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Revista de Ciencias Sociales (RCS)

Vol. XXI, No. 1, Enero-Marzo 2015, pp. 40 - 57

FACES - LUZ � ISSN 1315-9518

El impacto fiscal de las reformas del IVAen Venezuela. 1993-2012

Quílez, Veruschka*Puente, José Manuel**

ResumenEl objetivo de este trabajo es calcular el impacto fiscal de las reformas a la ley del Impuesto al Valor

Agregado (IVA) en Venezuela, desde su creación en 1993 hasta el año 2012. Para ello, se utilizaron las Encues-tas Nacionales de Presupuestos Familiares (ENPF) de 1997 y 2005 que publica el Banco Central de Venezuela(BCV) y las leyes del IVA, así como la data de consumo final de los hogares en el mercado interno que publica elBCV en sus Cuentas Nacionales. Los resultados del estudio arrojaron que en Venezuela el sacrifico fiscal de lasexenciones del IVA es elevado, y para el período en estudio oscilan entre un mínimo de 2,17% del PIB en 2008 yun máximo de 4,51% del PIB en 1999. Esta pérdida fiscal se incrementa en la medida que aumenta la base exentay la alícuota aplicada son mayores y los costos fiscales que asume el Estado son entre 9 y 11 veces superiorespara el diez por ciento de la población de mayor ingreso comparado con el diez por ciento de menores ingresos.

Palabras clave: IVA, impacto fiscal, gasto tributario, exenciones.

Fiscal Impact of the VAT Reforms in Venezuela.1993-2012

AbstractThe objective of this paper is to calculate the fiscal impact of reforms on the Value Added Tax (VAT)

law in Venezuela since its creation in 1993 until 2012. To do this, the National Household Budget Surveys of1997 and 2005, published by the Central Bank of Venezuela (BCV), and the Value Added Tax (VAT) Laws, aswell as data about final household consumption in the domestic market published by the BCV in its National Ac-counts were used. Results showed that in Venezuela the fiscal impact of VAT exemptions is high; for the periodunder study, it was between a minimum of 2.17% of GDP for 2008 and a maximum of 4.51% of GDP in 1999.This fiscal loss increases as the exempt base increases and higher tax rates are applied. The fiscal costs assumedby the State are between 9 and 11 times higher for the ten percent of the higher income population, compared tothe ten percent with lower income.

Key words: VAT, fiscal impact, tax expenditure, exemptions.

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Recibido: 14-03-07 • Aceptado: 14-07-03

* Master en Gerencia Pública (IESA). Especialista en Gerencia Pública (IESA). Arquitecto (USB). E-mail: [email protected]

** AcadémicoVisitante.UniversidaddeOxford.ProfesorTitulardel IESA.Ph.D.enEconomíaPolítica (Universidadde Oxford). Msc. en Políticas Públicas (Universidad de Oxford). Msc. en Administración Pública y Políticas Pú-blicas (The London School of Economics). Economista (UCV). E-mail: [email protected]

Introducción

En Venezuela, similar al resto de Amé-rica Latina, el IVA representa la fuente de in-gresos más importante dentro de la estructurade ingresos no petroleros. Sin embargo, desdesu creación en 1993, el IVA ha sido objeto demúltiples reformas, que en esencia han modi-ficado la lista de exenciones del impuesto y laalícuota aplicada. En este contexto surge unapregunta relevante: ¿cuál ha sido el sacrificiofiscal de esas reformas?

Para responder esta interrogante se tra-bajó con diferentes fuentes primarias: las En-cuestas Nacionales de Presupuestos Familia-res de 1997 y 20051 que publica el Banco Cen-tral de Venezuela (BCV), las leyes del IVA,las cifras de gasto de consumo final de los ho-gares en el mercado interno publicadas en elSistema de Cuentas Nacionales del BCV, y lasalícuotas promedio vigentes según la Ley delIVA, publicadas por el Servicio Nacional In-tegrado de Administración Aduanera y Tribu-taria (SENIAT). El estudio se realizó para elperíodo transcurrido desde la implementacióndel IVA en 1993 hasta el año 2012.

El trabajo se organiza de la siguientemanera: La primera sección realiza una brevedescripción de la situación económica previaa la implementación del IVA y presenta algu-nas características fundamentales del impues-to desde su creación en 1993 hasta el 2012. Lasegunda sección presenta la estimación del sa-crificio fiscal de las reformas del IVA y sucosto de oportunidad en términos de las parti-das de gasto asignadas en el Presupuesto Na-cional del 2012. Por último, la tercera secciónpresenta las conclusiones del estudio.

1. Escenario económico previo a laintroducción del IVA en Venezuela

El escenario económico previo a lacreación del IVA, tomando en cuenta el perío-do comprendido entre 1980 y 1993, está ca-racterizado por un declive de los ingresos fis-cales durante la década de los 80 que se agudi-zó al entrar los años 90.

Los ingresos petroleros, en promedio,medidos en términos reales, mostraban unacontracción de cerca del 21 por ciento, al com-parar la primera mitad de la década de los 80con el resto del período. En el caso de los in-gresos no petroleros, la contracción promediofue del 28 por ciento a partir de 1989 en com-paración con el período previo, debido mayor-mente a la disminución en la recaudación delimpuesto sobre la renta (García et al., 1996).

Esta situación dio lugar a un conjuntode reformas del sistema tributario, dentro delas cuales la implementación del IVA se con-sidera como una de las más importantes (Gar-cía y Salvato, 2006), ya que, rápidamente des-pués de su creación, el IVA se convirtió en elimpuesto de mayor poder recaudatorio en laeconomía venezolana, pasando a aportar casiel 50 por ciento, en promedio, al total de la re-caudación tributaria no petrolera entre el año1994 y el año 2012, equivalente a 5.29 puntosdel PIB (Gráficos 1 y 2).

La disminución relativa del IVA en larecaudación tributaria no petrolera entre losaños 2005 y 2009 obedece, entre otras causas,a un incremento de la recaudación del Impues-to Sobre la Renta a partir del año 2005, sopor-tado principalmente por la migración de losConvenios Operativos a Empresas Mixtas,

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con lo que la contribución de los primerospasó de un 34 por ciento a un 50 por ciento.

Por otro lado, la disminución de la basegravable del IVA, por el aumento en la lista deexenciones y exoneraciones, así como lasconsecutivas disminuciones de la alícuota,que pasó de 16 por ciento en el año 2004 a 9por ciento en el año 2007, provocaron una dis-minución de la recaudación real del impuesto,situación que comenzó a revertirse con el au-

mento de la alícuota a 12% a partir de abril de2009 (Gráfico 2).

1.1. Coyunturas económicas y políticasasociadas a reformas en el IVA

De acuerdo con Hettich y Winer(1997), los sistemas tributarios, tanto en paí-ses desarrollados como en aquéllos en vías dedesarrollo, están sujetos a frecuentes cambios

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El impacto fiscal de las reformas del IVA en Venezuela. 1993-2012Quílez, Veruschka y Puente, José Manuel____________________________________________

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ISLR IVA

Renta Aduanera Otras Rentas Internas

Impuesto al Débito Bancario / ITF /Otros

Fuente: Elaboración propia (2014) en base a información del SENIAT

Gráfico 1. Participación Porcentual del IVA y demás impuestos al Ingreso TributarioNo Petrolero. 1993-2012

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10% 12.5% 16.5% 15.5% 14.5% 16% 15% 14% 9%11% 12%

Fuente: Elaboración propia (2014) en base a información del Seniat y el BCV.

Gráfico 2. Recaudación del IVA 1993-2012. (A precios constantes de 2007y como porcentaje del PIB)

en su estructura en respuesta a choques econó-micos y políticos de corto plazo. Ante esto,surge la pregunta de si existe, en el caso delIVA en Venezuela, alguna relación entre lasfrecuentes reformas que ha sufrido el impues-to y las coyunturas económicas y/o políticas.

Siendo el petróleo el factor explicativomás importante de nuestra economía, resulta in-teresante ver cómo a lo largo del período estu-diado la variación en las alícuotas del IVA (Ta-bla I) parece estar ligada a variaciones en losprecios del petróleo, existiendo una correlaciónnegativa entre ambas variables: cuando los pre-cios del petróleo tienden a subir, las alícuotastienden a bajar2. El ciclo petrolero determinamucho de la política tributaria (Gráfico 3).

Sin embargo, los cambios en las alícuo-tas no sólo están asociados a variabilidad en losprecios del petróleo, sino también a años electo-rales y otras coyunturas políticas y económicas.

La reducción de los precios del petró-leo a partir de 1997, que alcanzó sus nivelesmás bajos a finales del año 1998 y comienzosde 1999 (por debajo de 10 dólares el barril),puede explicar que para ese período se mantu-

viera en Venezuela la alícuota más alta que hatenido el impuesto desde su creación: 16.5 porciento.

La paulatina recuperación del precio delbarril de la cesta venezolana entrando el año2000, y la inminencia de un evento electoraltrascendental como lo fue el referéndum apro-batorio de una nueva Constitución en diciem-bre de 1999, parecen haber impulsado la dismi-nución de un punto en la alícuota del IVA porparte del recién elegido gabinete gubernamen-tal, pasando de 16.5 a 15.5 por ciento (Gráfico3), a pesar de que la economía registraría eseaño una contracción de cerca del 6 por ciento.

Durante el primer semestre del año2000, un precio promedio del barril 65 porciento superior al precio promedio de toda ladécada de los años 90, favorece la decisión delgobierno de disminuir nuevamente un puntoen la alícuota, reduciéndola de 15.5 a 14.5 porciento en un año doblemente electoral: elec-ciones presidenciales en julio de 2000 para ra-tificar al mandatario según la nueva Constitu-ción de 1999, y elecciones municipales en di-ciembre del mismo año.

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01/09/04 – 30/09/05 15%

01/10/05 – 28/02/07 14%

01/03/07 – 30/06/07 11%

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Tabla IVariación Alícuotas IVA

1993 Presente

Fuente: Elaboración propia en base a información del SENIAT.

Los años 2002 y 2003 estuvieron carac-terizados por una serie de eventos que produje-ron gran inestabilidad política y económica enel país, entre los que cuenta el paro petrolero,con la subsecuente caída dramática de la pro-ducción, lo que trajo como resultado las con-tracciones de la economía más importantes queha sufrido Venezuela, con tasas de crecimientonegativas del PIB de alrededor del 9 por cientocada año (Puente, 2007). Estos eventos fuerondeterminantes en la implementación de refor-mas a la Ley que, a pesar de los esfuerzos, nolograron alcanzar los niveles de recaudación delos años previos (Gráfico 3).

A lo largo de ese período se mantuvo laalícuota más alta que tuvo el IVA en los 14años de mandato del gobierno del Presidente

Chávez: 16 por ciento. Pero, la reforma nosólo contempló el cambio de la alícuota; se in-trodujeron modificaciones en la lista de exen-ciones y se fijó una alícuota del 8 por cientopara algunos rubros de alimentos a partir del 1de enero de 2003. Estas decisiones produjeronimpactos negativos importantes en el consu-mo final de los hogares.

A partir del año 2004, la tendencia al-cista de los precios del petróleo puede explicarlas paulatinas disminuciones de la alícuota, de16 por ciento en 2004 a 9 por ciento en 2007.Durante ese período, la economía venezolanacreció a tasas que oscilaron entre 8 y 18 porciento interanual. Por otra parte, el período es-tuvo caracterizado por constantes consultaselectorales: referéndum revocatorio en 2004,

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Fuente: Elaboración propia (2014) en base a información del MENPET, SENIAT y CNE.

Gráfico 3. Precios del Petróleo y Recaudación IVA 1990-2012

elecciones municipales y parlamentarias en2005, elecciones presidenciales en 2006 y refe-réndum consultivo para introducir nuevos cam-bios a la Constitución en diciembre de 2007, quesin duda tuvieron su cuota de participación enlas reformas del impuesto (Gráfico 3).

Hacia finales del año 2008 explota unagran crisis financiera a nivel mundial. Losprecios del petróleo, que en el caso de la cestavenezolana habían alcanzado su valor másalto histórico para el mes de julio, a razón de129.54 dólares por barril, comenzaron a des-plomarse, alcanzando para diciembre del mis-mo año 31.55 dólares por barril, una caída de76 por ciento en el precio en apenas seis meses(Gráfico 3).

Ese mismo año, la economía, que habíavenido creciendo a tasas por encima del 8 porciento entre 2004 y 2007, comienza a mostrarun desaceleramiento, a pesar de alcanzar aúntasas positivas de crecimiento de 5.28 porciento con respecto al año anterior. La recau-dación total del IVA, medida en términos rea-les, cayó poco más de 15 por ciento en el año2008 con respecto al año anterior, y 22 porciento con relación a 2006, cuando había al-canzado su valor más alto (Gráfico 3).

En ese contexto, que esbozaba ya sig-nos evidentes de contracción económica, y apesar de que el discurso presidencial de losaños precedentes anunciaba la eliminacióndel IVA, el gobierno toma la decisión de au-mentar la alícuota de 9 a 12 por ciento a partirdel 1 de abril de 2009, fecha posterior a dosimportantes eventos electorales: las eleccio-nes regionales de noviembre de 2008 y el po-lémico referéndum constitucional de febrerode 2009, para consultar nuevamente la apro-bación o rechazo a la postulación indefinida alos cargos de elección popular.

El año 2009 fue un año de recesión eco-nómica. El consumo privado, que constituye

alrededor del 80 por ciento de la fuente de re-caudación del IVA, se contrajo 3 por ciento eseaño. Las importaciones, que contribuyen en al-rededor de 20 por ciento a la recaudación delIVA, cayeron 20 por ciento, lo que condujo auna disminución de 26 por ciento en la recau-dación en términos reales por este conceptocon relación a 2008, y 54 por ciento con rela-ción a 2006, cuando alcanzó su nivel más alto.En ese escenario, a pesar del incremento de 3puntos en la alícuota, la recaudación del IVAen términos reales aumentó menos de 5 porciento con relación al año anterior, no pudiendoremontar la pérdida que por 3 años consecuti-vos se venía reflejando en las cifras de recauda-ción con respecto al año 2006. En términos rea-les, la recaudación cayó más de 18 por cientoen el año 2009 respecto al año 2006.

Durante el año 2010, Venezuela creció auna tasa negativa del 1,49 por ciento respecto alaño anterior. El consumo privado se contrajo en1.93 por ciento y las importaciones se redujeronen 6.44 por ciento. La recaudación del IVA, me-dida en términos reales, creció 6.31 por cientorespecto al año anterior, pero las cifras recauda-torias estaban aún más de 13 por ciento por de-bajo de lo alcanzado en el año 2006.

Durante los años 2011 y 2012 la econo-mía empezó a mostrar signos de recuperación,con un crecimiento del PIB por encima del 4por ciento interanual. Durante ese período, elconsumo privado creció 4 y 7 por ciento cadaaño, y las importaciones se incrementaron porencima del 21 y 26 por ciento respectivamen-te. La recaudación del IVA, medida en térmi-nos reales, comenzó a superar las cifras de re-caudación del año 2006, incrementándose 2.7por ciento en 2011 y 11.8 por ciento en 2012con respecto al año 2006.

Por su parte, entre 2010 y 2012, los pre-cios del petróleo mantuvieron una tendenciaalcista, llegando a superar los 100 dólares por

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barril. Adicionalmente, durante ese período seprodujeron 3 importantes eventos electorales:elecciones parlamentarias en septiembre de2010, elecciones presidenciales en octubre de2012 y elecciones regionales en diciembre de2012.

De la observación de las variables y he-chos, resulta evidente que en la modificacióna las alícuotas del IVA la política tributaria seha manejado de forma procíclica3, comporta-miento habitual en las economías de AméricaLatina y demás países en desarrollo, según es-tudios de autores como Alesina et al. (2008), yGavin, et al. (1996), entre otros.

2. Cálculo del sacrificio fiscal delas exenciones del IVA

Para calcular el sacrificio fiscal en queincurre el Estado producto de las exencionesdel IVA sobre los bienes y servicios de consu-mo final de los hogares, se partió del supuestosimplificador de que todo el consumo ocurre através de la economía formal, cuyos contribu-yentes están bajo el control del ente tributario.Con base en este supuesto, se utilizaron lasEncuestas Nacionales de Presupuestos Fami-liares del BCV y las leyes del IVA para calcu-lar, en primer lugar, cuál es el porcentaje deconsumo exento (Quílez y Puente, 2012). Estacifra se multiplicó por el monto de consumofinal de los hogares en el mercado interno quepublica el BCV en sus Cuentas Nacionales. Alresultado obtenido se le aplicó la alícuota delIVA vigente para el año estudiado. El montoobtenido representa lo que dejó de recaudar elfisco por las exenciones del IVA.

Los resultados del estudio se presentanpara varios períodos que se han consideradorepresentativos: el primero es el año 1994, pri-mer año completo de recaudación desde lacreación del impuesto. El segundo, el año

1999, cuando el recién electo Presidente Chá-vez decreta, a los pocos meses de su toma deposesión, una reforma a la Ley que introducecambios en la lista de exenciones, así como unadisminución de la alícuota por primera vez des-de la creación del impuesto. En tercer lugar, sepresentan los resultados del sacrificio fiscal delas exenciones del IVA para el período 2005-2012, período que estuvo caracterizado por fre-cuentes reformas para modificar la lista deexenciones y las alícuotas, en medio de épocasde crecimiento y de contracciones económicas.

La estimación del sacrificio fiscal o gas-to tributario en que incurre el Estado por los in-centivos fiscales que representan las exencio-nes del IVA en Venezuela arrojó que, en pro-medio para los períodos considerados, la re-nuncia tributaria es de alrededor de 0.25 puntosdel PIB por cada punto de alícuota aplicada.

Dado que hay una relación directamen-te proporcional entre la alícuota aplicada, elporcentaje de consumo exento, el gasto deconsumo final y el gasto tributario, suponien-do que el gasto de consumo final permanececonstante a lo largo del tiempo, el gasto tribu-tario medido en términos reales será mayor amedida que la base exenta del IVA sea másamplia y la alícuota sea más alta.

En el año 1999, cuando la proporciónde consumo exento y la alícuota promedioaplicada (15.92 por ciento) fueron mayoresque en cualquiera de los otros períodos consi-derados, el sacrificio fiscal como porcentajedel PIB también fue el mayor, representando4.54 puntos del PIB. Debe mencionarse quepara ese año la economía se contrajo cerca deseis puntos, mientras el consumo privado secontrajo menos que proporcionalmente, en un1.6 por ciento. Estas cifras también inciden enque para ese año el sacrificio fiscal como pro-porción del PIB fuese el más alto de todos (Ta-bla II).

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Para poder hacer comparativos los pe-ríodos se determinó cuánto fue el sacrificiofiscal como proporción del PIB por cada pun-to de alícuota aplicada.

En el año 1994, cuando el impuestoapenas cumplía su primer año dentro de la es-tructura tributaria, las exenciones representa-ron una renuncia fiscal equivalente a 0.28puntos del PIB por cada punto de alícuota.Para el año 1999, en que la renuncia tributariacomo porcentaje del PIB fue casi 60 por cientosuperior a la renuncia tributaria de 1994, el sa-crificio fiscal como proporción del PIB medi-do por cada punto de alícuota, sin embargo,fue prácticamente el mismo para los dos pe-ríodos: 0.28 por ciento del PIB en el año 1994y 0.29 por ciento en el año 1999 (Tabla II). Esdecir, la reforma de 1999, que amplió la pro-porción de consumo exento de IVA y aumentóla alícuota a la tasa más alta registrada hasta lafecha, no representó, sin embargo, una renun-cia tributaria por cada punto de alícuota pro-

porcionalmente mayor a la del año 1994. Es-tas consideraciones son relevantes a la hora dediseñar un IVA óptimo en términos de equi-dad y eficiencia.

En los años 2005 y 2006, en que la pro-porción del consumo exento fue la menor, elsacrificio fiscal por cada punto de alícuotatambién fue el menor, equivalente a 0.19puntos del PIB, lo que representa una dismi-nución de 34 por ciento con respecto al año1999. Durante estos años continuaba vigentela reforma del año 2003, según la cual se gra-vaban importantes rubros de alimentos, loque hizo reducir la base exenta de IVA y re-ducir, en consecuencia, el sacrificio fiscal delas exenciones.

En el año 2007, el gasto tributario re-presentó 0.25 puntos del PIB por cada puntode la alícuota, un incremento de 27 por cientocon respecto al período anterior, debido a laintroducción de nuevas exenciones y la elimi-nación de la alícuota del 8 por ciento que gra-

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Tabla IISacrificio fiscal de las exenciones del IVA sobre el gasto de consumo final

de los hogares(Miles de Bolivares Fuertes a precios corrientes)

Fuente: Elaboración propia (2014) en base a la Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares de 1997 y 2005.

(BCV), las Leyes del IVA y las Cuentas Nacionales (BCV).

vaba las carnes desde el año 2003. Es decir,para este año, a pesar de haberse reducido laalícuota, la ampliación de la base exenta im-plicó un mayor sacrificio fiscal.

En el año 2008 el sacrificio fiscal de lasexenciones del IVA se reduce un 14 por cientocomo porcentaje del PIB con relación al añoanterior, debido a la disminución de la alícuo-ta aplicada en el año. Sin embargo, el sacrifi-cio fiscal por cada punto de alícuota comoproporción del PIB se mantiene igual, en 0.25puntos.

En el año 2009, con el aumento de 3puntos en la alícuota, el sacrificio fiscal se in-crementa en un 55 por ciento como porcentajedel PIB, representando 3.31 puntos del mis-mo. La renuncia tributaria como proporcióndel PIB por cada punto de alícuota alcanza0.29 puntos del PIB.

Durante los años 2010, 2011 y 2012 elsacrificio fiscal de las exenciones del IVA porcada punto de alícuota, como porcentaje delPIB, fue de 0.26 puntos en los dos primerosaños y 0.28 puntos en 2012.

Estos resultados hacen evidente el dile-ma entre los dos objetivos más importantesque debe seguir un sistema tributario: equidady eficiencia (Mankiw, 2004). De acuerdo conel concepto de eficiencia en el sentido de Pare-to, hay un punto en el que beneficiar a unospuede implicar un sacrificio para otros (Sti-glitz, 1988), por lo que la búsqueda de equidadpudiera generar en algunos casos pérdida deeficiencia. Esto es muy claro en el caso vene-zolano, donde la evidencia demuestra que amedida que se redujo la base gravable, la re-nuncia tributaria fue mayor. Es así como elaño 1999 implicó una renuncia fiscal mayorque en cualquiera de los demás períodos. Porel contrario, el año 2005, en el que la base gra-vable era más amplia, implicó renuncias fisca-

les inferiores a las del resto de los períodosanalizados (Tabla II).

Para estimar la pérdida de eficiencia re-caudatoria que representan las exenciones delIVA, se comparó el sacrificio fiscal en térmi-nos corrientes con la recaudación bruta delimpuesto para cada período considerado (Ta-bla III).

En el año 1994, primer año completo derecaudación del impuesto, el sacrificio fiscal delas exenciones representó más del 110 porciento de la recaudación. En el año 1999, cuan-do el sacrificio fiscal como porcentaje del PIBfue el más alto de todos los períodos, éste fueequivalente a poco más de 87 por ciento de larecaudación (Tabla III). Esto quiere decir queel Estado podía haber tenido una recaudaciónpor concepto de IVA 87 por ciento superior, dehaber tenido una base gravable amplia, sinexenciones, y sin tomar en cuenta otros facto-res, como son la evasión fiscal y el porcentajede gasto de consumo de los hogares que ocurrea través de la economía informal.

Entre los años 2005 y 2007, el sacrifi-cio fiscal de las exenciones del IVA represen-tó entre 42 y 45 por ciento de la recaudaciónbruta del impuesto (Tabla III). La razón por lacual se presenta esta disminución con relacióna los años previos es que mientras el sacrificiofiscal de las exenciones del IVA, medido entérminos reales, tan sólo se incrementó 12 porciento entre 1999 y 2007, la recaudación entérminos constantes se incrementó 128 porciento del año 1999 al año 2007, impulsado,entre otras razones, por un aumento del consu-mo privado en 81 por ciento, el incremento delas importaciones (que representaron alrede-dor del 30 por ciento de la recaudación del im-puesto para ese lapso) y las políticas aplicadaspor el SENIAT en ese período, entre las quecuenta el “Plan Evasión Cero”.

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En el año 2008, con una alícuota de 9por ciento, la más baja desde la implementa-ción del impuesto, la recaudación en términosreales cae 15.22 por ciento en relación a 2007.Recordemos que en el 2008 la economía cre-ció a tasas muy inferiores a las que había veni-do creciendo desde 2004, y las importacionesy el gasto de consumo final de los hogarestambién mostraban signos de desaceleramien-to. Para ese año, el sacrificio fiscal en que in-currió el Estado como producto de las exen-ciones del IVA representó cerca del 48 porciento de la recaudación, lo que es igual a un 6por ciento más que lo que representó para elaño 2007.

Para el año 2009, el aumento de la alí-cuota de 9 a 12 por ciento a partir del mes deabril logró incrementar la recaudación en tér-minos corrientes en poco más de 10.000 mi-llones de Bolívares Fuertes con relación al año2008. Sin embargo, en términos constantes, y

a pesar de que la alícuota ponderada fue supe-rior a la aplicada en 2007, la recaudación estu-vo 13 por ciento por debajo de la alcanzadaaquel año. Las razones, como ya se ha comen-tado previamente, están en las tasas negativasde crecimiento del PIB, la reducción de los ni-veles de importaciones en 22.3 por ciento, queocasionaron una disminución de la recauda-ción por este concepto de 27 por ciento conrespecto al año anterior, y, finalmente, la dis-minución en 3.3 por ciento del gasto de consu-mo final de los hogares4. Por su parte, el sacri-ficio fiscal, medido en proporción a la recau-dación, aumentó 26 por ciento con respecto a2007, lo que lo hizo representar casi 57 porciento de la recaudación del Seniat por con-cepto de IVA (Tabla III).

Para el año 2010, el sacrificio fiscal delas exenciones representó, de igual forma,casi 57 por ciento de la recaudación del im-puesto. En el año 2011, representó cerca del

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Tabla IIISacrificio fiscal vs. Recaudación del IVA

(Miles de Bolivares fuertes a precios corrientes)

Fuente: Elaboración propia (2014) en base a la Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares de 1997 y 2005.

(BCV), las Leyes del IVA, las Cuentas Nacionales (BCV) y el SENIAT.

50 por ciento de la recaudación del impuesto,y en el año 2012 el sacrificio fiscal fue equiva-lente a casi el 49 por ciento de la recaudación.

2.1. Sacrificio fiscal por deciles de ingreso

Al estimar el sacrificio fiscal de lasexenciones del IVA por deciles de ingreso de lapoblación, resulta que el gasto tributario es ma-yor a medida que aumenta el nivel de ingreso,en una proporción que varía entre 9 y 11 vecessuperior para el decil de mayores ingresos encomparación al decil de menores ingresos. Esdecir, el Estado deja de recaudar alrededor dediez veces más por el diez por ciento de mayoringreso de la población, que lo que deja de re-caudar por el diez por ciento de menor ingreso.La razón es que la participación porcentual delconsumo exento por deciles es mayor a medidaque aumenta el nivel de ingresos (Tabla IV). Esdecir, del consumo total de la población, apro-ximadamente el 47.3 por ciento es exento deIVA. De esta proporción, los estratos de meno-res ingresos tienen menos del 3 por ciento de latorta, mientras el nivel de mayores ingresos tie-ne alrededor del 27 por ciento.

El Estado enfrenta aquí el dilema entreequidad y eficiencia, pues las exenciones delIVA representan altísimos costos de oportuni-dad5 para el Estado, y estos costos se asumenen mayor medida por los estratos de mayoresingresos.

2.2 Costo de oportunidad

Para conocer cuál es el costo de oportu-nidad del sacrificio fiscal de las exenciones deIVA, se comparó el monto estimado que sedejó de recaudar en el año 2012 por las exen-ciones del IVA con el presupuesto de gastospor instituciones presentado en la Ley de Pre-supuesto del año 2012. De acuerdo con esta

Ley, 30 de 40 instituciones (75 por ciento)contaban con un presupuesto que no superaba0.3 puntos del PIB estimado, mientras paraese mismo año 0.28 puntos del PIB se dejaronde recaudar por cada punto de la alícuota delIVA, 3.32 puntos del PIB en total.

Para entender la magnitud del gasto tri-butario en que incurre el Estado por las exen-ciones del IVA, en el año 2012 este monto, queascendió a 54.3 Billones de Bolívares Fuertes,representó el 84 por ciento del ingreso porfuentes de financiamiento presupuestado parael ejercicio fiscal de ese año (Gráfico 4).

Al comparar el gasto tributario con elpresupuesto de gastos de algunas de las insti-tuciones más importantes, el sacrificio fiscalde las exenciones del IVA en el año 2012 fueentre 1.6 y 20.5 veces mayor que el presupues-to destinado a estas instituciones (Gráfico 4).

En el caso del presupuesto asignado alsector educación, éste representó un 38.94 porciento menos de lo que el Estado dejó de re-caudar por concepto de las exenciones delIVA en el año 2012, y 2 puntos del PIB. En sa-lud, el presupuesto asignado representó pocomás de la tercera parte del sacrificio fiscal delas exenciones del IVA, representando 1.19puntos del PIB; y en vivienda, el presupuestoasignado fue equivalente al 4.88 por ciento delo que el Estado dejó de recaudar por las exen-ciones del IVA, igual a 0.16 puntos del PIB(Gráfico 4).

Reducir el sacrificio fiscal de las exen-ciones del IVA sin perjudicar la equidad pue-de conseguirse ampliando la base gravable,mediante la eliminación de la exención a algu-nos bienes y servicios que son consumidos enmayor proporción por los estratos de mayoresingresos.

Por ejemplo, en el caso de las revistas,que son consumidas en 60 por ciento por losestratos de mayores ingresos y tan sólo en un

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0.27 por ciento por los estratos de menores in-gresos, representado este porcentaje por revis-tas hípicas y similares (III ENPF, 2005), la eli-minación de la exención podría contribuir alincremento de la recaudación sin perjudicar alos niveles de menores recursos. Además, lacompra de revistas tampoco representa unaporción importante de la estructura de consu-mo de los estratos de menores ingresos, por loque eliminar la exención no tendría impactossignificativos sobre el ingreso disponible deeste grupo de hogares.

Por otro lado, la exención del impuestoa la gasolina y otros combustibles representaun subsidio a los niveles de ingresos más al-tos. Mientras el consumo en este rubro paralos estratos de menores ingresos tan sólo re-presenta el 1.45 por ciento del consumo totalde combustibles, los estratos de mayores in-gresos consumen más del 35 por ciento del to-tal (III ENPF, 2005). Gravar la gasolina y de-más combustibles podría aumentar la recau-dación del IVA sin representar una carga tri-butaria relevante para los estratos de menoresingresos, para quienes el gasto de consumodestinado a este rubro tan sólo representa 0.5por ciento de su gasto de consumo total.

El mismo caso aplica con la exención delimpuesto sobre la electricidad. Del gasto de con-sumo total de electricidad, cerca del 38 por cien-to pertenece al nivel de mayores ingresos y tansólo el 1.5 por ciento al nivel de menores ingre-sos (III ENPF, 2005), por lo que eliminar laexención no tendría mayor efecto sobre la capa-cidad de gasto de los hogares de menos recursos.

La eliminación de la exención a revis-tas, combustibles y electricidad representaríaaumentar en 3 puntos porcentuales la porcióngravada del consumo (Tabla V). Este incre-mento de la porción de consumo gravado ha-ría aumentar las tasas efectivas del impuestoaplicadas a los niveles de mayores ingresos,con mínimas variaciones para los estratos demenores ingresos, con lo que podría incre-mentarse la recaudación del IVA y disminuirel sacrifico fiscal de las exenciones sin afectara la población de menores recursos.

Para el año 2012, la eliminación de es-tas exenciones podía haber representado unincremento de la recaudación del IVA por lavía del gasto de consumo final de los hogaresde 0.21 puntos del PIB, disminuyendo, porende, el sacrificio fiscal de las exenciones delimpuesto en la misma medida (Tabla V).

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presupuestos de Ingresos y Gastos. Año 2012

Por otro lado, la eliminación de laexención a un rubro que puede ser muy sensi-ble, por estar asociado parcialmente al sectorde la salud, pero que representa notablementeparte del consumo de los estratos de mayoresingresos y no de los estratos de menores ingre-sos, como lo es el área de seguros en general(médicos, odontológicos, de automóviles, devida, del hogar), podría incrementar el consu-mo gravado en 1.43 puntos porcentuales.

Para los estratos de menores ingresos,los seguros tan sólo representan el 0.05 porciento de su consumo total. En cambio, paralos estratos de mayores ingresos los segurosrepresentan el 3 por ciento de su consumo. Deltotal del gasto de la población destinado al ru-bro de seguros, el gasto del nivel de menoresingresos tan sólo representa el 0.09 por ciento,mientras el gasto de los estratos de mayoresingresos representa el 63.7 por ciento (IIIENPF, 2005). De allí que la eliminación de laexención a los seguros no tendría impactos re-levantes sobre los niveles de menos ingresos,y para el año 2012 podría haber incrementadola recaudación del IVA en 1.6 Billones de Bo-lívares Fuertes, lo que habría sido equivalentea 0.1 puntos del PIB (Tabla V).

3. Conclusiones

Los resultados del estudio demostraronque el gasto tributario de las exenciones delIVA en Venezuela es elevado. Para los perío-dos considerados, éste representó, en prome-dio, cerca de 3 puntos del PIB, variando de unaño a otro en relación directa a la proporciónde consumo exento y la alícuota aplicada. Escosto fiscal oscilo entre un mínimo de 2,17%del PIB en 2008 y un máximo de 4,51% delPIB en 1999. En particular, el sacrificio fiscalpor cada punto de la alícuota demostró quemientras la proporción de consumo exento fuemayor, la renuncia tributaria como proporcióndel PIB aumento.

La estimación del sacrificio fiscal porniveles de ingreso demostró que las exencio-nes del IVA que benefician al diez por cientode mayores ingresos de la población represen-tan costos fiscales entre 9 y 11 superiores a loque el Estado deja de recaudar por las exen-ciones de las cuales se beneficia el diez porciento de la población de menores ingresos.Desde el punto de vista de la equidad y la efi-ciencia, se enfrenta un dilema que podría serresuelto a través de un gasto público social de

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Fuente: Elaboración propia (2014) en base a información de la Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares

2005. (BCV) Leyes del IVA y a las Cuentas Nacionales (BCV).

calidad, dirigido primordialmente a los secto-res de menores recursos.

La estimación del costo de oportunidadque representó el gasto tributario de las exen-ciones del IVA en el año 2012, comparadocon los presupuestos de gastos contempladosen la Ley de Presupuesto 2012, permite consi-derar que el gasto tributario es elevado, to-mando en cuenta que alrededor del 75 porciento de las instituciones del Estado contaroncon presupuestos cercanos a lo que se deja derecaudar por cada punto de la alícuota. Porejemplo, el sacrificio fiscal de las exencionesdel IVA en el año 2012 fue 20.5 veces superioral presupuesto del Ministerio de Vivienda y 3veces más de lo que se destinó al Ministerio deSalud.

Disminuir el costo fiscal de las exen-ciones del IVA sin perjudicar la equidad pue-de conseguirse ampliando la base gravable,mediante la eliminación de la exención a algu-nos bienes y servicios que son consumidos enmayor proporción por los estratos de mayoresingresos, como lo son revistas, electricidad,combustible y seguros. La eliminación de es-tas exenciones podría reducir el costo tributa-rio en 0.31 puntos del PIB.

La visión conjunta de los resultadosobtenidos permite concluir que con un diseñode exenciones correctamente enfocado haciala canasta de bienes y servicios consumida enmayor proporción por los estratos de menoresingresos, y la aplicación de alícuotas más altasque las actualmente impuestas, se podría opti-mizar la eficiencia recaudatoria sin perjudicarla equidad. Parte del dilema es encontrar cuáles la medida justa de pérdida de eficiencia quepuede asumirse para lograr mayor equidad.

En los Países Escandinavos, donde lascargas impositivas de todos los impuestos engeneral son elevadas (las alícuotas del IVAoscilan entre 22 y 25 por ciento, de acuerdo

con los reportes de la OECD, 2001), se logranimpactos progresivos en la distribución del in-greso a través de un gasto social elevado y decalidad.

Dado que los impuestos tienen un po-tencial redistributivo limitado en compara-ción con el potencial redistributivo del gastopúblico social (Cubero y Vladkova, 2010), elanálisis de los resultados para Venezuela su-giere que, siendo el IVA el impuesto de mayorimportancia relativa en la estructura tributariano petrolera, que tiene alto poder recaudatoriocon menos costos administrativos que otrosimpuestos, y que el diseño de sus exencionesha logrado en general conferir progresividadal impuesto (Quílez y Puente, 2012), la políti-ca tributaria debería ir enfocada hacia la opti-mización en la eficiencia recaudatoria y pro-ductividad del impuesto, con la finalidad definanciar un gasto público social de mayor ca-lidad. Como se discutió previamente, un pri-mer paso hacia esta meta sería el aumento dela base gravable, eliminando la exención a losrubros consumidos en mayor proporción porlos estratos de mayores ingresos que se anali-zaron en este estudio.

Finalmente, sin una mayor eficiencia,equidad y representatividad en la asignación yejecución del gasto público y particularmentesocial, se hace inviable cualquier reforma im-positiva. Hasta que las reformas tributarias, yparticularmente las del IVA, no sean precedi-das por profundas reformas por el lado delgasto y se expresen en más y mejores serviciospúblicos, será muy difícil avanzar en las tanimportantes reformas tributarias pendientesen la sociedad Venezolana. Reformas que de-ben conducir a la sociedad a un cambio de pa-radigma, de una sociedad donde los ciudada-nos viven del Estado, a una en la que se con-vierten en verdaderos ciudadanos y mantie-nen y exigen del Estado.

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Notas

1. La Encuesta Nacional de Presupuestos Fami-liares muestra la estructura del gasto por pro-ductos del consumo final de los hogares porpercentiles de ingreso. La encuesta realizadadurante los años 2005 y 2006, publicada a me-diados de 2007, presenta un total de 1.828 ru-bros. El tamaño teórico de la muestra fue 9.210hogares y la muestra efectiva fue de 8.448. Losresultados fueron expandidos para una pobla-ción de 26.382.804 habitantes.

2. El índice de correlación de Pearson entre am-bas variables es de -0,5252, confirmando loque muestra la observación gráfica de las va-riables.

3. Se define como procíclica la política según lacual los impuestos disminuyen en épocas debonanza y aumentan en recesiones, y el gastocomo porcentaje del PIB aumenta en períodosde bonanza. (Alesina et al, 2008).

4. Otras razones asociadas a la disminución en larecaudación pueden encontrarse en las cifrasde evasión fiscal y en un posible aumento delgasto de consumo a través de la economía in-formal.

5. Costo o coste de oportunidad se refiere al mejoruso que se podría haber hecho de un recurso, dehaber tomado otra alternativa (Samuelson yNordhaus, 2006).

Bibliografía citada

Asamblea Nacional de la República Bolivarianade Venezuela (2012). Ley de Presu-puesto 2012. Caracas.

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