el juego de las relaciones internacionales la diplomacia antes que la fuerza

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as relaciones internacionales se han comparado con un baile de saln. No es posible

hacerlo solo. Como lo dijo un antiguo presidente de los Estados Unidos: "Se necesitan por lo menos dos para bailar un tango".

Aun cuando la similitud entre el saln de baile y los asuntos de Estado puede comenzar. y tambin terminar con la anterior observacin, puede citarse otra metfora un poco ms aplicable con cierta precaucin. Como se sugiri en un captulo anterior, las relaciones internacionales. con frecuencia se han planteado como un juego o como una serie de jue-gos en los cuales las. naciones-Estado compiten por el logro de ciertas metas. Los gobie,r-nos nacionales participan en el 'juego de las naciones" no simplemente por el goce y la satisfaccin que produce la competencia sino por la esperanza que tienen de alcanzar unos beneficios respecto a las Metas de poltica internacional o, en algunos casos, beneficios de poltica interna. Qu tan -exitoso es un determinado jugador, depende esencialmente de la influencia que puede ejercer sobre otro u otros jugadores, en trminos de configurar su comportamiento en una determinada forma. Este captulo examina la manera como los pases normalmente participan en el juego y buscan influir entre unos y otros.

Para muchos espectadores, especialmente aquellos que se fijan fundamentalmente en las primeras pginas de los peridicos o en las principales noticias de los noticieros corno la base de sus observacio nes, el juego de las relaciones internacionales parece involucrar una inmoderada cantidad de violencia. Sin embargo, aun cuando siempre hay una guerra qu se est desarrltando en cualquier parte del mundo; el problema de la violencia entre los Estados no es tan comn como parecera si se considera la innumerable cantidad de transacciones interestatales que ocurren da a da, y que carecen totalmente de hostilidad. Esto se presenta en la figura 7.1, en la cual se muestra el conteo de las frecuencias segn el.nivel de hostilidad desplegado por la interaccin de los Estados entre los aos 190 y 1986. De las 16.322 :observaciones registradas entre prejas de Estados, 15.830 (97 por ciento) se clasificaron como pacficas'. Otro estimativo cuidadoso es que de un total de 250 confrontaciones serias, dentro de las cuales- participaban los mayores poderes entre 1815 y mediados del siglo XX, menos de 30 (esto es el 12 por ciento) resultaron en verda-

.deras guerras2. Muchas de las relaciones internacionales son conflictivas, pero parte de los conflictos carecen de violencia. As como acudir a efectuar un pulso de fuerza

a disparar armas de fuego, no es la norma cuando se juega pker o ajedrez, acudir a las fuel-7.4-, rasadas --corno medio para influir sobre el resultado del juego no es comn ea la :'poltica

En la era nuacar contempbrnea es especialmente cierto que los gobiernos nacionales, en lugar de depen.,:y clel.uso-de las fuerzas armadas, intentan ejercer cierta influencia y lograr las metas deseadas a travs de lo que comnmente se de.lomina diplomacia. El trmino "diplomacia" tInetran variedad de significados en la literatura de las relaciones internacionales. En' sj,114,H.-4...tradicional, la diplomacia se -refiere a las prcticas y los mtodos formales mediantjios cuales los Estados conducen sus relaciones internaciona-

. les incluyendo el intercambio de embajadores, el envio de mensajes utilizando los repre-sentanteS oficiales y las participaciones eri negociaciones cara al:ara; el estudio tradicional de la diplomacia se enfoca en aspectos tales corno el status legal de los embajadores,. las funciones desarrolladas porlas embajadas y las caractersticas necesarias para ser un ne-

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10,000

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4 5 Alta

EL NJEGO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

16,000 15,830 ,r-1

14,000

231

51.

Clase de hostilidad

Figura 7..1 Niveles de hostilidad entre pares de Estados, 1950-1986 Fuente: Patrick James, Eric Solberg y Murray Wolfson, "An Identified Systernic

. Test of the Dernocracy,Peace Nexus", documento presentado en la reunin anual de la Peace Science Society (internationai), Colurnbus, Ohio, octubre 1995, p. 9. Reproducido con permiso de tos autores.

que usted.coopere con nosotros y despus suspendernos el bombardeo". Tales mensajes se intentaron en. Vietnam cuando las ofertas de paz de Washington fueron en algunos casos complementadas con misiones de bombardeo. En la guerra de Bosnia en la dcada de los 90, las fuerzas de la OTAN efectuaron bombardeos sobre las fuerzas de Serbia en un esfuerzo por presionar las negociaciones y llegar a un acuerdo. Algunos consideran la. diPlomacia y la violencia como posiciones antagnicas, argulnentando que esto confunde las seales en las negociaciones. Sin embargo, otros consideran que en ciertas circunstan-

. das es necesario reforzar los planteamientos diplomticos con la fuerza, En el prximo captulo se profundizar separadamente sobre el uso de las fuerzas arma-

das. 'Aun cuando e.widenteinente existe .iina lnea que sc.vara el uso de la diplomacia y el empleo de la fuerza corno instrumentos de negociacin, tal lnea constituye una de las distincion.es ms crticas en todas las relaciones interw.cionales, porque el cruzarla eleva considerablemente, las expectativas del juego. En general, los lderes acuden a la fuerza Solamente coa /1:.:10 la diplomacia fracasa, o pa.l.e.ce que VS O fracasar,. pero tambin es cie.rto

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232

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ACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNACIONALES

que en algunas oportunidades se hace us de .la fuerza antes de que la diplomacia haya sido agotada enteramente.

Los 'mtodos diplomticos pueden parecer lentos y tediosos, y ciertamente son menos directos que el uso de la fuerza. Los diplomticos son famosos por su idioma evasivo y. suave. La diplomacia_ ha sido llamada el arte de permitir a las partes en conflicto salvar su posicin y alcanzar soluciones sobre las cuales pueden estar ms en acuerdo que en des-- acuerdo, aun si esto con frecuencia resulta en compromisos vacos de contenido3. En esta forma, tanto los perdedores como los ganadores pueden permanecer en el juego por un

. largo plazo y forjar bases ms constructivas para futuros acuerdos. Tambin es importante recordar que la diplomacia no es una frmula mgica o una llave automtica para lograr la armona; los diplomticos slo pueden tener xito cuando estn completamente respalda-dos por el 'poder, la influencia y la autoridad de .sus respectivos gobiernos. Ellos, puedPri colaborar en la conclusin de acuerdos solamente si las partes en disputa otorgan el bene-ficio mutuo de una solucin.

Tal como se practica por parte de las naciones-Estado, la diplomacia puede conducirse en forma abierta so secreta, bilaterl o multilateral, de manera formal o informal. Puede tener lugar alrededor de imponentes mesas con carpetas verdes en majestuosos edificios oficiales, con botellas de agua mineral y con algunas libretas para apuntes, o tambin a travs'de largas distancias mediante comunicaciones con teletipos o "lineas calientes", o en apartados recintos. (Ver la Visin Lateral de las pginas 234-235 sobre los beneficios de conducir la diplomacia en lugares apartados.) La diplomacia puede tener lugar a los ms altos niveles oficiales' ("cumbres") o. al. nivel de funcionarios de menor jerarqua o entre enviados especiales; en algunos casos puede llegar .inclso a efectuarse mediante emisa-riosprivados y personales (como' cuando el presidente Carter despach al campen de boxeo de los pesos pesados Mohamed Ali a buscar acuerdos de paz en frica). La diploma-cia se puede hacer con promesas. (el "buen tipo'' o el enfoque de la "zanahoria") o con amenazas (el "tipo duro" o el enfoque del `garrote") diseadas ya sea para inducir o para forzar hacia concesiones del otro lado haciendo al L.z r ionente una oferta que l no recha-zar o. no puede rechazar. La diplomacia tambin juede hacerse entre. amigos sobre aspectos en los cuales no tienen posiciones muy distantes o entre enemigos cuyas posicio-nes parecen irreconciliables. Tambin puede estar apoyada por otras fuentes como las de

.carcter econmico, militar o de otra naturaleza, utilizadas para influir sobre los competi-dores a travs de medios distintos de la clara coercin fsica. En .este capitulo se discuten las varias estrategias y los instrumentos que pueden utilizarse para ganar o para no perder el juego, como tambin su efectividad relativa.

La naturaleza cambiante de diplomacia El diplomtico ingls sir lia.rold Nicolson, en Su obra clsica titulada Diplomacia, ofrece una definicin convencional del- concepto: "Dipl,..macia es el manejo de las relaciones internacionales por medio de negociaciones; el mtodo por el cual estas relaciones se ajustan y se *manejan por parte de embajadores y enviados ..."4. Aun cuando gran parte de la diplomacia de .hoy sigue involucrando el arte de las negociaciones practicado por los embajadores y enviados especiales, la naturaleza de la diplomacia ha cambiado considera-blemente con los aos, a medida que han cambiado las condiciones del sistema interna-cional. En el captulo se examinarn las diversas formas en que la diplomacia de la era contempornea se diferencia de la correspondiente- a los aos pasados. La atencin se Centrar en (1) el papel de las embajadas y los embajadores, (2) el papel de la diplomacia pblica (en oposicin a la diploMacia secreta), .(3) el papel dela. diplomacia multilateral (en contraste con la diplomacia bilateral) y (4) el papel de la diplomacia tcita (en contra-posicin a la diplomacia explcita o formal)..

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EL jUEGO ;I) E.- A S R L, C i O J Es 1NTERNACONALES

EL PAPEL DE LAS EMBAJADAS Y DF LOS FP, IBA1ADOR.E5

Los embaladores de hoy pueden encontrar sus races en tiempos tan antiguos corno los

prehistricos, cuando sin duda hasta los miembros de las sociedades primitivas ocasional-mente consideraban o sentan la necesidad de llegar a un acuerdo mutuo sobre preocupa-ciones compartidas-

a travs de enviados de cualquier clase. Los primeros embajadores no llegaron a desempear su papel con un entrenamiento especializado aun cuando sin duda algunos eran rnd hbiles que otros. Como lo anota Nicolson respecto a la diplomacia durante la edad media: "Luis XI envi su barbero en una misin para tratar asuntos con Mara de Burgundy;

Florencia envi un qumico ... a Npoles; y el doctor de Puebla, quien

por 20 aos represent a Espaa en Londres, era tan Sucio y mai trajeado que Enrique VII . guardaba la esperanza de que su sucesor fuera un hombre mis adecuado para la sacie-dad"5. A media que se fue desarrollando el sistema de las naciones-Estado, los pases gradualmente " establecieron servicios diplomticos de carrera, dentro de los cuales se reclutaban diplomticos profesionales con rangos de embajador y tambin de menor nivel presumiblemente mejor presentados y con mejores ponocimientos que los aficionados que desempe:ron esta labor en el pasado. En algunos paises, como en los Estados Un-dos,'aun se &Oen. encontrar casos de embajadores no profesionales

por ejemplo el de Walter Anneriberg, editor de la revista TV Guide quien fue nombrado por el presidente Nixon embajaslor ante la corte de St. ames en Gran Bretaa, o como John Gavin, actor de cine de ascep4e.

ncia hispnica, que fue nombrado embajador en Mxico por el presidente Reagan. Aun cuando se sigue haciendo nfasis sobre el desarrollo de cuerpos diplomti-cos profesionales, los cargos de embajador con frecuencia se ofrecen a personas que se considera tienen especiales vnculos con el pas anfitrin o a quienes han proporcionado su apoyo poltico por largo tiempo, como una manera de agradecimiento.

Aun cuando la prctica de establecer relaciones con paises extranjeros a travs de emi-s'arios oficiales es Muy antigua, la embajada cmo institucin esto es, el establecimien-to de misiones permanentes en territorio extranjero-- es ms reciente. El concepto de misiones permanentes para representar los intereses de un pas en el exterior fue emplea-do por primera vez por las ciudades-Estado de Italia durante el siglo XV y posteriormente, fue adoptado por Inglaterra y otras naciones-Estado que reconocan la creciente importan-cia de la diplomacia institucionalizada para el manejo de Lis relaciones entre las entidades soberanas. En 1815 en el Congreso de Viena, que tuvo lugar inmediatamente despus de ' las guerras napolenicas, se hizo el primer intento para lograr un acuerdo entre los Esta-dos respecto a un conjimto de normas relacionadas con el nombramiento de embajadores y la actividad de las embajadas. Ello se hizo especialmente para evitar desvenencias entre los Estados respecto al rango y privilegio de los embajadores y evitar que se presentara lo que ocurri en Londres en 1661, cuando el "coche del seor embajador de Espaa trat de colocarse en frente del propio del embajador de Francia y en ese incidente ocurri literal-- mente una batalla con la prdida de la vida de los lacayos, las relaciones diplomticas se vieron. severamente afectadas entre Pars y Madrid, hasta el.punto de que se crey que poda estallar una guerra"6 .

Desde el principio; los gobiernos .nacionales encontraron que las embajadas eran insti-

tuciones 1.1dles para desarrollar una serie de funciones, entre ellas la permanc.mte obten-cin de informacin, y su transmisin al pas del embalador, respecto a las condiciones dci pas =mfitrin;

el mantenimiento de una lnea regular de comunicacin entre el gobierno del embajador y el. gobierno del anfitrin.;

cultivar relaciones amistosas con el pas anfi-trin a travs del contacto personal que proporciona el "roce social" en los bailes y las recepciones ofrecidas por las embajadas;

la extensin de la proteccin. de los gobiernos a cualquier persona 11.-te se encuentre vuiand.o dentro del pas anliti'in; la expansin de los intereses comerciales y quiz lo ms importante la solucin rpida y expedita de los Noblernas ea el lugar en n.i.ntierhis zle

wiro para el gobierno local como para los

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234 ACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNA,CIONALES

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LA DIPLOMACIA DE LA".'CAMINATA 04 19$' BOSQUES ':. :.

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En- general, ja'diploriacia se..aScia ton camisas. almidonadas y: estricto broioolb.-.-. , ' Vero existen otras frinas de "diplomacia, tal corno la que plantea. Christopher Wren -,

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en el escrito- qu seiiresepia. a co.. tinuatin, tituladoz "Como iiistjaiuri .til,a.-:de' . .

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paz". - - ;- ' - --- - - ._ .1:-.::,: . , ._ . . ' 2 --:..:-;: . . ' -,-,--- , ' ... - ,-..,..i . - Cuando' los- -sirios y los israeles se- sentaron la semana pasada tratand de `' '

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hacer l paz, lo- hicieron S. .i.n los arreglos tradicion.les'.de las. conversaciones - - . :-. . - . diplomliicas:. vti).a mesa imponente entie. lbs. jos 10.qs, placas. cbii los poni-- -:;., ,

-. Fres -de cada.. uno de los asistentes, rmciofonos y una sesin preliminli..d:..,.

-. fotografas en el -fflOmerito de la apertura. . : '' ... -.:,..; : : . :- . , , .''. ...: :-- . . . , , . Pr el Ontrario,.su anfitrion estadounidense los.--Seitcarai a.Caa. n una:

. acgedra sala alrededor de ua:mesa circular ti). caoba, :con. Iiii pequeo flore- ..., i

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' . o detulipanS blancos n el entro, gut divida a loS negociadores, ,mientr as el. :-. .:. .., 'fuego brillaba en una chimenea. :,hiera pastabarifunS vacas :e.n el, terreno..

' -..surcado. por la .nieve y. unos pocos ciervos de cola blaria orrteabi.n..saliendo .,

.... de loS -Aoles pelados por" el invierno, en la helada campia de 'Mary land: .. -, '

1 . : ' T , ':. . Era:in.encional no crear un ambiente como el de Versalles: .- : ;:-, - :-.- :: : .

.. . .-- ... Carece 4e iniport.a.ncia el heho de qu Riyer Hou.se,.un apadad6..hig4- de - ', .. .. retiro eh el Centro de Convenciones de Wye; fuera:tornado en arriendo al Aspen ..,

Institute, q.ue. los negociadores durmieran en lujosas habitaciones dotadas de, ..: correo te lefOiiiico de Voz-y que las vacas pertene0ern a la 'facultad de..,.A..lric-l;:.. tiara dela Universidad de Maryland."l ambiente buclico y ja:delibe rada .info.r -

' 'Maldad estaban: perfectamente planeadas 'con el objeto de romper las bafter ; ,,-:___ . '. loS ,alos.-ntendirnientos y las distancias que se pueden presentar entre l:, ..- . -Mgocj.a.cs y que pueden arruinar cualquier proceso de arreglo,- agn despus

. de que doS gobiernos han il,:iecidido que desean- Helar a l.''': : . ,- :..: -. :.....: : .- -'. .. Tal creciOn, de ambientS -propicios. es una pcnic. popular .en estos das

entre los.-etadounicienses, .cuandb tratan de- intermediar n conflictos ... inmariejableS.-En tales procesos se incluye el promover la infritalidad pOpia-

, de utilizar el pr'ilmer nombre de las persona, carninar en el. bosque y prohibir . tanto el uso-de corbatas como- la presencia de i-eporteros: . .

' . En su concepcin ms simple, esto t..1-.,:ne mucho eiltildo: es dificil tener- -malos sentimientos contra un adversario cuando le, solicita .que, le alcance la- mantequilla. -. , . ,,,

El ministro cl.e relaciones exteriores de Noruega Jhan Jorgen 1:-Tolst, GrRieh. . falleci la principios del ao pasado, ,comprob el valor de ate enfoque en el ao de 1993, ,),I. servir Oato's preparados con "Todo Amor", cuando invit a loS israeles y a los jefes de la Organizacin para la Liberacin de Palestina .a tia. serie de conversaciones secretas en granjas, hoteles y en supropia casa.- Etas conversaciones produjeron el acuerdo de .r).. utuo reconocimiento entre Israel y la OLP, sentando las bases para el autogobierno eje Palestina. -.. . :. - .. . ''. ..

"Si los resultados son positivos, es un poco dificil controvertir cri elloS",: .dijo Casimir Yos.t, director del Instituto para el Estudio de la Diplomacia de la - Universidad de Georgetown. "Yo creo que cuando los negociadores logran lle-var la gente a la sala y alejarla de los telfonos. y de la prensa, y pueden trabajar.

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EL FUECC.) DE LAS RELACIONES IN TERNACLONALES

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en la revisin de los temas en una forma sistemtica, esto como mffirno puede aurnentar- las perspectivas de xito".

Washington no invent esta estrategia. Cuando termin la primera guerra mundial, los detalles respecto a la paz se discutieron a fondo en tranquilos hoteles de Suiza o de Italia y con vista hacia los Alpes. "En aquellos das, los diplomticos nunca se quitaban la corbata", recuerda un historiador guberna-mental, "pereMes gustaba ir a los sitios donde podan relajarse un poco". La Conferencia de Paz de Versalles fue un evento de traje oscuro, por supuesto,

pero aun all, algunas cuestiones clave fueron tratadas en privado. Un precedente un poco ms reciente de las conversaciones entre Siria. e,

Israel que continan esta semana, fue la mara tnica negociacin de Camp David, en septiembre de 1978, que prepar el camino para la paz entre Egipto e Israel. Por ms de dos semanas el presidente de Egipto, Anwar el-Sadat, y el primer ministro de Israel, Ailenahein Begin, pasearon y discutieron en el silves-

tre aislamiento de la residencia campestre del presidente de los Estados Unidos .. en las montaas Catoctin.

Posteriormente vino Dayton, Ohio, donde los lderes de Serbia, Bosnia. y Croacia firmaron un acuerdo de paz en noviembre. La administracin Clinton dscart el sitio de la Conferencia de Wye, pues no quera que los visitantes se .ftesplazaran todos los das a Washington a presentar su respectivas posiciones

-pr televisin; as, la administracin opt por la custodia protectora de la base 1.41rea. de Wright-Patterson, cerca de Dayton, donde el presidente serbio Slobodan 1V1ilosevic protest 'porque haba sido "encerrado corno un monje" (y tods los das se haca presente en el club de oficiales).

El intdnto de crear una coreografa para la atmsfera adecuada puede con-vertirse en un factor negativo, corno sucedi en 1989 cuando el presidente Bush escogi la soleada isla de Malta para discutir asuntos relacionados con la reduccin de armamentos con. Mijail Corbachov. Se supona que los dos lde-res se visitaran mutuamente a bordo de sus respectivos barcos de guerra ah-dados lejos de la .costa. Pero una tormenta imprevista se desat de forma tan violenta. que los funcionarios estadounidenses tuvieron que repartir parches medicinales contra el mareo. El seor Gorbachov declin visitar a BuSh a' bor-do del crucero estadounidense Belknap, que se bamboleaba en medio de las fuertes olas, y los dos prefirieron reunirse en el trasatlntico ruso atracado en el muelle.

Micliael D. McCurry, secretario de prensa del presidente Chatn, dice .que el presidente "es mejor en la Jiplornacia cuando intenta ponerse en el lugar del otro". Como lo haca el ingenioso sujeto qe fijaba las citas de "Helio Dolly", la administracin rata de hacer que sus clientes se sientan como en su casa mientras se evalan unos a otros. Cuando en la reunin del mes pasado el presidente Milosevic s ech para atrs sobre un detalle de ltimo minuto, sus interlocutores estadounidenses le sirvieron otro buen trago de whisky y se lleg al acuerdo previsto. En las conversaciones de la semana pasada entre Siria e Israel, se permiti fumas como deferencia con el embajador de Sida, seor Walid al jMoualenl, un compulsivo fumador. Los sirios rechazaron la propuesta estadounidense de usar sudadera.s, segun lo inform el peridico israel Yediot. Aluonot., pero se quiuiron SUS corbatas.

Fuente: Tomado de Christopher S. 'Men, "How lo Set a Pace Tab1e", New York Times, diciembre 31, Copyright 1995 de The New York Times Company, Reimpreso con permiso,

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gobiernos anfitriones. Alo largo del tiempo se han venido agregando:. a las embajadas otras funciones de rutina tales como el procesamiento de las solicitudes de viaje internacional (visas) y los registros de nacimiento y de muerte de los ciudadanos del pas que viven en el pas anfitrin.

En el siglo XIX y principios del siglo XX, las embajadas tendan a ser pequeas y. a menudo estaban. compuestas nicamente por un embajador y un pequeo grupo de funcionarios. Se esperaba que los embajadores fueran personas con una formacin ampla y con capacidad de aprender una gran variedad de funciones. Au~ando hoy da los emba-jadores y otros miembros del personal diplomtico con frecuencia tienen aptitudes diversas, el personal de las grandes embajadas incluye especialistas tales comojuncionarios de

informacin (responsables de divulgar propaganda en forma de "relaciones -pblicas"); fun-cionarios consulares (responsables de proporcionar asistencia legal, atender las solicitu.- .des de viaje y en general las visas para ingresar o abandonar el pas anfitrin); los agregados 'comerciales (responsables de promover los intereses. econmicos en el pas anfitrin); agre: gados militares; especialistas en desarrollo econmico (responsables de atender respecti-vamente las solicitudes de carcter militar o econmico del pas anfitrinb y oficiales de inteligencia (con frecuencia hacindose pasar. por uno de los anteriores funcionarios, respon-sables de monitorear y reportar los .desarrollos polticos locales). La creciente burocratizacin de las embajadas refleja el volumen creciente y. la compHidad de las transacciones in-ternacionales. Debe agregarse que muchos pases pobres. carecen de los recursos econmicos y del personal 'necesario .Para mantener el moderno tipo de embajadas descrito arriba.

Hoy en da es irnico que, a medida que el servicio diplomtico en muchos pases se.ha vuelto ms profesional[tambien en algunos aspectos ha venido a jugar un papel menos

- importante en las negociaciones, 16 cual era su principal funcin jaistrica. Las avanzadas comunicaciones y la ,tecnologa del transporte propias de la era moderna han hecho que los gobiernos dependan cada vez menos de sus embajadores en el sentido de que sean sus principales representantes en el manejo de los asuntos con un pas extranjero. En los das. de las palomas mensajeras y de los barcos de vela, un embajador deba manejar. las relacio-nes con el gobierno anfitrin sin poder gozar del beneficio de recibir de su gobierno trucciones durante varios meses. La instalacin del telfono, los teletipos y los enlaces satelitales permanentes entre la sede de gobierno de un pais y sus embajadas, -ha dismi-nuido la autonoma con que los embajadores en el exterior pueden tomar decisiones y la necesidad de ellos de tomarlas; evidentemente, los embajadors recursivos y capaces an pueden producir un considerable impacto poltico en ciertas situaciones.

`En la era de los aviones supersnicos, de laS mquinas de fax y de las lineas telefnicas directas, muchos lderes y jefes de gobierno p,san por encima del personal de la embajada prefiriendo enviar ya sea un representante o un ministro de alto nivel gubernamental, o misiones diplomticas de "ir y venir" (tal como los viajes de Henry Kissinger al Medio Oriente en 1974), o jugar personalmente el papel de diplomticos participando de manera directa en comunicaciones y negociaciones con sus homlogos o contrapartes en otros pases (como en los casos de Nixon-Choll En-lai en Beijing-en 1972, earter-Begin-Sadat en Can-1p David en 1978 y Bush-Gorvachov en un barco en la mitad del Mediterrneo en 1989). Durante su primer ao de gobierno el presidente Bush llev a cabo tal diplomacia. en aproximadamente 135 reuniones cara a cara con lderes mundiales y en 190 llamadas telefnicas, incluidas -entre ellas apenas la tercera de que se tiene noticia entre un presi-dente norteamericano y su homlogo sovitico; la frecuencia de tales intercambios (en promedio una llamada telefnica cada dos das) se increment con los cambios produci-dos en la escena europea7. En 1991, en el punto ms lgido de la crisis Irak-Kuwait, se hizo la famosa llamada telefnica de 90 minutos entre: Bush y Gorvacheiv en la cual -ulti-maron los detalles de un cese al fuego en el patrocinio de las Naciones Unidas.

Las reuniones de los jefes de Estado se denominan cumbres. La diplomacia en la cum-bre no es completamente nueva; durante la era clsica hasta los monarcas de Europa se

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EL tiEGO DE LAS RELACIONES INTERIZACIONAL.ES 237.

reunan para cambiar atenciones y para discutir asuntos de inters mutuo. En la era con-tempOrllea, sin embargo, las reuniones cumbres se han hecho MUCI10 ms comunes y Irecuentes. Como forma de actividad diplomtica; las reuniones cumbre han sido .Tplaudi-das y criticadas a la vez. Las reuniones entre los jefes de Estado pueden ayudar a los Irobiernos a desarrollar un rneor entendimiento mutuo y pueden facilitar los procesos de negociaciones, eliminando los trmites burocrticos. Sin embargo, como lo coment, en a lguna oportunidad el diplomtico norteamericano George Ball, tales reuniones rara vez p'roducen. los importantes resultados diplomticos que de ellas se esperara, dado el albo-roto que normalmente las acompaa.

Qu es lo que pasa realmente aun en aquellas cumbres MS serias ... donde existen una.serie de ternas importantes a tratar? -Aun cuando muy pocas conversaciones se-ri2s. tienen lugar en la mesa de banquetes, el tiempo que se emplea en comer y beber

. es pasmoso; en el Lejano Oriente no es educado discutir asuntos de negocios cuando se est a la mesa, y en muchos pases del _Medio Oriente n.o se habla durante las comidas. Mientras ocurren las reuniones, los brindis son generalmente discursos preparados. Cuando estn presentes los comunistas los brindis pueden ser tiles para dar: Oertas puntadas de carcter diplomtico, en especial si el texto de las palabras diodo se entrega posteriormente a la prensa;

pero en. general, el tiempo que se consu-. me-

n la alimentacin comunitaria es perdido. Tampoco es probable que en el mo-mento de tomar el brandy se diga nada serio, pues a pesar de la mstica diplomtica que tradicionalmente ha rodeado el ritual despus de los banquetes, los jefes de Esta-do estn generalmente muy cansados para adelantar una conversacin sensata e inte-ligente, la cual lo ms probable es que no estn en capacidad de recordar con precisin al da siguiente..

As pues, al tratar de medir el periodo de tiempo til para un intercambio de ideas realmente importante, dentro de un lapso de diez horas de proximidad entre los jefes d Estado, se deben deducir al menos cuatro horas empleadas en la comida y en la bebida, una o dos horas adicionales 'para conversaciones sin importancia ... luego dividir el tiempo restante por dos horas y media para Ja traduccih;

el resto son dos o tres horas en las cuales se ponen de presente las posiciones de cada uno y se intercambian las ideas'.

Es intresante resaltar que aun cuando Ball anota la importancia de las diferencias culos-tales en la diplomacia, muestra inquietud respecto al tiempo "perdido", lo cual sin duda refleja una caracterstica cultural de Occident;

en el Este, por ejemplo, aun cuando no se pueden llevar a cabo conversaciones de negocios a la hora de la cena, esta oportunidad Se toma con frecuencia para calibrar a los invitados y determinar su grado de autoridad y de credibilidad.

Los crticos estn en lo correcto al manifestar que los jefes de Estado rara vez son expertos en asuntos internacionales, y carecen de familiaridad con los procedimientos diplomticos y con las culturas extranjeras que los diplomticos de carrera estn en capa-cidad de llevar a las mesas de negociacin. Aun cuando :las cuidadosas reuniones prepara-todas de las cumbres pu.e:cn ayudar hasta cierto punto a los jefes de. Estado, Ball y otros se lamentan de la tendencia a la teatralidad y a las opcitunidades fotogrficas de las re-uniones como sustituw de unas conversaciones apacibl2s, detrs de la escena.

DilDLONLACJA PBLICA VERSUS D?PLCMACIA SECRETA El incremento en el nmero de reuniones cumbres, con todas sus-caractersticas de con-s-tituir noticia para la prensa, refleja otra tendencia en la diplomacia, esto es, el creciente Papel jugado por los canales pCzblicos en contraste con los canales Privados. Aun cuando gran Parte de las relaciones diplomticas se conducen ro fO.Yrila secreta, -tlitimmente as

238 ACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNACIONAL.Es

democracias en particular se han visto enfrentadas a una creciente presin para abrir al pblico tanto. los procedimientos como los resultados de las decisiones.

Est por establecer si la prctica de la diplomacia abierta produce mejores acuerdos internacionales. Al menos desde los tiempos de Woodrow Wilson se ha argumentado que

-aaquelloS convenios abiertos y a los cuales se ha llegado - en forma abierta" rernoveran gran p,arte de la suspicacia y la paranoia que prevalecan en las relaciones internacionales. :., En otras palabras, muchos argumentan que el carcter secreto de las negociaciones nece..:: sariamente es mat porque no slo priva al pblico del "derecho de saber", sino que bin agrega una ,cierta sensacin de inseguridad y de desconfianza., experimentada por todas las naciones en el sistema internacional. Por el contrario, muchos analistas del tema argumentan que la conduccin y el desarrollo de la diplinacia "en un acuario"; y baj la mirada de las. cmaras de televisin, tiende a producir cierta "atmsfera" forma de gestos de amistad totalmente falsos, de explosiones retricas y de la adopcin de , 11.;: rgidas posiciones en busca de beneficios polticos tanto en el interior como en el extel rior y atenta contra las discusiones serias tan esenciales en las negociaciones efectivas. Particularmente en el caso de negociaciones muy delicadas y aun cuando el. resultado final tiene que ser; en ltimo _trmino,..dado a.conoceral pblico, _debera. haber legtimas raro-nes para mantener el proceso diplomtico alejado del escrutinio pblico, .comolo hicieron . Israel y la Organizacin para la Liberacin de Palestina en los primeros das de sus contac-tos cuando aceptaron la oferta de Noruega.de un lugar apartado y tranquilo para desarro- . llar las conversaciones'. . I

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DIPLOMAC9A MULTWA W TERAL VERSUS DIPLOMACIA 131ERAL

La costumbre establecida hace muchos aos consistente en que un par de pases inter- - cam bian embajadores Mantienen. entre., s misiones diplomticas permanentes en su. territorio refleja la importancia tradicional que los Estados otorgan a la diplomacia bila- . teral (entre dos pases): No fue sino hasta fines del siglo XIX cuando la diplomacia : ... multilateral (el encuentro 'de varios paises) lleg a ser comn. Antes de esa poca la diplomacia multilateral estaba limitada fundamentalmente a las reuniones especiales ci- tadas en momentos de crisis y cuando amenazaba la guerra, o a las conferencias de paz. despus de las grandes guerras tal corno sucedi en 1815 con el. Congreso de Viena, en el cual tanto los ganadores como los perdedores se reunieron para determinar la divisin botn y para arreglar otros asuntos. An al trmino del siglo XIX la diplomacia multilateral

,.; no haba llegado a ser un fenmeno altamente evolucionado. Sin embargo, la diplomacia multilateral ha venido' ganando mucha importancia debido

a una serie de razones: (1) la :existencia de muchos problemas (no solamewe el control de armamentos sino tambin asuntos de . carcter. econmico, ambiental y de otras materias relacionadas con el crecimiento de la interdependencia} que abarcan varias naciones y que . en s no seprestan pata soluciones puramente bilaterales; (2) la proliferacin de organiza, 1- clones intergubernamentales a los niveles global y regidnal, tales como las Naciones Un- das y la Unin Europea, que actualmente proporcionan escenarios institucionales para la conduccin de la diplomacia multilateral; y (3) como ya se anot, la existencia de pases menos desarrollados que han venido a depender de las Naciones Unidas y de otros foros de carcter multilateral para la rnayorparte de sus contactos en la diplomacia oficial. Aun cuando las relaciones bilaterales tradicionales continan jugando Up papel muy importante en la: diplomacia contempornea, algunos estudios han.establecido que.las "organizaciones interna-. cionales son ppr mucho el mtodo ms comn de co tacto diplomtica para la mayor parte de las naciones, mucho ms' an que los intercambios tradicion'ales de tipo bilateral"")..

La diplomacia multilateral tiene lugar no slo a travs de instituciones como las Nado:: nes Unidas sino tambin a travs de conferencias ad. hoy: tales como la serie de confereri-

239 EL JUEGO DE. LAS RELA.CIONES 1:j1 -FE,RNACrONALEs

das mundiales sostenidas durante la dcada de los 901:especto a la proliferacin nuclear, Ja poblacin, a la ecologa y a los derechos humanos. Los encuentros cumbres en s

inisraos pueden ser bilaterales o multilaterales, tal como sucedi con la reunin de ms de cien jefes de Estado en la llamada "Cumbre de la Tierra" celebrada en Ro de Janeiro en el 33-o de 1992; en la cual se analizaron problemas de carcter ambiental y del desarrollo. Sobre las tendencias de la diplomacia pblica vale la pena resaltar que a la reunin de Ro de Janeiro asistieron ms de 9.000 periodistas y 25_000 representantes de Organizaciones No Gubernamentales (ONGJ que abogaban en favor de los grupos ambientalistas, de los .pueblos indgenas, de la muje4 de los cuerpos cientficos, de las asociaciones comerciales

industriales y de otros grupos o sectores interesados. Se considera que las instituciones multilaterales y las conferencias juegan un papel constructivo en las relaciones interna-cionale cuando colocan bajo el mismo techo a muchos participantes importantes con el propsito de ayudar colectivamente a decidir sobre normas que sean internacionalmente aceptadas; pero a su vez, foros tan grandes con tantos y tan diversos intereses represen-tados y donde es fcil comprobar que el inters de los participantes en 'gran parte consiste en pronunciar un discurso que aparezca en el acta, en participar en los procedimientos de voto y en firmar las "declaraciones de principios" como principales resultados de la re-unin tai'.(ibin pueden complicar la solucin de los :problemas, dificultar la elaboracin de los text'S y proporcionar poco apoyo para hacer efectivas las soluciones acordadas. Corno se aiiota en el captulo 10, algunos analistas sugieren que los pases deberan de-pender menos de los grandes foros mundiales tales como las Naciones Unidas y, por el contrario, empearse en una diplomacia "minilateral' que rena unos pocos actores que tengan una similitud de pensamiento, tal como sucede por ejemplo en las cumbres anua-les de carcter econmico del Grupo de los Siete (principales pases democrticos industrializados).

Otra forma de diplomacia multilateral que ha atrado atencin especial en la era de la posguerra fria, consiste en solicitar la intermediacin de "terceras partes" en los procesos de solucin de los conflictos tal como se ha acostumbrado por largo tiempo en la historia. diplomtica;

ejemplo claro de este hecho fue la labor desarrollada por el presidente de los Estads Unidos, Teodoro Roosevelt, ganador del premio Nobel de la Paz, por la mediacin que concluy en el tratado que puso fina la guerra ruso-japonesa de 1905. La mediacin es un proceso especializado en el cual un tercero, en este caso un pas neutral, intenta facilitar la discusin entre dos partes en disputa para ayudar a llegar a un acuerdo mutuo.

.Este trmino se utiliza con frecuencia en forma equivocada en aquellos casos en los cuales una gran potencia participa en la solucin de una disputa de la erial las partes intentani sacar promesas del mediador en el sentido de dar una cosa por otra, hasta llegar a un punto de conformidad en el arreglo;

a esta forma de diplomacia internacional es ms. . adecuado denominarla "corretaje" del acuerdo_ La mediacin requiere esfuerzos ms suti . les para presentar a las partes alternativas constructivas y sugerir caminos que conduzcan a la solucin de los impases, sin que el intermediario participe en el acuerdo final".

DEPL.010)-N.C1A TCfia. VERSUS DiPLOMACiA FORMAL Aun cuando en el uso popular las palabras "diplomacia" y "negociacin" a menudo se consideran sinnimos, se debe tener en Cuenta que la negociacin esto es, la comunica-cin formai y directa mediante reuniones cara a cara, ,J bl e s o con la participacin de intemiediarios es tan $lo una forma de diplomaciai2. Adems de bis negociaciones, los gobiernos con cierta frecuencia se comprometen en diplomada tcita, esto es, comuilica-

. cione.s informales o indirectas a travs de palabras (por e:ernplo, comunicados de prensa) o acciones (colocar tropas en. alerta; orientadas a mostrar las intenciones o la importancia que el pais otorga a algi.lrios Isul.i.tos. Por supue.:;to, en ki prctica los pases tien.den a

240 ACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNACIONALES

combinar las dos formas, utilizando la diplomacia tcita para "asumir posturas" ya sea antes o durante las sesiones formales de negociaciones con el propsito de reforzar los .,. mensajes que desea transmitir Adems de su uso conjunto con las negociaciones forma-les, la diplomacia tcita se emplea con alguna frecuencia para influir sobre el comporta-

miento futuro. de otro gobierno, en. particular cuando se busca disuadirlo de tomar alguna ..._. accin indeseable. Por ejemplo, Washington ha llevado a cabo numerosos ejercicios mili tares y demostraciones en Europa -y en Corea para convencer "tanto a amigos como a ..., enemigos" de que-la defensa.de tales reas es psible, que los Estados Unidos estn com-prometidos .en garantizar la seguridad de sus aliados y que cualquier intento de agresin sera fallido.

.. ,..

- La diplomacia tcita no es una invencin moderna; sta, unto con la diplomacia ms formal, ha sido siempre parte del arte de gobernar. Sin embargo, la velocidad de las cornil:. fficaciones proporcionada por la tecnologia moderna, coloca .a los lderes en capacidad de :-.-'...- explotar las posibilidades de seiializacOn de la diplomacia tcita, en forma ms efectiva que anteriormente. Este tipo de diplomacia permite las comunicaciones entre los gobier-' : nos que por ideologa o por otras razones no tienen relaciones diplomticas oficiales o cuyasi.;:elaciones son tan.-tensas que no quisieran que se les viera conversando formalmen-te. Esta diplomacia, entonces, puede ser un sustituto til de la diplomacia formal para el .

. manejo de los conflictos. . ' . Sin embargo, un problema con la diplomacia tcita es que aun cuando acciones tales , . ,

'

como las movilizaciones de tropas pueden hablar ms fuerte que las palabras en la mesa de negociacin, tambin pueden ser mai-interpretadas con mayor facilidad, Debido a qus e ,

r

tales seales estn orientadas a audiencias muy grandes y de mltiples componentes, ; incluyendo l pblico general y los opositores polticos en el contexto domstico, pueden 1 perder impacto y clarid.ad. Rara -vez un gobierno puede estar seguro de que las seales de .. :.:!. largo alcance portan exactamente el Mensaje deseado para que lo escuche aqul a quien va .

,

dirigido, dada .la gran cantidad de "mido" .el azar y otros eventos no relacionados que 1- pueden ahogar la.- s seales n la arena internacional. ..

. ;._

OTROS CAMBIOS

En captulos anteriores la atencin se enfoc en los comportamientos y las conductas de la poltica exterior, y se sugiri que a medida que se aumenta la interdependencia y se am-plan las agendas de la politica exterior de los Estados, las fuerzas polticas internas tien-den a jugar un papel ms grande en las decisiones asumidas en materia de poltica internacional, haciendo. ms difcil concebir a los Estados como actores unitarios. La cre-ciente "interdependencia compleja" complica tambin. el proceso de la diplomacia.

Robert Putnam argumenta que cuando los lderes nacionales se renen "la poltica de muchas negociaciones internacionales, en forma muy til, puede concebirse como un juego de dos niveles [uno, basado en l nivel internacional y otro en el nivel domstico)". Putnam manifiesta que "todo lder poltico nacional aparece en ambos tableros de juego. Al otro lado del tablero internacional se sientan sus contrapartes del exterior y a su lado se sientan los diplomticos y otros asesores internacionales. Alrededor de la mesa domsti-ca, detrs de l, se sientan los dirigentes polticos y las cabezas parlamentarias, los voceros de instituciones nacionales, los representantes de grupos de inters importantes para el pas y sus propios asesores politicos"3. Ptnarn cita a Robert Strauss, jefe de la misin oficial de los Estados. Unidos en la ronda de Tokio sobre negociaciones comerciales en la dcada de los 70 cuando dijo que: "durante mi permanencia cmo representante especial de comercio emple tanto tiempo negociando con los electores domsticos (industrias y fuerza laboral) y los miembros del Congreso de los Estados Unidos, como el- que emple negociapdd con nuestros socios comerciales del exterior'''. En forma similar, se dice que

cal antiguo secretario .del trabajo de Estados Unidos, John Dunlop, coment alguna ve7 que las "negociaciones bilaterales usualmente requieren tres acuerdos: uno con el otro lado de la mesa y otro con cada uno de los lados" de sta". A su turno, Maria Cowles ha 5nostrado que en algunos casos, tales como en las negociaciones que actualmente se lle-vjn, O cabo en le Unin Europea donde las corporacic.nes multinacionales y

- las organiza-

cion.es no gubernamentales presentan sus puntos de vista presionando a los funcionarios di rectamente y compitiendo con los gobiernos nacionales en determinar las decisiones que se toman en Bruselas en materia de poltica comercial y otras se necesita ir ms all de considerar a la diplomacia como un juego de dos niveles;

para entender plenamente la naturaleza del proceso diplomtico, ella sugiere que se analice como un juego de tres niveles en el cual no solamente participan los actores subnacionales y el Estado, sino tambin los actores transnacionales' 6.

Aqu el punto es que aun cuando la diplomacia puede concebirse en trminos tradicio-miles como:eI arte de gobernar o de negociar entre los Estados tal como se hace en las pginas siguientes, quienes intervienen en este arte deben ser muy sensibles a los di-ferentes auditorios para quienes estn jugando' 7.

El concepto de negock,cin

EL FUEGO DE LAS RELACIONES INT'ERN.ACJ:ONALES 241

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"La negociacin sigue siendo la esencia del proceso diplomtico, ya sea que la diplomacia

t 1. - se haga en forma abierta o cerrada, multilateral o bilateral, tcita o formal, por medio de 1- .

1,.-

embajadores o de jefes de Estado. La negociacin puede considerarse como el medio para .

, U. solucionar las diferencias respecto a las prioridades entre las partes en conflicto, a travs

L:... de intercambios de propuestas para alcanzar soluciones mutuamente aceptbies.-Se ha

.1:. llegado a decir que la diplomacia. es la "bsqueda de terrenos comunes"''. En principio, 1-

. .

, 1 .

,..

para que las negociaciones tengan lugar, debe existir un conflicto entre prioridades, toda r;.. vez que si hubiera pleno acuerdo no habra nada sobre lo cual negociar. Sin embargo, un 1 J . determinado conflicto puede ser suave o puede ser severo. En algunos casos las diferencias IJ.

. entre quienes tienen una disputa pueden ser virtualmente incompatibles o irreconcilia- U '

t bles, mientras en otros casos es posible que el proceso de .negociacin sea en alguna forma

-, beneficioso para ambos lados. i--. ,

. El concepto de negociacin es sin duda familiar a todos, porque opera el mismo procesd-:

1

bsico que cuando se negocia entre las naciones o cuando los amigos deciden a qu pelcu--

la wn a ir el sbado por la noche o cuando dos rivales deciden cules van a ser las normas:: : que se van a aplicar en un juego de ftbol que tendr lugar prximamente. Aun las perso-: -

,.".. nas que no estn seguras tina respecto de la otra, negocian para resolver sus disputas, que pueden ir desde las diferencias respecto a la custodia de os hijos en un caso de divorcio,

: hasta la discusin entre dos conductores que disputan un sitio de parqueo para sus vehculos. , .

Tambin, Los elementos de la toma de decisiones hechas en forma racional o irracional, a los cuales se hizo referencia en el ..'aptu.lo anterioi pueden entrar dentro del proceso de

,

negociacin'''. Un ejemplo simple y familiar servir para ilustrar los principales aspectos de la nego-

ciacin. El caso de una seora en una sala dr exhibicin de automviles interesada en

,

.

comprar un carro nuevo; ella tiene su mirada fija en un pequeo carro rojo deportivo que

: se encuentra en una de las esquinas del saln. Esta posible compradora se puede comuni- :

cal coc el vendedor en forma directa o indirecta en lo que respecta al punto al cual est., . dispuesta a llegar en trminos de precio, fecho de entrega y otras materias, El vendedor, a

su turno, trata cle medir el inters de la cliente y los medios de que dispone_ para adquirir el' car.rM, A medida cine se desarnffla la negociacin, la seora puede decir que no est

(r=vuesu a pagar trrl.(,1,s de x cantidad de dlares por el (.-;.ni.- ro o pyedelevanti,irse y dirigirse a

. 242 ACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNACIONALES

la puerta .cuando el vendedor le d una cifra que considera demasiado alta; en cualquier caso, la compradora tratar de comunicar algo acerca de sus propios trminos y respecto a la no aceptabilidad de los- trminos ofredidos por el vendedor. El. vendedor, a su turno,. ' puede responder diciendo que el jefe. o el dueo del establecimiento no le permitiran llegar a un. acuerdo por debajo de cierto niveleEl "juego" se puede convertir en una competencia respecto a cuntos pasos da la compradora en direccin a la puerta antes de que el 1.: vendedor renuncie (o parezca que renuncie]. El "fin del juego" podra incluir ms ofertas y i. contra-ofertas para elevar los beneficios percibidos mediante un acuerdo racional (rnaximizacin de beneficios o rninirhizacin de costos): un "revestimiento de proteccin", un "juego de llantas de alto rendimiento", "financiacin del 2..9 por ciento" o un "equipo de msica de alta calidad".

Los buenos negociadores, ya sea en una sala de ventas de automviles o en la arena internacional, tienen una idea clara de sus prioridades. Los negociadores presu.najblemen- :, -- te tienen ciertos limites mnimos y mximos respecto hasta dnde- estn dispuestos a llegar para alcanzar un acuerdo.. En realidad, en ciertas situaciones de negociaciones di- :

.,--.

plomticas, tales como las correspondientes al Tratado del Camal de Panam que tuvieron .' lugar a mediados de la dcada de los 70, el gobierno de los Estados Unidos lleg a contra-tar

..:',. una firma de consultores para que ayudara a -su equipo de negociadores, a efecto de

.

hacer una lista de resultados deseados en orden de prioridades". La competencia de una

.

,..

negociacin consiste en que. cada .parte trata de alcanzar un acuerdo final lo ms lejos ,:.

posible de sus propios mliznos y lo ms cerca posible de sus aspiraciones mximas. . l ; Dependiendo de la intensidad de sus deseos respecto a los posibles resultados, los mego- , ,.' I.

ciadores tienenque emplear; tres estrategias bsicas: (1) 'rivalizar con la agresin (confron- tar); (2) ceder o dar algo (acomodarse) y (3) solucionar problemas en forma tal que las 1 partes ganen conjuntamente2'. La estructura de la situcin y el poder relativo de las e1, :. P artes tienen mucho que ver con la estrategia que se emplee. En situaciones de gran de- ' '1-

sequilibrio de poder, puede ser posible que se establezca una solucin de manera agresiva .. , . en contra de laparte ms dbil (como lo hizo la coalicin de las Naciones Unidas en _ i.e, contra de Irak despus de la guerra del: Golfo en 1991). Si una parte est relativamente desinteresada en el resultado o bastante interesada en mejorar las relaciones con la otra parte, puede ceder voluntariamente o pasar a otro tema (como lo hizo el primer ministro britnico Neville Charnberlain. al tratar .con Hitler sobre la particin de Checoslovaquia en 1938). Finalmente, si cada. una de las partes valora su mutua relacin y vislumbra prospectos de beneficios conjuntos, o si ha habido una situacin de largo enfrentamiento que no es posible resolver a travs de la fuerza, las partes pueden llegar a un acuerdo sobre una determinada m'ater'ia (tal como acordaron, en principio, los israeles y la OLP respecto a la autonoma de los territorios ocupados). El saln de exhibicin de la venta de vehculos est estructurado para plantear el enfoque de solucin de los problemas, permitiendo que se pongan en contacto el comprador y el vendedor en una relacin de servicio a largo plazo.

El proceso de negociacin consiste en atraer pero al mismo tiempo empujar a un opo- .. ,. vente hacia posiciones ms 6 menos aceptables.a lo largo de_ una especie de "curva de i negociacin" tal como se indica en la figura 7.2. All las partes A y B compiten a lp largo de una lnea de negociacin de puntos que representan los rnximS beneficios o resultados al para ambas. La parte A desea que el acuerdo final se acerque al mximo de su derianda,.lo que puede representar una prdida para B; y E presumiblemente desea lo mismo en sentido contrario. En situaciones de "solucin de problemas" los negociadores se movern hacia un acuerdo en la 'zona de negociacin {cuadrante) dnde tanto los valores de A como los valores de B (utilidades) estn por encima de cero, esto es, por encima del Mnimo. El recuadro de la pgina 244 proporciona una forma interesante de ...analiz,ar el procesd de negociacin; debe agregarse que este proceso puede ocurrir en diferentes .rourids que incluyen las fases de "prenegociacin" y "negociacin"- a medida que los jugadores buscan inicialmente principios generales para ponerse de acuerdo y despus trabajan sobre los detalles22.

I

: 1"

EL FUEGO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES 243

Valores de A

Mximas demandas de A

. Mnimas.

Lnea de demandas de 13

negociacin

.

Mnimas demandas.

d e A Valores de 13

Mximas demandas de B

Figura 7.2 El juego de la negociacin: demandas mximas y mnimas Fuente:. Adaptado de Glenn H. Snyder y Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining, Decs/en Making, and System Structure in International Crisis (Princeton, Ni.: Copyright O 1977 by Princeton University Press), pi 69. Impreso y reproducido con permiso de Princeton University Press:

. Sobre el acercamiento al proceso de solucin deproblemas que no .tiende a producir una clara victoria o una clara derrota para cualquiera de las partes, puede citarse como un buen ejemplo el conjunto de negociaciones mantenidas durante la guerra fra entre Estey Peste respecto al Muro de Berln. Algunos observadores consideraron que la construccin del Muro en 1961 era el resultado de un entendimiento tcito entre las partes en el sent-

- do de que se permita que continuara y prevaleciera el status quo de Alemania. Los sovM; ticos podran echarse atrs en sus previas amenazas de expulsar las fuerzas occidentales de Berln, si los occidentales no reconocan a Alemania oriental;

sta, a su turn.o, poda contener la oleada de personal calificado que escapaba a Berln Occidental y los occidenta-les podan restablecer la situacin y mantener el acceso a la ciudad13

Finalmente, cuando se haba establecido la confianza mutua y cuando su posicin interna e internacional disminuy 'y forz a Mosc a re.

nunciar al control sobre Europa oriental, la situacin permiti aceptar una Alemania unificada a travs de negociaciones entre alemanes, sovi-ticos y los gobiernos de la OTAN. En cierto sentido, Este y Oeste haban ido ms all de la "coexistencia" y se orientaban hacia el 'dilogo".

Aun cuando la construccin de un horrible muro a travs de una ciudad no puede denominarse como una solucin ptima, el caso de Berln .ilustra la forma como los acuer-dos pueden basarse en pragmticas "soluciones prominentes". :LIS soluciones promineii-tes son alternativas tan superiores a otras que, aun cuando no sean ptimas, todas las Partes involucradas tienden a aceptarlas an sin seales claras de ello. Como ejemplo, suponga un grupo de diez estudiantes que una maana son dejados en diferentes lugares

n-, .

n..nnnnT.n


ETAPAS DEL PROCESO DE NEGOCIACIN

En el siguiente. escrito Oscar Nudler sostiene que particularmente en casos de conflictos severos es.necesario reconciliar fas diferentes concepciones del mundo presentadas por las dos partes y cambiar la forma bsica erg que ellos enmarcan sus disputas a medida que se desarrolla una negociacin. Este aspecto es esencial si alguna vez se, va ms all de la 'confrontacin y se entra al trmino de la solu-cin de los problemas.

Etapa 1: Conflicto primitiVo En esta etapa, cada parte representa a la otra en trminos totalmente negativos: equi-vocado, .irijusto, inmoral, :inferior y cosas por el.-estilo. Corno prevalece la falta de mutua confianza, el dilogo es imposible. Dependiendo del contexto, ocasional o .sistemticamente.se ponen-en.prctica diferentes:tipbs,de.violencia, puede haber aun el rechazo a admitir que el otro tiene- al-menos .el derecho de. existir ...

Etapa 2: Coexistencia En esta etapa cada parte acepta el derecho de-existir de la otra, incluso cuando an predomina la falta.de un entendimiento mutuo. La coexistencia resulta a menudo de la simple aceptacin del hecho de que la: fuerza fsica 'yfo moral:.clemostracla - por la otra parte, constituye un elemento de agresin altamente peligroso y posiblemente autodestructivo. Sin embargo, en una fase ms.avanzada de esta etapa pueden resultar razones ms positivas respecto a fa coexistencia como un reconocimiento de los bene-ficios potenciales del dilogo. -

Etapa 3: Dilogo En esta etapa cada parte est preparada a entrar en un dilogo verdadero con el otro, a veces con la ayuda de un tercero que viene a facilitar el dilogo ... El "verdadero dilogo" significa que cadaparte, aun cuando contina apegada a su propia metfora preferida (o a la forma preferida de construir mundos y marcos), desarrolla al mismo tiempo la capacidad de captar .de manera adecuada la metfora de la otra parte y finalmente aprender de ella, La disminucin y la' desconfianza mutuas se reemplazan gradualmente por el dilogo basado en el entendimiento de las necesidades del otro y de las diversas formas de representarlas..

Etapa 4: Reestructuracin sta es la fase culminante de la resolucin de los conflictos.. Ambas partes cooperan ahora para construir un nuevo .marco [de referencial . que va ms all de los marcos originales y del conflicto- entre ellos. Esto no significa el fin de todos los conflictos posii?les; .sino de los iniciales :y primitivos. Despus pueden salir a flote nuevas formas de conflict y se van generando nuevos ciclos de solucin.

Fuente: Oscar Nudier, 'On Conflicts and Metaphors: ToWard Ars Extended Rationalit?, en John Burton ecl., Conflict: kfurnan Needs Theory (New York: St. Martinis Press, copyright. 8/90), pp. 197-198. Reimpreso con permiso de St. Martin's:,Press, Inc.

de la isla de Manhattan, en la ciudad de Nueva Yo,rk, y a quienes se J,es dice que deben encontrarse antes del anochecer; es probable que al carecer decomunicacin entre s td-dos lleguen a un sitio prominente y a la hora en que ellos calculan sera la hora que tendra la mxima probabilidad en que los otros llegarn. Algunas investigaciones hechas hasta ahora han mostrado que una de tales soluciones prominentes es la estacin del tren de

-. -

Grand Central al medio da. En forma similar, algunos observadores de las negociacio-nes en tre Israel y la OLP en la dcada de los 90 visualizaron que un Estado palestino en las

ocupadas por los israeles en 1967 en Jerusaln Occidental y en la franja de Gaza, c' onstituira, probablemente una solucin prominente a este largo conflicto.

La dinmica de las negociaciones internacionales

EL MANEJO DE LA ZANAHORIA Y EL GARROTE

Corno lo sgi.ere el ejemplo -de la venta de vehculos, los negociadores pueden intentar sobre el comportamiento mutuo a tra

-srs de una manipulacin consciente de frza- k nilioria':`. 5Cgarrote". En el caso particular de las relaciones.internacionajes los Estados

liacerrus,tanto.del enfoque de la zanahoria cmo del garrote 'cuando dependen de cuatro .1icticas de negociacion amenizas, castigos, promesas y recompensas, Dos de estas tcti-cas (amenas y castigos) representan el enfoque del garrote;

la primera trae consigo acciones hipotticas y la segunda una accin real. Las otras dos tcticas (promesas y .recompensis representan el enfoque de la zanahoria y tambin envuelven acciones hipo-tticas o reales. Aun cuando aquellos que ven la poltica internacional como violenta y anrquica, tnden a confiar ms en el enfoque del garrote que en el enfoque de la zanaho-ria, estn ejemplificados en la famosa admonicin de Teodoro Roosevelt en el sentido de "camine suavemente pero cargue un gran garrote". Sin embargo, no existe una evidencia clara de. que u..n .enfoque sea inherentemente ms efectivo que otro. como estrategia de

- negociacin. Ambos pueden ser efectivos dependiendo del contexto en que se utilicen. Por ejemplo, en 1962 el presidente Kennedy amenaz al primer ministro Nikita

. Kbrushchev con guerra si no se retiraban los misiles instalados en Cuba, pero al mismo tlempopromti no invadir la isla en el futuro, si los soviticos renunciaban a los misiles

. Como lo ilustra este caso, los Estados con frecuencia utilizan conjuntamente amenazas y : promesas, en especial cuando un lado desea proporcionar al otro una forma de salida a la

:confrontacin salvando el honor Cuando los Estados negocian entre s, descubren con frecuencia que es ms difcil obli-

gar que disuadir cierto comportamiento por parte de otro Estado. En el caso de obligar, se busca persuadir a la otra parte a hacer algo que no desea, ya sea adelantar algo o continur-

: con un comportamiento deseado, o por el contrario, suspender un comportamiento

... l' ,- .-.- sas o las -amenazas surtan efecto, deben ser tambin.

suficientemente () crebles' y () F -

P. .

PaerteS segn las perciba el otro lado. Respecto al elemento de credibilidad, el Estado A

,..... .

V. Puede intentar honrar plenamente una promesa o poner en prctica una amenaza;

sin

,,'.. l 1..,

,.....-

EL WEGO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES 245

, ,.-

:' - - indeseado (por ejemplo, los Estados Unidos intentaron influir sobre Sudfrica, en la dca"-:' . :.:

. da de los aos 80, para que otorgara independencia a su colonia de Namibia en aquell-' . poca denominada Africa Suroccidental). En el baso de la disuasin se busca desanimar oT:

disuadir a la otra parte de hacer algo que ella quisiera hacer (por ejemplo, el intento de los.'s Estados Unidos de disuadir a los soviticos de lan.zar un ataque nuclear contra las bases de misiles intercontinentales instaladas en los Estados Unidos). En Otras palabras, mediante la accin deobligar, el ejercicio exitoso de la influencia requiere que alguien haga que algo ... suceda. En el caso de la disuasin, el xito consiste en. que no suceda nada'''. Es difcil saber si 011 Estado ha sido disuadido, especialmente en matera militar;

esto depende de si 1, 1

el Estado haba intentado atacar en primer trmino y si decidi no hacerlo por temor a .,.

-. una retaliacin o debido a otras razones tales como la confusin o el caos en sus propias

...

1:-

. operaciones militares. o por las ambivalencias en las condiciones atmosfricas. Posterior- ,

Ir mente,se analizar. en detalle el tema de la disuasin militan , i..

. No

- con hacer promesas o amenazas en el momento preciso. Para que las prome: .


embargo, las dos carecen de significado y es poco probable que influyan sobre la conducta de B a menos que B crea que A est dispuesto a llevar adelante su promesa o su amenaza, De igual manera, los lderes pueden estar "paroteando", esto es, haciendo creer mediante falsas apariencias. que sus promesas o -Sus amenazas van a resultar ciertas; lo importante. es que -d Estado hacia donde estn dir..igidas estas acciones. quede convencido. Como lo anot Henry Kissinger, "una f9.nfarronada tomada seriamente es ms til que una amena-.za seria [o promesapriterpret4da como una fanfarronada": Por supuesto, un Estado pue., de verse precisado ejecutar una amenaza o.;una promesa:, y debe estar preparado para hacerlo si quiere conservarsu futura credibilidad. .

Con respecto aVelemento:de fortleza del Estado A para influir sobre el Estado E a u efecto de ajustar scd,mportarn' lento en una direccin deseada (ver figura; 7.2), una prome-

o una amenaza de -A no .solamente debe ser breble sino tambin debe ser suficiente-mente -ponder0a en opinin de los dirigentes de B: ya sea muy, atractiva para que sea aceptada (en el caso de.una'promesa) o potencialmente muy daina y perjudicial para ser asimilada {en el'caso de..una amenaza). En.otras palabras, la..za.nah.oria debe ser tan jugosa para el Estado a quien va dirigida. a efecto:de .que la .muerda, y el garrote debe ser tan amenazante para el 'Estado a quien se le -muestra a efecto 'de_ que no quiera probarlo; el Estado aquien .va dirigida la amenaza bien podr: creer que el otro-pondr en accin una determinada promesa .o .amenaza, pero podran no importarle sus consecuencias, al me-nos no suficientemente -como para justificar un replanteamiento en su conducta.

Las promesas y amenazas que son crebles pero que carecen de fuerza-estn llamadas a fracasar en el procesa.de negociacin.-:.Por ejemplo, si se recuerdan los flirteos de Henry .1Cissiriger con Mosc a principios de la dcada .de los 70, durante el periodo en que las tensiones se aflojaron un poco (en lo que se llam la .fltente j, los lderes soviticos queda-rn.ba.stante-convencidos. de la voluntad de los estadounidenses de proporcionar benefi-cios en el...c.ampo_ agrcola y tecnolgico a la Unin Sovitica a cambio de obtener de estos ltimos su cooperacin par.a mantener bajo control los conflictos regionales en frica y en-otras partes del mundo, debido,-especialmente.a que los Estados.Unidos demostraron su sinceridad recompensando antes de, que se hubiera presentado algln cambio en la actitud de los soviticos. Sin embargo, la influencia en el comportamiento de los soviticos no fue tanta COITIO tissinger, esperaba, debido no a .la falta. de credibilidad en los Estados Unidos sino al hecho de que . los incentivos que ofreci 'Washington no fueron suficientemente atractivos como para inducir a los soviticos a renunciar a sus metas geopolticas. La alimentacin y la tecnologa eran sin duda importantes para los soviticos, pero ellos no estaban tan desesperados-por obtenerlas exportaciones provenientes de los Estados Uni-dos como-para estar. dispuestos a dejar pasar la oportunidad de. reforzar su propia influen-cia ernfrica-y en. Asia a cambio dela propuestanortea.rnericana. Quiz si la Unin Sovitica: hubiera. sido ms dependiente. del- comercio.: de_ los .EstadosUnidos, la amenaza estadouni-dense de.sus pender las exportaciones o su promesa de aumentarlas habra sido ms po-tente. Sin embargo, como se ver ms adelante en este capitulo cuando se analice el uso de los instrumentos de carcter econmico, esliecesario ser cuidadosos en no sobreesti-mar. el efecto de la influencia que producen tales tipos de relaciones.

A pesar de 1.1-.1 fortaleza de las prOmesas y amenazas, si stas carecen de credibilidad estn tan dadas al fracaso como aquellas que :.son crebles pero. carecen de fortaleza. La necesidad, de comuniears.e en forma creble es.. especialmente importante en .una era en que la mal interpretracin.y. los clculos errados.pueden.conducir .a un holocausto nu-clear. Se ha escrito mucho acerca de la forma como los gobiernos pueden -aumentar la credibilidad- tanto de sus amenazas coi o- sus, promesas, pero hay peligros latentes en hacer demasiado nfasis sobre la credibilidad. Algunos crticos.ban establecido que duran-te la guerra fra, el gobierno de los Estados Unidos se obsesion tanto.co n la credibilidad de sus promesas de. defender a-sus aliados, que intervino en lugare,s tales como Vietnam para reforzar tal credibilidad (aunque formalmente Vietnam del Sir nunca fue su aliado).

1,-.L JUEGO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

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ljjia gua de conducta que se cita con frecuencia a efecto de incrementar la credibilidad es que "entre rn.s especfica sea una promesa o amenaza, y entre ms est su fuente revest-d..i de autoridad, mayor ser la credibilidad de las intenciones que expresa"27. Por lo tanto, los lderes que desean una concesin particular de parte de un Estado extranjero estn en mejor posibilidad de lograrla si se plantea en trminos claros y al mismo tiempo con las consecuencias especficas que tendr su acatamiento o su no acatamiento.

Toms Schelling, quien ha escrito importantes trabajos relacionados con la dinmica de

las negociaciones internacionales, ha sugerido algunas otras formas con las cuales los Estados pueden aumentar la credibilidad de sus amenazas o de sus promesas", Para Schellingt.1 "arte del compromiso" es esencial para lograr. el xito en los procesos de nego-ciacin y subraya la importancia de reforzar las declaraciones de intencin con las clases de acciones de negociacin tcita a que se ha hecho referencia tales como utilizar partidas presupuestarias, movilizaciones de tropas y demostraciones de capacidad naval para apo-yar o sostener las amenazas, o el envo al exterior de un diplomtico notable para apoyar con rasgos, de seriedad y autoridad sus promesas. Una estrategia que sugiere Schelling como espe'dialmente efectiva para hacer amenazas crebles la constituye el enfoque de "quemar tddos los puentes a su espalda", esto es, crear una situacin en la que se conven-ce a la contraparte de que si ellos toman una accin particular no deseada, no se tendr ms alternativa que poner en prctica la amenaza planteada. Por ejemplo, una razn para estacionar tulles de soldados estadounidenses en Europa occidental durante la guerra fra, fue la de qilie actuaran corno un "conducto" para convencer a Mosc de que cualquier agresin de'tipo Militar contra los aliados estadounidenses de la OTAN, de manera auto-mtica disparara una participacin directa de los Estads Unidos con la muerte inevi-table de algunos soldados estadounidenses por parte de fuerzas enemigas y q:ue haca prcticamente imposible para Washington renunciar a su compromiso de defender a Eu-ropa occidental. Aun cuando en la dcada de los 90 se hicieron fuertes reducciones en el nmero de soidados....estadounidenses, muchos se han preguntado si esta funcin 'de "con-dueto" es an necesaria al permanecer miles de soldados estadounidenses en Europa occi-dental en la era de la posguerra fra. En un esfuerzo para reforzar su credibilidad un gobierno puede tratar de cultivar una cierta imagen o reputacin en el exterior La reputacin de ser "confiable' puede ser espe-cialmente til al hacer promesas crebles, mientras una. reputacin de ser "errtico" o "imprudente" la cual algunos argumentaran que caracteriza a lderes tales como Muammar Gaddafi de Libia puede ser til para que sus amenazas sean crebles. Sin embargo, una reputacin de imprudencia puede ser como un tiro por la culata, como lb descubri Gaddafi cuando algunos lderes extranjeros comenzaron a retirarse de los acuer-dos firmados con l y cuando las fuerzas de los Estados Unidos atacaron su. residencia en 1986. En algunos casos, otros Estados como Argelia y Tnez han cultivado la imagen de confiable "hoy s, maana no" al ofrecer ayuda a aquellos pases dispuestos a negociar coii: Estados tales como Libia.

TEORA DE LOS JUEGOS

Existe una gran cantidad de literatura acerca de la teora de los juegos, que proporciona una visin muy interesante sobre la naturaleza de Lis negociaciones internacionales y sobre la forma en que la cooperacin puede convivir con el conflicto2-9. En las explicaciones sobrelas negociaciones internacionales se encuentran con frecuencia dos tipos bsicos de juegos. Uno enfatiza el potencial para la confrontacin y el otro el potencial de la coopera-cin. El juego de suma cero est estructurado en forma tal que lo que gana una .parte, auton-itican-iente lo pierde la otra parte;

en otras palabras el conflicto es total. Trado al Campo internacional, sera como una disputa territorial en la cual. dos Estados pretenden

. -I


la misma porcin de terreno pero obviamente las dos no pueden ejercer soberana simul-tnea sobre ste; sin embargo, a travs de una diplomacia creativa, podra ser posible convertir tal juego de suma cero en un juego de suma variable en el cual ambas partes puedan ganar algo simultneamente, aun cuando una podra beneficiarse ms que la otra. Si las partes en disputa deteruninaran que podran compartir la tierra o si la parte que la est ocupando compensara en: forma satisfactoria a la otra, el .juego tendra un resultado de "suma positiva" ("ganar - ganar")

En el campo de las relaciones internacionales la mayor parte de las situaciones se ase. ineja a los juegos de suma variable. Las.figuras 7.3 y 7.4 ilustran dos juegos con propsitos distintos y opuestos, que - a menudo se traen a .colaciii como especialmente relevantes para .el estudio de. las relaciones internacionales. Tales juegos tienen con frecuencia solu-ciones evidentes basadas en los beneficios o en las prdidas esperadas (con la regla general consistente en maximizarlos beneficios .y en rajnimizar las .prdidas la denominada regla del "minimax").

El primer ejemplo 'es el juego de la gallina, cual los, contendores conducen su vehculo, el uno al frente del otro, en una.carretera de una sola va, y el primero que se desve es considerado como- el perdedor o como la gallina. Cada jugador tiene dos opciones (desviarse o no desviarse) y ninguno de los dos sabe qu opcin escoger el otro, y ninguno de los dos individualmente considerado es capaz de. controlar el resultado del juego. Los valores hipotticos.(beneficios) que gana o pierde cada jugador corno resultado de desviar-se o no desviarse, estn representados por los nmeros que aparecen en cada celda de la matriz en la figura 7,3. Debe ser evidente que sobre la base de las ganancias o de las prdidas esperadas, cada parte obtendra mayores beneficios de la "cooperacin", esto es, desviarse para evitar el. riesgo de una destruccin mutua y total, resultante de una coli-s'in..Sin embargo, se mantiene la tentacin de tratar de ganar a travs de una estrategia de confrontacin: no desviarse, La escogencia de la tentadora pero arriesgada opcin, puede depender de qu tanto "aceptan el riesgo". los jugadores o qu tan atrevidos son. Este juego con frecuencia se utiliza para ilustrar problemas de amenaza y. contraarnenaza o de refrenamiento en los conflictos internacionales, en particular los relacionados con el peligro de una guerra

Desviarse B No desviarse

248

Desviarse

A

No desviarse

- Figura 7.2 Ei juego de la gallina Los beneficios para et jugador A se muestran en la esquina inferior izquierda de cada celda y los beneficios para el jugador 8 se muestran en la esquina superior derecha de cada celda.

Permaneces en silencio

Permanecer en silencio

Confesar

EL, JUEGO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES 249

Fgura 7.4 El juego def'diiernz.-1 del prisionero Los beneficios de jugador A se muestran en la esquina inferior izquierda de cada celda y los benef idos del jugador B-se muestran en fa esquina superior derecha de cada celda.

imclear (tal corno el envo de buques de guerra soviticos contra el bloqueo naval impuesto por . los Estados Unidos a Cuba durante la crisis de los misiles de 1962).

La figura 7.4 ilustra otro ejemplo un poco diferente de un juego de dos personas deno-.- minado el "dilema del prisionero". En estecaso se asume que dos sospechosos que fueron

encontrados juntos, son arrestados como culpables de un crimen y son sometidos separadamente a procesos de interrogatorio. A cada prisionero se le dice que recibir la mxima sentencia si guarda silencio, mientras el otro prisionero confiesa. Sin embargo, que se le otorgar un periodo de prueba o quedar en libertad si confiesa o implica a su compaero,

mientras este ltimo guarda silencio. Si ambas partes confiesan, cada uno recibir senten-. das de tipo intermedio;

si los dos permanecen en silencio, ambos recibirn la mnima sentencia. Dados los valores de resultado hipottico que se presentan en la figura 7.4, los dos prisioneros asumiendo que los dos son jugadores racionales que adoptan la estrate-gia del "minimax" probablemente confesaran conjuntamente y cada uno de los dos recibira sentencias de encarcelamiento moderadas (por ejemplo cinco aos), cuando ha-bran quedado en mucho mejor posicin si los dos hubieran permanecido en silencio;

este juego termina con la abstencin de los jugadores de alcanzar los puntos en la linea de negociacin de optimas soluciones en la figura 7.2, en la cual ambos, A y 13, quedan relativamente satisfechos. Aun criando cada uno de los dos estara en mejor posicin cooperando mediante el silencio mutuo, su problema o "dilema" es que ninguno de los dos puede confiar en el otro para guardar silencio, toda vez que hay mucho que ganar indilgndole el crimen a su compaero, estrategia conocida como "desertar". El juego se estructura en forma tal que cada prisionero est preocupado por la mxima prdida posible (diez aos) a travs del hecho de que el otro deserte. El elemento de confianza o sumsin obligatoria se pierde aqu y tambin se perdera aun si a los dos jugadores se les permititra comunicarse uno con otro sin una garanta obligatoria. Esta situacin ha sido comparada a nivel internacional con la guerra de armas en la cual ambas partes est

-fan en mejores condiciones con gastos militares de defensa ms ;:educidos y con un acuerdo sobre control de armamentos, pero ninguno de los dos confa en que el otro se abstendr de tornar ventaja significativa de un acuerdo de tal naturaleza.

"PI*, Yede '03

n


Aun cuando los gobiernos con frecuencia parece como que se encerraran en un conflic to, corno en el caso de las negociaciones sobre el control de armamentos, es posible clesa, _ rrollar estrategias cooperativas a lo largo del tiempo, a travs de ensayos y errores en forma tal, que las partes puedan compartir las ganancias ms que las prdidas. Por fortu. na,ien las relaciones internacionales los juegos son rara vez asuntos de una situacin nic. a. Consisten con frecuencia en movimientos y contrarnovimientos, ofertas, pruebas y negociaciones travs del tiempo. Los Estados pueden echarse atrs en algunas materias pero permanecerfirmes en otras y en la secuencia de movimientos puede ser posible que alcancen un resultado mutuamente aceptable. La crisis de Berln entre los aos 1958 y l962i en la cual se construyo el Muro de Berln, puede analizarse como una secuencia de tal natura leza. All existieron los tpicos elementos de confrontacin propios del juego de la gallina cuando tanto los Estados Uidos corno la Unin Sovitica se enfrentaron a una posible hurni. Ilacin con .1.a marcha atrs respecto. ,las posiciones asumidas y tambin enfrentaron una

posible desticcin mutua en una guerra sobre Berln y sobre sus rutas de acceso. Existieron - tambin elementos de inters comn-y.de tpica desconfianza del dilema del prisionero,.

Una complicacin en -muchas de estas crisis es la mala percepcin acerca de cul es el juego que estn desarrollando los oponentes.. Los lderes norteamericanos pensaron que los soviticos estaban jugando a la gallina con un ultimtum a Berln en 1958. Los gober-nantes soviticos asumieron que exista un amplio espacio para llegar a una solucin y a frmulas que les permitieran salvar mutuamente las apariencias. Occidente se mantuvo -'. .

, cedi a la l firme ante elultimtum sovitico inicialpero, en .0 timo trmino, en construccin del muro. Los soviticos se echaron atrs respecto a sus amenazas de hacer

un tratado de paz separado, con Alemania oriental. Gradualmente los estadounidenses t: :. dejaron ciars sus demandas mnimas: la autodeterminacin y la supervivencia econmi- ,. :

.,..ca de los habitantes de Berln occidental; la continua presencia de tropas occidentales en: .BerIfni1 libertadde,acceso a. Berln. Mientras-Washington expresaba sus intenciones de luchar por estas demandas, otros ternas relacionados fueron tratados cornoprioridad me.. nor dejando espacio para el acuerdo".

. Otra complicacin en'el tema de los juegos llevados a las relaciones internacionales es. - - jue aun cuando la teora de los juegos supone generalmente que los Estados actan corno

actores racionales y unitarios, seha podido establecer que la diplomaca es un "juego de dos niveles", en el cual no solamente se tiene en la mente a un adversario sino que es necesario tener en cuenta tambin a los grupos de votantes o electores, a nivel de la politica interna. An si los jugadores.pueden comunicarse entre s, anunciando la intencin de recompensar el juego competitivo, la penalizacin del juego conflictivo y de buscar mutuos beneficios, entonces es posible cranear soluciones para conflictos _lidies entre los.. Estados. Se ha llegado hasta a argumentar- que existen "mejores" forra. as de jugar el juego de las gallinas o el del dilema del prisionero que ayuden a evitar colisiones o prdidas mutuas; a . cada paso, tales estrategias...involucran seales en el sentido de que la c-ooperacin ser recom-pensada:con cooperacin, Mientras el juego conflictivo ser respondido con actuaciones igual-- mente conflictivas. Generalmente el objetiva del de negociacin consiste en evitar que el oponente cometa errores de clailo, en minimizar las ambigedades y maximizar la predic- cin del comportamiento, .en prevenir la escalada de las hostilidades hacia niveles ms altos y en remover factores emocionales o. ideolgicos tanto corno sea posible.n.

s,

Instrumentos de a negociacin internacional LOS RECURSOS MILITARES COMO HERRAMIENTAS E. NEGOCIACIN

Hasta ahora se ha planteado la dinmica de las negociaciones internacionales en general. Enseguida se vern los instrumentos especficos de negociacin analizando primero los

EL LUEGO DE LAS RELACONES INTERNACJONALES 951

recursos militares y luego los recursos econmicos. Basados en las experiencias de guerra de Vietnam y Afganistn, y con el aumento de la competencia tecnolgica y econmica entre

los grandes poderes en el sistema internacional contemporneo, algunos analistas han concluido que en el terreno de las relaciones internacionales la fuerza militar ha perdido micho de su importancia central. Argumentos en contrario se escuchan de a.que-nos que consideran la necesidad de continuar con el: uso del poder militar con propsitos de

disuasin, o de compeler y. de simplemente mostrar un podero militar para propsitos d'e defensa territorial".

Los recursos militares permiten a un Estado negociar respecto a amenazas y promesas explcitas e. implcitas, como tambin respecto al castigo y a la recompensa. En relacin con el uso de instrumentos de carcter militar como el de la zanahoria durante la guerra

. fra, tanto los Estados Unidos como la Unin. Sovitica cortejaron a los pases menos desarrollados (PMD) con ofertas de equipo militar altamente sofisticado esperando canse-

- - g-uir amigos:atendiendo tanto sus necesidades de seguridad, como su. deseo de poseer

ciertas armas.. .como smbolos de poder y de status. Sin einbarg; algiarios 'de los pases menos dsrbilados tambin contaban con zanahorias. para propsitos de negociacin, sobre todo Isu localizacin era especialmente atractiva para aquellos poderes que busca-ban el establecimiento de determinadas bases militares en sitios especficos33. En la era de

la posguerr"fra, la posicin de negociacin de estos ltimos pases se ha erosionado en cierta forrna''al mismo tiempo que el fin de la competencia bipolar entre Washington y Mosc ha rdducido la capacidad de operacin de los pases menos desarrollados; sin em-bargo, los Estados Unidos continan asignando importancia a mantener ciertas bases militares en el exterior:

Respecto al uso de los instrumentos militares como .-ganyte, muchos argumentaran.

que el xito diplomtico depende principalmente del nmero de caones y armas que se. tengan como respaldo. Esto se ilustra con la respuesta

. de Stalin cuando alguien le pregun- t qu tanta importancia daba a los puntos de vista del Vaticanb: "Cuntas div

.isiones militares.

tiene el Papa"? Sin: embargo, como se ha -sugerido, la relacin entre el poder

militar y la efectividad diplomtica es mucho ms complicada que esto. Por una parte, en las disputas entre algunos pases (por ejemplo entre los Estados Unidos y Canad) la amenaza de acudir a la fuerza armada es altamente irrelevante para el proceso de negcia-tin, toda vez que es inadmisible que una de las partes llegue a emplear sus armas contra la otra, cualquiera que sea la naturaleza de la diferencia o disputa. Aun en las disputas , entre enemigos, en las cuales las amenazas militares son ms probables, su relevancia 3

.7 - utilidad en ltimo trmino depende de gran variedad de factores y no solamente se basan' en establecer cul de las partes tiene una superioridad militar absoluta.

Los recursos militares son particularmente relevantes para las estrategias de disuasifi: y para la negociacin tcita que va con ellas. Aun cuando la disuasin se refiere a cualquier' intento hecho por una de las partes para impedir que la otra tome alguna accin indeseada;'

.

este trmino se asocia principalmente con la preservacin de un ataque militar, plantean-do el hecho de que el costo potencial de una accin militar excede el beneficio potencial a los ojos del posible agresor. Cada ao se gastan miles de millones de dlares con propsi-tos de disuasin y miles de millones de vidas dependen de los clculos hechos con este fin. Si la disuasin fracasa si el enemigo ataca, el juega cambia de la diplomacia a. la guerra y de la disuasin a la defensa.

En teora, es ms probable que las amenazas disuasivas operen contra Estados ms dbiles que contra oponentes igualmente poderosos o superiores en capacidad militar. De all la lgica del viejo axioma planteado por los lderes para justificar el aumento en los gastos militares diciendo: para mantener la paz (esto es, para impedir la agresin) prpra te para la guerra. Sin embargo, diversos estudios prcticos han demostrado que el estar armado hasta los dientes no asegura que un Estado pueda disuadir a otro de un ataque sobre l mismo o sobre uno de sus aliados, y que otros factores pueden ser ms cruciales

... . . :


para una disuasin exitosa, que el simple podero militar. En realidad, el alardeo amenaza_ dor del poder militar, con frecuencia asociado con estar armado hasta los dientes, puede hacer que el otro lado se vuelva cada vez ms paranoico y que provoque el acto mismo que se, desea disuadir, haciendo que el otro lado se embarque en un ataque preventivo, Para que la disuasin acte, un atacante potencial debe estar convencido de que el defensor se. mantendr realmente firmelpara resistir el ataque y que los costos de atacar sern mayo _ xes que el valor de los objetiv.bs que estn en juego34.

Por lo general es ms fcil, disuadir a un adversario de no atacar la patria propia, que disuadirlo de atacar otro .,,,Estado slo con el argumento de que dado el compromiso de represalia en el primer craso ser invariablemente ms fuerte. Sin embargo, se pueden. tomar ciertas Medidas del tipo "quemar, todos los puentes detrs de usted" para disuadir el ataque a un. aliado o a otros pases. .Pr,ecisamente esta fue la tctica utilizada por los Estados Unidos para aumentar la credibilidad de su doctrina de .disuasin en Europa occi-dental tras la segunda guerra. mundial... Evidentemente, entre las mefores formas de "ex-tender" la. disuasin. estnlas .relaciones fuertes y visibles tanto en el campo econmico como militar con - un Estado amenazado, como tambin. el hacer evidente que existen ventajas de corto.plazo-en el equilibriode fuerzas ms que el mostrar actitudes amenazantes. En un estudi de diecisiete casos de disuasin en los cuales se encontraba presente la proteccin de un tercero, en general el atacante se arrepenta de hacerlo cuando exista tanto interdependencia econmica corno cooperacin militar entre los prospectados de-. fensores y el Estado amenazado. Los pronunciamientos formales respecto a los compro-misos de defensa (alianzas} no fueron ni cercanamente parecidos en su eficiencia a la disuasin de la agresin55. - Otro estudio sobre la materia :mostr que el pensar con el deseo hace que l'os atacantes

,..s.igan adelante, a pesar de las amenazas propias de la disuasin. Aquellos lderes que estn presionados a llevar a. cabo polticas internacionales agresivas, ocasionadas por serios pro-blemas domsticos o in

el juego de las relaciones internacionales la diplomacia antes que la fuerza

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