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61Revista Española de Estudios Agrosociales y Pesqueros, n.º 246, 2017

El diagnóstico del mercado de tierrasrústicas en Galicia, una oportunidad frentea los retos de la fragmentación institucional

y el puzle de once millones de piezas

mARÍA JoSÉ EnRÍQuEz GARCÍA (*)

EduARdo JoSÉ CoRbELLE RICo (*)

RAFAEL CRECEnTE mASEdA†

1. INTRODUCCIÓN

Siendo la tierra uno de los factores de producción clásicos, las sociedadeshan comprometido esfuerzos humanos, económicos y tecnológicos parala puesta en marcha de complejos sistemas de administración y gestiónde tierras como premisa para la construcción de mercados de tierras di-námicos y eficientes en particular (Wallace y Williamson, 2006), y parala creación de economías estables en general (deininger, 2003).

Los estudios de diagnóstico y seguimiento han sido una constante en lasúltimas tres décadas en toda Europa, fundamentalmente mediante estu-dios comparativos (Harrison 1982; Tillack y Schulze, 2000; Swinnen,Ciaian y kancs, 2008; Ciaian, kancs y Swinnen, 2010) y la incorporaciónde indicadores de funcionamiento de los mercados de tierras agrarias ala principal fuente estadística comunitaria, EuRoSTAT.

(*) Escola Politécnica Superior. Departamento de Enxeñería Agroforestal. Universidade de Santiago de Compostela (Campusde Lugo).

- Revista Española de Estudios Agrosociales y Pesqueros, n.º 246, 2017 (61-84).Recibido noviembre 2015. Revisión final aceptada enero 2017.

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El seguimiento del volumen de transacciones y precios de la tierra rústicatambién ha pasado a formar parte de los programas estadísticos naciona-les. Algunos países como Francia, Reino unido o bulgaria han puesto enmarcha entidades, plataformas y metodologías especializadas en el segui-miento y gestión, e incluso intervención, de los mercados de tierras trasobservar que los valores medios ocultan grandes variaciones temporalesy regionales (Latruffe y Le mouël, 2006; national Statistical Institute,2013; Savills World Research, 2014).

En España, el diagnóstico del funcionamiento del mercado de tierras rús-ticas se hace a través del número de operaciones de compraventa (Esta-dística de Transmisiones de derechos de Propiedad del Instituto nacionalde Estadística y el Centro de Información Estadística del Consejo Generaldel notariado) y del precio medio de las parcelas de uso agrario (Encuestade Precios de la Tierra de uso Agrario y Encuesta de Cánones de Arren-damiento del ministerio de Agricultura, Alimentación y medio Ambiente).La principal fuente de información de superficies en régimen de tenenciaindirecta (arrendamientos, aparcería y otras fórmulas de cesión) es elCenso Agrario del Instituto nacional de Estadística. Por lo pronto, sonnecesarias tres instituciones de ámbito nacional para completar el puzledel diagnóstico de los mercados de tierras a nivel provincial.

En particular, el monitoreo del mercado es un insumo base para la gestión,competitividad y sostenibilidad de los territorios minifundistas con altafragmentación de la propiedad en los que el mercado es un instrumentode redistribución pero también de reestructuración agraria y reorganiza-ción parcelaria (dirimanova, 2004; deininger, Savastano y Carletto, 2012).

En el contexto de España, Galicia es un ejemplo de ello: la región deonce millones de parcelas (28 % de España, 97 % de propiedad privada),1,6 millones de titulares catastrales y 2,8 millones de hectáreas de rústica(20 y 6 % de España, respectivamente) (dGC, 2015). La combinación deestos datos se traduce en una media de 1,7 ha por propietario distribuidasen 7,7 parcelas de una media de 0,25 ha cada una (Figura 1). En palabrasdel historiador villares Paz (1982), autor del principal trabajo sobre pro-piedad de la tierra en Galicia, “las explotaciones pequeñas son tablerosmulticolores de piezas microscópicas de tal forma que es la parcelacióngeneral la que predomina y marca la pauta por encima de la cualificación

María José Enríquez García, Eduardo José Corbelle Rico y Rafael Crecente Maseda†

general del terrazgo. Este fenómeno acentúa el sentido negativo por com-paración con la agricultura española más que por evolución interna de laagricultura gallega”.

Las estadísticas provinciales y los censos decenales nacionales constituyenfuentes de información poco manejables para Galicia atendiendo a que,primero, el mercado de tierras dibuja un mapa territorial diferenciado anivel local (parroquial) (Enríquez García y Corbelle Rico, 2016). Segundo,se reconoce que los mecanismos de movilidad tienen un marcado carác-ter social (Gómez mendoza, 1987) de tal forma que las tierras declaradasen propiedad a efectos censales son en realidad de familiares, los arren-damientos adoptan formas diversas diferentes a la Ley 49/2003 de Arren-


El diagnóstico del mercado de tierras rústicas en Galicia, una oportunidad frente a los retos de la fragmentación institucional...

Figura 1

TASA dE TRAnSFEREnCIA AnuAL dEL númERo dE oPERACIonES dE ComPRAvEnTA 2012-2014Y númERo dE PARCELAS Y TITuLARES CATASTRALES PoR HECTáREA dE SuPERFICIE RúSTICA

En 2014 A nIvEL PRovInCIAL

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la Estadística de Transmisiones de derechos de la Propiedad (InE, 2015) ylas Estadísticas del Catastro Inmobiliario Rústico (dGC, 2015).


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damientos Rústicos y las tierras comunales (montes vecinales en manoComún) son una forma de tenencia con significación regional propia eimpacto en las dinámicas de mercado por su condición de inalienabilidad.Finalmente, el ámbito poblacional del Censo Agrario (explotaciones agrí-colas con al menos 1 ha de Superficie Agrícola utilizada o con una ciertaimportancia económica) penaliza a las regiones con alta fragmentación,minifundio y agricultura familiar o actividad agraria parcial y/o comple-mentaria (Carreira Pérez e Carral vilariño, 2014). Esta condición dejafuera buena parte de las pequeñas explotaciones familiares y de autocon-sumo cuyo valor agregado es reseñable (el 36 % de las explotaciones contierras en Galicia poseían menos de 1 ha de base territorial en el CensoAgrario de 1999). En cualquier caso, la propia existencia de fuentes au-tonómicas con información potencial justifica el interés regional en obte-ner indicadores de mercado de tierras a nivel local (municipal y/oparroquial).

Los únicos trabajos con un enfoque sistemático y territorial sobre el mer-cado de tierras rústicas en Galicia fueron realizados a partir de los datosdel Censo Agrario de 1989 (Pérez Iglesias, 1987; Torres Luna y Lois Gon-zález, 1992) y mediante un estudio de caso de compraventas en el distritoHipotecario de Arzúa en el bienio 1987-1988 (López Iglesias, 1995).

En cambio, las propuestas de gestión y ordenación han sido mucho másnumerosas que las de diagnóstico. Las normativas legales, instrumentosy mecanismos públicos o privados con impacto directo o indirecto en elfuncionamiento de los mercados de tierras rústicas son múltiples. Comotambién lo son las instituciones con competencias en la materia y los ban-cos de datos almacenados. Este puzle de fragmentación institucional au-tonómica se dibuja con: la dirección General de Catastro que registrainformación en el Sistema de Información Catastral (SIGCA) para la re-caudación del Impuesto de bienes Inmuebles; el Fondo Galego de Ga-rantía Agraria (FoGGA) que gestiona las ayudas de la Política AgrariaComún a través del Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrí-colas (SIGPAC); la Agencia Tributaria de Galicia que lleva registro de lastransacciones de compraventa y arrendamiento para la liquidación delImpuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos documen-tados o el banco de Tierras de Galicia de la Consellería do medio Rural



e do mar que tramita los arrendamientos de parcelas rústicas apoyándoseen el Sistema de Información de Tierras (SITEGAL), entre otros.

Los nuevos paradigmas de administración de tierras para el desarrollosostenible se construyen en torno a la dimensión espacial de la gober-nanza para referirse, no sólo a desarrollos técnicos relacionados con lavisualización e integración multipropósito de la información espacial, sinotambién a los procesos institucionales que los hagan posibles y útiles enla gestión territorial (Williamson et al., 2010). Al amparo de este para-guas, la integración sistemática de la información sectorial se convierte enuna oportunidad para la coordinación de instituciones con competenciasen materia de planificación territorial del sector agroforestal.

El objetivo del presente trabajo es mostrar el potencial que la combina-ción de diferentes fuentes ya existentes tiene para el diagnóstico del mer-cado de tierras rústicas en Galicia, y cómo este objetivo puede servir parapromover la coordinación institucional autonómica en materia de gestiónde tierras y generar información territorial útil en los procesos de reorga-nización parcelaria. Galicia, una región con alta fragmentación de la pro-piedad pero también institucional a tenor de los múltiples instrumentosde gestión y administración de tierras derivados, es claramente un casoextremo en cuanto a complejidad, por lo que los mecanismos de coordi-nación propuestos podrían ser fácilmente replicables en el resto de re-giones de España.

2. MARCO TEÓRICO Y DISEÑO DE COMPONENTES

El análisis de los mercados de tierras como factor de producción y desa-rrollo económico se ha abordado tradicionalmente desde la economíaagraria como un ajuste de transacciones y precios entre oferta y demanda.no obstante, la nueva Economía Institucional ha puesto el análisis insti-tucional en el centro de la cuestión, incluso frente a la geografía (Rodrik,Subramanian Trebbi, 2004; bromley, 2009).

Las tres etapas para la formulación de estrategias de desarrollo y cre-cimiento que propone Rodrik (2007) son: 1) diagnóstico y análisis, 2) di-seño de políticas dirigidas e imaginativas con conciencia de las realidadeslocales y 3) institucionalización de ambos, diagnóstico y diseño de políti-



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cas, con el propósito de fortalecer la infraestructura institucional de laeconomía agraria y mantener la vitalidad productiva.

Para dar respuesta a este esquema se propone un protocolo de diagnósticodel funcionamiento del mercado de tierras rústicas articulado en tres com-ponentes (institucional, técnica y tecnológica) que incluya la institucionali-zación del mismo y promueva la reformulación o innovación en materiade instrumentos de gestión de tierras públicos y/o privados (Figura 2).


Figura 2

ESQuEmA dEL dISEño dE ComPonEnTES (InSTITuCIonAL, TÉCnICA Y TECnoLÓGICA)AJuSTAdo AL modELo TEÓRICo PRoPuESTo PoR RodRIk (2007) PARA LA FoRmuLACIÓn dE

ESTRATEGIAS dE dESARRoLLo Y CRECImIEnTo, En GEnERAL, Y PARA FoRTALECER LAInFRAESTRuCTuRA InSTITuCIonAL dE LA EConomÍA AGRARIA Y mAnTEnER LA vITALIdAd

PRoduCTIvA, En PARTICuLAR

Fuente: elaboración propia a partir de Rodrik (2007).


La componente institucional incluye la implicación y coordinación de lasentidades que gestionan información útil para el diagnóstico; la recopila-ción de necesidades de análisis transversales y específicas; la puesta enmarcha de protocolos para el intercambio, tratamiento y control de cali-dad de la información generada y la difusión de resultados. Incluye tam-bién, una evaluación por parte del marco institucional de la informacióngenerada y del impacto o aprovechamiento de la misma.

La componente técnica conlleva la identificación de los campos de infor-mación que registran las distintas fuentes, la integración de las bases dedatos (contenidos y formatos) y la construcción de indicadores agregadosterritoriales mediante técnicas geoestadísticas.

La componente tecnológica se concreta en el diseño de una plataformatecnológica SIG-web que sirva, por una parte de plataforma de intercam-bio seguro e interdepartamental de los datos y, por otra, de plataformade visualización y descarga de los indicadores geoespaciales. La concre-ción de la misma supondría no sólo un soporte tecnológico para la etapade diagnóstico propuesta por Rodrik (2007), sino la materialización deun primer nivel de institucionalización del mismo conforme a la tercerade las etapas propuestas por el autor (flujos de información interdeparta-mentales, estandarización de análisis, compromisos de coordinación y ac-tuación como referente de información multisectorial integrada).

El proyecto “Propiedad, movilidad de tierras y valorización territorial”(financiado por la Consellería de medio Rural y mar, la universidad deSantiago de Compostela y la Fundación Juana de vega) ha permitidodesarrollar de forma experimental las tres componentes y, con ello, con-cretar las entidades y fuentes de información posibles, proponer una ba-tería de indicadores e identificar los retos y oportunidades que conllevaríala materialización real del protocolo propuesto.

3. EL RETO DE LA FRAGMENTACIÓN INSTITUCIONAL: INSTITUCIONESCON COMPETENCIAS EN MATERIA DE GESTIÓN DE TIERRAS Y FUENTESDE INFORMACIÓN POSIBLES

Los organismos con competencias específicas en el seguimiento de losmercados de tierras a nivel nacional emplean metodologías diferentes,



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según el caso: la recogida de información primaria mediante censos y en-cuestas o la explotación de registros de información secundarios sobretransmisiones de derechos de propiedad.

n El Censo Agrario publica con carácter decenal la superficie gestionadapor las explotaciones agrarias en régimen indirecto de tenencia (arren-damiento, aparcería y otros regímenes diferentes al de tierras en pro-piedad), a nivel de municipio para todo el territorio nacional.

n La Encuesta de Precios de la Tierra de uso Agrario del ministerio deAgricultura, Alimentación y medio Ambiente recoge los precios me-dios de compraventa en un informe anual. El ámbito geográfico abarcatodo el territorio nacional con resultados desagregados por Comuni-dades Autónomas. La operación de recogida de la información deprecios es responsabilidad de los Servicios de Estadística de las Con-sejerías de Agricultura de las Comunidades Autónomas, a través desus unidades provinciales. Para el caso gallego, los resultados provin-ciales se publican en el Anuario de Estadística Agraria de la Conselleríade medio Rural e mar de la Xunta de Galicia. Las clases de uso tierrasagrarias significativas para Galicia son: labor de secano, labor de rega-dío, viñedo de secano, prados naturales en secano, prados naturalesen regadío y pastizales.

n La Encuesta de Cánones de Arrendamientos Rústicos del ministeriode Agricultura, Alimentación y medio Ambiente recoge anualmenteel canon medio de arrendamiento de las clases de tierras agrarias mássignificativas para todo el ámbito nacional a nivel de Comunidad Au-tónoma.

n La Estadística de Transmisiones de derechos de Propiedad del Insti-tuto nacional de Estadística informa del número de operaciones decompraventa de fincas rústicas con carácter mensual, a nivel nacional,por provincias. La información procede de las entradas de informa-ción de los Registros de la Propiedad de todo el territorio nacional.

n El Centro de Información Estadística del Consejo General del nota-riado recoge, para bienes inmuebles de rústica, el número de actosnotariales de compraventa a partir del Índice único notarial. La in-



formación se publica con carácter mensual, a nivel nacional, por pro-vincias.

La propuesta de Rodrik (2007) dota de gran protagonismo a la atenciónde las realidades locales en el diágnostico y formulación de políticas. Enparticular, la importancia del mercado de tierras como instrumento dereorganización parcelaria en un entorno de alta fragmentación de la pro-piedad como Galicia conlleva que: 1) la desagregación espacial a nivelprovincial sea insuficiente teniendo en cuenta la diversidad de dinámicasterritoriales locales (Enríquez García y Corbelle Rico, 2016) y 2) la infor-mación aportada no atiende cuestiones clave en la articulación y funcio-namiento de los mercados de tierras rústicas en territorios de altafragmentación de la propiedad (tamaño de las parcelas (Swinnen y vran-ken, 2009), uso (European Environment Agency, 2010), copropiedad(vranken et al., 2011), absentismo (van dijk, 2003; Petrzelka et al., 2013)o integración en explotaciones en régimen asociativo (vranken et al.,2011)).

Por ello, el desarrollo de la componente técnica partió de la identificaciónde fuentes de información autonómicas con posibilidad de hacer un diag-nóstico de los mercados de tierras rústicas atendiendo a dichas conside-raciones: desagregación espacial municipal o inframunicipal y análisissegún características de la tenencia. Las fuentes de información se dife-rencian según el tipo en: fuentes con información sobre actos de trans-misión de derechos de propiedad y fuentes con información indirectasobre la propiedad y uso de la tierra en Galicia.

Las bases de datos que registran información de los actos de transmisiónde derechos de propiedad a nivel autonómico son:

n La base de datos del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales yActos Jurídicos documentados de la Agencia Tributaria de Galicia re-gistra los conceptos tributarios relativos a transmisiones onerosas decompraventa o arrendamiento de parcelas rústicas inter vivos. La basede datos contiene, para cada transmisión, información de: la parcela(localización a nivel municipio y parroquia, superficie, categoría deuso y tipo de acceso), la operación de transmisión (fecha, precio de-



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clarado) y los sujetos pasivos y transmitentes (número y código del mu-nicipio de residencia).

n El Sistema de Información de Tierras de Galicia (SITEGAL) es labase de datos geoespacial con información de los arrendamientos ce-lebrados a través del banco de Tierras de Galicia de la Agencia Gallegade desarrollo Rural. La información de interés consta de: la oferta deparcelas (localización a nivel de municipio y parroquia, superficie, usoactual), el contrato de arrendamiento (número de solicitudes de par-celas, fecha, uso y duración de la cesión) y los agentes de la transmisión(número de propietarios y arrendatarios, municipio de residencia aefectos de notificación).

Las fuentes de datos con información sobre la propiedad y uso de la tierraen Galicia son:

n El Sistema de Información Geográfica Catastral (SIGCA) gestionadopor la dirección General de Catastro del ministerio de Hacienda yAdministraciones Pública es la base de datos geoespacial para la ges-tión del Impuesto de bienes Inmuebles a nivel nacional. Las categoríasde información de interés para el diagnóstico del funcionamiento delmercado de tierras rústicas son: el registro de finca (identificación dela parcela catastral, localización y superficie), el registro de cultivosagrarios (identificación de las subparcelas, superficie, código de uso eintensidad productiva) y el registro de las situaciones finales de titula-ridad (titulares del bien catastral y domicilio fiscal de los mismo a nivelmunicipio).

n El Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIG-PAC), junto con la base de datos alfanumérica de las declaracionestramitadas, son administradas por el Fondo Galego de Garantía Agra-ria de la Consellería de medio Rural e mar para la gestión de ayudasde la Política Agraria Común. Los registros de información de interésson los relativos a la parcela (identificación de la parcela, superficie ycódigos de grupo, variedad y producto de cultivo), a la explotaciónagraria declarante (identificación de la explotación) y las unidades detrabajo agrario (uTA) o profesional de la explotación (identificación,unidades de trabajo y número de horas de dedicación).



n El Registro de Explotaciones Agrarias de Galicia está gestionado porla dirección General de Producción Agropecuaria de la Conselleríade medio Rural e mar como instrumento que permite disponer deinformación del sector agroganadero para diversos fines, tales comolos controles sanitarios. La información registrada de interés para elpropósito perseguido son los datos relativos a localización (código deexplotación, localización a nivel municipio y parroquia y coordenadasX e Y), titularidad (tipo de titular, clase de agricultor, número de so-cios, fecha de nacimiento, capacitación, número de unidades de tra-bajo), uso de la tierra, orientación técnico económica y capacidadproductiva. Esta fuente recoge además información detallada del ré-gimen de tenencia de la base territorial de cada explotación (superficieen propiedad, arrendamiento, comunal y otros regímenes de tenen-cia).

n Existen además otras fuentes de datos gestionadas por la direcciónGeneral de Producción Agropecuaria de la Consellería de medioRural que identifican a las explotaciones que reciben algún tipo deayuda o subvención (Registro de Explotaciones Agrarias Prioritarias;Registro de Ayudas a la modernización de Explotaciones Agrarias(Planes de mejora); Registro de Ayudas a Jóvenes Agricultores...).

n Por último, el tejido asociativo del sector productivo agroforestal seincluye dentro del marco institucional a tres niveles: como gestor deposibles fuentes de información directa sobre los regímenes de tenen-cia de sus asociados, como usuarios y evaluadores potenciales de losindicadores y como población objeto de muestreo para el sondeo omonitoreo de otras formas de movilidad (compraventa mediante do-cumento privado, permutas, arrendamientos orales, cesiones en pre-cario...). Se incluirían aquí: el Registro vitícola y Registro de losConsejos Reguladores de las denominaciones de origen vitivinícolas;Asociación de Productores Ecológicos Gallegos (APEGA), Asociaciónde Criadores de ovino y Caprino (ovICA), Asociación de Criadoresde Raza Rubia Gallega (ACRuGA), organizaciones de Productoresde Leche (oPL) o Asociación Gallega de Cooperativas Agrarias(AGACA), entre otros.



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Todas las fuentes enunciadas tienen en común dos aspectos relevantes:registran valores desagregados a nivel de parcela y se actualizan de formacontinua (no periódica). Es decir, se puede obtener información espacialagregada y series temporales a partir de ellas.

4. EL RETO DE LA FRAGMENTACIÓN PARCELARIA: INDICADORES PARA ELDIAGNÓSTICO DEL MERCADO DE TIERRAS RÚSTICAS

La propuesta de indicadores de seguimiento del mercado de tierras rús-ticas en Galicia se elaboró atendiendo los siguientes criterios: 1) seguirlos estándares habituales para el diagnóstico de los mercados de tierrasrústicas y poder establecer análisis comparativos con otras regiones deEuropa; 2) adaptarse a los campos de información registrados en lasbases de datos y las posibilidades de integración; 3) las directrices y ne-cesidades de análisis, transversales y específicas, enunciadas por las ins-tituciones; 4) maximizar el número de entidades implicadas en eldiagnóstico (aprovechar el potencial de coordinación del diagnóstico) y5) prestar atención a las particularidades regionales de un entorno dealta fragmentación de la propiedad (desagregar la información al menorámbito territorial permitido por las bases de datos y desglosarla segúnlas características identificadas como relevantes por la bibliografíaen otras regiones de alta fragmentación: uso, tamaño de las parcelas, co-propiedad, absentismo o integración en entidades de personalidad jurí-dica).

La lista de indicadores se agrupa en: indicadores de mercado, regímenesde tenencia indirecta y oferta y demanda potencial. Para todos ellos, losvalores se presentarían como agregados a nivel de municipio y parroquiacuyo valor anual es la media móvil de los últimos tres años (Figura 3).

Entre los indicadores de mercado de tierras rústicas propiamente dichosse incluirían:

n La tasa de transferencia anual del número de parcelas y superficie rús-tica objeto de compraventa: relación entre el número de parcelas ob-jeto de compraventa y el número de parcelas de rústica y la relación




Figura 3

PRoPuESTA dE ComPonEnTES (InSTITuCIonAL, TÉCnICA Y TECnoLÓGICA) PARA LAConSTRuCCIÓn dE IndICAdoRES dE SEGuImIEnTo dEL mERCAdo dE TIERRAS RúSTICAS

En GALICIA

entre la superficie objeto de compraventa y la superficie de rústica,respectivamente (por ejemplo, Figura 4).

n La tasa de transferencia anual del número de parcelas y superficie rús-tica objeto de arrendamiento: relación entre el número de parcelastransmitidas mediante arrendamiento y el número de parcelas rústicasy relación entre la superficie transmitida mediante arrendamiento y lasuperficie de rústica, respectivamente.

n La distribución de la variable precio por unidad de superficie objetode compraventa y arrendamiento: precio medio, precio mediano,rango y percentiles.


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Figura 4

TASA dE TRAnSFEREnCIA mEdIA AnuAL dE SuPERFICIE RúSTICA mEdIAnTE ComPRAvEnTAdEL PERÍodo 2011-2013, PoR PARRoQuIAS

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales de la Agencia Tributaria de Galicia.

La principal fuente de datos es el Impuesto de Transmisiones Patrimo-niales y Actos Jurídicos documentados y, de forma complementaria, losdatos de arrendamiento a través del banco de Tierras de Galicia. Lafuente de información para el número de parcelas y superficie de rústicasería el SIGCA. Los indicadores se desglosarán según: las clases de usoagrario, matorral y forestal; el régimen de copropiedad (parcelas en queel número de propietarios es superior a uno); el régimen de absentismo(parcelas en las que los titulares que sumen más de un 50 % de participa-ción residan en un municipio diferente al de localización de la parcela(Crecente maseda, 2010)) e integración en entidades de personalidad ju-rídica (aquellas parcelas en las que el comprador o arrendatario sea unpersona jurídica).

El indicador del volumen de tierras gestionadas en régimen de tenenciaindirecto propuesto es:

n La proporción de parcelas y superficie de rústica con un titular catastraldiferente al titular de explotación que declara la parcela a efectos delas ayudas de la Política Agraria Común (PAC) respecto de la superfi-cie de rústica del SIGCA. Este indicador requiere la integración delSIGCA y SIGPAC y la identificación de ambos titulares. La propiaintegración de ambas bases de datos permitiría detallar el estimadorsegún usos, régimen de copropiedad y absentismo e integración enentidades de personalidad jurídica.

Los estimadores de oferta y demanda potencial propuestos son, respec-tivamente:

n La proporción de superficie agraria declarada a la PAC: relación entrela superficie declarada a la PAC y la superficie de uso agrario delSIGCA o SIGPAC.

n La evolución de la superficie declarada a la PAC según categorías deuso: pasto, forrajes, huerta, frutales, viñedo y aprovechamientos silvo-pastorales a partir del SIGPAC.

n La proporción de superficie de aptitud agraria utilizada: relación dela superficie declarada a la PAC y la superficie de clase A1 o A2 parapastos y forrajes del mapa digital de Capacidad Productiva de los Sue-los de Galicia (Corbelle Rico et al., 2014).




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n La proporción de superficie agraria gestionada por titulares de explo-tación de más de 55 años de edad obtenida a partir de la informacióndel Registro de Explotaciones Agrarias de Galicia.

n La proporción de superficie de rústica a matorral en régimen de titu-laridad absentista obtenida a partir de la base de datos del Sistema delSIGCA.

n La carga ganadera por unidad de superficie agraria obtenida a partirde la información del Registro de Explotaciones Agrarias de Galicia:la relación entre el número de unidades Ganaderas mayores y la su-perficie de uso agrario del SIGCA o SIGPAC.

n La densidad de explotaciones prioritarias, con ayudas a la incorporaciónde jóvenes agricultores o para la modernización de explotaciones agrariasobtenidas a partir de las bases de datos de apoyo a las explotaciones.

dirimanova (2008) estudió la importancia de las redes de contactos localesen el funcionamiento de los mercados de tierras rústicas en regiones dealta fragmentación y Gómez mendoza (1987) adelantaba las particularida-des de Galicia a este respecto. Por ello, se contempla la indagación deotros mecanismos de movilidad de tierras en los que las relaciones fami-liares o de vecindad juegan un papel importante (contratos de arrenda-mientos orales, compraventas en documento privado, permutas, cesionesen precario o gratuitas...). El estimador propuesto es el peso proporcionalsobre la base territorial de las explotaciones de las parcelas y superficie derústica gestionada bajo dichos regímenes de tenencia aprovechando la in-fraestructura del tejido asociativo del sector productivo agroforestal y lacreación de una plataforma web para la recogida sistemática de datos.

Esta batería de indicadores, u otros que se pudiesen crear, dará lugar auna base de datos geoespacial disponible para descarga y visualización através de un portal sig-web cuyo acceso puede ser público o estar acotadoa las administraciones y entidades del sector privado consideradas.

5. RETOS Y OPORTUNIDADES

La formulación de indicadores es fruto del trabajo de exploración, explo-tación e integración de las fuentes de información enunciadas. A su vez, elacceso a la información ha sido el resultado de reuniones y convenios con



las instituciones gestoras de información conforme a la componente insti-tucional detallada. A continuación se detalla una relación de retos y opor-tunidades que ambas experiencias, manejo de los datos e interacción conlas instituciones, han revelado para la materialización real del protocolo.

Entre los retos a abordar:

– Las distintas fuentes funcionan en la práctica como silos de información(Ensor, 1988). Es decir, se desconoce la información almacenada enlas distintas bases de datos y la ausencia de prácticas de intercambio deinformación deriva en un alto celo respecto a la información confiden-cial (incluso en los flujos interdepartamentales de la administración pú-blica) y una nula interoperabilidad dada la ausencia de estándares decodificación de campos (identificador de parcela y de explotación o có-digos de uso unificados). La constitución de nodos de información, yno silos, y la puesta en marcha de plataformas y protocolos de inter-cambio (en vez de convenios y soportes físicos) suponen un reto de caraal fomento de los flujos de información interdepartamentales seguros;al efecto multiplicador y sinérgico de la integración de información y,en definitiva, al ajuste de los instrumentos de gestión actuales a las dis-tintas realidades territoriales y productivas (Figura 5).


Figura 5

EFECTo muLTIPLICAdoR dE LA InTEGRACIÓn dE InFoRmACIÓn ARTICuLAdA En nodoS dEALmACEnAmIEnTo E ImPACTo En LoS mERCAdoS dE TIERRAS E InSTRumEnToS dE GESTIÓn

dE TIERRAS

Fuente: elaboración propia.


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– La aproximación a un sistema catastral multipropósito. Los nuevos pa-radigmas de administración de tierras apuntan a que los sistemas catas-trales trasciendan la finalidad fiscal y se conviertan en instrumentos deplanificación y ordenación territorial.Las directrices y lecciones apren-didas en torno a esta tarea de re-ingeniería proponen la integración conotras fuentes de información como fórmula de bajo coste (FAo, 2012)y el empleo de la infraestructura catastral preexistente como eje verte-bral a través del identificador de parcela (Williamson y Ting, 2001), deforma idéntica a la integración de información propuesta en este trabajo.Los principales retos identificados en esta dirección son la descentrali-zación de la fuerte jerarquía de la dirección General de Catastro parapoder coordinarse con las instituciones de ámbito autonómico; flexibi-lizar las condiciones de confidencialidad interadministrativa estable-ciendo protocolos de acceso seguro; promover la interoperabilidad y,finalmente, el acceso efectivo a la información catastral para el propósitoinvestigador en materia de administración y gestión de tierras (Groe-nendijk y van der molen, 2012).

– La diversidad de dinámicas territoriales, demográficas y productivas.Las particularidades de la estructura de propiedad en Galicia esconden:1) una amplia variedad de dinámicas demográficas locales con impactoen los perfiles de tenencia (absentismo, copropiedad...) (Pazo Labrador,2004) y 2) una gran variedad de modelos productivos que van desde elsector lácteo o vacuno de carne con un gran impacto territorial (Loren-zana Fernández et al., 2004) hasta las pequeñas explotaciones familiaresy de autoconsumo (huerta, viñedo, frutales...) que siguen teniendo unagran relevancia económica y social (Carreira Pérez y Carral vilariño,2014). El reto en esta dirección es explorar las características de la pro-piedad y tenencia propias de cada ámbito local y sectorial.

Al mismo tiempo, la implementación real del protocolo aquí descritoconllevaría la materialización de una serie de oportunidades:

– La existencia de un marco institucional y normativo específico para eldiagnóstico del funcionamiento de los mercados de tierras. La Subdi-rección de movilidad de Tierras de la Agencia Gallega de desarrolloRural (Consellería de medio Rural e mar) tiene competencias para cen-tralizar el diagnóstico, en particular, la coordinación institucional, el tra-



tamiento de la información y la administración de la plataforma tecno-lógica diseñada. Ello representa una oportunidad frente al reto de lafragmentación institucional. Por otra parte, la Ley 6/11, de 13 de octu-bre de movilidad de tierras ampara la realización de trabajos de arbi-traje, asistencia técnica, dinamización y supervisión de acciones depermutas entre propietarios que permitieran la reorganización y orde-nación de parcelas en un ámbito territorial determinado. Los indicado-res construidos son una oportunidad para localizar áreas dereorganización prioritarias (por ejemplo, parroquias con una carga ga-nadera superior a 1 uGm/ha y una alta proporción de superficie deaptitud agraria no utilizada o de propietarios absentistas a matorral).Esta es una oportunidad frente al reto del puzle de once millones depiezas.

– El diagnóstico y diseño de políticas con atención a las diferentes realida-des regionales y locales. Las entidades y plataformas de seguimiento,temporal y espacial, de los mercados de tierras en otras regiones hanmostrado una creciente diferenciación territorial de las dinámicas porcuestiones de localización, calidad de la tierra y tipo de oferta y demanda(Latruffe y Le mouël, 2006; national Statistical Institute, 2013; SavillsWorld Research, 2014). Las bases de datos autonómicas permiten ladesagregación de la información a unidades de gobernanza territorialpropias de cada región (por ejemplo, el registro del código de parroquiaen las bases de datos de Galicia) y el análisis de los indicadores segúntipos de uso del suelo y características de tenencia propias del noroestepeninsular (por ejemplo, las superficies a matorral de aprovechamientosilvopastoral (Pesqueira et al., 2009) o el absentismo como un reto his-tórico de la gestión de tierras en Galicia (Planchuelo Arias, 1971)).

– El ejercicio de revisión institucional e integración de información terri-torial ha evidenciado la importancia de identificar y considerar las ins-tituciones regionales específicas. Por ejemplo, la delimitacióncartográfica de los montes vecinales en mano Común como forma detenencia que por su condición de inalienable debería ser superficie derústica a descontar en los indicadores de compraventa a la hora de com-pararlos con otras regiones y promover unas u otras medidas de articu-lación del mercado.



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– La maximización de las funcionalidades de las fuentes de información.Las bases de datos manejadas responden a objetivos de gestión especí-ficos (fiscalidad sobre la tierra, fiscalidad sobre las transmisiones, gestiónde fondos, gestión y control de ayudas, control sanitario de las explota-ciones...). La integración de información, e incluso, el propio trata-miento y comparación de los agregados territoriales de cada una deellas permitirían, entre otros, la evaluación de la calidad de los datos al-macenados, la evaluación del impacto territorial de las distintas políticaspúblicas y la mejora de la eficiencia, transparencia y ajuste de los mer-cados de tierras.

A pesar de los retos, la consolidación de un protocolo de diagnóstico delmercado de tierras rústicas que integre las tres componentes propuestas(institucional, técnica y tecnológica) emerge como una oportunidad clavepara promover un debate integral sustentado en datos sobre las políticase instrumentos de gestión de tierras vigentes. A su vez, se considera quela información generada aporta transparencia a los mercados y puedetener un impacto directo en la promoción y localización de iniciativasproductivas en base a la tierra. Finalmente, el trabajo evidencia la frag-mentación institucional, como reto y como oportunidad de obtener unavisión integral de las dinámicas territoriales a través de la diagnosis delmercado de tierras.

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RESUMEN

El diagnóstico del mercado de tierras rústicas en Galicia, una oportunidad frente a los retos dela fragmentación institucional y el puzle de once millones de piezas

La tierra es un factor de producción limitado y el seguimiento de los mecanismos de redis-tribución de derechos de la propiedad es una herramienta de carácter estratégico para me-jorar la competitividad y sostenibilidad de los territorios, particularmente en regiones dealta fragmentación parcelaria, pero también institucional a tenor de los múltiples instrumen-tos de gestión y administración de tierras formulados. Galicia es un ejemplo de ambas.El objetivo del presente trabajo es desarrollar un protocolo de diagnóstico del mercado detierras rústicas en Galicia como herramienta para promover la coordinación institucionalautonómica en materia de gestión de tierras y generar información territorial útil en los pro-cesos de reorganización parcelaria.El resultado es un esquema de tres componentes (institucional, técnica y tecnológica) quepermitiría integrar las bases de datos de diferentes organismos de gestión de tierras, obtenerindicadores geoestadísticos (como los índices de transferencia de superficie rústica mediantecompraventa y arrendamiento y de oferta y demanda potencial a nivel parroquia) e inte-grarlos en una plataforma SIG web.

PALABRAS CLAVE: mercado de tierras, fragmentación de la propiedad, coordinacióninstitucional, reorganización parcelaria

CÓDIGOS JEL: Q1.

ABSTRACT

The diagnosis of rural land markets, a tool for facing institutional fragmentation and theGalician puzzle of eleven million pieces

Land is a scarce factor of production. monitoring programs of mechanisms for redistributingproperty land rights provide strategic information to improve competitiveness and sustaina-bility of territories. They are particularly useful in regions with severe land ownership frag-mentation, and institutional fragmentation too, under the multiple land managementinstruments formulated. This paper seeks to outline a rural land market diagnosis in Galicia as a tool to promoteinstitutional coordination and generate useful territorial information in the processes of landreorganization.The result is a three-component scheme (institutional, technical and technological) thatwould integrate the databases of different land management institutions, get geostatistical in-dicators of rural land market operation (such as transfer rate of rustic areas by trade andlease) and integrate them in a GIS web platform for territorial visualization.

KEY WORDS: rural land markets, land fragmentation, institutional coordination, ruralland reorganization

JEL CODES: Q1.


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