El Estado y la AdministracinPblica en Mxico

Una Investigacin sobre la Actividad delEstado Mexicano en Retrospeccin y

Prospectiva

Omar Guerrero

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA, A.C.

ISBN-968-6403-o2-7

EDICIONCoordinacin de Publicaciones v Dif1lllDllPrimera edicin, 1989 Instituto Nacional de AdmBllSlIBdn Pblica. J\.Km. 14.5 Carretera Mxico-TolucaColonia Palo Alto, C.P. 05110Cuajimalpa, Mxico, D.F.Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mexico

INSTITUTO NAIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

Ral Salinas LozanoPresidente

Xavier Ponce de LenVctor E. Bravo Ahuja RuizVicepresidentes

Jos Castelazo de los AngelesGabino Fraga MouretArturo Nuez JimnezRal Olmedo CarranzaMara del Carmen PardoCarlos Sierra OlivaresFernando Solana MoralesJorge Tamayo Lpez PortilloMa. Elena Vzquez NavaConsejeros

Antonio Snchez GochicoaTesorero

Ma. Emilia Janetti DazSecretaria Ejecutiva

COORDINADORES DE PROGRAMA

Coordinacin de DocenciaAlvaro Rodrguez Garza

Centro de Estudios de AdministracinEstatal y MunicipalGustavo Martnez Cabaas

Centro de InvestigacionesMara del Carmen Pardo

Coordinacin de Publicaciones y DifusinRolando Rodrguez y Galvn

Coordinacin de Relaciones InternacionalesJos Rodolfo Raigosa Sotelo

Centro de Documentacin y BibliotecaMiguel Angel Chvez Alvarado

Coordinacin de Administracin y FinanzasEnrique Martnez Gmez

MIEMBROSFUNDADORES:

AntonioCarrilloFlores,GilbertoLoyo, RafaelMancera Ortiz,RicardoTorres Gaytn,Ral SalinasLozano,Enrique Caamao,Daniel Escalante,Ral Ortiz Mena, RafaelUrrutia Milln, Jos Attolin, Alfredo Navarrete,FranciscoApodaca, Mario CorderaPastor, Gabino Fraga Magaa, Jorge Gaxiola, Jos Iturriaga,Antonio Martnez Bez,Lorenzo Mayoral Pardo, Alfonso Noriega, Manuel Palavicini, Jess Rodrguez yRodrguez, Andres Serra Rojas, CatalinaSierra Casass, GustavoR. VelascoyAlvaroRodrguezReyes.

CONSEJODEHONOR

Gabino Fraga Magaa t, GustavoMartnezCabaas,Andrs Caso Lombardo,LuisGarca Crdenas e IgnacioPichardoPagaza. -

A mi madre, seora Lilia OrozcoVda. de Guerrero

A mi abuela, seora Amalia OchoadeOrozco t

Un amplio reconocimiento alLicenciado Ral Salinas Lozano,Presidente del Instituto Nacionalde Administracin Pblica, A.C.

Con gratitud a Ignacio PichardoPagaza, miembro del Consejo deHonor de INAP

ndice

Reconocimientos

Presentacin 13

'IntrOOuccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

La Administracin Pblica como el Estado en actividad 39La era de la administracin pblica 39El Estado en actividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . 42La administracin pblica: construccin y reconstruccin 47

La administracin interna . . . . . . . . . . . . . . . . . .De las prcticas de la polica a las prcticas del fomentoLa gobernacin y las instituciones de fomento en EspaaMaterias de la administracin interior

......... 53545961

Formacin del espacio pblico 67Del origen a la primera reforma 67

Administracin de la vida econmicaAdministracin de la vida socialAdministracin de la vida personal

De la Primera Reforma a 1846 . . . ., 109Administracin de la vida econmicaAdministracin de la vida socialAdministracin de la vida personal

De 1846 a la formacin de la Secretara de Fomento 121Administracin de la vida econmicaAdministracin de la vida socialAdministracin de la vida personal

La Secretara de Fomento 139

.147

.148

.200

.205

.212

.221

Las revoluciones y la administracin pblica .Los procesos secularizantes: la ampliacin del espacio pblico

Abolicin de la vieja sociedadReivindicacin del monopolio de la fuerza fsicaReivindicacin de la administracin hacendariaReivindicacin de la administracin de la justicia

Efectos en la administracin interior 159Incidencia en la vida personalIncidencia en la vida socialIncidencia en la vida econmica

Razn de Estado y administracin pblica 185Teora de la razn de EstadoLa secularizacin del Estado mexicano

Reforma y Revolucin .La administracin interna durante el porfirismoRevolucin y Constitucin .La Revolucin de 1910 y la ampliacin del espacio pblico

La administracin pblica en abril de 1917La administracin pblica en diciembre de 1917

Estatalidad: las instituciones administrativas descentralizadas . 239Ser y no ser de las instituciones descentralizadas . . . . . . . . . . . 239La doctrina de las instituciones descentralizadas en el Siglo XIX .242

Debate entre los profesores espaolesLos doctrinarios mexicanosUn directorio de entidades descentralizadas mexicanas de 1846

Origen de las instituciones administrativas descentralizadas . .258Las instituciones descentralizadas hacendaras . . . . . . . . . .260El Banco Nacional de Amortizacin de la Moneda de Cobre .271Direccin General de Correos . . . . . . . . . . . . . . . 272Las instituciones descentralizadas en las obras pblicas .275Instituciones descentralizadas de educacin y cultura .284Instituciones descentralizadas de salud y asistencia .. . 289

Las instituciones descentralizadas: una herencia histrica 294Academia Nacional de San CarlosInstituto de Geografa y EstadsticaLotera Nacional para la Asistencia PblicaMonte de Piedad

La Direccin de Colonizacin e Industria . . . . . . . . . . .323Origen y objeto de la institucinLa Direccin de Colonizacin e Industria en 1848La Direccin de Colonizacin e Industria en 1849La Direccin de Colonizacin e Industria en 1850-1851Una crtica a la Direccin de Colonizacin e Industria

Las instituciones descentralizadas del segundo imperio . . . . . . . . 339Instituciones asistencialesInstituciones de educacin y culturaInstituciones de fomentoInstituciones de servicio pblico

Economa de Estado . 349El concepto de economa de Estado . . . . . . . . 350Rectora econmica y economa de Estado . . . . . . . . . . . . . 357

Rectora econmica del EstadoLos artculos 27 y 28 en la Constitucin de 1857: nacionalizacinde la propiedad y monopolios de Estado

El artculo 27 en 1917: propiedad originaria de la nacinEl artculo 28: reas exclusivasde la intervencin del EstadoEl artculo 25: rectora estatal del desarrollo econmico

Monopolios econmicos del Estado mexicano . . . . . . . . . . . .372El estanco del tabaco: relaciones entre el Estado y el capital entre

1821 y 1856 .382Origen histrico: el perodo virreinalEstablecimiento de la Direccin General de la Renta del TabacoLa poca independiente

Organizacin de la renta en 1841: Direccin General de laRenta del Tabaco

Las reformas del estanco en 1846Reversin de la renta a una empresa privada: 1848-1851Reasuncin estatal del estanco en 1853 y supresin de la renta

en 1856

Fomento de la industrializacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .435Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional: la

administracin pblica y el origen de la empresa privadaindustrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439Origen del Banco de AvoEl Banco de Avo bajo la conduccin de AlamnEl Banco de Avo bajo la conduccin de otros titulares de

relaciones interiores y exterioresSupresin del Banco de Avo yjuicios sobre su actividad

La Direccin General de la Industria Nacional: reorganizacin delas relaciones entre el Estado y el capital . . . . . . . . . . . . . . . . .462Origen de la InstitucinOrganizacin de la Direccin GeneralLa Direccin General en la poca de AlamnPolmica sobre la Direccin General de la Industria NacionalLa industrializacin bajo la Direccin de Colonizacin e

IndustriaDesaparicin de la Direccin de Colonizacin e IndustriaJuntas de industria localesAgencias generales de industria y agriculturaLa Direccin General de la Industria Nacional a la luz de

nuestro tiempo

El Estado y la revolucin de 1910: la edad de la centralizacinLa Administracin Pblica en los regmenes de la revolucin:

expansin de la actividad estatal . . . . . . . . . . . . . . . .

.507

.507

La herencia administrativa porfirianaCaracterizando al Estado mexicano

La administracin pblica durante los gobiernos de la Revolucin .516La administracin pblica con Crdenas: apogeo de la actividad del

Estado en la sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . '" . 532La administracin interna y la expansin de la actividad del Estado

revolucionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539La Revolucin y la administracin de la vida personalLa Revolucin y la administracin de la vida socialLa Revolucin y la administracin de la vida econmica

El Estado posrevolucionario: la edad de la supercentralizacin .... 547La administracin pblica en los regmenes posrevolucionarios. . . . 548

La administracin pblica entre Avila Camacho y Lpez Mateos'. La administracin pblica entre Daz Ordaz y Miguel de la

MadridLa administracin interna y la consolidacin de la actividad del

Estado posrevolucionario 569Administracin de la vida personalAdministracin de la vida socialAdministracin de la vida econmica

El Estado empresario: la va de la expropiacin ....... 575Fondo Piadoso de Californias 577

Expropiacin de los bienes de la Compaa de JessDireccin General de TemporalidadesOrigen del Fondo Piadoso de CaliforniasMxico independienteLa administracin pblica del Fondo Piadoso

Junta de Fomento de Californias . 619Origen de la JuntaOrganizacin de las Misiones de CaliforniasImplantacin del gobierno poltico

.. 687.688

.751

.757

.759

.764

. 723

Proposiciones finales de la JuntaSignificado del Fondo Piadoso de Calfornias para el Mxicomoderno

Los procesos expropiatorios y la administracin pblicacontempornea . . . . . . . . . .639Concepto de nacionalizacinNacionalizaciones en el Mxico revolucionario y

posrevolucionarioCausas de la expropiacinLas grandes empresas estatales nacidas por expropiacin

Consecuencias de la expropiacin en la administracin pblica 679

El Estado mexicano contemporneo y la ampliacin de laeconoma de Estado . . . . t Intervencin econmica del Estado ... . . . . . . .

Intervencin por medio de empresas estatalesConcepcin patrimonial de la empresa de Estado

Por qu interviene el Estado? 716Concepto de empresa pblicaOrigen histrico de la empresa pblica

Las empresas de Estado . . . . . . . . . . .Intervencin en la banca y las finanzasBancos para la construccin y la industriaNacional FinancieraBanca de promocin y control del comercioEnergticosTransporte y comunicacionesComercio e industriaFomento regional integrado

La importancia econmica ysocial de la empresa pblicaSaber poltico y empresa de Estado .Las empresas pblicas creadas por la Revolucin de 1910Gnesis del sector industrial estatal .

Ji "

.771

.771

.773

Prospeccin: la reforma del Estado mexicano . . . . . . . .Lmites de la prospeccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Tendencias histricas de la administracin pblica mexicana

Primera tendenciaSegunda tendenciaTercera tendenciaCuarta tendenciaQuinta tendenciaSexta tendenciaSptima tendenciaOctava tendencia

Continuidad y cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 780Lmites de la actividad del EstadoLimitacin a un espacio pblico comprensivo y en expansinPerpetuacin de la actividad del Estado por medio de empresas

pblicasIncorporacin y desincorporacinFuturo de la economa de EstadoRevolucin y expropiacinEl Estado y el capitalFreno a la centralizacin

Lecciones del pasado para elfuturo 811

Reconocimientos.

Hoy da es cada vez ms difcil el desenvolvimiento de la investigacin indi-vidual por la complejidad de los problemas a tratar, toda vez que el progreso delas tecnologas en la academia es patente y se hacen indispensables en los pro-cesos investigativos. El trabajo interinstitucional se est haciendo regla y cadavez ms los hombres de academia se reunen para colaborar. Esta investigacines producto de una colaboracin que se est haciendo aeja entre el InstitutoNacional de Administracin Pblica y la Facultad de Ciencias Polticas y Socia-les de la UNAM. Ultimamente, por medio de un convenio de colaboracincientfica, acadmica y cultural, ambas instituciones formalizaron los fuertes la-zos que las han mantenido unidas de antiguo. Consecuencia de este conveniofue la comisin parcial del autor de este trabajo al INAP por parte de la Facul-tad de Ciencias Polticas, para llevar al cabo tareas de investigacin que el Ins-tituto est empendose en consolidar. Entre otras actividades, me fueconferida deferentemente la realizacin de una investigacin que tuviera comopropsito dar luz sobre la administracin pblica mexicana y que sentara basespara la prospeccin de su desarrollo en la prxima centuria.

La idea naci de la inquieta y talentosa mente del Licenciado Ignacio Pi-chardo Pagaza, entonces Presidente del Instituto Nacional de AdministracinPblica. El proyecto se comenz a ejecutar en el mes de septiembre de 1985 y

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se concluy en junio de 1988. En este tiempo, el apoyo irrestricto y las mues-tras de estmulo que generosamente me brind el Licenciado Pichardo Pagazafueron decisivas para terminar este libro que me provoc jornadas agotadorasde trabajo. Un especial ysentido agradecimiento a Nacho Pichardo, como afec-tuosamente le llamamos quienes tenemos el honor de contar con su amistad,por su confianza y firme apoyo.

La edicin de este libro se realiz en la gestin del Licenciado Ral SalinasLozano como Presidente del INAP, a quien manifiesto mi mayor agradecimien-to por su generosidad. Hago extensivo mi reconocimiento a la Doctora MaraEmilia Janetti, Secretaria Ejecutiva de nuestro Instituto

El Doctor Carlos Sirvent, amigo de aos, siempre me mostr su apoyo yconsideracin cuando fungi como director de la Facultad de Ciencias Polti-cas y Sociales. Durante su frtil gestin conclu dos libros, adems del presen-te, toda vez que con su generosa ayuda se consum el convenio de colaboracinUNAMlINAP que facilit la realizacin de sta investigacin. Rindo tributo asu apoyo y le ratifico mi reconocimiento.

El Doctor Vitor E. Bravo Ahuja fue siempre un compaero comprensivoque estuvo dispuesto a ayudar y atender las innumerables ocasiones en que so-licit su colaboracin. Nuevamente la Licenciada Anita Mora y Garca contri-buy generosamente con el rico caudal bibliogrfico de la biblioteca del INAP,que con tanto esfuerzo ha sabido preservar. El titular del Centro de Documen-tacin, el Maestro Miguel Angel Chvez, no escatim esfuerzo para suminis-trar los materiales que se le requirieron. Gracias a ambos. Revisar los hechospresentes resulta frecuentemente difcil, pero cuando se cuenta con la desinte-resada cooperacin de los amigos la tarea se aligera. Tal fue el caso del Licen-ciado Martn Gonzlez cuyas gestiones propiciaron el acceso de materiales deactualidad y por lo cual extendemos a l nuestro agradecimiento.

Un equipo de trabajo fue formado en el INAP para fortalecer sus tareas deinvestigacin. A l se sum el Maestro Francisco Jos Daz Casillas, joven in-

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vestigador de la administracin pblica mexicana que se ha convertido, al mis-mo tiempo, en un experto del uso del computador para las tareas investigativas.Gracias a su paciente entrenamiento me habilit en el difcil uso de la micro-computadora, toda vez que su colaboracin fue inestimable para preparar lapresentacin definitiva de este trabajo. El Maestro Roberto Moreno Espinosame brind su importante colaboracin para la revisin y correccin del manus-crito.y las planas finas, delicada tarea que suprimi errores y omisiones que elautor no pudo evitar. Para l mi gratitud. El Licenciado Carlos Fontes tambinse incorpor al mencionado equipo y tuvo a cargo el peso de duras faenas queme permitieron acceder a mltiples fuentes documentales y bibliogrficas, altiempo que su escrupuloso trabajo de revisin evit la proliferacin de erroresen el texto. La seorita Guadalupe Lozano Reyes fue tambin una pieza im-portante en los trabajos de preparacin de la obra. Rindo a mis cuatro colabo-radores mi mayor agradecimiento.

El Sistema Nacional de Investigadores, institucin formada para el fomen-to de las tareas investigativas del pas, ha sido un poderoso estmulo para mi per-sona en los periodos en que he sido honrado para formar parte del mismo. Estaobra es tambin un producto del aliento acadmico que ha procedido del Sis-tema Nacional de Investigadores, institucin pblica que est mostrando suenorme utilidad para el fomento de la investigacin en Mxico.

Estas lneas deben tambin servir de sentido reconocimiento para dos esti-mados y ejemplares catedrticos universitarios y conspicuos investigadores delas realidades administrativas mexicanas. Me refiero a Don Ernesto de la TorreVillar, modelo de alta academia y smbolo de excelencia y seriedad en la inves-tigacin cientfica en ciencias sociales. Reciente y legtimamente fue galardo-nado con el Premio UNAM de Investigacin en Ciencias Sociales y con elPremio Nacional de Investigacin en Ciencias Sociales, lo que prueba que elejercicio investigativo es trascendente y motivo de las ms elevadas condecora-ciones a quienes se hacen merecedoras de ellas, como su distinguida persona.Tambin invoco a la persona del Doctor Jos Chanes Nieto, uno de los acadmi-cos que ms y mejor conoce a la administracin pblica mexicana de ayer y hoy,

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y que siempre es fuente de noticias y novedades que inspiran nuestros trabajosde investigacin.

Una muestra de amoroso agradecimiento a mi esposa Rita Garca de Gue-rrero, siempre comprensiva compaera de una persona que con frecuencia tie-ne que tomar tiempo de la familia y cederlo a la investigacin. Un mensaje deamor a mi hijo, Ornar Augusto, de quien espero con ansia que est en edad deleer estas letras. El libro lo he dedicado a mi madre, Lilia Orozco de Guerrero,as como a mi abuela doa Amalia Ochoa de Orozco, desafortunadamente yafinada, quien fue para mi una segunda madre.

Presentacin

I

Dentro de sus programas de trabajo, el Instituto Nacional de AdministracinPblica, AC. se ha abocado a la tarea de colaborar en la investigacin de losprocesos de cambio que se han ido evidenciando en la administracin guber-namental en Mxico. Uno de los problemas que se ha manifestado con ms fuer-za,es el relativo a sus "dimensiones"y,por tanto, a su destino en el futuro. Ambascuestiones han reclamado un intenso debate en los diversos medios de opininpblica en Mxico, donde el punto central ha sido la polmica del "tamao" dela administracin pblica. Por consiguiente, un problema ms ha sido el de laintensidad de su actividad, que, unido al planteamiento de magnitud de su or-ganismo, mantienen como incgnita fundamental su papel en la sociedad civildentro de un tiempo de cambios muy rpidos que presagian una actitud activay de gran participacin de sus miembros.

Ante la evidencia de una ms amplia y decidida participacin de la sociedadcivil en los destinos de la nacin, la funcin del Estado parece necesariamentereplanteable a la luz de una nueva visin de su destino, su carcter ysus deberespblicos. Tales son las cuestiones centrales a las que esta investigacin, El Es-tadoy laAdministracin Pblica en Mxico: una investigacin sobre la actividaddel Estado mexicano en retrospeccin y prospectiva, intenta dar respuesta, con-tribuyendo al estudio de los problemas de la administracin gubernamental ennuestro pas. Su autor es Ornar Guerrero, miembro del Instituto Nacional deAdministracin Pblica desde hace una dcada.

Este libro ha sido el producto de la fructfera colaboracin suscitada entre elINAP y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, haciendo una realidadel Convenio de Colaboracin Cientfica, Acadmica y Cultural signado porambas instituciones. La labor de Ornar Guerrero se ofreci dentro de estaatmsfera de cooperacin, cuando su autor disfrut de sendas comisiones

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acadmicas y un ao sabtico como miembro activo del INAp, realizando lastareas investigativas que derivaron en la mencionada obra.

Ornar Guerrero es Miembro Regular del Instituto Nacional de AdministracinPblica desde 1979 Yha colaborado permanentemente en sus tareas desde estafecha, como profesor de la maestra en Administracin Pblica -de la que fuecatedrtico fundador-, como director de la Revista de Administracin Pblica(1981-1982) -de cuya labor se produjeron los nmeros 40-54- y director delCentro de Investigaciones (1986-1988). El INAP public su obra El ProcesoHistrico delaAccin Gubernamental en 1982. Actualmente es Profesor TitularC de Tiempo Completo en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de laUNAM, donde ha desarrollado sus actividades durante casi cuatro lustros ytambin diversas tareas investigativas. Es Investigador Nacional y miembro dela Academia de la.Investigacin Cientfica.

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El objeto de investigacin que dio origen a este libro, ha sido la actividad delEstado, o ms bien, la intensidad de la actividad del Estado que su autor juzgaha sido la causa primordial de la magnitud del organismo del Estado. Esta ac-tividad, profusamente estudiada a lo largo de sus pginas, muestra el grado deenerga poltica con que ha obrado el Estado mexicano a lo largo de su historiay consecuencia por la que su magnitud organizativa ha obtenido su dimensinactual. Fuera de las convencionales interpretaciones del "tamao" del Estadoal travs de la medicin de la estatura de su administracin, Ornar Guerrero sepropone estudiar la consecuencia a partir de su causa, investigando el procesopor el cual el conjunto organizativo de la administracin pblica pudo reunir elcmulo de instituciones administrativas que son, hoy por hoy, signo de susdimensiones de conformidad con aquellas interpretaciones.

Evitando la confusin Estado-administracin pblica, que en forma tanequvoca ha dado pauta a la satanizacin del primero, define a la administracinpblica como el Estado en actividad, en actividad en la sociedad civil a la cual

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modela y hace funcionar, pero que recibe de ella la impronta que configura asu propia organizacin e inspira su actividad. La tradicin acadmica de la cien-cia de la administracin es la base de esta concepcin, cuyo despertar vital hasido la explicacin epistemolgica de la actividad del Estado construyendo a lasociedad civiL La intensidad de esta actividad refleja la fuerza con que semanifiesta un Estado, de modo que si el grado de energa del obrar de un Es-tado es amplio, magno ser el conjunto de sus instituciones, pero la magnitudde su organismo y la intensidad de su actividad estn directa e ntimamente con-dicionadas por la obra a realizar en la sociedad civiL Esta intensidad est deter-minada por condiciones histricas singulares que, al mismo tiempo, tienen ungrado diverso de impacto yprovocan consecuencias distintas. El punto de arran-que histrico original de la intensificacin de la actividad del Estado fue el sigloXVIII, cuando ste tendi a desarrollar las bases del moderno capitalismo.

III

Junto con las grandes revoluciones en Mxico, o como su consecuencia, hanocurrido trascendentales procesos expropiatorios que han sido la semilla de lasms grandes empresas de Estado, como Petrleos Mexicanos y FerrocarrilesNacionales de Mxico, asumidos por el Estado en la poca del ex-presidenteLzaro Crdenas. La Comisin Federal de Electricidad, puesta a funcionardurante su periodo de gobierno, propici y sustent la postrer nacionalizacinde la industria elctrica en la poca del ex-presidente Adolfo Lpez Mateos. Elltimo gran hecho expropiatorio fue obra del tambinex-presidenteJos LpezPortillo y que entreg en beneficio de la nacin, el servicio de la banca.

La investigacin puso al descubierto que la intensidad de la actividad del Es-tado se haba manifestado, en la actualidad, por medio de instituciones des-centralizadas y empresas pblicas, pero que este hecho haba derivado de unaslida tradicin que se remonta al siglo pasado y aun al XVIll. En ella se analizael proceso general dentro del cual se mueven aquellas instituciones y se exami-nan en especial algunas, cuya tipicidad de intervencin encama en la empresa

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pblica del tabaco y de fomento en el Banco de Avo. Su autor devela la exis-tencia de otras, muy trascendentes, desconocidas para el gran pblico: El FondoPiadoso de Californias,a cargo del cual nuestro pas coloniz y mantuvo a laAlta California, hoy perdida; la Direccin General de la Industria Nacional, in-genio institucional de Lucas Alamn, nacida para estimular la asuncin de laconciencia de clase de la burguesa; y otras ms que bien vale la pena que lasconozcamos.

En suma, la investigacin tuvo como propsito explicar la naturaleza singularde la administracin pblica mexicana, como Estado en actividad, ydestacar lastendencias histricas trascendentales hacia el presente. El INAP se congratulade poner en manos del gran pblico esta obra, que juzga ser de beneficiogeneral para todos aquellos interesados en nuestro pas, en su historia y en sufuturo.

Instituto Nacional de Administracin Pblica, AC.

Introduccin.

1

El clebre sabio de la poltica y la administracin pblica, Alejandro de Toe-queville, viaj por los Estados Unidos durante la dcada de los treinta de la cen-turia pasada. Cuenta en su libro La democracia en Amrica, que en este pashall sorpresas extraordinarias, entre ellas que aqu no exista lo que conocacomo administracion pblica.Encontr tambin a una sociedad civilvigorosa yen movimiento, capaz de autogobernarse por medio de su rgimen comunal, ya un Estado federal reducido a su mnima expresin ejerciendo slo aquellasfunciones que no desempeaba por s misma la sociedad civil.

Estaba fascinado por el carcter extraordinariamente descentralizado de laadministracin pblica, a la que observaba casi actuando furtivamente, operan-do de incgnito, pero hacindolo con eficacia y oportunidad. Deca que el po-der administrativo no era central ni jerrquico, por lo cual no se adverta supresencia, pero exista aunque no se poda encontrar a su representante. En losEstados Unidos la centralizacin gubernamental y la centralizacion administra-tiva convivan, pero separadamente, puesto que la primera representa a los in-tereses de todo el pas y la segunda los de cada una de sus partes federadas. As,Tocqueville sugiere que en los Estados Unidos no se busque la uniformidad yla permanencia de planes ni el cuidado minucioso de detalles y la perfeccin de

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los procedimientos administrativos, porque lo que se encontraba en este pasera una administracin "un poco salvaje", pero llena de fuerza.

Esta apreciacin vena a corresponder plenamente con aquel apotegmaideado por el administrativista espaol Manuel Colmeiro, quien embriagadopor el liberalismo decimonnico afirmaba unos aos despus del viaje de Toe-queville, que el Estado no debe hacer aquello que la sociedad sabe y hace me-jor por ella misma.

Si Tocqueville hubiera viajado ms al sur, en lugar de visitar la Nueva In-glaterra, y se hubiese internado en Mxico, la imagen descrita hubiera variadosensiblemente. Aqu hubiese encontrado un cuadro bien distinto y no habra te-nido sorpresa alguna, sino ms bien elementos para edificar su clebre tratadoEl antiguorgimen y la revolucin, que constituye el examen ms preciado de laadministracin pblica centralizada, intervencionista y jerrquica. En Mxico shubiera encontrado lo que conoca como administacin pblica y en lugar deuna sociedad civil se hubiese topado con una formacin social estamental fir-memente asida al Estado, que se le subordinaba incondicionalmente. El Esta-do mexicano, en contraste al vecino del norte, no era pequeo sino dedimensiones ms bien mayores y estaba adentrado en las ms diversas esferasde vida de aquella sociedad.

Todo esto lo pudo observar el no menos conspicuo viajero prusiano Ale-jandro von Humboldt, quien visit a la Nueva Espaa en 1803 y por un lapsode once meses. Contrastando con la euforia de Tocqueville, Humboldt se mues-tra objetivo y hasta ciertamente incomprensivo con el Mxico de esos das. Enel ms clebre de sus libros: Ensayopolicode laNueva Espaa, encuentra quelos reyes hispnicos consideraban a los dominios indianos como parte de la Co-rona, ms que colonias en el sentido del trmino dado en Europa en su tiempo.Consider que la implantacin de las intendencias, con base en el modelofrancs, no tom en cuenta la magnitud del territorio novohispano ni la distri-bucin de la poblacin. Ello le hizo exclamar: "jCmo puede enterarse nadiedel pormenor de la administracin de un pas cuyo mapa no est an levanta-

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do, y cerca del cual an no se han ensayado los principios ms sencillos de laaritmtica poltica!". Aadi que las condiciones geo-demogrficas de la Nue-va Espaa exigan que sus circunspecciones territoriales fueran menos exten-sas, por lo que"nada sobra cuando se trata de examinar este punto de laorganizacin administrativa".

Von Humboldt no es menos severo al examinar a las finanzas novohispa-nas, de las que dice que "los derechos y contribuciones que se perciben se con-sumen en gastos de la administracin interior" y aclara que no enjuiciar los"vicios de esta administracin", pues son los mismos que existen en Espaa.Tampoco soslaya volver a asombrarse que en las Indias las nieves de los Andessean un monopolio del Estado y que tal cosa ocurra asimismo en Mxico conlos hielos del Popocatpetl yel Pico de Orizaba desde 1779,aunque esta regalaexista en Francia desde principios del siglo XVII.

La administracin pblica mexicana, como la de los pases natales de Toe-queville y Humboldt, era centralizada y se le encontraba a cada paso encarna-da en sus representantes, puesto que su centralizacin y jerarqua la situabanpor todas partes. Tocqueville, como Humboldt, pudo haber observado todavala convivencia separada de la centralizacin gubernamental y la centralizacinadministrativa, hoy da profusamente imbricadas, y hubiera sido testigo delescrpulo habido en los detalles, procedimientos y procesos del trabajo admi-nistrativo, frecuentemente encuadrado en programas cuidadosamente prepa-rados.

Como en su pas de origen, Humboldt se top con los estancos de Estado,formidables instituciones de centralizacin administrativa, y a cada paso posi-blemente visit los estanquillos donde se vendan los puros y cigarros produci-dos por el monopolio del tabaco. Supo que la Lotera Nacional serva al doblepropsito de proveer de recursos a la educacin y la asistencia pblica, que elMonte de Piedad responda a intereses altruistas prestando ayuda a los necesi-tados, y que ambas instituciones no eran administradas por la sociedad, sino porel Estado. Quiz utiliz los servicios postales de la Direccin General de Co-

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rreos para enviar correspondencia a Prusia y aun recibirla de ella y, siendo unhombre culto e interesado en las cosas de Estado hubiera querido asistir al ac-to de fundacin del Instituto de Geografa y Estadstica, establecido en 1833, alcual se afili posteriormente a sabiendas que con este Instituto el Estado querasaber ms y mejor cules y cuntas eran sus fuerzas interiores y que la institu-cin levantara el plano del pas que el propio van Humboldt consideraba indis-pensable.

Parafraseando a Colmeiro, podramos afirmar que en Mxico caba mejoruna sentencia que rezara que la sociedad no debe hacer aquello que el Estadosabe y hace mejor por s mismo.

Tal fue el cuadro observado por Alejandro van Humboldt antes de viajarpor los Estados Unidos y entrevistarse con el Presidente Thomas Jefferson yayudarlo a allanar las dificultades inherentes a la compra de la Luisiana. Hoyda, de ocurrir otra hipottica visita a Mxico, volvera a encontrar una admi-nistracin pblica radicalmente distinta a la de los angloamericanos, pues la bre-cha de los tiempos nos ha separado todava ms.

11

Tal es la administracin pblica que nos hemos propuesto investigar en es-ta obra, dentro del marco de su realidad histrica y como inherente a un Esta-do nacional especfico: el Estado mexicano. La administracin pblica mexicanacontempornea es el producto combinado de la tradicin, la acumulacin y lacentralizacin. Dentro del marco de una historia de fuerzas en pugna, la admi-nistracin pblica se form envuelta en un torbellino de potencias diversas,unas presentes en forma pacfica, otras manifiestas violentamente. Estas fuer-zas formaron ciertos procesos constructivos que sirvieron de acicate y materiaprima para la construccin de la administracin pblica mexicana, y en su deve-nir la fueron moldeando. Las fuerzas constructoras de la administracin pbli-

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ca son la agregacin de instituciones, la secularizacin del Estado, la expropia-cin del patrimonio nacional y la revolucin hacia el progreso.

La tradicin leg instituciones y fuerzas auministrativas cuyo origen lo en-contramos en la segunda mitad del siglo XVIII. La acumulacin adicion co-metido pblico sobre cometido pblico, haciendo que la administracingubernamental nunca decreciera en responsabilidades. La centralizacin dotde fuerzas formidables al Estado, representadas por la posesin de recursos ybienes patrimoniales de diversa ndole. Puede afirmarse que desde 1821 la ad-ministracin mexicana no ha dejado de crecer, a pesar de diversas reformas ten-dentes a disminuir sus dimensiones. Ha sido de tal modo por el peculiardesarrollo histrico en el que se ha desenvuelto.

Las reformas borbnicas del siglo XVIII sintetizan el legado histricohispnico. Pero, dentro del perodo de la Casa de Barbn, fue la etapa de Car-los III la que prepar los elementos bsicos del Mxico moderno. Lo que no sa-bemos con ms detalle es como ocurri el traspaso de las institucioneshispnicas al Mxico independiente yno tenemos por propsito explorarlo aqu.sino slo apuntar algunos caminos que nos lleven a entender bsicamente estelegado histrico. Para los fines de esta investigacin es suficiente remontarnosal perodo gubernamental de Carlos lII, pues en este tiempo se forma el caldode cultivo dentro del cual se cuajaron los ingredientes fundamentales de la ad-ministracin pblica mexicana.

Las reformas borbnicas marcan los lmites de una nueva organizacin delEstado y la implantacin de nuevas prcticas gubernamentales que forjarn lasbases del Mxico moderno y establecern los lmites histricos de esta investi-gacin. Nacen del mismo principio del que se originaron las reformas en Fran-cia con Luis XVI, en Prusia con Federico II y en Austria con Mara Teresa. Engeneral estas prcticas tienen su base en el regalismo, caracterizado por la for-macin del concepto del patrimonio estatal ysupresin de los poderes interme-dios. Estas prcticas se resumen en un nuevo logos: la polica y, en tratndosede los pases alemanes, una nueva tecnologa gubernamental conocida como

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cameralismo. D. A Brading ha interpretado las reformas del siglo XVIII comouna "modernizacin" y ms an como una "revolucin en el gobierno" encami-nada a evitar la debacle del Estado, ya se trate de Austria ya lo sea de Espaa.La clave se hallaba en una profunda transformacin de la vida econmica.'

Los orgenes prximos del Estado mexicano pueden ser localizados sin di-ficultad: "como siempre, la historia debe comenzar con la visita de Glvez(1765-71)" ha dicho ciertamente Brading. De modo que, a partir de la frtil ac-tividad de construccin institucional del visitador, pueden encontrarse las semi-llas de mucho de la cultura administrativa del Mxico contemporneo, aunque"la biblia de los reformadores" fue preparada aos antes de la estancia deGlvez en Mxico por Jos del Campillo y Cosa en su Nuevo sistema de gobier-no econmicopara laAmrica.El trabajo fue preparado en 1743, sigue los tra-zas mercantilistas ideados por Colbert y est planteado alrededor del criteriodel establecimiento de las intendencias.

Los soberanos barbones hecharon a andar los mismos argumentos de loscameralistas alemanes, alegando que el dficit financiero del Estado requerauna reforma econmica de fondo. Acto seguido desenvainaron su espada con-tra las corporaciones ajenas a la razn del Estado, especialmente las eclesisti-cas, en que descansaba la sociedad formada por los Habsburgo. La tarea deGlvez no fue otra que la de suprimir o mermar el viejo orden, implantando lareforma en la Nueva Espaa. La poltica expropiatoria borbnica comprendila reclusin de religiosos y tuvo su cenit con la expatriacin de los jesuitas. Enla vida econmica la reforma gir alrededor del fortalecimiento de la minera,para la cual se form-el Tribunal del ramo, un Banco de Avo y el clebre Co-legio de Minera, as como la organizacin de los monopolios que tanto repug-naban a van Humboldt, entre ellos el del tabaco y el correo establecidos porGlvez. En las postrimeras del siglo XVIII la reforma era un xito, pues la Nue-va Espaa era la mayor proveedora de ingresos a la Corona luego de Espaa, y

1 Brading, O.A.. Mineros y comerciantes en el Mxico borbnico. Mxico, Fondo de Cultura Econmica,1975. pp. 46-51.

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de sus arcas se nutran las bases militares de Trinidad, Luisiana, las Calforniasy Filipinas.

Las reformas borbnicas buscaban reorganizar la vida interior en laPennsula y restablecer sus lazos con las Indias.t'Arnbos propsitos respondana una nueva concepcin del Estado que consideraba como principal tarea re-asumir los atributos del poder que haba delegado en grupos y corporaciones yasumir la direccin poltica, administrativa y econmica del reino", han explica-do ciertamente Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez. Adems del regalis-mo al que nos hemos referido, esta concepcin tambin significaba el fomentode la agricultura, la industria y el comercio, as como el impulso de la ciencia, lacultura y la tecnologa. Para alcanzar estos propsitos, en la Nueva Espaa lavisita de Glvez se encamin a reformar la administracin vrreinal, revertir lasfunciones pblicas concesionadas a las corporaciones religiosas yciviles, haceruna reforma econmica e incrementar los ingresos de la Real Hacienda.

Florescano y Gil sostienen que estas reformas se resumen en la palabra su-jecin, pues la Corona deseaba afirmar los lazos de dependencia de las Indiascon relacin a la Pennsula y ponerlas al cuidado de personas fieles a ella. Laidea de Estado rechazaba la existencia de poderes rivales y privilegios a cuer-pos o individuos de la sociedad novohispana, estableciendo en su lugar y porpropio derecho los privilegios de Estado o monopolios econmicos. "Muy pron-to la iglesia colonial resinti el embate que antes haba debilitado a sus herma-nas de Francia, Portugal y Espaa, vctimas del mismo furor regalista de losfuncionarios ilustrados que alentaban la creacin del Estado moderno".

As, las mismas fuerzas y los mismos principios que alentaron el nacimien-to del Estado moderno universalmente considerado, dieron forma a los cimien-tos del que sera el Estado mexicano ms de medio siglo antes de que surgieracomo entidad independiente y soberana. El carcter autoritario establecido en

2 Florescano, Enrique y Gil Snchez, Isabel. La pocade lasreformasborbnicasy elcrecimientoeconmi-co: 1750-1808. Historiogeneralde Mbcico. Mxico, El Colegio de Mxico, 1980. pp. 185-207 Y221.

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la Nueva Espaa por el Estado borbnico, con su idea de razn de Estado a laque repugnaban los poderes intermedios, con sus poderosos monopolios y consus tendencias secularizantes, iban a convivir conflictivamente con los idealesburgueses del Estado de derecho formado en 1824. Como lo consideran Flo-rescano y Gil, "los ideales de libre empresa adoptados por los liberales choca-ron siempre con las necesidades de los pobres y dbiles gobiernos de la primeramitad del siglo, ya que ante la urgencia de mayores ingresos, tuvieron que man-tener el monopolio que antes haban condenado como smbolo de opresin".

La afirmacin del poder del Estado frente a las corporaciones civiles y reli-giosas culmin con la supresin del monopolio comercial del Consulado de laCiudad de Mxico, cuando se autoriz la creacin de los consulados de Vera-cruz, Guadalajara y Puebla. Pero el ms grande triunfo del regalismo borbnfue contra la iglesia, la cual como lo hemos advertido fue mermada de una y milformas y en especial con el extraamiento de la Compaa de Jess y la expro-piacin de sus bienes. Las polticas de secularizacin seguiran resonando has-ta 1857: "los acontecimientos que caracterizaron las relaciones entre la iglesiayel Estado durante la primera mitad del siglo XIX mostraran que estos temo-res del clero eran justificados y que de entonces arranca el proceso que culimi-nar con las Leyes de Reforma", concluyen Florescano y Gil.

La tradicin heredada por los borbones fue mltiple y abarc diversos rde-nes de la actividad del Estado. Comprendi la cultura, al instituirse la Acade-mia de San Carlos, cuyo propsito se encamin al cultivo de las nobles artes dela pintura, escultura y arquitectura. Abarc el servicio pblico ms antiguo delpas, el servicio postal, encargado a la Direccin General de Correos. Le incum-bi la economa, representada por el estanco del tabaco y sus mltiples fbricasy estanquillos destinados a la comercializacin de cigarros y puros. Toc a laasistencia pblica, para la cual fund la Real Lotera y el Monte de Piedad. To-das estas instituciones, hoy vivas y actuantes como el sector ms noble de la ad-ministracin pblica mexicana, fueron formadas en la poca de Carlos III yrepresentan el legado histrico derivado de la tradicin. Todava ms, duranteel reinado de este soberano el Estado hispnico inaugur una de las ms fuer-

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tes tradiciones: la expropiacin, al absorber los bienes de la Compaa de Jesstras la extraacin de los regulares en 1767. De esta expropiacin naci la Di-reccin General de Temporalidades para administrar y explotar dichos bienes,y al travs de ella se puso bajo el control directo del Estado el clebre FondoPiadoso de Californias.

Una de las instituciones inveteradas de la administracin hispnica es la bu-rocracia, puesto que ella es uno de los signos del Estado absolutista. Y dos desus prcticas, muy generalizadas, eran la empleomana y el aspirantismo queconllevan la acumulacin de recursos e intereses en este estamento virreinal.La burocracia repesenta uno de los aspectos de la acumulacin que aqu no tra-taremos, pues nos interesa estudiar ms bien la formacin de instituciones pa-ra realizar las actividades del Estado. En este punto se juntan la tradicin y laacumulacin, porque la primera alimenta y perpeta a la segunda. Fue prcti-ca aceptada que cada institucin nacida asuma el estatuto de patrimonio na-cional, provocando que se acumulara institucin tras institucin hasta formarun gigantesco organismo de Estado. En 1821 existan cuatro Secretaras de Es-tado y este nmero perdur hasta 1853,cuando naci el Ministerio de Fomen-to aumentando el nmero a cinco. Casi por finalizar el siglo XIX ya eran seis,pues haba sido instituida la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, yensus momentos de muerte el porfirismo apenas contaba con seis dependenciascentralizadas, a las que se haba sumado la Secretara de Instruccin Pblica.

Por consiguiente no es aqu donde se puede observar el proceso de acumu-lacin en las dimensiones reales de la administracin pblica, aunque s se per-cibe que, hasta la fecha mencionada -pero que se puede extender alpresente- nunca desapareci ninguna secretara de Estado. Observemos me-jor a las instituciones descentralizadas que, segn un directorio de 1846 forma-do por el publicista mexicano Juan Rodrguez de San Miguel, son bastants msque aqullas. Todava ms, cuando alguna institucin descentralizada desapa-reci, tiempo despus fue sustituida por una ms que vino a realizar lo mismoo algo equivalente, o a desempear tareas diversas. El lugar dejado, dentro dela administracin pblica en general, al fin de cuentas siempre se llenaba. Otras

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veces instituciones del pasado, tiles al Virreinato y en formal contradiccincon el Estado mexicano, se negaba a morir.

En este ltimo caso se encontr la Direccin General de la Renta del Ta-baco, institucin descentralizada virreinal de carcter patrimonial que fue abo-lida hasta 1856, luego de provocar el mayor y ms interesante debate sobre lasrelaciones entre el Estado y el capital durante el siglo pasado en torno a la li-bertad de industria. El Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacio-nal fue suprimido en 1842, pero pronto sustituido por la Direccin General dela Industria Nacional para realizar tareas sucedneas, hasta 1853 que se fusional Ministerio de Fomento. La Nacional Financiera vino a sustituir al Banco deAvo, lo mismo que el actual Banco de Crdito Rural y otras instituciones ban-carias de fomento. El Instituto de Geografa y Estadstica fue formado en 1833para conocer, estimar y evaluar a las fuerzas interiores del Estado mexicano; enla poca de Porfirio Daz se le dio un golpe mortal al integrarse la DireccinGeneral de Estadstica, origen del Departamento de la Estadstica Nacional for-mado por Obregn; sin embargo, el Instituto sobrevivi y convertido en socie-dad civil por Calles, hoy da goza de cabal salud bajo la denominacin deSociedad Mexicana de Georgrafa y Estadstica. Sin aparente relacin genti-ca, a principios del sexenio del Presidente de la Madrid naci el Instituto Na-cional de Geografa, Estadstica e Informtica, para encargarse de aquello queaquel Instituto haba dejado de hacer.

Podramos ofrecer ms ejemplos pero no lo haremos. Baste con lo dicho ypasemos al examen de la centralizacin. Esta ha estado imbricada con la tradi-cin y la acumulacin. De hecho, el absolutismo era centralizado y ello se he-red al Estado mexicano, a pesar de las buenas intenciones de los liberales deformar un Estado burgus de derecho modelo. Aqu Hobbes tuvo ms validezque Locke y Montesquieu, sea porque Mxico se pareciera a Behemoth o Le-viatn, los monstruos bblicos con los que el pensador poltico identific respec-tivamente a la Revolucin de 1640 y a la monarqua eliminada por ella. EnMxico la centralizacin obedeci al impulso del dictado de la razn de Esta-do, que incentiv que el Estado mexicano ejerciera sus deberes en el siglo pa-

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sado a pesar del poder clerical; y fue esta misma razn la que motiv la GranReforma que seculariz al Estado y a la sociedad. La tradicin centralistaborbnica, la Gran Reforma encabezada por Jurez y la Revolucin de 1910produjeron el patrimonio material de la nacin, ensancharon los deberes delGobierno de la Repblica yasignaron al Estado la vital tarea de conducir el de-sarrollo econmico. Qu mayores fuerzas centralizadoras que stas.

As, los procesos combinados de la tradicin, la acumulacin y la centrali-zacin, produjeron la agregacin de instituciones, la laizacin del Estado, la rei-vindicacin del patrimonio nacional y las revoluciones hacia el progreso. EnMxico los grandes procesos expropiatorios han nacido de las revoluciones, par-ticularmente la Primera Reforma del 33, la Oran Reforma juarista y la Revolu-cin de 1910. Por las reformas del siglo pasado el Estado sent bases para laformacin de la sociedad civil,desamortiz la riqueza, tom para s el registrocivil, estableci la libertad de cultos, legaliz el matrimonio, administr hospi-tales y establecimientos de asistencia, control los cementerios y finc los ci-mientos de la educacin laica y popular. La Revolucin de 1910 suprimi a loslatifundios, reparti la tierra, form los ejidos y, como secuela y con base en elartculo 27 constitucional, hizo que el Estado asumiera en nombre de la nacinla propiedad de la industria petrolera y la elctrica. En los das de Crdenas seexpidi la Ley de expropiacin que permiti la nacionalizacin del petrleo y laelectricidad, as como la de los ferrocarriles. Todava en 1982 las fuerzas pro-gresistas del pas observaron a la expropiacin bancaria como un acto enmar-cado en esta tradicin revolucionaria.

El Estado mexicano ha sido expropiador y en buena medida su patrimonionaci de procesos expropiatorios. Volvamos al punto histrico original, 1767,cuando la expatriacin de los regulares ignacianos dot al Estado hispnico deun cuantioso capital formado por haciendas, fincas rsticas y urbanas, capitales,rditos y un sinnmero de bienes muebles y semovientes. En 1836 el DoctorJos Mara Luis Mora apuntaba que losbienesnacionales estaban formados porla renta del tabaco, el Fondo Piadoso de Californias, los bienes de la Inquisi-cin y los recursos de las rdenes suprimidas, principalmente la Compaa de

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Jess. Ciertamente el patrimonio nacional estaba formado por el capital acu-mulado en la segunda mitad del siglo XVIII por el Estado espaol, producto desus estancos y de su actividad expropiatoria.

As pues, fue la secularizacin la primera proveedora del patrimonio del Es-tado mexicano. Los bienes de los jesuitas fueron secularizados y administradosdesde 1767 por medio de la novsima Direccin General de Temporalidades,institucin formada exclusivamente para este propsito. El Fondo Piadoso fueadministrado por una direccin asociada a esta Direccin General en los lti-mos aos del Virreinato, hasta que en el Mxico independiente el Estado asu-mi su administracin por medio de la Junta de Fomento de Californias y luegopor conducto de la Junta Directiva del Fondo. En 1833 se secularizaron las mi-siones en las Californias y en 1842 los bienes del Fondo Piadoso pasaron al era-rio pblico, quedando por tanto suprimido.

El Estado mexicano naci dotado de instituciones y recursos, naci siendoun Estado administrativo con capacidad de gerencia pblica. En 1821 tambinera propietario de fbricas y expendios comerciales en los que se procesaba ycomerciaba el tabaco. Era un Estado-empresario. El que hoy da PEMEX, laComisin Federal de Electricidad, NAFINSA, FERRONALES, la banca na-cional y otras muchas instituciones econmicas de la administracin pblicaexistan no es un hecho fortuito, sino el producto de una tradicin ancestral, deuna centralizacin que parece irreversible y de la acumulacin de institucionesadministrativas que representan, de hecho, el organismo y la actividad del Es-tado mexicano. En suma, el Estado naci dotado en recursos materiales y acos-tumbrado a administrar la economa. No tuvo que aprender cmo intervenir enla economa, pues sus lecciones iniciales las haba cursado como alumno sobre-saliente varias dcadas atrs, en los das de Carlos III.

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Durante el perodo gubernamental del Licenciado Jos Lpez Portillo seevidenci que el Estado mexicano haba llegado al lmite de su capacidad de ac-cin. Entonces se emprendi una revisin del estado de la administracin pbli-ca. Entre otras medidas se procedi a la actualizacin del censo de lasinstituciones que formaban el sector de organismos descentralizados y las em-presas del Estado, que fueron sectorizados. Al mismo tiempo se intent racio-nalizar a la administracin centralizada, tomdose como base una nuevadisposicin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que agrega-ba a aqullos. Uno de los problemas observados eran las dimensiones colosalesdel Estado, que le impedan moverse con celeridad y eficiencia.

De hecho, la reforma administrativa signific una reforma del Estado pues,como lo hemos advertido, en Mxico la administracin pblica tiene un pesodecisivo en la vida de la sociedad civil, desde siempre. En el perodo presiden-cial del Licenciado Miguel de la Madrid se inici el intento por disminuir las di-mensiones del Estado, procedindose a la supresin de rganos y organismosde la administracin centralizada y empresas estatales.

Las transformaciones en la administracin pblica ocuparon la atencin delos interesados en la misma, producindose como efecto una polmica harto in-teresante que ha oscilado en la disyuntiva estatizacin-privatizacin. Estndo-se viviendo una fase acelerada de desincorporacin de empresas estatales yhabiendo ocurrido dos momentos de reduccin del organismo central de la ad-ministracin pblica, uno en agosto de 1985,otro a partir de enero de 1988, eranatural que naciera la cuestin inherente al futuro de la administracin pbli-ca. Fue as que en septiembre de 1985 en el Instit.uto Nacional de Administra-cin Pblica, se concibi el proyecto de una investigacin que contribuyera aresponder a este cuestionamiento. Este libro es la culminacin del proyecto.

Dentro del proyecto de investigacin se consider tambin la realizacinde una prospeccin, pues los cambios que haban estado ocurriendo inducan a

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pensar en el futuro de la administracin pblica. As, por tratarse de una pros-peccin, durante el diseo de la investigacin se cuid de no destacar preferen-temente lo deseable o formar un esquema utpico que sirviera de marco de unacrtica general. Cuando se piensa en el futuro se suele plantear el problema entrminos del deberser, no del ser. Tambin existi la preocupacin de no hacerun programa de reforma o un prospecto de organizacin, tarea propia del esta-dista y del funcionario que quiere incidir en el futuro, actuar sobre l. Ejemplossobran de comportamiento tales, a saber: el proyecto de reforma de Turgot, elplan de implantacin del Ministerio de Fomento de Burgos, la formacin de losministerios alemanes del Barn van Stein y la creacin del Banco de Avo porAlamn.

El camino seguido fue diverso. Estando en una fase del proceso histricodel Mxico que nos ha tocado vivir, nos encontramos atrapados en el tiempohistrico que condiciona nuestra existencia. No podemos cambiar el pasado, pe-ro s transformar el futuro. Sin embargo, la transformacin est condicionadapor el medio social. El hombre es autor y actor de su propia historia, pero bajocondiciones que no le es dado modificar, dijo un da Carlos Marx. Tampoco esdado al investigador transformar el pasado, sino reconstruir su decurso; puedesin embargo incidir en el presente construyendo conocimiento y participar asen la edificacin de un futuro posible.

El presente es el producto del pasado, como el futuro ser el resultado delpresente. Existen tendencias que, proviniendo de ayer, viven hoy y pueden so-brevivir maana. La capacidad de subsistencia de estas tendencias puede servirde ventana para asomarse, en su compaa, al futuro. Estas tendencias con fre-cuencia son producto de las luchas de los pueblos a favor de s mismos, alean-zando su independencia, preservando su soberana o logrando su bienestar.Generalmente estos logros han costado sangre, sudor y lgrimas, parafrasean-do a Winston Churchill, y en buena medida el pas del presente es el resultadode grandes cruzadas, gestas hericas y pginas llenas de patriotismo, pero tam-bin de la reivindicacin de actos empapados de abyeccin y deshonor. Hechos

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grandiosos forman a los hroes y marcan el curso de la vida de los pases. Sinembargo, tambin en las entraas de los actos extraordinarios y de las causassublimes, estas tendencias suelen ser ms bien prosaicas y si han alcanzado elestatuto de gloria nacional esto obedece al valor que cada pueblo les otorga.Por tanto, algunas tendencias altamente positivas suelen ser consideradas conreserva por ser sus autores miembros del partido perdedor y a los cuales no seles concede crditos. Tal es el caso del fomento industrial, semilla del desarro-llo de la moderna industria nacional, cuyo mrito se le sigue disputando y des-conociendo a Lucas Atamn.

Aparte de las connotaciones hericas, estas tendencias ciertamente vienena definir el carcter de las naciones, sellar su modo de vida y determinar el cur-so de su futuro. A veces algunas tendencias mueren, sbitamente o gradualmen-te desgastadas, porque el progreso as lo dicta. Un pueblo catlico puede serregido por un Estado laico nacido de un cruento conflicto contra las fuerzas enque se apoyaba un culto. Y, revirtiendo el rumbo hasta entonces seguido, se en-camina a la laicitud y la implantacin plena de la vida civil.Decantar las tenden-cias fenecidas de aquellas otras que estn vivas,y dentro de stas distinguir a lasque mantienen vigor de otras que muestran sntomas de muerte, puede facili-tar el ejercicio de prospeccin.

En esta obra se examina al Estado y la administracin pblica en retrospec-cin y prospectiva, intentndose enlazar las tendencias vivas que definen alMxico de siempre. Desde un principio estuvimos convencidos que, estando laactualidad fundada en el pasado, no habra razn alguna de no sustentar un ejer-cicio de prospeccin en la actualidad. Sin embargo, la actualidad en s significa-ba el formidable misterio que entraaba la compleja naturaleza de laadministracin pblica mexicana, formada por la superposicin continua deltiempo histrico. As, el primer problema a resolver era el de la definicin ycon-cepto de nuestra administracin pblica, tarea nada sencilla.

La caracterizacin de la administracin pblica mexicana se elevaba comoel problema epistemolgico fundamental porque era imposible cualquier ejer-

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cicio acadmico sin esta caracterizacin, ya sea para participar en la polmicaestatizacin vs privatizacin, ya lo fuera para la prospeccin o cualquier otrotrabajo acadmico. Las exploraciones preliminares produjeron resultadosasombrosos: existe una analoga extraordinaria entre el modo de operar de laadministracion pblica en los estertores del Virreinato y en el Mxico contem-porneo. Ms an, este parangn fue confirmado con el examen del perodoposrevolucionario y yendo ms all con el propiamente revolucionario. De es-te modo, el origen y el presente se tocaban en un punto y la cultura administra-tiva hispnica pareca finalmente restaurada. Sin embargo, exista la duda si elsiglo XIX comparta los paralelos administrativos mencionados, pues existantesis aparentemente bien fundadas que contrastaban el "intervencionismo" delsiglo XX con el "abstencionismo" del siglo XIX.

Haban indicadores que evidenciaban un intervencionismo incipiente du-rante el siglo pasado y como ejemplo tpico se mencionaba al Banco de Avo.Los estudiosos mexicanos de la empresa pblica estaban dando luz sobre el te-ma, esencialmente Jos Chanes Nieto, Jos Francisco Ruiz Massieu y Alejan-dro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, que haban demostrado laexistencia ancestral de estas instituciones ejemplificando con el estanco del ta-baco, el Banco de San Carlos y otras conspicuas instituciones. El propio Bancode Avo haba sido preferentemente examinado y puesto como modelo de es-tas entidades por Robert Potash, Luis Chvez Orozco y Linda Ivette Coln Re-yes. Recientemente Mara del Carmen Velzquez public una notableinvestigacin sobre el Fondo Piadoso de Californias que vino a ratificar que elintervencionismo estatal en el siglo XIX pareca ms intenso de lo que se pen-saba.

Estos referentes que provienen del conocimiento acumulado por obra delos autores mencionados, sentaban bases para el desarrollo de una investiga-cin en gran escala que estuviera encaminada a lograr la caracterizacin de laadministracin pblica mexicana. Ahora sabamos queel origen y el presentese tocaban, y que exista un puente que as lo facilitaba.'En suma: podamos es-

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tablecer la mencionada caracterizacin ycontribuir con ello al conocimiento dela administracin pblica mexicana.

La investigacion seguira lneas que alcanzaran objetivos paralelos y rela-cionados. El primero y ms importante consista en la mencionada caracteriza-cin de la administracin pblica mexicana, que vino a consistir en laconstruccin de su decurso hasta el presente. Pero resultaba imposible recons-truir su historia, fuera del alcance y propsito de la investigacin, procedindo-se por tanto a seleccionar aquello que le fuera inherente y le incumbiera a sunaturaleza, en resumen, que le fuera caracterstico ayer y hoy. Al paso del pro-greso de los trabajos de investigacin resaltaba continuamente que lo carac-terstico de la administracin pblica era su actividad, ms especficamente, laintensidad, alcance y variedad de su actividad. Que esta actividad haba sido susigno en el siglo XVIII y lo era en la actualidad, pero que tambin lo haba si-do en la centuria del XIX. En fin: que la administracin pblica mexicana erade suyo intervencionista.

Una vez que se estableci esta caracterizacin y que se pudo probar y do-cumentar, junto con el propsito fundamental de contribuir al conocimiento dela administracin pblica, se pudieron alcanzar objetivos paralelos y relaciona-dos. Uno importante era la prospeccin, tema de inters actual y obviamentepara el futuro cuando el siglo presente est por extinguirse. Otro ms era el sen-tar bases para prospecciones de otros autores, de as desearlo, pues la obra estnutrida de una abundante documentacin de fuentes y obras secundarias queaportan al conocimiento de la administracin pblica mexicana. El investigadorno es slo autor de una obra; su misin tiene mayor trascendencia: debe ser pro-veedor de materia para el trabajo de otros investigadores.

IV

\ No hay mejor gua para entender a la administracin pblica que saber queella es inherente al Estado, pues sta es una verdad tan grande como una cate-

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dral gtica. Ciertamente no todo Estado es administracin pblica, pero s to-da administracin pblica es Estado. El problema radica en saber qu aspectoo dimensin del Estado. Se trata, segn la ciencia de la administracin, de la ac-tividad del Estado encaminada a producir las condiciones que establezcan, almismo tiempo, el desarrollo de los elementos constitutivos de la sociedad y laexpansin de las fuerzas interiores del Estado. Aqu sera ocioso ennumerar alos autores que sostienen esta visin, pues en nmero muy crecido han estadocultivando a la ciencia de la administracin por ms de dos centurias, y de ellonos hemos ocupado en otros trabajos. Aquslo destacaremos que entendemos,dentro de esta tradicin, que la administracinpblicaeselEstadoen actividad.

Algunos autores anlogamente se refieren al Estado como constructor y ala actividadorganizadora del Estado. Esta perspectiva terica no ha sido ajenaa la ciencia de la administracin mexicana, pues ella es desarrollada en Mxicodesde antiguo a pesar de las preferencias que en ciertos tiempos han tenido lasideas gerenciales.

La actividad del Estado ha formado un conjunto de prcticas administrati-vas que han cuajado en la administracin interna. Esta significa la formacin yel desarrollo de las modernas sociedades del mundo occidental capitalista, alcomps marcado por la actividad del Estado. En Mxico estas prcticas han for-mado un mbito de intervencin del Estado de proporciones colosales que abar-ca a la salud, la educacin, los asentamientos humanos, la cultura, las bellas artesy la economa. Desde antiguo en Mxico, el Estado ha formado institucionesadministrativas dedicadas a la salubridad, la instruccin pblica, las bellas letras,el fomento industrial, la colonizacin, la beneficiencia, e! monopoliode ciertosproductos o servicios y una y mil frmulas organizativas que la inventiva mexi-cana ha ideado. Este mbito forma aquello que hemos denominado espaciopblicoo campo de accin de! Estado, como diverso al espacio privadoo cam-po de accin de los particulares.

El espacio total del Mxico moderno se llena acaso con estos dos mbitos,a pesar de otros propios de formas mexicanas de organizacin social: las coope-

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ratvas, los ejidos y las comunidades, que el desarrollo del capitalismo tiende amarginar y suprimir. Este espacio menor es fomentado por el Estado, se basatambin en l y de l procede asimismo parte de sus fuerzas. Sin embargo, enla frontera de los espacios pblico y privado es donde se est dando el procesode definicin del Mxico del maana y es en ella donde se est estableciendo elperfil de la reforma del Estado,

Aqu examinamos, dentro de los marcos de las dimensiones permisibles a li-bros como ste, el proceso por el cual el espacio pblico se form hasta alcan-zar las dimensiones titnicas que le definen; los procesos constructivos que loedificaron; las tendencias que le guan hasta nuestros das y la viabilidad de quealgunas de sus caractersticas se perpeten en el futuro inmediato. Por tanto, elejercicio de prospeccin se limita a los ltimos aos de esta centuria.

Nos propusimos investigar el modo de ser y actuar del Estado mexicano pa-ra luego intentar hacer una proyeccin de su futuro inmediato, entendiendoque como tal slo era conceptuable aquel Estado nacido a partir de 1821 y quetena personalidad y voluntad soberanas. Es tal el Estado al que nos referimosy nada ms. El modo de ser y actuar del Estado mexicano consiste en la ampli-tud, variedad y verstilidad de su actividad. Esta actividad ha creado institucio-nes acordes a su amplitud, variedad y versatilidad, produciendo una gama deentidades flexibles y giles, diversas a las dependencias centralizadas: las insti-tuciones descentralizadas. Los autores modernos han destacado la importan-cia, nmero y variedad de estas entidades en las ltimas dcadas y han llamadola atencin sobre sus antecedentes en el siglo XIX y an en el siglo XVIII. Laexistencia de instituciones descentralizadas desde antiguo, de s relevante,muestra una forma de operar del Estado y sabindose que esta operacin con-cedi gran responsabilidad a ellas para el desempeo de relevantes tareas deinters nacional, hace presumir que aqu se encuentra justamente la peculiari-dad de la forma de ser y actuar del Estado mexicano.

As: la actividad estatal por medio de instituciones descentralizadas ennmero y variedad acordes con la amplitud, profundidad y versatilidad de esta

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actividad, es lo peculiar del ser y obrar del Estado como tipo histrico especfi-co. Este tipo histrico, como lo asumimos, es producto de su condicin de Es-tado con personalidad y voluntad a partir de 1821, pero ya en la segunda mitaddel siglo XVIII se estaban estableciendo sus bases. La actividad por medio deinstituciones descentralizadas se remonta a la renta del azogue y arriba a la ac-tualidad en la multiplicidad de empresas de Estado, como PEMEX y CFE, pa-sando por el Banco de Avo y la Direccin General de la Industria Nacional.Pero lo ms relevante es que a estas instituciones se les han encomendando lasms grandes tareas de inters nacional, como el fomento industrial, la coloni-zacin, la administracin del petrleo, los ferrocarriles y la electricidad, y otrasde no menor importancia. Estas instituciones han formado los monopolios deEstado, han sido el producto de las expropiaciones histricas y han asumido unestatuto constitucional segn artculo 28 de la Carta Magna vigente.

El propsito ltimo de esta obra es dar luz sobre la naturaleza, origen ypro-yeccin futura de la administracin pblica mexicana. Proveer de fuentes a otrosinvestigadores, abrir brecha a nuevos campos de trabajo acadmico y estimularel inters por el estudio de la administracin pblica de nuestro pas. Ms quecontribuir por s mismo, el autor aspira a sentar bases para que otros lo hagancon su mayor capacidad y luces.

Esta investigacin no es un tratado histrico, a pesar de los abundantes re-ferentes proporcionados por el pasado, pues una tarea de tal magnitud est fue-ra de las posibilidades del autor. Nuestro afn consisti, como lo hicimos notar,en comprender el tipo de Estado mexicano dentro de su peculiaridad como di-verso a otros estados. Nosotros no observamos a la administracin detenida enun punto del tiempo, el de hoy da. La vemos como la visualiza Alejandro Nie-to, segn bella metfora que la hace anloga a un edificio con alas derruidas,con alas apenas terminadas y alas a medio concluir. Pero todo junto, en el mis-mo momento, fluyendo con el tiempo. Es este montaje de tiempo sobre tiem-po, estas capas de historia superpuestas, lo que explica los ms recnditossecretos que encierra la compleja naturaleza de la administracin pblica y acla-ra porqu es as y no de otro modo.

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Explica elporqude las paradojas mexicanas: porqu junto a la libertad deindustria han vivido los monopolios de Estado; porqu est prohibido que elclero de cualquier culto haga poltica, existiendo todas las libertades inherentesal hombre y el ciudadano; porqu junto a la propiedad privada existe la propie-dad pblica y porqu lo que fluye por encima y por debajo de aqulla es del do-minio de la Nacin; porqu coexiste el federalismo y la ms grandecentralizacin; porqu alIado de la divisin de poderes se desarroll uno de losregmenes presidenciales ms poderosos. En fin, porqu Mxico es as, y por-qu su administracin pblica est impregnada de su propia cultura, idiosincra-cia y tradicin.

v

En esta investigacin se ha hecho un uso diferencial de las fuentes biblio-grficas y documentales, habida cuenta de la naturaleza de las propias fuentes.La administracin pblica mexicana en la presente centuria est bastante biendocumentada, tanto por fuentes primarias como por secundarias. Estas ltimasson una ayuda muy grande porque dan sentido a la informacin y contribuyena formar el discurso de la obra. Por cuanto al siglo pasado la cuestin es biendistinta, pues existen pocas fuentes secundarias a las cuales acudir y necesaria-mente hay que remitirse a las primarias, tales como memorias, leyes, reglamen-tos, representaciones y toda suerte de documentos de la ms variada ndole.Esta provisin diferencial de fuentes produjo un tratamiento diferencial de lamisma dentro del texto.

Por otra parte, existen instituciones administrativas o perodos histricosmuy bien estudiados, otros no tanto y unos ms nada. Por ejemplo, el celebrri-mo Banco de Avo ha sido objeto de varias obras que destacan su importanciadesde distintos aspectos y segn los autores antes mencionados. El casi ignora-do Fondo Piadoso de Californias fue objeto de un trabajo monumental de Maradel Carmen Velzquez, obra que llena grandes aspectos de esta importante ins-titucin, as como de un libro del distinguido diplomtico don Antonio Gmez

~

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Robledo dedicado al aspecto internacional del Fondo Piadoso. En contraste aestas instituciones, amplia y profundamente investigadas, la Direccin Generalde la Renta del Tabaco y la Direccin General de la Industria Nacional care-cen de monografas explicativas que destaquen su importancia. De ellas, sin em-bargo, existen buena cantidad de fuentes que permiten tener una idea de superodo de vida. No ocurre igual con multitud de instituciones que estn a la es-pera de que los estudiosos las exhumen de sus tumbas, para beneficio de todoslos interesados en la administracin pblica mexicana. Tal es el caso por citartres instituciones, la Direccin General de Temporalidades, la Direccin Ge-neral de Rentas y el Instituto de Geografa y Estadstica.

Con respecto a la literatura administrativa moderna, sta es abundante, so-bre todo de fuentes secundarias que mucho contribuyen a la comprensin de laadministracin pblica mexicana. Sin duda el aspecto que ms se destaca sonlas empresas de Estado y sobre el tema existen trabajos que dan mucha luz. Pe-

.. ro tambin existen fuentes primarias igualmente abundantes y accesibles quemucho ayudan a proveer de informacin a investigaciones como la presente.

VI

Unas palabras finales: con esta investigacin el autor intenta contribuir alconocimiento de la administracin pblica mexicana. Lo escrito es de su res-ponsabilidad y de ningn modo atribuible al Instituto Nacional de Administra-cin Pblica, con cuyo patrocinio fue posible su preparacin.

Ornar Guerrero

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

La administracin pblica como el Estado en actividad

La era de la administradn pblica

Si~mo ocurre- el mundo moderno se caracteriza cientficamente porla especializacin del saber, y si la administracin pblica es el objeto de cono-cimiento de una disciplina especializada, el mejor camino para ingresar al estu-dio de la administracin pblica lo constituye la ciencia dela administracin.

Asimismo, si las ciencias obedecen el ritmo de los tiempos, y si la ciencia dela administracin es una disciplina histrica, bien vale la pena que nos pregun-temos si hoy da es todava la era de la administracin, como lo profetiz Lo-renzo vonStein hace ms de una centuria, o siya no ocurre tal cosa. La evidenciacientfica, lo mismo que las prcticas administrtivas estatales, afirman que s;que todava, y por mucho tiempo, estaremos sumergidos en la era de la admi-nistracin. Tal como lo explicara este conspicuo cientfico de la administracin,la humanidad ha tenido una carrera ascendente hacia la civilizacin material,moral e intelectual, que ha estado caracterizada por diversas pocas de vida querespondieron a ciertos propsitos e ideales. Cada poca ha sido sealada poruna finalidad esencial, en la cual convergen las diversas fuerzas sociales. As,durante la primera mitad del siglo pasado los pueblos dedicaron sus esfuerzosa alcanzar el establecimiento de las constituciones polticas; ms luego, cuandola segunda mitad del siglo XIX asom en la historia, comenz "a agitarse en las

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mentes otro problema: el mejoramiento y perfeccionamiento de la administra-cin. No hay duda alguna, que el carcter de nuestra edad consiste precisamen-te en haber reconocido la importancia de las cuestiones concernientes a laadministracin, a diferencia de las concernientes a la constitucin".1

La sociedad moderna, pues, se caracteriza porel esteblecmento del Esta-do de derecho, en contraste con el rgimen absolutista precedente, conocido ensu poca como Estadodepolicta. Al mismo tiempo, al estar situados enla edadde la administracin, ello implica por ende que el carcter de nuestra era es de-finido por la administracin bajo el rgimen constitucional. Mxico arriba a lavida independiente como un Estado de derecho, aunque en sus primeros aosde existencia estuvo estatalmente organizado en dos regencias y un imperio. Y,como los estados de su tiempo, durante la primera mitad del siglo XIX y partede la segunda se empe por definir el rumbo de su constitucin; y comoaqullos estados, consolid su administracin en la segunda parte de la centu-ria mencionada, mitad por una tradicin administrativa heredada, mitad por lasgrandes innovaciones debidas a la Gran Reforma encabezada por BenitoJurez.

La edad de la administracin, por tanto, est caracterizada por la necesariaconvivencia entre la constitucin y la administracin, bajo una forma de Esta-do definida como de derecho. La constitucin, sin embargo, no debe entender-se como un mero ordenamiento formal. Se refiere ms bien, segn lo hace notarel autor citado, a un ordenamiento poltico que hunde sus races en la organi-zacin econmica de la sociedad, que est modelada "sobre la divisin de losbienes materiales, as como en su historia y en la historia de las posiciones

1 Stein, Lorenzo.La scimza delUlpubblica amministrazione. Torino. Unione Tipografico-Editrice. 1897,p. 3. En lo esencial esta versin italiana es bsicamente una sntesis de sus obras DieVerwaItun&,leh-re (La teora de la administracin) yHandbuch derverwallun&,lehre (Manual de ciencia de la adminis-traci6n). Von Stein, pese a la importancia de sus ideas administrativas, las cuales revolucionaron elpensamiento administrativo en Alemania -su tierra natal-, Austria, Italia y los Estados Unidos, espoco conocido boy da. Sin embargo, en diversos pases del mundo se le estn dando los crditos quemerece, entre ellos nuestro pas. Su obra ms importante es Dieverwaltun&,lehre (La teora de la ad-ministracin), publicada en ocbo volmenes a partir de 1861.

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recprocas de las clases propietarias y las clases trabajadoras'v' Esto explica larelacin entre la constitucin y la administracin y, al mismo tiempo, la diferen-cia entre la "ciencia de la constitucin", que estudia lo que el Estado es tericay prcticamente, y la ciencia de la administracin a la que atae lo que "debehacer ese poderoso yvasto organismo que es el Estado", segn otra atinada ex-presin del autor mencionado.

Prescindiendo del estudio constitucional, materia que no toca su examenaqu, reservamos nuestras reflexiones a la administracin pblica mexicana, pe-ro en el entendido que ella es visualizada dentro del marco del rgimen consti-tucional, a saber, el establecido en 1917. Fuera de la tradicin ancestral de laciencia de la administracin existen discrepancias con relacin al significado dela administracin pblica, pero dentro de esta tradicin no hay posiciones queno concilien en un punto: la definicin de la administacincomo el Estado enaccin. Dos son las interpretaciones preponderantes: por un lado, la tradicinfranco-hispnica que visualiza una ciencia de la administracin nica, pero ge-nerosamente enciclopdica. En su seno, en un cosmos armnico, todas las es-feras de la sociedad donde toca la accin del Estado concurren a un puntoconvergente: la administracin pblica.

Por el otro, la tradicin germano-italiana que concibe un sistema integradode ciencias administrativas del Estado, girando en torno al eje fundamental dela administracin interna. Ambas tradiciones, antao articuladas por la cienciade la polica --eje alrededor de la cual giraban las ciencias camera/es del sigloXVIII o ciencias de la administracin del Estado absolutista-, se identificanen otro punto comn: el papel rector de la administracin interna, como la pro-pia, incumbente y relativa al Estado de derecho, como organizacin poltica querepresenta un nuevo esquema de alianza de clases bajo la hegemona de la triun-fante burguesa.'

2 /bid.3 Entre el ltimo cuarto del siglo XVIII y la primera mitad del XIX, en Europa se desarroll un vigo-

roso movimiento de reforma del Estado, en el cual el ncleo fundamental de los cambios se centr enla administracin. En Francia la reforma fue dirigida por Turgot a patir de 1Tl4, en Espaa la condu-

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El Estado en actividad

La accin del Estado, pues, es el primer elemento fundamental de la cien-cia de la administracin para las dos tradiciones. Esto es tal, porque la accinrepetida se llama actividad y "esta actividad del Estado, que tiene lugar median-te los rganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior delEstado, es lo que llamamos propiamente administracin del Estado'" o admi-nistracin pblica. La ciencia de la administracin, en cualquiera de sus tradi-ciones, parte del mismo principio: la administracin pblica es el Estado enactividad.

Otro notable pensador administrativo, el francs Carlos Juan Bonnin, defi-ne a la administracin pblica como "una potencia que arregla, corrige y mejo-ra cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados ya las cosas",s coincidiendo con ello en lo fundamental con la nocin activista es-tatal de la administracin pblica.

Sin embargo, la actividad del Estado es harto variada y de tal variedad na-een las diversas funciones del Estado. Tal diversidad crea al mismo tiempo unavariedad de disciplinas que se especializan en cada funcin estatal, pero queconservan una unidad fundamental que les da el propio Estado, y por tanto lasdisciplinas unidas de tal modo forman un todo que se denomina ciencia de laadministracin. El Estado es una unidad de voluntad y una unidad de accin,

jo Javier de Burgos desde 1833y ell Alemania el Baron von Stein -que no debemos confundir conLorenzo VODStein - en 1806.Este mOYimiento de reforma, aunque tuvo resultados positivos parcia-les, a Iaro plazopto\lOC la calda violenta del Antiguo Rgimen o su reemplazo pacffico por el Estado de derecho. Los reformadores, miembros de la aristocracia progresista, estaban ms cerca de losintereses de clase de la burguesl'a, que de los intereses de su propia clase y sin duda, sus esfuerzostransformadores contribuyeron significativamente al establecimiento del Estado de derecho. Sobreel tema, ver la obra del autor de esta investigacin, Lo teorla de la administracin pblica. M~co,HARLA. 1986. Caps, 1,2Y3.

4 Stein, Lorenzo.Movimimw.ssocilJksy11lQfJQ1'quIa. Madrid, Centrode Estudios Constitucionales. 1981.p.33.

S Bonnin, CJ.B. Compendio de 10&~ipios de la administracin. Madrid, Imprenta de don Jos Pa-lacios. 1834. p. 37.

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que mantiene vinculadas a sus diversas funciones en su propio organismo, el or-ganismo del Estado que no es otra cosa que su vida interna. El Estado repre-senta una personalidad universal que se encuentra enmedio de un torbellino defuerzas y fenmenos que dan forma a la sociedad civil, "sobre la cual ejercita suaccin".6

La voluntad del Estado se realiza por medio de la creacin de las condicio-nes que facilitan la ejecucin de esa voluntad. Al mismo tiempo, este extema-miento, que no es otra cosa que la administracin pblica, representa en smisma la vida externa del Estado, que para realizarse requiere de apoderarsedel medio en el que acta: la sociedad civil. En suma, a decir de von Stein, "laactivacin de la personalidad universaldel Estado es lo que se llama propiamen-te administracin. La idea de administracin nace de la idea de Estado actuan-te; la constitucin, cual organismo en s, representa la voluntad, laadministracin, la actividad".

No es otro el sentido que encierra la perspectiva de otro destacado cultiva-dor de nuestra disciplina, cuando afirma que "el punto de vista en que nos he-mos colocado para determinar el concepto de administracin del Estado, noslleva a considerar sta como actividad del mismo, que se define por razn de lanecesidad que satisface: la conservacin y perfeccionamiento del organism~mediante el cual el Estado tiende pues a la conservacin de este organismo".

Contra las versiones "Ieseferianas"delllamado "Estado gendarme", soste-nemos~nbase en la ciencia de la administracin- que la exteriorizacin dela voluntad del Estado constituye la medida exacta que lo limita del campo res-pectivo de la sociedad civil Dicho de otro modo, el Estado se exterioriza sin re-basar dos polos: uno -propio del Estado-s- lo constituye la creacin de lascondiciones que favorecen la ejecucin de su voluntad; el otro -relativo a la

6 Stein,La 6CiI:nm tld1apubbIiaJ amministrazione p. 13.7 As di&cieme el peaacIcw administntiwo espaAol Adolfo P06llda en su obra La administracWnpoli-

cay la~socid. Madrid, EspaAa Moderna. Sin do. p. 11.

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sociedad civil- est formado por la exigencia de que el desarrollo del Estadose mide por el desenvolvimiento de los elementos constitutivos de la sociedadcivil.Para que su propia vida se realice, el Estado tiene que desenvolver los ele-mentos constitutivos de la vida civil,que le son externos y diversos: las clases so-ciales y los individuos. He aqu, en suma, los elementos indispensables quedefinen a la sociedad moderna: la vida humana y el poder del Estado.

La actividad del Estado o administracin pblica, vara la esfera de su mo-vimiento de conformidad a la situacin y las transformaciones de los elementoscolectivos e individuales de la sociedad: densidad demogrfica, movimientoeconmico de la riqueza y diferencias de clase/' Debemos recordar que las di-versas funciones del Estado, articuladas en su organismo, toman cuerpo en launidad que significa el Estado con personalidad, voluntad y accin. As, el Es-tado acta en unidad, pero al incidir en la sociedad civil, "sobre la cual la acti-vidad del Estado se aplica", presenta tal grado de variedad de fenmenos yrelaciones que sus funciones tienden a especializarse ms y ms. Sin embargo,predomina e impera la idea unitaria del Estado actuante.'

Por su parte, para Adolfo Posada esta diversificacin de la actividad del Es-tado en funciones especficas, tiene lugar con referencia a dos factores: a) laamplitud de la esfera de accin del Estado y b) el grado de evolucin -amplioo limitado- en que se encuentra.

Esto explica porqu la tendencia hacia la profesionalizacin en el serviciopblico, conserva empero la unidad estatal, y porqu cinco funciones del Esta-do sintetizan el objeto de conocimiento de la ciencia de la administracin comociencia de Estado.

El Estado moderno realiza cinco funciones:Servicio exterior.Defensa de la soberana.

8 Stein, La scienzadel/Q pubblicaamministrazione, p. 17.9 /bid, p. 36.

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Hacienda.Justicia.De lo interior.

Como cada funcin implica una especificacin de la actividad del Estado, ysta no es otra cosa que la administracin pblica, tenemos que sta se divideen:

Administracin dl servicio exterior.Administracin de la defensaAdministracin de la hacienda.Administracin de justiciaAdministracin interna.

Un Estado, el Estado mexicano por ejemplo, tiene la necesidad de manifes-tar y preservar su sentido de individualidad frente a otros estados, porque enello descansa su independencia y soberana. "La autonoma forma la primera yms esencial condicin del desarrollo individual de cualquier Estado, porquesin ella no puede organizar su talento y regular su vida externa". La conserva-cin de la libertad para autodeterminarse como Estado soberano, es una de lastareas supremas de la administracin pblica. La posibilidad material de evitarla violacin de la soberana, seala que "la organizacin del ejrcito constituyela segunda tarea de la administracin pblica". Para estar en condiciones depreservar su autonoma, el Estado requiere de medios materiales y financeros,y usarlos para el caso: "aqu la tercer tarea de la administracin": la hacendara.Debido a que el individuo y las clases, por sus discordias y conflictos inconjura-bles, son incapaces de armonizarse por s mismos, toca al Estado la justicia, que"constituye la cuarta tarea de la administracin pblica, consistente en la eje-cucin del derecho".lOFinalmente, la administracin interna tiene como objetohacer que, en lo posible, el individuo y las clases cooperen entre s para conse-

10 [bid, pp. 36-37.

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guir que la sociedad desarrolle sus elementos constitutivos y con ello el Estadorealice su propia vida. "De aqu emana la ltima gran tarea de la administra-cin del Estado, que consiste en ordenar y regular las relaciones de la vida dela comunidad, de modo que sta pueda aportar al individuo las condiciones desu perfecto desarrollo material y espiritual. El complejo de la actividad que elEstado despliega a este propsito, forma el concepto de los asuntos interioresy la accin correspondiente del Estado se llama administracin interna".u &-ta, al mismo tiempo, se divide en administracin de la vida personal, adminis-tracin de la vida social y administracin de la vida econmica.

Una variacin de esta perspectiva de la actividad del Estado, observa unadivisin de la administracin pblica en dos ramas: administracin poltica o delEstado y administracin social por el Estado. El objeto de la primera "es aten-der la conservacin del organismo, mediante el cual cumple su fin jurdico", yest formada por tres partes: polica administrativa, administracin econmicay fuerza armada. Por su parte, la administracin social tiene por objeto "aten-der a la conservacin y perfeccionamiento de las instituciones d7c:ultura o pa-ra fines sociales que el Estado crea, promueve o protege", y que comprende ala instruccin pblica, beneficencia pblica y cuestiones sociales.12

As, cuando Mxico asume su condicin de Estado, llega a la vida soberanaejerciendo las cinco funciones indispensables para todo Estado. Tiene en efec-to unaSecretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Inte-riores, sumando en su cuerpo a la primera y ltima funciones; una de Guerra yotra de Justicia (ms Negocios Eclesisticos), yuna ms de Hacienda. Un Esta-do, pues, pretendiendo serlo con autonoma y hbertad de accin. Como dice

11 Stein, ibid: Por su parte, Adolfo Posada, quien dedara ab-..en el pensamiento de ron Stein, y conbase en sus ideas administrativas, sostiene que "la admini&traci6o llamada pblica, comprende en uni-dad poltica superior, cual es el Estado naciooaI". Apep que el Estado sigue una doble direccin:por un lado, se encamina hacia su fin jurdico, por el otro a Al finalidad soc:jaI, de lo que deriva la di-ferenciacin de la administracin pblica en adminlstracin poltica y administracin social. Op. clu,

2 P. 13.1 Posada, Op. ca; p. l_

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von Stein: "el propsito general, que el Estado se propone conseguir median-te su accin completa, comprende todas estas ramas de la administracin pbli-ca y forma el nexo lgico y sistemtico, que a todas rene y coordina,dirigindolas a un fin comn y nico".

La admiDistraci6D pblica: coDstrucci6D y I'eCODstrucci6D

Una bella metfora formulada por don Alejandro Nieto, distinguidocientfico espaol de la administracin, representa perfectamente la naturale-za histrica de la administracin pblica moderna. A la letra, explica que "alhombre no le es dado, como a dios, el recrearse en su obra ydescansar. En polti-ca y administracin, cuando la obra parece concluida, hay que volver a empe-zar de nuevo: nunca est terminada la organizacin del Estado, Esto es unaconsecuencia necesaria del continuo cambio de la base histrica, al que debecorresponder el mismo movimiento de las instituciones. Lo cual, desgraciada-mente, casi nunca sucede. De aqu este continuo desequilibrio entre la admi-nistracin y la vida, que tantas molestias produce a esta ltima. Por otro lado,ser ingenuo creer que en un momento deteminado, incluso en los de una in-tensa accin revolucionaria, puede modernizarse la administracin de arriba aabajo. La reforma en el mejor de los casos afecta a puntos aislados. La adminis-tracin ofrece siempre el aspecto de un gran edificio con alas a medio edificartodava y alas