EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA PESCA MARÍTIMA.A PROPÓSITO DE LA STC 9/2001, SOBRE LA LEY

DE PESCA DE GALICIA

Marta García PérezGonzalo Barrio García

l. LOS TÍTULOS COMPETENCIALES PESQUEROS TRAS LASTC 9/2001

1. Introducción

La Constitución de 1978 estableció un sistema competencial en la materia pes­quera caracterizado por un reparto de funciones y responsabilidades entre el Estado ylas CCAA. En su artículo 149.1.19 dispuso como competencia exclusiva del Estado la"pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector seatribuyan a las CCAA". A su vez, en el artículo 148.1.18 permitió a las CCAA que asu­miesen en sus Estatutos como competencia exclusiva la "pesca en aguas interiores, elmarisqueo y la acuicultura".

Llegar a esta solución no fue fácil. En los debates parlamentarios se manifesta­ron las posiciones encontradas respecto al protagonismo autonómico en las cuestionesrelacionadas con el aprovechamiento y utilización de los recursos pesqueros marinos,lo que hacía presagiar dificultades y conflictos futuros en esta materia.

La distribución así operada -y dejando al margen el entrecruzamiento de otrostítulos competenciales concurrentes- permite deducir la existencia de varios criteriosrectores del reparto de competencias. En un caso hay que atender a la actividad -encuanto distingue entre las de pesca, marisqueo y acuicultura- y, en otro, al ámbito espa­cial de aplicación, pues limita el ámbito autonómico a las "aguas interiores" cuando serefiere a la pesca.

La lógica de este reparto competencial ha sido puesto en entredicho por losnumerosos conflictos competenciales producidos. Esta acusada conflictividad ha lleva­do a que el Tribunal Constitucional (en adelante TC) haya sentado una jurisprudenciacuyo estudio es imprescindible para establecer el régimen competencial en la pesca.Esta jurisprudencia, que no ha sido lineal en su evolución, ha optado por la literalidadde los términos constitucionales manejando los criterios adelantados de actividad yámbito geográfico de aplicación y ha aclarado, asimismo, respecto a la necesidad dediferenciar dos conceptos competenciales que figuran en el artículo 149.1.19 CE, comoson el de pesca marítima y el de ordenación del sector pesquero, referido el primero alos aspectos que inciden en la protección del recurso pesquero (condiciones y carac-

911

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

terísticas de la actividad extractiva, régimen de explotación, conservación y mejora delos recursos) y, el segundo, a los aspectos que se proyectan sobre el sector económicoy productivo de la pesca (condiciones profesionales de los pescadores, formas de orga­nización, regulación de la explotación de buques, explotación comercial, etc).Asimismo, para conformar los fundamentos de la estructura del régimen competencialaplicable a la pesca marítima debe tenerse en cuenta la pluralidad de títulos competen­ciales que concurren en esta materia y, especialmente, como habrá ocasión de señalarmás adelante, el de dominio público.

2. La revisión efectuada por la STC 9/2001

a) Presentación

En el estado actual de la cuestión competencial en la materia pesquera, la adop­ción de una medida en concreto supone la necesidad de distinguir si lo que persigue esuna finalidad de protección del recurso natural o si su fin es el de establecer una regu­lación del sector pesquero. En uno u otro caso, surgen títulos competenciales diferentesque condicionan la posible intervención estatal o autonómica. En el primero de ellos, lacompetencia es exclusiva de la CCAA, si se refiere a aguas interiores, y más allá de esasaguas es del Estado. Si es organizativa del sector, la CCAA debe respetar la legislaciónbásica que haya dictado el Estado.

También habrá que analizar si la actividad en cuestión sobre la que se intervienees propia de la pesca, de la acuicultura o del marisqueo. La naturaleza de la actividadcondiciona la atribución competencial de las Administraciones en presencia. La acui­cultura y el marisqueo son de competencia exclusiva autonómica, mientras que en lapesca va a depender si de trata de aguas interiores o exteriores.

Puede apreciarse, pues, cómo el régimen competencial diseñado va a requerirpara ser operativo de una previa calificación; esto es, de determinar previa y específi­camente una medida en concreto a fin de considerarla como referida a la protección dela riqueza pesquera, a la ordenación del sector o propia de la actividad marisquera oacuícola. Esta operación previa va ser determinante para establecer el régimen compe­tencial aplicable.

Precisamente, todas estas operaciones de calificación previa han sido ejercitadaspor el TC con ocasión de la impugnación que el Estado ha realizado a la Ley delParlamento de Galicia 6/1993, de 11 de mayo, de Regulación de la Pesca Marítima deGalicia (en adelante LPG). En concreto el recurso de inconstitucionalidad promovidopor el Estado se dirigió contra los arts. 6, primer guión de su letra a) en cuanto al inci­so "planes de pesca", cuatro primeros guiones de su letra d) e inciso "la ejecución de lalegislatura (sic) en materia de despacho ... de buques" de su letra n, y 10, apartados a)y b), así como, por conexión con estos últimos, el arto 21.a.3 y los arts. 45 a 73 y con­tra el arto 13 Yel apartado 7 de la Disposición adicional primera, en conexión con losarts. 5,7,20,28,30,32 y 43, de la LPG.

Esta Ley debe entenderse en el contexto de una reacción del legislador gallegode 1993 contra lo que se consideraba un desarme competencial de las CCAA pesque­ras. Esta suerte de reacción contra las restricciones competenciales autonómicas, deri­vada de la jurisprudencia del TC, es la base política sobre la que se proyectó la actualLPG. Por ello, y aunque el TC alude en la STC 9/2001 a "deficiencias" o "incorreccio­nes técnicas" de la LPG, lo cierto es que aquellas "incorrecciones" fueron buscadas deforma consciente y obedecieron a un propósito político de oposición al marco compe­tencial establecido.

912

Anuario da Facultade de Dereito

Los desmarques competenciales más significativos de la LPG pueden sintetizar-se de la forma que sigue:

En la utilización de un título competencial de "ordenación pesquera", al margende los establecidos por la jurisprudencia del TC de pesca marítima y de ordena­ción del sector pesquero.

La indeterminación del ámbito especial de aplicación de la Ley, sin ceñirseexpressis verbis a las aguas interiores.

La definición de marisqueo y su entrecruzamiento con la competencia de pescamarítima.

El diseño de un modelo de utilización del dominio público enfrentado al esta­blecido con un carácter general por la Ley de costas.

Identificar las cuestiones controvertidas en la LPG facilita la lectura y comenta­rio de la STC 9/2001 y permite establecer la estructura del presente trabajo en dos gran­des bloques, uno más residenciado en los títulos propiamente pesqueros y otro referidoal dominio público y a la pesca marítima.

La oportunidad de analizar esta sentencia -y, con ella, el marco constitucional dela pesca marítima- se justifica en cuanto la misma "revisa" una gran parte de los títuloscompetenciales presentes en la pesca. En unos casos confirma el régimen competencialexistente (así respecto del alcance de las categorías de pesca marítima y de ordenacióndel sector pesquero), en otros lo establece (como en el caso del marisqueo) y tambiénlo reconsidera, como en el caso de los aspectos demaniales presentes en el otorgamien­to de autorizaciones y concesiones para el establecimiento de instalaciones o activida­des acuícolas).

b) El replanteamiento competencial de la ordenación pesquera

La LPG evitó conscientemente utilizar la clasificación que a efectos competen­ciales estaba establecida jurisprudencialmente entre "pesca marítima" y "ordenación delsector pesquero". Prefirió mantener la expresión de "ordenación pesquera" que, en oca­siones, fue utilizada en algunos Estatutos de Autonomía e, incluso, en el RD 665/1984,de 8 de febrero, de traspasos en esta materia a Cataluña -disposición esta última que hasido fuente de inspiración de la LPG- antes de que el TC sustantivizase -en la STC56/1989, y sobre la base de la literalidad del artículo 149.1.19 CE- la diferenciaciónentre aquellas categorías (de pesca y de ordenación del sector). Esta expresión de "orde­nación pesquera" presenta un contenido y un alcance competencial indefinido y en ellase entremezclan elementos tanto de lo calificado por el TC como de "pesca marítima"o de "ordenación del sector pesquero".

El mantener esta categoría obligó al TC a pronunciarse calificando competen­cialmente los distintos aspectos controvertidos encuadrándolos dentro de los títulos pes­queros admitidos actualmente. En esta operación de deslinde, el TC tuvo que enfren­tarse, una vez más, al "problema de la calificación"; o, lo que es lo mismo, a la dificul­tad de determinar a priori el contendio, la naturaleza y finalidad de ciertos preceptos afin de encuadrarlos en los títulos de pesca o de ordenación del sector. De esta primeraoperación va a depender la corrección del resultado competencial que se establece.

Profundizando en el contenido concreto de la impugnación, el TC examinó, enprimer lugar, el apartado a) del artículo 6, que establece:

La primera cuestión controvertida se plantea respecto de a quién corresponde lacompetencia para la elaboración de planes de pesca a fin de realizar la distribución delicencias de pesca para faenar en aguas internaciones o de terceros países, ejecutando

913

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

los tratados y convenios internacionales que se recoge en el art.6.a) primer párrafo dela LPG.

Esta cuestión, sin embargo, ya estaba resuelta en la jurisprudencia del TC. Enefecto, en resoluciones previas el TC ya había afirmado la inclusión en el título de pescamarítima de los planes de pesca. Por ello, el TC al enjuiciar este concreto apartado seapoya en su jurisprudencia para declarar la nulidad de aquel precepto por vulnerar lacompetencia exclusiva en este punto.

"la elaboración la elaboración de planes de pesca, en relación con la distribución delicencias de pesca para faenar en aguas internacionales o de terceros países comoconsecuencia de compromisos o tratados internacionales, se incardina en la materia"pesca marítima", pues en tal sentido ya hemos dicho que dichos planes "se inscri­ben claramente en el título competencial que atañe a la conservación de los recursospesqueros y a la regulación de la actividad extractiva, al ser directa consecuencia delas limitaciones de acceso, o de esfuerzo pesquero, a los caladeros comunitarios esta­blecidos para nuestros barcos de altura en el Acta de Adhesión, por lo que han de serenmarcados dentro del título de pesca marítima, competencia exclusiva del Estado,y no en el de ordenación del sector pesquero", pues, en definitiva, "tales planes novienen a ser otra cosa que actos administrativos de distribución de los cupos de licen­cias de presencia simultánea diaria en determinados caladeros ... , y, como hemosdeclarado en anteriores Sentencias, el establecimiento de cupos de autorizacionespara pescar y de los requisitos para obtener tales autorizaciones debe incluirse den­tro del título de pesca marítima, sin que pueda considerarse organización económicadel sector, sino protección directa del recurso marítimo a través de un régimen deautorizaciones para ejercer la actividad extractiva (STC 56/1989, FI 8 y STC44/1992, FI 3)" (STC 147/1998, FI 8).

En definitiva, es claro que la elaboración de estos planes de pesca para faenar enaguas internacionales o de terceros países excede sin ninguna duda del ámbito de las"aguas interiores", al que debe ceñirse la competencia pesquera de la ComunidadAutónoma de Galicia, y se inscribe en el seno de la competencia estatal exclusiva enmateria de pesca marítima (art. 149.1.19a CE), por lo que el arto 6 a), primer párrafo,vulnera esta competencia estatal" (FI5°).

La consecuencia es la de declarar la nulidad del primer párrafo letra a) delartículo 6.

Dentro de este mismo bloque puede encuadrarse la impugnación efectuada alcuarto párrafo del artículo 6 d), cuando prescribe como competencia autonómica deordenación del sector pesquero "la tramitación ante las Administración del Estado deautorizaciones de desplazamiento de los barcos que habitualmente faenasen en laszonas de la comunidad autónoma afectadas por vedas a otras comunidades autónomas".

El problema que aquí se plantea no es tanto de delimitación -por no resultar con­flictiva su integración en el título de ordenación del sector pesquero- sino de alcance delas bases estatales. En este punto, se afirma por el Estado su consideración como "medi­da de carácter básico incluso en su ejecución", pues "la tramitación de las autorizacionesconsideradas afecta a la unidad de los caladeros y posee una dimensión supracomunita­ria". Esta dimensión supracomunitaria ha justificado la atribución de competencias eje­cutivas reconocidas previamente con ocasión de otros procedimientos constitucionales.Por ello, la doctrina sentada por el TC no es novedosa, sino "consolidada", en cuanto:

"en las SSTC 44/1992 (referida a la Ley catalana 1/1986, de 25 de febrero, de regu­lación de la pesca marítima) y 57/1992 (relativa al Decreto de la Generalidad deCataluña 798/1986, de 20 de marzo, sobre regulación del esfuerzo de pesca en el lito­ral de dicha Comunidad Autónoma). En la última de las Sentencias citadas, "sustan-

914

Anuario da Facultade de Dereito

cialmente se sostuvo, por lo que aquí atañe, que la autorización de cambios de basede buques, dada la propia naturaleza del problema, es una medida que posee unadimensión supraautonómica por razón del territorio, puesto que la competenciaautonómica no puede acabar por dividir los caladeros nacionales en compartimentosseparados en cada Comunidad autónoma, entre otras razones, no sólo por la unidadde los mismos, sino también por la misma movilidad del recurso pesquero que lasmedidas dirigidas a regular las características y el funcionamiento de las embarca­ciones tienen en último extremo por finalidad preservar (STC 57/1992, FJ 3). En estemismo sentido, ya en la anterior STC 147/1991, al analizar el Real Decreto2349/1984, de 28 de noviembre, por el cual se regula la pesca de cerco, se reconocióque se situaba dentro de la competencia estatal para dictar bases en la ordenación delsector pesquero su arto 9, relativo a las autorizaciones para los cambios de base de losbuques de cerco (FJ 5)..... En definitiva, la regulación de los cambios de base de lasembarcaciones queda fuera del alcance que cabe conceder a la competencia autonó­mica de desarrollo legislativo y ejecución del sector pesquero" (STC 149/1992, FJ2). Por tanto, la autorización de desplazamiento de los barcos desde sus bases enGalicia a otras Comunidades Autónomas corresponde realizarla al Estado." (FJ 12).

Tampoco el TC tomó en consideración la alegación efectuada por los represen-tantes del Parlamento gallego que intentaron justificar esta disposición concibiéndolacomo una mera función de tramitación o de gestión de los cambios de base de losbuques efectuada por la Administración autonómica. Al respecto indicó:

"Unicamente cabe valorar si, como arguye la representación del Parlamento gallego,el precepto no invade la competencia estatal en la medida en que no atribuye a laJunta de Galicia el otorgamiento de la autorización, sino sólo la tramitación de lasolicitud ante el Estado. Pues bien, este planteamiento tampoco puede ser admitido.Aunque el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación entre elEstado y las Comunidades autónomas constituye, sin duda, uno de los pilares delEstado Autonómico (por todas, valga la cita de la STC 64/1982, FJ 8), y en virtud deeste principio deban establecerse los oportunos mecanismos que permitan disponer ala Comunidad Autónoma de Galicia de cuanta información precise para el ejerciciode sus competencias en relación con los cambios de base correspondientes a los puer­tos de su territorio, de ello no puede derivarse que dicha Comunidad Autónoma tengacompetencia para atribuirse una intervención en la tramitación de los cambios debase de incidencia supraautonómica, habida cuenta de la perturbación que dichaintervención puede suponer en los procedimientos o esquemas de actuación delEstado, titular de la competencia nuclear para realizar dicha tramitación. Piénsese enque, al menos, igual interés en la participación en el procedimiento autorizatorio queel que pueda tener la Comunidad gallega habrá de tenerlo la Comunidad Autónomaen la que se sitúe la nueva base a la que han de acceder los barcos afectados, la cual,de adoptar igual medida, sometería al procedimiento autorizatorio a interferencias nodeseables. Por tanto debe ser el Estado, titular de toda la competencia normativa yejecutiva, por su dimensión supracomunitaria, quien establezca el procedimiento deautorización de los desplazamientos (por todas, STC 227/1988, FJ 32)" (FJ 12)

El apartado n) del artículo 6 fue impugnado por vulnerar un título competencialdel Estado, concurrente aquí, como es el relativo a la "marina mercante", recogido enel artículo 149.1.20 CE. En aquél precepto se declara la titularidad de la competenciaautonómica acerca de "la ejecución de la legislación en materia de despacho e inspec­ción de buques, tanto de pesca como de auxiliares de acuicultura".

A pesar de que la representación autonómica razonaba la posible calificacióncomo "ordenación del sector pesquero" de esta medida en cuanto la misma toma comoreferencia exclusiva de su aplicación la "flota pesquera", lo cierto es que:

915

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

"el procedimiento de abanderamiento, del que forma parte el rol de despacho delbuque, pertenece a la materia "marina mercante", y ello también cuando se trata debuques pesqueros, pues con tal procedimiento se persigue garantizar la seguridad delbuque en la navegación. Resultando atribuida al Estado la competencia sobre "mari­na mercante" con carácter exclusivo (art. 149.1.20a CE), la previsión del arto 6 n)LPG de que sea la Comunidad Autónoma quien ejecute la legislación de despachode los buques pesqueros vulnera la antedicha competencia estatal, y carece de con­sistencia el argumento de que esa ejecución se proyectaría sólo sobre los buques pes­queros, pues sobre éstos ya se ha producido, con carácter previo, la intervenciónautonómica, sustentada en su competencia sobre la "ordenación del sector pesquero",de autorizar la construcción o la reforma de los buques pesqueros tras el preceptivoinforme estatal, según hemos ya declarado en nuestra doctrina (STC 33/1984, de 9de marzo, FJ 1 Y148/1998, de 2 de julio, FJ 4)" (FJ 14).

El resultado fue finalmente la declaración de nulidad de este precepto.

Sobre el artículo 30 LPG, impugnado allí donde afirma que "el permiso de explo­tación no se expedirá a embarcaciones con más de treinta años" se planteó su oposicióncon la competencia básica del Estado atinente a las operaciones de reforma de losbuques, si bien, por vía de interpretación se entiende que aquel precepto no "excluye alos barcos de más de treinta años de las operaciones de modernización o de reconver­sión, sino que simplemente impide que dichos barcos puedan continuar faenando encaso de no haberse sometido a las correspondientes reformas" (FI 11).' Este entendi­miento es el que va justificar su validez competencial.

c) La indefinición del ámbito geográfico y sus consecuencias competenciales

El concepto de ordenación pesquera y la complejidad competencial que conlle­va se ve reforzada por la indefinición que la LPG mantiene respecto al ámbito geográ­fico de aplicación. Su artículo 5 dispone que "la presente ley abarca la totalidad delterritorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, sus aguas interiores en pesca maríti­ma, así como el mar territorial y la porción de la zona económica exclusiva española dellitoral de Galicia para el marisqueo y la acuicultura marina".

Precisamente, la combinación de estos elementos de indefinición permite suajuste competencial por vía de interpretación, reconduciendo cada aspecto conflictivo alos ámbitos competenciales que le son propios. La consecuencia de este proceso es elde restringir el ámbito espacial de aplicación de la LPG.

Así, respecto a los tres primeros párrafos del art.6.d), cuyo tenor literal es elsiguiente: .

"Art. 6: La presente ley tiene por objeto la regulación de las materias competencia dela Comunidad Autónoma relativas a la ordenación pesquera y la íntegra gestióneconómica de la misma. Deben considerarse incluidas en la ordenación pesquera,con carácter indicativo:

a) En materia de distribución de licencias de pesca para faenar en aguas interna­cionales o de terceros países:

- La ejecución de tratados y convenios internacionales sobre la materia, para locual la Administración autonómica elaborará los planes de pesca correspondien­tes.

d) En materia de conservación y mejora de los recursos pesqueros:

-El establecimiento de zonas y épocas de veda y la fijación de fondos y arrecifesartificiales.

916

Anuario da Facultade de Dereito

-El establecimiento de zonas de interés especial pesquero, marisqueo o de acui­cultura.

-La reglamentación de artes, aparejos e instrumentos de pesca en las costas delámbito territorial de Galicia, respetando en todo caso los acuerdos y conveniosinternacionales en los que el Estado sea parte".

Como se ve, este precepto incluye dentro de la competencia autonómica compe­tencia de ordenación del sector pesquero, la adopción de diversas medidas de conser­vación y mejora de los recursos pesqueros (zonas y épocas de veda, fijación de fondosy arrecifes artificiales, zonas de interés pesquero, marisqueo o de acuicultura y regla­mentación de artes, aparejos e instrumentos).

"aun con la imprecisión técnica apuntada, no puede ignorarse que el arto 5 limita laaplicación de la LPG en 10 relativo a la materia de pesca a las "aguas interiores",mientras que respecto del marisqueo o la acuicultura 10 hace en relación con el marterritorial y la zona económica exclusiva correspondiente al litoral de Galicia. Portanto se ha de entender que los tres primeros párrafos del arto 6 d) LPG resultan con­formes con el orden constitucional de competencias, ya que sólo resultan de aplica­ción a las "aguas interiores" de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Lo expuesto hasta aquí conlleva desatender la argumentación de la representaciónprocesal del Gobierno gallego, tendente a sostener la aplicabilidad de las regulacio­nes controvertidas más allá de las aguas interiores de Galicia con apoyo en 10 esta­blecido en el Real Decreto 665/1984, de traspaso de servicios y funciones a Cataluñaen materia de ordenación del sector pesquero, en la STC 158/1986, FI 5. Con poste­rioridad la STC 56/1989, de 16 de marzo, FI 6, rectificó el anterior criterio, estable­ciendo el deslinde material a que se ha hecho cumplida referencia y que ha consti­tuido desde entonces doctrina constante de este Tribunal. Así, en relación con losReales Decretos de Traspasos, "ya en anteriores sentencias sobre temas pesqueroshemos respondido a alegaciones similares, negando valor a los referidos decretos detransferencias para alterar el sistema de reparto de competencias resultante de laConstitución y los Estatutos de Autonomía, doctrina a la que se ha de estar igual­mente en el caso presente. En efecto, como se dijo en tales ocasiones, los RealesDecretos de transferencias no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspa­san servicios, funciones e instituciones; no son en consecuencia normas determinan­tes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto exclusi­vamente por la constitución, los Estatutos y, en su caso, las demás disposiciones atri­butivas de competencias, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñi­das por las disposiciones de los Decretos de traspasos; en este sentido las competen­cias son indisponibles por las Administraciones, 10 que impide hacer prevalecer unapresunta voluntad, fruto del acuerdo formalizado en los Decretos de transferencias,sobre el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias (STC147/1991, FI 4 E), y, en idéntico sentido, las SSTC 56/1989, FI 6, y 44/1992, FI 1)"(STC 147/1998, FIlO)" (FI6).

El TC concluye que "resultan conformes con el orden constitucional de compe­tencias, ya que sólo resultan de aplicación a las 'aguas interiores' de la ComunidadAutónoma de Galicia".

Lo mismo sucede respecto del artículo 13 que prevé una serie de orientacionesacerca de las· medidas que la Administración autonómica ha de adoptar en materia de"ordenación pesquera", las cuales se dirigirán a la regulación y control del esfuerzo pes­quero, al rendimiento máximo sostenible de los recursos pesqueros cuando proceda y ala reducción del esfuerzo de pesca en caso de necesidad de recuperación de los recur­sos marinos. En concreto, el tenor literal es el siguiente:

917

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

Art. 13: Las actuaciones de ordenación pesquera por parte de la Administraciónautonómica se orientarán de cara a los siguientes objetivos prioritarios:

a) Regular que el esfuerzo pesquero real ejercido sobre los recursos en aguas de com­petencias de la Comunidad Autónoma no exceda de los límites alcanzados en lafecha de entrada en vigor de la presente ley.

b) Para los recursos que se encuentren en estado de subpesca podrá autorizarse elincremento controlado y gradual del esfuerzo pesquero real en los mismos.

c) La regulación de los recursos marinos se hará de manera que se alcance, en unplazo razonable, el nivel de rendimiento máximo sostenible que corresponda a laselectividad de las artes y tamaños mínimos que se autoricen en el mayor númeroposible de unidades de población.

d) Al objeto de recuperar los recursos marinos, la Administración autonómica pro­cederá a reducir paulatinamente el esfuerzo de pesca real de aquellos recursos que seencuentren sobreexplotados, a fin de que este esfuerzo se sitúe a un nivel igualo infe­rior de aquel que produzca el rendimiento máximo sostenible correspondiente a lascondiciones descritas en el apartado anterior, para el mayor número posible de uni­dades de población".

También aquí, mediante la reconducción del ámbito geográfico se salva su cons­titucionalidad pues" ha de entenderse que el arto 13, en relación con el art. 5, no infrin­ge la competencia estatal en materia de "pesca marítima", ya que el ámbito de aplica­ción de la norma contenida en aquel precepto limita su ámbito de actuación a las "aguasinteriores" de la Comunidad Autónoma de Galicia" (FI 7).

d) El régimen competencial del marisqueo

Una de las grandes cuestiones a las que tiene que hacer frente el TC al conocersobre la impugnación de la LPG hace referencia al régimen competencial del marisqueo.

La actividad del marisqueo --como ya se hizo mención- fue singularizada en tér­minos competenciales por la propia Constitución, al lado de la acuicultura, atribuyén­dolo a las CCAA. Esta singularización provocó ya inicialmente dudas acerca de cuálpodía ser su alcance y contenido competencia!. Alcance, en cuanto se plantea si suámbito espacial se encuentra limitado a las aguas interiores, al igual que la competen­cia autonómica de pesca marítima; y contenido, en cuanto surge la cuestión de diferen­ciar cuándo la regulación de la actividad recae sobre el marisqueo o la pesca, es decir,cuáles son los criterios que permiten delimitar a efectos competenciales una u otra acti­vidad de aprovechamiento de los recursos marinos.

La regulación establecida en la LPG en el marco de aquella indefinición va supo­ner que el TC tenga que establecer definitivamente la doctrina constitucional aplicableal marisqueo.

El punto de partida lo constituye la Disposición adicional primera, 7, cuandodefine el marisqueo como una "modalidad específica de pesca consistente en la activi­dad extractiva dirigida a la captura de animales invertebrados marinos susceptibles decomercialización para el consumo".

Por su parte, el Abogado del Estado -dado que los arts. 28, 30 y 32 distinguenentre el marisqueo a pie y el marisqueo a flote, y el arto 43 también prevé la realizacióndel marisqueo en la llamada zona marítima- considera que tal regulación normativaexcede del ámbito propio de lo que puede considerarse como "marisqueo" desde laperspectiva del bloque de la constitucionalidad. Es conveniente señalar que para elEstado, según la postura defendida por su representación procesal, el marisqueo "con-

918

Anuario da Facultade de Dereito

siste en la extracción del marisco con las artes que se han venido utilizando tradicio­nalmente para ello y no puede proyectarse más allá de las aguas interiores".

Así las cosas, la STC 9/2001 se ve obligada a fijar definitivamente cuáles son losparámetros a tener en cuenta en la singularización de la actividad de marisqueo.

En primer lugar, y respecto al ámbito geográfico de la competencia de maris­queo, debe indicarse que en esta materia el TC tomó partido decididamente por la lite­ralidad de los términos constitucionales. La consecuencia fue la de no aplicar a la acui­cultura y al marisqueo la misma limitación que pesa sobre la pesca en aguas interiores.En la STC 103/89 ya se había señalado la inexistencia de esa limitación física respectoa la acuicultura. Por la equiparación de los ténninos acuicultura-marisqueo en los pre­ceptos constitucionales era esperable que la competencia autonómica sobre el maris­queo no se limitase al ámbito espacial de las aguas interiores. Va a ser, sin embargo, enesta sentencia cuando el TC explicite definitivamente esta inexistencia de limitación.En palabras del TC:

"En cuanto al ámbito físico del "marisqueo", el arto 148.1.11a CE y el arto 27.15 EAGlo enuncian junto con la "pesca en aguas interiores" y la "acuicultura", sin que estaúltima materia o aquélla, la de marisqueo, expresen la restricción de su objeto a lasaguas interiores. De los propios enunciados constitucional y estatutario ya hemosextraído la conclusión de que la acuicultura no tiene como referencia necesaria quesu ejercicio se desarrolle en las aguas interiores [STC 103/1989, FI 2 y 6 a)], y lopropio cabe declarar ahora en relación con el marisqueo. Es esta una conclusión a lacual conduce, no sólo la formulación de la propia materia por la Constitución y elEstatuto de Autonomía, sino también, como hemos visto, la consideración del ámbi­to físico en el que dicha actividad venía ejerciéndose con anterioridad a la aproba­ción del texto constitucional" (FI 9).

La segunda duda planteada se suscita respecto al contenido de la distinción aefectos competenciales entre pesca marítima y marisqueo. No es la primera vez que elTC se ve ante la necesidad de delimitar ambos títulos, como fue el caso de la STC56/1989, de 16 de marzo. El criterio sentado en aquella sentencia -y que va ser de nuevopuesto en aplicación- toma como referencia lo que "dice nuestra legislación vigente, eincluso algunas normas ya derogadas, pero ilustrativas a este respecto" sobre el maris­queo y (en aquella sentencia) la extracción del coral. Efectuado en el presente casoaquel mismo examen normativo, el TC deduce,

"las siguientes notas acerca de la legislación sobre marisqueo: a) Marisqueo es la acti­vidad extractiva o de explotación de mariscos que se realiza en bancos naturales, eninstalaciones situadas en el dominio público marítimo-terrestre, en el mar territorial yen el adyacente, esto es, en alta mar. b) Requiere el empleo de artes o instrumentosespecíficos y selectivos, previéndose la posibilidad de uso de nuevas técnicas" (FI 9).

Si de la primera constatación normativa el TC concluye que la competenciaautonómica sobre el marisqueo no se limita a las aguas interiores (como ya se señaló),la segunda constatación vincula esta actividad con la utilización de unas artes o instru­mentos específicos de captura.

Esta singularidad de las artes -que no pueden quedar restringidas únicamente atécnicas o artes tradicionales sin posibilidad de evolución, como pretendía el Abogadodel Estado- va a constituirse en el criterio rector de distinción. Si bien el empleo de artespropias de pesca marítima (como en las modalidades de arrastre o rasco) pueden inci­dir sobre especies marisqueras se establece un margen de relativa concurrencia que per­mite un equilibrio competencial en este ámbito. Ello supone que las artes propias de lapesca marítima que incidentalmente afecten al marisqueo encuentran su validez com­petencial en la pesca marítima por no ser específicas de esta actividad.

919

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

Como concluye el TC:

"del mismo modo que la delimitación entre las materias de "marisqueo" y "pescamarítima" no puede realizarse circunscribiendo la primera a su ejercicio con artes tra­dicionales en el ámbito de las aguas interiores, pues ello implicaría una restriccióncierta de su ámbito material, tampoco se compadece con la materia de "pesca marí­tima" la exclusión absoluta de su esfera propia de la actividad extractiva de maris­cos, de modo que esta última haya de ser configurada siempre y de modo necesariocomo "marisqueo".

El criterio delimitador entre ambas materias, y que habrá de presidir nuestro enjui­ciamiento, debemos situarlo en las artes o técnicas que les resultan propias a cada unade ellas. Las artes de la pesca marítima permiten la actividad extractiva de especiesdiversas, entre ellas también de mariscos, mientras que las artes del marisqueo, sindesconocer su evolución, perfeccionamiento o innovación, han de ser específicaspara la captura de mariscos y, además, de carácter selectivo, que, por ello, excluyanla de otras especies marinas, pues ya en nuestra STC 56/1989, FJ 2, llegamos a laconclusión, tras la exégesis realizada, de "que la pesca es un genus y el marisqueouna species, por lo demás no diferenciada por el Derecho de la CEE'''' (FJ 9).

Este entendimiento permite descartar la posible vulneración competencial de laDisposición Adicional primera, apartado séptimo y, por conexión, de los artículos 5, 7,20, 28, 30, 32 y 33 de la LPG. '

El voto particular a la sentencia va a mostrar su disconformidad a la sentencia eneste punto, en cuanto entiende que "la fijación, por lo demás discutible, del alcance dela competencia autonómica sobre una determinada actividad económica pueda teneruna consecuencia tan relevante como es el establecimiento de una propia "porción"autonómica dentro de la zona económica exclusiva, aunque no sea con otro alcance queel de la conservación y explotación de un recurso, ahora considerado como propio, con­figurado por los animales invertebrados marinos susceptibles de comercialización parael consumo".

Se muestra, pues, el rechazo a que la competencia autonómica sobre marisqueopueda extenderse más allá de las aguas interiores, lo que no se compadece, sin embar­go, con los precedentes normativos existentes ni con la equiparación competencial querazonablemente puede realizarse del marisqueo con la acuicultura, que tampoco seencuentra sujeta a esta restricción espacial.

En conclusión, no cabe duda que la definición competencial del marisqueo erauna cuestión pendiente en la jurisprudencia constitucional. Los anteriores pronuncia­mientos no perfilaron definitivamente los contornos competenciales de esta actividad.De estos pronunciamientos y del contenido de la STC 9/2001 puede proponerse un sta­tus quaestionis que vendría caracterizado por las siguientes notas:

El carácter singularizado de la actividad de marisqueo frente a la más general depesca marítima.

La competencia autonómica sobre el marisqueo no se circunscribe únicamente alas aguas interiores.

La delimitación del marisqueo con las actividades pesqueras debe efectuarse enfunción del tratamiento normativo que tradicionalmente esté establecido, aten­diendo a las características de las artes o técnicas que deben ser propias delmarisqueo.

El régimen establecido va a depender, por tanto, de una calificación previa en laque se determine el tipo de arte o técnica y si es propio o no del marisqueo. Del resul-

920

Anuario da Facultade de Dereito

tado de ese examen previo se aplicará uno u otro título competencial. Esta solución"coincide" con la establecida en la Ley 3/2001 de pesca marítima del Estado, 10 que per­mite adelantar su conformidad competencial.

11. DOMINIO PÚBLICO Y PESCA MARÍTIMA:

1. Introducción:

La profusa doctrina y el intenso debate que ha rodeado a la técnica demanial desdesus orígenes, y con particular intensidad en las últimas décadas, tal vez por la extensióncon que se ha utilizado una técnica jurídica de imprecisos contornos, ponen de manifies­to, por un lado, la instrumentalidad de las categorías jurídicas, al servicio de interesescoyunturales y, en el mejor de los casos, generales y, por otro lado, la reafmnación de laidea brillantemente expuesta por Villar Palasí como "inexorable ley del conocimiento"según la cual conocemos y explicamos 10 nuevo a través de 10 ya conocido y explicado.

Sólo partiendo de tales premisas es posible abordar, sin excesivo desasosiego, elgrupo normativo del dominio público marítimo-terrestre, sobre el que pesan ciertoscondicionantes ineludibles:

a) La regulación de un espacio físico, llámese territorio en sentido genérico-incluyendo el mar- o lisa y llanamente espacio, no puede desentenderse del conjuntode actividades que sobre el mismo se realizan o se proyectan. La idea es clara si se cons­tata en el marco de la ordenación del territorio, que no puede ignorar a la actividadurbanística, que la condiciona de principio a fin.

Los ejemplos son múltiples y suficientemente significativos en el espacio físicollamado marítimo-terrestre, sobre el que se desarrolla una intensa actividad industrial,turística, empresarial, urbanística o pesquera, por señalar algunos sectores que han sidoel motor esencial de la pasada y actual regulación de la franja costera.

b) Esta particular zona del "territorio" se diferencia de cualquier otra por un datodecisivo, que predetermina su reglamentación: su condición demanial y su titularidadestatal han sido proclamadas por la propia Constitución española de 1978, al disponerexpresamente en su artículo 132.2 que "son bienes de dominio público estatal ... en todocaso la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales dela zona económica y la plataforma continental". La afirmación viene precedida de inte­resantes debates, de los que dejan buena muestra los Diarios de Sesiones de lasCámaras, y dio lugar a una avivada polémica sobre la naturaleza del dominio públicocostero y el tratamiento de los enclaves privados antes y después de la Constitución, en~a que hubo de terciar, sin demasiada claridad, la jurisprudencia del Tribunal Supremoprimero y del Tribunal Constitucional después.

c) La "franja costera" de un territorio, contemplada en toda su extensión, recorresin solución de continuidad cada uno de los metros cuadrados donde se produce el con­tacto de la tierra con el mar. Este hecho físico no respeta diseños competenciales, ni par­celaciones administrativas, ni siquiera voluntarismos políticos por muy loables que seanlos fines perseguidos. Tan evidente realidad no ha recibido siempre un adecuado trata­miento normativo; es más, podría afirmarse que en el trasfondo de algunos de los prin­cipales debates sobre la naturaleza y el régimen jurídico del dominio público no haysino un intento de acotar parcelas físicas de poder.

Las reflexiones precedentes han tenido mucho que ver con la trayectoria norma­tiva que ha regulado el dominio público marítimo-terrestre a 10 largo del siglo XX, en

921

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

la que puede observarse una evolución significativa acompasada a la progresiva con­cienciación política y social sobre la importancia, riqueza y vulnerabilidad de un espa­cio tan decisivo y necesario. Cual movimiento pendular, actualmente la regulación deldemanio marítimo está presidida por la presencia de factores medioambientales -con­servacionistas cuando todavía es posible, regeneracionistas en otros casos- dejandoatrás un afán pratrimonializador en el que primaban otros intereses, predominantemen­te económicos (piénsese en la explosión turística de la costa española en las décadas delos sesenta y setenta que fue acompañada de una corriente urbanizadora que causódaños a veces irreversibles, como pone de relieve, por ejemplo, el legislador de costasen la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988).

Desde la óptica de la aplicación de las normas, las demaniales han sido protago­nistas de una interesante lucha competencial, primero entre competencias centrales ylocales en el marco del Estado unitario y, a partir de la Constitución, entre laAdministración estatal y la autonómica, favorecida por la declaración de titularidadestatal que sobre el espacio marítimo-terrestre introdujo el artículo 132.2 citado. Lacorrecta articulación de competencias que recaen sobre el espacio físico marítimo­terrestre debe regirse por ciertas reglas que ya ha tenido oportunidad de reafirmar elTribunal Constitucional:

la) El concepto no absoluto de "competencias exclusivas", en el sentido de queal formar parte del bloque de la constitucionalidad hay que ponerlo en relación con otrascompetencias que puedan ostentar otros entes territoriales en razón a otros títulos. Endeterminados supuestos, el carácter de exclusividad no implica excluir cualquier otracompetencia sobre la materia, generando frecuentemente el fenómeno de competencias"concurrentes", que se explica por el juego de la pluralidad de títulos. La concurrenciade competencias se produce, en esos casos, sobre la "materia" y la exclusividad se fun­damenta en "títulos" diferentes1

:

2a) La existencia de límites en el ejercicio de las competencias exclusivas que se

derivan precisamente de competencias atribuidas a otro ente territorial en razón de otrostítulos. El arto 149.1 de la Constitución no ofrece un criterio único para asignar lascompetencias. De hecho, suelen concurrir reglas competenciales diferentes sobre unmismo objeto; se trata de un fenómeno que se repite con frecuencia en los diversos con­flictos constitucionales entre el Estado y las CCAA. La solución del conflicto depen­derá del título competencial que se estime prevalente. En esos casos, el TC deberá rea­lizar como una de las primeras tareas la de "calificar las materias", determinar siemprela categoría genérica, de entre las referidas en la Constitución y en los Estatutos, a laque primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es éstala que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación competenciaF.

3a) Para determinar el alcance de las competencias estatales y autonómicas hay

que atender al bloque de la constitucionalidad, formado por la Constitución y losEstatutos de Autonomía. Nuestra jurisprudencia constitucional ha mantenido que almargen de lo previsto en el arto 149 de la Constitución y en los Estatutos de Autonomíani el Estado ni las CCAA pueden apoyarse en otros preceptos para atribuirse determi-

1 Cfr. MElLAN GIL, l.L., La ordenación jurídica de las autonomías, Tecnos, 1988, pág. 151 ss.2 Cfr. MElLAN GIL, l.L., La ordenación ... , cit., pág. 156 ss. y STC 80/1985, de 4 de julio. Vid.

MARTIN-RETORTILLO BAQUER, S., Competencias estatales y autonómicas en materia de aguas, RAPn° 128, 1992, pág. 25 ss., que diferencia, entre los distintos títulos competenciales, los de carácter genéricoy específico, los directos y los residuales, citando respecto al dominio público hidráulico las competenciasespecíficas que en materia de aguas sancionan la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, y,junto a ellas, las relativas a los recursos naturales, al medio ambiente, a las obras públicas, al régimenenergético, a la ordenación del territorio, a la sanidad, a la ordenación general de la economía, etc.

922

Anuario da Facultade de Dereito

nadas competencias3, como sería el título demanial previsto en el artículo 132 de la

Constitución.

4a) El dominio público, más que una forma de propiedad pública, es un título de

intervención dirigido primordialmente a proteger la afectación de determinados bienes,excluyéndolos del tráfico jurídico ordinario y confiriéndoles un régimen jurídico exor­bitante. Dicha protección estará orientada, unas veces, a preservar el interés público deciertos bienes; otras, a mantener servicios esenciales; y, finalmente, a garantizar recur­sos escasos.

sa) Aparte de que la condición de dominio público no es un criterio utilizado ennuestra Constitución ni en los Estatutos para delimitar competencias, el concepto dedominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una por­ción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competen­cias de los diversos entes públicos que las ostenten4

•

6a) La atribución de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre al

Estado tiene un contenido determinado: la protección y conservación del demanio. Enpalabras del TC en la sentencia relativa a la Ley de Costas:

"Sí resulta necesario recordar que, en 10 que toca al régimen jurídico de los bienes queintegran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse enlos principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino queademás ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar suscaracterísticas propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régi­men jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde alEstado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esatitularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así 10 declaramos, en 10que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (F.J. 18°). En el caso del domi­nio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidadjurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyentequedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente enel dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza ysus características fueran destruidas o alteradas" (FJ.l.C STC 149/1991).

El dominio público se configura, por tanto, como un título atributivo de faculta­des encaminadas a procurar los fines que establece la norma: la determinación, protec­ción, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre (artículo 1 LC), queconstituyen el contenido del título demaniaP. Para lo cual el Estado dispondrá de un haz

3 Vid. STC 37/1981, de 16 de noviembre, 42/1981, de 22 de diciembre, 58/1982, de 26 de julio,76/1983, de 5 de agosto, 85/1984, de 25 de julio, 95/1984, de 18 de octubre, 146/1986, de 25 de noviembre,20/1988, de 18 de febrero, etc. Ni los Decretos de traspasos, cuya función se reduce a interpretar el ordende competencias establecido pero en ningún caso prevalecerán sobre las previsiones constitucionales o esta­tutarias, ni los preceptos constitucionales o estatutarios situados fuera de las listas competenciales, quedeben configurarse como simples principios directivos, límites o mandatos relativos al ejercicio de las com­petencias o como concreciones a las mismas, ni la cláusula de "interés general" han de interpretarse comotítulos atributivos de competencias. Vid. MElLAN GIL, J.L., La ordenación ... , cit., pág. 132 ss., VIVER C.Y PI-SUNER, Materias competenciales y TC, Ariel, Barcelona, 1989, pág. 96, y CARRO FERNANDEZ­VALMAYOR, J.L., Comentarios al Estatuto de Autonomía de Galicia, MAP, 1991, pág. 315.

4 Vid. STC 77/1984, de 3 de julio, FJ. 3.5 Vid. artículo 2 de la Ley: "La actuación administrativa sobre el DPMT perseguirá los siguientes

fines: (a) Determinar el DPMT y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, lasmedidas de protección y restauración necesarias; (b) Garantizar el uso público del mar, de su ribera y delresto del DPMT, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justifi­cadas; (c) Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines ycon el resto del paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico; (d) conseguir y mantener un adecuadonivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar".

923

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

de potestades, algunas inobjetables desde la perspectiva competencial (como las relati­vas a la determinación de los bienes que integran el dominio público marítimo-terres­tre, la afectación y desafectación o el establecimiento de las distintas formas de uso), yotras más controvertidas (como el establecimiento de limitaciones y servidumbres sobrelos terrenos contiguos a la ribera del mar). Todas ellas definen el contenido del títulodemanial y su ejercicio debe llevarse a cabo sin menoscabar las competencias que laConstitución y los Estatutos atribuyen al Estado y a las CCAA. Con fundamento en latitularidad del dominio público marítimo-terrestre, el Estado podrá limitar, no desplazarni sustituir, las competencias autonómicas.

2. El ejemplo paradigmático de la pesca marítima:

Si existe un marco jurídico en el que puedan contrastarse las afirmaciones ante­riores, éste es el de la pesca marítima, referida ahora en términos generales que luegoconcretaremos, cuando su ejercicio incide, se produce o afecta más o menos directa­mente al espacio técnicamente definido como dominio público marítimo-terrestre.

Piénsese, por un lado, que la propia Constitución ha extendido el marco dema­nial más allá del "espacio" marino stricto sensu, al incluir en el dominio público marí­timo-terrestre además de la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial a "losrecursos naturales de la zona económica y la plataforma continental". Por otra parte, lasactividades pesqueras, incluyendo particularmente las marisqueras y acuícolas, tienenuna incidencia real en el espacio demanial, de menor o mayor intensidad según se limi­ten a su mero "aprovechamiento" o requieran su "ocupación".

Puede entonces afirmarse que dominio público y pesca marítima forman en oca­siones una realidad difícilmente escindible, como a veces sucede entre continente y con­tenido, lo cual tiene su principal efecto en la multiplicación de los títulos de intervencióny en la complejidad de las técnicas administrativas al servicio de ambas políticas, lademanial y la pesquera. Pero, sobre todo, la confusión de categorías o títulos se ha deja­do sentir en clave competencial, es decir, en el marco de la distribución de competenciasentre el Estado y las Comunidades autónomas, fundamentalmente cuando no coinciden,porque no tienen por qué hacerlo con la Constitución en la mano, el titular del espaciofísico -el dominio público- y el que ostenta la competencia sobre la actividad -pesca-.

La premisa de la que hay que partir para la recta comprensión de la actividad pes­quera en el dominio público marítimo-terrestre es que, desde un punto de vista compe­tencial, la intervención administrativa sobre la pesca arranca de la propia actividad, yno de la posible titularidad demanial -y menos aún estatal- del espacio geográfico enque se realicen las faenas pesqueras, dato que sólo añade, en este caso, un matiz demayor protección y de mejor intervención en la regulación y aprovechamiento de losrecursos existentes.

El Tribunal Constitucional ha sabido distinguir el aspecto físico que subyace acasi todas las declaraciones demaniales de las atribuciones competenciales que sesuperponen a dicha técnica al recaer sobre actividades desarrolladas en o sobre el domi­nio público:

" ... la función y el alcance de las figuras tradicionales de intervención quedan deci­sivamente modulados por su articulación en el seno de un Estado compuesto. En unEstado unitario, en efecto, la titularidad demanial es título suficiente para que la Leyhabilite a la Administración una intervención plena en cualquier aspecto relativo aluso y destino del correspondiente bien, regulando mediante concesiones, autoriza­ciones y reglamentaciones las actividades públicas y privadas que se realizan utili­zando porciones del dominio público. Buena muestra ofrece en este sentido la legis-

924

Anuario da Facultade de Dereito

lación preconstitucional en la materia, desde la venerable Ley de Aguas de 1866,hasta la última Ley de Costas de 1969. Una vez instaurado el Estado de las auto­nomías, sin embargo, la potencialidad expansiva del dominio público como título deintervención administrativa se ve drásticamente limitada por el orden constitucionalde competencias, y así como una Comunidad Autónoma no puede enajenar un bieninmueble de su exclusiva propiedad sin atenerse a las reglas estatales cuya obser­vancia impone el arto 149. 1. 18 CE (STC 85/1984), las leyes estatales no puedenotorgar a la Administración del Estado atribuciones sobre las actividades que sedesenvuelven en el demanio natural sin respetar los ámbitos materiales que losEstatutos de Autonomía reservan a sus respectivas Administraciones (STC103/1989, F.J. 4).

La propiedad pública de un bien es, en efecto, separable del ejercicio de aquellascompetencias públicas que lo tienen como soporte natural o físico: ni las normas quedistribuyen competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado sobre bienesde dominio público prejuzgan necesariamente que la titularidad de los mismoscorresponda a éste o a aquellas, ni la titularidad estatal del dominio público constitu­cionalmente establecida predetermina las competencias que sobre él tienen atribui­das el Estado y las CCAA (STC 227/1988, FJ.14.5 Y15.1)" (FJ. 4.A STC 149/1991).

"Es obvio, por tanto, que a través de la concesión demanial la Administración delEstado hace valer, exclusivamente su condición de dominus de las costas, y que enconsecuencia, en cuanto acto de intervención fundado en la titularidad demanial, lafuerza expansiva de la institución concesional queda limitado -en el plano constitu­cional- por el orden de competencias consustancial al Estado autonómico. Sin dudaesto no impide que, como hasta ahora, otras leyes estatales (o las estrictamentedemaniales) se valgan de la concesión del dominio público para garantizar el cum­plimiento de sus disposiciones, pero sí que la Administración del Estado pueda ejer­cer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de laspotestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre losque ostentan competencia de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso laSTC 77/1984 (FJ.2)" (STC 149/1991, FJ. 4.G.a).

Pues bien, el artículo 150 del Reglamento de Costas regula el procedimiento deotorgamiento de autorizaciones o concesiones por las Comunidades Autónomas quenecesitan la concesión o autorización del Estado para la ocupación o el aprovecha­miento del dominio público marítimo-terrestre. En líneas generales consiste en losiguiente:

10) La solicitud de autorización o concesión que sea competencia de laComunidad Autónoma, junto con la de concesión de ocupación del dominio públicomarítimo-terrestre dirigida al MOPT, acompañadas ambas de la documentación exigi­da para cada caso, se presentarán ante el órgano competente de la ComunidadAutónoma.

2°) El órgano competente de la Comunidad Autónoma tramitará el proyecto,recabando los informes que resultan preceptivos de acuerdo con lo establecido en elReglamento y, en todo caso, el informe preceptivo del Ministerio, que se emitirá en elplazo de dos meses contados a partir del momento en que disponga de toda la documen­tación necesaria para ello.

El informe del Ministerio incluirá su pronunciamiento sobre la viabilidad de laocupación, así como las condiciones en que ésta, en su caso, se otorgaría, en lo que serefiere al ámbito de sus competencias.

La solicitud del preceptivo informe del Ministerio supone la conformidad inicialde la Comunidad Autónoma al proyecto presentado.

925

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

3°) El órgano competente de la Comunidad Autónoma ofertará al peticionario,conjuntamente con las condiciones en que, en su caso, accedería a la solicitud que seformula, las que el Ministerio haya establecido para el otorgamiento de la concesión deocupación del dominio público.

4°) En caso de ser aceptadas las referidas condiciones en su totalidad, el órganocompetente de la Comunidad Autónoma remitirá el expediente, con su propuesta, alMinisterio a los efectos de que otorgue, en su caso, la oportuna concesión de ocupacióndel dominio público marítimo-terrestre.

5°) Una vez otorgada la concesión de ocupación, el Ministerio devolverá el expe­diente, junto con el título concesional, al órgano remitente, para que otorgue la conce­sión o autorización de su competencia, de cuya resolución dará traslado a aquéL

La existencia en estos casos de un sistema de "ventanilla única", a la que el solici­tante dirige en conjunto sus peticiones y en la que entrega la documentación, y de la cualrecibirá en su día la correspondiente resolución, no debe hacer perder de vista un datoimportante: no estamos ante el otorgamiento de un único título habilitante, porque la inter­vención estatal no se reduce, pese a lo que el artículo 150 del Reglamento pareciera suge­rir, a la emisión de un informe vinculante, sino que la Administración estatal tramita yotorga, a través de la Administración autonómica, su título habilitante específico para eluso privativo del dominio público marítimo-terrestre; es más correcto hablar en todosestos casos de superposición o concurrencia de títulos, en la línea de la idea que se dejasentir con fuerza en la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Costas, al disponer:

"Las autorizaciones y concesiones obtenidas según esta Ley no eximen a sus titula­res de obtener las licencias, permisos y otras autorizaciones que sean exigibles porotras disposiciones legales".

El elemento para la polémica proviene de esta misma Disposición:

"En caso de ser necesarias para un mismo supuesto una concesión o autorización dedominio y otra de servicio o funcionamiento, el otorgamiento de la primera o su con­formidad tendrá carácter previo e independiente del de la segunda".

Asimismo, cuando las licencias, permisos o autorizaciones que reglamenten laactividad se hayan obtenido con anterioridad al título de ocupación del dominio públi­co marítimo-terrestre:

" ... su eficacia quedará demorada al otorgamiento del mismo ..." (párrafo 2° de lamisma norma).

Es decir, se consagra lo que podría llamarse el principio de ordenación lógica detítulos, siendo independiente, previo y condicionante el de la Administración estatalpara la ocupación del dominio público sobre los demás.

Estando todavía en fase de proyecto la Ley de Costas, la doctrina se mostró rea­cia al sistema de duplicidad de títulos, defendiéndose, entre las posibles alternativas, latramitación del procedimiento por la Administración que detentase la competenciasobre la actividad con la exigencia procedimental de un informe preceptivo y vinculan­te de la Administración del Estado respecto a la utilización del demanio. Sistema que,por otra parte, aparece recogido en el texto definitivo de la Ley de Costas respecto alejercicio de ciertas competencias autonómicas (artículo 112) como instrumento coordi­nador en el seno del Estado de las autonomías, no sin reticencias por parte de lasComunidades Autónomas costeras -que se tradujeron en su día en la interposición devarios recursos de inconstitucionalidad contra el citado precepto- ante el fundado temorde control genérico e indeterminado de las competencias autonómicas. La constitucio­nalidad del mecanismo fue salvada con una interpretación razonable, coherente y pro-

926

Anuario da Facultade de Dereito

porcionada del Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991 que vale la penareproducir porque habrá ocasión de volver sobre sus palabras:

"El artículo 112 que atribuye a la Administración estatal la facultad de emitir uninforme preceptivo y vinculante sobre los planes y proyectos de las ComunidadesAutónomas, ha sido impugnado por la obvia razón de que tal informe mediatiza elejercicio por éstas de sus competencias propias sobre la ordenación del territorio,vertidos, puertos y vías de transporte y acuicultura.

Que la mediatización se produce es, desde luego, cosa innegable. También 10 es, noobstante, que la emisión del informe se prevé para planes y proyectos cuya puesta enpráctica requiere decisiones de la Administración del Estado (adscripciones,concesiones y autorizaciones en el caso de los apartados b, c y d, aunque no necesa­riamente en el caso a) que ésta no puede ser forzada a adoptar cuando entiende con­trarias a las disposiciones legales relativas a la protección, preservación y uso públi­co del demanio. La existencia de un informe previo, y preceptivo, en tales casos, esasí un medio razonable para asegurar que la realización de los planes y proyectosno encuentre al final un obstáculo insalvable. Cosa distinta es, naturalmente, elcarácter vinculante que a tales informes preceptivos se otorga y que, como más tardeveremos, se encuentra considerablemente atenuado, en 10 que respecta a los planes ynormas de ordenación territorial o urbana, por 10 dispuesto en el arto 117 de la propiaLey, pues la fuerza que así adquieren esos informes convierte de hecho la aprobaciónfinal del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos'volun­tades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisiblecuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia. Laadmisibilidad de esta exigencia legal de informe vinculante ha de ser considerada poreso en relación con cada uno de los supuestos, de acuerdo con esta doctrina, que yadejamos sentada en STC 103/1989 (F.J. 8°)" (FJ. 7.A.c STC 149/1991).

Efectivamente, con ocasión del juicio de constitucionalidad de la Ley de CultivosMarinos, el TC había reconocido que:

"... la previsión de un informe "vinculante" en tales supuestos ha de verse, segúnacertadamente dice el Abogado del Estado, como un instrumento de preservación dela competencia estatal, que no ha de desplazar, sin embargo, en tal hipótesis, a lacorrelativa competencia autonómica para todas las demás actuaciones administrati­vas sobre las concesiones y autorizaciones cuyo otorgamiento así se condiciona. Enotras ocasiones hemos declarado ya que "la atribución de una competencia sobre unámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competen­cias en ese espacio" (STC 77/1984, FJ.2°), Y ahora no cabe sino concluir que losinformes vinculantes previstos en este artículo 10 no suponen, en el caso de que algu­no de ellos hubiera de recabarse de un "organismo" de la Administración estatal, unaconstricción ilegítima de las competencias autonómicas sobre cultivos marinos, sinoun expediente de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes ­estatal y autonómica- que, partiendo de títulos diversos y con distinto objeto jurídi­co, convergen sobre un mismo espacio físico, y que están llamadas, por consiguien­te, a cohonestarse. Con ello basta para rechazar la impugnación deducida frente aeste artículo 10 ..." (FJ.7° STC 103/1989).

En definitiva, la concurrencia competencial puede salvarse de diferentes modos.Sería una visión excesivamente recortada reducir la coparticipación deAdministraciones implicadas a un sistema en la que necesariamente ambas actúen demodo autónomo, con la consiguiente duplicidad de trámites, esfuerzos administrativosy costes. Con los datos manejados, se están utilizando al menos dos modelos alternati­vos: el doble título (dualidad concesional) o el título único vinculado que integra dosvoluntades (concesión integrada o coordinada).

927

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

3. La Ley de Pesca de Galicia:

a) Planteamiento:

El legislador autonómico, que en ocasiones había mostrado una especial sensibi­lidad hacia la preservación de las competencias reconocidas en el Estatuto deAutonomía de Galicia ante el ejercicio de las facultades demaniales por parte delEstado, incorporó a la Ley de Pesca de Galicia un arriesgado artículo 10 que desde unprimer momento generó sospechas de inconstitucionalidad:

"El ejercicio por toda persona física u jurídica de las actividades de pesca, marisqueoo cultivos marinos requiere un título administrativo habilitante previo, que adoptaráalguna de las siguientes modalidades:

a) Concesión: Cuando la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura otorgue eluso privativo anormal de bienes de dominio público marítimo-terrestre, queimplique el derecho a la ocupación, uso o disfrute, en régimen temporal de losmismos, para la instalación o explotación de un establecimiento de cultivos mari­nos o de un establecimiento auxiliar.

b) Autorización: Cuando la Consellería de Pesca, Masrisqueo y Acuicultura otorgueun uso privativo normal de bienes de dominio público marítimo-~errestre,a títuloprecario, para su explotación o utilización en régimen de exclusividad de los mis­mos, para el aprovechamiento racional o de semicultivo de determinadas especiesmarinas en un banco natural".

El precepto es suficientemente expresivo, pero sería interesante no perder devista el elemento distorsionante que provocó las críticas, las impugnaciones y los rece­los de cuantos creyeron intuir la vulneración del sistema de competencias constitucio­nal en la regulación autonómica: el artículo 10 de la Ley de Pesca de Galicia regula untítulo administrativo para el ejercicio de las actividades de pesca, marisqueo y acuicul­tura que requieran ocupación o aprovechamiento del dominio público, rompiendo elprincipio de superposición de títulos, por un lado, y el de su ordenación lógica, sobretodo, a los que antes nos referimos.

El (único) titular de la competencia para conceder o autorizar es laAdministración autonómica, limitándose la estatal a emitir con carácter previo al otor­gamiento un informe sobre la afección que el uso pretendido produzca sobre el domi­nio público marítimo-terrestre. Se trata, como dice el representante autonómico de una"concesión demanial integrada" prevista y, a su juicio, todavía vigente en la Ley deCultivos Marinos, frente a la dualidad concesional que tiene como cauce procedimen­tal el artículo 150 del Reglamento costero.

Es más, a la vista de la doctrina vertida por el TC en la sentencia 149/1991 res­pecto al informe preceptivo regulado en el artículo 112 de la LC, podría afirmarse queel grado de vinculatoriedad del propio informe es limitado o, al menos, restringido a loscasos en que verse sobre cuestiones que correspondan a la Administración estatal comotitular del dominio público, pudiendo desoir en todo lo demás lo dispuesto en él sin quepor eso pueda prejuzgarse la legalidad de la decisión autonómica.

Resumiendo, lo que la Ley de Pesca de Galicia ofrece a sus destinatarios es unprocedimiento propio, específico, peculiar y diferente al establecido con carácter gene­ral para la ocupación o el aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en laLey de Costas de 1988 y su Reglamento. Se pasa por alto el sistema recogido en el artí­culo 150 del Reglamento de Costas y se opta por otro -igualmente válido pero al quehabía renunciado el legislador de costas en su día, al menos como sistema general- que

928

Anuario da Facultade de Dereito

reemplaza la dualidad de títulos por el título único vinculado al cumplimiento de las con­diciones de utilización del demanio acreditado por el informe preceptivo de su titular.

Careciendo de interés en estos momentos una mayor profundización sobre lasbonanzas o perversiones de uno u otro sistema, porque lo cierto es que ambos son legí­timos, factibles y suficientemente contrastados en la práctica, cobra sin embargo granrelevancia la argumentación ofrecida por la Administración autonómica para justificarel apartamiento respecto del "procedimiento regulado en la Ley de Costas.

Efectivamente, el recurso deo inconstitucionalidad promovido por el Abogado delEstado en 1993 se refirió, en parte, al régimen de títulos habilitantes recogido en esteartículo 10 y, por conexión, extendió la petición de inconstitucionalidad a los artículos21.a.3 y 45 a 73 de la Ley, por resultar contrario a las previsiones de la Ley de Costasque sujetan toda ocupación del dominio público marítimo-terrestre a la previa autoriza­ción o concesión, según se trate de instalación desmontables o fijas, de laAdministración del Estado, así corooal procedimiento previsto en el artículo 150 delReglamento.

Los letrados autonómico, reconociendo la incidencia o afección inevitable entrelas competencias autonómicas y estatales en el Estado compuesto, replicaron la impug­nación estatal reconduciendo la regulación contenida en el artículo 10 de la Ley dePesca de Galicia al que consideran su verdadero "grupo normativo", que no está con­formado por la Ley de Costas y su Reglamento sino por la Ley de Cultivos Marinos,cuyas prescripciones no se han visto afectadas por la normativa costera. Así, la Ley deCultivos Marinos instaura un sistema idéntico al impugnado, al disponer en su artículo3 que la instalación de cualquier establecimiento de fauna marina y sus correspondien­tes tomas de agua requieren la autorización o concesión del organismo competente enmateria de pesca previos los informes que procedan tanto en zonas de dominio públicocomo en terrenos de dominio privado.

Nótese que, dentro de la sectorialidad propia de las normas sobre espacios dema­niales, la Ley de Costas parecería funcionar como una suerte de ley general que nohabría derogado a las leyes especiales reguladoras de aspectos concretos de la actividaddesarrollada en el espacio costero. El propio artículo 112 de la Ley de Costas confirma,a juicio de los representantes autonómicos, esta tesis, pues al remitirse a la "legislaciónespecífica" de cultivos marinos determina la aplicación de lo dispuesto en ella y no ladel régimen general de la normativa de costas.

Esta llamativa afirmación de que la Ley de Costas no se integra en el grupo nor­mativo específico que regula la actividad de cultivos marinos podría tener consecuen­cias insospechables de no haber sido matizada por el Tribunal Constitucional. Por lopronto, llevaría a preguntarnos a qué supuestos resulta aplicable la pretenciosa Ley deCostas, si su fuerza normativa cede ante regulaciones más específicas que afecten acualquier actividada ejercida sobre el espacio físico marítimo-terrestre (urbanismo,industria, vertidos ... ).

Más atinada es la consideración de que la propia normativa de costas, que portanto resulta aplicable e integra aquel grupo normativo, excepciona expresamente elprocedimiento coordinado de títulos previsto en el artículo 150 del Reglamento deCostas al disponer que "las declaraciones de interés para cultivos marinos, concesionesy autorizaciones" se regirán por su normativa específica (artículo 112.d), sin perjuiciodel informe preceptivo y vinculante de la Administración estatal respecto a la protec­ción del demanio costero.

El Tribunal Constitucional, aun poniendo de relieve la desafortunada redaccióndel artículo 10 de la Ley gallega, salva íntegramente la redacción del precepto y lo hacecon una afirmación razonable pero un tanto sorprendente por cuanto se pone ahora de

929

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

relieve, a propósito de una ley sectorial autonómica, cuando nada se había sugerido alrespecto con ocasión de las extensas sentencias 149/1991 y 198/1991 sobre la Ley y elReglamento de Costas.

Buena cuenta habrán de tomar las demás Comunidades Autónomas costeras, por­que la Ley de Pesca de Galicia ha ampliado notablemente el horizonte autonómico enmateria de acuicultura.

b) La doctrina constitucional:

Sin perjuicio de las consideraciones que se harán a continuación, es importantepartir de la literalidad de la Sentencia Constitucional, en particular de sus fundamentosjurídicos 16 y 17, que se reproducen íntegramente:

"16. Para resolver la cuestión que se nos plantea hemos de tomar en consideraciónque, según "una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido (SSTC 77/1984,FI.3; 227/1988, FI. 14 Y 103/1989, FI.6 a), la titularidad del dominio público no es,en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, lanaturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entor­no, ni la sustrae de las competencias que sobre ese espacio corresponden a otros entespúblicos que no ostentan esa titularidad" (STC 149/1991, FI. 1c).

Por ello, en el FI. 4 E b) de esa misma Sentencia dejamos sentado qúe "las autoriza­ciones para llevar a cabo actividades que utilizan el dominio costero con circunstan­cias especiales, o por medio de instalaciones desmontables o bienes muebles ... cons­tituyen, lo mismo que las concesiones, manifestaciones de la titularidad del dominiopúblico", y precisamos en el FI. 4 G a), en relación con las concesiones demaniales,que la Ley de Costas las ha configurado "como título de ocupación del dominio públi­co, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigansobre la actividad, la obra o incluso la misma zona a la que se refiere la concesión".

Lo que se discute en este caso es si el artículo 10 a) y b) de la LPG atribuye a laComunidad autónoma las potestades dominicales de preservación del dominiopúblico estatal en las zonas marítimo-terrestre y marítima que debieran correspon-der al Estado según la Ley de Costas.

Pues bien, en este punto la posición defendida por el Abogado del Estado no puedeser compartida. Ciertamente los artículos 51 y 64 de la Ley de Costas, declaradosconstitucionales por la STC 149/1991, atribuyen al Estado, en defensa de la preser­vación del dominio público estatal, la competencia para otorgar las autorizaciones yconcesiones de ocupación de aquél, sin perjuicio de las que correspondan por razónde la actividad que pretenda desarrollarse en el espacio físico considerado.

Sin embargo el expresado régimen general (artículo 110 b) de la Ley de Costas)encuentra sus excepciones en la propia Ley de Costas para los supuestos recogidosen su artículo 112, cuyo apartado d) se refiere, precisamente, a los cultivos marinos.La Ley de Costas regula un régimen específico que se caracteriza porque la necesa­ria intervención del Estado para autorizar la ocupación del demanio se produce, noa través de la concesión o del acto específico correspondiente, sino mediante la emi­sión de un informe "con carácter preceptivo y vinculante". En consecuencia, la con­cesión del ente autonómico faculta tan sólo para el ejercicio por su titular de la acti­vidad de acuicultura.

Acerca del artículo 112 de la Ley de Costas y, en concreto, sobre el carácter vincu­lante del informe estatal ya nos hemos pronunciado en la STC 149/1991, señalandoque aquel carácter vinculante desarrolla toda su eficacia cuando "el informe de laAdministración estatal proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades

930

Anuario da Facultade de Dereito

propias, incluida la de otorgar títulos para la ocupación o utilización del dominio"(STC 149/1991, FJ.7 A c).

En suma, el artículo 112 d) de la Ley de Costas excepciona a la acuicultura, que seregirá por su "legislación específica", del régimen general del artículo 110 de lamisma Ley. Así lo atestigua el artículo 205 del Reglamento General para el desarro­llo y ejecución de la Ley 22/1988, de 20 de julio, de costas, aprobado mediante RealDecreto 1471/1989 y modificado por Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre,para atender a los pronunciamientos de la STC 198/1991.

La nueva redacción del artículo 205 del citado Reglamento dispone que el informeestatal relativo a las actuaciones en materia de acuicultura será vinculante cuando"proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias, bien derivadas dela titularidad demanial, como son las orientadas por la necesidad de asegurar la pro­tección de la integridad del dominio público o bien derivadas de otras competenciassectoriales de la Administración del Estado" (artículo 205.4 a), previéndose tambiénque, cuando no se den los supuestos del artículo 129 (que se trate de instalaciones fijaso desmontables), dicho informe estatal "supondrá el otorgamiento de la autorizaciónnecesaria para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre" (artículo 205.5).

17. De cuanto se ha expuesto se deduce que la Comunidad autónoma de Galiciapuede otorgar autorizaciones y concesiones para el establecimiento de instalacioneso actividades acuícolas en terrenos de dominio público estatal siempre que solicite yobtenga el preceptivo informe favorable de la Administración del Estado con elalcance indicado. De acuerdo con ello podemos ya enjuiciar la conformidad o no conla Constitución del artículo 1Oa) y b) de la LPG.

Este artículo no hace sino atribuir a la Comunidad autónoma las expresadas autori­zaciones y concesiones para instalaciones o explotaciones de cultivos marinos.Aunque su redacción no sea afortunada, pues integra la finalidad expuesta junto conel otorgamiento del uso de bienes de dominio público, de un lado, y no hace refe­rencia al previo informe de la Administración del Estado, lo cierto es que cabe apre­ciar, en cuanto a lo primero, que el juicio que se nos exige es de constitucionalidad,no de perfección técnica (por todas, STC 149/1991, FJ.5), Y el precepto no dejalugar a dudas sobre su finalidad. Acerca de lo segundo no puede sino observarse quela carencia indicada se salva por la necesaria integración de las diferentes norma­tivas aplicables, de la que resulta la disciplina o régimen a que, en definitiva, quedasometido el supuesto contemplado.

En conclusión ninguna tacha de inconstitucionalidad se aprecia en el artículo 10 a) yb) de la LPG, en cuanto a lo aducido por el Abogado del Estado, ni, por la mismarazón, en los artículos impugnados por conexión, es decir, en el artículo 21.a.3 y losartículos 45 a 73 de la LPG, reguladores todos ellos del régimen autorizatorio y con­cesional en materia de cultivos marinos, una vez advertido que para su aplicación hade obtenerse la conformidad previa de la Administración del Estado".

Como puede observarse, el TC acepta las consecuencias de la tesis autonómica(vigencia de la Ley de Cultivos Marinos, existencia de un procedimiento específico dis­tinto del previsto en el artículo 150 del Reglamento de Costas) pero no corrobora sufun­damentación. Es decir, llega a unos mismos resultados por otro camino argumentativo,a nuestro juicio más razonable y coherente: el sistema concesional "integrado" es admi­sible porque la propia Ley de Costas lo regula por remisión a la legislación de cultivosmarinos en su artículo 112.d). Por tanto, no se trata de declarar inaplicable la Ley deCostas a supuestos específicos, que no son otros que los de remisión expresa a la "legis­lación específica" relativa al otorgamiento de autorizaciones y concesiones para culti­vos marinos.

931

Marta García Pérez y Gonzalo Barrio García

Recuperando un extracto de su fundamentación jurídica:

"La Ley de Costas regula un régimen específico que se caracteriza porque la nece­saria intervención del Estadoi para autorizar la ocupación del demanio se produce, noa través de la concesión o del acto específico correspondiente, sino mediante la emi­sión de un informe "con carácter preceptivo y vinculante" ..." (F.J. 16).

Aunque se deslice al final una afirmación ya no tan afortunada:

" ... En consecuencia, la concesión del ente autonómico faculta tan sólo para el ejer­cicio por su titular de la actividad de acuicultura".

Declaración más propia de un sistema de dualidad concesional (donde cada títu­lo confiere unas atribuciones que sólo cuando se unen a las derivadas del otro título per­miten el ejcrcicio de la actividad) que del sistema integrado que el Te pretende legiti­mar, en el cual, por coherencia, el otorgamiento del título (el único) legitima para rea­lizar la actividad ocupando o aprovechando (sin más trámite) el demanio.

Pero la idea esencial queda clara, y se repite en la sentencia:

"la Comunidad autónoma de Galicia puede otorgar autorizaciones y concesionespara el establecimiento de instalaciones o actividades acuícolas en terrenos de domi­nio público estatal siempre que solicite y obtenga el preceptivo informe favorable dela Administración del Estado".

932