientes del Ministerio de Defensa.

(73) Así, el Protocolo adicional a la ya citada Convención de 1980 sobre prohibiciones o res-tricciones del empleo de ciertas armas convencionales relativo a armas láser cegado-ras (Protocolo IV), de 13 de octubre de 1995 (B.O.E. n.º 114, de 13 de mayo de 1998),prevé entre otras cosas la adopción por los Estados partes de todas las precaucionesque sean viables para evitar en el empleo de sistemas láser el riesgo de ocasionarceguera permanente a la vista no amplificada, precauciones que consistirán, entre otrasmedidas prácticas, en “medidas de instrucción de sus Fuerzas Armadas” (artículo 2), loque obviamente conlleva actuaciones en el orden interno.Otro ejemplo lo brindan aquellas normas nacionales por las que se establecen órganosespecíficos de control a los que se atribuye la responsabilidad de asegurar a nivelinterno la aplicación de las obligaciones derivadas de tratados internacionales queprohiben determinadas armas. A este respecto cabe citar en el Derecho español el RealDecreto 663/1997, de 12 de mayo, por el que se regula la composición y funciones dela Autoridad Nacional para la prohibición de las armas químicas (B.O.E. n.º 114, de 13de mayo de 1997), que expresamente se declara vinculado a la Convención sobre laprohibición del desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo de armas quí-micas y sobre su destrucción, hecha en París el 13 de enero de 1993 y ratificada por

posible detectar la existencia y la operatividad de diversas bases jurídicasen otros sectores del Derecho internacional. Ello resulta patente en lo quese refiere a la regulación de ciertos espacios (Derecho aéreo, Derecho delMar), en cuyo contexto diversas disposiciones de convenios internaciona-les autorizan o asignan al Estado la realización de tareas de supervisión,vigilancia o control de las actividades de aeronaves o buques de tercerosEstados (74), lo que puede requerir en su caso la intervención de las Fuer-zas Armadas. Asimismo éstas pueden participar, con base en disposicio-nes o resoluciones internacionales de variada índole, en operaciones derescate, de asistencia humanitaria, etc. Por otra parte, cabe que, con arre-glo a acuerdos internacionales específicos, los Estados se concierten parael desarrollo conjunto de sistemas de armas (75), para adoptar estatutosde fuerzas específicos con ocasión de estancias temporales de sus res-pectivas FAS en el territorio de un determinado Estado (76), etc.

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España el 3 de agosto de 1994. Con base en esta Convención, el Real Decreto señalaentre las funciones de la Autoridad Nacional creada en su virtud la de “establecer los cri-terios para el eficaz cumplimiento de las misiones de control llevadas a cabo por la Orga-nización para la Prohibición de las Armas Químicas (O.P.A.Q.), a instancia de la propiaAutoridad Nacional” (artículo 2), lo que supone de hecho la posibilidad de intervenciónde personal dependiente del Ministerio de Defensa, el cual está por lo demás represen-tado en la Autoridad Nacional a través del Subsecretario de Defensa (artículo 3).

(74) En lo que se refiere al Derecho aéreo, cabe citar aquí la Orden del Ministerio de la Presi-dencia por la que se aprueban las normas de coordinación entre la circulación aéreageneral y la circulación aérea operativa (B.O.E. n.º 68, de 21 de marzo de 1995). Y, en elámbito del Derecho del Mar, pueden recordarse aquellas disposiciones e instruccionesinternas que atribuyen funciones de vigilancia y control a distintas instancias —incluidaslas militares— con base en reglas convencionales internacionales (así, el artículo 73 dela Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982) que autorizana los Estados a dictar leyes y reglamentos de conformidad con lo dispuesto en el corres-pondiente tratado (ver en Derecho español, entre otras normas, la Ley 14/1998, de 10 dejunio, por la que se establece el régimen de control para protección de los recursos pes-queros [B.O.E. n.º 131, de 2 de junio de 1998], en la que de forma genérica se hace refe-rencia a las “medidas provisionales” —incluido el apresamiento del buque infractor en lossupuestos más graves— que pueden ser adoptadas por las “autoridades competentes”frente a las infracciones (artículo 5), y, en lo que se refiere a la tipificación de las distintasinfracciones, a las “autoridades de vigilancia” (artículo 8 y in fine), entre las que sin dudahay que entender incluidas las autoridades navales militares.

(75) Cfr., a título de ejemplo, el Acuerdo relativo a la adhesión del Reino de España al Con-venio sobre el apoyo logístico y perfeccionamiento conjuntos del sistema de armasLEOPARD, de 30 de septiembre de 1969, modificado el 29 enero de 1997 (B.O.E. n.º66, de 17 de marzo de 2000).

(76) Cfr. el Canje de Notas entre el Gobierno de la República Federal de Alemania y losGobiernos del Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República Helénica, la Repú-blica Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de Noruega, la República Por-tuguesa y la República de Turquía sobre el Estatuto de sus Fuerzas durante estanciastemporales en la República Federal de Alemania, firmado en Bonn el 5 de mayo de 1997(B.O.E. n.º 20, de 24 de enero de 2000).

A MODO DE CONSIDERACIÓN FINAL

A lo largo de estas páginas hemos intentado analizar, desde una pers-pectiva jurídico-internacional, los distintos fundamentos que pueden ser-vir de apoyo normativo a la actuación “exterior” de las Fuerzas Armadasen tiempo de paz. Esos fundamentos pueden tener diverso origen (con-suetudinario, convencional o institucional) y diverso alcance obligacional(consistiendo, a veces, en puras solicitudes o recomendaciones, si bien lousual es que se expresen en decisiones o acuerdos generadores de efec-tos jurídicos vinculantes).

Trátase, en definitiva, de bases jurídicas representadas por tratadosbilaterales o plurilaterales, acuerdos políticos (MOU,s., acuerdos ejecuti-vos, decisiones conjuntas de Ministerios u otros órganos o autoridadesinteresados), decisiones de órganos internacionales en un plano universal(el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con carácter principal)o regional (OTAN, OSCE, UEO, Unión Europea), estatutos de las Fuerzasbasados en acuerdos ad hoc, etc. En otro orden de cosas, esas bases jurí-dicas sirven de soporte a actuaciones variadas, desde la cooperaciónrelativa a ciertos proyectos conjuntos de defensa (entre ellos, la investiga-ción, desarrollo y producción de sistemas de armas, materiales y equiposde defensa) hasta el despliegue de operaciones conjuntas de naturalezacoercitiva, pasando por operaciones de peace-keeping o de peace-buil-ding o Misiones de ayuda o asistencia humanitaria en sentido lato.

Una condición básica para la efectividad en Derecho de esos diferen-tes tipos de actuaciones es su conformidad con los principios y reglasbien establecidos del orden jurídico internacional. Habida cuenta de ello,la cuestión de la autoridad se convierte en una cuestión crucial, y en estesentido, con respecto a cualesquiera acciones que conlleven algún ingre-diente coercitivo, hemos dicho ya que en principio debe rechazarse todoexpediente de actuación que no esté anclado en las reglas de la Carta delas Naciones Unidas. Ello supone en concreto, en relación con las opera-ciones de paz que se conduzcan desde las Naciones Unidas, la exigenciade que no se traspase en el curso de la acción el punto a partir del cuallas partes en conflicto dejarían de dar su aceptación, así como la necesi-dad de que se respete la integridad del mando de la Organización; ysupone, por otra parte, que en caso de delegación de la acción —inclusode una acción de peace-enforcement— en uno de los “acuerdos u orga-nismos regionales” designados en abstracto por el artículo 53 de la Cartade las Naciones Unidas, las operaciones se lleven a cabo en su integridad

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bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, lo que, según se expresa enel Informe Our Global Neighbourhood preparado por la Comisión de Ges-tión de los Asuntos Públicos Mundiales, significa que dicho órgano man-tenga el control sobre las medidas de fuerza que se adopten y su lide-razgo político general. Supone, en fin, que aquellos Estados queparticipan en operaciones decretadas, instadas o autorizadas por el Con-sejo de Seguridad tengan especial cuidado en no justificar ciertas iniciati-vas unilaterales adoptadas por ellos en el curso de la operación o una vezconcluida ésta apoyándolas en presuntas “cartas blancas” derivadas deresoluciones iniciales o previas del propio Consejo de Seguridad que enrealidad no podían servir de base jurídica para tales iniciativas (siendo derecordar al respecto la reprochable operación “Provide Comfort” desen-cadenada contra Irak sin apoyo en la resolución 688 del Consejo de Segu-ridad ni en ninguna otra resolución habilitante).

Por último, en el marco de esa permanente tensión entre lo general ylo particular —entre universalismo y regionalismo—, debe recordarse que,por encima de toda otra consideración, debe primar el propósito del man-tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, al servicio del cualestá, según la Carta, un sistema de seguridad colectiva que, por su pro-pia naturaleza, debe ser universal en su concepción y en su funciona-miento.

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CAPÍTULO SEGUNDO

ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN EXTRANJERAEN RELACIÓN CON LAS MISIONES

DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPODE PAZ

ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN EXTRANJERA EN RELACIÓNCON LAS MISIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO

DE PAZ

Por JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO

INTRODUCCIÓN

Determinaciones previas

La evolución de la comunidad internacional durante la segunda mitaddel siglo veinte, al menos en el terreno normativo, viene caracterizada porel fenómeno de la progresiva institucionalización de las relaciones de coo-peración internacional. Es verdad que la constitución de la Organizaciónde las Naciones Unidas y la prohibición contenida en la Carta (artículo 2.4)sobre la amenaza o el uso de la fuerza en las relacionales internacionales,no ha podido terminar con las guerras y, mucho menos, con las causasestructurales de los conflictos armados (“la lucha profiláctica contra lascausas de las guerras”). Y que puede hablarse de un relativo fracaso delsistema institucionalizado de seguridad colectiva, puesto bajo la tutela delConsejo de Seguridad por la propia Carta.

Pero, cada vez con mayor intensidad, la sociedad internacional orga-nizada va asumiendo la vigencia del principio de la prohibición del uso dela fuerza, al tiempo que se aprecia la erosión de la (antes absoluta) sobe-ranía de los Estados y del principio de no injerencia en sus asuntos inter-nos. Conceptos tales como la “injerencia o intervención humanitaria”, apesar de los justificados recelos que suscitan, se han abierto paso en larealidad de las relaciones internacionales.

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Por otra parte, hoy parece doctrina asentada en las Resoluciones delConsejo de Seguridad la afirmación de que las violaciones masivas de losDerechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario afectan a lapaz y seguridad internacional, doctrina que fundamenta la autorización deluso de la fuerza, conforme al sistema del Capítulo VII de la Carta, paraponer fin a estas infracciones. Siempre, naturalmente, conforme a lanorma habilitante del propio Consejo.

En este sentido, la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y dela Media Luna Roja (Ginebra, noviembre de 1999) incluyó en su Plan deAcción la siguiente resolución:

En situaciones de graves violaciones del derecho internacionalhumanitario, los Estados Partes en los Convenios de Ginebra actúan,colectiva o individualmente, en cooperación con las Naciones Unidasy de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.

Toda esta evolución de las relaciones internacionales y del DerechoInternacional, a pesar de que el texto y el sistema de la Carta permaneceinalterado, ha influido en las misiones tradicionales confiadas a las FuerzasArmadas y ha puesto de relieve otras funciones que le han sido atribuidasen situaciones distintas de los conflictos armados. Las mismas RealesOrdenanzas para las Fuerzas Armadas establecen en su artículo 9 que:

Cuando unidades militares españolas actúen en misiones de colabo-ración para mantener la paz y seguridad internacionales, se sentiránnobles instrumentos de la Patria al servicio de tan elevados fines.

Pero tampoco la participación de las Fuerzas Armadas en misionesinternacionales agota sus misiones actuales en tiempo de paz. La dispo-nibilidad de una organización jerarquizada, eficaz, rápida, adiestrada y conmedios materiales importantes no puede ser ignorada por los poderespúblicos en supuestos de catástrofes naturales o situaciones de emer-gencia.

Esta ampliación de las misiones de las Fuerzas Armadas en tiempo depaz no significa en modo alguno volver a la rechazable doctrina de la uti-lización abusiva del Ejército para reprimir la disidencia política o laboral opara el mantenimiento del orden público. Hablamos de una atribución defunciones compatible con el Estado de Derecho y los preceptos constitu-cionales. Y aunque las Constituciones democráticas no son muy explíci-tas en la descripción de estas nuevas funciones militares, no dejan de afir-mar la dependencia de las Fuerzas Armadas (FAS) del Gobierno de laNación.

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Así pues, los cambios en las misiones de las FAS son debidos a razo-nes de orden social o económicas o a situaciones de naturaleza o emer-gencia humanitaria, tanto dentro como fuera de las fronteras de los Esta-dos. Y no se puede olvidar que en muchos países las FAS desempeñanfunciones, aún en tiempo de normalidad, que en otros se confían a lasfuerzas policiales.

Pierre Boutet escribe que las relaciones entre las FAS y la sociedadcivil son esenciales para garantizar el imperio del derecho en toda demo-cracia y se remite a los XIII y XV Congresos de la Sociedad Internacionalde Derecho Militar y de Derecho de la Guerra, éste último sobre el apoyomilitar a las autoridades civiles, tanto en territorio nacional como en elextranjero. Las respuestas de no menos de veinticinco países a un cues-tionario preparado por la citada Sociedad Internacional para analizar estascuestiones será la base del presente trabajo de investigación. Aunque setendrá en cuenta la información proporcionada por numerosas socieda-des nacionales europeas, también consideraremos la legislación de otrospaíses americanos, asiáticos o africanos.

Aspectos constitucionales de las misiones de las Fuerzas Armadasen tiempo de paz

No son frecuentes en las Constituciones clásicas las menciones amisiones de las FAS distintas de las tradicionales de defensa exterior delEstado, sin embargo pueden encontrarse algunos ejemplos en las leyesfundamentales más modernas.

El artículo 146, parágrafo 2, de la Constitución de Austria suministrauna base legal firme cuando autoriza al Presidente de la República a apli-car las decisiones del Tribunal Constitucional y, bajo sus directrices, a eje-cutarlas por parte de las autoridades federales, entre las que se encuen-tran las Fuerzas Armadas de Austria.

En Grecia, conforme al artículo 48 de la Constitución, si es proclamadopor el Parlamento el estado de emergencia, las FAS pueden ser titularesde una serie de poderes extraordinarios (judiciales o policiales) que guar-dan relación con la seguridad nacional o el orden público.

Hungría es claro exponente de la constitucionalización de las misionesde las FAS, particularmente reguladas en su parágrafo 40. Por lo que anosotros interesa debemos citar el parágrafo 40 (2) de la Constitución que

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determina que las FAS pueden ser empleadas en el supuesto de accionesarmadas que afecten al orden constitucional, graves acciones de fuerzamediante la utilización de armas o medios armados, para salvar la vida ola propiedad de los ciudadanos en casos extremos y en tiempo de estadode emergencia proclamado de conformidad con la Constitución, si elempleo de la policía no es suficiente.

En Holanda los preceptos constitucionales determinan la política dedefensa, pero se considera urgente la reforma de determinados preceptosde la Constitución (artículos 97 a 100) para la descripción de las misionesde las FAS fuera del contexto de la Defensa nacional, en particular enmateria de asistencia humanitaria en los conflictos armados. Sin embargo,es posible constitucionalmente la asistencia de las FAS a las autoridadesciviles extranjeras durante situaciones de conflicto.

Noruega, en general, considera que es compatible con su Constituciónel apoyo en tiempo de paz de sus Fuerzas Armadas a la sociedad civil,incluyendo dicho apoyo los aspectos logísticos y administrativos que soli-citen las autoridades civiles y la población civil. Así, el parágrafo segundodel artículo 99 de la Constitución de Noruega, después de estableceroportunas limitaciones dirigidas al Gobierno respecto a la utilización de lasFuerzas Armadas, excepciona los supuestos previstos por la ley o los quepueda decidir la Asamblea del Poder legislativo (Parlamento noruego) enlos casos de alteraciones de la paz pública y situaciones de riesgo. Desdeluego el artículo 99 no prohibe la asistencia a las autoridades civiles, par-ticularmente cuando la misión asistencial no supone el empleo de lafuerza militar, lo que es normal en los supuestos de ejercicios tradiciona-les de asistencia humanitaria, actuación conjunta en el caso de desastresnaturales o accidentes de gran entidad. Ahora bien, tampoco el citadoartículo 99 contiene una prohibición indirecta de apoyo militar (por ejem-plo, transporte u otro tipo de soporte logístico) al uso de la fuerza por lapolicía ni siquiera de otro género de asistencia más directa en circunstan-cias excepcionales, por ejemplo en la lucha contra el terrorismo cuandosea conveniente el uso de la fuerza militar.

Por lo que se refiere a la participación de las Fuerzas Armadas norue-gas en las operaciones de paz fuera de territorio, no existe legislación quelas prohiba. No obstante, el artículo 25 de la Constitución de Noruegaimpide la transferencia de fuerzas militares noruegas al servicio de poten-cias extranjeras. Esta prohibición constitucional, sin embargo, no es obs-táculo para su participación en operaciones militares colectivas interna-

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cionales, aunque el mando y control de las fuerzas noruegas correspondaa autoridades no noruegas u organizaciones internacionales.

El mismo artículo 25 de la Constitución establece que toda unidad mili-tar (siempre que esté integrada por militares de reemplazo mayores de 32años) puede ser desplegada fuera de Noruega sin precisar del consenti-miento del Parlamento.

La misión principal de las Fuerzas Armadas de Suecia consiste en pre-parar al país para defenderse de una agresión o ataque que ponga en peli-gro su independencia. Pero, además, en tiempo de paz, las Fuerzas Arma-das suecas pueden mantener la integridad territorial de Suecia en susfronteras aéreas, marítimas y terrestres, participar y aportar sus recursosen operaciones de mantenimiento de la paz o misiones humanitarias, asícomo apoyar a las autoridades civiles, cuando la sociedad padezca gra-ves necesidades.

El fundamento constitucional del ejército suizo está integrado por losartículos 18 a 22, artículo 85 apartados 6 y 9 y artículo 102 apartado 11 dela Constitución Federal de la Confederación Suiza, de 29 de mayo de1874. Allí se dispone la obligación general de prestar servicio, la compo-sición del ejército federal y las competencias en materia del derecho a ladisponibilidad de la fuerza. Ahora bien, hay que tener en cuenta que elderecho suizo y, más concretamente, su Constitución se encuentra enpleno periodo de revisión y que la legislación y las estructuras militaressufren continuas adaptaciones.

El empleo de las Fuerzas Armadas en el Reino Unido esta regulado porla Crown Prerogative, que puede ser ejercida por el Ministro responsablede la situación (en estos casos, fundamentalmente, por el Secretario deEstado del Interior y por el Secretario de Estado de Defensa) dandocuenta al Parlamento de la utilización de esta potestad.

En los Estados Unidos de América existe una copiosa legislación quedefine la misión militar en apoyo de las autoridades civiles. Como reglageneral (The Posse Comitatus Act) se prohibe la utilización del personaldel Ejército de Tierra y de la Fuerza Aérea para hacer efectivos los dere-chos de los Estados Unidos, excepto en los supuestos y en las circuns-tancias expresamente autorizadas por la Constitución o una Ley aprobadaen el Congreso. Ahora bien, la interpretación de los Tribunales americanosha mantenido que la citada ley no contiene una prohibición de todo apoyomilitar a las necesidades civiles. De hecho, así como los miembros milita-

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res no participan en confrontaciones con los civiles (detenciones, porejemplo), los Tribunales han sostenido que la mencionada norma noprohibe el apoyo a la administración local en materia de información, equi-pamiento o logística. Otra excepción incluida en la excepción constitucio-nal consiste en la facultad presidencial limitada para los casos de emer-gencia y para la protección de los bienes federales.

Por otra parte, aunque en el sistema constitucional americano losEstados (que integran el Estado Federal) tienen la responsabilidad primor-dial ante los desastres internos, no se pueden olvidar las facultades delPresidente en las situaciones de grandes catástrofes y las competenciasdel Congreso en éstos supuestos excepcionales.

CONSIDERACIONES GENERALES

Normas jurídicas que regulan el empleo de las Fuerzas Armadaspara ejecutar misiones distintas a las clásicas de defensa exteriordel Estado

Todavía en la legislación que regula las misiones de las Fuerzas Arma-das de la mayoría de los países consultados se concede la mayor rele-vancia a las funciones relacionadas con la defensa de la integridad terri-torial o independencia frente a un ataque exterior. Es decir a la tradicionalmisión de la defensa exterior del Estado, función que se reconoce endiversas Constituciones como la más relevante, hasta el punto de justifi-car la existencia de los Ejércitos.

Sin embargo, cuando analizamos otras misiones distintas (como elapoyo logístico a las autoridades civiles y a la población) se pone derelieve el gran desarrollo actual de la normativa que regula éstas nuevasfunciones castrenses.

En efecto, un número abrumador de países han establecido normaspara habilitar a sus Fuerzas Armadas y posibilitar su participación en ope-raciones de ayuda a las autoridades civiles dentro de las fronteras del pro-pio Estado. Un número muy escaso de países ha dispuesto en sus leyesvigentes que no se autoriza la utilización de las Fuerzas Armadas en misio-nes distintas a la de defensa exterior, salvo en los casos expresamenteexcepcionados por la ley. Y, en todo caso, aunque en la mayoría de lospaíses no existe tal limitación, del estudio de sus respectivas legislacionesse desprende claramente que los Ejércitos solo son requeridos como

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último recurso, una vez agotados los medios ordinarios de que disponenlas autoridades civiles. En opinión de Pierre Boutet debería, previamente,demostrarse que las fuerzas policiales u otras autoridades responsablesde la aplicación de la ley civil son incapaces de resolver la situación antesde llamar a las Fuerzas Armadas para obtener su ayuda. Por ejemplocuando no disponen del equipo o de los recursos suficientes según lascircunstancias.

Tipología de situaciones

No es tarea fácil elaborar, desde un análisis adecuado de numerosossistemas de legislación comparada, una tipología de los supuestos dehecho o situaciones que pueden propiciar la actuación de las FuerzasArmadas de un Estado, naturalmente excluyendo (para ser fieles a nues-tro objeto de estudio) aquellas misiones clásicas que pueden ser califica-das como las relativas a la defensa exterior (garantizar la integridad terri-torial, soberanía e independencia del Estado).

Tomaremos como base las categorías generales elaboradas por elRapport General denominado Soutien Militaire aux Autorités civiles (Gene-ral Pierre Boutet, de Canadá, ayudado por Ryding.Berg) para el XV Con-grés International (Lillehammer, 6-8 de junio de 2000) de la Société Inter-nationale de Droit Militaire et de Droit de la Guerre. Documento queresume y sistematiza las respuestas de los diversos Grupos nacionales aldetallado Cuestionario, remitido por la propia asociación y que sirvió muyadecuadamente para el debate del tema central en el aludido Congreso.

En definitiva, los ejemplos tomados de la legislación comparada pue-den agruparse, por lo que se refiere a la participación de las FuerzasArmadas en misiones distintas a la defensa exterior y en tiempo de paz,en las cuatro siguientes categorías generales:

1.º La actuación en caso de graves tensiones interiores o situacionesde emergencia nacional, como los motines, revueltas, actos deterrorismo, disturbios internos de cierta entidad u otras amenazasque pongan en riesgo el orden social.

2.º Las acciones de colaboración en la aplicación del ordenamientojurídico interno (ayuda en la ejecución de la ley), como las opera-ciones contra el tráfico ilegal de drogas tóxicas, estupefacienteso sustancias psicotrópicas y otros crímenes de la mayor trascen-

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dencia para la comunidad internacional. En particular, se puedenincluir en éste apartado las acciones de apoyo a la vigilancia oguardia costera o de fronteras.

3.º La colaboración en casos de grandes catástrofes naturales,como terremotos, incendios, inundaciones, huracanes, tormentasu otros fenómenos atmosféricos.

4.º Las acciones de búsqueda y salvamento de personas o bienes engrave peligro.

El denominador común a todas estas actuaciones en situaciones deemergencia, parte de la insuficiencia de los medios ordinarios disponiblespor las instituciones competentes, lo que implica que la Autoridad civiltoma la iniciativa de pedir estas ayudas a las Fuerzas Armadas, apoyán-dose (en la mayoría de los casos) en una legislación nacional que permiteeste tipo de colaboración. Y, dada la frecuencia de las acciones de cola-boración, no es raro que se haya institucionalizado o estructurado la formade arbitrar de una manera rápida y eficaz estas ayudas, el procedimientopara solicitarlas, las líneas jerárquicas, el ámbito competencial, las priori-dades, la tipología de los requerimientos o los medios materiales o perso-nales que pueden ser aportados por las propias Fuerzas Armadas.

Análisis de las misiones de las Fuerzas Armadas en tiempo de paz

Actuación en supuestos extraordinarios de amenazas contrael orden social

La mayor parte de los países han previsto en su legislación interna,relativa al mantenimiento del orden público o de la paz social (que, no loolvidemos, es una de las funciones indelegables del Estado), la apelacióny actuación excepcional de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional,cuando lo demanden graves perturbaciones del orden social, disturbios,graves tensiones o motines que pongan en peligro la integridad física delos ciudadanos, sus bienes o derechos.

Dado el carácter extraordinario de esta misión, los medios empleadospor las Fuerzas Armadas y las características de la institución militar, nor-malmente se reserva la facultad de decidir la apelación a los ejércitos, alas más altas instancias del Estado: Jefe del Estado, Presidente delGobierno, Parlamento o Gobierno de la Nación.

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No es infrecuente que las normativas internas determinen con ciertodetalle la naturaleza y definición de las situaciones de emergencia (conuna escala progresiva de gravedad), el procedimiento para declararlas y elórgano competente (sometido siempre al adecuado control parlamenta-rio), así como las atribuciones, mando, límites de actuación y recursos delas Fuerzas Armadas en el cumplimiento de su función de ayuda al man-tenimiento de la paz social. No se debe olvidar que ésta no es una funciónordinaria de las Fuerzas Armadas, puesto que en circunstancias de nor-malidad viene atribuida a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en losámbitos local, autonómico nacional), a quienes corresponde la defensa ygarantía del ejercicio pacífico de sus derechos por los ciudadanos y resi-dentes en el territorio nacional.

Hay que destacar la legislación interna de un importante país y sudetallada regulación en ésta materia. Por una parte, definiendo las situa-ciones que pueden propiciar la intervención de las Fuerzas Armadas enlos supuestos de perturbación de la paz pública y confiriendo la decisiónde apelar a la institución militar a la más alta instancia gubernamental (elPresidente) y, formalmente, a través de un Decreto de la Presidencia. Ensegundo lugar, se regulan las respectivas competencias del Estado Cen-tral y de los Estados Federados en éstos supuestos, arbitrándose una dis-tinción entre los bienes federales y las competencias de protección ygobierno de los bienes por parte de los diversos Estados. Pero, en todocaso, si las Autoridades de un Estado Federado no cumplen o no puedencumplir con su misión tutelar de los bienes federales, será el GobiernoFederal quien puede confiar esta función a las Fuerzas Armadas.

En esta compleja cuestión, que pone muchas veces a prueba las rela-ciones entre los diversos poderes del Estado en cuanto a la disponibilidadde los Ejércitos, se podría elaborar una escala gradual en el tratamientonormativo de esta misión excepcional de las Fuerzas Armadas, en oca-siones constitucionalizada y muchas veces tributaria de la historia políticade cada nación. Pero siempre existe una constante en las legislacionesconsultadas, pues ningún Estado prescinde de la previsión legislativa quelegitima la apelación de las Autoridades civiles a la institución militar en loscasos de graves amenazas contra el orden social.

Ayudas para la aplicación de la ley. Operaciones contra el tráfico dedrogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas. Otros críme-nes graves. Custodia de fronteras y guardia costera.

No cabe duda que el Estado, en su continua lucha contra el modernofenómeno de la delincuencia organizada, particularmente en relación con los

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crímenes de mayor trascendencia para los bienes jurídicos protegidos en elámbito nacional e internacional, debe movilizar todos los recursos disponi-bles para salvaguardar los intereses esenciales de la comunidad y de susciudadanos. Los medios, a menudo considerables y sofisticados, de que dis-ponen las grandes asociaciones criminales hacen en ocasiones imprescindi-ble la colaboración de las Fuerzas Armadas para controlar extensas partesdel territorio nacional (por ejemplo, el mar territorial o aguas jurisdiccionales)con la aportación de recursos que sólo posee la institución militar.

Hablamos de un gran número y variedad de actividades, desde lainformación hasta la puesta a disposición de medios materiales o perso-nales, como ayuda a los órganos competentes para hacer cumplir el orde-namiento jurídico nacional o las normas internacionales, que en España (yen otros muchos países) pasan a formar parte del ordenamiento jurídiconacional una vez que los Tratados internacionales han sido ratificados ypublicados en los Boletines Oficiales o colecciones legislativas.

En muchas ocasiones es decisiva esta colaboración de las FuerzasArmadas en la lucha contra la gran criminalidad, organizada fuera denuestras fronteras, como el citado tráfico ilícito de drogas tóxicas, estu-pefacientes o sustancias psicotrópicas, las asociaciones criminales degran entidad o el contrabando.

La amplitud de los espacios marítimos que un Estado debe controlarpara evitar la actuación impune de grupos criminales, ha llevado a muchospaíses que carecen de un sistema de Cost Guard adecuado (por su ele-vado coste) a establecer normativamente la colaboración de la Armada yde la Fuerza Aérea para ayudar a los órganos civiles y policiales encarga-dos de hacer cumplir la ley en funciones de guardia o vigilancia costera.

En algunos países incluso la guardia costera está regulada por normasespecíficas que la integran en las Fuerzas Armadas y, en el ejercicio de sumisión, aplica las normas civiles pertinentes.

Tampoco resulta excepcional encontrar normas de derecho interno queatribuyen a las fuerzas militares la misión de colaboración regular con la guar-dia o policía de fronteras, trabajando en estrecho contacto con los organis-mos civiles competentes. Es más raro, por el contrario, que los ejércitos asu-man la propia función de guardia fronteriza, habitualmente atribuida a fuerzaspoliciales que puede tener o no naturaleza o estructura militar.

En el ámbito específico marítimo también resulta relevante la ayuda de laArmada al servicio de vigilancia aduanera, particularmente en los casos que

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implican una navegación en aguas jurisdiccionales alejadas de la costa o ensituaciones de temporal o mal estado de la mar que demandan la utilizaciónde buques aptos para la navegación en tales aguas o circunstancias.

Mención especial merece la colaboración militar en la lucha contra eltráfico ilícito de drogas, pudiendo adelantarse que la complejidad de talesactuaciones ha aumentado de forma espectacular en los últimos años ysu importancia implica incluso una creciente e imprescindible ayuda de lasFuerzas Armadas.

Algunos Estados han promulgado normas internas para regular los dis-tintos aspectos de la ayuda institucional de los ejércitos en la lucha con-tra el narcotráfico, reservando a las Fuerzas Armadas un limitado papel decolaboración con las Autoridades civiles (gubernativas, judiciales o poli-ciales) o en el apoyo a tales actividades (aportación de material y equipos,apoyo logístico y tareas de vigilancia y supervisión) pero sin atribuirlesfacultades en orden a la aplicación del ordenamiento jurídico interno.

En este mismo sentido, destacamos que es normal que esta funciónse configure como estricta de apoyo, por lo que puede afirmarse que losmiembros de las Fuerzas Armadas no participan de modo directo en lalucha antidroga. Incluso en algún país, cuando sus buques de guerra par-ticipan en operaciones contra el tráfico ilícito de drogas, estupefacienteso sustancias psicotrópicas, embarcan en tales naves miembros de laguardia costera, únicos que poseen competencia para efectuar detencio-nes, registros o embargos. Tales funcionarios, además, han recibido unaformación específica en los procedimientos para la aplicación de la nor-mativa vigente en materia de la persecución del narcotráfico.

Subsiste en muchos países el problema derivado de la necesidad deformación del personal militar en materia de aplicación de la legislaciónnacional e internacional en la lucha contra la criminalidad y en la aplica-ción de la ley. De forma que son precisos cursos de capacitación y espe-cialización que doten a los militares de los conocimientos precisos paraejercitar esta ayuda de manera efectiva.

Actuación en caso de catástrofes naturales (incendios, inundaciones).Servicios esenciales

De forma unánime, en los países consultados, está prevista en suderecho interno la posibilidad de que las autoridades civiles pidan la cola-boración de sus fuerzas armadas en casos de catástrofes naturales, como

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incendios, inundaciones, terremotos, huracanes o tifones. Naturalmentese trata de una misión de apoyo y aportación de recursos humanos (quepueden ser técnicos especialistas o también la aportación de unidadescuando se necesita la ayuda de un contingente personal numeroso) omateriales sólo disponibles en el ámbito de los ejércitos.

Las fuerzas armadas se encargan normalmente de despejar las ruinascausadas por una catástrofe natural y restablecer los servicios esenciales,como el agua potable, la electricidad o las vías de comunicación, siempreque la entidad de lo sucedido convierta en insuficientes los medios de quedispongan las autoridades civiles.

En China, por ejemplo, la organización del ejército y su capacidad dereacción rápida juega un papel muy importante en situaciones de emergen-cia y desastres, como inundaciones, incendios forestales o accidentes nucle-ares. En la práctica de este país, el ejército es siempre llamado en apoyo alas autoridades civiles, como dispone la Ley de prevención de inundaciones.

En Dinamarca, dentro de esta misión de las fuerzas armadas, se esta-blece una tipología de situaciones entre las que destacamos la colabora-ción en caso de desastres marítimos, búsqueda de personas desapareci-das, transporte de enfermos y órganos vitales, desminado, grandesnevadas, accidentes de ferrocarril, incendios forestales, contaminación yasistencia a la policía en casos especiales.

Del mismo modo, en Finlandia se establece la obligación de las fuerzasde defensa de proporcionar toda la ayuda necesaria (especialistas militareso equipos especiales) en situaciones de emergencia, como la disponibilidadde helicópteros, vehículos todo terreno o buques, particularmente si se pro-ducen daños a los oleoductos, rescate de personas en peligro o desapare-cidas o incendios forestales (para aislar el área afectada por la catástrofe).

En Grecia está prevista la contribución especial de las fuerzas armadasen cualquier situación de emergencia que pueda ocasionar heridos, dañoso destrucciones de las infraestructuras, apoyando a las autoridades civi-les con personal cualificado y medios militares adecuados en caso deterremotos, incendios, grandes accidentes en tierra, mar o aire, así comoen las operaciones de rescate y búsqueda de personas desaparecidas.

En Hungría está regulado el apoyo logístico a las Autoridades civiles ya la población en casos de desastres naturales o industriales, con aporta-ción de expertos militares y equipos especiales. Esta cooperación fun-ciona regularmente en las grandes calamidades (inundaciones del río

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Tisza) o nevadas extraordinarias, puesto que aunque corresponde la com-petencia a la Defensa Civil (Ministerio del Interior) se hace precisa la cola-boración de las fuerzas armadas.

En Holanda se precisa la consulta al Parlamento para proporcionar laayuda solicitada por las autoridades extranjeras en caso de desastresnaturales, con aportación de medios militares.

Noruega regula la cooperación de las fuerzas armadas particularmenteen los aspectos marítimos (leyes antipolución) o para prevenir o limitardesastres naturales, graves accidentes u operaciones de rescate.

La Ordenanza del Consejo Federal de Suiza de 16 de junio de 1997,sobre ayuda militar en caso de catástrofe en el país, se basa en el principiode subsidiariedad (es decir, sólo se actúa cuando los medios civiles no sonapropiados o son insuficientes) y consiste en asesoramiento a las autorida-des civiles, poner a su disposición material o instalaciones militares y apor-tar unidades militares. Son las autoridades civiles las que deben formular suspeticiones de ayuda, puesto que ellas son las responsables de la situación.

Según el sistema constitucional de los Estados Unidos de América, losEstados son los principales responsables en el caso de desastres interio-res, pero está prevista la ayuda militar a las autoridades civiles en el casode emergencias relevantes, cuando los Estados carecen de medios ade-cuados o los recursos militares pueden reducir los sufrimientos persona-les, riesgos para las vidas humanas o daños materiales (conservación dela vida o propiedad). Se necesita una declaración presidencial de “emer-gencia” o “grandes desastres” y la intervención de la Agencia Federal deEmergencia (FEMA). La actuación incluye la distribución de medicinas, ali-mentos y asistencia de emergencia, pero también la remoción de restos oruinas, salvamento y rescate, cuidados médicos de emergencia, aporta-ción de alimentos, agua, medicinas y necesidades esenciales incluidos losmedios de transporte, construcción de puentes, habilitación de carreteras,recuperación de los servicios comunitarios esenciales, demolición deestructuras afectadas y peligrosas. También está prevista la asistenciamilitar humanitaria y en el caso de importantes desastres en el extranjero,particularmente en los aspectos sanitarios.

En general, hay que destacar que en este tipo de colaboración las fuer-zas armadas no sustituyen a las autoridades civiles, ni asumen sus com-petencias, salvo que se les atribuya expresa y simultáneamente ambasatribuciones.

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Búsqueda y salvamento en supuestos de accidentes graves

Es frecuente que la legislación interna de los Estados establezca lacolaboración de las fuerzas armadas con los organismos civiles encarga-dos de las operaciones de búsqueda, salvamento y ayuda en casos deaccidentes graves.

En estos supuestos no se trata de recurrir a medios coercitivos milita-res, sino a los servicios que pueden prestar las fuerzas armadas en talessituaciones por su facilidad de movilización, organización y medios dis-ponibles en lugares de difícil acceso, en la mar y por el aire. Por tanto, aquídebemos distinguir cuidadosamente dos tipos de misiones de las fuerzasarmadas. Por un lado, su aportación para hacer cumplir la ley (el ordena-miento jurídico del Estado) y por otro el recurso a las fuerzas armadas paraaumentar o hacer más eficaces los medios de socorro en supuestos desalvamento como consecuencia de graves accidentes terrestres, maríti-mos o aéreos.

Otros tipos de ayuda. Obras de infraestructura. Refugiados e inmigración

Muchos países, con independencia de las misiones señaladas, hanadoptado la correspondiente legislación interna que autoriza a sus fuerzasarmadas realizar otras tareas de ayuda a las autoridades civiles como laconstrucción de medios de comunicación (carreteras y puentes) o la pres-tación de diversos servicios de interés estatal o del público en general. Aello hay que añadir que en determinados Estados, aunque no es frecuenteen el panorama comparado de los distintos países, se ha asignado a lasfuerzas armadas competencias en materia de refugiados e inmigración.

Es especialmente destacable la función del ejército en China. Deacuerdo con lo previsto en la Constitución de éste país y en la Ley deDefensa Nacional, el ejército no sólo cumple una misión básica de defensanacional (“defensa nacional estratégica, resistencia a la agresión ydefensa del territorio”) sino que tiene responsabilidades de salvaguardiadel trabajo pacífico del pueblo, participando en la reconstrucción nacio-nal, protegiendo la seguridad y la vida de la población, asegurando laestabilidad de la sociedad y garantizando un medio ambiente favorablepara el trabajo popular pacífico. De conformidad con las normas legales ylas prácticas tradicionales militares chinas, el apoyo de las fuerzas arma-das puede ser clasificado en tres misiones:

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a) Participación en la construcción de proyectos nacionales y loca-les, a través del trabajo y aportación de vehículos.

b) Asistencia a la población civil por medio de la ciencia y la tecno-logía, construcción de proyectos económicos nacionales, conrelevantes adquisiciones y avances científicos y técnicos que hansido transferidos al sector civil.

c) Apoyo a la agricultura y asistencia en la lucha contra la pobreza yen el desarrollo, mediante la acción del ejército en el dragado deríos, construcción de regadíos, canales y diques, ayuda a la pobla-ción de regiones pobres y mejora de las condiciones de vida. Lasfuerzas armadas han participado muy activamente en el programade trabajos de comunicaciones públicas, mediante la reparaciónde puentes y carreteras, así como realizando obras de mejora delmedio ambiente natural.

En conclusión, podemos afirmar que es normal que las legislacionesnacionales establezcan previsiones para posibilitar que las fuerzas arma-das sean llamadas a proporcionar apoyo logístico a las autoridades civi-les, normalmente en forma de aportación de equipo o tecnología, colabo-ración que requiere la participación del personal cualificado para hacerque funcione tal equipamiento.

Ahora bien, este apoyo se fundamenta en dos tipos de normas. Serápreciso aprobar normas excepcionales para los supuestos extraordina-rios o situaciones de emergencia nacional. Pero también es necesariauna legislación específica para los casos en que esta colaboración mili-tar se solicita de forma regular o habitual por las autoridades civiles com-petentes.

APOYO MILITAR EN EL TERRITORIO NACIONAL

Aplicación por las Fuerzas Armadas de los principios humanitarios

La mayor parte de los países consultados, al menos teóricamente,sostienen la conformidad de su legislación interna con las normas inter-nacionales, que quiere decir tanto como el cumplimiento de sus compro-misos al ratificar determinados instrumentos convencionales que les obli-gan a determinados comportamientos y aplicación de los principioshumanitarios.

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La llamada implementación o aplicación de las normas humanitariasinternacionales supone que éstos países deben incorporar sus preceptosa las leyes nacionales o internas en la medida necesaria para su obser-vancia. Ahora bien, en algunos países los preceptos constitucionales oleyes ordinarias determinan la incorporación automática (sin necesidad deuna ley específica) al ordenamiento interno de las normas que integran untratado internacional debidamente ratificado por el Estado en cuestión.Pero, aún en este caso, son necesarios preceptos internos para la aplica-ción de lo convenido internacionalmente, bien para el desarrollo de susnormas o para la previsión de sanciones penales en los textos punitivosnacionales.

Cuando hablamos de principios humanitarios nos referimos funda-mentalmente a los propios del Derecho Internacional Humanitario o Dere-cho de los Conflictos Armados, pero también a la legislación reguladorade los Derechos Humanos. Sin embargo, dos países han precisado que sibien las disposiciones de Derecho Humanitario no se aplican a las opera-ciones o actuaciones nacionales, tales situaciones están reguladas entodo caso por las disposiciones internacionales relativas a los DerechosHumanos o Derechos de la persona.

Reglas específicas para la aplicación de las normas jurídicas por lasFuerzas Armadas

La mayoría de los países examinados han establecido que, cuando losmiembros de sus Fuerzas Armadas participan en operaciones nacionalespara la aplicación de la ley (ordenamiento interno) están obligados a res-petar el derecho penal y procesal, así como las normas administrativasque regulan el uso de la fuerza. La facultad de detención o arresto de per-sonas civiles no se confiere a los militares, salvo el caso de delito flagranteo cuando sea el único medio de impedir la comisión o la continuación deun acto criminal. Y aún así, en la mayoría de los países, cuando se tratade una persona civil, el detenido debe ser puesto a disposición de la poli-cía civil o de la autoridad judicial en el plazo más breve posible. Sinembargo, un país ha dictado una ley especial atribuyendo a los miembrosde sus Fuerzas Armadas destacados en determinada región la competen-cia para arrestar, detener e investigar.

En todos estos supuestos son de aplicación las normas internaciona-les de los Derechos Humanos, que hoy han alcanzado una vigencia que

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podemos calificar de universal. Naturalmente, en el caso de conflictoarmado, rigen las normas de Derecho Internacional Humanitario o Dere-cho de los Conflictos Armados, que establecen preceptos que protegen alas víctimas de la guerra y garantizan sus derechos fundamentales.

Los militares, cuando actúan dentro de las fronteras de su país (y tam-bién en el extranjero cuando sea aplicable la legislación nacional), tienenreconocido (como todos los ciudadanos) el derecho de legítima defensa orecurso a la fuerza para defenderse de toda agresión ilegítima. Las normaspenales, comunes o militares, exigen determinados requisitos para la apli-cación de ésta circunstancia eximente, como la referida existencia de unaagresión ilegítima que ponga en peligro la vida o integridad corporal dequien se defiende, la necesidad racional del medio empleado para defen-derse, la racionalidad del recurso a la fuerza y la falta de provocación porparte de quien quiere ampararse en ésta causa de exención de la respon-sabilidad criminal.

La entidad de la fuerza legítima debe ser proporcional tanto a la impor-tancia del objeto digno de protección como a la dimensión de la amenazaque se trata de repeler.

Incorporación de normas y principios de Derecho InternacionalHumanitario en la legislación nacional. El castigo de los crímenesde guerra. Normas procesales

Los Estados Partes en los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de1949, en sus Protocolos Adicionales de 1977 y en otros instrumentos deDerecho Internacional Humanitario (protección de bienes culturales, prohi-bición de armas químicas o minas antipersonal) han adquirido la obliga-ción convencional de incorporar en su legislación interna las normasnecesarias para la aplicación los mencionados tratados.

Así, numerosos países han constituido Comisiones Interministerialeso Interdepartamentales para la aplicación del Derecho InternacionalHumanitario, integradas por representantes de los Departamentos Minis-teriales interesados y otras instituciones (frecuentemente la SociedadNacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja). La actividad de estasComisiones, cuya creación recomendó la XVII Conferencia Internacionalde la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1999) en su Plan de Acción, seha traducido en la aprobación de diversas normas de naturaleza penal,procesal o administrativa, estableciendo en tiempo de paz o normalidad

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disposiciones aplicables para el caso de conflicto armado. Particular-mente se han abordado asuntos como el castigo de los crímenes de gue-rra, la jurisdicción universal en tales delitos, la señalización de instalacio-nes y bienes protegidos, la difusión del Derecho InternacionalHumanitario y la incorporación de sus normas a los Manuales y ejerciciosmilitares, la protección del emblema y las previsiones en materia sanita-ria y de protección civil.

Es especialmente relevante la previsión en los Códigos penales, Códi-gos o leyes penales militares y Leyes penales especiales, del castigo delos crímenes de guerra, es decir de las infracciones graves del DerechoInternacional Humanitario. Es, sin duda, una obligación de los EstadosPartes (189 en total) de los Convenios de Ginebra de 1949. Sin embargo,su cumplimiento dista mucho de ser satisfactorio a pesar de los esfuerzosdel Comité Internacional de la Cruz Roja y de las Sociedades Nacionalesde la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

Algunos Estados han considerado suficientes las normas contenidasen sus Códigos penales, cuando castigan determinados delitos comunes(como el asesinato, las lesiones, la tortura, el robo o la coacción), paraentender cumplida la obligación de sancionar los crímenes de guerra.Otros se limitan a una remisión global a las infracciones graves estableci-das en las normas de Derecho Internacional Humanitario, castigándolascon una pena única y sin establecer la adecuada dosimetría entre viola-ciones de muy diferente gravedad. Por fin, algunos países se han decididopor una tipificación específica de los crímenes de guerra, siguiendo diver-sos sistemas. Los ejemplos más característicos son Bélgica, España,Colombia, Canadá y más recientemente Alemania. Ahora bien, unos hanoptado por una Ley penal especial y otros por la inclusión de un Capítuloespecífico en el Código penal o en el Código o Ley penal militar.

En cuanto al contenido de esta tipificación, los mejores modelos delegislación comparada castigan los crímenes de guerra cometidos encualquier clase de conflicto armado (internacional o interno), declaran sucarácter imprescriptible, establecen una adecuada dosimetría penal, tipi-fican en un tipo residual las simples infracciones o actos contrarios, esta-blecen la responsabilidad de los superiores y las distintas formas de par-ticipación y ejecución de tales crímenes.

Por lo que se refiere a las normas procesales penales, algunos Esta-dos han extraído la consecuencia lógica del artículo 146 del IV Conveniode Ginebra (y concordantes de los otros Convenios) y han proclamado en

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sus normas procesales penales o en sus Códigos penales el principio dela jurisdicción penal universal para juzgar los crímenes de guerra, cual-quiera que sea el lugar de comisión o la nacionalidad del presunto cul-pable.

Reglas de enfrentamiento. Manuales de las Fuerzas Armadas

Diversos países han recurrido a la publicación de Reglas de Enfrenta-miento, aplicables también en el ámbito de su actuación nacional o a suaprobación para cada operación concreta. Y otro ha promulgado Normasde Enfrentamiento específicas para la ejecución de un Plan de Interven-ción en caso de perturbación del orden público (o paz civil) por el Minis-terio de Defensa, en las que se determina la entidad de la fuerza quepuede ser empleada, con independencia de las Reglas de Enfrentamientoaplicables en la actuación de las Fuerzas Armadas fuera del territorionacional. En general, no pueden emplearse elementos de fuerza letales,que a los que sólo debe acudirse como último recurso cuando los mediosmás drásticos resultan ineficaces o no se encuentran disponibles y existepeligro para la vida o integridad física de las personas.

En Canadá, por ejemplo, si bien los miembros de las Fuerzas Armadasdeben cumplir los preceptos del Código penal en las actuaciones parahacer respetar la ley, el uso de la fuerza debe ser siempre autorizado ysometido a lo dispuesto en las Reglas de Enfrentamiento aprobadas porel Jefe del Estado Mayor de la Defensa (Publicación de doctrina denomi-nada El empleo de la fuerza en el marco de las operaciones de las Fuer-zas Armadas canadienses). Naturalmente éste uso reglamentario de lafuerza debe ser conforme a las normas del Código penal, dentro de laspeculiaridades de cada acción concreta. Teniendo en cuenta que losmiembros de las Fuerzas Armadas del citado país que participen en unaactividad para la aplicación de la ley deben actuar como unidades bajo unmando militar y sólo los comandantes militares pueden ordenar un empleode la fuerza con fines distintos al de legítima defensa.

La conclusión que se alcanza del estudio de las legislaciones extranje-ras es que todos los Estados deberían promulgar reglas, normas o líneasdirectrices (en forma de Leyes o Reglas de Enfrentamiento) lo más clarasposibles sobre el uso de la fuerza, resultando imprescindible su publica-ción cada vez que las Fuerzas Armadas son llamadas en ayuda de lasautoridades civiles y es previsible la necesidad del uso de la fuerza.

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Por otra parte, algunos Estados han elaborado para sus Fuerzas Arma-das de Tierra, Mar o Aire los correspondientes Manuales dirigidos a losComandantes o a todos los militares. Al lado de los conocidos Manualesde Derecho de la Guerra, Derechos de los Conflictos Armados o DerechoInternacional Humanitario (citamos los de Estados Unidos de América,Reino Unido, Francia, Alemania o España), se han publicado Manualesque describen el comportamiento de los militares en su actuación parahacer respetar la ley.

Existe, sin embargo, el caso de un Estado cuyas normas disponenque, en el supuesto de ayuda a la autoridad civil por parte de sus FuerzasArmadas, éstas aplicarán las reglas aplicables al personal dependiente dela autoridad civil en su caso.

Cooperación de las Fuerzas Armadas con las Autoridades Civilesen el territorio nacional. Determinación de la Autoridad principal.Control marítimo de la inmigración

En la inmensa mayoría de los países se dispone que las Autoridadesciviles conservan, en circunstancias normales, el control y la dirección dela operación para hacer cumplir o aplicar el ordenamiento jurídico en elterritorio nacional. Únicamente en un país no existe ningún tipo de cola-boración militar con las autoridades civiles.

Ahora bien, aunque la autoridad principal y la decisión última corres-ponde y debe ser tomada por una Autoridad civil, los miembros de lasFuerzas Armadas se encuentran (en la mayoría de los casos) sujetos a ladisciplina militar y deben obedecer las órdenes de sus mandos militaresdirectos e inmediatos.

Un supuesto muy peculiar ha sido la intervención de la Armada de Ita-lia para el control de la emigración por mar, si bien en un supuesto excep-cional por su entidad, que hizo necesaria la intervención de la Marina deGuerra ante la insuficiencia de los medios marítimos disponibles por laAutoridad civil. En efecto, recientes normas han previsto que para el con-trol de la inmigración por vía marítima puedan utilizarse contingentes mili-tares (buques de la Armada italiana) en ayuda de las Fuerzas de OrdenPúblico. Con el límite de ésta actividad, el personal militar asume las com-petencias de las fuerzas policiales en cuanto a facultades para identificara las personas, detención de medios de transporte y custodia hastaponerlos a disposición de la autoridad competente.

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APOYO MILITAR EN EL EXTRANJERO

Dentro de éste apartado, el estudio de la legislación comparada pre-senta considerables dificultades debido a los problemas para distinguirentre los diferentes tipos de operaciones que pueden desempeñar lasFuerzas Armadas en territorio extranjero, a lo que se une la diversa termi-nología utilizada para designarlas por los países que han intervenido en suejecución. Además, no ha sido infrecuente en los últimos años que undeterminado tipo de operación pueda convertirse en otro distinto, deforma sucesiva o simultánea, al ser modificado el mandato y la normahabilitante, con las lógicas consecuencias en el estatuto de los miembrosde las Fuerzas Armadas y en sus reglas de actuación.

Asistencia humanitaria

Apoyo militar a la asistencia humanitaria en territorio extranjero

No es fácil ponerse de acuerdo en lo que debe entenderse por asis-tencia humanitaria. Algunos Estados identifican este concepto con laayuda prestada a otros Estados en el caso de catástrofes naturales,mientras que para otros la asistencia humanitaria responde a su colabo-ración en el contexto de las operaciones de paz o de mantenimiento dela paz.

No cabe duda que, como afirma la doctrina (Yves Sandoz), el conceptonormativo o convencional de asistencia humanitaria es el que se deducedel examen de los más de seiscientos artículos de los Convenios de Gine-bra de 1949 y de sus Protocolos Adicionales de 1977. De tales preceptosse deduce el deber de los Estados de proporcionar asistencia humanita-ria a las víctimas del conflicto armado, el derecho de las organizacioneshumanitarias a prestar dicha asistencia y el de las víctimas a recibirla.Acción o asistencia humanitaria que tiene una base convencional, puestoque está establecida en unos tratados internacionales universalmente rati-ficados, pero que se basa en el cumplimiento por parte de esos Estadosde las obligaciones libremente aceptadas.

En general las normas de la mayoría de los países condicionan la asis-tencia humanitaria en el extranjero a la expresión del consentimiento porparte del Estado anfitrión o a un acuerdo (norma habilitante) de las Nacio-nes Unidas (Resolución del Consejo de Seguridad).

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La decisión de participar en estas misiones humanitarias corresponde,según la legislación interna de los diversos Estados, al poder ejecutivo(Consejo de Ministros, Gobierno Federal, Ministro del ramo) o al poderlegislativo (Asamblea Nacional, Parlamento o Congreso). En algunos paí-ses la decisión es una prerrogativa real o de la Corona, normalmentesometida a la aprobación del Parlamento.

Asimismo es frecuente que el contingente de tropas que participa enuna misión de ésta naturaleza esté integrado exclusivamente por militaresvoluntarios para desempeñar esta función, con exclusión de los militaresde reemplazo. Por lo que suele recabarse el consentimiento de éstos últi-mos antes de salir al extranjero para desarrollar la mencionada misión deasistencia humanitaria.

Tipología de las misiones de asistencia humanitaria que pueden realizarlas Fuerzas Armadas

De los estudios de relevantes autores (Dieter Fleck y Pierre Boutet)podemos elaborar la siguiente tipología de misiones que pueden ser desa-rrolladas por las Fuerzas Armadas en su función de asistencia humanita-ria en territorio extranjero:

a) Custodiar los sectores de almacenaje y otras instalaciones.b) Escoltar los convoyes de aprovisionamiento.c) Abastecer de suministros sanitarios, alimentos, vehículos u otros

equipos, por ejemplo: dispositivos de desminado.d) Proporcionar cuidados médicos, dentales y veterinarios.e) Instalar sistemas de transporte de superficie rudimentarios.f) Taladrar pozos y construir instalaciones sanitarias básicas.

g) Construcción y reparación elementales de instalaciones públicas.h) Realizar el desminado y preparar para que otros puedan hacer el

aprendizaje.

Para algunos países, ante la ausencia de una clara base jurídica paraeste tipo de operaciones, se buscó el fundamento legal en el SOFA de laOTAN, que le permitía acoger a las Fuerzas Armadas de otro Estado.

Operaciones de Mantenimiento de la Paz

Se trata del despliegue de una presencia militar sobre el terreno, conel consentimiento de todas las partes afectadas, bajo el punto de vista del

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Derecho nacional o internacional. En general, la decisión de desplegar tro-pas exige el mismo proceso nacional que el que se sigue en el caso demantenimiento de la paz o de asistencia humanitaria.

Por otra parte, al carecer las fuerzas militares de un mandato expresode aplicar o hacer respetar la ley, no les corresponde la misión de velar porel respeto del Derecho nacional o internacional entre la población civillocal. Es, en este sentido, muy importante hacer la distinción entre la apli-cación de la ley entre la población civil local y su aplicación respecto desus propias fuerzas. En el primer supuesto no será permitido salvo que elmandato de la fuerza lo autorice expresamente, mientras que el segundo(fuerzas propias) es práctica corriente en la mayor parte de los Estados.

El despliegue se regula por los SOFAS y por las Reglas de Enfrenta-miento particulares que son elaboradas para cada misión. Es prácticacomún que, en las operaciones internacionales, todos los Estados debenelaborar y usar las Reglas de Enfrentamiento para controlar el empleo dela fuerza por los miembros de sus Fuerzas Armadas.

Como consecuencia de la firma de un SOFA, a las fuerzas armadas(del Estado de origen) en el extranjero se les continúa aplicando su legis-lación nacional, conservando sus mandos y autoridades (militares y judi-ciales) la competencia exclusiva en relación con su personal militar por loque respecta a las infracciones de la legislación del país anfitrión.

Operaciones de Imposición de la Paz. Equipo necesario para la rea-lización de éstas misiones

En éste tipo de operaciones, los Estados han utilizado un procedi-miento similar al empleado para las acciones de asistencia humanitaria uoperaciones de mantenimiento de la paz, dada la falta de experienciainternacional en esa clase de actuaciones.

Aunque la diferencia fundamental reside en que, en éstas Operacionesde Imposición de la Paz, no se requiere el consentimiento expreso delEstado en cuyo territorio se desarrollan, numerosos países se muestranpreocupados por la, a veces, difícil distinción entre ambos tipos de actua-ciones. Y, en efecto, no siempre es clara la diferencia entre las Operacio-nes de Mantenimiento de la Paz y las Operaciones de Imposición de laPaz, hasta el punto de que hoy se utiliza el término común de Operacio-nes de Paz, para abarcar a ambas con la misma terminología.

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Algunas cuestiones polémicas afloran, planteadas por algunos Esta-dos, como la ambigüedad en la aplicación del Derecho InternacionalHumanitario (o Derecho de los Conflictos Armados) durante la ejecuciónde las operaciones, en especial el trato debido a los prisioneros de guerray el reconocimiento de la condición de combatientes.

No cabe duda que la norma habilitante (Resolución del Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas) y sus reglas de desarrollo, serán fun-damentales para resolver estas cuestiones. Sin embargo, ante cualquiertipo de lucha o conflicto armado que pueda surgir en el despliegue de unaOperación de Imposición de la Paz, debemos pronunciarnos por la apli-cación de las normas del Derecho Internacional Humanitario. A estosefectos hay que recordar el Boletín del Secretario General de las NacionesUnidas de 6 de agosto de 1999 (ST/SGB/1999/13), donde se publicannormas para el respeto del Derecho Internacional Humanitario y Derechode los Conflictos Armados, justamente dirigidas al personal de las Nacio-nes Unidas que participe en una operación de paz. Con éstas reglasparece superada la polémica (un poco artificial) sobre la obligación de queestas fuerzas (no lo olvidemos, puesta a disposición de la ONU por losEstados) cumplan o no los preceptos del Derecho Internacional Humani-tario y no únicamente sus principios generales.

Por lo que se refiere al equipamiento de las fuerzas que participen enuna Operación de Imposición de la Paz, la práctica de los Estados es quesus tropas dispongan del equipo de combate completo para tales actua-ciones.

Conflictos armados internacionales e internos

La universalización en la ratificación de los Convenios de Ginebra de1949, de los que son partes 189 Estados, facilita su aplicación en los con-flictos actuales tanto internacionales como internos. Y hay que añadir elprogreso continuo en el número de países que han ratificado los Protoco-los de 1977 Adicionales a los Convenios de Ginebra. 159 Estados el Pro-tocolo I y 151 Estados el Protocolo II.

Ahora bien, los problemas surgirán, en muchas ocasiones, cuando setrate de calificar un conflicto como internacional o interno. O diferenciaréste último de los graves disturbios o tensiones interiores. También hansurgido dudas al calificar la participación de un país en una operación debloqueo o interceptación marítima o aérea de las fronteras de un Estado

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sancionado por las Naciones Unidas u otras medidas aplicables conformeal Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Aquí parece pertinentedistinguir entre las medidas que implican el uso de la fuerza armada (artí-culo 42) o no responden a ésta característica (artículo 41).

Consolidación de la paz al finalizar un conflicto armado

Autoridad, objetivo, cooperación y problemas habituales

En esta materia es importante el análisis de las misiones de las Fuer-zas Armadas de los países de la OTAN (a quien se confió el control ope-racional) establecidas en los Acuerdos de Dayton (IFOR y SFOR) para laconsolidación de la paz después de un conflicto armado, concretamenteel ocurrido en la ex Yugoslavia.

En cuanto a las misiones, debemos destacar su contribución paragarantizar el desarrollo libre y pacífico de las elecciones en aquellos terri-torios.

Asimismo su decisiva ayuda para investigar, garantizar la seguridad,proporcionar apoyo logístico y poner a los presuntos responsables a dis-posición del Tribunal Penal Internacional creado para castigar los críme-nes internacionales cometidos en la ex Yugoslavia, constituido en La Hayay que sigue funcionando en la actualidad. Así, los miembros de las fuer-zas armadas de los países de la OTAN pudieron detener a las personasacusadas de crímenes de guerra y ponerlas a disposición del Tribunal.Ahora bien, cuando se trate de operaciones que impliquen el posiblearresto de criminales de guerra, el mandato o norma habilitante deberíaprecisar muy claramente el papel que corresponde desempeñar a losmiembros de las fuerzas armadas ejecutantes.

Misión policial o de apoyo a la Policía, de las Fuerzas Armadas

Se ha planteado, al comienzo de una actividad de consolidación de lapaz, la situación de la Fuerzas Armadas que se ven obligadas a propor-cionar un apoyo o misión policial al finalizar un conflicto, debido a la faltade eficacia, desestructuración o incluso desconfianza hacia las fuerzaspoliciales del Estado anfitrión. En todo caso, las responsabilidades ymisiones de éste tipo deben ser transferidas a las policías locales en ellapso más breve posible y siempre que se encuentren preparadas para

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asumir su función de hacer cumplir la ley y el orden internos del país encuestión por sus propios medios.

Debemos destacar que en algunos ordenamientos jurídicos de losEstados se prohibe expresa o tácitamente que las Fuerzas Armadas reali-cen misiones policiales y, desde luego, la mayor parte de los militares noparticipan habitualmente (en circunstancias de normalidad) en funcionesde policía. En estos casos, tales países han contribuido a las Operacionesde Consolidación de la Paz enviando contingentes de policías civiles(caso de Bosnia, donde se constituyó un Grupo Internacional de Policía) ofuerzas y cuerpos de seguridad o policiales de naturaleza militar (Gendar-mería o Guardia Civil).

Cooperación cívico-militar. Cooperación de las Fuerzas Armadascon las Autoridades Civiles del Estado anfitrión

Algunos países proporcionaron los adecuados medios personales paraintegrar el llamado COCIM de la SFOR en Bosnia. El papel del personal deCOCIM en Bosnia consiste en relacionarse y apoyar a las Autoridades nomilitares de aquel territorio, incluso desempeñar tal función tanto con losrepresentantes gubernamentales como con las organizaciones no guber-namentales.

Las operaciones que han tenido lugar en Bosnia-Herzegovina hanabierto un camino prácticamente inédito en materia de la cooperacióncívico-militar, que muy pronto se desarrolló en diversos países sudamerica-nos. De todas éstas experiencias recientes se puede deducir la importanciade mantener las mejores relaciones con las Autoridades Locales y de reci-bir de ellas y proporcionarles información de forma regular. Naturalmentepara cumplir aceptablemente ésta función es necesario preparar y contarcon personal especializado en éstas labores de relación institucional.

En materia de refugiados, es destacable la actuación de un Estado enBosnia-Herzegovina que afectó a un contingente de soldados para efec-tuar misiones civiles en el contexto de la repatriación de refugiados deguerra albergados en su territorio. La función de éste grupo especializadoconsistió en analizar las condiciones precisas para el retorno de los refu-giados, desde el punto de vista de su seguridad personal y las condicio-nes de infraestructura, apoyando los trabajos locales para la reconstruc-ción de las viviendas, obras públicas, saneamiento, conducciones deagua potable, electricidad y demás obras de infraestructura necesarias.

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CONCLUSIONES

Las conclusiones que se pueden obtener del examen de la experienciaextranjera y legislación comparada, nos llevan a precisar algunas cuestio-nes que deben ser clarificadas por su importancia teórica o práctica.

1.º La evolución del Derecho internacional o interno ha influido en lasuperación actual de las misiones tradicionales de las FuerzasArmadas, estableciendo otras funciones de ayuda humanitaria enel territorio nacional (catástrofes naturales o situaciones de emer-gencia) o en el extranjero.

2.º El denominador común que justifica las actuaciones de las Fuer-zas Armadas en situaciones de emergencia es la insuficiencia delos medios ordinarios disponibles por las Autoridades civiles.

3.º Debemos distinguir cuidadosamente dos tipos de misiones de lasFuerzas Armadas en apoyo de las Autoridades Civiles: Su apor-tación para hacer cumplir la ley y su ayuda para hacer más efica-ces los medios de socorro en caso de emergencias graves.

4.º Es normal que las legislaciones nacionales establezcan previsio-nes para posibilitar que las Fuerzas Armadas sean llamadas aproporcionar apoyo logístico a las Autoridades Civiles.

5.º Todos los Estados deberían promulgar reglas claras sobre el usode la fuerza, cuando las Fuerzas Armadas son llamadas a inter-venir en apoyo de las Autoridades Civiles.

6.º Asimismo es muy conveniente la publicación de Manuales deDerecho Internacional Humanitario o Derecho de los ConflictosArmados para las Fuerzas Armadas.

7.º Es importante destacar que cuando las Fuerzas Armadas cola-boran con las Autoridades Civiles, esto no implica necesaria-mente que sean dirigidas por sus mandos militares. Por ello espreciso que Autoridades y Mandos deben trabajar en conciertopara lograr la efectividad en su actuación.

8.º Relacionado con el aspecto anterior, se plantea un problema departicular interés al ser frecuente que los organismos de ayudaasí como las Autoridades gubernamentales no conozcan demodo suficiente el funcionamiento de las Fuerzas Armadas yéstas, muchas veces, desconocen el modo de actuar de las cita-das organizaciones e institucionales gubernamentales.

9.º Existen considerables dificultades para distinguir entre los dife-rentes tipos de Operaciones de Paz que pueden realizar las Fuer-zas Armadas en territorio extranjero.

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10. Se puede concluir también que es muy conveniente que las Fuer-zas Armadas, en general, sean más receptivas a las demandasde ayuda de las organizaciones internacionales, superando lasrígidas interpretaciones de su misión.

11. Finalmente, es imprescindible, para garantizar el prestigio de suintervención y no ocasionar efectos contraproducentes, que lasFuerzas Armadas no ofrezcan ni consientan ejecutar una deter-minada ayuda si no se encuentran perfectamente preparadaspara tal apoyo o con posibilidades reales de prestarlo.

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CAPÍTULO TERCERO

LA INTERVENCIÓN ARMADA POR RAZÓNDE HUMANIDAD

LA INTERVENCIÓN ARMADA POR RAZÓN DE HUMANIDAD

Por FERNANDO PIGNATELLI Y MECA

LA PROHIBICIÓN GENERAL DE LA INTERVENCIÓN ARMADA

El motivo de justificación de lo que se ha denominado intervenciónhumanitaria armada o intervención de humanidad (1) en el Derecho inter-nacional contemporáneo, cuyo origen se liga a la cuestión de Oriente, esla ayuda a minorías en peligro, bien se trate de los casos de protección alos propios nacionales o simplemente en defensa de los derechos huma-nos (2). A tal efecto, la emergencia, sobre todo a partir de la Resolución688 (1991), de 5 de abril de 1991, del Consejo de Seguridad de las Nacio-nes Unidas, de una nueva concepción del orden internacional contempo-ráneo, que se plantea la licitud del recurso al empleo de contramedidasarmadas sin el consentimiento expreso y ex ante del Consejo de Seguri-dad para poner fin a una situación de violación persistente, grave y siste-

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(1) Cfr. BETTATI, MARIO: “¿Injerencia, intervención o asistencia humanitaria?”. Tiempo de Paz,núm. 52-53, 1999, págs. 156 y ss.

(2) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria enDerecho internacional”. Editorial Trotta, S.A., Madrid, 1995, págs. 45 y ss.; cfr. WECKEL,PHILIPPE: “Cour Internationale de Justice. Affaires relatives à la licéité de l’emploi de laforce (Yougoslavie c. Allemagne et autres), Ordonnances du 2 juin 1999 ”. Revue Géné-rale de Droit International Public, A. Pedone, Paris, Tome 103/1999/3, pág. 708. “Onfeint de découvrir aujourd’hui qu’il existe des limites à l’exercise de la souveraineté terri-toriale et à l’usage de la force contre la population civile. Or les nations européennesn’ont pas repudié leurs obligations anciennes de garantir la condition des minorités ins-tallées sur leur continent: la question des Musulmans d’Europe a toujours été liée à celledes Chrétiens d’Orient “.

mática de los derechos humanos fundamentales, ha tenido ocasión desometerse a la aceptación de la doctrina con motivo de la crisis deKosovo y la acción armada desencadenada unilateralmente por la OTANentre el 23 de marzo y el 9 de junio de 1999 (Operación “Fuerza Deci-dida”).

La intervención es, prima facie, una conducta prohibida por el Derechointernacional en todas sus formas y manifestaciones, y su puesta en prác-tica constituye la comisión de un hecho internacionalmente ilícito. En par-ticular, la intervención armada forma parte del contenido de la prohibiciónde la intervención, siendo las intervenciones armadas directas las queintegran, como conducta vedada, el núcleo fundamental de la norma queprohibe a los Estados intervenir en los asuntos de otros Estados sobera-nos e independientes (3).

El principio de no intervención es una de las reglas básicas y funda-mentales del Derecho internacional, que se deduce, a su vez, de otro prin-cipio fundamental de dicho ordenamiento, cual es el de la igualdad sobe-rana de los Estados recogido en el artículo 2.1 de la Carta de SanFrancisco de 26 de junio de 1945 (4).

Intimamente relacionado con el de no intervención, destaca junto aéste, entre los principios básicos del orden jurídico internacional contem-poráneo, el de prohibición del uso de la fuerza, habiendo señalado el Tri-bunal Internacional de Justicia en su sentencia de 9 de abril de 1949(asunto del estrecho de Corfú; Reino Unido contra Albania) que el preten-dido derecho de intervención no es hoy sino la manifestación de una polí-tica de fuerza, política que ha dado lugar en el pasado a los más gravesabusos y que no podría, cualesquiera que sean las deficiencias actuales

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(3) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “El consentimiento, causa de exclusión de la ilicituddel uso de la fuerza, en Derecho Internacional. I.”. Universidad de Zaragoza, Zaragoza,1989, págs. 53 y 54.

(4) Sobre esta cuestión, cfr. MÁRQUEZ CARRASCO, MARÍA DEL CARMEN: “Problemas actualessobre la prohibición del recurso a la fuerza en derecho internacional”. Editorial Tecnos,S.A., Madrid, 1998, págs. 168 y ss.; cfr. CASANOVAS I LA ROSA, ORIOL: “De l’ajuda huma-nitària al dret d’ingerència humanitària”. Lliçó inaugural del curs acadèmic 1993-94. Uni-versitat Pompeu Fabra, pág. 4; cfr. DIEZ DE VELASCO, MANUEL: “Instituciones de DerechoInternacional Público”. Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1999 (Capítulo XLII, redactado porCASANOVAS I LA ROSA, ORIOL), págs. 821 y ss; cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO: “La inter-vención e injerencia humanitaria. ¿Un derecho, un deber, una excusa?”, en “Normativareguladora del militar profesional en el inicio del siglo XXI y otros estudios jurídicos mili-tares”. III Jornadas sobre asesoramiento jurídico en el ámbito de la Defensa. Centro dePublicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, Madrid, 2001,pág. 685.

de la organización internacional, encontrar lugar alguno en el Derechointernacional; en el mismo sentido, el artículo 2.4 de la Carta de las Nacio-nes Unidas, en relación con el Preámbulo de ésta y teniendo en cuenta lostrabajos preparatorios del texto aprobado en San Francisco, así como laDeclaración sobre los principios de derecho internacional referentes a lasrelaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados, aneja a laResolución 2.625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas,de 24 de octubre de 1970, prohibe la amenaza o el uso de la fuerzaarmada, prohibición que, a tenor de la sentencia del Tribunal Internacionalde Justicia de 27 de junio de 1986 en el caso de Nicaragua (asunto rela-tivo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra ella;Nicaragua contra Estados Unidos de América), constituye un principio deDerecho internacional consuetudinario, que, en cuanto tal, no está some-tida a las normas de carácter institucional convencionalmente estableci-das en la Carta y, en particular, a las disposiciones relativas a la seguridadcolectiva o a los medios y contingentes que deberán ponerse a disposi-ción en virtud del artículo 43 de la Carta. En definitiva, el principio de laprohibición de la amenaza o el uso de la fuerza constituye, en el Derechointernacional contemporáneo, una norma imperativa de Derecho interna-cional general o norma de ius cogens.

Aunque el artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas solo señalaque es esta Organización como tal la que no está autorizada a interveniren los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de losEstados, como acaba de señalarse la no intervención de estos es normaconsuetudinaria y, de otro lado, la Carta no puede permitir a los Estadoslo que prohibe a la Organización misma, estando obligados tanto estacomo aquellos a actuar de conformidad con los principios contenidos ensu artículo 2, entre los que se incluye el de no intervención (5).

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(5) Cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, EDUARDO: “El derecho internacional contemporáneo”. EditorialTecnos, S.A., Madrid, 1980, págs. 136 y 137. “El deber de no intervención, que tuvo suorigen en las normas de Derecho internacional aplicables entre los Estados americanos,ha sido reconocido como principio fundamental de Derecho internacional, válido entodo el mundo, en la “Declaración sobre los Principios de Derecho internacional refe-rentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados, de conformidadcon la Carta de las Naciones Unidas” (Resolución 2.625 —XXV—). Cuando comenzó ladiscusión de este tema en 1964, hubo una resistencia inicial de parte de los EstadosUnidos a admitir que la no-intervención constituía uno de los deberes fundamentalesque resultan de la Carta de las Naciones Unidas. Se hacía notar que el párrafo 7 del artí-culo 2 sólo prevé expresamente la no-intervención por las Naciones Unidas; mediante laaplicación del principio expressio unius est exclusio alterius se aducía que el artículo 2,parágrafo 7, no se refería a los actos de los Estados. Se argumentaba además que laintervención de los Estados se legislaba en el párrafo 4 del artículo 2... Se hacía notar,

La estrecha relación (6) que se establece, respecto a los actos de inter-vención armada, entre el principio de la no intervención y el principio de laproscripción del uso de la fuerza en las relaciones internacionales ha lle-vado a sostener la innecesariedad de contemplar la intervención armadaen el marco del principio de no intervención, ya que su prohibición seencuentra prevista en el contexto de la negación del derecho al uso de lafuerza armada. Pero tanto el origen histórico como la evolución normativade ambos principios ha sido diferente, pues el principio de la no interven-ción surgió primordialmente por la necesidad de poner fin a las interven-ciones de tipo armado (7). En definitiva, dado que la preocupación funda-

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asimismo, que fuera del párrafo 4 del artículo 2, los redactores de la Carta no habían tra-tado de modo separado y expreso la intervención por los Estados. Estas observacionesfueron contestadas de manera concluyente haciendo notar que, si bien la Carta no con-tiene una disposición que trate expresamente del principio de no intervención por losEstados, en principio debía considerarse implícito en ella. La inclusión de ese principiose deduce claramente del hecho de que, al proclamar la igualdad soberana de los Esta-dos, la Carta prohibe a un Estado injerirse en los asuntos de otro Estado. La igualdadsoberana no tendría ningún valor si los Estados tuvieran derecho a intervenir en losasuntos internos de otros Estados... Es cierto que el artículo 2, parágrafo 7, prohibe laintervención de la Organización, pero dado que la Carta no puede permitir a los Estadoshacer lo que prohibe a la Organización internacional misma, tal prohibición debe exten-derse a fortiori a los Estados Miembros en sus relaciones con otros Estados. ...tanto laOrganización como los Estados Miembros están obligados a actuar de conformidad contodos los principios de la Carta, incluido el de no intervención ”.En las negociaciones preparatorias de la Carta de las Naciones Unidas, Francia pro-puso, no obstante, en una carta de 25 de marzo de 1945, que la reserva de competen-cia nacional no debía aplicarse cuando “la violación manifiesta de las libertades esen-ciales y de los derechos humanos constituya, por sí misma, una amenaza susceptible decomprometer la paz”.

(6) Sobre el proceso de clarificación y consolidación de la norma que prohibe el uso de lafuerza en las relaciones internacionales, cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “La prohibi-ción del uso de la fuerza y sus excepciones: balance a los cincuenta años de NacionesUnidas”, en “Balance y perspectivas de Naciones Unidas en el cincuentenario de su cre-ación”. Universidad Carlos III, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1996, págs. 153 y 154.“… los instrumentos internacionales han sido extraordinariamente claros al considerarque la intervención mediante el uso de la fuerza armada, suponía una conducta espe-cialmente grave, equiparable a la agresión, tal y como se señala en la Resolución 2625(XXV) en la que se indica que: “la intervención armada es sinónimo de agresión””.La verdad es que la intervención armada ha sido siempre considerada como el supuestomás grave de injerencia de un Estado en los asuntos de otro, siendo así que tal con-ducta se encuentra simultáneamente prohibida por la norma que prohibe el uso de lafuerza y por la norma que prohibe la injerencia de un Estado en los asuntos de otro”; enel mismo sentido, cfr. DIEZ DE VELASCO, MANUEL, ob. cit. (Capítulo XLII, redactado porCASANOVAS I LA ROSA, ORIOL), págs. 823 a 825; cfr. PASTOR RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO: “Cursode Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales”. Editorial Tecnos,S.A., Madrid, 1996, págs 651 a 655.

(7) Antecedente primigenio de este principio es la “doctrina Monroe”, contenida en el Men-saje presidencial de 2 de diciembre de 1823 (“nuestra política consiste en no inmiscuir-

mental de la actual sociedad internacional y de su ordenamiento jurídico,a saber, mantener la paz y la seguridad internacionales, se manifiesta contanto vigor que ha conducido a que una misma actividad, la intervenciónarmada, sea prohibida por distintos principios básicos del ordenamientojurídico internacional, se refuerza y consolida la proscripción de tales acti-vidades al considerar a la intervención armada como un acto específica-mente prohibido, por lo que, en suma, en relación con los actos de inter-vención armada se superponen dos normas del Derecho internacional, loque no genera ninguna incompatibilidad normativa (8).

Si el carácter del principio de no intervención como regla básica delDerecho internacional contemporáneo es incontrovertible, los problemasen torno al mismo vienen por las discrepancias en cuanto a su alcance ycontenido. En resumen, mientras, para unos, el principio responde a unaestructura de la sociedad internacional en que impera el principio desoberanía absoluta de los Estados, para otros no ha sido incorporadoexpresamente a la Carta de las Naciones Unidas, sino que se encuentraimplícito en el de igualdad soberana de los Estados y en el de la prohibi-ción de la amenaza o del uso de la fuerza, estando, pues, destinado aimpedir que los Estados conculquen, directa o indirectamente, derechossoberanos de otros Estados, bien impidiendo a un Estado hacer lo queestá obligado a hacer u obligándole a hacer lo que no debe hacer, demanera que, para que pueda hablarse de violación del principio de nointervención, ha de haber un elemento de coacción o de presión, encuanto se atenta contra la personalidad del Estado o de los elementospolíticos, económicos o culturales que lo constituyen (9).

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nos jamás en los asuntos internos de ninguna potencia del viejo mundo”). Sobre losantecedentes inmediatos de la nueva concepción acerca de la intervención humanita-ria, cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitariaen Derecho internacional ”, ob. cit., págs. 45 a 52.

(8) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “El consentimiento, causa de exclusión de la ilicituddel uso de la fuerza, en Derecho Internacional ”, ob. cit., pág. 54.

(9) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho-deber de injerencia humanitaria en el derechointernacional actual”, en “El derecho de injerencia por razones humanitarias”. III Jornadasde Derecho Internacional Humanitario. Cruz Roja Española —Sevilla—, Universidad deSevilla y Asociación para las Naciones Unidas en Sevilla, Sevilla, 1995, pág. 52. Sobre lalegitimidad de las “intervenciones de humanidad” por “la necesidad de mantener “el ordenpúblico internacional”” en el primer cuarto del siglo XX, cfr. BETTATI, MARIO: “Un droit d’in-gérence?”. Revue Générale de Droit International Public, Tome 95/1991/3, págs. 646 a651. “Legitimes sont donc à cette époque les interventions contre tout governement qui“viole les droits de l’humanité par des excès d’injustice et de cruauté envers certaines caté-gories de sujets au mépris des lois de la civilisation””; en el mismo sentido, cfr. RAMÓN

CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria en Derecho inter-nacional”, ob. cit., págs. 21 y ss; cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 687.

EL DERECHO-DEBER DE INTERVENCIÓN O INJERENCIA ARMADAPOR RAZÓN HUMANITARIA

Desde la última década del pasado siglo, una serie de circunstanciascomo el fin del bipolarismo, la ampliación de las funciones del Consejo deSeguridad, la trascendencia mediática que procura ofrecerse a algunos deentre el gran número de conflictos y catástrofes con los que se multiplicanlas crisis humanitarias, así como la persistencia de situaciones de gravesy sistemáticas violaciones de los derechos humanos que atentan contrauna obligación erga omnes, integra el contexto en el que, con finalidadesciertamente heteróclitas, y algunas claramente alejadas de una auténticasalvaguardia de aquellos derechos, se proponen nuevas formulacionesnormativas, como el concepto de un derecho o deber de injerencia huma-nitaria, que no es, en definitiva, sino una excepción al principio estructuraldel Derecho internacional, corolario del principio de igualdad soberana delos Estados, que es el de no intervención en los asuntos internos de éstos,excepción legitimadora del uso de la fuerza que, para enervar aquellosconflictos, catástrofes y violaciones de los derechos humanos, la opiniónpública occidental parece demandar (10).

Determinaciones previas

Se ha aducido que, frente a la postura de pasividad y tolerancia, existepara los Estados un auténtico derecho, y, como corolario, un deber, inter-nacional de injerencia humanitaria que les permite, y aun impone, interve-nir cuando se considera que se violan fehaciente, flagrante, masiva y sis-temáticamente los derechos humanos. Tal concepción parte de la premisade que el respeto de los derechos humanos en el seno de la sociedadinternacional constituye hoy uno de los aspectos esenciales de ésta y quepor tanto su violación puede considerarse como una amenaza o, en sucaso, un quebrantamiento de la paz.

En los últimos años se ha generalizado el empleo de la expresión dere-cho o deber de injerencia, sobre todo a partir de la publicación, en 1987,de las intervenciones y la Resolución adoptada por los participantes en laI Conferencia Internacional sobre Derecho y Moral Humanitaria celebradaen París en enero del aludido año, en la que se afirma que el principio deno intervención constituye un obstáculo a toda acción, por lo que el dere-

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(10) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 684.

cho a la asistencia humanitaria debe ser reconocido como un derechohumano a favor de todo individuo o de todo grupo humano cuya vida,salud o libertad esté en peligro (11). La filosofía original que subyace a esteconcepto es la preocupación por dotar de un estatuto jurídico internacio-nal a la acción transfronteriza de las organizaciones no gubernamentalesde vocación humanitaria en situaciones de extrema urgencia, en las que lavida y la salud de seres humanos se encuentran en grave peligro.

Las tres modalidades de acción a que se da cobertura con esta insti-tución son, en primer lugar, la asistencia humanitaria con un ámbito másamplio que la contemplada en el Derecho de Ginebra como regla delDerecho internacional humanitario, en la que se introduce un derecho delibre acceso a las víctimas de catástrofes naturales y situaciones deurgencia del mismo orden a favor de organizaciones internacionales, inter-gubernamentales y no gubernamentales, y también un derecho de terce-ros Estados a acordar dicha asistencia; en segundo término, el recursolimitado a la fuerza en forma de apoyo logístico de fuerzas militares paraproporcionar protección armada a la ayuda humanitaria; y, finalmente, entercer lugar, la intervención por razones de humanidad o intervenciónhumanitaria, esto es, el recurso a la fuerza armada para imponer la ayudahumanitaria que se ha de proporcionar a las víctimas de conflictos arma-dos o de catástrofes, naturales u obra del ser humano, cuando el Estadosoberano territorial impida decisivamente esa prestación (12).

Pero resulta necesario aclarar que, en el Derecho internacional, la inje-rencia no designa un concepto jurídico determinado, tratándose, bajo estadenominación, más bien, de la intervención, acción de un Estado o unaorganización internacional que procede al examen y solución de un asuntorelevante de la competencia de otro u otros Estados.

Así entendida, la intervención o injerencia puede ser material o inmate-rial. La primera comporta una incursión física sobre territorio extranjero yque sea calificada de intervención o agresión por otro Estado o una orga-nización intergubernamental. La segunda consiste solamente en inmis-cuirse en los asuntos internos de un Estado extranjero tomando posiciónsobre su régimen político, económico o social en orden a hacerlo cambiarpor la movilización de los medios de comunicación, la deliberación de una

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(11) Cfr. BETTATI, MARIO y KOUCHNER, BERNARD: “Le devoir d’ingérence. Peut-on les laissermourir?”. Editions Denoël, París, 1987, pág. 24. La Conferencia se organizó bajo elpatrocinio de la Facultad de Derecho de París-Sur y la Organización Medicus Mundi.

(12) Cfr. MÁRQUEZ CARRASCO, MARÍA DEL CARMEN, ob. cit., págs. 199 a 207.

organización internacional, la ruptura diplomática o la utilización de pre-siones diversas; el examen de situaciones internas por los órganos de lasNaciones Unidas con alguna regularidad, fundamentalmente en materiade derechos humanos, provoca por parte de los Estados concernidos laoposición del artículo 2.7 de la Carta, si bien aquellos órganos han llegadoal punto de establecer una práctica concordante y fundada en una opinioiuris según la cual el respeto de los derechos fundamentales no habría defigurar nunca entre las cuestiones que resultan de la competencia nacio-nal de un Estado (13).

El deber de intervención o injerencia, sin más, es, tan solo, una actitudética, correspondiente a una conciencia individual o colectiva de huma-nismo activo; únicamente tendría sentido hablar de deber o derecho deinjerencia cuando se añade el adjetivo humanitario o de humanidad, evi-tando así las implicaciones colonialistas de las expresiones intervención oinjerencia (14).

La noción de intervención o injerencia humanitaria es un concepto jurí-dico indeterminado y no cuenta hasta el momento con una clara definición.Además, los aspectos éticos y los aspectos jurídicos aparecen tan unidosque es difícil deslindar qué propuestas pertenecen a uno u otro orden. Entodo caso, la indeterminación del concepto y la diversa terminologíaempleada han contribuido a crear confusión sobre su contenido (15).

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(13) Cfr. BETTATI MARIO: “Un droit d’ingérence? “, ob. cit., págs. 641 y 642; cfr. PASTOR

RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO, ob. cit., pág. 306. “Hay que distinguir a este respecto entreintervenciones inmateriales y materiales. Las primeras no comportan acción física ni pre-sencia de ninguna clase en el territorio del país en el que se interviene y son, en princi-pio, lícitas. ...el respeto a los derechos humanos ha dejado de ser materia de jurisdic-ción interna de los Estados y ... una organización internacional puede tratar e inclusocensurar la situación de los derechos humanos en un país sin que por ello se vulnere elprincipio de no intervención... No ocurre lo mismo, por el contrario, si la intervención esmaterial y supone actuación física en el territorio del Estado en cuestión... Es cierto queen el Derecho Internacional Clásico se tendía a admitir la licitud de las intervencionespor causa de humanidad, pero no nos parece que la obligación o posibilidad de inter-venir en los supuestos apuntados cuente hoy con el asentimiento general, ni siquieramayoritario, de la comunidad internacional. No puede hablarse, a nuestro juicio, de unprincipio general del Derecho Internacional Contemporáneo que legitime las interven-ciones humanitarias cuando éstas tengan carácter físico o material… A nuestro juicio, laidea del derecho o del deber de injerencia, loable en términos de principio cuando tengapropósitos auténticamente humanitarios, ha de manejarse con suma circunspección encuanto a sus aplicaciones concretas”.

(14) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria enDerecho internacional ”, ob. cit., págs. 57 y 58.

(15) Cfr. MÁRQUEZ CARRASCO, MARÍA DEL CARMEN, ob. cit., pág. 200.

Trae origen el concepto de una práctica médica llevada a cabo en elconflicto de Biafra, siendo de la confrontación entre la urgencia quedemanda la asistencia médica a las víctimas y las exigencias jurídicas delo que nace lo que se ha dado en llamar derecho de injerencia humanita-ria, concepto jurídico que, plasmado en ciertos textos internacionales ela-borados a propuesta francesa en nombre de la eficacia y la eficiencia, per-mite, según algunos, atravesar de buena fe la muralla de las soberaníassin transgredirlas (16).

Si bien es cierto que la opinión pública se ha familiarizado con estaexpresión, reina una gran confusión tanto en cuanto a su contenido jurí-dico como en cuanto al impacto que puede tener a nivel internacional; nose ha dudado en hablar de la emergencia de una nueva norma, auncuando hay gran imprecisión terminológica, al hablarse de deber de inje-rencia, derecho de asistencia, derecho de intervención o intervención deurgencia, sirviendo todas estas expresiones para referirse a los mismosacontecimientos y, en ciertos casos, a los mismos documentos (17). Entodo caso, la expresión derecho o deber de injerencia, sin una mejor pre-cisión, está desprovista de cualquier contenido jurídico, pues es utilizadapara designar una actitud ética, debiendo añadirle, para que tenga sentidotécnico-jurídico, el adjetivo humanitaria, que, por la finalidad que asigna a

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(16) Cfr. BETTATI, MARIO: “Derecho de injerencia humanitaria o derecho de libre acceso a lasvíctimas”. Comisión Internacional de Juristas. Revista núm. 49/1992, pág. 1; cfr. BETTATI,MARIO: “Un droit d’ingerénce? ”, ob. cit., págs. 643 y 644.

(17) Los textos o instrumentos internacionales que fundamentan el reconocimiento univer-sal del derecho de las víctimas a la asistencia humanitaria estriban en las Resolucionesde la Asamblea General de las Naciones Unidas 43/131, de 8 de diciembre de 1988,propuesta por Francia, 45/100, de 14 de diciembre de 1990, ambas relativas a la asis-tencia humanitaria a las víctimas de catástrofes naturales y situaciones de emergenciasimilares, 45/101, de 14 de diciembre de 1990, relativa a un nuevo orden humanitariointernacional, 45/102, de 14 de diciembre de 1990, sobre promoción de la cooperacióninternacional en la esfera humanitaria y 46/182, de 19 de diciembre de 1991, relativa alfortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia del sis-tema de las Naciones Unidas.En su alocución de 14 de julio de 1991, François Mitterrand afirmaba que “c’est laFrance qui a pris l’initiative de ce nouveau droit assez extraordinaire dans l’histoire dumonde, qui est une sorte de droit d’ingérence à l’intérieur d’un pays, lorsqu’une partiede su population est victime d’une persecution”. Ya el 5 de octubre de 1987 decía que“le droit des victimes à être secourues dès lors qu’elles appellent au secours et secou-rues par des volontaires qui se veulent professionnellement neutres, dans ce qu’on aapplelé, il y a peu “le devoir d’ingérence” humanitaire dans les situations d’extrêmeurgence tout cela, n’en doutons pas, figurera un jour dans la Déclaration universelle desdroits de l’homme. Tant il est vrai qu’aucun Etat ne peut être tenu pour propriétaire dessouffrances qu’il engendre ou qu’il abrite”.

la intervención, se ha dicho que la despoja o priva de ilicitud (18). En defi-nitiva, la intervención humanitaria se aplica con frecuencia en la prácticamoderna, consistiendo en imponer a un Estado, ante su silencio o auncontra su voluntad, la ayuda o asistencia en casos de catástrofe humani-taria; aquí o no existe la necesidad del uso de la fuerza armada o, de exis-tir, se trata únicamente de la aportación de elementos militares que pro-porcionarán apoyo logístico, con lo que en todo caso el uso de la fuerzasiempre será muy modesto no dirigiéndose nunca contra el Estado en elque se interviene, habiéndose llevado a cabo siempre estas operacionesde asistencia humanitaria bajo la responsabilidad de las Naciones Unidas,resultando admitidas y hablándose ya por algunos de un derecho-deberde injerencia humanitaria como formando parte o estando a punto de serlodel Derecho internacional consuetudinario (19).

Los derechos humanos fundamentales como justificaciónde la intervención armada de humanidad

La cuestión de las acciones o intervenciones armadas por razoneshumanitarias plantea el problema de compaginar el respeto de las nor-mas imperativas en materia de protección de derechos humanos con elprincipio de no intervención (20). Resulta preciso constatar que, tras lasesperanzas nacidas de la creación, hace más de medio siglo, de laOrganización de las Naciones Unidas y las recientes celebraciones delcincuentenario de la Declaración Universal de Derechos del Hombre, elsiglo XX, y con él el segundo milenio, no ha finalizado gloriosamente, no

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(18) Cfr. BETTATI, MARIO: “Un droit d’ingérence?”, ob. cit., pág. 644; en relación con las preci-siones terminológicas que el concepto de intervención de humanidad comporta, cfr.RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria en Dere-cho internacional”, ob. cit., págs. 53 a 60.

(19) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre deter-minación (la “guerra de Kosovo”) ”, en “La protección internacional de los derechoshumanos a los cincuenta años de la Declaración Universal ”. Editorial Tecnos (GrupoAnaya, S.A.), Madrid, 2001, págs. 197 y 198.

(20) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria enDerecho internacional”, ob. cit., págs. 51 y 52. “… hablar de un derecho (a fortiori, deun deber) de injerencia humanitaria, no sólo supone una tarea conceptualmente difícil enel ámbito del Derecho Internacional (tanto si se pretende que se trate de una excepcióna la regla de prohibición del recurso a la fuerza y a la del principio de no intervención,como, mucho más claramente, si se trata de demostrar que la regla que prohibe elrecurso a la fuerza permite este tipo de intervención armada), sino también, desde elpunto de vista empírico casi imposible de conciliar, como regla general, con la prácticainternacional, sobre todo por la evidencia del doble rasero en que deviene la interven-ción de humanidad a la hora de interpretar los criterios o requisitos que la justifican… ”.

ya para los derechos humanos, que han conocido ciertos avances a lavez que graves atentados, sino, en todo caso, para el Derecho interna-cional (21).

Los supuestos en los que tropas o contingentes militares de un Estadopenetran en el territorio de otro Estado con el propósito de proteger ogarantizar la vida de seres humanos que se hallan en peligro han plante-ado la polémica entre los partidarios de la licitud del uso de la fuerzaarmada en tales casos y los defensores del carácter ilícito de estas accio-nes, aunque, a diferencia de otras épocas, las disquisiciones sobre lacuestión están hoy enmarcadas en un contexto jurídico delimitado y pre-ciso, y aun cuando no se ha llegado a determinar con absoluta exactitudel comportamiento que deben adoptar los Estados en cada supuesto, almenos se ha establecido la cobertura jurídica dentro de la cual han deresolverse estas cuestiones (22).

Las situaciones que, según se pretende, pueden ser resueltasmediante la puesta en marcha de una intervención de humanidad o acciónarmada tendente a proteger a personas cuyas vidas se hallan en peligro,con independencia de su nacionalidad, y que se ejercita sobre la base dela defensa de los intereses generales de la comunidad internacional, pre-sentan tres notas distintivas, a saber, que la generalidad de la poblaciónde un Estado sufra los más severos y degradantes atentados contra suvida e integridad física, viéndose privada de los mínimos derechos y liber-tades que corresponden a todo ser humano; que los directos responsa-bles y los ejecutores de esas violaciones, que constituyen auténticosactos de genocidio general o selectivo, sean las autoridades legales yefectivas de ese Estado; y que el uso unilateral de la fuerza por un Estadoextranjero sea lo que permita y asegure que cesen dichas violaciones y loque haga que se ponga fin al mandato de las personas que infligen dañostan graves a su propia población (23). Se trata, pues, de condiciones opresupuestos fácticos cuya valoración no es estrictamente jurídica, sino,en todo o en parte, de índole política, si bien la determinación de su exis-tencia real es condición indispensable para fundamentar la procedibilidad,

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(21) VALTICOS, NICOLÁS: “Les droits de l’homme, le droit international et l’intervention militaireen Yougoslavie. Où va-t-on. Éclipse du Conseil de Sécurité ou réforme du droit de veto”.Révue Générale de Droit International Public, Tome CIV-2000, págs. 5 a 18.

(22) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “La pretensión de justificar el uso de la fuerza conbase en “consideraciones humanitarias”. Análisis de la práctica internacional contem-poránea”. Revista Española de Derecho Internacional, Vol. XL-1988, núm. 1, enero-junio, págs. 41 y 42.

(23) Ibidem, págs. 65 y 66.

en el plano jurídico, de una actuación de terceros; debe, en todo caso,suponer la intervención de humanidad arrancar (ni más ni menos) a las víc-timas de las masacres de las garras de sus opresores (24).

Característica o elemento común de los actuales conflictos, internos einternacionales, es que los crímenes cometidos son de tal envergaduraque difícilmente puede obviarse una serie de cuestiones en torno a la efi-cacia del sistema jurídico internacional, demostrando tales atrocidadesque dicho sistema adolece de defectos estructurales que, si no se corri-gen de forma adecuada, harán difícil poder justificar su eficacia (25).

En este sentido, es obvio que, al examinar la cuestión de esta suertede intervención armada, resulta preciso partir de la premisa de que la pro-tección de los derechos humanos constituye, sin lugar a dudas, una de lasconquistas más nobles del Derecho internacional contemporáneo, aun-que, no obstante el sistema de protección establecido en la materia, lacomunidad internacional se ha visto enfrentada a graves violaciones deesos derechos (26). La defensa del humanismo del Derecho internacionalcomo un auténtico deber de la nueva comunidad internacional lleva a lareafirmación en la defensa de los derechos humanos y a condenar las másgraves conculcaciones de los mismos, proclamando públicamente que ladefensa de las libertades democráticas implica unos deberes que, en cua-lesquiera circunstancias, hay que cumplir. Se afirma que los derechoshumanos se han convertido en la actualidad en el nuevo Derecho natural,en ese mínimo denominador común de valores que debe ser aceptado yrespetado por todos los miembros de la comunidad internacional. Eldebate sobre la cuestión del derecho o deber de injerencia humanitaria seha desarrollado paralelamente a la consolidación de ese grupo de dere-chos fundamentales cuya tutela debe ser asegurada por todos los Esta-dos, derechos que suponen también una cierta limitación al principio desoberanía de éstos (27).

Es preciso, de otro lado, convenir que el principio de no intervenciónconsagrado en el artículo 2.7 de la Carta impide intervenir, tan solo, en

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(24) Cfr. SPIRY, EMMANUEL: “Intervention humanitaire et interventions d’humanité. La practiquefrançaise face au Droit international ”. Révue Générale de Droit International Public, 102(1998), núm. 2, pág. 409.

(25) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual ”, ob. cit., págs. 49 y ss.

(26) Ibidem, pág. 53.(27) Cfr. HEVIA SIERRA, JORGE: “La Santa Sede y la injerencia humanitaria”. Política Exterior,

núm. 50, X, marzo-abril 1996, pág. 149.

los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Esta-dos, pero no en los demás, y es lo cierto que existen asuntos internosque no caen ya en la órbita de cuestiones de carácter exclusiva o esen-cialmente doméstico, como el respeto y la observancia de derechoshumanos fundamentales dentro de un Estado, de manera que no existe,por lo tanto, correspondencia total entre las cuestiones de jurisdiccióndoméstica y los asuntos internos o externos a que se refiere la prohibi-ción de intervención (28).

La Resolución adoptada por el Instituto de Derecho Internacional en susesión de Santiago de Compostela de 1989 establece que la obligación derespetar los derechos humanos incumbe a cualquier Estado frente a lacomunidad internacional en su conjunto, lo que implica que un Estado queviole esta obligación no podrá sustraerse a su responsabilidad internacio-nal pretendiendo que esta materia resulta esencialmente de su competen-cia nacional; además, los Estados podrán adoptar contramedidas respectoal Estado que haya cometido violaciones, ya que incumbe a todo Estado,con respecto a la comunidad internacional en su conjunto, el que los dere-chos humanos sean respetados, pudiendo tales contramedidas ser diplo-máticas, económicas o de cualquier otra índole admitidas por el Derechointernacional (29). No obstante, no podemos sino recordar el carácter nonormativo y, por ende, no vinculante, de aquella Resolución (30).

Llegados a este punto, el dilema que actualmente se pretende elucidarconsiste en que si, de un lado, muchas de las normas de protección delos derechos humanos son obligaciones erga omnes y por lo tanto obligana todos los Estados de la comunidad internacional, por otra parte, el prin-cipio de no intervención permite, a juicio de algunos, justificar, y, más aún,imponer, la pasividad o tolerancia frente a violaciones flagrantes y siste-máticas de los derechos humanos fundamentales. En esta tesitura ha detenerse presente que, con el desarrollo de la protección de los derechos

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(28) Cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, EDUARDO, ob. cit., págs. 138 y 139; cfr. REMIRO BROTONS, ANTO-NIO: “Derecho Internacional Público. I. Principios fundamentales”. Editorial Tecnos, S.A.,Madrid, 1987, págs. 88 a 91. “No existe desajuste entre el enunciado y el contenido deldeber de no intervención porque jurisdicción doméstica y asuntos internos no son sinó-nimos ...hay asuntos externos —el mantenimiento o ruptura de relaciones diplomáticas,el reconocimiento o no de un nuevo gobierno— que son de jurisdicción doméstica y quecon plena conciencia se han querido incluir en la prohibición porque la experiencia hademostrado que eran un campo abonado de actos de intervención”.

(29) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual ”, ob. cit., págs. 53 y 54.

(30) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 688.

humanos y la difusión mediática de que algunas de las violaciones de losmismos han sido y son objeto, es hoy día más fácil encontrar argumentosen apoyo de la figura de la intervención, por los partidarios de ésta, apesar de la positivización normativa de la prohibición del recurso a lafuerza, y ello aunque, aún situándose a favor de la intervención, no hayade olvidarse que, desde un punto de vista teórico, hay que examinar si elEstado u organización que recurre a la intervención humanitaria disponede una circunstancia o interés jurídico, independiente de la razón humani-taria, que legitime su intervención. En definitiva, la cuestión radica en dis-tinguir claramente la conformidad al Derecho y la conformidad a la moral,la legalidad y la legitimidad, de la intervención o la injerencia humanitarias,si bien se ha dicho que en aquellos casos de extrema necesidad, en losque tal intervención se lleva a cabo contra Estados que practican una polí-tica de maltrato brutal de su propia población, existe aquel derecho o inte-rés, lo que haría, para algunos, que una intervención armada en talsupuesto no pueda considerarse ilícita (31).

Respecto a la noción de intervención humanitaria, ha de partirse, enprimer lugar, de que, en su acepción técnico-jurídica, la noción de inter-vención viene acuñada a través de un largo proceso histórico y sobre labase de una frecuente práctica de intervenciones, significando originaria-mente la intromisión dictatorial de un Estado en los asuntos de otro Estadocon el ánimo de mantener o modificar las condiciones existentes de lascosas, pudiendo producirse tal intervención en virtud de un derecho o enausencia de todo derecho, pero sin dejar nunca de afectar a la indepen-dencia externa o a la supremacía personal del Estado en cuestión, hallán-dose, como regla general, prohibida por el Derecho internacional, protec-tor de la personalidad internacional de los Estados (32).

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(31) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El marco jurídico internacional en materia de uso de lafuerza: ambigüedades y límites ”. Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1993, págs. 390 a 401;cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “El estado de necesidad y el uso de la fuerza en Dere-cho internacional”. Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1987, págs. 116 y ss.; cfr. GUTIÉRREZ

ESPADA, CESÁREO: “El uso de la fuerza y el derecho internacional después de la descolo-nización ”. Universidad de Valladolid. Cuadernos de la Cátedra “J.B. Scott”, Valladolid,1988, pág. 33; cfr. SANDOZ, YVES: “Derecho o deber de injerencia, derecho de asistencia:¿de qué hablamos? ”. Revista Internacional de la Cruz Roja, núm. 111, mayo-junio de1992, págs. 231 y ss. “Lo difícil es saber si, más allá del indiscutible ámbito de su com-petencia soberana y de su participación eventual en los mecanismos internacionales ozonales, los Estados conservan un derecho de intervención ad hoc, que implique el usode la fuerza en determinados casos especialmente graves”.

(32) Cfr. OPPENHEIM, L. y LAUTERPACHT, H.: “Tratado de Derecho Internacional Público”, TomoI, Volumen I. Casa Editorial Bosch, Barcelona, 1961, págs. 323 y 324.

A pesar de los numerosos Instrumentos normativos en los que se con-sagra el principio de la no intervención, no se cuenta con ninguno en elcual se delimite con perfección la conducta prohibida por dicho principioy tampoco en las escasas ocasiones en que la jurisprudencia internacio-nal se ha ocupado de eventuales supuestos de intervención (asunto con-cerniente al asilo diplomático; asunto relativo al estrecho de Corfú; asuntoreferente a las acciones militares y paramilitares en y contra Nicaragua) losórganos jurisdiccionales han aportado una perfecta definición de estaconducta, por lo que ha sido la doctrina internacional la encargada dedefinir y perfilar los elementos constitutivos de la intervención, que suponesiempre una injerencia coactiva en los asuntos de un Estado (33).

La intervención humanitaria armada en el sentido que ahora se utilizaha sido definida como el derecho de los Estados de recurrir a la fuerzasobre el territorio de cualquier otro Estado con el fin de proteger o salva-guardar las personas de los tratos inhumanos a que están sometidas poreste último Estado y que no pueden evitarse más que por un recurso a lafuerza (34); más concisamente, entendemos que se trata de utilizar demodo unilateral la fuerza armada en el territorio de un Estado con la fina-lidad de asegurar el respeto de los derechos humanos fundamentales dela totalidad o una porción significativa de las poblaciones que se encuen-tran en el territorio de que se trate, que han de venir siendo objeto de con-culcación de manera grave, sistemática y generalizada.

Responde, pues, en pura teoría, la intervención humanitaria a conside-raciones de humanismo y solidaridad en una sociedad que debe estarbasada en el respeto a la dignidad humana. Frente a situaciones en queun Estado alienta, tolera o se ve impotente para impedir que se cometanciertos crímenes internacionales, algunos Estados consideran que unaintervención, que puede ser incluso armada, dirigida a poner fin a los tra-tos degradantes, no viola ni el principio de no intervención ni la integridadterritorial o la independencia política del Estado sobre el que aquella selleva a cabo (35).

Bajo el concepto de intervención humanitaria que acaba de exponersesubyace, en síntesis, la idea de que en muchas ocasiones, el Estado, que

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(33) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “El consentimiento, causa de exclusión de la ilicituddel uso de la fuerza, en Derecho Internacional”, ob. cit., págs. 56 a 58.

(34) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual ”, ob. cit., pág. 57.

(35) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 689.

es el que tiene que proteger las libertades públicas de sus súbditos, seconvierte en un implacable verdugo, privándoles de los mínimos derechosy libertades que corresponden a todo ser humano y ejerciendo sobre elloslos tratos más degradantes contra su vida e integridad física; en estas cir-cunstancias de desesperación y de impotencia de un pueblo en relacióncon sus gobernantes se plantea la interrogante de qué puede hacer lasociedad internacional o los Estados que la componen, habiéndose dedespejar la disyuntiva de si están obligados a tolerar impunemente losatentados contra la vida e integridad física de las personas o los tratosvejatorios en aras del respeto del principio de la soberanía o de la no inter-vención o si podrían, por el contrario, los otros Estados recurrir unilateral-mente a la fuerza para poner fin a una situación tan degradante (36).

En todo caso, concebida la intervención de humanidad, en sentido clá-sico, más como un derecho de los Estados que llevan a cabo la interven-ción que como un derecho de los individuos protegidos, no tendría sen-tido alguno hablar de un deber correlativo a ese derecho estatal ni podríacriticarse el ejercicio selectivo de dicho derecho; la existencia de un deberjurídico de injerencia solo es concebible cuando el titular del derecho sonlos individuos o los pueblos, y no los Estados, por lo que cabría un debercuyo titular sería toda la comunidad internacional en cuanto obligaciónerga omnes, siendo el adjetivo humanitario el que califica jurídicamenteese derecho y deber, cuando tal calificativo se usa en sentido jurídico,esto es, lo que afecta al Derecho humanitario y, además, lo que guardarelación con los derechos humanos fundamentales (37).

LA INEFICACIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD COLECTIVAINSTITUCIONALIZADO

Ante las posturas incondicionalmente a favor de la intervención y lainjerencia por razones de humanidad debe, sin duda, adoptarse un crite-rio de prudencia, alegando que existe un sistema de seguridad colectivainstituido en la Carta de las Naciones Unidas y que ha de ser el Consejo

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(36) Cfr. BERMEJO GARCIA, ROMUALDO: “El marco jurídico internacional en materia de uso de lafuerza: ambigüedades y límites”, ob. cit., págs. 390 y 391; cfr. SANDOZ, YVES: “Derechoo deber de injerencia, derecho de asistencia: ¿de qué hablamos?”, ob. cit., págs. 231 yss. “¿Puede afirmarse que los Estados tienen el deber de contemplar la matanza depoblaciones sin utilizar, para impedirlo, todos los medios, incluso militares, de que dis-ponen? ”.

(37) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria enDerecho internacional”, ob. cit., pág. 58.

de Seguridad, en cuanto órgano encargado, con carácter primordial, sibien no único, de mantener la paz y la seguridad internacionales, el queha de decidir estas intervenciones.

Se ha definido a las Naciones Unidas como el marco natural de la inje-rencia, afirmándose que, para evitar un uso abusivo y unilateral por partede los Estados, la injerencia deberá ponerse en práctica a través de lasNaciones Unidas, por medio de fuerzas puestas a su disposición por lospaíses miembros y basándose en una Resolución del Consejo de Seguri-dad que establezca los objetivos de la operación y los límites del mandatoconcreto (38).

Pero, no obstante la formal irreprochabilidad de esta postura, surge laduda de qué hacer cuando el Consejo no se ocupa de la situación o, si seocupa, no adopta ninguna decisión al respecto. A tal efecto, si se ha afir-mado que el uso de la fuerza para replicar a los usos de la fuerza que nose concretan en un ataque armado y que la sociedad internacional orga-nizada es incapaz de detener y reprimir no puede ser prohibido por elDerecho, es lo cierto que la satisfacción mediante la fuerza descentrali-zada de propósitos como la protección de los derechos humanos o lapunición de violaciones muy graves de normas imperativas se confundecon el temor a la manipulación y al abuso, si bien para algunos el recursoa la fuerza aparece, bajo ciertas circunstancias, como razonable, no ya alanalizar el comportamiento de los Estados atendiendo a la pluralidad defactores que lo determinan, sino al examinar su actuación desde el puntode vista jurídico (39).

El dilema que crudamente se viene a plantear es si frente a situacionesde desesperación, de persecución y de impotencia de un pueblo en rela-ción con sus gobernantes puede el Derecho internacional, en virtud delprincipio de no intervención, prohibir a los Estados que adopten unadeterminada medida, incluso el uso de la fuerza, para salvar a personasinocentes que son asesinadas o sometidas a malos tratos, o, lo que esigual, si pueden o deben los Estados recurrir unilateralmente a la fuerzapara terminar con estas situaciones degradantes y, en definitiva, cómocompaginar la prohibición del uso de la fuerza armada con el deber de losEstados de que se protejan a nivel internacional los derechos humanos

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(38) Cfr. HEVIA SIERRA, JORGE: “La Santa Sede y la injerencia humanitaria”, ob. cit., págs. 150y 151.

(39) Cfr. REMIRO BROTÓNS, ANTONIO: “Derecho Internacional Público. I. Principios fundamenta-les”, ob. cit., págs. 188 a 190.

fundamentales (40). Y, en este punto, la cuestión es si puede un Estadodecidir unilateralmente esta clase de intervenciones o si sería únicamentela comunidad internacional, representada por las Naciones Unidas y en elmarco del sistema de seguridad colectiva institucionalizado, cuyas caren-cias son patentes e inocultables, la que puede adoptar tal decisión.

Frente a un uso menor de la fuerza de carácter temporal como es laintervención humanitaria, y ante una eventual invocación del estado denecesidad para legitimarlo, no deja de ser comprensible el temor de queuna intervención pretendidamente encaminada al logro del respeto de losderechos humanos más elementales, decidida unilateralmente por unEstado o un grupo de Estados en razón de la inefectividad de las Nacio-nes Unidas para impedir y reparar graves violaciones del Derecho inter-nacional de que son víctimas directas seres humanos, resulte incompati-ble con la explicación que de la prohibición del uso de la fuerza hace laDeclaración de Principios de 1970, además de resultar contraria a la pre-valencia, sobre cualquier otra consideración, del mantenimiento de la paz.En definitiva, la desconfianza ante esta suerte de intervenciones se centra,en primer término, en que la admisión del uso de la fuerza por motivoshumanitarios supondría una profundización de la desigualdad de los Esta-dos, de manera que aquellas podrían convertirse fácilmente en instru-mento de cobertura del despliegue de la política de poder de la superpo-tencia y las grandes potencias, lo que puede dar lugar a una moral dedoble estándar, es decir, intervenciones en unos casos y pasividad enotros, y a que, en la realidad de las cosas, solo los Estados más fuertespuedan prevalerse de este derecho frente a los Estados más débiles; y, ensegundo lugar, en que el riesgo de escalada en el conflicto que puedecomportar la intervención de terceros Estados desaconseja admitir la lici-tud de estas acciones pues la paz y seguridad internacional son hoy valo-

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(40) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual”, ob. cit., pág. 55; cfr. MUBIALA, MUTOY: “L’ingérence humani-taire”. African Journal of International and Comparative Law, vol. 5/2, 1993, pág. 405.“S’il est aujourd’hui admis que les droits de l’homme ne font plus partie du domaineréservé de l’Etat, cette exception doit être interprétée à la lumière des autres disposi-tions pertinentes de la Charte, en particulier l’article 2, paragraphe 4, comme le fait sibien la résolution 2625 (XXV) de 1970 de l’Assemblée Générale... En conséquence, nonseulement l’intervention armée, mais aussi toute autre forme d’ingérence ou toutemenace, dirigées contre la personnalité d’un Etat ou contre ses éléments politiques,économiques et culturels, sont contraires au droit international. Aucun Etat ne peutappliquer ni encourager l’usage de mesures économiques, politiques ou de toute autrenature pour contraindre un autre Etat à subordonner l’excercice de ses droits souverainset pour obtenir de lui des avantages de quelque ordre que ce soit”.

res de importancia primordial, pero de carácter frágil, y su mantenimientodebe primar sobre cualquier otra consideración (41). A mayor abunda-miento, se añade (42) que, además del riesgo de la generalización de laintervención de humanidad, el problema fundamental es el de la lógica dela sustitución que, inevitablemente, parece subyacer a la pretensión de laexistencia de un derecho de injerencia por razones de humanidad.

En definitiva, el uso de la fuerza con base en consideraciones humani-tarias supone una colisión entre el principio de no uso de la fuerza en lasrelaciones internacionales y el principio fundamental que reconoce la pro-tección internacional de los derechos humanos, que los partidarios, cier-tamente abrumadoramente mayoritarios en la doctrina jurídica, de su con-sideración como hecho internacionalmente ilícito entienden que solopuede justificarse en base a una visión errónea de la sociedad internacio-nal y de su orden jurídico (43).

Frente a esta, a nuestro juicio, muy sólida, desde el punto de vista jurí-dico, político y aún ético, posición, se aduce que el argumento de que elmantenimiento de la paz debe prevalecer sobre cualquier otra considera-ción, viniendo desaconsejada la admisión de la licitud de tales intervencio-nes por el riesgo de escalada en el conflicto, no parece convincente, no obs-tante ser muy loable. En esta clase de intervenciones se tiende a mezclar lalegitimidad con la legalidad y, por supuesto, los criterios de legitimidad pue-den variar según los miembros de la comunidad internacional, pero no esmenos cierto que existen valores comunes reconocidos por toda la comu-nidad internacional que tienen que ser respetados por todos los miembrosde ésta; si los derechos humanos fundamentales son universales ningúnmiembro de la comunidad internacional puede prevalerse de un pretendidoderecho a cometer genocidio, por ejemplo, y cuando ello ocurra ni la comu-nidad internacional ni los Estados podrían ampararse en el riesgo de esca-lada en el conflicto para no intervenir y dejar consumarse el genocidio. En

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(41) Cfr. PASTOR RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO, ob. cit., págs. 653 y 654; cfr. SANDOZ, YVES, ob. cit.,págs. 231 y ss. “Los argumentos evidentes que se oponen a tales prácticas son lossiguientes: tolerar la intervención humanitaria significaría crear una gran incertidumbreen las relaciones internacionales, pondría en peligro todo el sistema de seguridad ins-taurado en virtud de la Carta de las Naciones Unidas y, por último, comportaría mani-fiestos riesgos de abusos, pues las violaciones de los derechos humanos podrían brin-dar pretexto para intervenir con otras intenciones”.

(42) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “¿Violencia necesaria? La intervención humanitaria enDerecho internacional”, ob. cit., págs. 51 y 52.

(43) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “La prohibición del uso de la fuerza y sus excepcio-nes: balance a los cincuenta años de Naciones Unidas”, ob. cit., págs. 160 a 162.

definitiva, se añade, es obvio que cuando un determinado Estado viola fla-grante e impunemente los derechos humanos fundamentales el Derechointernacional no puede prohibir las intervenciones, armadas o no, dirigidasa eliminar esas violaciones, implicando el sostener lo contrario esclavizardicho ordenamiento y alejarlo de la realidad social internacional (44).

La ampliación de sus funciones por el Consejo de Seguridad en loscasos de las decisiones adoptadas con relación a Irak, Somalia, Ruanda,etc., ha enmarcado la ayuda humanitaria en operaciones decididas segúnel Capítulo VII de la Carta, habiendo encontrado el Consejo la justificaciónal calificar como amenazas a la paz las situaciones internas que obstacu-lizaban la asistencia humanitaria a poblaciones víctimas de conflictosarmados o catástrofes de origen natural o humano. En estos casos se hanemprendido también acciones unilaterales que se han pretendido justificarpor razones humanitarias, y se ha postulado la existencia de un derechoo deber de injerencia humanitaria en casos extremos. Tal pretendido dere-cho o deber no corresponde a los Estados considerados individualmentesino, en todo caso, a la comunidad internacional de los Estados en su con-junto, y, por ahora, tiene su expresión institucional adecuada en las actua-ciones emprendidas por el Consejo de Seguridad en el marco de laampliación de sus funciones que caracteriza su actuación durante los últi-mos años, aunque se trata de una evolución que presenta, en lo que serefiere a su finalidad humanitaria, muchas ambigüedades (45).

Como representante de la comunidad internacional, la Organización delas Naciones Unidas sería el mecanismo ideal para llevar a cabo talesintervenciones, ya que ello enervaría el riesgo de ciertos abusos que unaintervención unilateral de cualquier Estado podría conllevar. La causa queel Consejo de Seguridad pudiera invocar para decidir la intervención con-

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(44) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual ”, ob. cit., pág. 59.

(45) Cfr. DIEZ DE VELASCO, MANUEL, ob. cit., págs. 835 y 836; cfr. CASANOVAS I LA ROSA, ORIOL:“De l’ajuda humanitària al dret d’ingerència humanitària”, ob. cit., págs. 8 y 9. “Desde unpunto de vista jurídico la tendencia puesta de manifiesto en las recientes actuaciones delas Naciones Unidas puede interpretarse como una evolución de la organización inter-nacional en el campo de sus funciones de mantenimiento de la paz y de la seguridadinternacionales. Desde hace años el Consejo ha hecho uso de los poderes excepciona-les de que dispone para adoptar medidas de tipo coercitivo aplicables a “amenazas a lapaz” diferentes de la eventualidad de un conflicto armado entre Estados... La supervi-vencia de poblaciones enteras y las violaciones masivas de la persona humana consti-tuirían situaciones que bien podrían considerarse una “amenaza a la paz” que justifica-ría la adopción de medidas colectivas en el marco del mecanismo de seguridadcolectiva de las Naciones Unidas...”.

sistiría en que las violaciones flagrantes y sistemáticas de los derechoshumanos constituyen una amenaza para la paz y la seguridad internacio-nales (tal y como se reconoció en los asuntos de Rhodesia en 1965 ySomalia en 1992), lo que haría plenamente lícita la intervención llevada acabo sobre la base habilitante del Capítulo VII de la Carta.

Pero cuando el Consejo de Seguridad trata de interpretar el conceptode amenaza a la paz del artículo 39 de la Carta tal cuestión se encuentrainfluenciada o supeditada a aspectos políticos, por lo que en el nuevocontexto que a su actuación fija el fin de la guerra fría y del mundo bipo-lar, habrá que ir delimitando aquel concepto en el marco del poder dis-crecional que le confiere la Carta a tales efectos hermenéuticos.

Dentro de este marco discrecional, en el que no cabe atisbo alguno dearbitrariedad, ha de insertarse la circunstancia de que el sistema jurídicointernacional ha ido elaborando conceptos como el de ius cogens o el denormas o valores fundamentales de la comunidad internacional.

Los límites del sistema de seguridad colectiva instituido en la Carta y lainexistencia de mecanismos eficaces de uso institucionalizado de la coer-ción en el Derecho internacional son la causa de que, ante un crimen inter-nacional, un tercer Estado no directamente perjudicado por el ilícito inter-nacional pueda adoptar medidas sancionatorias contra el Estado al que elilícito contra la comunidad internacional es atribuible (46). Ante la posibili-dad de que el propio mecanismo de seguridad colectiva institucionalizadoen el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas produzca la inacciónde la Organización es por lo que, según algunos, pueden los Estados, encasos de extrema necesidad, actuar, pero, en tal supuesto, a fin de evitarabusos y hacer prevalecer a toda costa los intereses humanitarios sobrelos estrictamente políticos, las intervenciones estatales han de reunir deter-minadas condiciones, hallándonos, en el caso de que la intervención deno-minada humanitaria no reuniera estrictamente los requisitos de mérito,frente a una agresión y no ante una intervención humanitaria (47).

En definitiva, para los partidarios de la intervención armada la gravedadde la violación y la naturaleza erga omnes de la obligación incumplida, quecaracterizan a dicha violación como ilícito contra la comunidad internacional,justificarían la actuación de terceros Estados, que tienen interés jurídico en la

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(46) Cfr. CARRILLO SALCEDO, JUAN ANTONIO: “Curso de Derecho Internacional Público”. Edito-rial Tecnos, S.A., Madrid, 1994, págs. 219 a 221 y 331.

(47) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual”, ob. cit., págs. 57 a 59.

garantía colectiva y solidaria de la protección universal y efectiva de los dere-chos humanos, respecto del Estado al que la violación de que se trata es atri-buible, si bien resulta imprescindible, a fin de evitar abusos y actuacionesunilaterales de los poderosos, suscitar previamente la cuestión ante el Con-sejo de Seguridad, a fin de que pueda ser una instancia internacional, y noun Estado, la que pueda actuar en defensa del Derecho internacional (48).

Las condiciones o requisitos que, en el puro terreno científico, seríanecesario que reunieran estas intervenciones para que el recurso a lafuerza armada que, en conclusión, comportan, pudiera gradualmente,incluso en el supuesto de ausencia de autorización válida del Consejo deSeguridad, ser considerado como justificado, habrían de ser, en síntesis,consistentes, según la opinión más autorizada (49), en que la situación seala de grandes violaciones de los derechos humanos que comporten lamuerte de cientos de víctimas inocentes y constituyan crímenes contra lahumanidad; que exista prueba de que las autoridades son incapaces deponer fin a aquellas violaciones o no han cooperado con las Naciones Uni-das u otras organizaciones internacionales a tal efecto; que el Consejo deSeguridad no sea capaz de adoptar medidas para detener las masacres;que se hayan agotado todas las vías pacíficas; que un grupo de Estados,y no un Estado hegemónico, decida intentar detener las atrocidades, conel apoyo, o la falta de oposición, de la mayor parte de los Estos miembrosde las Naciones Unidas; y que el uso de la fuerza armada se limite a dete-ner las atrocidades y a restaurar el respeto a los derechos humanos y seaproporcionado a las necesidades derivadas de este objetivo.

Es lo cierto, a este respecto, que la praxis demuestra que, en lossupuestos en que se ha producido la utilización de la fuerza armada, elmotivo estrictamente humanitario (protección en general de los derechoshumanos) o no se utilizó o se hizo sólo complementariamente o concarácter secundario, así como que, en todo caso, nunca resolución algunade órgano alguno de las Naciones Unidas ha reconocido el derecho uni-lateral de un Estado para intervenir por razones de humanidad en otro sinsu consentimiento (50).

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(48) Cfr. CARRILLO SALCEDO, JUAN ANTONIO, ob. cit., págs. 220 y 331.(49) Cfr. CASSESE, ANTONIO: “Ex injuria ius oritur: Are we moving towards international legiti-

mation of forcible humanitarian countermeasures in the world community?”. EuropeanJournal of International Law, vol. 10 (1999), núm. 1, págs. 22 a 30; en el mismo sentido,cfr. BERMEJO GARCIA, Romualdo: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en elderecho internacional actual”, ob. cit., pág. 58.

(50) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre deter-minación (la “guerra de Kosovo”)”, ob. cit., pág. 198.

UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA AMENAZA A LA PAZ

Partiendo de que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, elprincipio de no intervención no debe ser menoscabado, al menos en loque se ha denominado su núcleo irreductible, ya que, a pesar de sus evi-dentes limitaciones, se consagró trabajosamente por la acción de los másdébiles sobre un fondo histórico de intervenciones de los más fuertes, quebuscaron su justificación en diferentes motivos, además de que las pro-puestas que debilitan su alcance normativo absoluto, alegando ambicio-sos y muy nobles objetivos, deben considerarse con cautela, pues de locontrario el proceso se limitará a dar una cobertura retórica a las prácti-cas más miserables del tiempo pasado, la excepción, que ahora se pro-mueve, de la intervención o injerencia armada con base en consideracio-nes de humanidad, ha de ser contemplada con suma prudencia, puesdebería ir acompañada, necesariamente, de una fuerte institucionalizacióndel ejercicio y consecuencias de la calificación de las situaciones contem-pladas y de la atribución de las correspondientes competencias a organi-zaciones y órganos verdaderamente representativos de la sociedad inter-nacional en su conjunto (51), y nunca a un solo Estado, por lo que lasintervenciones armadas individuales, aun por causa humanitaria, carentesde aquella base institucional, deben rechazarse.

Dado que el principio de no intervención no puede convertirse, defacto, en una excusa para la perpetración con absoluta impunidad de ver-daderos crímenes internacionales contra la humanidad, se plantea hoy laduda de si la injerencia o intervención armada, que resulta inobjetablecuando se lleva a cabo bajo el paraguas institucional que ofrece el Con-sejo de Seguridad, podrá llevarse a cabo, en circunstancias extremas, porquienes representen a la sociedad internacional en su conjunto (52), cum-

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(51) Cfr. PASTOR RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO, ob. cit., pág. 306. “Sólo si la comunidad internacio-nal organizada consiguiera establecer arreglos institucionales que evitasen los inconve-nientes expuestos sería aceptable, e incluso, laudable, la figura de las intervencioneshumanitarias de carácter material”.

(52) Cfr. REMIRO BROTÓNS, ANTONIO; RIQUELME CORTADO, ROSA M.; ORIHUELA CALATAYUD, ESPE-RANZA; DÍEZ-HOCHLEITNER, JAVIER y PÉREZ-PRAT DURBÁN, LUIS: “Derecho Internacional”.McGraw-Hill, Madrid, 1997, págs. 1.057 y 1.058 y 1.077; cfr. SANDOZ, YVES, ob. cit.,págs. 231 y ss. “...¿no hay, en caso de deficiencia manifiesta del sistema previsto pararealizar los objetivos de las Naciones Unidas, ningún derecho de los Estados a actuar,cuando se cometen actos manifiestamente contrarios a tales objetivos? ...la existenciade un “estado de necesidad” que no se funde en la defensa de un único interés nacio-nal, sino en la de intereses fundamentales de la humanidad, ¿no merece un nuevodebate a la luz de ciertos acontecimientos contemporáneos?”.

pliendo las condiciones a que dicha actuación haya de venir sometida,cuando violaciones particularmente graves y generalizadas de los dere-chos humanos, como los actos genocidas, que constituyan una amenazaa la paz y la seguridad internacionales, exijan una acción coercitiva,supuesto en que, al menos, la actuación no estaría, prima facie, ayuna delegitimidad.

La cuestión se centra en si la intervención armada para enervar o, ensu caso, reprimir violaciones masivas de derechos humanos fundamenta-les o esenciales, que, de llevarse a cabo con autorización del Consejo deSeguridad y bajo su control, resultaría irreprochable jurídicamente, puedellevarse a cabo sin esa autorización y control. En cuanto que las accioneso intervenciones armadas de que se trata son excepcionales, porque sólopueden escudarse en violaciones de normas imperativas en materia deprotección de derechos humanos, violaciones que han de ser constituti-vas de crímenes internacionales, y que, por ello, se reducen, a nuestro jui-cio, a la prohibición de cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad ycrímenes de guerra, el Consejo de Seguridad ha de intervenir, siendo lacuestión si debe impedir que uno o varios Estados intervengan en elsupuesto de que él no pueda hacerlo (53).

En definitiva, la cuestión nuclear del dilema a cuya elucidación debe-mos circunscribirnos es si puede fundarse una injerencia o intervenciónarmada en el interior de un Estado, es decir, una actuación humanitariatransfronteriza de carácter material, en la violación de los derechoshumanos fundamentales; en suma, si pueden los Estados disponer de untítulo jurídico para ejercer una injerencia armada lícita en caso de catás-trofe política.

No cabe duda, de un lado, que la Resolución 688 (1991), de 5 de abrilde 1991, del Consejo de Seguridad, que habilitó a una fuerza multinacio-nal de Estados miembros de las Naciones Unidas a llevar a cabo unaintervención humanitaria (Operación “Proporcionar Alivio”), es unsupuesto de utilización de la fuerza armada para hacer cesar, por la pre-sión, graves ataques a los derechos humanos que ponen en peligro la vidade numerosos individuos que implica un salto cualitativo desde los princi-pios, la ética y la política, residenciados en la acción de la AsambleaGeneral, a una medida de injerencia material lícita adoptada por el Con-sejo de Seguridad en cuanto órgano competente en la materia, puesto

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(53) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 698.

que el texto de la Resolución 688 (1991), que expresamente se refiere alartículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas, se sitúa en el marco de laacción del Consejo para el mantenimiento de la paz, que puede ser ame-nazado por las consecuencias internacionales de una situación interior; laResolución 688 (1991), al articular la injerencia humanitaria, si bien noafectó al núcleo esencial de la soberanía de Irak, limitó la discrecionalidaden el ejercicio de las competencias soberanas del Estado territorial, demanera que esta modalidad de aplicación de la injerencia humanitaria auncuando no afecta a la esencia de la soberanía sí lo hace a su ejercicio encaso de situación excepcional (54). La práctica del Consejo de Seguridada partir de la última década del pasado siglo ha venido subsumiendo enla categoría de “amenaza contra la paz” una diversidad de situacionescuales, entre otras, la persistencia de un conflicto armado interno, provo-cador de un desorden intolerable, con todo lo que conlleva para la situa-ción humanitaria de la población (ex-Yugoslavia —Resolución 713, de 25de septiembre de 1991—, Somalia —Resolución 733, de 23 de enero de1992—, Ruanda —Resolución 929, de 22 de junio de 1994—, Angola —Resolución 864, de 15 de septiembre de 1993—), las violaciones masivasde los derechos humanos y del derecho humanitario en el seno de un con-flicto armado (Bosnia —Resolución 808, de 22 de febrero de 1993—,Ruanda —Resoluciones 812, de 12 de marzo de 1993 y 929, de 22 dejunio de 1994—), la represión por el Gobierno de un Estado de parte de supropia población, desconociendo sus derechos humanos y provocando elriesgo de un éxodo masivo (Irak —Resolución 688, de 5 de abril de 1991—, Haití —Resolución 940, de 31 de julio de 1994—), el carácter golpista delGobierno de un Estado, que impide el Poder a las autoridades librementeelegidas, reprime las libertades civiles de la población y provoca el riesgode un éxodo de refugiados (Haití —Resolución 940, de 31 de julio de1994—), etc., lo que revela una clarísima tendencia a la ampliación de lacategoría amenazas a la paz, que ya no tiene que ver únicamente con la

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(54) Cfr. BETTATI, MARIO: “Un droit d’ingerence?”, ob. cit., págs. 661 y 662; cfr. MÁRQUEZ

CARRASCO, MARÍA DEL CARMEN, ob. cit., pág. 208; cfr. MUBIALA, MUTOY, ob. cit., pág. 407.“Depuis la fin de la deuxième guerre du Golfe en 1991, le concept d’ingérence humani-taire fait aujourd’hui recette dans les relations internationales et se présente du restecomme une donnée essentielle du “Nouvel Ordre Mondial”. Auréolé par les uns, craintpar les autres, il a provoqué un débat qui divise encore la doctrine internationaliste.Celui-ci reste d’ailleurs confus. Cette confusion est due en partie au fait qu’une partie dela doctrine place le débat uniquement sous l’angle de l’article 2, paragraphe 7, de laCharte de l’ONU, relatif au domaine réservé. S’il est vrai que les droits de l’homme cons-tituent un domaine qui se relève plus de la compétence nationale des Etats, cela justi-fie-t-il que leur respect soit obtenu même en ayant recours à l’emploi de la force?. Nousne le pensons pas”.

existencia de un conflicto armado internacional, como a primera vistaparece lógico (55).

Así pues, solo ante situaciones de violaciones fehacientes, muy graves,masivas, sistemáticas y reiteradas de los derechos humanos fundamenta-les, principalmente el derecho a la vida y a la integridad física, que consti-tuyan, a juicio del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, unaamenaza a la paz y a la seguridad internacionales (por lo que estaremos,fundamentalmente, ante un genocidio), a cuya cesación o finalizaciónhaya conminado, repetidamente y sin resultado, el Consejo de Seguridady respecto a las que se hayan demostrado inútiles todos los intentos desolución pacífica efectivamente emprendidos, pudiera, en teoría, no resul-tar ilegítimo que un conjunto de Estados verdaderamente representativosde la comunidad internacional, y no de una parte de ella, acuda al empleode la fuerza armada ante la evidente paralización del mecanismo de segu-ridad colectiva previsto en el Capítulo VII de la Carta, siempre que ni elpropio Consejo de Seguridad ni la mayoría de los Estados miembros delas Naciones Unidas se opongan a aquel uso de la fuerza armada paraponer fin a la situación de mérito, si bien si en la intervención denominadahumanitaria no concurriesen estrictamente los requisitos antedichos esclaro que estaríamos ante un supuesto de agresión.

Aun cuando en tan concretos supuestos como los que constituyen elsustrato fáctico que acaba de referenciarse es obvio que no nos encon-tramos, hoy, ante un uso de la fuerza armada lícito (56), no obstante, se

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(55) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “El sistema de seguridad colectiva en los albores delsiglo XXI (o el cuento de la bella durmiente)”, en “Balance y perspectivas de NacionesUnidas en el cincuentenario de su creación”. Edición de Fernando M. Mariño Menén-dez. Instituto de Estudios Internacionales y Europeos “Francisco de Vitoria”. Universi-dad Carlos III de Madrid. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1996, págs. 172 y 173.

(56) A este respecto, y en relación con la conformidad al Derecho internacional actual de lasoperaciones militares iniciadas por fuerzas de la OTAN, en marzo de 1999, en territoriode Yugoslavia (Operación “Fuerza Decidida”), resulta obligado reconocer que lainmensa mayoría de la doctrina, tras señalar, de forma unánime, que dichas operacio-nes se llevaron a cabo sin el apoyo de una Resolución del Consejo de Seguridadbasada en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, da una respuesta decarácter inequívocamente negativo a la cuestión de su licitud formal. A tal efecto, y entreotros, cfr. DIEZ DE VELASCO, MANUEL, ob. cit., pág. 836. “...no pueden estimarse confor-mes al derecho internacional actual las operaciones militares iniciadas por las fuerzas dela OTAN en marzo de 1999 en el territorio de la antigua Yugoslavia, sin el apoyo de unaresolución del Consejo de Seguridad basada en el Capítulo VII de la Carta”; cfr. VALTI-COS, NICOLÁS, ob. cit., págs. 8 a 17. “... la justificación “humanitaria” de los bombardeosde la OTAN no podría ser en sí misma aceptable en el estado actual del derecho inter-nacional...”; cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “La OTAN, vicaria de la ONU: reflexionessobre el sistema de seguridad colectiva, a la luz del “Nuevo Concepto Estratégico” acor-

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dado en Washington”. Anuario de Derecho Internacional, XV, 1999, Servicio de Publica-ciones de la Universidad de Navarra, págs. 363 y ss. “Es un hecho que la actuación dela OTAN no ha sido respaldada por la legitimidad que le habría otorgado una resoluciónexpresa del Consejo de Seguridad. Pero lo sorprendente —escandaloso, mejor, porparte de las propias Naciones Unidas y de su Secretario General— es que no ha habidoconsecuencias de este proceder dudosamente legal”; cfr. KOHEN, MARCELO G.: “L’emploide la force et la crise du Kosovo: vers un nouveau désordre juridique international”.Revue belge de droit international, vol. XXXII, 1999-1, págs. 131 y 132. “El empleo de lafuerza por la OTAN a partir del 24 de marzo de 1999 constituye pues una violación de laobligación de abstenerse de recurrir a la fuerza en las relaciones internacionales...”; cfr.WECKEL, PHILIPPE: “L’emploi de la force contra la Yougoslavie ou la Charte fissurée”.Revue Générale de Droit International Public, Tome CIV, 2000, págs. 19 y ss.; cfr. BRING,OVE: “L’OTAN devrait-elle prendre l’initiative de la formulation d’une doctrine en matièred’intervention humanitaire?”. Revue de l’OTAN, núm. 3, automne 1999, págs. 24 a 27.“La campagne de bombardement allieé contre des cibles stratégiques en Républiquefédérale de Yougoslavie s’est déroulée sans que l’OTAN avance le moindre argumentjuridique pour justifier son attitude”; cfr. REMIRO BROTÓNS, ANTONIO: “¿De la asistencia ala agresión humanitaria? OTAN versus Consejo de Seguridad”. Política Exterior, núm.69, Vol. XIII, mayo-junio de 1999, pág. 21. “Desde luego, en el caso de Kosovo los bom-bardeos pueden ser punitivos, pero los fines declarados no sirven en absoluto para jus-tificarlos. Así, amén de ilegales han sido y aún son contraproducentes…”; cfr. MOMTAZ,DJAMCHID: “La “intervención humanitaria de la OTAN” en Kosovo y la prohibición derecurrir a la fuerza”. Revista Internacional de la Cruz Roja, núm. 817, marzo 2000, pág101. “El reconocimiento del derecho de las organizaciones regionales de recurrir a lafuerza armada para poner fin a una catástrofe humanitaria es una cuestión preocupante.En realidad no crearía más que un simple “derecho de injerencia humanitaria” en favorde estas organizaciones regionales, que quedarían libres de recurrir a la fuerza demanera selectiva”; PICONE, PAOLO: “La “guerra de Kosovo” e il Diritto internazionale gene-rale”. Rivista di Diritto Internazionale, LXXXIII, 2000, núm. 2, págs. 343 a 350; VEGE-TIUS: “Un año después de la guerra ¿Ganará la Alianza Atlántica la paz?”. Política Exte-rior, núm. 75, mayo-junio 2000, págs. 22 y 23. “Por otra parte, es sospechoso el ardoratlántico por el mantenimiento de los derechos humanos básicos, causa última de laintervención aliada. Esta —no puede olvidarse— no sólo rompe definitivamente con elorden instaurado desde Westfalia, en el que los Estados eran soberanos, sino que ridi-culiza el entramado institucional surgido tras la Segunda Guerra mundial, mermando aúnmás la credibilidad de las Naciones Unidas. Kosovo sienta un mal precedente, primeropor su peculiar mecanismo legitimador, el valor que se le atribuye a los miembros delConsejo Atlántico, donde están representadas las democracias occidentales. Y segundoporque se trata de una intervención discriminatoria…”; cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO:“Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre determinación (la “guerra deKosovo”)”, ob. cit., págs. 192 y 201. “La intervención militar de la OTAN contra Yugos-lavia no encuentra, tal cual es el Derecho internacional contemporáneo, justificación jurí-dica…. La manifiesta, en mi opinión, ilegalidad formal de la intervención armada de laOTAN en Kosovo…. La intervención de la OTAN en Kosovo no tiene justificación jurídicaformal …”.A favor de la licitud de la Operación “Fuerza Decidida” desencadenada por la OTAN sinautorización expresa del Consejo de Seguridad, cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “Cues-tiones actuales referentes al uso de la fuerza en el derecho internacional”. Anuario deDerecho Internacional, XV, 1999, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Nava-rra, págs. 67 a 69. “Por lo tanto, a pesar de que la intervención se haya llevado a cabosin autorización del Consejo de Seguridad, no por eso es ya ilegal. Hay que analizar todoel sistema jurídico internacional, porque como señaló la Corte Internacional de Justiciaen el Asunto de Nicaragua, las normas que regulan el uso de la fuerza no se encuentran

alega por algunos que se está produciendo una evolución en el Derechointernacional que, con base en una interpretación dinámica del conceptode amenaza a la paz y la seguridad internacionales, alumbra una nuevaexcepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza (57).

Pero, por otro lado, no puede olvidarse que, como señaló el TribunalInternacional de Justicia (asunto de las actividades militares y paramilita-res en y contra Nicaragua), si un Estado, o grupo de ellos, puede cierta-mente tener su propia apreciación sobre la situación de los derechoshumanos en otro Estado, el empleo de la fuerza no puede ser el métodoapropiado para verificar y asegurar el respeto de tales derechos.

Los numerosos conflictos, internos e internacionales, que ha conocidola sociedad internacional en los últimos tiempos presentan unas caracte-rísticas muy particulares, ya que el sistema de valores, los conceptos yalgunas normas se han tambaleado (58). El fin de la guerra fría y del

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sólo en la Carta. Si a esto añadimos el meollo duro de normas que existen en el ámbitodel Derecho internacional de los derechos humanos, ¿cómo se puede condenar unaintervención llevada a cabo para proteger esos derechos fundamentales? ¿cómo sepuede condenar una intervención llevada a cabo para impedir graves y odiosas injusti-cias?…. Por supuesto, esto no impide reconocer los problemas que una intervención deestas características plantea y que son de todos conocidos. Sin embargo, no hay queignorar que los problemas que presentan esta clase de acciones armadas no dejan deilustrarnos sobre las debilidades de nuestro sistema jurídico. …el último Informe Anualdel Instituto Internacional de Investigación sobre la Paz (SIPRI) de Estocolmo, publicadoel 16 de junio de 1999, advierte de que los nuevos conflictos surgirán a causa de viola-ciones masivas de los derechos humanos y de las minorías ”. Sobre la justificación moralde la intervención, cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención huma-nitaria y libre determinación (la “guerra de Kosovo”)”, ob. cit., pág. 201. “La nobleza desu finalidad no puede discutirse, pues a estas alturas del siglo la comunidad internacio-nal no puede permitir (y no debería, éste es el problema, cerrar los ojos selectivamente)la violación sistemática de los derechos humanos. Y en Kosovo, el Gobierno yugoslavoles pisoteaba inmisericordemente”.

(57) Cfr. BRING, OVE, ob. cit., págs. 24 y ss.; cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “Cuestionesactuales referentes al uso de la fuerza en el derecho internacional”, ob. cit., págs. 11 yss.; cfr. RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, JOSÉ LUIS: “Naciones Unidas: acción preventiva einjerencia humanitaria”. Revista Española de Defensa, mayo 1993, pág. 63. “... no existeen la actualidad ninguna base para afirmar que nos encontramos ante una verdaderacostumbre internacional, sino ante una aplicación práctica de la acción humanitaria porlas Naciones Unidas que se fundamenta en la competencia del Consejo de Seguridadpara declarar que una determinada situación (violación de los derechos humanos oDerecho Internacional Humanitario) pone en peligro la paz y seguridad internaciona-les...”; cfr. MOMTAZ, DJAMCHID, ob. cit., págs. 99 y 101. “La doctrina es acorde general-mente en constatar que “en este sector, el derecho internacional evoluciona progresiva-mente”. Podría atisbarse así, excepcionalmente y en condiciones estrictamentedefinidas, la posibilidad de recurrir a la fuerza…”.

(58) Cfr. BERMEJO GARCÍA, ROMUALDO: “Cuestiones actuales referentes al uso de la fuerza en elderecho internacional ”, ob. cit., págs. 3 y 4.

mundo bipolar han permitido al Consejo de Seguridad cumplir, al menosen parte, o, mejor, de forma harto parcial, con las funciones que le habíansido otorgadas por la Carta de las Naciones Unidas, creando así un nuevomarco de actuación de la Organización que contrasta con su anterior ine-ficacia, pero el nuevo impulso que ha recibido el Consejo, sobre todo apartir tanto de la Resolución 678 (1990), de 29 de noviembre de 1990, enla que se autoriza a los Estados miembros que cooperen con Kuwait a uti-lizar todos los medios necesarios para hacer valer y llevar a la práctica lasResoluciones del Consejo que instaban a reponer a Kuwait en su sobera-nía e integridad territorial, amparando así una suerte de legítima defensacolectiva al amparo del artículo 51 de la Carta, como de la Resolución 688(1991), de 5 de abril de 1991, ya analizada, que para algunos es el germendel reconocimiento a nivel internacional del derecho o deber de injerencia,ha suscitado una serie de cuestiones jurídicas discutidas por la doctrina.

Al empezar a ocuparse de los conflictos armados a la luz del artículo 39de la Carta, las decisiones del Consejo toman unos derroteros más inter-vencionistas. En este contexto, y dado que nada ha cambiado en el textode la Carta, la reactivación del papel del Consejo solo ha podido llevarse acabo por la vía de las diferentes posibilidades de interpretación de las dis-posiciones de la Carta de San Francisco, entre las que cabe mencionar elCapítulo VII, aunque no exclusivamente, ya que la expresión paz y seguri-dad internacionales se encuentra también en otras partes de aquella y eslo cierto que el Capítulo VII no constituye un ejemplo de claridad ni de pre-cisión terminológica, ambigüedad que está siempre presente cuando eljurista se centra en cuestiones cuya respuesta no depende exclusivamentede un estricto análisis jurídico, al estar influenciadas o supeditadas aaspectos políticos, y es obvio que tal cosa ocurre cuando el Consejo deSeguridad trata de la amenaza a la paz del artículo 39.

Comprendiendo las dificultades del Consejo en limar y precisar el con-cepto de amenaza a la paz, y partiendo de que el poder discrecional deque dispone debe ejercerse dentro del marco previsto por la Carta, sinque quepa ningún atisbo de arbitrariedad, se afirma que no se trata de unconcepto inamovible y que irá evolucionando con más o menos eficaciasegún los conflictos y según el interés y los medios de los que disponganlas Naciones Unidas (59).

Dentro del margen de discreción que posee el Consejo de Seguridadpara decidir si hay o no una amenaza a la paz, ha habido, como anterior-

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(59) Ibidem, págs. 4 a 7.

mente se señaló, una evolución que corresponde a una realidad interna-cional basada en una mayor dosis de humanización. Desde que el sistemainternacional de los derechos humanos, que es una de las más noblesconquistas del Derecho internacional contemporáneo, articula y desarro-lla el procedimiento internacional de protección de los mismos, conside-rando a algunos como auténticas normas imperativas, la comunidad inter-nacional se ha visto enfrentada a graves y sistemáticas violaciones detales derechos en cuyo contexto el Consejo ha debido enfrentarse a situa-ciones que planteaban cuestiones complejas, como la de si puede consi-derarse como un riesgo para el mantenimiento de la paz una situación enla que se viola flagrante y sistemáticamente los derechos humanos o quéocurre cuando el caos se apodera de un pueblo sin que el Estado o lo quequeda de él pueda controlar la situación.

En la actualidad es unánimemente aceptado que la estabilidad y laseguridad comprenden algo más que la simple ausencia de amenaza mili-tar. La práctica del Consejo de Seguridad se basa en la convicción de unnúmero creciente de miembros de la comunidad internacional de que lapaz es un estado que no se identifica necesaria y exclusivamente con laausencia de guerra, sino también con los de tranquilidad, serenidad y rela-tiva prosperidad, es decir, con la existencia de unas condiciones en elmundo que aseguren a todos un mínimo de seguridad en sus vidas y bie-nes, como resulta de la Declaración subsiguiente a la sesión del Consejode Seguridad de 31 de enero de 1992 (60). En la aludida Declaración losmiembros del Consejo afirman que “la paz y la seguridad internacionalesno se desprenden solamente de la ausencia de guerra y de conflictosarmados. Otras amenazas de naturaleza no militar a la paz y a la seguridadproceden de la inestabilidad que existe en los ámbitos económico, social,humanitario y ecológico...” (61).

La amenaza a la paz y a la seguridad internacionales puede, pues, pro-ceder de múltiples factores, difíciles de concretar genéricamente, si bienla paz, el desarrollo y la democracia constituyen un tríptico interdepen-diente, en el que no se puede hacer abstracción de uno de sus elemen-tos. De esta forma, la identificación del conflicto que va a generar la inter-

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(60) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “El sistema de seguridad colectiva en los albores delsiglo XXI (o el cuento de la bella durmiente)”, ob. cit., págs. 173 y 174.

(61) Cfr. Doc. A/47/277-S/24111, de 17 de junio de 1992 (Un Programa de paz. Diplomaciapreventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz. Informe del SecretarioGeneral presentado de conformidad con la declaración aprobada el 31 de enero de1992 en la Reunión en la Cumbre del Consejo de Seguridad).

vención del Consejo no va a depender exclusivamente de una interpreta-ción del concepto de amenaza a la paz y a la seguridad internacionales,sino del riesgo que una determinada situación puede comportar para elmantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, expandiendo oampliando así aquel concepto estricto y limitado de amenaza a las mis-mas. En suma, la cuestión radica en determinar si la paz y la seguridadinternacionales son un bien jurídico superior o si, en la actualidad, esa pazy seguridad no son tales si no se protegen eficazmente los derechoshumanos (62); aquí ha de insertarse, a su vez, la cuestión, ya anterior-mente aludida, atinente a la idoneidad del Consejo de Seguridad para res-ponder eficazmente a una situación persistente de violaciones graves,manifiestas, sistemáticas y fehacientemente probadas de los derechoshumanos fundamentales.

No obstante, la amplitud del concepto de amenaza a la paz y la dis-crecionalidad de que goza el Consejo de Seguridad a la hora de otorgareste calificativo a una situación implica una sensación de incertidumbre encuanto a los temas que el Consejo puede considerar objeto del CapítuloVII y en cuanto a las medidas que puede adoptar, lo que no constituye,precisamente, un factor de serenidad y distensión en las relaciones inter-nacionales (63).

La violación masiva de los derechos humanos fundamentales y delDerecho internacional humanitario ha quedado, en la actualidad, vincu-lada a la acción del Consejo de Seguridad, en base a la progresivaampliación que viene éste haciendo tanto de la noción de manteni-miento de la paz y seguridad internacionales como de las medidas aadoptar para ello, lo que comporta que una cuestión de naturaleza espe-cíficamente interna puede estar en el origen de la acción del Consejo entanto tal situación suponga una amenaza a la paz y la seguridad inter-nacionales.

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(62) Cfr. DIEZ DE VELASCO, MANUEL, ob. cit. (Capítulo XXVII, redactado por ESCOBAR HERNÁNDEZ,Concepción), págs. 557 y 558. “Con el cambio experimentado en los últimos años en laSociedad Internacional… los derechos humanos han perdido en buena medida su nega-tivo componente de instrumento al servicio de una determinada ideología y se hansituado en el plano más general de la consolidación de la paz… Se refuerza de estamanera en la actividad de las Naciones Unidas el vínculo entre paz y seguridad interna-cionales, de un lado, y promoción y protección de los derechos humanos, de otro, con-virtiéndose estos últimos en uno de los sustentos de dicha paz…. Como consecuenciade esta nueva aproximación, los derechos humanos se convierten en elemento necesa-rio para el mantenimiento, la construcción y la consolidación de la paz…”.

(63) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “El sistema de seguridad colectiva en los albores delsiglo XXI (o el cuento de la bella durmiente)”, ob. cit., pág. 179.

Resulta inevitable plantear aquí la cuestión del doble rasero, que con-vierte la intervención o injerencia armadas en una excusa para el logro defines bastardos. Se teme, con razón, que una intervención pretendida-mente encaminada al respeto de los derechos humanos más elementales,decidida unilateralmente por un Estado o por un grupo de ellos, puedaconvertirse fácilmente en instrumento de cobertura del despliegue de lapolítica de poder de la superpotencia y las grandes potencias, y dar lugar,en ese contexto, a comportamientos impregnados de ese estigma tanusual en las relaciones internacionales como es la doble moral o el dobleestándar; es decir, a intervenciones en unos casos y pasividad en otros,según convenga a los intereses de los grandes (64). Esta cuestión deldoble rasero o la asimetría es evidente en el ámbito de las acciones esta-tales, como se desprende de la mera comparación entre la indignación,seguida de actuación armada, de los Estados occidentales ante la exe-crable actuación del Estado yugoslavo sobre la población albano-kosovary su ceguera (o ejercicio de una suerte de derecho de no mirar) e inaccióntotales, e incluso, beneplácito, ante las atrocidades perpetradas, desdehace décadas, en los territorios ocupados de Palestina sobre la poblacióncivil, cuya última inicua novedad es la de las docenas de asesinatos selec-

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(64) Cfr. PASTOR RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO, ob. cit., pág. 305. “En todo caso, el principio de nointervención es de los que más y mejor se prestan a divergentes apreciaciones políticase incluso a manipulaciones, por parte, sobre todo, de las grandes potencias y las super-potencias. La historia de los últimos lustros demuestra, en efecto, que las superpoten-cias han clasificado las intervenciones en dos modalidades: legítimas e ilegítimas. Legí-timas eran las propias, por supuesto, y en ellas la intervención se presentaba como unaayuda a la independencia soberana del Estado de que se trate, amenazada por el otrobloque. Ilegítimas eran las de la superpotencia antagónica, que constituirían auténticasagresiones a la independencia. Estamos, en fin, ante un principio tan solemnemente afir-mado como continuamente manipulado cuando no flagrantemente violado, bien enten-dido que el sentido de las violaciones es por lo común unidireccional: Estados podero-sos en detrimento de Estados con menos poder, más difícilmente lo contrario”; cfr.ESSOMBE EDIMO, JOSEPH: “Le droit d’ingérence humanitaire: une effectivité en mouve-ment”. African Journal of International and Comparative Law, vol. 5/3,1993, págs. 500 a502. “La volonté manifeste des puissances occidentales d’imposer le droit d’ingérencehumanitaire au reste de la Communauté internationale est une initiative dangereuse ence qu’elle évacue la démarche consensuelle, et impose le règne du non-droit, de la con-fusion, de la volonté de puissance et politise le droit des gens... Les dégradations obser-vées dans certains pays, la disparition de l’institution étatique (observée en Somalie) neconstituent pas des justificatifs suffisants pour passer outre les normés établies. Ellessont bien souvent les conséquences du processus de décolonisation et du néocolonia-lisme... Et ce n’est pas en poussant en avant de nouveaux concepts qu’ils connaîtront laliberté ou qu’ils amélioreront leurs conditions de vie misérables. Le meilleur remède poursoulager leur maux nous semble être la démocratisation des relations internationales, lerespect par tous les Etats des règles du droit international et l’abandon ou tout au moinsla correction des relations asymétriques établies entre les riches et les pauvres”.

tivos; doble rasero que no puede, por otro lado, predicarse únicamente delas acciones estatales, ya que hay que aplicarlo también al Consejo deSeguridad, que si intervino en Somalia o Haití no lo hizo en Burundi, Libe-ria o Angola, atendiendo a la expresa o tácita actitud norteamericana,mientras que en los asuntos de las Repúblicas caucásicas o de Kosovo lainacción trajo origen de la amenaza del veto ruso y chino.

CONCLUSIONES. CONSIDERACIONES DE “LEGE FERENDA”

En la actualidad se prolonga el relativo fracaso en la consecución desus objetivos esenciales que, a lo largo de su existencia, hay que atribuira las Naciones Unidas, a la vista de que los derechos fundamentales uni-versales, los valores comunes o normas de ius cogens que forman partede la estructura básica de la comunidad internacional, no son objeto deuna protección en forma por parte de la Organización, especialmente porel Consejo de Seguridad. Las dificultades de las Naciones Unidas para lle-var a cabo de forma autónoma y con eficacia la salvaguardia de talesderechos a nivel universal, a pesar de que, en cuanto representante porexcelencia de la comunidad internacional, la Organización sería el meca-nismo no solo ad hoc sino también ideal para llevar a cabo tal función, sonpatentes, demostrando la práctica internacional reciente que la puesta enpráctica de tal salvaguardia depende de que algunos Estados estén dis-puestos a hacerse cargo de ella para colmar las lagunas estructurales deque aquella sigue adoleciendo, a través de una habilitación para intervenircon fines humanitarios que ha sido calificada de subcontrata de la inter-vención humanitaria (65).

No es posible, a tal efecto, soslayar dos hechos (66), a saber, en pri-mer término, que se ha roto el entendimiento entre los miembros perma-nentes del Consejo de Seguridad y que es patente el desapego de la pri-mera potencia mundial hacia las Naciones Unidas y su misión, lo que hacesumamente difícil que la reacción ante las situaciones de violación masivade los derechos humanos siga estando en manos del Consejo de Seguri-dad y del sistema de seguridad colectiva. Tampoco puede eludirse, ensegundo lugar, la circunstancia de que la pretendida regionalización delsistema de paz y seguridad, o mejor, del uso de la fuerza armada institu-

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(65) Cfr. BETTATI, MARIO: “¿Injerencia, intervención o asistencia humanitaria?”, ob. cit., págs.156 a 159.

(66) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libredeterminación (la “guerra de Kosovo”) ”, ob. cit., págs. 211 a 214.

cional, que se proponía por el Secretario General de las Naciones Unidasen el Suplemento a la Agenda para la Paz de 1995 (67), autorizando el usode la fuerza armada ya a una organización regional ya a una coalición deEstados allí donde fuera preciso, tiene los inconvenientes de que pocasde tales organizaciones regionales (OTAN, UEO y poco más) disponen delos recursos y la organización y administración adecuadas, de que tam-bién pocas pueden ejercer su misión en estos asuntos de manera real-mente imparcial, y, sobre todo, de que las principales potencias regiona-les pueden verse tentadas a emplear a la organización regional de turnocomo tapadera de intervenciones unilaterales.

Ante tal panorama, la intervención o injerencia humanitaria armada sepresenta, prima facie, desde el punto de vista teórico, como un meca-nismo muy adecuado para establecer los pilares de un nuevo orden jurí-dico mundial basado en el respeto de los derechos humanos fundamen-tales. La humanización progresiva del Derecho internacional tendríaforzosamente que llevar a un reconocimiento de esta institución, que noes en realidad nueva en cuanto a sus premisas, ya que el artículo 1 comúna los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 establece laobligación no solo de respetar, sino también de hacer respetar los Conve-nios en toda circunstancia (68), habiendo sostenido el Tribunal Internacio-nal de Justicia en su sentencia de 11 de julio de 1996 (asunto sobre la apli-cación de la Convención para la Prevención y la Sanción del delito degenocidio; Bosnia-Herzegovina contra Yugoslavia), que todo Estado tieneno sólo la facultad de intervenir para prevenir o castigar el genocidio, sinotambién la obligación de hacerlo.

El concepto de derechos humanos fundamentales cuya conculcaciónconstituiría la razón o causa de humanidad justificativa de la intervenciónarmada puede sintetizarse, a los efectos que aquí nos ocupan, como elconjunto de aquellos derechos que son absolutos y no pueden ser dero-gados en ninguna circunstancia, que integran el núcleo duro de los dere-chos humanos, en tanto que expresión jurídica de una convicción jurídicainternacional, cual es la del rechazo de la barbarie y que tienen vigenciaincluso al margen de todo vínculo convencional. El núcleo de derechoshumanos inderogables, absolutos, viene precisado en los artículos 15 delConvenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las

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(67) Cfr. Doc. A/50/60-S/1995/1, de 3 de enero de 1995 (Suplemento al Programa de paz.Posición de las Naciones Unidas).

(68) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 701.

Libertades Fundamentales, 4 del Pacto Internacional de Derechos Civilesy Políticos, 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 3común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 en el plano del Dere-cho internacional humanitario (69).

Pero la puesta en práctica del derecho o deber de intervención o inje-rencia armada por razón de humanidad requeriría la aceptación por partede la sociedad internacional de una gestión colectiva de los valores huma-nos, considerados como valores fundamentales (70), y es obvio que estoexige tanto una readaptación del Derecho internacional y de las relacionesinternacionales (71), en la que el alcance absoluto que viene concedién-dose a los principios de prohibición del uso de la fuerza y de no interven-ción ceda, como el plantearse la obligación de armonizar el Derecho conla solidaridad, ya que si la conciencia humana reclama que se haga obli-gatoria la intervención humanitaria ante las instituciones que comprome-ten gravemente la supervivencia de pueblos enteros y grupos étnicos, obli-gatoriedad que se concibe como un progreso decisivo en el camino de lacivilización (72), no puede dejar de tenerse en cuenta que si se prescinde

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(69) Cfr. CARRILLO SALCEDO, JUAN ANTONIO: “Soberanía de los Estados y derechos humanos enDerecho internacional contemporáneo”. Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, págs. 105y 106; en el mismo sentido, cfr. REMIRO BROTÓNS, ANTONIO; RIQUELME CORTADO, ROSA M.;ORIHUELA CALATAYUD, ESPERANZA; DÍEZ-HOCHLEITNER, JAVIER y PÉREZ-PRATS DURBÁN, LUIS:“Derecho internacional”, ob. cit., pág. 1.022.

(70) Cfr. BERMEJO GARCIA, ROMUALDO: “El derecho/deber de injerencia humanitaria en el dere-cho internacional actual ”, ob. cit., pág. 74.

(71) Cfr. BEDJAOUI, M.: “Le droit au développement”, en “Droit International. Bilan et pers-pectives”, Tome II. Pédone, París, 1991, pág. 1.267.

(72) Sobre la importante y permanente defensa, en el ámbito moral y ético, de la protecciónde las poblaciones que sufren por parte de Su Santidad Juan Pablo II, cfr., entre otras,intervención en la sede de la FAO el 5 de diciembre de 1992, discurso de año nuevo alCuerpo Diplomático el 16 de enero de 1993, audiencia a los Ministros de Asuntos Exte-riores de la CSCE el 30 de noviembre de 1993, discurso en la audiencia general de 12de enero de 1994, discurso al Cuerpo Diplomático de 15 de enero de 1994, discurso alCuerpo Diplomático de 9 de enero de 1995, mensaje con ocasión del 50 aniversario delfinal de la Segunda Guerra Mundial el 8 de mayo de 1995, llamamiento a favor deRuanda y Burundi el 27 de agosto de 1995, discurso a los Obispos y Nuncios de la anti-gua Yugoslavia el 17 de octubre de 1995, discurso de año nuevo al Cuerpo Diplomáticoel 13 de enero de 1996, intervención de 30 de abril de 1996; cfr. HEVIA SIERRA, JORGE: “LaSanta Sede y la injerencia humanitaria”. Dissertatio ad Doctoratum in Facultate IurisCanonici apud Pontificiam Universitatem S. Thomae in Urbe, Romae, 1997, págs. 178 a182. “El derecho-deber de injerencia humanitaria supone una auténtica revolución en losrígidos esquemas del Derecho internacional clásico, excesivamente dependiente de loscondicionantes impuestos por el principio de soberanía entendido en modo extremo yradical... Hay que resaltar la labor extraordinaria de la Santa Sede en la afirmación deeste nuevo concepto en el campo de las relaciones internacionales. En un momento enel que desaparecen los líderes morales e intelectuales es significativo que se levante con

de toda noción de juridicidad se introduciría un peligroso elemento deses-tabilizador en las relaciones internacionales, retrocediendo a épocas yprácticas que, a más de injustas, implicarían un riesgo inocultable para lapaz y la seguridad internacionales.

En principio, y sólo en principio, si las condiciones, objetivas e institu-cionales, que toda intervención humanitaria armada requiere en teoría secumpliesen, dada la estructura actual del Derecho internacional no sepodría, sin más, condenarla desde el punto de vista ético, aun cuando,desde una perspectiva jurídica, que es a la que aquí nos constreñimos,resulta palmario que si se llevara a cabo sin el aval previo, expreso y for-mal del Consejo de Seguridad su falta de licitud sería manifiesta, no cons-tituyendo, desde tal óptica, los argumentos justificativos de la misma enbase a consideraciones de humanitarismo más que una simple excusa,carente de toda virtualidad.

Las acciones armadas de un Estado en el territorio de otro solo deven-drán lícitas cuando concurra alguna circunstancia jurídica que legitime eluso de la fuerza. Los motivos humanitarios son, por sí, insuficientes paralegitimar una acción armada si esta carece de autorización del Consejo deSeguridad o no responde al consentimiento válido del Estado en cuyoterritorio se usa la fuerza. En definitiva, no es posible destejer ahora lo quela sociedad internacional urdió durante décadas, no es posible renunciaral monopolio institucional del uso de la fuerza armada para dejar la llavede su desencadenamiento en manos de organizaciones o Estados regio-nales, pues el riesgo de anarquía internacional es demasiado grande (73).

A la hora de examinar la admisibilidad jurídica de la intervención o inje-rencia armadas por razones de humanidad ha de partirse de que la inter-dependencia cada vez más marcada de los Estados, el desarrollo de losderechos humanos y la emergencia de un principio de solidaridad permi-

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fuerza la voz de la Santa Sede y de Su Santidad el Papa en defensa de quien no tiene voz,en defensa de las víctimas de monstruosos genocidios, en defensa en definitiva de pobla-ciones enteras abandonadas a su suerte... La Iglesia ha defendido a lo largo de los últi-mos siglos la noción de comunidad universal de pueblos y de familia de naciones. Hadefendido y defiende también la existencia de una serie de principios de Derecho Natu-ral, como son la dignidad innata de todo ser humano y la noción de derechos humanosfundamentales, que no pueden quedar supeditados o sometidos a otros principios, con-cretamente al principio de soberanía. Es más, este último principio, así como el de noinjerencia en los asuntos internos, están subordinados a otros de mayor trascendenciasobre los que se construye el orden pacífico fundado en la justicia y en la verdad ”.

(73) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre deter-minación (la “guerra de Kosovo”) ”, ob. cit., pág. 210.

ten concluir que hoy los Estados ya no gozan del derecho a la indiferen-cia, aún cuando, por otra parte, sería claramente un abuso deducir de loanterior que hay un deber de intervenir por la fuerza fuera de los sistemasde seguridad conformes con la Carta de las Naciones Unidas (74).

En consecuencia, ha de operarse con suma cautela dada la labilidadde que, según resulta de cuanto se ha señalado, adolece, hoy por hoy,aquel concepto, centrándose en la praxis de cada supuesto, examinandocaso por caso y comprobando si las condiciones que se requieren, en teo-ría, para determinar la legitimidad de toda intervención humanitariaarmada concurren o no en el caso de autos, ya que, si se dieran todas lascondiciones objetivas para la intervención, ésta sería, en ocasiones, elúnico medio de la comunidad internacional para hacer frente a la barba-rie, habida cuenta de que, en casos muy extremos, y cumpliéndose todasaquellas condiciones, podría entrar en juego el concepto de estado denecesidad (75) como elemento legitimador de la acción.

En los debates habidos en el seno del Consejo de Seguridad en rela-ción con la acción desencadenada por la OTAN con motivo de la crisis deKosovo, ninguna de las partes enfrentadas discutió la vigencia de un prin-cipio jurídico incorporado recientemente al Derecho internacional contem-poráneo, consistente en la prohibición de todo Gobierno de dirigir o deinstigar la comisión de forma sistemática y en gran escala de accionescontra obligaciones internacionales de importancia esencial para la salva-guardia del ser humano. El elemento de desencuentro radicó en que mien-tras que, para unos, la defensa de los derechos humanos fundamentalesha de prevalecer, aunque sólo sea para este caso y de forma excepcional,sobre el respeto al sistema de seguridad colectiva de las Naciones Uni-das, para otros debe primarse la vigencia de este último, pues de lo con-trario se está minando una de las principales aportaciones de la Carta yse corre el riesgo de expandir de nuevo el juego del relativismo (76).

La crisis de Kosovo ha planteado en la realidad internacional actual laposibilidad de recurrir a la fuerza armada sin el consentimiento del Con-sejo de Seguridad en un contexto de violación persistente y grave de los

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(74) Cfr. SANDOZ, YVES, ob. cit., págs. 231 y ss.(75) Cfr. DÍAZ BARRADO, CÁSTOR MIGUEL: “La prohibición del uso de la fuerza y sus excepcio-

nes: balance a los cincuenta años de Naciones Unidas”, ob. cit., pág. 162.(76) Cfr. RIPOL CARULLA, SANTIAGO: “El Consejo de Seguridad y la defensa de los derechos

humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo”. Revista Española de DerechoInternacional, Vol. L 1-1999, núm. 1, enero-junio. Boletín Oficial del Estado, Madrid,2000, pág. 64.

derechos humanos, estimándose, por algunos, que la opción por la reac-ción uti singuli de los Estados ante la comisión de un crimen internacionalrelacionado con los supuestos de violación masiva de los derechos huma-nos responde adecuadamente a la singularidad del régimen internacionalde protección de éstos, marcado por las notas de objetividad y universa-lidad de tales derechos, características determinantes de la inaplicaciónen este sector de los principios de reciprocidad y no injerencia, respecti-vamente (77).

Sin embargo, no parece posible eludir ciertas cuestiones. En primertérmino, que es incuestionable la postura absolutamente contraria a lalegalidad de la intervención que, abrumadoramente, mantiene la doctrinaiusinternacionalista; los argumentos de quienes pretenden cubrir con unapátina de juridicidad la actuación aliada carecen, hoy por hoy, de solidezdesde el punto de vista de la legalidad vigente. Pero es que, en segundolugar, el recurso a la eticidad de la intervención queda convertido en unaaveriada mercancía, que puede transformar el pretendido humanitarismoinspirador de estas actuaciones (que sí es claro que presidió la actuaciónde la OTAN) no ya en una excusa, sino en una tapadera de los más espu-rios intereses; la asimetría en la apreciación de dónde, cuándo y por quiénse producen las violaciones de los derechos humanos fundamentalesconvierte la intervención por causa de humanidad en una facultad quealgunos pretenden arrogarse y que se ejerce a la carta, por criterios deinteresada oportunidad, lo que no permite, hoy por hoy, atisbar en ella ele-mento alguno que pudiera contribuir a institucionalizarla y legalizarla.

Descartada la existencia, en la actualidad y en puros términos jurídi-cos, de un derecho o un deber de intervención o injerencia armadas, lacomunidad internacional debería tratar, sin dilación, dada la trascenden-cia de la cuestión y de las consecuencias de su actual falta de regulación,de colmar la laguna o defecto estructural de que, según se ha expuesto alo largo del precedente excurso argumental, adolece el sistema jurídicointernacional vigente, corrigiendo dicha deficiencia, para lo que habría deproceder a la institucionalización de esta figura, en orden a evitar que,excusándose en su ejercicio, se produzcan desviaciones y abusos,logrando, merced a aquella institucionalización, la cristalización de lo quese ha dicho que constituye la emergencia de una norma internacional, afavor de un mejor equilibrio entre la seguridad de los Estados, de unaparte, y la de las poblaciones, de otra (78).

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(77) Ibidem, pág. 65.(78) Cfr. BRING, OVE, ob. cit., págs. 24 y ss.

En opinión de algunos (79) la consolidación del respeto de los dere-chos humanos fundamentales y la consiguiente obligación de los Estadosde no realizar actos de violación masiva y continuada de los mismos comoun principio de Derecho internacional puede, en un futuro, dar origen auna costumbre que permita recurrir al empleo de la fuerza armada comomedio de respuesta ante hechos de esta naturaleza. La acción de la OTANen Kosovo podría ser, quizás, la primera expresión de esta costumbre inci-piente que, en caso de llegar a cristalizar, no tendría por qué ser contrariaal Derecho de la Carta, antes bien, podría concebirse como una nuevaexcepción a su artículo 2.4, de la misma forma que lo es la legítimadefensa y, como ocurre respecto de esta última, el Consejo de Seguridaddebería intervenir y asumir la autoridad principal o primordial en la solu-ción del conflicto tan pronto como fuera posible, no cabiendo duda de quela aprobación por el Consejo de una Resolución similar a la 1.244 (1999),de 10 de junio de 1999, una vez concluido el conflicto, podría entendersecomo el cumplimiento del último requisito apuntado (80).

No puede tampoco olvidarse, a este respecto, que, en relación con laOperación “Fuerza Decidida”, la Declaración sobre Kosovo del SecretarioGeneral de las Naciones Unidas de 9 de abril de 1999 (81), enviada al Pre-sidente del Consejo de Seguridad, al Secretario General de la OTAN y al,a la sazón, Presidente de la República Federal Yugoslava, supedita el finde los bombardeos de la Alianza a la aceptación y cumplimiento por lasautoridades yugoslavas de determinadas condiciones, lo que, para lospartidarios de la legalidad de la Operación aludida, implica una postura deasentimiento implícito a la acción de la OTAN, posteriormente confirmadapor la Resolución 1.244 (1999), de 10 de junio de 1999, del Consejo de

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(79) Cfr. CASSESE, ANTONIO, ob. cit., págs. 23 y ss.(80) Cfr. WECKEL, PHILIPPE: “Cour Internationale de Justice. Affaires relatives à la licéité de

l’emploi de la force (Yougoslavie c. Allemagne et autres), Ordonnances du 2 juin 1999”,ob. cit., pág. 709. “Si la Charte de San Francisco ne permet pas de légitimer l’emploi dela force dans les circonstances mêmes qui ont justifié son élaboration, l’échec absolu del’ONU est patent. Les concepts émergents d’intervention humanitaire armée” et de“sécurité humaine” (Conférence internationale de Bergen et de Lysoen —Norvège— des19 et 20 mai 1999 sur la sécurité humaine) ouvrent peut être la voie à une remise encause du système de sécurité collective et du maintien de la paix et de la sécurité inter-nationales, si le Conseil de Sécurité n’est pas en mesure d’imposer effectivement leslimitations de souveraineté nécessaires à la sauvegarde d’un ordre universel pacifique ethumain”.

(81) Cfr. Doc. S/1999/402, de 9 de abril de 1999. “Dès lors que les autorités yougoslavesauront accepté ces conditions, je prie instamment les dirigeants de l’Alliance de l’Atlan-tique Nord de suspendre immédiatement les bombardements aériens sur le territoire dela République fédérale de Yougoslavie”.

Seguridad, que no condena ni deplora la acción de la OTAN, aunque sí losactos de violencia perpetrados contra la población de Kosovo y los actosterroristas de las partes enfrentadas, considerando el conflicto como unenfrentamiento única y exclusivamente entre el Gobierno yugoslavo y elEjército de Liberación de Kosovo, felicitándose porque las autoridadesyugoslavas hayan aceptado finalmente los principios propuestos en su díapara dar una solución pacífica al conflicto (82).

No obstante, creemos que la posibilidad de estimar lícita una interven-ción armada por causa de humanidad al margen del sistema de seguridadcolectiva establecido por la Carta de las Naciones Unidas, cuya futura vir-tualidad como instrumento válido para la defensa eficaz, por no asimétricay generalmente aceptada, de los derechos humanos fundamentales no esaventurado, a la vista de la experiencia, descartar, y al margen, porsupuesto, del sistema de legítima defensa, individual o colectiva, previstoen el artículo 51 de la Carta, se justifica hoy, desde un punto de vista ético,sobre la base de enervar la eclosión de catástrofes humanitarias, por con-culcación de los derechos humanos fundamentales a la vida, a la integri-dad física y a la libertad, cuales el genocidio, los crímenes de guerracometidos en determinadas circunstancias o con ciertas características yalgunos crímenes de lesa humanidad, siempre que estos dos últimostuvieran el carácter o alcanzaran el umbral de generalizados y sistemáti-cos y que fueren, todos, cometidos con la complicidad o la aquiescenciadel Gobierno del territorio, o, en todo caso, ante su impotencia o inacción.

Empero, desde un punto de vista jurídico, la antedicha intervenciónarmada no puede, hoy por hoy, entenderse ajustada a la legalidad institu-cional vigente. Se ha dicho que una tal intervención material sólo deven-dría no contrapuesta a la legalidad si la desarrollara una organización oacuerdo regional, a los que, no se olvide, el Capítulo VIII de la Carta deSan Francisco confiere un papel relevante en las tareas de mantenimientode la paz y la seguridad internacionales (83), y obedeciera a una situaciónincontrovertible de estado de necesidad, ante la violación, en los términosantedichos, de obligaciones erga omnes de carácter internacional. Pero,en todo caso, la organización o acuerdo regional que desarrollara la inter-

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(82) Cfr. RIPOL CARULLA, SANTIAGO, ob. cit., págs. 62 y 63.(83) Cfr. Declaración del Secretario General de la OTAN en Nueva York, el 24 de marzo de

1999, en relación con la actuación de la OTAN contra Yugoslavia. “Para apoyar el man-tenimiento de la paz y la seguridad internacional, el Capítulo VIII de la Carta de las Nacio-nes Unidas confiere un papel importante a las organizaciones regionales… ”.

vención armada de mérito nunca dispondría de la legitimidad originaria,que sólo ampara a las Naciones Unidas para usar la fuerza; y el Consejode Seguridad es la clave de bóveda de la legalidad de las actuaciones queimplican ese recurso extremo, habida cuenta de que es a dicho órgano alque viene conferida la responsabilidad primordial de mantener la paz y laseguridad internaciones ex artículo 24.1 de la Carta.

Llegados a este punto, preciso es reconocer que el derecho de veto,instituido por el artículo 27.3 de la Carta, ha sido y viene siendo utilizadoen forma sectaria y maniquea, lo que permite, con toda licitud, recelar delos intentos de residenciar en acuerdos regionales la posibilidad de inter-venir por causa de humanidad ante la paralización del Consejo de Segu-ridad, cuando es lo cierto que la potencia hegemónica de tales acuerdosviene, en los últimos tiempos, ejerciendo (o amenazando con hacerlo) suderecho de veto para impedir que el Consejo de Seguridad adopte deci-siones en defensa de los derechos humanos fundamentales gravementeconculcados por algún Estado aliado privilegiado de dicha potencia.

El riesgo que algunos (84) detectan, en relación a cierto acuerdo regio-nal, de subversión de los principios básicos del orden jurídico internacio-nal en el sistema de Naciones Unidas ante la eventual pretensión de dichoacuerdo de sustituir de facto a la comunidad internacional hablando ennombre de ésta y asumiendo, como consecuencia jurídica, capacidadnormativa en el orden internacional, implicaría, a nuestro juicio, de resul-tar confirmado en la praxis, la privación de cualquier virtualidad jurídica alas acciones así emprendidas y realizadas, que devendrían ayunas deanclaje en la legalidad institucional existente, que no es otra que la de lasNaciones Unidas y la Carta de San Francisco, por lo que, en orden al obje-tivo básico de garantía de la paz, que está en el origen de la Organizaciónde las Naciones Unidas, solo mediante una cooperación con esta Organi-zación escrupulosamente observante de los principios de Derecho inter-

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(84) Cfr. RAMÓN CHORNET, CONSUELO: “La OTAN, vicaria de la ONU: reflexiones sobre el sis-tema de seguridad colectiva, a la luz del “Nuevo Concepto Estratégico” acordado enWashington”, ob. cit., págs. 363 y 377 y ss.; cfr. BERMEJO GARCÍA, Romualdo: “Cues-tiones actuales referentes al uso de la fuerza en el derecho internacional “, ob. cit., págs.69 y 70; cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CÉSAREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria ylibre determinación (la “guerra de Kosovo”)”, ob. cit., págs. 218 y 219. Con referencia al“Nuevo Concepto Estratégico”, adoptado por la OTAN en Washington el 23 y 24 de abrilde 1999, afirma el autor que “… emana una concepción autónoma, propia, de la segu-ridad colectiva, decidida, parece por el Consejo Atlántico (debe entenderse que porunanimidad); como si los lazos con la ONU y con el otro Consejo (el de Seguridad) sehubieran dejado sólo aparentemente anudados”.

nacional podrá impregnarse de la imprescindible juridicidad la actuaciónde aquellas organizaciones o acuerdos regionales.

No puede, en consecuencia, obviarse, por procedimiento alguno quefuere, la exigencia, ancilar, de que ha de ser en sede de las Naciones Uni-das, y solo en ella, donde el uso de la fuerza armada se legitime, sin quequepa excepción alguna a dicho extremo, ya que ello implicaría subvertirel sistema de seguridad colectiva institucionalizado articulado al términode la Segunda Guerra Mundial, lo que no significa que no pudiera, en prode dar respuesta al interés jurídico que pesa sobre los integrantes de lacomunidad internacional de respetar y hacer respetar los derechos huma-nos fundamentales, residenciarse en la Asamblea General de las NacionesUnidas la posibilidad de legitimar, siempre ex ante, una intervención deaquella naturaleza, cuando el Consejo de Seguridad resulte manifiesta yfehacientemente incapaz de adoptar decisión alguna al respecto.

Si el “modelo-Kosovo” no parece el jurídicamente adecuado, se tratade encontrar una fórmula, o intentarlo al menos, para mantener “globali-zado” el recurso a la fuerza armada en las relaciones internacionales, porlo que, para ello, debieran las Naciones Unidas adoptar una doctrinasobre la intervención de humanidad que precisara las coordenadas en lasque ésta pudiera llevarse a cabo sin incurrir en ilegalidad y, dentro de esoslímites, sin conjurar el espectro del veto (85).

Evitar la vulneración masiva de los derechos humanos se está prefigu-rando como una especie de derecho-deber de todo Estado, derecho-deber que se impondría incluso sobre la prohibición general del uso de lafuerza, por lo que comienza a tomar forma la idea de que una intervenciónde humanidad por un Estado o grupo de Estados en casos tales no seríacontraria al Derecho internacional cuando se dan ciertos requisitos (86).

En aquel sentido de necesidad de precisión e institucionalización profuturo de la figura de la intervención humanitaria armada, y en meros tér-minos de lege ferenda, creemos que, en tanto el papel de las NacionesUnidas, y, sobre todo, el del Consejo de Seguridad, en el ámbito de la pre-vención y regulación de conflictos no se aborde en una reforma de laCarta, para los supuestos de paralización o inactividad del Consejo deSeguridad pudiera ser la Asamblea General de las Naciones Unidas,

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(85) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre deter-minación (la “guerra de Kosovo”)”, ob. cit., págs. 210, 214 y 215.

(86) Ibidem, págs. 216 y 217.

siguiendo el criterio que inspiró su Resolución 377 (V), de 3 de noviembrede 1950 (la llamada Resolución “Unión pro Paz”, a cuyo tenor “si el Con-sejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros perma-nentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener lapaz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber unaamenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, laAsamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a diri-gir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción demedidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o deacto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a finde mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales”), la que, ental caso, legitimara en qué supuestos, bajo qué condiciones, de qué formay con qué límites pudiera no ser contraria a la Carta de la Organización uni-versal una intervención humanitaria armada colectiva, de haberse esti-mado por el Consejo de Seguridad o por la propia Asamblea General queuna situación determinada pone en riesgo la paz y la seguridad interna-cionales (87). No obstante, los problemas de relevancia constitucionalque, sin duda, esta propuesta alumbraría en el marco de la actual Carta(88), creemos que resultaría más factible, y, ante todo, más conforme a loque, en cada caso, considere necesario y aceptable la mayoría de lacomunidad internacional institucionalizada, que el original sistema, pro-puesto por algunos, de un tratado abierto a todos los Estados en el quese defina rigurosamente las circunstancias en las cuales se podría inter-venir colectivamente por razones humanitarias, y por un tiempo limitado,por parte de un grupo de Estados, cuyas acciones habrían de ser autori-zadas por una gran mayoría de los firmantes del tratado. Parece que eldéficit democrático de este sistema (la mayoría decisoria lo sería de losEstados Partes en el tratado, que serían, a su vez, una porción de los queintegran la comunidad internacional, que aparece, por el contrario, repre-sentada, casi en su integridad, en la Asamblea General), así como sududosa eficacia (haría falta que un amplio número de Estados, entre elloslos de más peso en la escena internacional, lo ratificaran), lo convierten enmuy poco operativo.

Ante la necesidad de arreglos institucionales a establecer por la comuni-dad internacional organizada en pro de legitimar aquellas intervenciones (89),

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(87) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 703.(88) Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, CESÁREO: “Uso de la fuerza, intervención humanitaria y libre deter-

minación (la “guerra de Kosovo”)”, ob. cit., págs. 215 y 216.(89) Cfr. PASTOR RIDRUEJO, JOSÉ ANTONIO, ob. cit., pág. 306.

la decisión de la Asamblea General podría plasmarse en una Resoluciónque, en los términos de lege ferenda en que nos situamos, podría consis-tir, tal vez, en una hermenéusis integradora de la Declaración de Principiosaneja a la Resolución 2.625 (XXV), de la propia Asamblea General, por laque se entendiese que el deber de cooperar en el marco del sistema de laCarta comprende la obligación de los Estados de hacer todo lo posible,incluso acudiendo, como último recurso, y a modo de una actio popularisejercida a nombre de la comunidad internacional, que tiene su personifi-cación más acabada en la Asamblea General de las Naciones Unidas, auna intervención armada, para evitar o poner fin a una crisis humanitaria,siempre que ésta fuere constitutiva de un genocidio, o, en su caso, dedeterminados hechos constitutivos de algunos crímenes de lesa humani-dad o de crímenes de guerra, en los términos al efecto previstos en elEstatuto de la Corte Penal Internacional de 17 de julio de 1998 o, alterna-tivamente, en los Estatutos de los Tribunales Penales Internacionales adhoc para la ex Yugoslavia y Ruanda.

En el eventual proceso tendente a implementar la emergencia de unanueva norma de Derecho internacional, y sin menoscabar, en absoluto, laincolumidad del fundamental principio de la prohibición del uso de la fuerzaarmada por los Estados en sus relaciones internacionales, el de no inter-vención habría de ser reestructurado, para supuestos en que el uso de lafuerza armada no viniera formalmente avalado por una decisión del Con-sejo de Seguridad adoptada en el marco del sistema institucionalizado deseguridad colectiva del Capítulo VII de la Carta y la comunidad internacio-nal se enfrente a supuestos de violaciones flagrantes, masivas y sistemáti-cas de derechos fundamentales que constituyan, a juicio del propio Con-sejo o de la Asamblea General de las Naciones Unidas, una amenaza o unriesgo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,supuestos que vendrían a integrar una nueva excepción a la norma prohi-bitiva del uso de la fuerza que se situaría extramuros de la Carta (90).

Los hechos integrantes de aquellas conculcaciones de derechos fun-damentales habrían de consistir o ser asimilables a un genocidio masivo,a un crimen de guerra o a un crimen de lesa humanidad, de los incrimina-dos en los aludidos Estatutos de la Corte Penal Internacional o de los Tri-bunales Penales Internacionales ad hoc creados por Resoluciones delConsejo de Seguridad sobre la base habilitante del Capítulo VII de laCarta, en el último caso en sus modalidades de asesinato, exterminio,

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(90) Cfr. PIGNATELLI Y MECA, FERNANDO, ob. cit., pág. 704.

esclavitud, persecución de un grupo o colectividad con identidad propiafundada en motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, reli-giosos, de género u otros motivos universalmente reconocidos como ina-ceptables con arreglo al derecho internacional, o apartheid, llevado a cabocontra una población civil de manera generalizada o sistemática, crímenesde guerra o de lesa humanidad de los que debe ser autor o promotor odebe alentar activamente el Gobierno o las autoridades del Estado terri-torial u ocupante o respecto a los que uno u otras han de haberse demos-trado incapaces de impedir o corregir, y que deben ser de tal entidad opresentar tales características que objetivamente supongan, por declara-ción expresa del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, unriesgo o una amenaza para el mantenimiento de la paz y la seguridad inter-nacionales (91).

Ante tal situación fáctica, constitutiva de una situación de estado denecesidad cuya realidad deberá ser incontestable, cuya calificación comoun crimen de genocidio, un crimen de lesa humanidad o un crimen deguerra en los términos prerreferidos debe, igualmente, resultar incontro-vertible y cuya comisión masiva, generaliza o sistemática y metódica hande aparecer evidentes (un ejemplo de todo ello sería el caso ruandés, apartir del 6 de abril de 1994), han de haberse emprendido, y han de haberresultado infructuosas, todas cuantas posibilidades de arreglo o soluciónpacífica sean posibles, habiéndose demostrado el Consejo de Seguridad,no obstante la vesania y execrabilidad de aquellos crímenes que han dehaber motivado que dicho órgano los califique como un riesgo para la pazy la seguridad internacionales, inidóneo para dar respuesta, en los térmi-nos del Capítulo VII de la Carta, a dicha situación, es decir, incapaz de evi-tar o poner término a su perpetración (92).

En todo caso, el recurso a la fuerza así acordado debería ser propor-cionado a la situación de emergencia humanitaria planteada, limitándoseestrictamente a paliarla o resolverla y, naturalmente, habría de ser ejercidocon pleno respeto por parte de las fuerzas de los Estados u organizacio-nes o acuerdos que llevaren a cabo la eventual intervención a la norma-tiva integrante del Derecho internacional humanitario (93), y siempre por eltiempo absolutamente indispensable para el logro de los objetivos quelegitiman la intervención.

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(91) Ibidem, pág. 704.(92) Ibidem, pág 704.(93) Ibidem, pág. 705.

Finalmente, la actuación debería llevarse a cabo por un grupo de Esta-dos auténticamente representativos de la comunidad internacional, a serposible con el simple apoyo logístico de los miembros permanentes delConsejo de Seguridad que lo deseen (no se olvide que la intervención deque se trata se llevaría a cabo en estos términos por la paralización delConsejo de Seguridad, a manos, como no puede ser de otra forma, dealguno o algunos de tales miembros permanentes), miembros permanen-tes que no deberían tomar parte directa con sus fuerzas armadas en laactuación coercitiva de que se trata.

Una situación de la índole de la que acaba de ser reseñada sería cons-titutiva de una auténtica emergencia humanitaria y la eventual incapacidaddel Consejo de Seguridad para solucionarla mediante la puesta en marchadel mecanismo de reacción institucional previsto en el Capítulo VII de laCarta de San Francisco implicaría una contradicción o desgarramientoentre el propósito u objetivo fundamental de mantener o restablecer la pazy la seguridad internacionales, previsto en el artículo 1.1 de la Carta, parael que una tal situación ha de estimarse que constituye un riesgo o ame-naza ciertos, y el principio de prohibición o abstención del recurso a laamenaza o al uso de la fuerza por los Estados en sus relaciones interna-cionales. De tal situación podría escaparse sin merma del mantenimientodel anclaje jurídico de la solución a adoptar en el marco de la Carta de lasNaciones Unidas acudiendo o invocando el precedente de la Resolución“Unión pro Paz”, bajo cuyo amparo, y a la vista de la paralización del Con-sejo, podría un grupo de Estados o un acuerdo u organismo regional delos referidos en el artículo 52 del Capítulo VIII de la Carta tratar de obte-ner la aprobación de la Asamblea General para emprender una acciónarmada a la mayor brevedad posible, o bien podría la propia AsambleaGeneral adoptar directamente, por mayoría de dos tercios, conforme auna interpretación dinámica aquella Resolución 377 (V), de 3 de noviem-bre de 1950, la decisión de autorizar o emprender una acción armada, enla que podrían participar cuantos Estados miembros lo desearan (94).

En definitiva, en orden al logro de la institucionalización de la interven-ción o injerencia armada por causa de humanidad en supuestos de ausen-cia de una Resolución habilitante para ello del Consejo de Seguridad espalmario que debería ser objeto, para el futuro, de una Resolución ad hocde la Asamblea General, que detallase los supuestos, las condiciones, elprocedimiento y los requisitos de concurrencia precisa para desencade-

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(94) Ibidem, pág. 704.

nar una operación de tal naturaleza, así como el control de que la mismadebería ser objeto, naturalmente por la propia Asamblea General, a la quelos Estados que llevaran a cabo la intervención habrían de dar cuenta. Noobstante, la posibilidad de acudir, en el actual estado de cosas, es decir,en ausencia de una tal Resolución, al precedente de la Resolución “Uniónpro Paz” no sería sino una solución de dudoso arraigo institucional en lasprevisiones de la Carta de las Naciones Unidas y, desde luego, claramentetransitoria o provisional, que, en absoluto despejaría las muchas dudasque, desde el punto de vista de la legalidad internacional, planean, hoypor hoy, sobre una intervención armada por causa de humanidad carentede arraigo institucional expreso en el marco del Capítulo VII de la Carta deSan Francisco, pero resulta, a nuestro juicio, más realista que cualquieraotra de las propuestas, especialmente la del tratado a que se ha hechoreferencia.

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CAPÍTULO CUARTO

REFLEXIONES EN TORNO A LAS BASESDE LA ORGANIZACIÓN MILITAR

REFLEXIONES EN TORNO A LAS BASESDE LA ORGANIZACIÓN MILITAR

Por JUAN MANUEL GARCÍA LABAJO

LA POLÉMICA DOCTRINAL SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICADE LAS FUERZAS ARMADAS

Ya desde los primeros albores de la Constitución Española de 1978, enel curso prácticamente del propio debate constituyente, existe planteadaentre nuestros autores de Derecho Público una rica polémica doctrinalacerca de la naturaleza o caracterización jurídica de las Fuerzas Armadas,que es entendida por unos conforme a la tesis que podemos denominar“institucionalista” y, por otros, con arreglo a la llamada tesis “administra-tivista”.

Para estos últimos, que enraízan con nuestra doctrina clásica iuspubli-cista anterior a la Constitución (1), las Fuerzas Armadas no son sino un

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(1) Así, por ejemplo, véase GUAITA MARTORELL, AURELIO. “Derecho Administrativo Especial”.Zaragoza, 1969. Tomo I. Las páginas 65 a 120 de este primer Tomo de la obra las dedicóel recordado maestro de la Autónoma al estudio de la “Administración Militar”. ParaGUAITA las Fuerzas Armadas y los Institutos Armados, entre los que se incluían enton-ces no sólo la Guardia Civil, sino también la Policía Armada, formaban el “brazo armadode la Administración”, o sea, la “Administración Militar”, que definía de la siguientemanera: “en sentido objetivo, el sector de la actividad administrativa que provee a laseguridad y defensa exterior e interior del Estado; y en sentido subjetivo, el conjunto deórganos e Instituciones a las que el Estado encomienda la realización de aquelladefensa. (...). Por consiguiente —añadía—, los mandos militares son también Adminis-tración, y forman parte de ésta en la misma medida y circunstancias que los órganosciviles: actúan, como éstos, con arreglo a normas jurídicas administrativas, son igual-

sector más de los varios que forman la Administración Pública, como asíse deduce claramente de lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución,cuando se dice en el mismo que el Gobierno dirige “la Administración civily militar”, por más que el régimen jurídico que les es aplicable presente,frente a aquellos otros sectores, ciertas características especiales que dis-tinguen y singularizan a las Fuerzas Armadas como una “Administraciónespecial”. Tal es la concepción doctrinal que sostienen, entre otros, y porcitar sólo ejemplificativamente: Gallego Anabitarte y Menendez Rexach(2), Lopez Ramon (3), el General Mozo Seoane (4), hoy Asesor JurídicoGeneral de la Defensa, o Blanquer (5).

La propia incardinación de las Fuerzas Armadas en el artículo 8 de laConstitución, dentro del Título Preliminar, al lado de cuestiones definito-rias de la esencia misma del Estado, como el régimen político, la sobera-nía, la patria, las nacionalidades y regiones, la lengua, la bandera, la capi-talidad, etc., y no en el Título IV dedicado a la regulación constitucional“Del Gobierno y de la Administración”; la constitucionalización de lasmisiones de las Fuerzas Armadas, que se lleva a cabo en el apartado 1 dedicho art. 8, donde aparecen expresamente definidas por el legislador

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mente funcionarios, su actuación engendra la responsabilidad de la Administración, susactos son revisables por los Tribunales Contencioso-Administrativos, etc. (...). Estamos,pues, en presencia —concluía— de una verdadera Administración, que por compara-ción con la civil, no puede por menos de aparecer como especial: lo es por sus órga-nos, por las normas por que se rige, por el objetivo que se propone...”.

(2) GALLEGO ANABITARTE, ALFREDO y MENENDEZ REXACH, ANGEL. “Comentarios a las Leyes Polí-ticas”. Editoriales de Derecho Reunidas. Madrid, 1985. Tomo VIII, pág. 55. Según estosautores, por Administración Militar debe entenderse: “el conjunto de órganos adminis-trativos” encuadrados en el Ministerio de Defensa, pertenecientes o no a la cadena demando militar, que tienen a su cargo las funciones de ejecución de la política de defensay la política militar que les encomiende el Gobierno, bajo el control de las Cortes.

(3) LÓPEZ RAMÓN, FERNANDO. “Principios de la ordenación constitucional de las FuerzasArmadas”, en “Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor EduardoGarcía de Enterría”. Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1991, Tomo III, pág. 2.568: “En nues-tra Constitución, el artículo 97 afirma explícitamente la tesis administrativa de las Fuer-zas Armadas, al prever que “el Gobierno dirige... la Administración Civil y Militar” (...) Lostérminos “Administración Militar” incluyen a las Fuerzas Armadas”.

(4) MOZO SEOANE, ANTONIO: “Las Fuerzas Armadas y su ordenamiento jurídico (Una relecturadel debate sobre el artículo 8 de la Constitución)”. Revista Española de Derecho Militar,Núm. 65, Enero-Junio 1995. Defiende este autor “sin reservas la comprensión adminis-trativa de las FAS”, que en su concepción doctrinal “son pura y exclusivamente Admi-nistración militar, plenamente integradas en la estructura del Ministerio de Defensa”(págs. 619 y 626).

(5) BLANQUER, DAVID. “Ciudadano y Soldado (La Constitución y el servicio militar)”. EditorialCivitas, S.A. Madrid, 1996. Considera este autor “la mejor doctrina” la de que “las Fuer-zas Armadas son una parte de la Administración que bajo la dirección del Gobiernodeben someterse a los principios constitucionales” (págs. 214 y 233).

constituyente en términos tales (“garantizar la soberanía e independenciade España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitu-cional”) que contrastan con la simple fórmula de “servir a los interesesgenerales”, que viene a emplearse en el art. 103.1 con respecto a la Admi-nistración Pública; la misma atribución a las Fuerzas Armadas de esamisión de “defender el ordenamiento constitucional”, que para nada semenciona en los preceptos constitucionales relativos a la AdministraciónPública y que encuentra, en cambio, cierto paralelismo con las funcionesatribuidas en la propia Constitución a otras instituciones de las que regula,harto distintas a la Administración, como son la Corona (Título II) —en lamedida en que al Rey viene a atribuirse, entre otras, en el art. 61.1 la fun-ción de “hacer guardar la Constitución”— y el Tribunal Constitucional(Título IX) —al que corresponde la defensa jurídica del ordenamiento cons-titucional, reverso de la defensa material del mismo, a cargo de las Fuer-zas Armadas—; la exigencia del rango orgánico que ha de tener, conformea lo dispuesto en el art. 8.2 de la Constitución, la ley que regule “las basesde la organización militar”, lo que no ocurre con respecto a los “órganosde la Administración del Estado”, sujetos a simple legalidad ordinaria conarreglo al art. 103.2; y la atribución del mando supremo de las FuerzasArmadas que en el art. 62 h) de la propia Constitución se hace, nadamenos, que al Rey, que claramente no es ningún órgano de la Adminis-tración Pública; todo ello, en fin, ha llevado a otro sector doctrinal a sos-tener la tesis de la naturaleza “institucional” de las Fuerzas Armadas.

Con arreglo a esta otra concepción, las Fuerzas Armadas serían uncomponente de la estructura del Estado —no meramente de la Adminis-tración—, que se caracteriza jurídicamente como una institución y que,como tal, tiene unos fines específicos que alcanzar —la idea de “la obra arealizar”—, para cuya consecución adopta una forma organizativa propia—la idea del “poder organizado”—, en la que se da una clara subordina-ción de los intereses individuales a los colectivos (6) —la idea de “comu-

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(6) Repárese en que, como ha recordado últimamente Nevado, al militar se le puede exigirincluso el sacrificio de su propia vida. NEVADO MORENO, PEDRO T. “La función pública mili-tar (Régimen jurídico del personal militar profesional)”. Marcial Pons, Ediciones Jurídicasy Sociales, S.A. Madrid, 1997. A este respecto, cabe también señalar cómo el art. 113del vigente Código Penal Militar, promulgado por Ley Orgánica 13/1985, de 13 dediciembre, que podemos considerar el tipo básico de los delitos de cobardía tipificadosen los arts. 107 y siguientes, castiga en todo tiempo, así en la paz como en la guerra,al “militar que, por temor a un riesgo personal, violare algún deber militar cuya natura-leza exija afrontar el peligro y superar el miedo”. Vid. GARCÍA DE SANTOLALLA, JOSÉ LUIS.“Delito de cobardía”, en los “Comentarios al Código Penal Militar”. Varios autores, coor-dinados por Blecua Fraga y Rodríguez-Villasante. Editorial Civitas. Madrid, 1988.

nión”—, así como la configuración de unos singulares derechos y deberesde sus miembros —la idea de “status”—, todo lo cual conforma la exis-tencia de un régimen jurídico propio de carácter especial —la idea del“ordenamiento jurídico” interno.

Aunque materialmente ya había sido de hecho esbozada en el Con-greso por el Diputado Sr. Herrero Rodríguez de Miñón en sus intervencio-nes en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas delCongreso, con ocasión de los debates sobre la elaboración del textoconstitucional (7), la tesis institucionalista puede decirse inaugurada for-malmente por Trillo-Figueroa (8), mucho antes, por cierto, de su promo-ción al cargo de Ministro de Defensa. Esta línea doctrinal sería luegoseguida, entre otros y por citar también a título ejemplificativo, por SerranoAlberca (9) o Fernandez-Segado (10).

La crítica que la otra parte de la doctrina ha hecho de la tesis institu-cionalista se orienta no tanto a resaltar el riesgo que pudiera ofrecer estaúltima de justificar una determinada concepción política de las FuerzasArmadas como poder autónomo dentro del Estado, sino más bien a lafalta de contenido y significación jurídica del propio concepto de “institu-

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(7) Sesión de 16 de mayo de 1978. Diario de Sesiones núm. 67, págs. 2375-2376: “LasFuerzas Armadas son Administración Pública, pero también son algo más (...) no pue-den reducirse simplemente a un elemento más de la Administración del Estado porqueconstituyen, sino la espina dorsal del Estado mismo —como en aquella frase famosa sedijo—, sí el brazo derecho de este Estado. El brazo derecho de este Estado, que, por laimportancia de los intereses que tutela y por la importancia de los rasgos, de los carac-teres y, ¿por qué no decirlo?, de las virtudes que encarnan es justo que aparezca en elfrontispicio del edificio constitucional del propio Estado”.

(8) TRILLO-FIGUEROA MARTINEZ-CONDE, FEDERICO. “Las Fuerzas Armadas en la ConstituciónEspañola”. Revista Española de Derecho Militar, Núm. 38, Julio-Diciembre 1979, pág.73: “...a nuestro juicio, las Fuerzas Armadas son algo más que un simple denominadorcomún terminológico. Son una unidad institucional (...), una institución del Estado parala Defensa Nacional y en que la engarzan el pueblo y los Ejércitos bajo la jefatura de laCorona”.

(9) SERRANO ALBERCA, JOSÉ MANUEL. “Comentarios a la Constitución”. Varios autores, coor-dinados por Fernando Garrido Falla. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1985. En su Comen-tario al artículo 8 de la Constitución, escribe este autor al hablar de la naturaleza de lasFuerzas Armadas: “Son, en primer lugar, una institución social, no son sólo Administra-ción, sino algo más, pues las Fuerzas Armadas se identifican con el pueblo”.

(10) FERNÁNDEZ-SEGADO, FRANCISCO. “Las Fuerzas Armadas”, en los “Comentarios a la Consti-tución Española de 1978”, dirigidos por Oscar Alzaga Villaamil. Editoriales de DerechoReunidas, Madrid, 1996, Tomo I, pág. 436: “Desde nuestro punto de vista, no cabe lamenor duda de que las Fuerzas Armadas tienen una naturaleza institucional (...) Es claroque las Fuerzas Armadas, desde un determinada perspectiva, son Administración militar,pero son algo más, como se advirtiera en el debate constituyente, de tal forma que ese“algo más” bien puede referirse a esa naturaleza institucional de las Fuerzas Armadas”.

ción”. En cuanto a lo primero, debe señalarse que, si bien no ha faltadoalgún intento de reclamar un cierto grado de autogobierno de las FuerzasArmadas, con base, precisamente, en su configuración institucional (11),esta última no avoca, ni puede hacerlo de ninguna manera, a otra conse-cuencia más que la de distinguir entre los conceptos de “Fuerzas Arma-das” y “Administración Militar”, pero no a sustraer a las primeras de ladirección del Gobierno —colocándolas directamente bajo la Corona—, enbase a una pretendida autonomía de las mismas frente al poder político,que no existe en realidad. El propio Trillo-Figueroa, iniciador, como antesdijimos de la línea doctrinal institucionalista, así lo advierte expresamente—“no implica en absoluto que las FAS sean entendidas como una esferaautónoma de poder real junto al Estado, sino “en” y “del” Estado” (12)—y, además, así se deduce necesariamente del art. 97 de la Constitución:“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil ymilitar y la defensa del Estado”. Aunque las Fuerzas Armadas no puedanentenderse constreñidas, como institución que son, dentro del estrictoámbito conceptual de la “Administración militar”, resultará todavía evi-dente, con arreglo a este precepto constitucional transcrito, que es elGobierno el que las dirige en el cumplimiento de las misiones de defensaque tienen encomendadas.

La crítica se ha centrado más bien, como antes dijimos, en la propiavaguedad e indefinición del término “institución”, que —se dice— es

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(11) PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, JOSÉ R. “Criterios Básicos de la Defensa Nacional. LaAdministración Militar”. En “España y su defensa. Una propuesta para el futuro”. Variosautores. Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales. Madrid, 1996. Siempredesde el respeto y subordinación al poder civil, escribe este autor en las págs. 108-109de su propuesta: “Las Fuerzas Armadas, elemento básico de la organización delEstado, que la Constitución consagra en su Título Preliminar, junto con los partidos polí-ticos, los sindicatos y las asociaciones empresariales, y a las que la Ley Orgánica 6/80dedica su Título III, han sido reducidas por “obra y gracia” del Real Decreto 1/87 a unade las partes de la estructura del Ministerio de Defensa, hurtándolas su personalidadpropia. A la responsabilidad constitucional de las FAS se debe responder dotándolas delos medios necesarios para cumplirla, entre los que está la necesaria capacidad deautogobierno de toda institución básica para el Estado. Esto no es posible si en vez deser las FAS quienes definen sus necesidades y el poder político el que controla elempleo de los medios correspondientes y su posibilidad de adquisición, son autorida-des administrativas del Ministerio de Defensa quienes en realidad “manejan” a las FAScon la anuencia del Ministro responsable”.

(12) Sigue diciendo —opus cit., pág. 77—: “Esto es obvio y básico, pero necesita ser afir-mado frente a las frecuentes atribuciones de poder real a las FAS. Un Ejército tiene lafuerza, pero no el poder. El poder debe ostentarlo aquél al que el pueblo se lo otorguelegítimamente, y la fuerza que materializa el Ejército se constituye para que el poderotorgado pueda ejercerse sin que, desde el exterior o el interior, se atente a su normaldesenvolvimiento”.

quizá una noción de índole sociológica o socio-política, pero no un con-cepto jurídico. En efecto, desde aquel primer punto de vista sí que tienepleno sentido e importantes consecuencias calificar a las Fuerzas Arma-das de un país como una institución, porque sociológicamente los Ejér-citos constituyen un grupo social, que puede configurarse en torno a dosmodelos o tendencias fundamentales: la tendencia “institucional” y latendencia “ocupacional”. La configuración de las Fuerzas Armadas comouna institución hace de éstas un conjunto social delimitado frente al exte-rior, con conciencia de grupo y sentimiento corporativo, articulado conarreglo a un orden de valores morales compartido que se construye entorno a las ideas de disciplina, honor y amor a la Patria, y que da comoresultado la común existencia entre sus miembros de un espíritu o men-talidad militar que guía un determinado estilo de vida, el cual se gobiernacon arreglo a un régimen estatutario por completo diferente del de losdemás empleados públicos: la disponibilidad permanente para el servi-cio, sin sujeción rígida una jornada de trabajo propiamente dicha, la retri-bución en función del grado jerárquico que se ostente y no del concretopuesto que se desempeñe, los frecuentes traslados y alta movilidad geo-gráfica, la existencia de retribuciones en especie —como los antiguoseconomatos, las viviendas y las residencias militares—, las restriccionesen el ejercicio de los derechos generalmente reconocidos a la ciudada-nía, la sujeción a leyes penales y a tribunales militares, etc. La tendenciaocupacional, en cambio, concibe a los Ejércitos como un sector más dela Administración, en el que las condiciones de trabajo, las retribucionesy las libertades civiles de los militares guardan paralelismo con las de losdemás funcionarios públicos: por expresarlo gráficamente, la vida militardura lo que la jornada de trabajo; es el concepto que se acuñó en lasmodernas fuerzas alemanas bajo la expresión de “ciudadano de uni-forme” (13).

Pero, al margen de estos planteamientos sociológicos, desde el puntode vista estrictamente jurídico, en cambio —reparan en nuestra doctrinade Derecho Público los sostenedores de la tesis administrativista—, el tér-mino “institución”, aunque de hecho se emplee con frecuencia en el len-guaje de las leyes positivas, expresa un concepto que en Derecho no sesabe con certeza qué significa en realidad y que no se utiliza, además, enun sentido unívoco, sino con el que se denominan realidades organizati-vas de ámbito y de régimen jurídico muy distintos, que se comprenden y

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(13) Véase sobre todas estas cuestiones la obra de DAVID BLANQUER “Ciudadano y Soldado”,ya citada, págs. 200 a 205.

se superponen unas a otras. Como institución puede ser calificada —sedice— la propia Administración en su conjunto, lo mismo que el Ejército,la Magistratura, la Universidad, el Gobierno, el Poder Judicial, la Corona,las Cortes, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, etc. “Real-mente —ha escrito el General Mozo— el Estado mismo constituye la Ins-titución por antonomasia” (14). De ahí que calificar a las Fuerzas Armadascomo una institución no tenga transcendencia jurídica ni produzca conse-cuencias en este ámbito, por cuanto que no sirve para identificar un deter-minado régimen jurídico que corresponda al concepto “institución”. A lavista de todo ello, (ha acabado concluyendo López Ramón) “sostener,pues, en la actualidad, que las Fuerzas Armadas son una institución noconstituye una operación interesante bajo una perspectiva jurídica” (15).

Bajo esta reflexión de la intranscendencia o inanidad del concepto ins-titución en el ámbito jurídico, algunos autores, como Nevado, tratando deintegrar y superar la tesis administrativista y la institucionalista, optan porconceptuar a las Fuerzas Armadas como un “poder público”, en el sentidogenérico con que se utiliza esta expresión en nuestro texto constitucional(arts. 9, 27, 39, 40, 41, 44, 51 y 53), para referirse a todos aquellos entes yórganos que ejercen un poder derivado de la soberanía del Estado (16).Últimamente, sin embargo, parece estar abriéndose paso entre nuestrosautores la adopción de una tesis dualista, con arreglo a la cual las FuerzasArmadas tienen una doble naturaleza: para unos, como Alli Turrillas (17),son una institución en términos sociológicos y una Administración especialen términos jurídicos; para otros, como Peñarrubia Iza —si es que heentendido bien su tesis—, el fenómeno militar tiene un aspecto administra-

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(14) MOZO SEOANE, ANTONIO, op. cit., pág. 621.(15) LÓPEZ RAMÓN, FERNANDO, op. cit., pág. 2571.(16) NEVADO MORENO, PEDRO T., op. cit., págs. 41-42, siguiendo en este punto a DOMINGUEZ-

BERRUETA DE JUAN, MIGUEL, FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, DIONISIO Y FERNANDO PABLO, MAR-COS M. “El control jurídico y constitucional de la transición militar (Relevancia y cone-xiones constitucionales del art. 8.1 CE)”, en “Constitución, Policía y Fuerzas Armadas”.Marcial Pons. Madrid, 1997.

(17) ALLI TURRILLAS, JUAN CRUZ. “La profesión militar. Análisis jurídico tras la Ley 17/1999, de18 de mayo, reguladora del personal de las Fuerzas Armadas”. Instituto Nacional deAdministración Pública. Madrid, 2000. Escribe este autor, pág. 46: “... las Fuerzas Arma-das no son jurídicamente, como apuntaré a continuación, más que una Administraciónpública especial (...), que sociológicamente (lo que en ocasiones ha tenido una inciden-cia política) son una institución, por lo que el militar —como la milicia— tienen unasespeciales peculiaridades de índole vocacional, institucional, que generan unos lazosafectivos que superan el mero vínculo laboral, para incidir en aspectos esenciales delser humano: los ideales de servicio, la vocación y, a la postre, la posibilidad de entregarla propia vida por todo ello”.

tivo, al que atiende la Administración militar, y otro estrictamente militar —el operacional, diríamos—, del que se ocupan las Fuerzas Armadas, que encuanto tales no tienen naturaleza administrativa, sino que, sometidas alGobierno, son una parte del Poder Ejecutivo del Estado (18).

LA INSTITUCIÓN MILITAR

Creemos nosotros, por nuestra parte, que la “institución” es una cate-goría conceptual que, a pesar de todo lo que se diga, aparece incorporadaa la terminología usada por nuestro legislador constituyente y expresa-mente incorporada —guste o no— al texto de la Constitución Españolavigente entre nosotros. Aun cuando literalmente sólo en una ocasión seemplea dicho término en el texto constitucional para definir como tal “ins-titución” a uno de los componentes de la organización estatal estructu-rada en la Constitución —concretamente en el art. 54, donde se previeneque “una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo”—,parece claro, no obstante, a la luz de otros preceptos constitucionales alos que enseguida nos referiremos, que tal denominación debe corres-ponder también a todos los demás órganos que tienen específicamenteasignada en la Constitución una función estatal propia: son los arts. 54.1,a cuyo tenor el Rey “arbitra y modera el funcionamiento regular de las ins-tituciones” y 86.1, cuando se establece en el mismo que los Decretos-leyes, como disposiciones legislativas provisionales emanadas delGobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad, “no podrán afec-tar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado”.

Así pues, a lo largo del articulado de la Constitución se encuentraurdido todo un entramado institucional que compone la estructura delEstado, aunque, según acabamos de advertir, no siempre se dé en la lite-ralidad del precepto correspondiente la denominación expresa de “insti-tución” al órgano u órganos que realizan la función estatal específica deque se trate. Entre tales instituciones cabe reconocer la que constituyen,pero no agotan, las Fuerzas Armadas contempladas en el art. 8.1, a saber:la “institución militar”, u “organización militar”, por emplear los mismostérminos utilizados por nuestro legislador constituyente en el art. 8.2.

Dice, en efecto, este precepto que “una ley orgánica regulará las basesde la organización militar conforme a los principios de la Constitución”.

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(18) PEÑARRUBIA IZA, JOAQUÍN MARIA. “Presupuestos constitucionales de la función militar”.Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2000, págs. 68 y 81-82.

Tales principios son los que pueden inducirse de un elenco nada escasode preceptos constitucionales en los que se contienen referencias, expre-sas o implícitas, a diversas cuestiones atinentes a esa que hemos deno-minado Institución Militar y que son, en primer lugar, el precitado art. 8, ensu apartados 1 (“Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tie-rra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la sobe-ranía e independencia de España, defender su integridad territorial y elordenamiento constitucional”) y 2, que acaba de transcribirse; pero tam-bién, otros muchos artículos más, que a continuación se citan literal-mente: art. 15 (“... Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedandisponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”), art. 25.3(“La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o sub-sidiariamente, impliquen privación de libertad”), art. 26 (“Se prohíben losTribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil...”), art. 28.1(“Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar oexceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armadoso a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar...”), art. 29.2 (“Losmiembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos someti-dos a disciplina militar podrán ejercer este derecho [de petición] sólo indi-vidualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica”), art.30.1 y 2 (“1. Los españoles tienen el derecho y deber de defender aEspaña. 2. La ley fijará las obligaciones militares de los españoles y regu-lará, con las debidas garantías, la objeción de conciencia, así como lasdemás causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo impo-ner, en su caso, una prestación social sustitutoria”), art. 62 f) y h) (“Corres-ponde al Rey:...f)...conferir los empleos civiles y militares... h) El mandosupremo de las Fuerzas Armadas”), art. 63.3 (“Al Rey corresponde, previaautorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz”),art. 70.1e) (“La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad eincompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán entodo caso:...a los militares profesionales...”), art. 94.1 b) (“La prestacióndel consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados oconvenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en lossiguientes casos: ...Tratados o convenios de carácter militar”), art. 97 (“ElGobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y mili-tar y la defensa del Estado...”), art. 117.5 (“...La ley regulará el ejercicio dela jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en lossupuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Consti-tución”) y art. 149.1.4ª (“El Estado tiene competencia exclusiva sobre lassiguientes materias: ...Defensa y Fuerzas Armadas”).

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De este conjunto normativo cabe racionalmente extraer la conclusiónde la existencia real y efectiva, no meramente conjeturada y supuesta,sino con virtualidad y eficacia jurídica, de una verdadera “Institución Mili-tar”, como ha entendido por lo demás el legislador ordinario, que desde laConstitución para acá, hace ya casi un cuarto de siglo, viene refiriéndosea ella: así, en el art. 1.º de la Ley 85/1978, de Reales Ordenanzas para lasFuerzas Armadas (“Estas Reales Ordenanzas constituyen la regla moral dela Institución Militar...”) o en el 1.º, también, de la Ley Orgánica 8/1998, de2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (“Elrégimen disciplinario de las Fuerzas Armadas tiene por objeto garantizarla observancia de la Constitución, de las Reales Ordenanzas y demás nor-mas que rigen la Institución Militar...”).

La tesis que proponemos a este respecto es la de entender que la“organización militar” a que se refiere nominatim el art. 8.2 de la Consti-tución tiene un carácter institucional, es decir, que es en realidad una ins-titución, como otras que aparecen a lo largo del texto constitucional; yque, además, dicha institución —la “Institución Militar” u “OrganizaciónMilitar”, que a nuestro entender ambas expresiones pueden utilizarse envirtual sinonimia (19)— está estructurada internamente en un complejoorgánico del que las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tie-rra, de la Armada y del Ejército del Aire, integran la parte principal, perono el todo en exclusiva. En nuestra concepción, la Institución Militar esun componente de la estructura del Estado —no meramente de la Admi-nistración—, con unos fines específicos que alcanzar —la defensa delEstado—, para cuya consecución adopta una forma organizativa propia,la cual incluye organismos de variada índole —no solamente administra-tivos— y somete su funcionamiento a un régimen jurídico especial —lasleyes militares—, en el que destaca la configuración de un singular statusde sus miembros, con limitaciones o restricciones al ejercicio de deter-minados derechos o libertades fundamentales y sumisión a una disciplinamilitar característica.

La Institución Militar se cuenta entre las instituciones básicas delEstado, incardinadas en el centro nuclear de su estructura y definitorias dela esencia misma de la estatalidad, como así se desprende de los arts. 8.1,25.3, 26, 62 f), 97, 117.5 y 149.1.4ª de la Constitución, de los que se indu-

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(19) De hecho, el propio legislador constituyente parece emplear también con esta mismavirtual sinonimia los conceptos de “institución” y “organización”: así en el art. 93 —“...una organización o institución internacional...”— o en el art. 152 —“... la organizacióninstitucional autonómica...”.

cen dos principios que ha llamado López Ramón (20) del “Ejército perma-nente estatal” y de “separación entre autoridades civiles y militares”. Lacombinación de estos dos principios impone primeramente, en nuestraopinión, que toda la materia castrense sea de la exclusiva competenciadel Estado y no resulte susceptible de transferencia o delegación a lasComunidades Autónomas (art. 150.2); pero significa también y sobre todoque la existencia misma de la Institución Militar, al lado y como entidadseparada de las demás de carácter civil que componen la estructura esta-tal, con sustancialidad propia respecto de ellas, es un prius constitucionalque resulta indisponible para el legislador ordinario, de suerte que unaeventual supresión de la Institución Militar en su conjunto o de cualquierade los elementos que la componen, no sólo de las Fuerzas Armadas y decada uno de los tres Ejércitos de Tierra, Mar y Aire que las constituyen,sino también de la Administración Militar y de la Jurisdicción Militar, sólosería posible a través de la previa reforma constitucional, como asimismopugnaría con los dictados constitucionales cualquier desnaturalización —por la vía que fuese— de cualquiera de todos estos elementos compo-nentes; a mayor abundamiento, ese mismo carácter indefectible de la Ins-titución Militar significa también, como con razón ha observado Blanquer(21), el reconocimiento de las necesidades de la defensa como un valor derango constitucional, que a veces pueden modular el ejercicio de los dere-chos y libertades fundamentales: de cualquier derecho o libertad funda-mental y no sólo de aquéllos que tienen ya prevenidos expresamente ensu propio reconocimiento o proclamación constitucional determinadoslímites o restricciones para los militares.

La Institución Militar, como institución del Estado establecida en la pro-pia Constitución que rige y organiza este último, se halla sujeta, natural-mente, al régimen político instaurado en la Norma Fundamental, de suerteque no constituye ella misma de ninguna manera —ya lo advertimos másarriba, citando a Trillo-Figueroa como pionero de la tesis institucionalista—un poder autónomo con respecto a los poderes fundamentales del Estadoconsustanciales a dicho régimen político de democracia parlamentaria.Más bien, lo que se deduce de la Constitución a este respecto y, en con-creto, de lo dispuesto en los arts. 62 h), 63.3, 70.1 e), 94.1 b) y 97, es elprincipio de “neutralidad política del Ejército”, así como los otros dos prin-cipios que ha denominado también López Ramón (22) de “subordinación

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(20) Op. cit., págs. 2549 a 2561.(21) Op. cit., págs. 233-234.(22) Op. cit., págs. 2561 a 2582.

a la autoridad civil” y “dependencia del Ejecutivo”. La conjunción de todosestos principios puede resumirse en la idea de que la Institución Militarcarece de autonomía para la determinación de los fines u objetivos aalcanzar y la asignación de los recursos necesarios para lograrlos, todo locual le viene impuesto por decisión superior del poder político, emanadode la soberanía popular expresada a través del sufragio, de manera quedicha Institución es dirigida por el Gobierno, bajo el control del Parla-mento, aunque de una manera simbólica y como corresponde a su con-dición de más alta magistratura del Estado en todos los órdenes —incluido el militar—, la jefatura suprema de aquélla se otorgue con caráctereminente a Su Majestad el Rey (23).

A este último respecto, conviene reparar en que la Ley Orgánica6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de laDefensa Nacional y la Organización Militar, contempla al Rey como el pri-mero de los “órganos superiores de la Defensa Nacional”, y así en su art.5.º determina que “corresponden al Rey las funciones que, en materia dedefensa nacional, le confieren la Constitución, las Reales Ordenanzas y lasdemás leyes, y, en especial, el mando supremo de las Fuerzas Armadas”.En la futura Ley Orgánica que venga a sustituir normativamente a laactualmente vigente Ley Orgánica 6/1980, resultaría muy conveniente, ennuestra opinión, dejar bien resaltado el carácter meramente simbólico yeminente de la jefatura regia de las Fuerzas Armadas, con el fin de excluira la persona del Monarca de toda responsabilidad internacional por laactuación de los miembros de estas últimas.

Téngase presente que el Estatuto de la Corte Penal Internacional,hecho en Roma el 17 de julio de 1998 y ratificado por España medianteInstrumento de fecha 24 de octubre de 2000, previa autorización otor-gada por Ley Orgánica 6/2000, de 4 de octubre (BOE. núm. 239, de 5 deoctubre), establece en su art. 27 la llamada “Improcedencia del cargo ofi-cial” (24), de manera que, en ningún caso, ni aun en el de tratarse de un

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(23) Vid. LAFUENTE BALLE, JOSÉ MARÍA. “El Rey y las Fuerzas Armadas en la Constitución”. Edi-torial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1987.

(24) Art. 27: “Improcedencia del cargo oficial. 1. El presente Estatuto será aplicable por iguala todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. En particular, el cargo oficial deuna persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento,representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso la eximirá de respon-sabilidad penal ni constituirá per se motivo parar reducir la pena. 2. Las inmunidades ylas normas de procedimiento especiales que conlleve el cargo oficial de una persona,con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la Corteejerza su competencia sobre ella”.

Jefe de Estado o de Gobierno, dicho cargo eximirá de responsabilidadpenal al sujeto, siendo además inoponibles ante la Corte las inmunidadesy privilegios establecidos al respecto en el derecho interno o internacio-nal. Por su parte, el art. 28 del Estatuto —en precepto que históricamenteencuentra su base en la práctica del Tribunal Internacional para elExtremo Oriente, en el caso del General Yamashita, así como de los Tri-bunales nacionales de represión de la delincuencia de guerra tras la IIGuerra Mundial y que luego sería recogido en el art. 86, párrafo 2 del Pro-tocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949,relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados interna-cionales, hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977 y ratificado por Españamediante Instrumento de fecha 21 de abril de 1989 (BOE. núm. 177, de26 de julio de 1989)— regula la llamada “responsabilidad de los jefes yotros superiores”, en cuya virtud se hace penalmente responsable al jefemilitar por los crímenes que hubieren cometido sus subordinadoscuando, teniendo o habiendo debido tener conocimiento de ellos, nohubiere adoptado las medidas a su alcance para prevenir o reprimir sucomisión.

El precitado art. 27 del Estatuto, en relación con el siguiente art. 28,plantea entre nosotros el problema de cómo compatibilizar en este puntola dicción literal del Estatuto de la Corte Penal Internacional que hace refe-rencia expresa a la responsabilidad penal del Jefe del Estado con el art.56.3 de nuestra Constitución, donde se establece por contra con respectoa nuestro Rey —“mando supremo de las Fuerzas Armadas”, con arregloal art. 60 h)— que “la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a res-ponsabilidad”. A nuestro entender, sólo a través de la institución constitu-cional del refrendo de los actos regios puede salvarse esta aparente anti-nomia entre el Estatuto de la Corte Penal Internacional y los dictados denuestra Constitución: como quiera que, por razón de la propia mecánicadel sistema político o forma de gobierno de monarquía parlamentaria, elRey no es responsable de sus actos, que están siempre sujetos a refrendo(art. 56.3 de la Constitución), en el ámbito internacional esa “responsabi-lidad (penal) de los Jefes” a la que antes aludimos podría serle exigida alPresidente del Gobierno o al Ministro de Defensa refrendante, pero no alRey, que sólo simbólicamente es autor de unos actos que materialmentele son ajenos y de los que, por lo mismo, no puede ser responsable. Deahí la conveniencia de que en nuestro Derecho interno quede bien esta-blecido, con toda claridad y sin que pueda albergarse ningún género dedudas al respecto, que el Rey ostenta el mando supremo de las FuerzasArmadas, sólo con un carácter simbólico y eminente.

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DEFENSA, FUERZAS ARMADAS Y ADMINISTRACIÓN MILITAR

La función estatal propia que tiene encomendada la Institución Militares, obviamente, la “defensa del Estado” o “defensa” a secas, que ambasexpresiones las utiliza indistintamente el legislador constituyente en losarts. 97 y 149.1.4ª de la Constitución. La que resulta, en cambio, del todoextraña a nuestro texto constitucional es la expresión “Defensa Nacional”y, mucho menos, con el carácter totalizador con el que aparece configu-rada desde un punto de vista positivo en el modelo, todavía formalmentevigente, que incorporó en su día la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, porla que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la Organi-zación Militar, a tenor de cuyo art. 2, “la defensa nacional es la disposi-ción, integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzasmorales y materiales de la Nación, ante cualquier forma de agresión,debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin (...)”. Se trata,a todas luces, de un modelo de defensa ya superado, que evoca unasuerte de movilización general de toda la Nación —la idea de “la Naciónen armas”—, para hacer frente a un conflicto total, generalizado y exten-dido en el tiempo, en el que, como decía Clausewitz, la guerra se hace contoda la potencia de la Nación.

Resulta hoy inconcuso que desde la época en que aquella Ley Orgá-nica 6/1980 fue alumbrada se ha producido, a escala nacional e interna-cional, un notorio cambio en las circunstancias estratégicas: por unaparte, con nuestra incorporación al sistema de alianzas regionales defen-sivas occidentales, constituidas al amparo de los arts. 51 y 52 de la Cartade las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945(25), lo que se hizo jurídicamente a través de la adhesión de España al Tra-tado del Atlántico Norte, hecho en Washington el 4 de abril de 1949 (Ins-

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(25) Art. 51 de la Carta: “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inma-nente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra unMiembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomadolas medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medi-das tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa seráncomunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán de maneraalguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta paraejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener orestablecer la paz y la seguridad internacionales”.Art. 52 “1. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos uorganismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimientode la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional, siempre quedichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitosy Principios de las Naciones Unidas. (...)”.

trumento de Adhesión de fecha 30 de mayo de 1982, BOE núm. 129, de31 de mayo) (26), así como al Tratado de colaboración en materia econó-mica, social y cultural y de legítima defensa colectiva, firmado en Bruse-las el 17 de marzo de 1948 y enmendado por el Protocolo de París de 23de octubre de 1954 (Instrumento de Ratificación del Protocolo de Adhe-sión del Reino de España y de la República de Portugal de 9 de agosto de1989, BOE núm. 110, de 8 de mayo de 1990) (27); y, por otra, con la liqui-dación de la era de la Guerra Fría, caracterizada por el enfrentamientobipolar a escala planetaria y, consiguientemente, la disolución de la ame-naza global que representaba la política de expansión territorial e ideoló-gica del extinto imperio soviético.

Todo lo anterior ha hecho que se aleje racionalmente de nuestroentorno ese tipo de conflicto total que constituía la hipótesis principal entorno a la cual se construyó en su día el modelo de defensa vigente en laLey Orgánica 6/1980. Así está reiteradamente reconocido en importantesdocumentos de variada índole, tanto en sede nacional interna españolacomo en el ámbito de la OTAN: en el Dictamen aprobado en su sesión deldía 11 de mayo de 1998 por la Comisión Mixta, no permanente, del Con-greso de los Diputados y el Senado, “para establecer la fórmula y plazos

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(26) Art. 5 del Tratado del Atlántico Norte: “Las Partes convienen en que un ataque armadocontra una o contra varias de ellas, acaecido en Europa o en América del Norte, se con-siderará como un ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que sital ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensaindividual o colectiva, reconocido por el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asis-tirá a la Parte o Partes así atacadas, adoptando seguidamente, individualmente y deacuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo dela fuerza armada para restablecer y mantener la seguridad en la región del AtlánticoNorte.Todo ataque armado de esta naturaleza y toda medida adoptada en consecuencia sepondrán inmediatamente en conocimiento del Consejo de Seguridad. Estas medidascesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para res-tablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales”.

(27) Art. 5 del Tratado de Bruselas: “En el caso de que una de las Altas Partes Contratantesfuere objeto de una agresión armada en Europa, las otras, de conformidad con lo dis-puesto en el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, le prestarán ayuda y asistenciapor todos los medios a su alcance, tanto militares como de otra índole”.Art. 6: “Todas las medidas que se adopten en virtud del artículo anterior deberán sercomunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad y cesarán tan pronto como éstehaya tomado las medidas necesarias para mantener o restablecer las paz o la seguridadinternacionales.El presente Tratado no eximirá de ningún modo a las Altas Partes Contratantes de lasobligaciones que les impone la Carta de las Naciones Unidas. Tampoco se interpretaráen modo alguno que redunde en menoscabo de la autoridad y responsabilidad del Con-sejo de Seguridad, en virtud de la Carta, de actuar en todo momento de la manera queconsidere necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”.

para alcanzar la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, lo queconllevará la no exigencia de la prestación del servicio militar obligatorio”(28); en el documento intitulado “El Concepto Estratégico de la Alianza”,aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno participantes en la reu-nión del Consejo del Atlántico Norte celebrada en Washington durante losdías 23 y 24 de abril de 1999 (29); y en el “Libro Blanco de la Defensa2000”, editado por el Ministerio de Defensa (30).

La función estatal que corresponde a la Institución Militar consiste enel desarrollo y cumplimiento de unas misiones defensivas que el art. 8.1de nuestra Constitución encomienda específicamente a “las FuerzasArmadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército delAire” y que son, como ya sabemos, las consistentes en “garantizar lasoberanía e independencia de España, defender su integridad territorial yel ordenamiento constitucional”. Ha hablado así López Ramón de un“principio defensivo” (31), que puede extraerse de este precepto constitu-cional y que entraña la expresión del criterio orientador suministrado pornuestros constituyentes en cuanto al empleo de las Fuerzas Armadasespañolas, en el ámbito exterior y en el interno.

En el primero de dichos ámbitos, el principio defensivo proscribe el usode nuestras Fuerzas Armadas contra otro Estado, como no sea endefensa frente a una anterior agresión, nunca para quebrantar España lapaz y la seguridad internacionales, utilizando nuestros Ejércitos en forma

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(28) Boletín Oficial de las Cortes Generales núm. 209, de 21 de mayo de 1998. VI Legisla-tura. Serie A: Actividades Parlamentarias. Apartado 1.1. “El cambio del escenario estra-tégico internacional. (...) unas nuevas relaciones basadas en el diálogo y la cooperaciónentre los antiguos adversarios, han conseguido alejar la amenaza de un ataque masivoe inmediato y, en consecuencia, han transformado el escenario estratégico internacio-nal”.

(29) Este nuevo “Concepto Estratégico de la Alianza” fue hecho público mediante comuni-cado de prensa NAC-S (99) 65, de 24 de abril de 1999. Expresamente se dice alcomienzo del apartado 20: “A pesar de la evolución positiva del entorno estratégico ydel hecho de que una agresión convencional de gran envergadura dirigida contra laAlianza es altamente improbable, la posibilidad de la aparición de una amenaza comoesta a largo plazo existe”.

(30) “Libro Blanco de la Defensa 2000”. Secretaría General Técnica del Ministerio deDefensa. Madrid, 2000. Págs. 82-83: “Misiones y escenarios. En términos generales, lasmisiones de las Fuerzas Armadas deberán cumplirse en alguno de los siguientes esce-narios: (...) Conflicto armado generalizado. La defensa de los miembros de la OTAN anteun ataque generalizado es el compromiso más exigente de la solidaridad aliada: prote-ger la paz y garantizar la integridad territorial, independencia política y seguridad de losEstados miembros. Aunque este escenario es poco probable que se presente, no puededescartarse de antemano”.

(31) Op. cit., págs. 2582 a 2587.

incompatible con la voluntad de la Nación Española de “colaborar en elfortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entrelos pueblos de la Tierra”, que proclama el legislador constituyente en elPreámbulo de la Constitución, e incompatible también, sobre todo, con laCarta de las Naciones Unidas, cuyo art. 2.4 prohibe expresamente a losMiembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, “recurrira la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la inde-pendencia política de cualquier Estado o en cualquier otra forma incom-patible con los Propósitos de las Naciones Unidas”, de suerte que el únicouso de la fuerza que puede estimarse lícito a la luz del Derecho Interna-cional contemporáneo es el supuesto de la legítima defensa, individual ocolectiva, frente a un ataque armado o “acto de agresión” (32).

En el ámbito interno, el principio defensivo tiene la virtualidad de pros-cribir el uso de las Fuerzas Armadas para la realización de meras funcio-nes de mantenimiento del orden público, extrañas al elenco de misionesdefensivas enumeradas en el art. 8.1, y que el legislador constituyenteencomienda en el art. 104.1 de la propia Constitución a las Fuerzas yCuerpos de Seguridad.

Lo que el principio defensivo de ninguna manera proscribe es la posi-ble utilización de las Fuerzas Armadas, según la decisión exclusiva delGobierno que las dirige, para la realización de otro tipo de misiones, dis-tintas a las puramente defensivas constitucionalizadas en ese art. 8.1,tan repetido, y que pueden también lícitamente desarrollarse —como dehecho se vienen desarrollando en la praxis— tanto en el ámbito interna-cional, como en el interno, por cuanto que, no existe entre nosotros unarígida limitación constitucional al empleo de los Fuerzas Armadas deltipo de la que aparece formulada dentro del Derecho Comparado en elart. 87 a) de la Ley Fundamental de Bonn (33). Como ha señalado lamejor doctrina, constituida en este punto por López Ramón (34) y Fer-nández Segado (35), las misiones enumeradas en el art. 8.1 de la Cons-

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(32) La determinación de lo que constituye o no en cada caso un “acto de agresión”, la haceel Consejo de Seguridad de las N.U. casuísticamente, a la luz de las circunstancias con-currentes en cada supuesto concreto. No obstante, el Consejo de Seguridad cuentapara ello, como directriz, con los principios fundamentales contenidos en la Resolución3.314 (XXIX), de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 diciembre 1974,sobre Definición de la Agresión.

(33) “Fuera de la finalidad de defensa, las Fuerzas Armadas sólo podrán ser utilizadas en lamedida en que lo permita la presente Ley Fundamental”.

(34) Op. cit., págs. 286-2587.(35) Op. cit., pág. 455.

titución no limitan taxativamente el campo de actuación de las FuerzasArmadas, sino que constituyen tan sólo el ámbito competencial típico delos Ejércitos.

Internacionalmente, la situación que aparece en el nuevo escenarioestratégico internacional se caracteriza, como se explica en el nuevo Con-cepto Estratégico de la Alianza, por el hecho de que países situados en laperiferia de la región euroatlántica y sus alrededores, se enfrentan a gravesdificultades económicas sociales y políticas, como rivalidades étnicas y reli-giosas, litigios territoriales, inadecuación o fracaso de procesos de reformapolítica, violaciones de los derechos humanos, desmembración o disoluciónde Estados, etc. Estas tensiones pueden desencadenar crisis, que engen-dran por de pronto sufrimientos humanos y provocan conflictos armados;pero, además, de este entorno en evolución resultan para la seguridad delos países occidentales a los que pertenecemos y con los que hoy unen jurí-dicamente, según antes dijimos, unas comunes alianzas defensivas, unosdesafíos y riesgos, más o menos difusos, como el terrorismo internacional,los sabotajes, el crimen organizado, la interrupción de abastecimiento derecursos vitales o los grandes movimientos incontrolados de población. Deahí que frente a una anterior concepción de la defensa meramente pasiva,consistente en el adiestramiento y preparación constante de las FuerzasArmadas para hacer frente a una eventual agresión —conforme al conocidoaforismo “si vis pacem para bellum”—, hoy impere, en cambio, una nuevaconcepción activa de la defensa, consistente en la prevención de conflictosy la gestión de crisis, con el fin de tratar de eliminar en su raíz los focosgeneradores de esos riesgos para la seguridad.

Han surgido así, como se dice en el Dictamen de la Comisión MixtaCongreso-Senado sobre definición del nuevo modelo de Fuerzas Arma-das profesionales, unas “nuevas misiones” de las Fuerzas Armadas, aña-didas a las tradicionales de defensa, consistentes precisamente en la pro-yección de contingentes de Fuerzas Armadas, fuera del territorio nacionalpropio, a los escenarios en que tienen lugar situaciones de crisis o con-flicto, con un fin asistencial y pacificador. Estas nuevas misiones se llevanademás a cabo en el ámbito supranacional, dada la insuficiencia, que seda normalmente, de las capacidades militares propia de un sólo país. Sonlas que se conocen con el nombre de “misiones de Petersberg”, definidasen su día por los Ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de la UniónEuropea Occidental, en su Declaración del 19 de junio de 1992, tras la reu-nión de Bonn, como otro tipo de misiones, distintas a las de defensacolectiva frente a una agresión armada previstas en el Art. 5 del Tratado

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de Washington y en el Art. V del Tratado de Bruselas enmendado, para lasque podrían ser empleadas las unidades militares de los países miembrosde la UEO, a saber: “misiones humanitarias y de rescate, misiones demantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas decombate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restableci-miento de la paz” (36). Hoy la base jurídica para el desarrollo futuro de estetipo de misiones por parte de los países de la Unión Europea se encuen-tra incorporada al acervo comunitario, merced a la inclusión de las mismacomo uno de los contenidos de la Política Exterior y de Seguridad Común(PESC), prevista en el art. 17 del Tratado de la de la Unión Europea (37).Por su parte, estas “Operaciones de Apoyo a la Paz” —“Peace SupportOperations”— pueden llevarse también a cabo en el marco de la OTAN,incluso cuando no exista un previo mandato conferido a la Alianza Atlán-tica por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con arreglo a laprevisiones contenidas en el Capítulo VIII de la Carta de San Francisco(“Acuerdos regionales”), con tal de que se cuente en este caso con el con-sentimiento del Estado en cuyo territorio deban desplegarse las fuerzaspara el desarrollo de la operación; la base jurídica estaría constituidaentonces por el art. el art. 4 del Tratado de Washington (38).

Análogamente, también en sede nacional interna es posible el desarro-llo por parte de las Fuerzas Armadas de otro tipo de misiones, distintas ala intervención armada, para la realización de fines de interés general dife-rentes a la defensa, conforme a las decisiones que en cada caso adopte elGobierno y siempre que se cuente para ello con la necesaria base norma-tiva, en respeto del general principio de legalidad que garantiza la Consti-tución en su art. 9. Así, a título ejemplificativo y sin que la enumeración, portanto, sea exhaustiva, este tipo de misiones incluyen las siguientes:

a) la protección de las personas y bienes de carácter civil en caso degrave riesgo, catástrofe o calamidad pública;

b) el abastecimiento de bienes y servicios indispensables para lapoblación, como víveres, medicamentos y productos sanitarios,agua, luz, calefacción, transporte y combustible;

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(36) Declaración de Patersberg de los Ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de losEstados Miembros de la Unión Europea Occidental, hecha en Bonn el 19 de junio de 1992.Publicada en la “Carta de la Asamblea de la UEO”, 12 de julio de 1991, págs. 12-15.

(37) Véase nuestro trabajo, GARCÍA LABAJO, JUAN M., “El Consejo Europeo de Helsinki: la Polí-tica Europea Común de materia de Seguridad y Defensa (PECSD)”, en la Revista Ejér-cito, núm. 709 (Marzo 2000).

(38) Art. 4: “Las Partes se consultarán cuando, a juicio de cualquiera de ellas, la integridad terri-torial, la independencia política o la seguridad de cualquiera de las Partes fuere amenazada”.

c) la colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para elrestablecimiento de la paz y la tranquilidad pública en situacionesde graves tensiones internas y disturbios interiores, aun fuera de lossupuestos extraordinarios de declaración del estado de sitio (39);

d) la colaboración con los poderes públicos competentes para larepresión del contrabando y el tráfico ilícito de estupefacientes ysustancias psicotrópicas;

e) la vigilancia e impermeabilización de fronteras;f) la vigilancia costera, el control del tráfico y el auxilio y salvamento

marítimos;g) el control de la circulación aérea general y la búsqueda y salva-

mento aéreos;h) la protección del medio ambiente y la vigilancia, prevención y

extinción de incendios forestales;i) la protección de bienes culturales;j) el fomento y la promoción de la ganadería equina, mediante la inves-

tigación, las experiencias genéticas y la organización de paradas;k) el fomento y la promoción determinadas prácticas deportivas

como la hípica y las de carácter náutico y aéreo;l) la rendición de honores y demás actos protocolarios en relación

con las autoridades públicas y las conmemoraciones oficiales; ym) otras necesidades públicas de naturaleza análoga.

Nótese, en cualquier caso —ya lo dijimos más arriba— que las funciónestatal propia de defensa que constituye el ámbito competencial típico de laactuación militar la atribuye nuestra Constitución en su art. 8.1 a las “FuerzasArmadas”, como componente principal de la Institución Militar; a las FuerzasArmadas en su conjunto, “constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada yel Ejército del Aire”, y no a cada uno de los tres Ejércitos que las constituyen,de donde puede y debe inducirse otro importante principio básico de nues-tra organización militar, que es el “principio de la acción conjunta”.

En nuestra concepción, la expresión “Fuerzas Armadas” puede serentendida, primeramente, como una denominación terminológica con la

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(39) Conforme a las prescripciones contenidas en el artículo 116 de la Constitución y en laLey Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción ysitio, en este último caso la Autoridad Militar no se limita a colaborar con la AutoridadCivil, sino más bien al contrario, pues es entonces la Autoridad Militar que designe elGobierno la que asumirá el control del territorio a que afecte, con el fin de ejecutar,siempre bajo la dirección del Gobierno, las medidas que procedan conforme a las con-diciones de la declaración de dicho estado.

que se pretende abarcar al común de los tres Ejércitos existentes, de Tie-rra, Mar y Aire; así ocurre muchas veces en el lenguaje de las leyes posi-tivas, como en la intitulación que se da a la Ley Orgánica 8/1998, de 2 dediciembre, de “Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas” o en la Ley17/1999, de 18 de mayo, de “Régimen del Personal de las Fuerzas Arma-das”. Pero estas últimas son sin duda algo más que una mera y formalexpresión terminológica, como ya advirtiera hace tiempo Trillo-Figueroa(40), pues la expresión “Fuerzas Armadas”, tan repetida, es también ennuestra opinión, susceptible de entenderse con arreglo a una concepciónmaterial, como una estructura militar de Mandos y Unidades subordina-das, para la realización de operaciones militares y el apoyo logístico a lasmismas; una estructura militar de carácter conjunto eminentemente, sinperjuicio de que sean distinguibles dentro de la misma los componentesterrestre, naval y aéreo. Las Fuerzas Armadas serían, desde este punto devista —que encuentra, por cierto, su reflejo en el Derecho Internacional(41)— la disposición operativa del potencial militar del Estado para el pla-neamiento, la conducción y la ejecución de operaciones militares.

Empero, la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas no esdecidida autónomamente por los propios Mandos militares, sino que losobjetivos hacia los que debe dirigirse el potencial militar del Estado, la asig-nación de los recursos estatales que deben dedicarse a constituir dichopotencial y los criterios de ámbito nacional e internacional a los que haya deatenerse la actuación o empleo de aquellas Fuerzas se definen en el marcode la política interior y exterior del Estado, cuya determinación correspondeal Gobierno, bajo el control del Parlamento. Preparar esta política dedefensa y velar posteriormente por su ejecución una vez determinada por elGobierno, así como llevar a cabo la obtención y la gestión de los recursosnecesarios para esto último en materia de personal, material e infraestruc-tura, sí es en cambio función que corresponde a la propia Institución Militar,aunque no precisamente, dentro de ella, a las mismas estructuras militaresoperativas que componen las Fuerzas Armadas, sino otra parte o elementocomponente de la Institución, que es la llamada “Administración Militar”,concepto éste que, según hemos visto, aparece también incorporado al

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(40) Vid. Supra, nota 8.(41) Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la

protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, hecho en Ginebrael 8 de junio de 1977 y ratificado por España mediante Instrumento de fecha 21 de abrilde 1989 (BOE. Núm. 177, de 26 de julio de 1989), art. 43: “Fuerzas Armadas: 1. Las fuer-zas armadas de una Parte en conflicto se componen de todas las fuerzas, grupos y uni-dades armados y organizados, colocados bajo un mando responsable (...)”.

texto constitucional, donde unas veces explícita (art. 97) y otras implícita-mente (arts. 25.3 y 26) aflora repetidamente, no siempre con la debida cla-ridad y precisión.

La Administración Militar es un conjunto orgánico de centros y orga-nismos que tienen a su cargo el desarrollo de funciones directivas y degestión en materia militar, y que jurídicamente se encuentra estructuradocomo uno de los Departamentos en los que los que se organiza funcio-nalmente la Administración General del Estado; un único Departamentohoy, el Ministerio de Defensa, si bien con la particularidad de que otro delos órganos administrativos que, sin lugar a ninguna duda, forma partetambién de la Institución Militar, se incardina sin embargo en otro Depar-tamento distinto, el Ministerio del Interior, aunque sujeto a una dobledependencia de ambos —de Interior y de Defensa—: es el InstitutoArmado de la Guardia Civil, al que hemos de referirnos seguidamente.

Los centros y organismos que forman la Administración Militar seencargan, según hemos dicho, de la preparación y posterior dirección dela ejecución de la política de defensa, así como de la obtención y de la ges-tión de los recursos militares en materia de personal, material e infraes-tructura, siendo de señalar que dicha actividad administrativa no acaba enlos propios centros y organismos burocráticos del órgano central del Minis-terio, sino que penetra también en los Ejércitos. En puridad, cada uno delos Ejércitos individualmente considerados, el Ejército de Tierra, la Armaday el Ejército del Aire —no así las estructuras militares operativas conjuntasque constituyen las Fuerzas Armadas—, se incardinan en la AdministraciónMilitar y son parte de la misma (42), pues se ocupan también, justamente,con las consiguientes dependencias funcionales de los correspondientescentros directivos del Ministerio, de la obtención y gestión de recursos mili-tares en materia de personal, material e infraestructura (43).

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(42) Así ha podido decir JUAN CRUZ ALLI que “la Administración militar forma un conjunto —hablando más propiamente se trata de un sistema— dentro del que existe un subsistemaespecialmente encargado de la administración de la organización, otro al que le corres-ponde la dirección de la misma y a un tercero el estrictamente operativo (fuerza ejecutivao brazo armado)”. En nuestra opinión, sin embargo, este último componente operativo noes Administración Militar, sino que constituye justamente las Fuerzas Armadas, que es unelemento distinto —el principal, por cierto, aunque no el único— de la Institución Militar.

(43) Esto es lo que se establece actualmente, desde un punto de vista positivo, en el RealDecreto 1883/1996, de 2 de agosto, por el que se determina la estructura orgánicabásica del Ministerio de Defensa, parcialmente modificado por el Real Decreto 64/2001,de 26 de enero. Así, en el art. 1 (“Organización general del Departamento”), se deter-mina: “(...) 2. El Ministerio de Defensa se estructura en: a) Estado Mayor de la Defensa.b) Secretaría de Estado de Defensa. c) Subsecretaría de Defensa. d) Ejército de Tierra.e) Armada. f) Ejército del Aire. g) Secretaría General de Política de Defensa”.

De manera especial por lo que se refiere al primero de dichos recursos,debe decirse que la administración o gestión de personal abarca tambiénlos aspectos disciplinarios. La dependencia orgánica que tiene cada mili-tar de la unidad, centro u organismo al que se halla adscrito administrati-vamente y que constituye su destino, es la que determina también ladependencia a efectos disciplinarios. Por eso tiene pleno sentido referir lapotestad disciplinaria a la Administración militar, como implícitamenteviene a hacerse en el art. 25.3 de la Constitución: dicha potestad es sinduda de carácter administrativo, no operacional.

EL INSTITUTO ARMADO DE LA GUARDIA CIVIL

Según es reiterada jurisprudencia constitucional, aun cuando en el artí-culo 8 de la Norma Fundamental no se enumera a la Guardia Civil entrelos componentes orgánicos de las Fuerzas Armadas, sin embargo “el pro-pio texto constitucional prevé y permite (arts. 28.1 y 29.2) la existencia deInstitutos armados y de Cuerpos sometidos a disciplina militar distintos alas Fuerzas Armadas, reconociendo así un tertium genus o una figuraintermedia”, por lo que resulta pues de impecable licitud constitucional laopción elegida por el legislador “consistente en incluir a la Guardia Civilentre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero con un régimen estatuta-rio peculiar derivado de su definición como Instituto armado de naturalezamilitar (...), prius lógico del que derivan no sólo sus posibles y circunstan-ciales misiones militares, sino principalmente los datos permanentes uordinarios de su régimen jurídico: a saber, la estructura jerárquica, la orga-nización y el régimen disciplinario” (44).

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(44) Sentencia del Tribunal Constitucional 194/1989, de 16 de noviembre (Ponente: Tomas yValiente): Cabo Primero de la Guardia Civil que atribuyéndose el carácter de mandata-rio verbal de diversos otros miembros, todos ellos en activo en el Instituto, pretende ins-cribir en el Registro de Asociaciones una entidad de carácter reivindicativo para ladefensa de los intereses profesionales de sus miembros. Instruido contra el mismo elcorrespondiente Expediente Disciplinario es sancionado como autor de falta grave con-sistente en hacer peticiones contrarias a la disciplina con tres meses de arresto. Así quecomenzó a cumplirlos, el arrestado presentó sin éxito solicitud de habeas corpus anteel Juzgado de Instrucción de la localidad, considerando que su privación de libertad erainconstitucional y por tanto ilegítima, al ser miembro de un Instituto de Seguridad al queno se le podía aplicar la legislación disciplinaria militar. La doctrina sentada en la ante-rior Sentencia resultaría también luego reiterada en la número 44/1991, de 25 de febrero(Ponente: Gabaldon López), recaída en un supuesto análogo al anterior, si bien ahora lasolicitud de habeas corpus rechazada por el Juzgado de Instrucción de la Ordinaria nohabía sido el Guardia Civil arrestado quien la había presentado, sino su esposa. En lamisma línea, la Sentencia 106/1992, de 1 de julio (Ponente: Tomas y Valiente). Susten-

En efecto, nuestra legislación positiva no deja lugar a dudas acerca dela militaridad del Instituto Armado de la Guardia Civil, “de naturaleza mili-tar”, según prescribe el art. 9, apartado b), de la vigente Ley Orgánica2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que someteademás a la Guardia Civil a una doble dependencia, “del Ministerio delInterior, en el desempeño de las funciones que esta Ley le atribuye, y delMinistro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter mili-tar que éste o el Gobierno le encomienden”, añadiendo acto seguido que“en tiempo de guerra y durante el estado de sitio, dependerá exclusiva-mente del Ministro de Defensa”, disposiciones todas éstas que repitensustancialmente el contenido de los preceptos cobijados en el Título VI(arts. 38 y 39) que había dedicado al tratamiento normativo “de la GuardiaCivil” desde el punto de vista de la Defensa Nacional y la OrganizaciónMilitar, el legislador de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio (45).

Fuera de los supuestos aludidos de conflicto armado y de estado desitio, la delimitación competencial entre los Ministerios del Interior y deDefensa en orden a la dirección de la actuación y a la administración delpersonal, material e infraestructura del Instituto se arbitra legalmente en elart. 14 de la propia Ley Orgánica 2/1986 sobre la distinción entre unascompetencias exclusivas de Interior —servicios relacionados con la segu-

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tar en nuestros días la tesis de la inconstitucionalidad de la sumisión del Cuerpo de laGuardia Civil a la disciplina militar —razona la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 11de octubre de 1993 (Ponente: Sánchez del Río y Sierra)—, después de la doctrina yadicha del Tribunal Constitucional “y de la ya reiteradísima de esta Sala”, constituida porlas Sentencias de 10 de febrero de 1989, 27 de septiembre de 1990, 21 de enero y 18de mayo de 1991 y 4 de octubre de 1993, entre otras, no entraña más que “una argu-mentación obsoleta a la que no cabe prestar más atención que la indispensable pararechazarla de plano” (Fundamento de Derecho Primero). Con posterioridad puedencitarse como reiterantes de esta misma doctrina la Sentencia del Tribunal Constitucio-nal núm. 270/1994, de 17 de octubre (Ponente: Gimeno Sendra), así como las núms.1/1995, de 10 de enero y 161/1995, de 7 de noviembre (Ponente en ambas: Cruz Villa-lón); en cuanto a las Sentencias de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo, cabe citarlas de fechas 7 de abril de 1997 (Ponente: Pérez Esteban) y 30 de mayo de 2000(Ponente: Querol Lombardero).

(45) Artículo 38: “En tiempo de paz, el Cuerpo de la Guardia Civil dependerá del Ministro deDefensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que por su naturaleza sele encomienden, y del Ministro del Interior en el desempeño de las funciones relativasal orden y la seguridad pública, en los términos que establezca la Ley Orgánica previstaen el artículo 104 de la Constitución. El Reglamento Orgánico del Cuerpo de la GuardiaCivil será aprobado por el Gobierno a propuesta de los Ministros de Defensa y del Inte-rior, y regulará, de acuerdo con la ley, su organización, funciones, armamento y el régi-men de personal y de disciplina”.Artículo 39 “En tiempo de guerra, y durante el estado de sitio, la Guardia Civil depen-derá exclusivamente del Ministro de Defensa”.

ridad ciudadana, retribuciones, destinos, acuartelamientos y material—,otras exclusivas de Defensa —misiones de carácter militar que se enco-mienden a la Guardia Civil, y régimen de ascensos y situaciones de susmiembros— y, finalmente, otras compartidas entre ambos Ministerios, lascuales deberán ser ejercidas conjuntamente —propuesta al Gobierno delnombramiento del Director General de la Guardia Civil, despliegue territo-rial de sus unidades, selección, formación y perfeccionamiento del perso-nal, y armamento.

De esta tan repetida militaridad del Instituto Armado de la Guardia Civilse ha derivado, por consecutividad lógica y jurídica, un régimen de per-sonal y disciplinario construido a imagen y semejanza del configuradopara las Fuerzas Armadas, contenido respectivamente en la Ley 42/1999,de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la GuardiaCivil y en la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, del Régimen Discipli-nario de la Guardia Civil, en cuya Disposición Adicional Primera se esta-blece, por cierto, la aplicación supletoria de la Ley de Régimen Disciplina-rio de las Fuerzas Armadas “en todas las cuestiones no previstas en lapresente Ley”. Son también aplicables por añadidura a los miembros delInstituto, conforme a lo dispuesto en el art. 1.º de esta misma Ley Orgá-nica, las reglas morales de la Institución Militar contenidas en las RealesOrdenanzas para las Fuerzas Armadas. Y, por supuesto, se hallan tambiénsometidos los miembros de la Guardia Civil, como militares que son, a lasleyes penales militares (art. 8.º del Código Penal Militar).

A la vista de todo este cúmulo de disposiciones legales configurado-ras del régimen militar que corresponde a los miembros del Cuerpo de laGuardia Civil en materia de personal, de derechos y deberes estatutariosy de sujeción a las leyes penales y disciplinarias militares, no cabe dudade que este Benemérito Instituto Armado es también un componenteidentificable dentro del concepto institucional con que se configura la lla-mada organización militar, de la que forma parte a todas luces, máximecuando ya se ha dicho que no sólo en caso de conflicto armado, sino tam-bién en tiempo de paz y normalidad puede prestar, y de hecho presta, laGuardia Civil misiones de carácter militar.

Advierte el legislador en el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/1986, que“la Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad (...), centra su actuación enel ejercicio de sus funciones propiamente policiales” (46), por lo que la

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(46) Apartado III b), párrafo segundo del Preámbulo.

doctrina se ha preguntado con cierta extrañeza en qué puedan consistiresas misiones de carácter militar de la Guardia Civil, sobre las que nues-tra legislación guarda un completo silencio que contrasta con la particula-ridad y detalle con que se enumeran en los artículos 11 y 12 de la Ley lasfunciones y competencias que corresponden a aquel Cuerpo en materiade mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana (47).

Conviene advertir que no se trata simplemente de la contribución de laGuardia Civil, como cuerpo policial, al esfuerzo de la defensa nacional, ala manera prevista en nuestro Derecho interno por el artículo 20 de la repe-tida Ley Orgánica 6/1980, con respecto a las Fuerzas y Cuerpos de Segu-ridad del Estado en general, aunque no tengan carácter militar, en elmarco de la llamada Defensa Civil (48), ni tampoco de la mera incorpora-ción de un Servicio de Policía a las Fuerzas Armadas en caso de conflictoarmado, como se previene en el Derecho Internacional por el art. 43.3 delProtocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra (49). Se trata, con un

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(47) LÓPEZ RAMÓN, FERNANDO, “Principios de la ordenación constitucional de las FuerzasArmadas”, op. cit., pág. 2.560. FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO. “Las Fuerzas Armadas”,op. cit., pág. 446.

(48) Artículo 20: “1. Contribuirán en todo caso a la defensa nacional: —Las Fuerzas y Cuer-pos de Seguridad del Estado, aunque no tengan carácter militar. —Las Policías de lasComunidades Autónomas y cualesquiera otras de ámbito local. 2. Su contribución serealizará en el marco de la defensa civil bajo la dirección del Ministro del Interior, coor-dinados por el Ministro de Defensa, en la forma que establezca la ley. 3. Todas las Fuer-zas y Cuerpos de Seguridad y las Policías mencionadas, pasarán a depender de laautoridad militar en caso de declaración del estado de sitio, de conformidad con lo queestablezca la Ley Orgánica prevista en el artículo 116.1 de la Constitución”.

(49) “Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo ala protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales”, hecho en Gine-bra el 8 de junio de 1977 y ratificado por España mediante Instrumento de fecha 21 deabril de 1989 (BOE. Núm. 177, de 26 de julio de 1989), art. 43: “Fuerzas Armadas: 1. Lasfuerzas armadas de una Parte en conflicto se componen de todas las fuerzas, grupos yunidades armados y organizados, colocados bajo un mando responsable de la con-ducta de sus subordinados ante esa Parte, aun cuando ésta esté representada por ungobierno o por una autoridad no reconocidos por una Parte adversa. Tales fuerzasarmadas deberán estar sometidas a un régimen de disciplina interna que haga cumplir,inter alia, las normas de derecho internacional, aplicables en los conflictos armados. 2.Los miembros de las fuerzas armadas de una Parte en conflicto (salvo aquellos que for-men parte del personal sanitario y religioso a que se refiere el artículo 33 del III Conve-nio) son combatientes, es decir, tienen derecho a participar directamente en las hostili-dades. 3. Siempre que una Parte en conflicto incorpore a sus fuerzas armadas unorganismo paramilitar o un servicio armado encargado de velar por el orden público,deberá notificarlo a las otras Partes en conflicto.” (...) Sólo en este caso se otorga a susmiembros el estatuto de combatientes, con derecho a participar directamente en lashostilidades y susceptibles de ser lícitamente atacados y hechos prisioneros de guerra.La Resolución de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, núm. 609/1979, de8 de mayo, pretendió sin éxito que no lo fuese en ninguno: “En caso de guerra y de ocu-

alcance mucho más amplio, de que en todo tiempo y circunstancia —nosólo en caso de conflicto armado ni en situación de estado de sitio—, laGuardia Civil tiene posibles misiones militares que cumplir.

Como observa Ignacio Cosidó, ha sido la participación de las FuerzasArmadas españolas en misiones internacionales de paz lo que ha puestoen evidencia la necesidad de estas misiones militares de la Guardia Civil(50). Y es que, en efecto, en el marco de las sucesivas operaciones de pazque en los últimos años desarrolla en el territorio de la antigua Yugoslaviala Organización del Tratado del Atlántico Norte y otros Estados que cola-boran con ella, Unidades de la Guardia Civil, de entidad más o menosextensa, en proporción a las de las Brigadas o Agrupaciones Tácticas queconstituyen el componente español de la operación y en las que se inte-gran orgánica y funcionalmente a todos los efectos, vienen prestando enel seno de las mismas funciones de policía militar. Lo han hecho con taleficacia y con tan excelentes resultados, que la Guardia Civil ha acabadopor adquirir reconocimiento internacional, presentándosela en diversosforos como el modelo ideal de policía militar en operaciones de paz,incluso por delante de la Gendarmería Francesa o los Carabineros Italia-nos, según escribe Nuñez Calvo (51).

Siguiendo a este último autor, podemos dividir en tres áreas principa-les de trabajo o responsabilidad las misiones que en esta clase de opera-ciones corresponde a la policía militar: de circulación, que comprenden elcontrol y vigilancia del tráfico militar propio y multinacional, el reconoci-miento y señalización de rutas, la instrucción de atestados en caso deaccidente, etc.; de seguridad, entre las que se incluyen la protección delas personalidades y autoridades que visitan la zona, el control de losaccesos a los cuarteles generales y puestos de mando, la protección ycontrol de las columnas de desplazados y de ayuda humanitaria, elempleo en caso de alteraciones del orden público civil que las fuerzaspoliciales locales no puedan afrontar, etc.; y de apoyo y asuntos legales,como las realizadas en calidad de servicio de policía judicial para la inves-tigación de faltas y delitos cometidos por o contra miembros de la opera-

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pación enemiga, el funcionario de Policía debe continuar asumiendo su papel de pro-tección de las personas y de los bienes en interés de la población civil. No debe, pues,tener el estatuto de “combatiente” y las disposiciones del III Convenio de Ginebra de1949, relativas al tratamiento de los prisioneros de guerra no le son aplicables (...)”.

(50) COSIDÓ GUTIÉRREZ, IGNACIO. “La Guardia Civil en la Defensa Nacional”. Cuadernos de laGuardia Civil. Núm. 23, Enero-Junio 2001, pág. 28.

(51) NUÑEZ CALVO, JESÚS NARCISO. “Funciones militares de la Guardia Civil en las operacionesde paz”. Cuadernos de la Guardia Civil. Núm. 23, Enero-Junio 2001, págs. 121 a 138.

ción de paz, o como resguardo fiscal para evitar que entre el pasaje yequipo que se traslada desde la zona de operaciones a territorio nacionalse transporten objetos prohibidos o ilegales, o como las consistentes enel control e inspección de las armas intervenidas a elementos civiles, etc.

A la vista de estas misiones militares que viene desarrollando el Insti-tuto fuera del territorio nacional, parece del todo lícita la reflexión que sehace el General Pardo de Santayana sobre lo curioso que resulta queteniendo España la Guardia Civil como policía militar bien acreditada en elmundo, los Ejércitos españoles tengan que organizar en precario sus pro-pias policías militares particulares e incluso tener que contratar serviciosespecíficos de seguridad a empresas privadas (52). Es claro, pues, queestas funciones de policía militar constituyen un primer grupo de misionesmilitares que pueden serle encomendadas a la Guardia Civil, de acuerdocon lo dispuesto en los precitados arts. 38 de la LO 6/1980 y 9.b) y 14.3de la LO 2/1986. Junto a ellas, otras posibles misiones militares que entiempo de paz puede cumplir el Cuerpo de la Guardia Civil son las de inte-ligencia y contrainteligencia en las Secciones correspondientes de losEstados Mayores de los Mandos Operativos de las Fuerzas Armadas, enlas que podían integrarse miembros del Instituto, como así también en lasSecciones de cooperación cívico-militar (CIMIC).

LA JURISDICCIÓN MILITAR

La existencia de una Jurisdicción Militar, proclamada en el art. 117.5de la Constitución, al tiempo que constituye uno de los elementos queotorga carácter institucional a la organización militar (53), es también, sinduda, una de las más salientes peculiaridades que singularizan a estaúltima frente a otras instituciones públicas, por la incardinación de partede sus componentes en dos diferentes poderes del Estado, el Ejecutivo(las Fuerzas Armadas, la Administración Militar y la Guardia Civil) y en el

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(52) PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, JOSÉ R. “Criterios Básicos de la Defensa Nacional. LaAdministración Militar”, op. cit. págs. 110-111.

(53) TRILLO-FIGUEROA MARTINEZ-CONDE, FEDERICO. “Las Fuerzas Armadas en la Constitución Espa-ñola”, op. cit., pág. 75: “No cabe dudar que el aspecto administrativo es uno de los másdestacados del fenómeno militar, pero no es exclusivo. Existe una Administración Militar,pero también existe con propia sustantividad una Jurisdicción militar cuya autonomía estátambién garantizada constitucionalmente dentro del principio de unidad jurisdiccional...”.Esta misma garantía constitucional de la Jurisdicción Militar la subraya también FERNANDEZ

SEGADO, hasta el punto de configurar su existencia, delimitada competencialmente “alámbito estrictamente castrense”, como uno de los principios a los que ha de atenerse ellegislador ordinario a la hora de la ordenación de la defensa nacional y la organización mili-tar. FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO. “Las Fuerzas Armadas”, op. cit., pág. 462.

Judicial (la Jurisdicción Militar). Fuera de toda duda está que la Jurisdic-ción Militar no pertenece a las Fuerzas Armadas ni se integra en ellas,como señala atinadamente la doctrina (54) y establece, por lo demás,expresamente en su art. 1.º la propia Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio,de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, que la describepositivamente como “integrante del Poder Judicial del Estado”.

A esto último parece animar últimamente el Dictamen de la ComisiónMixta Congreso-Senado de 11 de mayo de 1998, con vistas a un desarro-llo más acabado de dicho proceso de integración, cuando se señala en elapartado 2.2 de ese texto parlamentario como uno de los principios gene-rales en los que debe sustentarse el nuevo modelo de Fuerzas Armadasprofesionales el de seguir “profundizando en los objetivos de vertebrar lajusticia militar con la ordinaria, en aplicación del principio constitucional deunidad jurisdiccional” (55). Mas, es lo cierto, a pesar de todo, que la refe-rida integración de la Jurisdicción Militar en el Poder Judicial del Estadoapenas se ha materializado hasta ahora más que en la creación, operadapor aquella Ley Orgánica 4/1987, de la Sala Quinta de lo Militar en el Tri-bunal Supremo, como órgano jurisdiccional superior en el orden castrense.

Fuera de esto último, los órganos de la jurisdicción militar tienen susede en edificios e instalaciones militares; se sostienen con cargo a lospresupuestos de Defensa, así en lo relativo a sus gastos de funciona-miento como en lo que respecta a las retribuciones del personal; este per-sonal, por cierto, que sirve en aquellos órganos desarrollando funcionesjudiciales, fiscales y auxiliares, conserva enteramente su status militar,comenzando en lo material por el uso del uniforme en todos los actos delservicio, incluidas las vistas; no pasa tampoco, en lo jurídico, a ningunasituación administrativa especial dentro de la carrera militar, sino que con-tinúa plenamente en situación de servicio activo dentro del Cuerpo JurídicoMilitar al que pertenece, común a las Fuerzas Armadas —u otros CuerposEspecíficos de los Ejércitos, en el caso del personal auxiliar—; y, en fin, se

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(54) LÓPEZ RAMÓN, FERNANDO, op. cit., pág. 2.591: “En modo alguno puede pretenderse,pues, que la Jurisdicción Militar forma parte de las Fuerzas Armadas; se ejerce “en elámbito estrictamente castrense” pero no es castrense, ya que las Fuerzas Armadas sonórganos de la Administración del Estado que no ejercen ningún poder judicial”. En elmismo sentido, MOZO SEOANE, ANTONIO, “Las Fuerzas Armadas y su ordenamiento jurí-dico (Una relectura del debate sobre el artículo 8 de la Constitución)”, op. cit., pág. 629.

(55) “Dictamen de la Comisión Mixta, no permanente, para establecer la fórmula y plazospara alcanzar la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, lo que conllevará lano exigencia de la prestación del servicio militar obligatorio”. Boletín Oficial de las Cor-tes Generales. Sección Cortes Generales. VI Legislatura. Serie A: Actividades Parla-mentarias. Núm. 209, de 21 de mayo de 1998, pág. 6.

hallan, por lo demás, los jueces y fiscales militares sometidos en todo,salvo en lo que a continuación se dirá, a las reglas morales de la InstituciónMilitar que constituyen las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas,promulgadas por Ley 85/1978, de 28 de diciembre, a las disposiciones decarácter funcionarial militar contenidas en la Ley 17/1999, de 18 de mayo,de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, y al ordenamiento san-cionador castrense establecido en la Ley Orgánica 13/1985, de 9 dediciembre, del Código Penal Militar y en la Ley Orgánica 8/1998, de 2 dediciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas: son militaresy el estatuto militar se les aplica íntegramente, con las solas peculiaridadesque se contienen en diversos preceptos de este último y en la propia LeyOrgánica de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, con elfin de salvaguardar su inamovilidad e independencia (56).

En definitiva, como observa atinadamente Peñarrubia Iza (57), losórganos jurisdiccionales militares son, precisamente, eso: militares, aun-que estén ejerciendo el poder judicial del Estado en el ámbito estricta-mente castrense. Forman parte, sin duda, de la organización militar, en elsentido institucional con el que aparece constitucionalmente acotadodicho concepto. Por ello, parece obligada la referencia a la JurisdicciónMilitar en el articulado de la futura Ley Orgánica, a imagen de lo que acon-tece positivamente en el artículo 40 de la actual Ley Orgánica 6/1980, de1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacio-nal y la Organización Militar, si bien, no parece necesaria una referencianormativa tan extensa como la que se contiene en aquel precepto (58).

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(56) Así, por ejemplo, el art. 41 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las FuerzasArmadas: “1. La potestad disciplinaria por falta leve sobre los miembros del CuerpoJurídico Militar que ejerzan funciones judiciales será ejercida por los Presidentes de loscorrespondientes Tribunales Militares Territoriales y, en su caso, por el Auditor-Presi-dente del Tribunal Militar Central, al cual corresponderá también sancionar las faltasgraves. 2. La potestad disciplinaria sobre los miembros del Cuerpo Jurídico Militar queejerzan funciones fiscales será ejercida por el Ministro de Defensa o por los Jefes de supropio Cuerpo de los que dependan orgánicamente en el ámbito de sus respectivascompetencias. 3. La potestad disciplinaria en los supuestos anteriores será ejercida sinperjuicio de los que dispongan las leyes sobre organización de los órganos judicialesmilitares.” Véase, RODRIGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, JOSÉ LUIS, “Potestad disciplinaria mili-tar sobre los miembros del Cuerpo Jurídico Militar en funciones judiciales y fiscales”, enlos “Comentarios a la Ley Disciplinaria de las Fuerzas Armadas”, varios autores, coor-dinados por el mismo. Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa. Madrid,2000, págs. 839 y ss.

(57) PEÑARRUBIA IZA, JOAQUÍN MARIA. “Presupuestos constitucionales de la función militar”, op.cit., pág. 66.

(58) Artículo 40 Ley Orgánica 6/1980: “1.La Justicia Militar se administrará en nombre delRey en la forma que señale el Código de Justicia Militar y de acuerdo con lo dispuesto

Tal extensión, a todas luces desmesurada para la expresión de unossimples criterios básicos, como corresponde propiamente al objeto de laLey, debe explicarse en función de la intención que entonces albergó ellegislador de hacer de dicho precepto una disposición programática de lareforma de la Jurisdicción Militar, que posteriormente sería llevada aefecto con la liquidación paulatina del Código de Justicia Militar de 1945,mediante la promulgación sucesiva de hasta otras cuatro Leyes Orgánicasmás y una Ley ordinaria, a saber: la Ley Orgánica 12/1985, de 27 denoviembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas —luego sus-tituida con el tiempo por la Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, sobrela misma materia—, la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre, delCódigo Penal Militar, la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de Compe-tencia y Organización de la Jurisdicción Militar, la Ley 9/1988, de 21 deabril, de Planta y Organización de la Jurisdicción Militar —sustituida tam-bién luego por la Ley 44/1998, de 15 de diciembre— y la Ley Orgánica2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar.

Producida ya esta articulación normativa de la Jurisdicción Militar deacuerdo con los principios de la Constitución, la referencia a la misma enla futura Ley podría ser tan escueta como sigue:

Los órganos de la Jurisdicción Militar, incardinados en el Poder Judi-cial del Estado sin más especificidades que las derivadas de la con-dición militar de sus miembros, ejercen la potestad punitiva y con-trolan la legalidad de la actuación administrativa en el ámbitoestrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, deacuerdo con la Constitución y sus leyes reguladoras.

Se pretende así posibilitar el ejercicio de la Jurisdicción Militar, siem-pre dentro del ámbito estrictamente castrense, también en el orden con-tencioso-administrativo, además del penal, al que la Constitución no

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en el artículo 123 de la Constitución. 2. La ley regula el ejercicio de la Jurisdicción Mili-tar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, bajo losprincipios de especialidad jurisdiccional, salvaguardando debidamente la unidad dePoder Judicial del Estado. 3. La Jurisdicción Militar conocerá, juzgará y ejecutará lo juz-gado en los procedimientos que en la misma se sigan, conforme a lo establecido en elCódigo de Justicia Militar. 4. El procedimiento penal militar establecerá la garantía dedefensa. La apelación, casación o revisión de los fallos de los Jueces o Tribunales esta-rán regulados en el Código de Justicia Militar con las restricciones que para el estadode sitio o tiempo de guerra se determinen. 5. La constitución, funcionamiento, gobiernoy estatuto de la autoridad Judicial Militar, sus Juzgados, Tribunales y Ministerio FiscalJurídico-Militar y el personal a ellos asignados, se regulará en la ley y en los reglamen-tos de su desarrollo”.

constriñe de ninguna manera el ejercicio de dicha Jurisdicción (59), comobien lo revela el hecho de que positivamente se haya atribuido tambiéncon normalidad a la repetida Jurisdicción el conocimiento del recurso con-tencioso-disciplinario militar (60).

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(59) Como escribe el General PARDO DE SANTAYANA, “la Jurisdicción Militar ha reducido muchosus competencias, con lo que asuntos de gran trascendencia para la moral militar estánen manos de Tribunales civiles, que dictan sentencias a veces contradictorias, y lainfluencia de dicha Jurisdicción se ha limitado prácticamente al ámbito disciplinario”.PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, JOSÉ R., “Criterios básicos de la Defensa Nacional. LaAdministración militar”, op. cit., pág. 108.

(60) Desde un punto de vista de lege ferenda, sería necesario a los fines extensivos yadichos, del ejercicio de la Jurisdicción Militar al orden contencioso-administrativo den-tro del ámbito estrictamente castrense, introducir una Disposición Adicional a la LeyOrgánica de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, cuyo tenor podríaser el que a continuación se indica, con carácter meramente tentativo:“Disposición Adicional Décima.1. Corresponderá a los órganos de la Jurisdicción Militar el conocimiento de las pre-tensiones que se deduzcan en relación con la actuación y las disposiciones generalesemanadas de los mandos militares y demás órganos y autoridades del Ministerio deDefensa en el ámbito estrictamente castrense.En tal concepto, corresponderá a la Jurisdicción Militar el conocimiento de los recursos con-tencioso-administrativos que se interpongan en las siguientes materias, siempre que las dis-posiciones, actos, inactividad o actuaciones materiales objeto de impugnación afecten úni-camente a derechos o intereses legítimos de quienes ostenten legalmente condición militar:a) mando y organización militar;b) régimen del personal de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil; yc) funciones, deberes y derechos del militar establecidos en las Reales Ordenanzas.2. la Sala Quinta del Tribunal Supremo conocerá:a) en única instancia, de los recursos que se deduzcan en relación con las materias refe-ridas en el apartado 1, cuando que se trate de actos o disposiciones dictados o refor-mados por el Ministro de Defensa; y,b) de los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por la Sala deJusticia del Tribunal Militar Central o por los Tribunales Militares Territoriales.3. La Sala de Justicia del Tribunal Militar Central será la competente para conocer enúnica instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las materias referidasen el apartado 1, cuando se trate de actos o disposiciones dictados o reformados porel Jefe del Estado Mayor de la Defensa, Secretario de Estado de Defensa, Jefes deEstado Mayor de cada Ejército, Subsecretario de Defensa y demás Autoridades cen-trales del Departamento, Director General de la Guardia Civil y Oficiales Generales.4. Los Tribunales Militares Territoriales serán competentes para conocer en única ins-tancia de los recursos que se deduzcan en relación con las materias referidas en elapartado 1, cuando se trate de actos o disposiciones dictados por los mandos milita-res y que no sean competencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo ni de la Sala deJusticia del Tribunal Militar Central.5. La normativa procesal por la que se regirá la tramitación de los recursos contencioso-administrativos contemplados en esta Disposición será la establecida en la Ley regula-dora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Para el conocimiento de dichosrecursos, la Sala de Justicia del Tribunal Militar Central y los Tribunales Militares Terri-toriales se constituirán conforme a lo prevenido en la Ley Orgánica de Competencia yOrganización de la Jurisdicción Militar con respecto a los recursos contencioso-disci-plinarios militares”.

CAPÍTULO QUINTO

MARCO JURÍDICO INTERNO DE LASFUNCIONES, NO DE DEFENSA,

DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPODE PAZ

MARCO JURÍDICO INTERNO DE LAS FUNCIONES,NO DE DEFENSA, DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ

Por JOSÉ MANUEL DE HERAS DURÁN

INTRODUCCION Y PLANTEAMIENTO

Constituye el objeto del presente estudio, dentro del limitado espacioque el mismo permite, el análisis de todas aquellas disposiciones queconstituyen el marco jurídico actual, en el ámbito estricto de nuestro dere-cho positivo interno, que va a contemplar, de una u otra forma, la actua-ción de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz y que, evidentemente, noson estrictamente de defensa.

Como se ira viendo a lo largo de esta exposición y contrariamente a loque en principio puede pensarse, son muy numerosas y de muy diversorango legal las disposiciones normativas que regularán las competenciasy funciones de las Fuerzas Armadas ajenas a su ámbito específico propiode defensa, así como las que preverán la intervención de las mismas, apetición o a requerimiento de la autoridad administrativa civil, y tanto encircunstancias ordinarias o de normalidad como extraordinarias. No obs-tante, también podrá comprobarse la indeterminación que en muchoscasos esas mismas disposiciones padecen a la hora de concretar los pro-cedimientos de intervención o colaboración de las Fuerzas Armadas, acu-diendo entonces a formas genéricas de invocación de esa colaboración ode remisión a lo que otras disposiciones establezcan sobre la misma. Porotro lado, tendremos igualmente ocasión de comprobar como en deter-minadas materias las Fuerzas Armadas ejercerán unas funciones como de

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competencia propia, e incluso compartida, sin una disposición legal derango adecuado que así lo establezca o prevea.

Consecuencia de lo anterior es que, junto a ese viaje por el extenso,por disperso y fragmentario, marco jurídico positivo regulador de las fun-ciones de las Fuerzas Armadas, distintas de las de defensa, en tiempo depaz, pueda servir este estudio también como punto de partida para unareflexión sobre la conveniencia de plasmar en un texto normativo únicocon el rango legal adecuado una previsión y regulación genéricamenteconcretada de las funciones que las Fuerzas Armadas tienen y puedendesarrollar en tiempo de paz, tanto en el ámbito de sus competencias pro-pias como en otras que puedan considerarse compartidas con la Admi-nistración civil, como, finalmente, en colaboración con las autoridades yorganismos de esa Administración, a petición y bajo la dirección de estosy tanto en circunstancias ordinarias como en circunstancias extraordina-rias o de anormalidad.

Además, aparte de estas consideraciones de tipo dogmático o teórico,lo cierto es que también la idea que yace y justifica en cierto modo las refle-xiones que se están realizando es la de dotar definitivamente de un marcopúblico de normalidad a los diversos tipos de intervenciones y actuacionesque ya de hecho y desde hace bastante tiempo vienen siendo llevadas acabo por las Fuerzas Armadas en cooperación con otros organismos de laAdministración civil, en ocasiones amparadas, como ya se ha dicho, poruna cobertura normativa difusa e inconcreta. En fin, se trataría de, desde elderecho positivo, avanzar en ese largo camino que estamos recorriendo,necesario es decirlo, para hacer calar en la sociedad el sentimiento de unasFuerzas Armadas, las nuestras, que no solo sirven y están dirigidas y pre-paradas para la defensa y para la intervención en conflictos armados y enoperaciones internacionales de mantenimiento de la paz, sino que tambiénestán ahí, para, como estructura integrante de la Administración Generaldel Estado y bajo la dirección de las autoridades de ésta, colaborar conotros organismos y servicios públicos de la misma mediante la prestaciónde sus diversos medios técnicos, materiales y humanos, cuando seannecesarios para la debida y mejor consecución de los fines públicos enaquellos supuestos en que, por razón de la naturaleza de los eventos, porsu carácter extraordinario o calamitoso, por su extensión en el territorio oen el tiempo o, en definitiva, por cualquier circunstancia que los aleje deldevenir diario del actuar administrativo, no resulten suficientes los mediosde que dispone la autoridad administrativa civil que tiene atribuida la com-petencia en aquel determinado supuesto o evento.

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Se trataría, en definitiva, de alejarnos ya algo más de la concepciónde las Fuerzas Armadas como separadas e independientes del resto dela Administración Pública, cuya única razón de ser y de actuación seencuentran exclusivamente referidas a las intervenciones armadas o a laguerra. Y ello debiera ser así porque las misiones enumeradas en el art.8.1 de nuestra Constitución no deben limitar taxativamente el campo deactuación de las Fuerzas Armadas. Constituyen, sí, el ámbito compe-tencial típico de los Ejércitos, esto es, las funciones que realizan encuanto tales, concretadas en intervenciones armadas, pero junto a esaintervención militar, que es la tipificada en la Constitución, es posible yrazonable el empleo de las unidades de las Fuerzas Armadas en otrasfunciones, siempre con carácter subsidiario y en colaboración con laautoridad civil y bajo la dirección de esta, y, como decimos, no solo enrelación con situaciones catastróficas, como en una primera contempla-ción de la cuestión pudiera hacer pensar, sino en cualquier circunstan-cia ordinaria en que, por las razones antes apuntadas, se hagan nece-sarias. Las Fuerzas Armadas, aún con sus caracteres especiales, formanun complejo organizativo que, como integrante de la AdministraciónGeneral del Estado, pueden servir igualmente al ciudadano y al interésgeneral, fuera de los supuestos específicamente tipificados en el textoconstitucional.

Así, como dice el Libro Blanco de la Defensa 2000, a las misiones delas Fuerzas Armadas, de carácter estrictamente militar, se une la coope-ración con las estructuras civiles, cuestión que, en el nuevo ConceptoEstratégico de la Alianza, se trata con mayor énfasis. Es natural que unaorganización como la militar, capaz de realizar misiones de gran enverga-dura, pueda participar eficazmente en situaciones de emergencia ocatástrofe. Actuaciones de este tipo se llevan a cabo habitualmente tantoen el ámbito nacional como en el internacional, incluso en el contexto deoperaciones de paz, para hacer frente a los problemas creados pordesastres naturales. No puede descartarse que las Fuerzas Armadassean llamadas a colaborar en la lucha contra el terrorismo internacional,narcotráfico, crimen organizado o inmigración clandestina, realizandotareas de vigilancia o de apoyo técnico adecuadas a sus capacidadesespecíficas, debiéndose tener presente, sin embargo, que estos cometi-dos no están estrictamente comprendidos en el ámbito de la Defensa y,por tanto, la actuación de las Fuerzas Armadas en su cumplimiento serealizará en apoyo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,“de conformidad con los criterios de coordinación que se establezcanlegal y reglamentariamente”.

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En conclusión, el estudio que pretendemos realizar en el presente tra-bajo exigirá una referencia a los siguientes apartados: a) Cual es la nor-mativa vigente que regula las funciones de las Fuerzas Armadas en tiempode paz y que no son estrictamente de defensa, y cual es la que contem-pla la intervención de las mismas en cooperación con la Administracióncivil; b) Cual es la situación actual concreta, cómo contemplan los Ejérci-tos esas funciones de colaboración y cómo se llevan a cabo las mismas;c) Sirve todo ello de fundamento para justificar la pretensión de una pre-visión legal unitaria y específica que contemple genéricamente y regule laactuación de las Fuerzas Armadas en tiempo de paz y en colaboracióncon la Administración civil; y, finalmente, d) Cual pudiera ser el contenidomínimo de esa futura previsión legal.

MARCO JURÍDICO DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS,NO DE DEFENSA, DE LAS FUERZAS ARMADAS

En este concreto apartado, las referencias relativas al ámbito compe-tencial propio en esta materia de las Fuerzas Armadas aparecen previstasen las disposiciones normativas respectivas en términos puramente con-ceptuales y genéricos, en la mayoría de los casos difícilmente separablesde las funciones específicas de defensa e íntimamente relacionadas,como quizá no podría ser de otra forma, con los cometidos propios de susmisiones de garantía de la soberanía de España y de su integridad territo-rial consagradas en el art. 8.1 de la Constitución. Por lo demás, tambiénen estas disposiciones se define ya como función de las Fuerzas Armadasla de la colaboración con la autoridad civil.

Como más importantes, podemos citar los siguientes textos normati-vos:

— La Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan Los Cri-terios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar, des-pués de decir en su art. 2 que la Defensa Nacional tiene por finali-dad garantizar de modo permanente la unidad, soberanía eindependencia de España, su integridad territorial y el ordena-miento constitucional, protegiendo la vida de la población y losintereses de la patria, viene a señalar en su art. 23 que las FuerzasArmadas tienen como misión garantizar esa soberanía e indepen-dencia y la integridad territorial y el ordenamiento constitucional,atribuyendo luego (art. 28 a 30) a cada uno de los Ejércitos la res-pectiva responsabilidad del cumplimiento de tales cometidos en

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sus correspondientes ámbitos espaciales. Destaca en la norma queestamos citando la previsión contenida en el precepto de su art. 30,que atribuye al Ejercito del Aire el control del espacio aéreo desoberanía nacional, pronunciamiento este que, aún desarrollado enotras disposiciones como ahora veremos, no se contempla en laLey, como parecería lógico, con respecto de la Armada y la zonamarítima en la que el Estado ejerce soberanía.

Por su parte, el art. 22 de la Ley contiene ya la primera previsiónnormativa sobre la colaboración de las Fuerzas Armadas con laAdministración civil, al establecer que las mismas, “a requerimientode la Autoridad Civil podrán colaborar con ella en la forma queestablezca la Ley para casos de grave riesgo catástrofe o calami-dad u otra necesidad pública de naturaleza análoga”. Es, comodecimos, la primera previsión legal declarativa de esa necesariacolaboración con la autoridad civil en tiempo de paz, si bien lalimita a las circunstancias extraordinarias que cita y la hace depen-der de la forma que establezca la Ley. Sin embargo, como ya se haanticipado y como podremos comprobar más tarde, no respondeel precepto citado a la realidad jurídica y fáctica actual, en cuantoa esa colaboración se prevé legalmente y se viene realizando tam-bién en circunstancias ordinarias o de normalidad.

Finalmente, define la Ley la defensa civil, en su art. 21, como la dis-posición permanente de todos los recursos humanos y materialesno propiamente militares al servicio de la Defensa Nacional y tam-bién en la lucha contra todo tipo de catástrofes extraordinarias. Sinembargo, la ley que regule sus condiciones, organización y funcio-namiento, a que se remite este precepto, aún no ha sido promul-gada.

— La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma,Excepción y Sitio. A pesar de las previsiones contenidas en la LeyOrgánica de Criterios Básicos, acabada de citar, es lo cierto que elarticulado de la Ley que ahora nos ocupa no prevé la actuación delas Fuerzas Armadas más que en el evento más extremo que con-templa, el estado de sitio (art. 32 y siguientes), cuya declaraciónprocederá cuando se produzca o amenace producirse una insu-rrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia deEspaña, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional,que no pueda resolverse por otros medios. En este caso, declarado

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el estado de sitio por el Congreso de los Diputados, se designarápor el Gobierno la autoridad militar que, bajo su dirección, haya deejecutar las medidas que procedan en el territorio a que el estadodeclarado se refiera, correspondiendo a dicha autoridad el dictadoy publicación de los oportunos bandos, que contendrán las medi-das y prevenciones necesarias de acuerdo con la Constitución, conesta misma Ley y con la declaración del estado de sitio.

Sin embargo, ni en el estado de alarma —cuya declaración proce-derá en situación de catástrofes, calamidades o desgracias públi-cas, crisis sanitarias y contaminaciones graves, paralización deservicios públicos esenciales o situaciones de desabastecimientode productos de primera necesidad—, ni en el estado de excep-ción —que procederá cuando el libre ejercicio de los derechos ylibertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las ins-tituciones democráticas, el de los servicios públicos esencialespara la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público,resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potesta-des ordinarias fuera insuficiente para establecerlo o mantenerlo—,prevé de forma expresa la Ley Orgánica 4/1981, paradójicamente,la posibilidad de que la autoridad civil solicite la cooperación de lasFuerzas Armadas.

Como puede observarse, mal se compagina este silencio norma-tivo que mantiene la Ley Orgánica que analizamos, en cuanto a unposible requerimiento de colaboración de las Fuerzas Armadas enlos supuestos de los estados de alarma y excepción, con la previ-sión genérica definidora de dicha colaboración que se consagra enel art. 23 de la Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio, de Criterios Bási-cos de Defensa Nacional, ya que, si bien como antes se dijo, estaúltima permite la repetida cooperación “en la forma que establezcala Ley para los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad u otranecesidad pública de naturaleza análoga”, es precisamente enestos casos, que son los que podrán originar la declaración de unou otro de aquellos estados mencionados, en los que, según la leyque expresamente los contempla, define y regula, no se prevé deforma expresa la colaboración de los Ejércitos.

— Ya dijimos anteriormente que la Ley Orgánica 6/1980, de CriteriosBásicos de la Defensa Nacional, atribuía al Ejercito del Aire el con-trol del espacio aéreo de soberanía nacional. Sin embargo, lo cierto

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es que esta atribución competencial ya aparece definida en el RealDecreto-Ley 1/1978, de 27 de abril, sobre fijación y delimitación defacultades entre los Ministerios de Defensa y de Transportes yComunicaciones (hoy de Fomento) en materia de aviación, encuanto hace al primero de esos Ministerios responsable del asegu-ramiento de la soberanía del espacio aéreo situado sobre el territo-rio español y su mar territorial, atribuyéndole a tal efecto el controlde la circulación aérea y la vigilancia del espacio aéreo en el desoberanía nacional, si bien en tiempo de paz el control de la circu-lación aérea será ejercido, por delegación del Ejército del Aire, porel hoy Ministerio de Fomento, devolviéndose no obstante a dichoEjército el indicado control en los casos de emergencia o cuandocircunstancias especiales así lo aconsejen a juicio del Gobierno. Entodo caso, el citado texto legal obliga a los dos departamentosministeriales implicados al estudio y resolución conjunta de mate-rias tales como las relativas a la planificación de nuevos aeropuer-tos y aeródromos civiles, a las modificaciones que sean necesariasrealizar en los mismos, a la planificación de la red de ayuda a lanavegación, de los sistemas de control y de comunicaciones, alestablecimiento de servidumbres aeronáuticas de los aeropuertosy aeródromos públicos, civiles y privados, a la estructuración delespacio aéreo, así como al establecimiento en cada aeropuerto oconjunto de ellos que correspondan a una misma demarcación, alobjeto de representar los intereses de la defensa nacional o de laaviación militar, de una comandancia militar aérea, cuyo Coman-dante ejercerá las competencias propias del Ministerio de Defensa.

En desarrollo de la norma anterior, se promulgó el Real Decreto2161/1993, de 10 de noviembre, con el objeto de establecer laforma y condiciones en que el control de la circulación aérea gene-ral será asumido por el Ejército del Aire en los supuestos en que elGobierno así lo determine, en orden a que la asunción y ejecuciónefectivas de ese control se verifiquen sin solución de continuidad,en el menor tiempo posible y en consonancia con lo establecido enlas normas sobre sistemas de alerta y conducción de situacionesde emergencias o crisis nacionales o internacionales y, en su caso,de acuerdo con las medidas concretas que para su aplicacióndetermine el Gobierno. En tales supuestos, dispone el RealDecreto que comentamos, el Ejercito del Aire podrá establecer losprocedimientos de actuación que sean necesarios para asumir el

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citado control y determinar las prioridades de actuación que lasituación requiera, a cuyo fin podrá disponer de los medios nece-sarios con que cuenta el sistema nacional de control de la circula-ción aérea, cualquiera que sea su naturaleza y adscripción.

Dentro de este apartado referente al control del espacio aéreo, ypor su directa relación con el mismo, cabe citar igualmente aquí alServicio de Búsqueda y Salvamento Aéreo del Ejercito del Aire,creado por Decreto de 17 de Junio de 1955 y modificada su orga-nización por diversas disposiciones posteriores hasta llegar a laOrden 21/1993, de 10 de Marzo, que lo hace depender directa-mente del Jefe del Estado Mayor del Ejercito del Aire, y que tienepor misión, según el art. 2 de dicho Decreto, localizar a las aero-naves siniestradas dentro del espacio aéreo español o áreas deresponsabilidad española y hacer llegar lo más rápidamente posi-ble al personal de las mismas los auxilios que pudieran necesitar,así como cooperar con otros organismos civiles y militares cuandopor haberse producido un accidente, catástrofe o calamidadpublica, se requiera su colaboración. No obstante, tendremosoportunidad de referirnos a este Servicio más adelante, cuandohablemos de las formas concretas de colaboración con las autori-dades civiles de cada uno de nuestros Ejércitos.

Finalmente, tampoco sobra mencionar en este momento lareciente Orden del Ministerio de Fomento, de 1 de junio de 2001,por la que se determinan las normas de funcionamiento de laComisión de Estudios y Análisis de Notificaciones de Incidentes deTránsito Aéreo, como órgano interministerial cuya función consisteen analizar las incidencias del tránsito aéreo para asesorar directa-mente a las autoridades aeronáuticas y proponer la mejora de losprocedimientos operativos y de maniobras de las aeronaves, y encuya composición se integran como vocales de la misma un repre-sentante del Estado Mayor del Ejército del Aire y un representantedel Mando Aéreo de Combate de dicho Ejercito, a los que se aña-dirá uno más en representación del Estado Mayor de la Armada,cuando la Comisión haya de estudiar o analizar incidentes en losque hubieran participado aeronaves de la Armada.

— Frente a las disposiciones normativas referidas al control del espa-cio aéreo de soberanía española que hemos citado no encontramosninguna de similar rango y contenido, por el contrario, en relación a

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la vigilancia y control de los espacios marítimos de igual soberanía,ni de las actividades y medios que en dichos espacios se desarro-lla. Ya vimos como incluso en la Ley Orgánica de Criterios Básicosde la Defensa Nacional no se contenía siquiera, respecto de loscometidos propios de la Armada, un pronunciamiento similar al queatribuía al Ejercito del Aire el control sobre dicho espacio aéreo. Adiferencia de las previsiones actuales, sin embargo, era suficiente-mente clara en esta materia la anterior Ley 9/1970 de 4 de julio,Orgánica de la Armada, cuyo art. 1 establecía como misión de laMarina de guerra el ejercicio de la Autoridad en el ámbito marítimo,prever las posibles amenazas al interés nacional en este ámbito y laforma de conjugarlo, asegurar las comunicaciones marítimas, pro-teger los intereses marítimos nacionales y, en fin, velar por el cum-plimiento de las leyes y convenios nacionales e internacionales en elámbito marítimo. Ahora, repetimos, la Ley Orgánica de CriteriosBásicos únicamente atribuye a la Armada, como responsable dealcanzar los objetivos marítimos de la Defensa Nacional, la misiónespecífica de desarrollar la estrategia conjunta en el ámbito deter-minado por sus medios y formas propias de actuación.

No obstante lo anterior, pueden citarse algunas disposiciones que,sin alcanzar el grado de extensión sustancial y conceptual de atri-bución competencial sobre el espacio aéreo, afirman igualmenteuna potestad propia de la Armada en cuanto al espacio marítimosobre el que España ejerce soberanía y al control de las activida-des y medios que en el se desarrollan. Así, el Real Decreto1024/1984, de 23 de mayo, por el que se aprueban las RealesOrdenanzas de la Armada, viene a disponer que a los Capitanes oComandantes Generales de las Zonas Marítimas les corresponde,entre otras misiones, el control del tráfico marítimo y hacer efectivala soberanía nacional en aguas de su jurisdicción, estableciendoseguidamente que los Comandantes de Marina participan en laorganización y ejecución de la vigilancia y defensa naval de lacosta y en el mantenimiento de la soberanía en las aguas de sudemarcación. Igualmente, la Orden 22/1991, de 12 de marzo, porla que se desarrolla la estructura del Cuartel General de la Fuerzay el Apoyo a la Fuerza en el ámbito de la Armada, atribuye a losJefes de las Zonas Marítimas, entre otras funciones de naturalezaespecíficamente militar y operativa, la de hacer efectiva la sobera-nía nacional y llevar a cabo el control del tráfico marítimo en suZona conforme a las leyes.

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Similares funciones se contemplan en la Instrucción de Organiza-ción del AJEMA, número 5/1989, de 27 de julio, en la que, además,se prevén las de prestar apoyo y auxilio a la navegación marítima yaérea ante cualquier tipo de emergencia, velar por el cumplimientode los Tratados suscritos con otros países y de las normas deDerecho Marítimo Internacional en el mar territorial y aguas inter-nacionales de su Zona (Zona Económica Exclusiva), hacer cumplirlas leyes nacionales en su zona de responsabilidad y, finalmente,informar de aquellos asuntos de la administración marítima queafecten a la defensa nacional.

No obstante lo dicho, también tendremos oportunidad de acercar-nos a esta materia cuando hablemos de la colaboración de laArmada con la Administración civil marítima.

— Como disposiciones más recientes en las que encontramos refe-rencias a competencias o funciones de las Fuerzas Armadas, dis-tintas de las específicas de defensa o de colaboración, podemosseñalar las contenidas en el Real Decreto 1250/1997, de 24 de julio,por el que se constituye la estructura del Mando Operativo de lasFuerzas Armadas, que atribuye a dicha estructura de Mando la res-ponsabilidad, además de la referente al planeamiento, conduccióny ejecución de las operaciones necesarias para cumplir las misio-nes operativas derivadas del Plan Estratégico Conjunto, de aque-llas otras operaciones que puedan surgir en situaciones de crisis oque el Gobierno encomiende a las Fuerzas Armadas, y estableceseguidamente que los Jefes de los Estados Mayores del Ejercito deTierra, de la Armada y del Ejercito del Aire, ejercerán el mando ope-rativo de las fuerzas de su Ejército para el cumplimiento de lasmisiones que en tiempo de paz se realicen de forma permanente ycon carácter específico. También pueden citarse las contenidas enel Real Decreto 64/2001, de 26 de enero, sobre modificación de laestructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, que crea laSecretaría General de Política de Defensa, como órgano directivoprincipal colaborador del Ministro en la dirección de la política dedefensa, y a la que corresponde, entre otras, las funciones de coor-dinar la colaboración de las Fuerzas Armadas con las autoridadesciviles para situaciones de emergencia a nivel nacional y, en coor-dinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores, a nivel internacio-nal, así como de dirigir las relaciones institucionales de la defensaa fin de difundir y fomentar la conciencia de defensa nacional.

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— Para concluir este primer epígrafe debe hacerse una breve referen-cia a las que pudiéramos denominar competencias o funcionesadministrativas de las Fuerzas Armadas, o mejor dicho, de la Admi-nistración Militar. Así, nos encontramos, en primer lugar, con la Ley8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de interés para laDefensa Nacional, que viene a establecer, para salvaguardar losintereses de la defensa nacional y la seguridad y eficacia de susorganizaciones e instalaciones, una serie de limitaciones sobre losderechos sobre bienes situados en las zonas del territorio nacionalque la misma ley se encarga de clasificar y definir, distinguiendo atal efecto entre zonas de interés para la defensa nacional, zonas deseguridad de las instalaciones militares o de instalaciones civilesdeclaradas de interés militar y, finalmente, zonas de acceso restrin-gido a la propiedad por parte de los extranjeros.

Las primeras de dichas zonas serán así declaradas por RealDecreto aprobado en Consejo de Ministro, a propuesta de la Juntade Defensa Nacional y a iniciativa del Ministro de Defensa, y que-darán bajo la responsabilidad y vigilancia de la autoridad militarcorrespondiente por razón del territorio y Ejército, las cuales seránlas únicas competentes para la tramitación y decisión de las auto-rizaciones que procedan en dichas zonas. En las segundas, queserán declaradas por el Ministro de Defensa, será igualmente nece-saria la autorización de la autoridad militar para la realización deobras, instalaciones, trabajos o actividades de cualquier clase, y,finalmente, en las zonas de acceso restringido a la propiedad porparte de los extranjeros, que serán declaradas de tal carácter tam-bién por el propio Consejo de Ministros en igual forma que laszonas de interés para la defensa nacional, quedarán sujetas a laautorización militar la adquisición cualquiera que sea su título, porparte de personas físicas o jurídicas extranjeras, de la propiedadsobre fincas rusticas o urbanas, la constitución, transmisión omodificación, a favor de las mismas personas, de hipotecas, cen-sos, servidumbres y demás derechos reales sobre dichas fincas, y,finalmente, la construcción de obras o edificaciones de cualquierclase por las repetidas personas extranjeras.

En segundo lugar, el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre,por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo yejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, cuyo art.206 num. 3 limita las competencias del Ministerio de Defensa a la

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autorización de usos y actividades en los terrenos de dominiopúblico marítimo-terrestre afectos a la defensa nacional, el ejerci-cio de la vigilancia militar de costas, velando por el cumplimientode los convenios internacionales de tal naturaleza, y, finalmente, alo establecido en el Reglamento de la antes citada Ley de Zonas eInstalaciones de interés para la Defensa Nacional.

Y, finalmente y en tercer lugar, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre,de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, a la que luego nosvolveremos a referir, cuyos artículos 15.4 y 20.2, al regular laszonas de servicio en puertos de competencia estatal y la cons-trucción de nuevos puertos, respectivamente, prevén la necesidadde informe previo del Ministerio de Defensa en lo que se refiere asu posible incidencia sobre los intereses de la Defensa Nacional.Por su parte, la Disposición Adicional Quinta, de especial trascen-dencia en lo que a nosotros incumbe en cuanto se refiere a la polí-tica de defensa y a la defensa civil en los ámbitos portuario y marí-timo, viene a constituir el último esfuerzo que hace esta Ley paradeslindar las competencias civiles de las militares en este sector,hasta ese momento compartidas e incluso, como se verá, con pre-dominio de la militar, al otorgar la política de defensa y la defensacivil en el sector de la marina mercante, aunque bajo la coordina-ción del Ministerio de Defensa, al Ministerio de Fomento. En con-creto y en lo que se refiere a la política de defensa, establece dichadisposición que el Ministerio de Fomento es el órgano de la Admi-nistración del Estado con competencia en todo el territorio nacio-nal para ejecutar la citada política en los puertos, en el dominiopúblico marítimo-terrestre de titularidad estatal y en el sector de lamarina mercante, bajo la coordinación del Ministerio de Defensa,correspondiendo al mismo el desarrollo de las normas y procedi-mientos precisos para:

• el conocimiento por parte de este Ministerio de los efectivos,características y situación de la flota mercante, así como la apor-tación de contingentes de dicha flota a la Armada en situacionesde crisis;

• la imposición de obligaciones de servicios públicos por motivosde defensa nacional o en situaciones de crisis;

• que toda empresa naviera española con sucursales en el extran-jero contribuya con sus medios al mantenimiento del sistema ynecesidades de la defensa nacional; y, finalmente

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• la comunicación, por los Capitanes de los buques mercantesespañoles que se encuentren en navegación de su posición geo-gráfica a la Dirección General de la Marina Mercante, especial-mente en situaciones de crisis o tensión internacionales, dandoaquella cuenta de dicha información al Cuartel General de laArmada.

En aplicación de la disposición que comentamos, el Real Decreto1466/1997, de 19 de septiembre, sobre régimen jurídico de laslíneas regulares de cabotaje y de las navegaciones de interéspúblico, autoriza al Ministerio de Fomento para imponer obligacio-nes de servicio público a las empresas que realicen navegacionesde interés público, posibilitando la utilización de los buques adscri-tos a dichas navegaciones por personal del Ministerio de Defensacuando las empresas que operen los mismos no puedan garantizarel cumplimiento de tales compromisos. La absoluta imprecisión dela previsión contenida en este precepto, a pesar de la trascenden-cia jurídica de la medida que contempla, requerirá evidentementeun desarrollo normativo adecuado, que bien pudiera ser adoptadoconjuntamente por los Ministerios implicados.

MARCO JURÍDICO SOBRE LAS FUNCIONES DE COLABORACIÓNDE LAS FUERZAS ARMADAS CON LAS AUTORIDADES CIVILES

El primer pilar fundamental sobre el que se asienta el marco jurídicoque contempla la necesidad de la cooperación y colaboración de las Fuer-zas Armadas con el resto de los órganos y complejos organizativos de laAdministración General del Estado se sitúa en nuestro propio texto cons-titucional, cuyo art. 103.1 viene a declarar que la Administración Públicasirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con losprincipios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración ycoordinación, con sometimiento a la ley y al derecho. Luego aparece estamisma declaración constitucional recogida en la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, cuando, después de transcribir talpronunciamiento de principios en su art. 3.1, viene a establecer que lasAdministraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio decooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficien-cia y servicio a los ciudadanos, todo ello para alcanzar, bajo la direccióndel Gobierno de la nación o de los gobiernos autonómicos o de las enti-

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dades locales, los objetivos que establezcan las leyes y el resto del orde-namiento jurídico, finalizando disponiendo que cada una de las Adminis-traciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con persona-lidad jurídica única. Y, finalmente, en la Ley 6/1997, de 14 de abril, deOrganización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,que establece de igual forma, como principios de actuación de dichaAdministración, entre otros, los de coordinación, eficacia en el cumpli-miento de los objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización delos recursos públicos, servicio efectivo a los ciudadanos y, en último tér-mino, de coordinación y cooperación con las otras AdministracionesPúblicas.

Pues bien, como al principio se anunció, son numerosas y de muydiversos rangos las disposiciones normativas en las que se contienen pre-visiones de colaboración entre las Fuerzas Armadas y el resto de lasestructuras administrativas de la Administración General del Estado,pudiendo afirmarse que en todos aquellos campos de actuación en losque por su naturaleza o características especiales de tiempo y espacio sehace necesaria la intervención de mecanismos o estructuras complejas,se prevé esa posibilidad de cooperación o actuación de los Ejércitos. Noobstante, podrá comprobarse asimismo como esa previsión apareceráformulada casi siempre en términos abstractos, simplemente declarativos,sin ir acompañados de normas específicas que delimiten las formas y pro-cedimientos de actuación y colaboración.

En todo caso son, como se ha dicho, tan numerosas las disposicioneslegales que contemplan las posibilidades de colaboración, y tan dispersasen nuestro ordenamiento jurídico, que el mejor acercamiento a las mismashace aconsejable su cita distinguiendo según el ámbito de la realidad aque se refieren, con lo que, al mismo tiempo, intentaremos evitar en loposible la sin duda obligada monotonía de esta labor.

Seguridad ciudadana

No se prevé de una manera expresa en la Ley Orgánica 1/1992, de 21de diciembre, de Seguridad Ciudadana, un llamamiento a las FuerzasArmadas para cooperar en las operaciones de seguridad ciudadana. Noobstante, cabe perfectamente encuadrar ese deber de colaboración en elámbito del artículo 5 de la Ley, en cuya virtud todas las autoridades y fun-cionarios públicos, en el ámbito de sus competencias, deberán colaborar

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con las autoridades a que se refiere el artículo 2 de la propia Ley y pres-tarles el auxilio que sea posible y adecuado para la consecución de lasfinalidades previstas en dicha Ley en orden a la protección del libre ejer-cicio de los derechos y libertades y a la garantía de la seguridad ciuda-dana, constituyendo en definitiva esta previsión una aplicación de los prin-cipios generales de colaboración y cooperación administrativa antesreferidos.

Por el contrario, la previsión específica, concreta y determinada de lacolaboración en el ámbito de la seguridad ciudadana la vamos a encon-trar en una norma que, aún preconstitucional, no ha sido aún derogada.Efectivamente, el Real Decreto 1125/1976, de 8 de abril, sobre Colabora-ción de las autoridades militares con las gubernativas en estados de nor-malidad y de excepción, después de referirse a los diversos antecedentesnormativos en los que se establecía el deber de colaboración (Ley deOrden Público de 1959 y Ley de Incendios Forestales), viene a partir de lapremisa de que ante acontecimientos extraordinarios que conduzcan asituaciones de calamidad, catástrofes u otras alteraciones graves delorden y de la normalidad, no puede prescindirse de la cooperación de lasautoridades militares, sino que, antes bien, ha de preverse su colabora-ción con las autoridades gubernativas en el restablecimiento del orden yde la normalidad, destacando al mismo tiempo que, ya de hecho, dice elpreámbulo de esta disposición, “cuando se ha producido alguna anorma-lidad grave de carácter colectivo, ha surgido espontáneamente, como erade esperar, la cooperación entre autoridades militares y gubernativas”. Sinembargo, para este texto legal, ello no descarta la conveniencia de esta-blecer unas normas generales que regulen con uniformidad, para todoslos casos, la forma de organizar y llevar a cabo aquella colaboración.

Regula la norma que citamos la participación de autoridades militaresconcretamente designadas en la formulación por las autoridades guber-nativas de lo que denomina planes de emergencia; la actuación de las uni-dades militares únicamente en caso de necesidad y siempre bajo elmando de sus jefes naturales en la prestación de los servicios públicosque puedan serles encomendados; el permanente intercambio de infor-mación entre las autoridades gubernativas y militares; las formas y proce-dimientos de solicitud de la colaboración de las unidades militares, distin-guiendo entre circunstancias ordinarias y urgentes, otorgando en esteúltimo caso la posibilidad de solicitud a las propias autoridades locales; laobligatoriedad de que las autoridades militares presten la colaboraciónsolicitada, a no ser que motivos excepcionales lo impidan, los cuales

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deberán ser expuestos a las autoridades gubernativas; y, finalmente, laresponsabilidad en su actuación de cada una de las autoridades, seña-lando a tal efecto que la responsabilidad de todas las medidas a adoptarante cualquier emergencia, en los estados de normalidad y excepción, essiempre y en todo caso de las autoridades gubernativas, correspondiendoa las militares la responsabilidad de la ejecución de las misiones asigna-das a las unidades militares que intervengan.

A pesar de todo ello, este Decreto de 1976 constituye, no obstante, unmarco normativo del todo insuficiente hoy en día por las siguientes razones:

— En primer lugar, como ya se dijo, por su carácter preconstitucional;— por su inconveniente conexión referencial a un concepto superado

como es el de orden público, reemplazado hoy por el de seguridadciudadana;

— por cuanto se trata de una norma prevista, a pesar de su titulación,para situaciones de emergencia y, por tanto, excluyente vocacio-nalmente de las situaciones de normalidad;

— y, por último, por el hecho de estar fundado en una distribucióncompetencial que no se ajusta ya en lo esencial a la moderna arti-culación orgánica de la administración española.

Sin embargo, y a pesar de los problemas que la aplicación del Decretomencionado plantearía, debe recaer sobre él el mérito indudable de haberhecho posible plasmar un marco adecuado de relación entre las FuerzasArmadas y la autoridad gubernativa, empleando para ello, además, unanorma jurídica de rango necesario —Decreto—, huyendo así de las tenta-ciones pacticias tan frecuentemente existentes en la actualidad.

Continuando este repaso normativo y todavía en el ámbito de laseguridad ciudadana, es importante destacar las previsiones concretasde colaboración entre las autoridades militares y las civiles que se esta-blecen en el Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por el que se desa-rrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, deRepresión del Contrabando, relativo a las infracciones administrativas decontrabando.

El artículo 20 de este Texto Legal, que se refiere a la forma de inicia-ción de los procedimientos sancionadores por infracciones de contra-bando, determina que el acuerdo del órgano competente para la iniciaciónde dicho procedimiento podrá basarse en la actuación de los órganos dela Administración Aduanera, de las Fuerzas de la Guardia Civil con com-petencias del resguardo fiscal del Estado, de las demás Fuerzas y Cuer-

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pos de Seguridad, y de las Autoridades Militares, en éste último caso,cuando se den las siguientes circunstancias (art. 22):

— Cuando por razones de urgencia sean requeridas al efecto por losfuncionarios y fuerzas a quienes esté encomendada la persecucióny descubrimiento del contrabando.

— Cuando sorprendan a los infractores en el momento de cometer lainfracción.

— Cuando conozcan alguna infracción de contrabando y puedan rea-lizar preventivamente la aprehensión de los bienes, mercancías,géneros o efectos, si no se hallasen presentes los órganos de laadministración aduanera ni las fuerzas de la Guardia Civil que cum-plan funciones del resguardo fiscal del Estado u otras autoridadesespecíficamente competentes en la materia.

De la lectura de estos preceptos pueden deducirse los caracteres queasumirá la participación de las autoridades militares, en este caso de laArmada:

— la intervención será siempre subsidiaria, salvo en el caso de lacomisión de una infracción “in infraganti”;

— la dirección funcional de la operación en la que participe una uni-dad o buque de la Armada estará a cargo siempre de la adminis-tración aduanera competente para la resolución del procedimientosancionador;

— sin perjuicio de esa subsidiariedad, los barcos de la Armada debe-rán ejecutar la aprehensión cautelar de los bienes, efectos o instru-mentos de la infracción.

Para finalizar el análisis de la previsión legislativa de colaboración entrelas Fuerzas Armadas y la Administración Civil en el campo de la seguridadciudadana, podemos aludir, en primer lugar, al todavía vigente Decreto1002/1961, de 22 de junio, por el que ser regula la vigilancia marítima delServicio de Vigilancia Aduanera, que permite a los buques de este Servi-cio solicitar en caso necesario el auxilio y colaboración de los buques deguerra, aunque estos no se encuentren dedicados específicamente a lavigilancia de las costas.

Y, en segundo lugar, al Real Decreto 246/1991, de 22 de febrero, porel que se regula el Servicio Marítimo de la Guardia Civil, en el que se prevéque el Ministerio del Interior y el de Defensa determinarán, conjuntamentey, en su caso, a través de los procedimientos normativos correspondien-tes, la organización territorial del Servicio Marítimo de la Guardia Civil, el

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tipo de embarcaciones y armas mas adecuadas para el desempeño de lasfunciones encomendadas, y la colaboración que la Armada ha de prestaren la titulación del personal de la Guardia Civil encargado de tripulardichas embarcaciones.

Protección civil

Pese a todo lo dicho, es en el ámbito de la protección civil en el que elprincipio de colaboración entre las Fuerzas Armadas y la AdministraciónCivil adquiere su mayor dimensión, si bien, esta previsión de colaboraciónha quedado una vez mas en una simple declaración legal que, aún reali-zándose en la practica y en algunas comunidades autónomas con bas-tante eficacia, no ha sido seguida de un desarrollo normativo suficienteque contemple las formas de esa colaboración, su funcionamiento, orga-nización y procedimiento.

Identificada doctrinalmente como la protección física de las personasy de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad públicao catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las perso-nas pueden peligrar y sucumbir masivamente, la Protección Civil consti-tuye la afirmación de una amplia política de seguridad, que encuentraactualmente su fundamento jurídico, dentro de la Constitución, en la obli-gación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a laintegridad física, en los principios de unidad nacional y solidaridad territo-rial, y en las exigencias esenciales de eficacia y coordinación administra-tiva. De esta forma, la magnitud y trascendencia de los valores que estánen juego en las situaciones de emergencia exigen poner a contribución losrecursos humanos y materiales pertenecientes a todas las Administracio-nes Públicas, a todas las organizaciones y empresas, e incluso a los par-ticulares. Así, la extraordinaria heterogeneidad y amplitud de las situacio-nes de emergencia, así como de las necesidades que generan y de losrecursos humanos y materiales que han de ser movilizados para hacerlesfrente, convierten a la Protección Civil, en primer lugar y esencialmente, enun problema de organización.

Sin embargo, sería equivocado que la Protección Civil pretendiesecrear ex novo unos servicios específicos, suplantar o ejercer directa-mente los servicios públicos que con ella pueden tener relación o,incluso, disponer directamente de los medios a tal fin necesarios. Por elcontrario, la Protección Civil debe actuar a través de procedimientos de

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ordenación, planificación, coordinación y dirección de los distintos servi-cios públicos relacionados con la emergencia que se trata de afrontar. LaProtección Civil se plantea, en definitiva, como un conjunto de activida-des llevadas a cabo de acuerdo con una ordenada y previa planificaciónde los distintos ámbitos, sectoriales y territoriales, en cuya definición,integración y puesta a punto, pueden y deben colaborar las distintasadministraciones públicas.

En la definición que hemos descrito, tenemos que considerar por tantoa las Fuerzas Armadas como un complejo organizativo mas de la Admi-nistración, o como un servicio mas de la misma, que participa en la orga-nización, funcionamiento y ejecución del servicio público de ProtecciónCivil.

Así, el artículo 2.º de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre ProtecciónCivil, viene a establecer que, en tiempo de paz, cuando la gravedad de lasituación de emergencia lo exija, las Fuerzas Armadas, a solicitud de lasautoridades competentes, colaboraran en la Protección Civil, dando cum-plimiento a las misiones que se les asignen. Señala igualmente que lacolaboración de las Fuerzas Armadas, que actuarán en todo caso, encua-dradas y dirigidas por sus mandos naturales, deberá solicitarse de la auto-ridad militar que corresponda.

Por su parte, en la Comisión Nacional de Protección Civil (Real Decreto888/1986, de 21 de marzo), que es el órgano colegiado que tiene comofinalidad esencial la de conseguir una adecuada coordinación entre losórganos de la Administración Central del Estado y las Comunidades Autó-nomas en materia de Protección Civil, forman parte como vocales delpleno de la misma el Subsecretario de Defensa y el Director General dePolítica de Defensa.

Según el Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre Medidas Pro-visionales para la Actuación en Situaciones de Emergencia en los casos degrave riesgo, catástrofe o calamidad pública, la colaboración de las Fuer-zas Armadas en la prevención inmediata y de control de las situaciones deemergencia será solicitada por el Ministro del Interior, si bien en elsupuesto de que las circunstancias de los hechos no admitieran demora,las propias autoridades locales podrán recabar directamente de las auto-ridades militares correspondientes la colaboración de las unidades milita-res, prevista o no con anterioridad, procediendo en este caso unas y otrasautoridades a informar a sus superiores jerárquicos tan pronto como seaposible.

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Debe destacarse que este mismo texto legal hace referencia expresa,en cuanto al modo en que se llevará a efecto la colaboración de las uni-dades militares, al Real Decreto 1125/1976, de 8 de abril, sobre colabora-ción de las autoridades militares con las gubernativas en estados de nor-malidad y excepción, del que hemos hablado anteriormente.

Por otra parte y a pesar de la intervención en el exterior de unidades ymedios españoles de diverso orden en multitud de operaciones de ayudahumanitaria de emergencia, es lo cierto que hasta el Real Decreto810/1999, de 14 de mayo, no se va a regular, al menos, la creación de unaComisión Interministerial para coordinar planes de ayuda humanitaria enel exterior, Comisión de la que formarán parte como vocales y en repre-sentación del Ministerio de Defensa, el Secretario de Estado de Defensa yel Director General de Política de Defensa.

Finalmente, concluiremos este apartado relativo a la colaboración dela Fuerzas Armadas con las autoridades civiles en materia de proteccióncivil refiriéndonos al Real Decreto 1123/2000, de 16 de Junio, por el quese regula la creación e implantación de unidades de apoyo ante desastres,y que responde a la necesidad de dar una respuesta urgente, rápida yefectiva ante situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública ocatástrofe extraordinaria, para la protección de la población en tales situa-ciones, en apoyo de las actuaciones que con la misma finalidad debendesempeñar los servicios y equipos de socorro ordinarios. Al igual quehace la Ley sobre Protección Civil, tampoco tiene por objeto esta dispo-sición la creación ex novo de unos servicios específicos que atiendan a losfines definidos, sino la adopción mediante la creación de esas unidadesde apoyo ante desastres, de una modalidad organizativa que permita querecursos materiales y humanos especializados ya existentes en los ámbi-tos públicos y privados y que, por su actividad ordinaria son directamenteútiles a los fines de protección civil, puedan ser puestos ordenadamentea disposición, con la preparación y el equipamiento adicional en su casonecesario, para la protección de la población afectada por una situaciónde grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, yello tanto en el territorio nacional como en el exterior.

Pues bien, también en esta disposición nos encontramos con unainvocación genérica a la cooperación de los Ejércitos, al establecer su Dis-posición Adicional Tercera que la participación del Ministerio de Defensaen las unidades de apoyo ante desastres tendrá lugar de conformidad conlas normas aplicables a la colaboración de las Fuerzas Armadas con las

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autoridades civiles, si bien esa invocación genérica se convierte en algomás específica cuando el art. 9 del texto legal, regulador de la coordina-ción para ayudas en el exterior, impone la colaboración de la DirecciónGeneral de Política de Defensa con los órganos del Ministerio de AsuntosExteriores encargados de la gestión de la ayuda al exterior para la elabo-ración del programa específico de actuación, en coordinación con laEmbajada española en el país afectado, para la situación catastrófica oextraordinaria de que se trate.

Lucha contra el tráfico de drogas

Oportuno es mencionar aquí el Convenio de Naciones Unidas hechoen Viena el 20 de diciembre de 1988, ratificado por España el 13 deagosto de 1990 y publicado el B.O.E. de 10 de noviembre siguiente, enel que se contempla de forma detallada las actividades de lucha contrael tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, y quetiene como pretensión principal la de promover la cooperación entre lasPartes a fin de que puedan hacer frente con mayor eficacia a los distin-tos aspectos de este tráfico que tengan una dimensión internacional. Atal fin su art. 17 regula el tráfico ilícito por mar de las sustancias prohi-bidas que en su texto se mencionan y las medidas que se permiten a losEstados partes en el control y prevención de dicho tráfico, que vandesde la simple asistencia al Estado del pabellón de la nave que se sos-pecha está siendo utilizada para el tráfico ilícito, hasta el abordaje, ins-pección y retención de la nave y de su tripulación. En cualquier caso, lasmedidas previstas por el Convenio solo pueden ser aplicadas porbuques de guerra o aeronaves militares, y otras naves o aeronaves quelleven signos claros y sean identificables como naves o aeronaves al ser-vicio de un gobierno y autorizadas para tal fin. Por tanto y en lo que anosotros ahora nos interesa, debe afirmarse que las previsiones delConvenio permiten que las medidas de carácter represivo del tráfico ilí-cito de estupefacientes puedan ser ejecutadas directamente por nues-tros buques y aeronaves militares.

Entre los Tratados internacionales bilaterales formulados al amparo delConvenio anterior cabe destacar, por su reciente publicación, el suscritoentre el Reino de España y la Republica Portuguesa para la represión deltráfico ilícito de drogas en el mar, hecho en Lisboa el 2 de marzo de 1998y en vigor en nuestro derecho interno desde el día 21 de enero de 2001.Permite dicho Convenio la intervención de los navíos de guerra, aerona-

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ves militares u otros navíos o aeronaves que lleven señales externas, bienvisibles e identificables de que están al servicio de uno de los dos Esta-dos y debidamente autorizados para este efecto, sobre los buques delotro Estado que se encuentren operando fuera de sus aguas territoriales,en caso de sospecha fundada de la comisión de una infracción de tráficoilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, pudiendo en tal casoperseguir la nave, abordarla, interrogar a las personas que se encuentrena bordo e inspeccionar el buque, y, si se confirmaran las sospechas, pro-ceder a la aprehensión de la droga, a la detención de las personas pre-suntamente responsables y a la conducción del buque hasta el puertomás próximo o más adecuado para su inmovilización.

En el ámbito estrictamente interno es cierto que las Fuerzas Armadasllevan ya tiempo colaborando con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad delEstado en la lucha contra el tráfico de drogas, fundamentalmente trans-portando a las fuerzas actuantes de dichos Cuerpos a bordo de aerona-ves militares o buques de la Armada para asaltar las embarcaciones de lostraficantes. También se recordó al inicio de este trabajo que el LibroBlanco de Defensa 2000, y así lo recoge el Ministro de Defensa en unreciente artículo publicado en la Revista de Aeronáutica del mes de marzopasado, señala que entre las nuevas misiones y escenarios de nuestrasFuerzas Armadas está la posibilidad de que “sean llamadas a colaborar enla lucha contra el terrorismo internacional, el narcotráfico, crimen organi-zado o inmigración clandestina, realizando tareas de vigilancia y apoyotécnico adecuadas a sus capacidades específicas”. A pesar de ello, sinembargo, y al margen de las disposiciones genéricas sobre la colabora-ción de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad ciudadana, es locierto que ha habido que esperar a la promulgación del Real Decreto1911/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba la estrategia nacio-nal sobre drogas para el período 2000-2008, para encontrar una menciónnormativa expresa al Ministerio de Defensa, al que se le requiere la apor-tación de su esfuerzo en la lucha contra el tráfico ilegal de drogas.

No obstante, también es lo cierto que ya existe un borrador, en estadomuy avanzado de tramitación, de Convenio de colaboración entre elMinisterio de Defensa y el Ministerio del Interior en el ámbito de la luchacontra el tráfico ilícito de drogas, cuya aprobación implicará de forma defi-nitiva la dotación de un marco jurídico y público de normalidad, mediantela necesaria plasmación en un instrumento jurídico adecuado, a esa cola-boración que ya de hecho se está llevando a cabo en la materia que nosocupa. En virtud de este Convenio en proyecto, el Ministerio de Defensa

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asume el compromiso de emplear, con carácter temporal y a solicitud delMinisterio del Interior, siempre que sus misiones y capacidades se lo per-mitan, medios o instalaciones de las Fuerzas Armadas en apoyo de ope-raciones en las que la Delegación del Gobierno para el Plan Nacionalsobre Drogas coordine unidades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridaddel Estado, y en las que éstas carezcan de los medios adecuados,pudiendo adoptar esta colaboración las siguientes modalidades:

— búsqueda, localización, identificación, seguimiento e intercepta-ción de objetivos;

— embarque en buques de la Armada de agentes y medios policiales;— control y escolta de objetivos en la mar;— facilitación de medios para el traslado de detenidos o drogas al

punto que la autoridad judicial determine; y,— cesión, extraordinaria y ocasional, de instalaciones para la incine-

ración de droga incautada.

Inmigración ilegal

Nada podemos decir en el apartado de la lucha contra la inmigraciónilegal, pues, a pesar de la evidente creciente transcendencia de este pro-blema, y de la efectiva colaboración que en esta materia se prestan porfuerzas y unidades del Ejercito de Tierra y de la Armada, es lo cierto que,al margen del deber genérico de colaboración en materia de seguridadciudadana, no hay una norma jurídica concreta ni instrumento convencio-nal alguno que prevea o permita las operaciones de colaboración.

Únicamente podemos citar la Instrucción Permanente de Operacionesnúm. 13/2000, del AJEMA, en la que se intenta establecer, si bien desdeuna perspectiva eminentemente operativa, el marco de colaboración conlas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como competentes enesta materia (art. 12 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo), por partede los buques y embarcaciones de la Armada, en la vigilancia de las aguasjurisdiccionales y en el seguimiento de las posibles embarcaciones en lasque se transporte ilegalmente inmigrantes, así como en el aviso y comu-nicación a la autoridad competente. Autoriza dicha Instrucción a losbuques de la Armada a la detección y conducción a puerto de naves oembarcaciones de tráfico ilegal de inmigrantes en aquellos supuestos enque, por el tamaño o envergadura de las mismas, no se ponga en peligrola vida de las personas que en ellas se encuentren embarcadas.

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En definitiva, se impone pues, al objeto de delimitar las posibilidadesde actuación de las unidades militares o embarcaciones navales y de otor-gar el debido amparo normativo a dicha actuación, la necesidad de plas-mar adecuadamente, en un instrumento de cooperación de naturalezapública, los presupuestos, modalidades, procedimientos y responsabili-dad en este tipo de colaboración con la autoridad civil en materia de inmi-gración ilegal. Con ello se conseguiría dar la oportuna cobertura legal anumerosas actuaciones que, de hecho, se están llevando a cabo hoy porlas Fuerzas Armadas, como ocurre por ejemplo con la participación deunidades del Ejercito de Tierra, a petición del Ministerio del Interior, en laslabores de impermeabilización de la frontera española en Ceuta, en la quepreviamente fue necesario un auténtico esfuerzo interpretativo para deci-dir sobre su justificación o legalidad, e, incluso, para la normalización, alos ojos no solo de la sociedad sino de la propia administración civil delEstado, de la intervención de personal y medios técnicos militares al ladode los pertenecientes a las Fuerzas de Seguridad.

Administración civil marítima

Hasta época reciente, era directa e inmediata la presencia de laArmada en la organización y administración del espacio litoral y marítimoespañol, bien en base a razones de competencias propias o bien en vir-tud de convenios de colaboración o por delegación de competencias aje-nas. Así, la Ley de 19 de febrero de 1942, por la que se creó la Subsecre-taría de la Marina Mercante, aparte de atribuir al entonces Ministerio deMarina las mismas competencias que más tarde fueron definidas por laLey de Costas a la que luego nos referiremos, vino a situar al frente de lasprovincias marítimas, en que se dividía el litoral español, a un ComandanteMilitar de Marina, nombrado por el Ministro de este ramo, que será almismo tiempo delegado del entonces Ministerio de Industria y Comerciopara las materias de competencia de éste. Y el mando de esas Coman-dancias y Ayudantías de Marina —seguía diciendo la Ley— será desem-peñado en lo sucesivo por jefes y oficiales pertenecientes al CuerpoGeneral de la Armada y a su Reserva Naval, dependiendo todos ellos delMinisterio de Marina, de tal forma que mientras aquellos desempeñentales destinos el tiempo de permanencia en ellos se les contará a todoslos efectos como servido en la plantilla del Cuerpo de procedencia.

Al amparo de esta normativa, los Comandantes y Ayudantes Militaresde Marina, como titulares de una función delegada de aquel Ministerio de

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Industria y Comercio, posteriormente de Transporte, Turismo y Comunica-ciones, tenían, en síntesis y enunciadas sólo a modo ilustrativo, compe-tencias tales como: conceder permisos de nuevas construcciones y trans-formaciones de buques y embarcaciones; autorizar el abanderamiento,matriculación y registro de buques y embarcaciones; informar sobre laslíneas marítimas regulares, exteriores y de cabotaje; la navegación depor-tiva; el despacho de los buques que salen de puerto y la autorización deentrada en el mismo; la dirección de los movimientos portuarios; la orga-nización y dirección de los servicios de practicaje en puertos; el control deltransporte de mercancías peligrosas por vía marítima; la inscripción marí-tima y la expedición de títulos profesionales; el control de las tripulacionesde los buques y embarcaciones y, finalmente, el ejercicio de todas lascompetencias sobre la seguridad de buques en puertos.

Por su parte, la Sección de Celadores de Puerto y Pesca, regulada porla Ley 31/1964, de 29 de abril, e integrada en el Cuerpo de Suboficialesde la Armada, tenía encomendadas funciones como las de asegurar elorden en el tráfico interior de los puertos, la vigilancia de la zona marítima,buques y embarcaciones mercantes, velar por el cumplimiento de losReglamentos y disposiciones que afecten a la seguridad y policía de losbuques y sobre la pesca en las costas y, finalmente, cumplir y hacer cum-plir cuántas órdenes dicten dentro de sus atribuciones las autoridades dequienes dependían.

Posteriormente, la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas Maríti-mas, antes anunciada, atribuyó al Ministerio de Marina, y con ello a losComandantes y Ayudantes Militares de Marina, competencias en materiade vigilancia de costas y pesca, de los servicios semafóricos oficiales, deintervención de las obras en la zona marítimo-terrestre y puertos, así comoen materia de salvamentos y auxilios marítimos.

En la actualidad, la realidad de los espacios marítimos, de sus con-ceptos, de su regulación y de su distribución competencial, ha sufrido unaprofunda transformación operada en base, esencialmente, al nacimiento ydesarrollo del estado de las Autonomías, con un importante proceso detransferencias de competencias desde la Administración Central delEstado a las distintas Comunidades Autónomas, a una también profundatransformación del Derecho del Mar, que culminó en la “Convención de lasNaciones Unidas sobre el Derecho del Mar” aprobada el 30 de abril de1982 en Montego Bay (Jamaica) y vigente en España desde el 14 defebrero de 1997, y, fundamentalmente, por una radical transferencia de

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competencias antes en poder de la Armada, bien como propias bien pordelegación, como se dijo, hacia una Administración civil marítima, quepretenderá organizar un espacio marítimo en el que vierten sus interesesy competencias diversos Departamentos Ministeriales al lado de lasComunidades Autónomas costeras y de los Municipios marítimos.

En este ámbito, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que derogóla anterior, constituye el primer instrumento normativo articulador de esatransferencia de competencias, en la que se plasma ya una concepcióndistinta de la regulación del dominio público marítimo-terrestre, si biendedica su principal atención a la costa o litoral quedando fuera de suámbito la regulación de los puertos de interés general, que, aún formandoparte del dominio público citado, se regirá por su normativa específica enatención a la sustantividad de estas grandes obras públicas.

Sin embargo, y especialmente en relación directa con la cuestión quenos ocupa, es la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estadoy de la Marina Mercante, la que va a determinar la profunda transferenciacompetencial hacia una Administración civil marítima, tanto en el ámbitoportuario como en el de la Marina Mercante, constituyendo, en efecto, ladisposición más importante aprobada en España en el campo del Dere-cho Marítimo desde la promulgación del vigente Código de Comercio de1885, si bien es necesario advertir no obstante que se trata de una Leyreferida más a los aspectos públicos y administrativos que a los propiosdel Derecho Privado. Se trata efectivamente de la disposición que afectamás en profundidad y extensión a la organización administrativa marítima,que termina, entre otras cosas y como ha señalado la generalidad de ladoctrina, con la presencia militar en los puertos y en la Marina Mercantemediante la creación de las denominadas Autoridades Portuarias y Capi-tanías Marítimas.

En concreto, las Entidades Autoridades Portuarias están coordinadasy controladas por el Ente Público Puertos del Estado, que viene a asumirasí el papel de un “Holding” situado bajo la dependencia y directrices delMinisterio de Fomento. En este sentido, la Ley que comentamos asignaráa las Autoridades Portuarias las competencias que hasta ese momentovenían siendo ejercidas, en el ámbito portuario, por las Comandancias yAyudantías Militares de Marina.

Por su parte, en el ámbito de la Marina Mercante, son directrices queinforman la Ley: la delimitación de las competencias marítimas del Estado;la aproximación a los sistemas y legislaciones marítimas europeas; la

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supresión de ciertas trabas administrativas existentes en el sector marí-timo; la reorganización y modernización de la Administración marítima,con la creación de las Capitanías Marítimas como nuevos órganos perifé-ricos, de carácter exclusivamente civil, y suponiendo con ello la cesaciónde la delegación de funciones marítimas civiles que venían ejerciendo losComandantes y Ayudantes Militares de Marina y la definitiva separaciónde la gestión administrativa de la Marina Civil y de la Marina de Guerra; lacreación de una sociedad estatal denominada “Sociedad de Salvamentoy Seguridad Marítima”; y, finalmente, la regulación de la potestad sancio-nadora de la Administración en el ámbito de la Marina Civil con deroga-ción expresa de la Ley Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante.

En resumen, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, atribuye a las Auto-ridades Portuarias y a las Capitanías Marítimas la titularidad y el ejerciciode las competencias que, hasta su entrada en vigor, eran ejercitadas, enlos ámbitos portuarios y de Marina Mercante, por los Comandantes yAyudantes Militares de Marina.

Pues bien, las Capitanías Marítimas citadas se constituyen y crean envirtud del Real Decreto 1246/1995, de 14 de julio, pasando a estar vincu-ladas como órganos periféricos a la Secretaría de Estado de Infraestruc-turas del Ministerio de Fomento, a través de la Dirección General de laMarina Mercante, y ejercen sus funciones respecto de la flota civil espa-ñola y de las plataformas fijas y buques civiles extranjeros situados enaguas en la que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdic-ción, concretándose estas funciones en el art. 88.3 de la Ley de Puertos yde Marina Mercante y en el art. 5 del Real Decreto que comentamos, detal forma que, en definitiva y según la Disposición Adicional Primera deeste último, las Comandancias y Ayudantías Militares de Marina cesan enel ejercicio de las funciones que en materia de Marina Mercante veníandesempeñando, y pasan a ser desarrolladas por las Capitanías Marítimas.No obstante, la Disposición Transitoria Octava de la propia Ley vino a pre-ver que la transferencia de los medios del Ministerio de Defensa, dedica-dos hasta entonces a las actividades de la marina mercante, al entoncesMinisterio de Obras Públicas y Transportes (hoy de Fomento), se realiza-ría de forma gradual, teniendo en cuenta las posibilidades presupuesta-rias, estableciéndose asimismo en la Disposición Transitoria Unica delReal Decreto 1246/1995 que, al objeto de optimizar la utilización de losrecursos humanos y no provocar incrementos de gasto público, se proce-dería a concluir en el menor plazo posible el proceso de transferencias aque se refería la Disposición Transitoria Octava anterior.

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Debe destacarse en este aspecto que ya la Comisión Interministerial,creada por el Gobierno el 30 de enero de 1985 para el estudio y reformade los asuntos relativos a la Administración Marítima, había previsto laposibilidad de que en ese futuro proceso de transferencia de competen-cia se originara una falta de personal cualificado para el desempeño inme-diato de las mismas, postulando para tal circunstancia dos soluciones:bien la creación por ley formal de un Cuerpo de titulados superiores de laMarina Mercante, bien la transformación del personal militar que veníadesempeñando esas funciones en un Cuerpo civil. Ante estas opciones, laLey 27/1992 adoptó la primera de ellas, creando en su art. 101 un Cuerpoespecial facultativo de la Marina Civil, del grupo A, con adscripción alMinisterio de Fomento.

Pues bien, el tan repetido proceso de transferencias de competenciasdesde el Ministerio de Defensa al de Fomento, en materia de personal, sellevó a cabo, a instancia de la propia Dirección General de la Marina Mer-cante, a través de la asignación de determinados destinos de la organiza-ción periférica de la misma a oficiales y suboficiales de la Armada quehasta ese momento los venían desempeñando en su cualidad de perso-nal militar, si bien ya no como encuadrados en la Armada sino en la situa-ción administrativa de servicios especiales que se preveía en el art. 99 dela Ley 17/1989, de 19 de julio, de Régimen del Personal Militar Profesio-nal, solución ésta que fue aplicada al no disponerse de otro instrumentojurídico que permitiera otra fórmula distinta y conforme a la normativavigente, y, fundamentalmente, porque la Administración Marítima no con-taba con suficiente personal especializado en materia de Marina Civil,debiendo entenderse que con ello no se pretendió calificar como de inte-rés para la Defensa —razón de ser de la situación de servicios especia-les— determinados y concretos puestos de trabajo de la organizaciónadministrativa de la Marina Civil, sino de posibilitar estatutaria y normati-vamente una global cooperación que era necesario prestara el Ministeriode Defensa a aquella nueva organización.

En el momento actual la situación de servicios especiales aparece pre-vista en el art. 140 de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Per-sonal de las Fuerzas Armadas, permitiendo que los militares pasen a dichasituación, según el apartado g) de su número 1, cuando sean autorizadospor el Ministro de Defensa para “participar en el desarrollo de programasespecíficos de interés para la defensa en organismos, entidades o empre-sas ajenos al Ministerio de Defensa”. En aplicación de este precepto,mediante resolución de 19 de diciembre de 1999, el Ministro de Defensa

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acordó declarar de interés para la defensa el programa específico de coo-peración con la Dirección General de la Marina Mercante y su organiza-ción periférica a desarrollar por dicha Dirección General y con la duracióncorrespondiente al proceso de transferencia de medios de este Ministerioal de Fomento, en aplicación de lo dispuesto en el art. 140.1.g) ya indi-cado y en la Disposición Transitoria Octava de la Ley 27/1992, de 24 denoviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

En definitiva, el breve repaso que se ha hecho del proceso legislativoque ha sufrido la organización administrativa y competencial de los espa-cios de nuestro litoral marítimo y, esencialmente, de la regulación de laMarina Mercante, debe servir, no sólo para confirmar la estrecha relación—por lo demás imperante en el resto de los países de nuestro entorno—entre la Marina de Guerra y la Marina Civil, por evidentes razones estraté-gicas al ser ésta auxiliar de la primera en situaciones de crisis o conflictoarmado, así como por razones de política de defensa (Disposición Adicio-nal Quinta de la Ley 27/1992), sino para fundamentar el deber constantede colaboración que ha de imperar entre una y otra, del que constituyeuna manifestación determinante el hecho de que un apreciable número depersonal militar perteneciente a la Armada ocupe destinos o puestos detrabajo pertenecientes al sector de la Administración Marítima Civil, tantoen sus órganos centrales como en los periféricos, así como, finalmente,para justificar la instrumentación jurídica de cualquier otro ámbito de coo-peración entre ambos que se considere adecuado para el cumplimientode los fines de interés general en este sector.

Por último, resta señalar que si bien la ya citada Ley de Puertos delEstado y de la Marina Mercante atribuye al Ministerio de Fomento la com-petencia en materia de auxilio, salvamento y remolques, hallazgos yextracciones marítimas, salvo los de material militar o que puedan afectara la defensa que seguirá correspondiendo al Ministerio de este ramo (art.86), es lo cierto que, aún el tiempo transcurrido desde que se promulgódicha Ley, tales competencias continúan siendo ejercidas, en plenitud desu ámbito, por el Tribunal Marítimo Central y por los Juzgados MarítimosPermanentes, órganos integrados en la Armada y por personal de lamisma, y que, con competencia en todo el territorio nacional, ejercen susfunciones al amparo y con los procedimientos establecidos en la Ley60/1962, de 24 de diciembre, reguladora de los Auxilios, Salvamentos,Remolques, Hallazgos y Extracciones Marítimas. Este mantenimientocompetencial en el Ministerio de Defensa (Armada) aparece expresamentepermitido en la Disposición Transitoria Décima de la propia Ley 27/1992,

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de 24 de noviembre, en tanto se proceda a su desarrollo reglamentario enesta materia, sin que, al menos el que realiza el presente trabajo, se tengaconstancia del actual estado de tramitación de dicho desarrollo regla-mentario.

Pesca marítima

Como ocurrió con la organización y administración del espacio litoral ymarítimo español y con la Marina Mercante, también hasta época recientela presencia de la Armada en la organización y actividades de la pescamarítima era inmediata y decisiva, e igualmente lo era bien en virtud decompetencias propias bien, en la mayoría de los casos, en virtud de com-petencias delegadas de los órganos titulármente competentes de la admi-nistración civil.

En efecto, la no tan antigua Ley 53/1982, de 13 de julio, sobre infrac-ciones en materia de pesca marítima, cometidas tanto por buques extran-jeros en aguas bajo jurisdicción española como por buques españoles,partía de una importante intervención de la Armada en materia de repre-sión de las actividades pesqueras prohibidas por dicha Ley. Resultabaciertamente sorprendente, quizá producto de la indefinición competencialque había en esta materia en la época, que la competencia sancionadorase atribuía al “Ministerio competente en materia de pesca marítima”,cuando, realmente, una parte importante de esa competencia sanciona-dora era ejercida por los Comandantes Militares de Marina, como delega-dos de la autoridad civil competente, de igual forma que las labores deinspección de las actividades de la pesca se atribuía asimismo a losbuques de vigilancia, que en aquella época dependían también de laArmada. Venían tales atribuciones competenciales ya desde la Ley168/1961, de 23 de diciembre, por la que se dotaba de potestad sancio-nadora en materia de pesca con las diferentes artes a los ComandantesMilitares de Marina “en sus funciones delegadas” de la Subsecretaría dela Marina Mercante.

Por Real Decreto 141/1993, de 29 de enero, de Reestructuración delos Servicios Periféricos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta-ción, se dispuso la transferencia gradual a este Ministerio de los mediosdel Ministerio de Defensa dedicados a las actividades de pesca marítima,a fin de que las funciones de los órganos periféricos en dicha materiapasaran a depender, a todos los efectos, del repetido Ministerio de Agri-

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cultura, Pesca y Alimentación. Para la efectividad del citado traspasocompetencial de funciones y de medios se creó el oportuno órgano de tra-bajo que culminó sus misiones cuando por Orden de 22 de Junio delmismo año 1993 las Direcciones Provinciales de aquel Ministerio asumie-ron el ejercicio de las funciones que en materia de pesca marítima veníansiendo desarrolladas por las Comandancias y Ayudantías de Marina.

Hoy, la reciente Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima delEstado, atribuye únicamente al Ministerio de Defensa la misión de infor-mar previamente a la declaración de las zonas de protección pesqueraque se prevén en dicha Ley cuando las mismas incidan sobre zonasdeclaradas de interés para la defensa nacional o zonas de seguridad deinstalaciones militares.

En el apartado siguiente haremos referencia a los supuestos concretosde colaboración que en esta materia continúan vigentes entre la Armaday la Administración civil.

SUPUESTOS CONCRETOS DE COLABORACIÓN. SU INSTRUMEN-TACIÓN JURÍDICA

Analizado el marco jurídico que en nuestro derecho positivo regula deuna u otra forma las funciones no de defensa de las Fuerzas Armadas,tanto las propias y compartidas como las que pueden ser desarrolladas encolaboración con el resto del complejo organizativo de la AdministraciónGeneral del Estado, se impone ahora descender de ese plano y acercar-nos a algunos de los supuestos concretos de colaboración que se reali-zan actualmente en el ámbito de actuación de cada Ejército y a los diver-sos instrumentos jurídicos en que se han normativizado esos supuestos.

Ejército de Tierra

En el Ejército de Tierra, muy implicado desde hace décadas en elapoyo a las autoridades civiles, pueden destacarse los siguientes instru-mentos:

— La Doctrina de Empleo de la Fuerza Terrestre, D01-001, señalacomo misión del Ejército la de “colaborar con las autoridades civi-les para hacer frente a casos de grave riesgo, catástrofe o calami-dad u otra necesidad pública de naturaleza análoga que desbordenla capacidad de aquellos”.

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— La Instrucción General 2/1998, de enero de 1998, del Estado Mayordel Ejército, sobre Colaboraciones con las Autoridades Civiles, quetiene por objeto establecer unas normas de actuación para situacio-nes de normalidad, dirigida a los Mandos y Unidades, centros yorganismos, a los que se solicite por las autoridades y organismosciviles colaboración o apoyo de medios militares. Según la propiaInstrucción, en un afán del Ejército de Tierra de ir mas allá del merocampo de la Protección Civil, se considera que, aún en los casos enque no exista grave riesgo o calamidad pública, determinadosmedios militares pueden ser puestos a disposición de las autorida-des civiles en provecho de la sociedad y coadyuvar de este modotambién a un mejor conocimiento y a una mayor comprensión de lalabor de las Fuerzas Armadas por la población. Se define la colabo-ración con las autoridades civiles como las acciones u operacionesque supongan la utilización de elementos militares (personal, medioso unidades) en beneficio directo o indirecto de la población, autori-dades, organismos o entidades civiles, sean o no gubernamentales.

De acuerdo con la entidad de los elementos a emplear y la forma deejecución, distingue la Instrucción entre: 1) “Operaciones de apoyo”, defi-nidas como todas aquellas identificadas con la protección física de laspersonas y bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, calamidadpública o catástrofe extraordinaria, en los que la seguridad y la vida de laspersonas puedan peligrar, y que suelen requerir el empleo de unidadescompletas. Se definen como “operaciones militares de carácter no bélico”y se establecen tres tipos: catástrofes naturales, incendios forestales, yotras situaciones de emergencia civil; 2) Y “acciones de cooperación”,que incluyen todas aquellas acciones puntuales de cooperación, decarácter específico, limitadas tanto en medios como en tiempo y en espa-cio, y a las que no se puede dar el carácter de operación militar (de inte-rés cultural, detección y desactivación de explosivos, protocolarias, etc.).

En la Instrucción que comentamos se regulan los criterios de actua-ción, los procedimientos de petición y aprobación de las colaboraciones,distinguiendo entre circunstancias ordinarias y urgentes, las operacionesde apoyo a las autoridades civiles, la financiación, las acciones de coo-peración, etc.

— El Plan General de Instrucción y Adiestramiento, que señala que,como norma general, las operaciones de apoyo a las autoridadesciviles serán prioritarias sobre las actividades de Instrucción yAdiestramiento.

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— El Plan para la Campaña de Contraincendios 2000, que tiene comoobjetivo atender las solicitudes de las autoridades civiles para elempleo de los medios del Ejército de Tierra en la lucha contraincendios durante la campaña del año 2000.

— El Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Defensa y laJunta de Galicia, para el empleo de unidades militares en la pre-vención de incendios forestales, suscrito el 28 de junio de 2000, ydado a publicidad por Resolución 223/2000, de 4 de Septiembrede la Subsecretaría de Defensa (BOE 225). Por este Convenio elEjercito de Tierra, mediante las unidades ubicadas en la RegiónMilitar Noroeste, dispondrá de un despliegue operativo que, sinmenoscabo de sus actividades ordinarias de instrucción y adies-tramiento, coadyuve a la prevención de incendios forestales en laComunidad Autónoma de Galicia, mediante una mera presenciadisuasoria, sin actuación directa sobre las personas, acordándoselos aspectos operativos de dicho despliegue conjuntamente por laAutoridad Militar y la Consejería de Medio Ambiente de la Junta deGalicia.

Armada

Como ámbitos específicos de colaboración pueden destacarse lossiguientes:

— Control del tráfico marítimo.—La Ley 27 / 1992, de 24 de noviem-bre, de Puertos de Estado y de la Marina Mercante (art. 86.6)reserva al Ministerio de Fomento la ordenación y el control del trá-fico marítimo en las aguas situadas en zonas en las que Españaejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, si bien añadeseguidamente que tal competencia se ejercerá sin perjuicio de lasque se atribuyan a otras autoridades y, específicamente, las quecorrespondan al Ministerio de Defensa para la salvaguardia de lasoberanía nacional.Para la debida y necesaria armonización de ambos ámbitos com-petenciales se suscribió por los Ministerios de Defensa y de ObrasPúblicas y Transportes (hoy Fomento) la Orden Comunicada de 30de Junio de 1993, por la que se establece el marco de cooperaciónde los dos departamentos ministeriales en la dirección y control deltráfico marítimo, con el propósito de regular el intercambio de infor-mación necesaria para el desarrollo de tales cometidos de direc-

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ción y control de dicho tráfico durante el tiempo de paz y de crisiso de guerra. En virtud de esta Orden, se crea en la Armada unaorganización de control naval de tráfico marítimo, de permanenteactividad, cuya misión primordial será la de posibilitar el pase deuna situación de paz a otra de crisis o guerra de forma inmediata,con continuidad y sin que exista alteración de su estructura, y querealizará, en tiempo de paz, funciones como, entre otras, el mante-nimiento de un sistema de comunicaciones que permita alertar ydar instrucciones a los buques mercantes en la mar en caso deemergencia, así como mantener actualizada la información sobremovimientos del tráfico mercante mediante la utilización de los sis-temas de información apropiados.

— Investigación Hidrográfica y Oceanográfica de la Zona EconómicaExclusiva Española.—El desarrollo de la colaboración en esta mate-ria se encuentra contemplado en el Convenio Marco de Coopera-ción entre el Ministerio de Defensa y el Instituto Español de Ocea-nografía, formalizado el 25 de mayo de 1994, y cuyo propósito seráel de establecer un programa conjunto de levantamientos hidrográ-ficos, investigación oceanográfica y análisis de datos de la áreascomprendidas dentro de la Zona Económica Exclusiva Española,todo ello mediante la asistencia técnica reciproca, la participaciónen las campañas de investigación que se lleven a cabo dentro delPlan de Investigación de dicha zona, el intercambio de informacióny, finalmente, la creación de un Banco de Datos de la repetidaZona.

— Pesca.—Interesa destacar aquí el Acuerdo Conjunto de los Minis-terios de Defensa y de Agricultura, Pesca y Alimentación, sobre ins-pección y vigilancia de las actividades de pesca marítima, suscritoel 24 de octubre de 1988. En virtud de este Acuerdo y con el fin deconciliar las necesidades de vigilancia de la pesca marítima con losmedios y recursos disponibles, la Secretaría General de PescaMarítima y la Armada elaborarán un Plan General Anual en el quese contemplen, de forma global, las actividades necesarias en lamar, definidas por el lugar, periodicidad, intensidad, etc.Como consecuencia del mencionado Acuerdo, se han suscrito porlos mismos Departamentos otros dos, sobre el mantenimiento yexplotación de los Patrulleros de Vigilancia Pesquera “Chilreu” y“Alborán”, embarcaciones estas que, marinadas por la Armada,son las que, en unión de los patrulleros de la Armada propiamentedichos, desarrollan las misiones de vigilancia de pesca en los cala-

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deros más frecuentados por la flota pesquera española, tanto en elAtlántico como en el Mediterráneo.

Las actividades a desarrollar por los buques de la Armada, deacuerdo con los Planes anuales suscritos, van desde la presenciahabitual en los caladeros nacionales para disuadir a los infractoresde las actividades que puedan ser detectadas sin necesidad deembarcar en los pesqueros (pesca en zona prohibida, utilización deexplosivos), la inspección a bordo de pesqueros para comprobar elcumplimiento de la legislación pesquera, la adopción de medidasprovisionales contempladas en la citada legislación ante una posi-ble infracción, hasta, finalmente, la vigilancia y requerimiento de lasactividades de la flota bonitera española para evitar conflictos conflotas de otros países que concurran en la misma zona. Para eldesarrollo de las misiones descritas se prevé igualmente la realiza-ción por los mandos y dotaciones de los patrulleros de cursillos deinformación en materia de inspección pesquera.

Finalmente, será necesario recordar aquí, a fin de poner de relievela especial trascendencia que tiene la presencia de los buques dela Armada en los caladeros de pesca internacionales y la necesi-dad por tanto de que dicha presencia cuente con un respaldo legalsuficiente al menos en el marco jurídico interno, las misiones quefueron encomendadas a la Armada en el primer semestre del año1995 en aguas de la denominada Zona de Regulación NAFO, partede la cual se encuentra fuera de la Zona Económica Exclusiva de200 millas de Canadá, con motivo de los incidentes originados porlos patrulleros canadienses en relación con la pesca del fletan, inci-dentes que se iniciaron con el apresamiento de un buque-congela-dor español el día 9 de marzo de 1995. Como consecuencia dedicho apresamiento y al objeto de prestar apoyo y protección a lospesqueros españoles, al tiempo que para colaborar con la Inspec-ción internacional de los acuerdos de la NAFO, fueron enviados aaquella zona diversos patrulleros de altura de la Armada, que con-siguieron evitar más apresamientos por parte de los patrulleroscanadienses, en la mayoría de los casos mediante maniobrasarriesgadas de interposición entre el buque canadiense y el espa-ñol, y consiguiendo que los Inspectores de la Unión Europea certi-ficaran la legalidad de las redes utilizadas por los buques españo-les. Con motivo de estos eventos y a fin de poder intensificar lavigilancia de la pesca, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimen-tación transfirió a la Armada, como antes se dijo, el patrullero

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“Alborán”, el 8 de enero de 1997, y se extendieron las funciones devigilancia e inspección de pesca a la citada zona de regulación dela NAFO en el marco de las medidas de conservación y control dedicha organización.

— Por último, no pueden olvidarse las diversas funciones de colabo-ración, de carácter científico, cultural y técnico, que se contemplanen las disposiciones normativas (Reales Decretos 326/1976,3853/1970 y 1308/1992, respectivamente) reguladores del Institutode Historia y Cultura Naval, del Instituto Hidrográfico de la Armaday del Instituto y Observatorio de la Armada.

Ejército del Aire

En el ámbito de actuación del Ejército del Aire señalaremos dos ins-trumentos de colaboración con la autoridad civil, formulados en lassiguientes materias.

— Incendios forestales.—La colaboración entre el Ministerio deDefensa y el de Medio Ambiente en las tareas de extinción deincendios forestales con medios aéreos se encuentra planificadaen el Convenio de Cooperación suscrito por ambos Departamen-tos en febrero de 1998 para la utilización conjunta de las aeronavesoperadas por el 43 Grupo de las Fuerzas Aéreas. En virtud de esteConvenio el Ejército del Aire asume el compromiso de afectar, demodo permanente, las aeronaves del indicado 43 Grupo, u otrasque en el futuro puedan adquirirse con cargo al presupuesto de laDirección General de Conservación de la Naturaleza, a la extinciónde incendios forestales, si bien y con carácter secundario talesaeronaves participaran igualmente en el apoyo de misiones delServicio de Búsqueda y Salvamento Aéreo.En el indicado texto se regulan los procedimientos operativos,logísticos y económico-financieros de las actuaciones de colabo-ración en la extinción de incendios forestales.

— Salvamento de vidas humanas en la mar y la lucha contra la conta-minación marína.—Diversos Convenios Internacionales, como el deGinebra de 29 de abril de 1958, sobre Alta Mar, el de Hamburgo de1979, sobre Búsqueda y Salvamento Marítimo, y, en especial, elConvenio Internacional sobre Seguridad de la Vida Humana en laMar, de 1 de noviembre de 1974, imponen a los Gobiernos contra-tantes la obligación de adoptar las medidas necesarias para la efi-

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caz vigilancia de costas y el salvamento de personas que se hallenen peligro en la mar, así como la cooperación entre las distintasorganizaciones de búsqueda y salvamento, el intercambio de infor-mación correspondiente a los medios de que dispongan y el esta-blecimiento de una organización eficaz a tal fin.En nuestro Derecho positivo, la Ley de Puertos del Estado y de laMarina Mercante de 1992 atribuye al Ministerio de Fomento (art.86) la competencia genérica en la materia relativa a la seguridad dela vida en la mar y de la navegación, creando a tal efecto una enti-dad de derecho público denominada “Sociedad Estatal de Salva-mento y Seguridad Marítima” (SASEMAR). No obstante, el Ejércitodel Aire, por medio del Servicio de Búsqueda y Salvamento Aéreoes, como al principio se vio, en virtud de los Convenios Internacio-nales suscritos por España en el marco de la Convención de Chi-cago, el responsable principal en la localización y rescate de las tri-pulaciones de aeronaves accidentadas dentro del espacio aéreoespañol o áreas de responsabilidad española, tanto pertenecientesa las Fuerzas Armadas como a cualquier otra. De igual forma, laArmada, por el ámbito propio en que desarrolla su acción, realizaasimismo misiones de salvamento marítimo.Pues bien, las relaciones del Ejército del Aire y de la Armada con elMinisterio de Fomento (SASEMAR) se concretó en el Plan Nacionalde Salvamento Marítimo y Lucha contra la Contaminación Marí-tima, desarrollado en el Convenio de Colaboración suscrito el 20de mayo de 1992, y en un documento adicional en el que se con-tienen las normas y procedimientos operativos, de 5 de junio de1995. Permite este Convenio a la citada Sociedad Estatal solicitarde la Armada y del Ejercito del Aire los medios que precise, tantoaéreos como navales, para las operaciones de búsqueda y salva-mento marítimo y de lucha contra la contaminación marina, asícomo para informar al Instituto Hidrográfico de la Armada para queéste pueda emitir avisos a los navegantes.Sin embargo, el Convenio de 1992, del que hablamos, fue denun-ciado por el Ministro de Defensa el 9 de julio de 1999, con efectosde 10 de enero de 2000, con motivo del elevado número de misio-nes y horas de vuelo que el Servicio de Búsqueda y SalvamentoAéreo ha realizado en beneficio de aquella Sociedad Estatal de Sal-vamento Marítimo sin recibir contraprestación económica algunaque sufrague los costes ocasionados, dejándose constancia en ladenuncia, no obstante, de que las unidades del Ejercito del Aire

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continuarán prestando apoyo en aquellas circunstancias de graveriesgo para la vida humana y cuando la indicada Sociedad no dis-ponga de los medios necesarios para afrontar tales situaciones.Como consecuencia de esta denuncia se están realizando los tra-bajos necesarios para la formulación de un nuevo Convenio deCooperación, sin que se tenga constancia, en el momento deescribirse estas notas, del estado de tales trabajos.

— Finalizaremos este epígrafe aludiendo a la excepción que al régi-men general de incompatibilidades del personal militar se estableceen el Real Decreto 3447/2000, de 22 de diciembre, que viene adeclarar susceptible de compatibilidad la que pueda solicitar elpersonal militar en situación de reserva, con la condición de tripu-lante o técnico de mantenimiento de aeronaves, para el desem-peño de una actividad en el sector público que se desarrolle encampañas y durante temporadas limitadas y esté relacionada conla utilización de medios aéreos civiles integrados en los planes deprevención y en los dispositivos de actuación con motivo de situa-ciones de emergencia o catástrofes de cualquier naturaleza y, enconcreto, de la lucha contra incendios forestales, protección civil,operaciones de salvamento y socorrismo o de observación y patru-llaje. Tiene pues por objeto esta disposición facilitar la contrataciónpor organismos y entidades del sector público de tripulantes y téc-nicos de mantenimiento de aeronaves de las Fuerzas Armadas ensituación de reserva, a fin de que, por su especial preparación ycapacidad, aporten tales cualidades en las operaciones de losmedios aéreos que son utilizados con ocasión de aquellas circuns-tancias extraordinarias.

CONCLUSIONES. PERSPECTIVAS DE UNA PREVISIÓN NORMATIVAESPECÍFICA Y UNITARIA

Planteamiento

Hemos intentado a lo largo de esta exposición dejar constancia de lagran dispersión normativa en la que de una u otra manera aparece pre-vista y contemplada la posible intervención de las Fuerzas Armadas paracolaborar con la autoridad civil, así como comprobar que, a pesar de losprincipales pronunciamientos legales, no siempre esa colaboración sedesarrolla exclusivamente en el ámbito de las circunstancias de grave

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riesgo o catástrofe. También hemos podido ver que, no obstante, la gene-ralidad de los textos normativos que han sido citados se limitan a la invo-cación genérica de esa posible intervención cuando se estime necesariapor las autoridades civiles, sin más previsión posterior que la simple remi-sión a lo que se establezca en la Ley para tales supuestos.

Hemos podido constatar igualmente que ni siquiera la Ley Orgánica deCriterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar de 1980contiene unas directrices genéricas sobre la forma en que las FuerzasArmadas puedan colaborar con las autoridades civiles, limitándose por elcontrario a preverla solamente en las circunstancias extraordinarias quedefine y únicamente en “la forma que establezca la Ley”, siendo por otraparte sorprendente que, después, la Ley de los Estados de Alarma,Excepción y Sitio de 1981, no prevea expresamente la intervención de lasFuerzas Armadas más que en el supuesto más extremo, y con las conse-cuencias igualmente más extremas, como es el estado de sitio.

También se ha podido ver una cierta indeterminación a la hora de defi-nir y delimitar las competencias propias, no exclusivamente de defensa,de las Fuerzas Armadas en tiempo de paz, así como un autentico aleja-miento entre las funciones de ejercicio y control de la soberanía que elLegislador ha hecho entre el Ejercito del Aire, al que considera titular delcontrol del espacio aéreo español, y la Armada respecto de la que guardasilencio en este aspecto, concediéndole por el contrario competenciasque asumen más bien el carácter de residuales.

Hemos visto, finalmente, como un Convenio de cooperación concretoha tenido que ser denunciado por el Ministerio de Defensa como conse-cuencia de la falta de retribución económica de los servicios prestadospor las unidades del Ejército del Aire por parte del ente administrativolegalmente titular de la competencia en la materia de auxilio y salvamentomarítimo, para evitar así las graves consecuencias que la falta de contra-prestación económica y la consiguiente dedicación del presupuesto pro-pio a fines no específicos del Ejército del Aire pudieran originar en la ope-ratividad militar de dicho Ejército y en la preparación y adiestramiento desus unidades.

En definitiva, podemos atrevernos a concluir señalando que esa dis-persa y fragmentaria normativa de colaboración, la indeterminación ysilencios de la misma, la diversa naturaleza de los supuestos en que serequiere o se necesita la participación de las Fuerzas Armadas, la hetero-geneidad y amplitud de las situaciones de emergencia que pueden plan-

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tearse, la aparición constante de nuevos riesgos derivados de la evoluciónde la propia sociedad industrial, la necesidad de hacer frente de una formaorganizada a las amenazas naturales o provocadas, tanto nacionalescomo internacionales, y, en fin, el mayor acercamiento entre la adminis-tración civil y la militar y el mejor conocimiento y entendimiento entre lasautoridades de una y otra en prevención de actuaciones conjuntas, todoello unido a la progresiva disminución del volumen de los Ejércitos, queobliga a una planificación más detallada y a una coordinación más eficazcon el resto de las autoridades administrativas, todo ello, decimos, acon-seja y justifica, a nuestro juicio, la promulgación de una norma con rangode Ley que venga a prever, normalizar y regular las funciones de las Fuer-zas Armadas en tiempo de paz, tanto propias como en colaboración conlas autoridades civiles, y tanto en circunstancias ordinarias como en lasextraordinarias.

De esta forma, con un texto legal como el que propugnamos, las Fuer-zas Armadas, como supuestos a citar a simple modo de ejemplo, hubie-ran actuado dentro de un suficiente marco legal cuando hubo de despla-zar varios patrulleros de la Armada para prestar apoyo y protección a lospesqueros españoles que fueron acosados y perseguidos por los patru-lleros canadienses en los incidentes relacionados con la pesca del fletan,o dispongan de un mejor amparo normativo cuando unidades del Ejércitode Tierra tienen que participar en las labores de colaboración en la imper-meabilización de la frontera española de Ceuta.

Un nuevo marco legal específico

Utilizando, por acertado y enteramente adecuado, el razonamientoexpresamente plasmado en el Real Decreto 1125/1976, de 8 de abril,antes estudiado, se trataría, en definitiva, de “establecer unas normasgenerales que regulen con uniformidad, para todos los casos, la forma deorganizar y llevar a cabo aquella colaboración” entre las Fuerzas Armadasy el resto del complejo organizativo de la Administración del Estado.

En cuanto a las diferentes opciones que pueden plantearse, si modifi-cando alguna o algunas de las normas jurídicas preexistentes para intro-ducir en ellas esta nueva previsión legal, o si dictando una ley autónomae independiente para regularla, nos decantamos por esta última opción.Efectivamente, frente a la posibilidad de modificar, por ejemplo, la LeyOrgánica 6/1981, sobre criterios básicos de la Defensa Nacional y de la

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Organización Militar, creemos mas conveniente la redacción de una leyautónoma, para separar así lo que son la definición y organización de laDefensa Nacional y las misiones que integran el ámbito competencialespecífico de los Ejércitos, tipificado constitucionalmente, de lo que cons-tituirían unas funciones de carácter no de defensa por un lado y subsidia-rio de otros ámbitos competenciales ajenos a las Fuerzas Armadas encuanto tales, por otro.

Por iguales motivos tampoco creemos que esta materia deba estarregulada en una ley que, al mismo tiempo, contuviera el régimen jurídicode la Defensa Civil.

En cuanto a su contenido y sin ningún animo de rigurosidad, tanto téc-nica como dogmática, sino simplemente como planteamiento de un puntode partida sobre el que trabajar y, aun desde esta perspectiva, como unasencilla propuesta personal, entendemos que la ley que regule las funcio-nes no estrictamente de defensa de las Fuerzas Armadas en tiempo depaz, tendría que contemplar, al menos, los siguientes apartados:

— Una definición y delimitación de los ámbitos competenciales pro-pios, aunque no estrictamente de defensa militar, de las FuerzasArmadas en relación con los espacios territoriales, marítimos yaéreos sobre los que España ejerce soberanía o algún tipo de juris-dicción, como depositarias del aseguramiento y garantía de laseguridad de nuestro territorio, de los españoles y de los interesesgenerales.

— Una segunda parte, de carácter general y dogmática, en la que secontendría la declaración genérica del deber de colaboración quelas Fuerzas Armadas tienen con el resto de la AdministraciónPública, derivado de los principios constitucionales de eficacia ycoordinación en la actuación administrativa como servidora de losintereses generales.

— Una referencia, siquiera también de carácter genérico, a la regula-ción de la participación de las Fuerzas Armadas en territoriosextranjeros, en operaciones de paz, en situaciones de crisis o encircunstancias catastróficas, de acuerdo con los diversos tratadosy convenios internacionales de los que España sea parte. En esteaspecto, se hace aconsejable la necesaria armonización entre lasdisposiciones que contenga y el marco normativo recogido en elDerecho Internacional Público, mediante la utilización de la termi-nología jurídica empleada en el ámbito de las Naciones Unidas, alobjeto de evitar así interpretaciones no deseadas o no acordes con

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la costumbre internacional, así como para permitir incluir en unfuturo aquellas situaciones que respondan a los nuevos valores quela comunidad internacional considere integrados en el concepto depaz y seguridad internacionales.

— Una regulación normativa referida a la colaboración de las FuerzasArmadas con las autoridades civiles en circunstancias ordinarias yde normalidad, para supuestos específicos y concretos, en cual-quier ámbito de actuación.Respondería éste capítulo a los distintos supuestos de colabora-ción concreta que hemos ido viendo a lo largo de esta exposición,como son las llevadas a cabo en materia de seguridad ciudadana,en la persecución y represión de diversas infracciones desarrolla-das en los espacios marítimos, en materia de pesca, tráfico marí-timo, impermeabilización de fronteras, inmigración ilegal, salva-mento de vidas humanas en el mar, etc.Contendría igualmente la referencia a los distintos mecanismosnormativos en los que, de conformidad con las disposicionesadministrativas generales (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), seinstrumentarían los acuerdos de cooperación, al objeto de estable-cer las autoridades intervinientes, la modalidad concreta de cola-boración, la delimitación específica de la participación de las uni-dades militares, la naturaleza de dicha participación, etc.

— Esenciales serían las previsiones que la Ley tenga en materia decolaboración de las Fuerzas Armadas con las autoridades civiles enmateria de Protección Civil, al ser este, como hemos visto, elámbito de actuación en que la participación de las Fuerzas Arma-das adquiere su mayor dimensión.Debería contener la Ley que proponemos una precisa previsiónnormativa que permita la supresión de los numerosos problemasque actualmente dificultan el desarrollo de la debida eficacia en lacolaboración entre autoridades civiles y militares, como son el des-conocimiento recíproco de las autoridades competentes, al concu-rrir además en esta materia los campos competenciales estatalesy autonómicos; el desconocimiento por las autoridades civiles delos procedimientos y mecanismos para requerir la intervención delas Fuerzas Armadas; la falta en el seno de la propia InstituciónMilitar de una conciencia clara del deber legal de colaboración conel resto de las administraciones públicas; las dificultades existen-tes para identificar la cadena de mando establecida por la autori-dad civil; la necesidad no solo de establecer un planeamiento mili-

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tar de Protección Civil, conectado a las previsiones de los propiosplanes civiles de Protección Civil, sino de proceder a su actualiza-ción periódica y al desarrollo de ensayos, tanto de unidades comode cuadros de mando; o, finalmente, la necesidad de unificar crite-rios y procedimientos de actuación entre los tres Ejércitos.

— Tan importante como lo anterior sería la previsión y regulación delos procedimientos de compensación de gastos, con la necesidadde la instrucción de los correspondientes expedientes administra-tivos de gastos derivados de la intervención de las unidades milita-res, así como del abono por la autoridad civil correspondiente detales gastos.

— La definición de la dependencia de las unidades militares que inter-vengan en las operaciones de sus mandos militares, así como de laresponsabilidad de las Fuerzas Armadas, limitada exclusivamentea su campo de actuación y en lo que no resulte necesario para laconsecución de los objetivos perseguidos.

— Pudiera contener asimismo la ley que pretendemos una referenciaa la exigencia de una mínima formación que sobre estas materiasdeben recibir los miembros de las Fuerzas Armadas, especialmenteel personal de Tropa y Marinería Profesional, para conseguir asímayores garantías de eficacia en situaciones de emergencia, altiempo que se les posibilita una capacitación para el desarrollo dedeterminadas actividades una vez dejen de prestar servicio en lasFuerzas Armadas.

— La ley deberá dejar constancia clara de que cualquier actuación delos miembros de las Fuerzas Armadas en esta materia sea consi-derada como propio acto de servicio.

— Finalmente, también deberá contener la ley, aún de forma genérica,una previsión referida a la colaboración de la Administración Militarcon la Civil en materia cultural, sanitaria, de investigación y desa-rrollo, científico, y otras de análoga naturaleza. En estas materias,igualmente deberán instrumentalizarse los acuerdos de colabora-ción en aquellos mecanismos normativos que se prevén en las dis-posiciones administrativas generales.

En todos los casos, y para concluir, el texto legal que propugnamosdeberá dejar claro que la actuación de las Fuerzas Armadas en colabora-ción con la autoridad civil, cualquiera que sea el ámbito en el que se desa-rrolle, responderá a los siguientes presupuestos definidores de los carac-teres de aquella actuación:

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— Subsidiariedad.—La cooperación lo será en caso de necesidad y arequerimiento expreso de las autoridades civiles competentes paraaquellos casos en que los medios o el personal civil no sean sufi-cientes o capaces para hacer frente al suceso o emergencia.

— Obligatoriedad.—Las autoridades militares prestaran la colabora-ción solicitada, a no ser que haya motivos excepcionales que loimpidan, los cuales serán expuestos a la autoridad civil solicitante.

— Dirección.—Las misiones de las Fuerzas Armadas serán asignadaspor la autoridad civil competente, si bien las unidades militaresrecibirán las instrucciones y ordenes exclusivamente de sus man-dos naturales, a través de la cadena militar establecida.

— Prioridad.—Como norma general, las operaciones de apoyo a lasautoridades civiles tendrán carácter prioritario sobre las de instruc-ción y adiestramiento.

— Excepcionalidad.—La actuación de las unidades militares tendráncarácter excepcional, procediéndose a su repliegue una vez finali-zada su misión, sin que, en ningún caso, puedan asignarse medioso unidades concretas de forma específica o permanente a unaautoridad civil o a un plan civil de emergencia, o, en general, a cual-quier ámbito de actuación ajeno a los propios de las Fuerzas Arma-das.

— Responsabilidad.—La responsabilidad por los daños y perjuiciosque puedan ocasionarse corresponderá a la autoridad civil compe-tente en el ámbito de actuación en que se desarrolle la colabora-ción, respondiendo únicamente el Ministerio de Defensa de aque-llos daños ocasionados por las unidades militares que no fuerannecesarios para la consecución de los fines de la colaboración.

No obstante lo dicho, debe insistirse en que las propuestas que se hanformulado son estrictamente personales y no pretenden otra cosa queservir de un simple punto de partida si en algún momento se decide elplanteamiento de una posibilidad normativa unitaria de la materia tratada.

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ALVAREZ-MALDONADO MUELA, RICARDO. “Crónica de la Armada 1939-1997”.

ESTADO MAYOR DEL EJÉRCITO (DIVISIÓN DE OPERACIONES). “Seminario Operacio-nes en apoyo a Autoridades Civiles. Toledo, 1999”.

ESTADO MAYOR DEL EJÉRCITO (DIVISIÓN DE OPERACIONES). “Colaboración Fuer-zas Armadas y Protección Civil. Madrid, Abril 2000”.

ASESORÍA JURÍDICA GENERAL DEL MINISTERIO DE DEFENSA. Archivos.

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COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO

Coordinador: D. AGUSTÍN CORRALES ELIZONDO General Consejero Togado (R.)Magistrado de la Sala Quinta, de lo Militar, del Tribunal Supremo.Ha sido Asesor Jurídico General de la Defensa. Es autor devarias publicaciones sobre diversas disciplinas jurídicas y haejercido la docencia tanto en Centros Universitarios como endiversas Escuelas en el ámbito de la Defensa.

Secretario: D. FERNANDO DE LA GUARDIA SALVETTICapitán de Navío del Cuerpo General de la Armada (Rv.).Diplomado en Guerra Naval y Estado Mayor Conjunto.Ha sido Chairman del Naval Board (NATO).Actualmente destinado en el Instituto Español de EstudiosEstratégicos.Ha escrito artículos y análisis fundamentalmente navales enrevistas de historia naval.

Vocales: D. MANUEL PÉREZ GONZÁLEZCatedrático de Derecho Internacional Público de la Universi-dad Complutense de Madrid.Director del Centro de Documentación Europea de la U.C.M.Miembro (y antiguo Secretario General) de la AsociaciónEspañola de Profesores de Derecho Internacional y Relacio-nes Internacionales.Miembro de la American Society of International Law y de laAsociación Argentina de Derecho Internacional.Vicepresidente de la Asociación Española para el Estudio delDerecho Europeo.Miembro de la Junta de Gobierno y Profesor de la EscuelaDiplomática (MAE).Director Adjunto del Centro de Estudios de Derecho Interna-cional Humanitario de la Cruz roja Española.

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D. JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETOGeneral Consejero Togado (Rv.).Doctor en Derecho.Director de la Revista Española de Derecho Militar.Director del Centro de Estudios de Derecho Internacional yHumanitario de la Cruz Roja. Presidente de la Asociación Espa-ñola para la protección de Bienes Culturales. Vicepresidente delGrupo Español de la Sociedad Internacional de Derecho Militar yDerecho de la Guerra.Autor de diversas publicaciones jurídicas en materia de DerechoInternacional, Penal, Procesal y Administrativo.

D. FERNANDO PIGNATELLI MECACoronel Auditor del Cuerpo Jurídico Militar.Vicesecretario General Técnico del Ministerio de Defensa.Especialista en Derecho Marítimo y en Derecho Internacional Mili-tar.Ha sido profesor de Derecho Internacional Público.Diplomado en Altos Estudios Internacionales.Miembro de la Delegación Diplomática del Reino de España en laConferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las NacionesUnidas celebrada en Roma del 15 de junio al 17 de julio de 1988,para el establecimiento de la corte Penal Internacional.Autor de varias publicaciones.

D. JUAN MANUEL GARCÍA LABAJOTeniente Coronel Auditor del Cuerpo Jurídico Militar.Licenciado en Derecho por la U.A.M. y Diplomado en SociologíaPolítica por el Centro de Estudios Constitucionales.Vocal Asesor del Gabinete Técnico del Subsecretario de Defensa.Ha publicado numerosos artículos sobre materias de DerechoAeronáutico, Derecho Militar y Derecho Internacional Humanita-rio y participado frecuentemente en reuniones internacionales deexpertos en dichas materias.

D. JOSÉ MANUEL DE HERAS DURÁNTeniente Coronel Auditor del Cuerpo Jurídico Militar.Destinado en la Asesoría Jurídica General de la Defensa.Ha participado en distintas Jornadas de Asesoramiento Jurí-dico en el ámbito de la Defensa y del Grupo Español de laSociedad Interncional del Derecho Militar y Derecho de laGuerra, así como en diversas publicaciones relacionadas conel Derecho Militar.

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INDICE

Página

SUMARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN. EL MARCO CONSTITUCIO-NAL DE LAS MISIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS . . . . . . . . 9

Introducción y presentación. Alcance y sentido de los trabajos . . 11La doble perspectiva del artículo 8.º de la Constitución . . . . . . . . 13Referencia a las misiones tradicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Otras misiones de las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Breve referencia a las distintas aportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Capítulo I

FUNDAMENTOS JURÍDICO-INTERNACIONALES DE LAS MISIO-NES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ . . . . . . . 21

La proyección exterior de la política de Seguridad y Defensa . . . . 23Principios y reglas de Derecho Internacional General que debenrespetarse en la acción exterior de las Fuerzas Armadas . . . . . . . 25La seguridad colectiva en el Plano Universal: las Naciones Unidasy el propósito del Mantenimiento de la Paz y la Seguridad Interna-cionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Compromisos derivados de la participación en acuerdos u orga-nismos regionales en el ámbito de la Seguridad y la Defensa . . . . 36Los conciertos convencionales bilaterales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50— Tratados de cooperación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50— Tratados en materia de defensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52— El Convenio con los Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

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Otros posibles fundamentos jurídico-internacionales . . . . . . . . . . 58A modo de consideración final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Capítulo II

ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN EXTRANJERA EN RELACIÓNCON LAS MISIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65— Determinaciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65— Aspectos constitucionales de las misiones de las Fuerzas

Armadas en tiempo de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70— Normas jurídicas que regulan el empleo de las Fuerzas Arma-

das para ejecutar misiones distintas a las clásicas de defensa exterior del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70— Tipología de situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71— Análisis de las misiones de las Fuerzas Armadas en tiempo de

paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72Apoyo militar en el territorio nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79— Aplicación por las Fuerzas Armadas de los principios humani-

tarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79— Reglas específicas para la aplicación de las normas jurídicas

por las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80— Incorporación de normas y principios de Derecho Internacional

Humanitario en la legislación nacional. El castigo de los críme-nes de guerra. Normas procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

— Reglas de enfrentamiento. Manuales de las Fuerzas Armadas 83— Cooperación de las Fuerzas Armadas con las Autoridades Civi-

les en el territorio Nacional. Determinación de la Autoridadprincipal. Control marítimo de la inmigración . . . . . . . . . . . . . 84

Apoyo militar en el extranjero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85— Asistencia humanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85— Operaciones de Mantenimiento de la Paz . . . . . . . . . . . . . . . . 86— Operaciones de Imposición de la Paz. Equipo necesario para la

realización de éstas Misiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87— Conflictos armados internacionales e internos . . . . . . . . . . . . 88— Consolidación de la paz al finalizar un conflicto armado . . . . . 89

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Página

— Cooperación cívio-militar. Cooperación de las Fuerzas Arma-das con las Autoridades Civiles del Estado anfitrión . . . . . . . . 90

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Capítulo III

LA INTERVENCIÓN ARMADA POR RAZÓN DE HUMANIDAD . . . 93

La prohibición general de la intervención armada . . . . . . . . . . . . . 95El derecho-deber de intervención o injerencia armada por razón humanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100— Determinaciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100— Los derechos humanos fundamentales como justificación de la

intervención armada de humanidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104La ineficacia del sistema de seguridad colectiva institucionalizado . 110Una nueva concepción de la amenaza a la paz . . . . . . . . . . . . . . 117Conclusiones. Consideraciones de “lege ferenda” . . . . . . . . . . . . 127

Capítulo IV

REFLEXIONES EN TORNO A LAS BASES DE LA ORGANIZACIÓN MILITAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

La polémica doctrinal sobre la naturaleza jurídica de las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145La institución militar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152Defensa, Fuerzas Armadas y Administración Militar . . . . . . . . . . . 158El Instituto Armado de la Guardia Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167La Jurisdicción Militar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Capítulo V

MARCO JURÍDICO INTERNO DE LAS FUNCIONES, NO DE DE-FENSA, DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE PAZ . . . . 177

Introducción y Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179Marco Jurídico de las competencias propias, no de defensa, de las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182Marco Jurídico sobre las funciones de colaboración de las Fuerzas Armadas con las Autoridades Civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191— Seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192— Protección civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196— Lucha contra el tráfico de drogas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

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Página

— Inmigración ilegal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201— Administración civil marítima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202— Pesca marítima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208Supuestos concretos de colaboración. Su instrumentación jurídica . 209— Ejército de Tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209— Armada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211— Ejército del Aire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214Conclusiones. Perspectivas de una previsión normativa específica y unitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216— Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216— Un nuevo marco legal específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . 225

ÍNDICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

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Página

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CUADERNOS DE ESTRATEGIA

Nº TÍTULO

*01 La industria alimentaria civil como administradora de las FAS y sucapacidad de defensa estratégica.

*02 La ingeniería militar de España ante el reto de la investigación y eldesarrollo en la Defensa Nacional.

*03 La industria española de interés para la defensa ante la entrada envigor del Acta Única.

*04 Túnez: su realidad y su influencia en el entorno internacional.

*05 La Unión Europea Occidental (UEO) (1955-1988).

*06 Estrategia regional en el Mediterráneo Occidental.

*07 Los transportes en la raya de Portugal.

*08 Estado actual y evaluación económica del triángulo España-Portugal-Marruecos.

*09 Perestroika y nacionalismos periféricos en la Unión Soviética.

*10 El escenario espacial en la batalla del año 2000 (I).

*11 La gestión de los programas de tecnologías avanzadas.

*12 El escenario espacial en la batalla del año 2000 (II).

*13 Cobertura de la demanda tecnológica derivada de las necesidadesde la Defensa Nacional.

*14 Ideas y tendencias en la economía internacional y española.

*15 Identidad y solidaridad nacional.

*16 Implicaciones económicas del Acta Única 1992.

*17 Investigación de fenómenos belígenos: Método analítico factorial.

*18 Las telecomunicaciones en Europa, en la década de los años 90.

*19 La profesión militar desde la perspectiva social y ética.

*20 El equilibrio de fuerzas en el espacio sur europeo y mediterráneo.

*21 Efectos económicos de la unificación alemana y sus implicacionesestratégicas.

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Nº TÍTULO

*22 La política española de armamento ante la nueva situación interna-cional.

*23 Estrategia finisecular española: México y Centroamérica.

*24 La Ley Reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional (cua-tro cuestiones concretas).

*25 Consecuencias de la reducción de los arsenales militares negocia-dos en Viena, 1989. Amenaza no compartida.

26 Estrategia en el área iberoamericana del Atlántico Sur.

*27 El espacio económico europeo. Fin de la guerra fría.

*28 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (I).

*29 Sugerencias a la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones(LOT).

30 La configuración de Europa en el umbral del siglo XXI.

*31 Estudio de “inteligencia operacional”.

32 Cambios y evolución de los hábitos alimenticios de la poblaciónespañola.

*33 Repercusiones en la estrategia naval española de aceptarse las pro-puestas del Este en la CSBM, dentro del proceso de la CSCE.

*34 La energía y el medio ambiente.

*35 Influencia de las economías de los países mediterráneos del norte deÁfrica en sus respectivas políticas de defensa.

*36 La evolución de la seguridad europea en la década de los 90.

*37 Análisis crítico de una bibliografía básica de sociología militar enEspaña. 1980-1990.

38 Recensiones de diversos libros de autores españoles, editados entre1980-1990, relacionados con temas de las Fuerzas Armadas.

39 Las fronteras del Mundo Hispánico.

*40 Los transportes y la barrera pirenaica.

*41 Estructura tecnológica e industrial de defensa, ante la evoluciónestratégica del fin del siglo XX.

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Nº TÍTULO

42 Las expectativas de la I+D de Defensa en el nuevo marco estratégico.

*43 Costes de un ejército profesional de reclutamiento voluntario. Estu-dio sobre el Ejército profesional del Reino Unido y (III).

44 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (II).

*45 Desequilibrios militares en el Mediterráneo Occidental.

*46 Seguimiento comparativo del presupuesto de gastos en la década1982-1991 y su relación con el de Defensa.

*47 Factores de riesgo en el área mediterránea.

*48 Las Fuerzas Armadas en los procesos iberoamericanos de cambiodemocrático (1980-1990).

*49 Factores de la estructura de seguridad europea.

*50 Algunos aspectos del régimen jurídico-económico de las FAS.

51 Los transportes combinados.

*52 Presente y futuro de la Conciencia Nacional.

*53 Las corrientes fundamentalistas en el Magreb y su influencia en lapolítica de defensa.

54 Evolución y cambio del este europeo.

55 Iberoamérica desde su propio sur (La extensión del Acuerdo de LibreComercio a Sudamérica).

*56 La función de las Fuerzas Armadas ante el panorama internacionalde conflictos.

57 Simulación en las Fuerzas Armadas españolas, presente y futuro.

*58 La sociedad y la Defensa Civil.

*59 Aportación de España en las Cumbres Iberoamericanas: Guadalajara1991-Madrid 1992.

60 Presente y futuro de la política de armamentos y la I+D en España.

61 El Consejo de Seguridad y la crisis de los países del Este.

*62 La economía de la defensa ante las vicisitudes actuales de las eco-nomías autonómicas.

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Nº TÍTULO

63 Los grandes maestros de la estrategia nuclear y espacial.

*64 Gasto militar y crecimiento económico. Aproximación al caso español.

*65 El futuro de la Comunidad Iberoamericana después del V Centenario.

*66 Los estudios estratégicos en España.

*67 Tecnologías de doble uso en la industria de la defensa.

*68 Aportación sociológica de la sociedad española a la DefensaNacional.

*69 Análisis factorial de las causas que originan conflictos bélicos.

*70 Las conversaciones internacionales Norte-Sur sobre los problemasdel Mediterráneo Occidental.

*71 Integración de la red ferroviaria de la península Ibérica en el resto dela red europea.

*72 El equilibrio aeronaval en el área mediterránea. Zonas de irradiaciónde poder.

*73 Evolución del conflicto de Bosnia (1992-1993).

*74 El entorno internacional de la Comunidad Iberoamericana.

*75 Gasto militar e industrialización.

*76 Obtención de los medios de defensa ante el entorno cambiante.

*77 La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UniónEuropea (UE).

*78 La red de carreteras en la penísula Ibérica, conexión con el resto deEuropa mediante un sistema integrado de transportes.

*79 El derecho de intervención en los conflictos.

*80 Dependencias y vulnerabilidades de la economía española: su rela-ción con la Defensa Nacional.

*81 La cooperación europea en las empresas de interés de la defensa.

*82 Los cascos azules en el conflicto de la ex Yugoslavia.

*83 El sistema nacional de transportes en el escenario europeo al inicio-del siglo XXI.

*84 El embargo y el bloqueo como formas de actuación de la comunidadinternacional en los conflictos.

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Nº TÍTULO

*85 La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) para Europa en elmarco del Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP).

*86 Estrategia y futuro: la paz y seguridad en la Comunidad Iberoameri-cana.

*87 Sistema de información para la gestión de los transportes.

*88 El mar en la defensa económica de España.

*89 Fuerzas Armadas y Sociedad Civil. Conflicto de valores.

*90 Participación española en las fuerzas multinacionales.

*91 Ceuta y Melilla en las relaciones de España y Marruecos.

*92 Balance de las Primeras Cumbres Iberoamericanas.

*93 La cooperación Hispano-Franco-Italiana en el marco de la PESC.

*94 Consideraciones sobre los estatutos de las Fuerzas Armadas enactividades internacionales.

*95 La unión económica y monetaria: sus implicaciones.

*96 Panorama estratégico 1997/98.

*97 Las nuevas españas del 98.

*98 Profesionalización de las Fuerzas Armadas: los problemas sociales.

*99 Las ideas estratégicas para el inicio del tercer milenio.

*100 Panorama estratégico 1998/99.

*100 1998/99 Strategic Panorama.

*101 La seguridad europea y Rusia.

*102 La recuperación de la memoria histórica: el nuevo modelo de demo-cracia en Iberoamérica y España al cabo del siglo XX.

*103 La economía de los países del norte de África: potencialidades ydebilidades en el momento actual.

*104 La profesionalización de las Fuerzas Armadas.

*105 Claves del pensamiento para la construcción de Europa.

*106 Magreb: percepción española de la estabilidad en el Mediterráneo,prospectiva hacia el 2010.

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Nº TÍTULO

*106-B Maghreb: percepción espagnole de la stabilité en Méditerranée, prospective en vue de L´année 2010

107 Panorama estratégico 1999/2000107

*107 1999/2000 Strategic Panorama.

*108 Hacia un nuevo orden de seguridad en Europa.

*109 Iberoamérica, análisis prospectivo de las políticas de defensa encurso.

*110 El concepto estratégico de la OTAN: un punto de vista español.

*111 Ideas sobre prevención de conflictos.

*112 Panomara Estratégico 2000/2001.

*112-B Strategic Panorama 2000/2001.

*113 Diálogo Mediterráneo. Percepción española

113-B Le dialogue Méditerranéen. Une perception espagnole.

*114 Aportaciones a la relación sociedead - Fuerzas Armadas en Iberoa-mérica.

*115 La paz, un orden de seguridad, y de justicia.

*Agotado. Disponible en las bibliotecas especializadas y en el Centro de Documentación delMinisterio de Defensa.