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GLOBALIZACIÓN para

el DESARROLLO

COMERCIO, FINANCIACIÓN, AYUDA, MIGRACIÓN Y POLÍTICAS

IAN GOLDINKENNETH REINERT

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los de los autores y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-ras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the government they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Publicado originalmente en inglés como Globalization for Development. Trade, Finance, Aid, Migration, and Policy en 2006 por el Banco Mundial y Palgrave Macmillan. La traducción al español fue hecha por Patricia Durán. En caso de discrepancias, prima el original.

This work was originally published by The World Bank in English as Globalization for Development. Trade, Finance, Aid, Migration, and Policy in 2006. This Spanish translation was arranged by Editorial Planeta Colombiana S. A. Editorial Planeta Colombiana S. A. is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.

Globalization for Development. Trade, Finance, Aid, Migration, and PolicyCopyright © 2006 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

Para esta edición:Globalización para el desarrollo. Comercio, financiación, ayuda, migración y políticas. Copyright © 2006, Editorial Planeta Colombiana S. A. y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

Todos los derechos reservados

Traducción al español: Patricia Durán

ISBN: 978-958-42-1514-7

Primera edición: enero de 2007Impresión y encuadernación: Quebecor World Bogotá S. A.Impreso en Colombia

Índice

PRÓLOGO ........................................................................................... 15SIGLAS Y ABREVIATURAS ..................................................................... 19AGRADECIMIENTOS ............................................................................. 23ACERCA DE LOS AUTORES ................................................................... 251ANTECEDENTES Y CONTEXTO ............................................................... 27 Globalización y pobreza global ......................................................... 28 Dimensiones de la pobreza ................................................................ 29 Una perspectiva histórica ................................................................... 32 La relación globalización-pobreza .................................................... 38 Campos de acción .............................................................................. 45 El propósito de este libro ................................................................... 49 Notas .................................................................................................. 502GLOBALIZACIÓN Y POBREZA ................................................................ 53 El mundo en desarrollo ...................................................................... 54 Pobreza .............................................................................................. 58 El comercio y la inversión externa directa ........................................ 66 Flujos de capital, de ayuda y de remesas ........................................... 70 Las ideas ............................................................................................ 75 Resumen ............................................................................................ 78 Anexo. Países de ingresos bajos y medios, 2002 ............................... 79 Notas .................................................................................................. 81

8 Globalización para el desarrollo

3EL COMERCIO ............................................................................................ 83 El comercio internacional y su impacto en la pobreza ...................... 84 Expansión del mercado ...................................................................... 88 La competencia .................................................................................. 91 La productividad ............................................................................... 93 El acceso a los mercados ................................................................... 100 El problema del producto primario .................................................... 107 La construcción de capacidades para el comercio ............................. 110 La salud y la seguridad ...................................................................... 114 Conclusiones ...................................................................................... 118 Notas .................................................................................................. 1214LA FINANCIACIÓN ..................................................................................... 125 Flujos de capital y balance de pagos .................................................. 125 Tendencias recientes ......................................................................... 128 Desarrollo financiero ......................................................................... 133 La inversión externa directa ............................................................... 142 La inversión de valores de cartera .................................................... 149 La deuda: bonos de financiación y préstamos bancarios comerciales ........................................................................ 154 Resumen ............................................................................................ 158 Notas .................................................................................................. 1625LA AYUDA ................................................................................................. 167 Historia abreviada de los flujos de ayuda ......................................... 168 El impacto multifacético de la ayuda ................................................. 182 Mejorando la efectividad de la ayuda ................................................ 189 Asistencia a los Estados débiles ........................................................ 192 Programas innovadores de ayuda ...................................................... 195 Aliviando el peso de la deuda ............................................................ 200 La crisis de la deuda .......................................................................... 201 Las metas de desarrollo del milenio y la coordinación de los donantes .................................................................................. 205 Un nuevo camino hacia adelante ....................................................... 206 Notas ................................................................................................. 211

6LA MIGRACIÓN (con Andrew L. Beath) ................................................... 215 Historia abreviada de los flujos mundiales de migración .................. 216 Una tipología de los flujos de la migración internacional moderna .. 223 Entender la decisión de migrar .......................................................... 236 Costos y beneficios para los países de origen .................................... 240 Costos y beneficios para los países de destino ................................... 249 Proteger al vulnerable ........................................................................ 253 Resumen ............................................................................................ 256 Anexo. Fuentes y metodología para la tabla 6.3 ................................ 257 Notas .................................................................................................. 2617LAS IDEAS ................................................................................................. 267 El poder de las ideas .......................................................................... 267 Las ideas y el desarrollo .................................................................... 274 El manejo del conocimiento .............................................................. 276 La propiedad intelectual .................................................................... 279 Ideas acerca de los roles de los Estados, mercados e instituciones ... 286 Ideas sobre el crecimiento económico ............................................... 291 El desarrollo como aprendizaje ......................................................... 293 Los bienes públicos globales ............................................................ 301 Resumen ............................................................................................ 303 Notas .................................................................................................. 3068HACIA UNA AGENDA DE POLÍTICAS ........................................................... 309 ¿Globalización para la gente pobre? .................................................. 309 El comercio: cambios propuestos a las políticas ............................... 313 La financiación: propuestas de cambios a las políticas .................... 321 La ayuda externa: propuestas de cambios a las políticas ................... 324 La migración: propuestas de cambios a las políticas ......................... 329 Las ideas: propuestas de cambios a las políticas ............................... 337 Una lista pormenorizada de políticas globales .................................. 345 Resumen y avalúo .............................................................................. 345 Notas .................................................................................................. 353BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 357

Índice 9


Recuadros

1.1 John Maynard Keynes acerca de la globalización ...................... 34 1.2 Acuerdos internacionales, instituciones y los jugadores clave ................................................................... 35 2.1 La experiencia de ser pobre ......................................................... 60 2.2 Los cachivaches volátiles de los años 1990 ................................ 72 2.3 La idea de los bienes públicos globales ...................................... 76 3.1 Zonas de procesamiento de exportaciones .................................. 99 3.2 La protección de los textiles y la confección ............................. 104 3.3 El marco integrado ...................................................................... 112 4.1 Las crisis financieras .................................................................. 129 4.2 Los pobres en la mira: la microfinanciación comercial .............. 138 4.3 Creando enlaces .......................................................................... 145 4.4 La bolsa de valores de Nairobi .................................................... 152 5.1 La ayuda en Zaire ........................................................................ 184 5.2 Las metas de desarrollo del milenio ............................................ 206 6.1 Emigrantes: de sueños a pesadillas ............................................ 230 6.2 Médicos migratorios ................................................................... 244 6.3 Las instituciones de mano de obra emigrante de Filipinas ......... 254 7.1 El mercantilismo ......................................................................... 270

Gráficas

1.1 Comercio y pobreza extrema en una perspectiva histórica ......... 37 2.1 Ingresos per cápita por regiones del mundo ................................ 55 2.2 Crecimiento de la población mundial ......................................... 56 2.3 Distribuciones de la población por edad ..................................... 57 2.4 Fuerza económica relativa de los países en desarrollo, histórica y proyectada ................................................................. 58 2.5 La evolución histórica de la pobreza mundial ............................. 59 2.6 La reciente evolución de la pobreza en el mundo ....................... 61

Índice 11

2.7 Índices regionales de pobreza extrema ....................................... 62 2.8 Esperanza de vida por región del mundo .................................... 63 2.9 Mortalidad infantil ...................................................................... 64 2.10 Alfabetismo en las mujeres jóvenes en comparación con el alfabetismo juvenil masculino y la mortalidad infantil .... 65 2.11 El comercio y la FDI de los países de ingresos bajos y medios ............................................................................. 67 2.12 Composición sectorial de las exportaciones ............................... 68 2.13 Flujos nominales de ayuda, FDI, inversión de cartera y remesas a los países en desarrollo ............................................ 71 2.14 Las remesas externas per cápita y en porcentaje del GDP per cápita, 2003 ............................................................ 74 2.15 Acceso a las comunicaciones, 2002 ............................................ 78 3.1 Exportaciones manufactureras de baja y la alta tecnología de algunos países en desarrollo, 2000 ....................... 96

3.2 Algunas características de la industria maquiladora en México ............................................................... 98

3.3 Escalamiento arancelario sobre exportaciones de países en desarrollo hacia países desarrollados ..................................... 102 3.4 Subsidios agrícolas de la OECD ................................................. 103

3.5 Precios de productos primarios en el siglo XX ........................... 108

3.6 Importaciones de armas en porcentaje del total de exportaciones, 1999 .................................................. 115

4.1 Flujos netos de capital privado a los países de bajos ingresos, 1970-2003 ..................................................... 129 4.2 Flujos netos de capital privado hacia países de ingresos medios, 1970-2003 ................................................... 132 4.3 Flujos netos de capital privado hacia los países de ingresos bajos y medios como porcentaje del GDP, 1970-2003 .................................................................... 134 4.4 Participación global de la población, el GDP y la FDI, 2002 ............................................................................. 142


4.5 Flujos netos de valores de cartera que entran a los países en desarrollo, 1995-2004 ......................................... 151 4.6 Flujos netos de deuda hacia los países en desarrollo, 1997-2004 ................................................................................... 155 4.7 Entradas de préstamos bancarios brutos ..................................... 157 4.8 Composición del desarrollo financiero ........................................ 160 5.1 Magnitud y antigüedad de las principales organizaciones de ayuda .............................................................. 172 5.2 Entradas de asistencia oficial para el desarrollo por región, 1960-2003 ................................................................. 175 5.3 Receptores de ayuda externa como porcentaje del GDP de países de ingresos bajos y medios, 1960-2003 ....................... 178 5.4 Desglose de flujos de ayuda al África Subsahariana (excepto Nigeria) ......................................................................... 180 5.5 Deuda externa de los países en desarrollo ................................... 202 5.6 Participación en el GDP de la ayuda y el apoyo a la agricultura, 2002 ................................................................... 209 6.1 Flujo de inmigrantes a los Estados Unidos y Canadá, 1820-2000 ................................................................................... 220 6.2 Tasas de emigración a los Estados Unidos por ingresos, 1989-2000 ............................................................. 238 6.3 Flujos de remesas oficiales a regiones del mundo en desarrollo, 1975-2003 remesas de trabajadores ..................... 247

Tablas

5.1 Flujos anuales promedio de ayuda por persona en US dólares, 1960-2003 .......................................................... 171 5.2 Desarrollos en la historia de la ayuda externa ............................. 174 5.3 Principales despliegues de asistencia externa ............................. 176 5.4 Aportes de la ODA al GNI, 2003 y proyectados para 2006 ..................................................................................... 179

Índice 13

5.5 Cosechas de los principales cultivos alimenticios (kg/ha) en las naciones en desarrollo .......................................... 198 6.1 Tasas históricas de migración ...................................................... 218 6.2 Orígenes de los inmigrantes internacionales, 1990 y 2000 ......... 222 6.3 Principales canales de la migración internacional moderna ....... 226 6.4 Importancia económica de las remesas, 2003 ............................. 246 7.1 Efectos potenciales de la protección de la propiedad intelectual sobre los pobres ............................... 281 7.2 Cambios en el pensamiento para el desarrollo ............................ 289 8.1 Ejemplos de políticas que afectan los procesos y resultados del desarrollo ........................................................... 314 8.2 Lista pormenorizada de políticas globales .................................. 349

Prólogo

La globalización ha venido ocurriendo desde hace cientos de años y, con el tiempo, se ha acelerado: de la colonización de las partes habitadas del mundo a la aparición de naciones, de las conquistas a países independientes, de los barcos de vela y las caravanas a los barcos a vapor, las flotas de camiones y los aviones de carga, del comercio de algunos productos a la producción global y las redes de distribución, hasta la actual explosión de flujos internacionales de servicios, capital e información. Con base en los recientes estimativos de Maddison acerca de la economía mundial a lo largo del milenio pasado, es posible calcular que las exportaciones mundiales de mercancía sumaron aproxi-madamente unos US$40 per cápita —al poder adquisitivo actual— en 1870. Para 1913, esta cifra se había triplicado a US$120. Luego de una ralentización debida a las dos guerras mundiales consecutivas, se multiplicó casi por diez entre 1950 y 2000, para alcanzar aproximadamente los US$1.000 per cápita hoy día. Actualmente se intercambia 17% del rendimiento mundial frente a menos de 5% hace un siglo, y esta cifra sigue aumentando a gran velocidad.

Frente a una evolución tan dramática, los interrogantes que surgen son si esto es bueno o malo para la humanidad, si debe ser alentado o, al contrario, frenado y, de ser así, ¿con cuáles medios? La globalización puede ser juzga-da bajo muchos criterios, pero sin duda el más importante es el desarrollo en todas sus formas y, en particular, la reducción de la pobreza. Este es el tema del fascinante libro escrito por Ian Goldin y Kenneth Reinert.

Hoy nos encontramos en un punto crucial en la historia de nuestra lu-cha contra la pobreza en sus múltiples dimensiones. Es probable que por primera vez en la historia el número absoluto de gente en el mundo que vive con menos de US$1 por día haya disminuido, de 1.500 millones de


personas en 1981 a 1.100 millones en 2001. Es cierto que la proporción de gente en el mundo que vive en extrema pobreza ha ido disminuyendo de manera más o menos continua desde los comienzos de la Revolución Industrial. Pero el ritmo se ha acelerado considerablemente en los últimos 20 años. Durante ese periodo, la tasa global de pobreza de ingresos se redujo casi a la mitad. Gran parte de este progreso en términos globales se concentró en Asia. En contraste, la pobreza de ingresos aumentó en el África Subsahariana, tanto en términos relativos como absolutos, una re-gión que de alguna manera se vio marginada de varios aspectos cruciales de la globalización. Las mejoras en salud en el ámbito mundial han sido igualmente impresionantes y más generalizadas. Las tasas de mortalidad infantil en los países pobres son mucho más bajas que las de los países con el mismo nivel de ingreso de hace 25 o 50 años y la expectativa de vida al nacer aumentó a 64 años en 2002. Desdichadamente, también ha habido grandes retrocesos en el progreso, como es el caso de la tragedia del VIH/sida en África. El mundo en vías de desarrollo ha logrado igualmente grandes pasos en la educación: el número promedio de años de educación completada entre adultos se incrementa de manera sostenida (aunque sigue teniendo un promedio de tan sólo cinco años) y el número de adultos sin ninguna escolarización ha disminuido de la mitad de la población mundial a poco más de la tercera parte.

Aunque el progreso ha sido sostenido y en algunos casos bastante asom-broso, los desequilibrios globales en la distribución de ingresos y riqueza son enormes y el conocimiento que se tiene de estos desequilibrios se hace mayor a medida que la información fluye más rápidamente a la par con la globalización. En todas partes la gente puede compararse con las sociedades desarrolladas más ricas y ansía reducir las inmensas brechas en los ingresos y el consumo. El no encarar estos desequilibrios provocará ineludiblemente una creciente insatisfacción. Estamos frente a una ventana de oportunidad, una que quizás no permanezca abierta por mucho tiempo. Esa oportunidad es la de poner en práctica lo que hemos aprendido sobre cómo incrementar el potencial del desarrollo y disminuir la pobreza, en una época en la cual la tecnología, la economía, la demografía y hasta la geopolítica lo hacen posible. De no hacerlo, estaremos sembrando el desencantamiento respecto al desarrollo y el progreso, tanto en las naciones pobres como en las ricas —crearemos barreras a los esfuerzos de desarrollo futuros y arrojaremos dudas crecientes sobre el beneficio potencial de la globalización—.

Prólogo 17

¿Qué se necesitaría para incrementar los beneficios de la globalización para el desarrollo? Hay tareas que deben ser emprendidas urgentemente. En el comercio, los países desarrollados deben cumplir su compromiso de facilitar a los países en desarrollo un mayor acceso al mercado. En la ayuda, los países donantes deben mejorar su asistencia de manera acorde con las metas de desarrollo del milenio, reforzando y acelerando el leve progreso de estos últimos años. En el gobierno, los países en desarrollo deben continuar progresando hacia una mayor responsabilidad, transparencia y eficiencia. Y todos los países deben trabajar juntos para hacerles frente a desastres como el VIH/sida y el cambio climático.

En esta impresionante obra, Ian Goldin y Kenneth Reinert nos proporcio-nan una introducción comprensiva de aspectos clave de la globalización —el comercio, las finanzas, la ayuda y la migración— y sus nexos complejos con la pobreza y el desarrollo.

Para preparar una publicación accesible a un gran público se requiere claridad y síntesis. No obstante, demasiado a menudo la claridad y la sínte-sis dan cabida a obviedades y permiten declaraciones ideológicas. Goldin y Reinert han sabido evitar ambas cosas. De hecho, proporcionan al lector una comprensión de la globalización rica en su complejidad. Comenzando con una perspectiva de las dimensiones de la pobreza, los autores explican cómo el comercio puede reducir la pobreza mediante el incremento de la producción de labor intensiva, la acumulación de capital humano y la capacitación tecno-lógica; examinan de qué manera la inversión externa directa, la deuda y los instrumentos de capital pueden ayudar a financiar el desarrollo; y reflexionan sobre cómo la migración puede permitir a los trabajadores y a sus familias en el país de origen salvarse de la pobreza mediante las remesas.

Al mismo tiempo, Goldin y Reinert observan que cada uno de estos aspectos puede fracasar en la reducción de la pobreza y hasta perjudicar el progreso. El comercio sin inversión pública, sin redes de seguridad y sin acceso a los mercados de los países desarrollados disminuye o llega a impedir las ganancias para los pobres. Los flujos de capital volátil pueden causar crisis financieras. La ayuda puede resultar inútil cuando el manejo es mediocre o cuando los donantes obran por motivos geopolíticos. La migración también puede con-llevar la fuga de cerebros, lo cual puede afectar negativamente a los países en desarrollo y hasta perjudicar la eficiencia global si los resultados positivos creados en el extranjero por trabajadores especializados son grandes y cuando estos provienen mayormente de los países pobres que de los ricos.


Este libro también ayuda a desmontar la falsa dicotomía que sustenta que las políticas que favorecen al pobre no pueden favorecer al mercado. Existe una gran cantidad de políticas en pro de los pobres y del mercado que permiten una competencia de mercado más equitativa entre (y dentro de) los países y que requieren que en la formulación de políticas, los trabajadores en el extranjero sean tenidos en cuenta en la medida de lo posible.

El tener una visión matizada del desarrollo nos produce humildad y, a veces, desilusión. Hay tanto que no sabemos y debemos reconocer los vacíos de nuestro conocimiento. Sin embargo, Goldin y Reinert nos demuestran que nuestra comprensión del desarrollo ha mejorado sustancialmente. Y ellos nos incentivan fuertemente para que utilicemos ese nuevo conocimiento a fin de obtener el mejor beneficio posible de la globalización para el desarrollo y la reducción de la pobreza.

FRANÇOIS BOURGUIGNON

Vicepresidente general y economista principalBanco Mundial

Siglas y abreviaturas

ADB Banco Asiático de DesarrolloAERC Consorcio Africano de Investigación EconómicaAFDB Banco Africano de Desarrollo ATC Acuerdo sobre Textiles y ConfecciónBIS Banco para Pagos Internacionales CAF Corporación Andina de FomentoCGE Equilibrio General ComputableCGIAR Grupo de Consulta para la Investigación Agrícola InternacionalCSO Organización de la Sociedad Civilc. i. f costo, seguro, cargaDAC Comité de Asistencia al Desarrollo (de la OECD)EBRD Banco Europeo para la Reconstrucción y el DesarrolloEHK Aseguradora Crediticia Euler Hermes EIB Banco Europeo de InversiónEPZ Zona de Procesamiento de ExportacionesEU Unión EuropeaFAO Organización para Alimentos y Agricultura (de las Naciones

Unidas)FDI Inversión Externa Directa FMO Compañía Financiera de Desarrollo de los Países Bajosf. o. b libre a bordoG-8 Grupo de los 8GATS Acuerdo General sobre Comercio y ServiciosGATT Acuerdo General sobre Comercio y TarifasGAVI Alianza Global para Vacunas e Inmunizaciones

GDP Producto interno brutoGNI Ingreso bruto nacional GNP Producto bruto nacional GSP Sistema General de PreferenciasHIPC País Pobre muy Endeudado HTME Exportaciones Manufacturadas de Alta TecnologíaIBRD Banco Internacional para la Reconstrucción y el DesarrolloICSID Centro Internacional para Solución de Disputas sobre Inver-

sionesICT tecnologías de información y comunicaciónIDA Asociación para el Desarrollo Internacional (del Grupo del Banco

Mundial)IDB Banco Interamericano de DesarrolloIF marco integradoIFC Corporación Financiera Internacional (del Grupo del Banco

Mundial)IMF Fondo Monetario InternacionalIP propiedad intelectualIsDB Banco Islámico de DesarrolloITC Centro de Comercio InternacionalLDC países menos desarrolladosKAM Metodología de Evaluación del ConocimientoLIFE Acta de Equidad para la Inmigración Legal de la FamiliaLTME exportaciones manufactureras de baja tecnologíaMDG metas de desarrollo del milenioMFA Acuerdo MultifibrasMFI Institución MicrofinancieraMIGA Agencia de Garantía de la Inversión Multilateral (del Grupo del

Banco Mundial)MNE empresa multinacionalNAFTA Acuerdo Norteamericano de Libre ComercioNGO organización no gubernamentalOCP Programa de Control del OncocerciasisODA Asistencia Oficial para el Desarrollo OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOEM fabricante original de equiposOPEC Organización de Países Exportadores de Petróleo


OPIC Corporación Ultramar de Inversión PrivadaPOEA Agencia Filipina de Empleo en el ExtranjeroPOLO Oficina Laboral Filipina en UltramarPPP paridad de poder adquisitivoPRS Estrategia para la Reducción de la PobrezaR&D investigación y desarrollosida síndrome de inmunodeficiencia adquirida SITC Clasificación de Estándares del Comercio IndustrialSSA África SubsaharianaTCBDB Base de Datos de la Capacidad para Crear ComercioTDG Grupo de Desarrollo TeleCommonsTRIM medidas de inversión relacionadas con el comercioTRIPS aspectos de los derechos de propiedad privada relacionados con

el comercio UAE Emiratos Árabes UnidosUK Reino UnidoUN Naciones UnidasUNAIDS Programa de las Naciones Unidas para el VIH/sidaUNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desa-

rrolloUNDP Programa de Desarrollo de las Naciones UnidasUNHCR alto comisionado de las Naciones Unidas para los refugiadosUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUSA Estados Unidos de AméricaUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalVIH virus de inmunodeficiencia humanaWHO Organización Mundial de la SaludWIPO Organización Mundial de la Propiedad IntelectualWTO Organización Mundial del Comercio

Siglas y abreviaturas 21

Agradecimientos

Muchas personas nos prestaron su apoyo para escribir este libro y a todas ellas les debemos nuestro agradecimiento. Primordialmente Andrew Beath nos aportó una colaboración sobresaliente en la investigación. Además de la recolección y análisis de datos y artículos editoriales, contribuyó redactando el capítulo 6 sobre migración. Fue Dominique van der Mensbrugghe quien nos presentó, así es que a su labor de celestina le debemos esta feliz colaboración. Las alentadoras contribuciones que sir Nicholas Stern le brindó a las ideas iniciales de Ian con respecto a este libro constituyeron un trampolín vital para nuestro trabajo. Kernal Dervis, el ministro Trevor Manuel, el profesor Amar-tya Sen, sir Nicholas Stern y el profesor Joseph Stigliz dedicaron su tiempo y pensamiento generosamente para darnos sus comentarios sobre este libro. La perspicaz autoría del “Prólogo” es de François Bourguignon. Estamos tam-bién agradecidos con muchos otros colegas que nos proporcionaron material, comentarios y apoyo de gran utilidad. Entre ellos están Amar Bhattacharya, Gerard Caprio, Jean-Jacques Dethier, Desmond Dinan, Amy Heyman, Ber-nard Hoekman, Michael Klein, Danny Leipziger, David McKenzie, Çaglař Özden, John Page, Lant Pritchett, Dilip Ratha, Martín Ravallion, William Rex, David Rivero, F. Halsey Rogers, Eric Swanson, Zhen Kun Wang, L. Alan Winters, Xiao Ye y Shengman Zhang. Sophia Cox y Ginette François nos proporcionaron su invaluable ayuda con la estructura y organización de este texto. El gran profesionalismo de Santiago Pombo-Bejarano, Nancy Lammers y Andrés Meneses, de la Oficina del Editor en el Banco Mundial, y Amanda Hamilton, de Palgrave Macmillan, convirtieron el manuscrito en un producto ampliamente accesible. Mary Fisk manejó el proceso editorial y la producción con habilidad. Joy le Blanc-Alston y Kris Zedler, gracias a su pericia y sabio

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manejo del tiempo, se aseguraron de que este proyecto no interfiriera con otras actividades. Ya que este proyecto vino a encimarse a las responsabilidades de nuestro trabajo habitual, es sobre todo con nuestras familias con quienes esta-mos más agradecidos. Tessa, la esposa de Ian, su hija, Olivia, y su hijo, Alex, y Gelaye, la esposa de Ken, y su hijo, Oda Telila, una vez más demostraron su apoyo y paciencia sin límites durante las muchas tardes y fines de semana que fueron invadidos por este proyecto.

Los autores asumen la responsabilidad exclusiva de los contenidos de este libro, el cual no necesariamente refleja las opiniones de nuestros colegas, del Grupo del Banco Mundial, de sus administradores, ni de sus gerentes, ni de los gobiernos miembros.

IAN GOLDIN

KEN REINERT

Abril de 2005


Acerca de los autores

Ian Goldin, Ph.D. (Universidad de Oxford), se convirtió en vicepresidente del Banco Mundial en mayo de 2003. Anteriormente, fue director de Políticas de Desarrollo en el Banco Mundial. Antes de vincularse de nuevo al Banco, en febrero de 2001, el Dr. Goldin se desempeñó durante cinco años como presi-dente y director de Gerencia del Banco de Desarrollo en Sudáfrica (DBSA) donde llevó al Banco a convertirse en el principal financiero de la infraestruc-tura y el desarrollo de la pequeña empresa. Trabajó en el cargo de economista principal en el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (EBRD) en Londres y como director del Programa de Comercio, Agricultura y Medio-ambiente en el Centro de Desarrollo de la OECD en París. El Dr. Goldin ha publicado 11 libros y numerosos artículos. Su investigación y publicaciones se han enfocado a la política económica, el desarrollo, los recursos naturales y el medio ambiente y el comercio. Sus libros más conocidos son: La economía del desarrollo sostenible, Reforma económica y desarrollo agrícola y Libe-ralización del comercio-Implicaciones económicas globales.

Kenneth A. Reinert, Ph.D. (Universidad de Maryland), es profesor ad-junto de Política Pública en la Universidad George Mason, donde mereció la Condecoración de Docencia Distinguida en 2003. Ha ocupado los cargos de economista internacional agregado en la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos y de profesor adjunto de economía en Kalamazoo Co-llege. El profesor Reinert ha publicado extensamente en las áreas de comercio internacional, desarrollo económico y política ambiental. Fue coeditor de Métodos aplicados para el análisis de política de comercio: una introducción a la economía internacional (South-Western Thomson, 2005), y actualmente está coeditando la Enciclopedia de Economía Mundial de Princeton.

1Antecedentes y contexto

La relación entre la globalización y la pobreza no es bien comprendida. Para muchos, la globalización se postula como el único medio por el cual la po-breza mundial puede ser disminuida. Otros consideran la globalización como causa primordial de la pobreza mundial. Tómense en consideración las dos siguientes citas:

Un mundo integrado por medio del mercado debería ser de gran beneficio para la vasta mayoría de los habitantes de la Tierra.

Martín Wolf (2004)

Mientras los promotores de la globalización proclaman que este modelo es la marea que sacará a flote todos los barcos, los movimientos ciudadanos

encuentran que, al contrario, sólo está haciendo flotar los yates.

Foro Internacional sobre la Globalización

Al ciudadano global informado, tales opiniones le causan cierta confusión e inquietud. En este libro nos proponemos resolver esta confusión. Queremos pro-porcionar una comprensión de las principales dimensiones de la globalización económica y su impacto en la pobreza y el desarrollo. Aunque fundamentado en una investigación rigurosa, este no es un libro estrictamente académico. Nuestro objetivo es informar al gran público y proporcionarle bases amplias para debatir las políticas sobre la globalización y la pobreza.

Muchas de las aseveraciones acerca de la relación entre la globalización y la pobreza no están bien fundamentadas. Al examinar ambos, los procesos mediante los cuales la globalización tiene lugar y los efectos que cada uno de


estos procesos puede tener sobre el alivio de la pobreza global, los debates de la actualidad pueden fundamentarse mejor. Los procesos que examinamos en este libro constituyen los principales canales económicos globales que afectan a la pobreza: el comercio, la financiación, la ayuda, la migración y las ideas.1 Al considerar cada uno de estos procesos podemos, por lo menos en cierta medida, resolver la confusión acerca de la globalización. Con este fin, este capítulo introduce las cinco dimensiones de la globalización y considera el pro-blema de la pobreza global, colocando tanto la globalización como la pobreza en un contexto histórico. Nuestro mensaje central es que, mediante políticas nacionales y globales apropiadas, la globalización puede ser un catalizador para aliviar la pobreza global. En ausencia de estas políticas, sin embargo, el rol de este catalizador se ve disminuido. En algunas instancias particulares, la globalización sin políticas correctivas puede, de hecho, exacerbar ciertas dimensiones de la pobreza. Aquí, nosotros identificamos las acciones necesarias para producir resultados globales positivos.

Globalización y pobreza globalLa globalización es un fenómeno a menudo discutido pero rara vez de-

finido. En términos globales, la globalización es un incremento del impacto sobre las actividades humanas debido a fuerzas que se extienden más allá de las fronteras nacionales. Estas actividades pueden ser de índole económica, social, cultural, política, tecnológica o hasta biológica, como en el caso de las enfermedades. Además, todos estos campos pueden interactuar. Por ejemplo, el VIH/sida es un fenómeno biológico, pero afecta y es afectado por fuerzas económicas, sociales, culturales, políticas y tecnológicas a escalas globales, regionales, nacionales y comunitarios. En este libro nos centramos principal-mente en las actividades económicas, refiriéndonos de manera meramente tangencial a los otros aspectos de la globalización.2 Esto sin duda refleja nuestro sesgo en cuanto economistas, pero igualmente nuestra comproba-ción de que la pobreza global es en gran medida (pero no exclusivamente) un fenómeno económico. Al adoptar este enfoque económico no queremos de ninguna manera dar a entender que los aspectos sociales, culturales, po-líticos, tecnológicos y biológicos de la globalización no tengan importancia. Son importantes. Pero habiendo ya extendido nuestra red para incluir las múltiples dimensiones de la globalización económica, consideramos poco prudente ampliarla aún más.

Las naturalezas y cualidades cambiantes de las cinco dimensiones eco-nómicas de la globalización caracterizan su proceso. Estas dimensiones son:

• el comercio,• la financiación,• la ayuda,• la migración y• las ideas.

El comercio es el intercambio de bienes y servicios entre países. La financiación involucra el intercambio de activos o de instrumentos finan-cieros entre países, así como de asistencia técnica para construir capacidades. La migración ocurre cuando las personas se desplazan entre países temporal o permanentemente en busca de educación o empleo o para escapar de am-bientes políticos adversos. Las ideas constituyen el fenómeno más amplio de la globalización. Éstas involucran la generación y la transmisión, más allá de las fronteras, de elaboraciones intelectuales en áreas tales como la tecno-logía, la gerencia o el gobierno.

TÉRMINOS Y CONCEPTOS CLAVE

• autarquía • inversión externa directa (FDI)• bonos de financiación • bien público global• construcción de capacidad • producto interno bruto (GDP)• flujos de capital • migración• préstamos bancarios comerciales • pobreza• ventaja comparativa • dólares de paridad de poder adquisitivo• inversión de capital de cartera

Dimensiones de la pobrezaPara cada una de estas cinco dimensiones de la globalización, el campo de

investigación es muy amplio. Lo limitaremos significativamente al considerar sólo aquellos aspectos más estrechamente relacionados con el problema de ali-viar la pobreza. Este proceso de limitar nuestro campo requiere mucho criterio. Al escoger qué se quiere enfatizar, hemos reflejado los temas e inquietudes de las comunidades de políticas de desarrollo, así como nuestra experiencia en la disciplina de la economía.

Antecedentes y contexto 29


¿Qué queremos decir con pobreza global? Aunque todos tengamos algún concepto de lo que es “ser pobre”, la noción de pobreza no es tan simple como puede parecer. La razón es que la pobreza no es un fenómeno unidimensional. Es multidimensional. Varios conceptos y medidas de la pobreza se relacionan con sus varias dimensiones. Cada una de estas dimensiones tiene en común la característica de representar una privación de naturaleza importante. La variedad de conceptos de pobreza utilizados en las comunidades de polí-ticas de desarrollo refleja la variedad de privaciones relevantes.3 Los renglo-nes más importantes de la pobreza que consideramos aquí son aquellos que comprenden:

• los ingresos,• la salud,• la educación,• el empoderamiento y• las condiciones de trabajo.

Los ingresos

La medida más común de la pobreza es conocida como pobreza de ingre-sos, y se deriva de una concepción del bienestar humano definida en términos del consumo de bienes y servicios. En este enfoque, la pobreza es considerada como una falta de consumo de bienes debido a una carencia de ingresos nece-sarios. En la actualidad, la medida de la pobreza de ingresos más ampliamente aceptada es en términos de uno o dos US dólares al día, considerados dólares ajustados, dólares de “paridad de poder adquisitivo”.4 A las personas que subsisten con menos de un dólar por día se les llama “pobres en dólares” o “extremamente pobres”; a aquellos que subsisten con menos de dos dólares al día se les conoce como “los pobres”.5 En este libro utilizamos este concepto como indicador importante de la pobreza global.

La salud

Es cada vez más ampliamente reconocido que la pobreza de ingresos no es la única medida importante de la privación.6 Por ejemplo, la mala salud es hoy día reconocida como quizás el aspecto más crítico de la pobreza. El hecho que seis millones de personas mueran anualmente de sida, de tuberculosis y de malaria ejemplifica este punto, así como lo hace la muerte anual de aproxima-damente el mismo numero de niños debida a causas en su mayoría evitables,


como la diarrea. La privación de salud como característica de la pobreza puede medirse en términos de la esperanza de vida, la mortalidad de niños y recién nacidos y otros aspectos relacionados con la salud.

La educación

La carencia de educación que resulta en un alfabetismo y nociones de aritmética limitados constituye otra privación mayor. De hecho, la carencia de educación es a menudo una causa importante de la privación de ingresos y de salud. Esta dimensión de la pobreza puede medirse en términos de tasas de alfabetismo, promedio de años de escolarización o tasas de matrícula. La disparidad de género en la educación es un componente importante y demasiado frecuente de la privación educacional y representa un obstáculo clave para el desarrollo.

El empoderamiento

La ausencia de lo que a menudo se denomina “empoderamiento” es una importante dimensión de la pobreza. Incluye las limitaciones a la posibilidad de las personas para ingresar y participar en ámbitos sociales tales como el trabajo y los procesos políticos debido a varios tipos de discriminación. Las disparidades de género son un tipo importante de privación de empoderamiento e interactúan de maneras contraproducentes, causando privaciones en la salud y la educación. En muchos países, por ejemplo, la sociedad impone restricciones a las mujeres con relación al trabajo y a la participación política. En algunos casos, ellas no tienen los mismos derechos legales que los hombres.7

Las condiciones laborales

Las condiciones laborales son un aspecto importante que no siempre surge en las discusiones sobre los conceptos de pobreza. Tal como lo subrayaron Bruton y Fairris (1999), “porque una persona lo suficientemente afortunada como para tener un empleo de tiempo completo gasta aproximadamente la mitad de su tiempo hábil en el sitio de trabajo, es responsabilidad de los científicos sociales investigar las condiciones necesarias para mantener las situaciones de trabajo seguras y agradables y para crear empleos que contribuyan al bienestar individual y social” (p. 6). Regresaremos sobre este problema de las situaciones de trabajo en varias ocasiones en este libro, especialmente para considerar el trabajo forzado, la salud y la seguridad.8


Evaluación de las dimensiones de la pobreza

Cada una de estas dimensiones de la pobreza puede ser evaluada en términos absolutos o relativos.9 Por ejemplo, la pobreza de ingresos puede ser evaluada en términos del número de personas que viven por debajo de un determinado nivel de ingresos (absoluta) o en términos de 20% más bajo de los hogares en el rango de ingresos (relativa). Tanto la pobreza absoluta como la relativa son importantes para el desenvolvimiento social. En este libro, sin embargo, pondremos mayor énfasis en la pobreza absoluta. En lo que respecta a la pobreza de ingresos, daremos relevancia a la medida de la pobreza del “dólar por día” o “extrema”. En cuanto a otras dimensiones de la pobreza, pondremos énfasis en el analfabetismo (incluyendo la disparidad de géneros) y la mortalidad infantil. Las maneras en que la globalización, tal como la hemos definido, cumple un rol positivo o negativo para aliviar esa pobreza son el tema primordial aquí.

Una perspectiva históricaTanto la globalización como la pobreza tienen profundas raíces históri-

cas. Aunque en la opinión popular la globalización es un fenómeno reciente, los historiadores reconocen que, en algunos aspectos importantes, no es nuevo. La creciente integración de la gente y las sociedades alrededor del mundo ha sido a la vez causa y efecto de la evolución humana, y ha ocurrido más en una serie de arrebatos y sobresaltos que en una simple progresión lineal. Las innovaciones tecnológicas, ya sean en forma del cronómetro marino o de la fibra óptica, han impulsado oleadas en la globalización; los cambios de políticas, instituciones o preferencias culturales la han frenado y hasta subvertido. En el siglo XV, por ejemplo, el emperador chino Hung-hsi prohibió las expediciones marítimas, lo cual frenó considerablemente la globalización asiática.10 De manera similar, la proliferación de Estados-nación y la imposición de fronteras a comienzos del siglo XX generaron nuevos obstáculos a la circulación de bienes, capital, personas e ideas por los países del mundo.

Etapas en la era moderna de la globalización

Los historiadores económicos ubican la era moderna de la globalización hacia 1870. El periodo de 1870 a 1940 es a menudo considerado como el nacimiento de la economía mundial moderna, la cual, en cierta medida, estaba tan integrada


como lo está hoy en día. Una descripción de ese mundo escrita por John Maynard Keynes se encuentra en el recuadro 1.1. Lo que los historiadores han observado es que, desde el punto de vista de los flujos de capital (la era predominantemente británica de inversión externa directa e inversión de cartera), los tiempos a finales de los años 1800 fueron extraordinarios.11 La integración global de los mercados de capital se favoreció por los adelantos del transporte ferroviario y marítimo y de la comunicación telegráfica. Los sistemas coloniales europeos se encontraban en su mayor etapa de desarrollo y la migración estaba en su pico histórico con relación a la población global de la época.

Esta primera etapa moderna de la globalización fue seguida de dos etapas adicionales, una de finales de 1940 hasta mediados de 1970 y la otra desde mediados de 1970 hasta la fecha. Éstas, sin embargo, fueron precedidas por la primera guerra mundial, la Gran Depresión y la segunda guerra mundial. Durante este tiempo, muchos aspectos de la globalización se vieron revertidos debido a que el mundo vivía la intensificación del conflicto, el nacionalismo y algunos patrones de autarquía. Hasta cierto punto entonces, la segunda y tercera etapas modernas de la globalización comprendían la reconquista de niveles de integración internacional que se habían perdido.

La segunda etapa moderna de la globalización comenzó a finales de la segunda guerra mundial. La acompañó un régimen económico global desa-rrollado por la Conferencia Bretton Woods de 1944, que estableció el Fondo Monetario Internacional (IMF), que luego se convertiría en el Banco Mundial, y el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) (véase recuadro 1.2). Esta etapa de la globalización conllevó un incremento de flujos de capital provenientes de los EE.UU., así como un sistema de producción de origen norteamericano que se fundamentaba en la explotación de economías de escala en la fabricación, y en el avance de empresas multinacionales con base en los EE.UU.12 Esta segunda etapa también suponía cierta reducción de barreras al comercio bajo los auspicios del GATT. Los países en vía de desarrollo, sin embargo, no tenían mayor participación en esta liberalización. En pro-ductos de exportación de interés para los países en desarrollo (agricultura, textiles y confección) un sistema de barreras no arancelarias fue desarrollado por los países ricos. Igualmente, algunos grupos de países en desarrollo clave, especialmente los de América Latina, buscaron una industrialización que sus-tituyera las importaciones, creando sus propias barreras comerciales.13 Estos desarrollos, al igual que la Guerra Fría, suprimieron la integración de muchos países en desarrollo al sistema de comercio mundial.


Recuadro 1.1 John Maynard Keynes acerca de la globalización

Mirando hacia atrás al final del siglo XIX, y escribiendo en 1919, John Maynard Keynes describió el evanescente mundo del imperio económico británico de la siguiente manera:

El habitante de Londres podía ordenar por teléfono, mientras tomaba su té matutino en cama, los varios productos del mundo entero, en la cantidad que le pareciera, y tener la razonable certeza de su pronto transporte hasta la puerta de su casa; podía a la vez y del mismo modo aventurar sus riquezas en los recursos naturales y las nuevas empresas de cualquier rincón del mundo y compartir, sin esfuerzo ni molestia alguna, de sus eventuales frutos y ventajas; o podía decidir aunar la seguridad de sus riquezas con la buena fe de los ciudadanos de cualquier municipalidad de cierta importancia en cualquier continente que su antojo o información le recomendasen. De desearlo, podía adquirir inmediatamente un medio de transporte barato y confortable a cualquier país o clima sin necesidad de pasaporte u otra formalidad, podía despachar a su sirviente a la oficina local de un banco por la cantidad de metales preciosos que considerase conveniente, y podía luego partir al exterior a países extranjeros, sin conocimiento de su religión, idioma o costumbres, llevando consigo dinero en especie, y se hubiese considerado sumamente ofendido y sorprendido ante la más mínima interferencia. Pero, por encima de todo, él consideraba este estado de cosas como normal, seguro y permanente, salvo en el sentido de mejorar aún más, y cualquier desviación de éste como aberrante, escandaloso y evitable.

Fuente: Keynes (1920), pp. 11-12.

La tercera etapa moderna de la globalización comenzó a finales de los años 1970. Esta etapa le siguió a la transformación de las relaciones monetarias desarrolladas en la Conferencia Bretton Woods e incluyó el surgimiento de los países recientemente industrializados del Asia Oriental, especialmente Japón, Taiwan (China) y Corea del Sur. El dramático progreso tecnológico, ante todo en el transporte, las comunicaciones y la tecnología informática, empezó a reducir de manera radical los costos de transportar bienes, capital, gente e ideas de un lado al otro del mundo. Por ejemplo, como observó Frankel (2000), “Ahora,


flores recién cortadas, el brócoli y las fresas perecederas, las langostas vivas y hasta el helado son enviadas entre continentes” (pp. 2-3).14

En esta última etapa de la globalización, incluso los sistemas de ensam-blaje se cambiaron de manera significativa a un patrón caracterizado por la manufactura flexible. En los sistemas de manufactura flexible, la tecnología de la informática apoya la producción con soporte computarizado y depende menos de las economías de escala. En este periodo Japón surgió como una importante y nueva fuente de inversión externa directa (FDI): entre 1960 y 1995, la participación de Japón en la FDI global creció de un escaso 1% a más de 10%.15 El deshielo de la Guerra Fría, la entrada de China en la economía mundial y la reducción generalizada de las barreras comerciales en la mayoría de países en desarrollo a partir de finales de los años 1980 ayudaron a acelerar la integración global durante esta fase.

Recuadro 1.2 Acuerdos internacionales, instituciones y los jugadores clave

La Conferencia Bretton Woods fue una cumbre de dirigentes mundiales llevada a cabo en 1944 en Bretton Woods, Nueva Hamps-hire, Estados Unidos, con el fin de colocar la economía mundial sobre una base firme después de la segunda guerra mundial. Como resultado de esta conferencia fueron establecidos el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

InstitucionesAlgunas veces se hace referencia al Grupo del Banco Mundial

y al Fondo Monetario Internacional bajo el apelativo de las Institu-ciones Bretton Woods.

Las cinco instituciones del Grupo del Banco Mundial son las siguientes:

• El Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desa-rrollo, que concede préstamos a gobiernos de ingresos medios y a países solventes de bajos ingresos.

• La Asociación para el Desarrollo Internacional (IDA), que concede préstamos libres de intereses, llamados créditos, a los go-biernos de los países más pobres.

• La Corporación Financiera Internacional (IFC), que con-cede préstamos directamente al sector privado en los países en vía de desarrollo.


• La Agencia de Garantías de Inversiones Multilaterales (MIGA), que proporciona garantías contra pérdidas causadas por riesgos no comerciales a los inversionistas de países en desarrollo.

• El Centro Internacional para la Solución de Disputas so-bre Inversiones (ICSID), que proporciona servicios internacionales para la conciliación y el arbitraje en conflictos sobre inversiones.

El Fondo Monetario Internacional es una organización financiera global de suscriptores cuyo propósito es la promoción de la colabora-ción monetaria y el sistema multilateral de pagos. Maneja actividades en cuatro áreas: vigilancia o monitoreo, asesoría sobre políticas, prés-tamos y asistencia técnica.

Entre las demás instituciones económicas internacionales, se encuentran las siguientes:

• Organizaciones no gubernamentales (ONG): organizaciones privadas sin ánimo de lucro que persiguen actividades para el ali-vio del sufrimiento, defender los intereses de los pobres, proteger el medio ambiente, proveer servicios sociales básicos o participar en el desarrollo comunitario. Las ONG por lo general se diferencian de otras organizaciones en el sentido de que tienden a operar indepen-dientemente del gobierno, están fundamentadas en los valores y se guían por principios de altruismo y voluntariado.

• Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD): organización internacional, primordialmente de países de ingresos altos, que ayuda a los gobiernos a resolver los retos econó-micos, sociales y de gobierno de una sociedad globalizada.

• Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP): ma-neja una “red” de actividades prodesarrollo en las áreas de gobierno democrático, alivio de la pobreza, prevención y solución de crisis, la energía y el medio ambiente y VIH/sida.

• Organización Mundial del Comercio (WTO): organización in-ternacional que gobierna sobre el sistema de reglas para el comercio global entre sus naciones miembros. También se involucra en la so-lución de disputas y monitoreo de su cumplimiento en lo que atañe al comercio internacional

Fuentes: instituciones del Grupo de Banco Mundial; adaptado de The In-ternational Bank for Reconstruction and Development 2003: recuadro 1.1; otras instituciones: Organización Mundial de la Salud (2001b).


Globalización moderna y pobreza moderna

¿Cuál ha sido la relación histórica entre globalización y pobreza en estas tres etapas? La gráfica 1.1 ofrece una respuesta parcial a esta pregunta. Esta gráfica combina una sola medida de la globalización —el porcentaje de las exportaciones del producto interno bruto (GDP)—, con una sola medida de la pobreza —el número de personas (extremadamente) pobres en dólares—, entre 1870 y 1998. Lo que resulta claro de esta esquematización es que, históricamente, la globalización y la pobreza global pueden estar relacio-nadas entre sí ya sea de manera positiva o negativa. A partir de 1870 hasta 1929 y el comienzo de la Gran Depresión, la globalización (el comercio) y la pobreza global crecieron simultáneamente. Sin embargo, el retroceso de la globalización durante la Gran Depresión y la segunda guerra mundial se vio acompañado de un incremento continuo de la pobreza global. Esto se puede ver en los datos de 1950 en la gráfica 1.1, que muestra que, cuando las exportaciones en porcentaje del GDP habían disminuido casi hasta el nivel de 1870, la pobreza extrema alcanzó un pico de aproximadamente 1.400 millones de personas.

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Exportaciones en porcentajes del GDP

Pobres en dólares

1870 1929 1950 1970 1998 20011910/1913

Fuentes: Exportaciones en porcentajes del GDP de Ocampo y Martin (2003) con base en Maddison (2001) y Banco Mundial (2004d). Datos sobre los pobres en dólares, de Bourguig-non y Morrisson (2002) y Chen y Ravallion (2004).

Gráfica 1.1 Comercio y pobreza extrema en una perspectiva histórica


Como puede verse en la gráfica 1.1, el crecimiento de la globalización —medido en términos de comercio en la segunda y tercera etapas de la globa-lización moderna— ha estado asociado a una reducción gradual de la pobreza extrema hasta afectar a 1.100 millones de personas. Durante estas etapas, la globalización y la pobreza han estado relacionadas de manera ligeramente negativa. Uno de los principales retos que enfrenta la humanidad en términos de políticas públicas es el de eliminar este nivel de pobreza extrema que aún predomina. Para entender cómo lograr esto, se requiere una comprensión más profunda de los nexos entre globalización y pobreza.

La relación globalización-pobreza Tal como se mencionó, la globalización contiene las cinco dimensiones

económicas fundamentales: el comercio, la financiación, la ayuda, la migra-ción y las ideas. El incremento de estas dimensiones de la globalización, si se maneja para sostener el desarrollo en todos los países, puede ayudar a aliviar la pobreza global bajo ciertas condiciones. Más adelante en este libro estu-diamos detalladamente estos caminos y condiciones. También consideramos algunas circunstancias particulares bajo las cuales ciertas dimensiones de la globalización pueden agravar algunas dimensiones de la pobreza. Aquí de-finimos y resumimos las cinco dimensiones económicas de la relación entre globalización y pobreza.

El comercio

El comercio es el intercambio tanto de bienes como de servicios entre los países de la economía mundial.16 La participación de los países en de-sarrollo en cuanto exportadores en el comercio global ha crecido de manera significativa desde mediados de los años 1980, aun en servicios en los cuales su ventaja comparativa es generalmente considerada como escasa. Debido a una serie de razones (entre las cuales las barreras comerciales impuestas por los países ricos no es la menor), las exportaciones agrícolas del mundo en desarrollo se han estancado. La participación regional de los países en desarrollo en el comercio varía enormemente, mientras que la participación del África en las exportaciones mundiales ha disminuido con el tiempo.

El incremento del comercio internacional puede ayudar a aliviar la pobreza mediante la creación de empleos, mayor competencia, mejoras en la educación


y la salud y el aprendizaje tecnológico. El impacto de la creciente apertura comercial depende fundamentalmente de la relación entre las reformas comer-ciales y otras reformas y de acciones complementarias en el ámbito nacional e internacional. Las crecientes exportaciones de petróleo y otros minerales, por lo general (aunque no siempre ni necesariamente), no apoyan estas acti-vidades, situación de la cual muchos países en desarrollo se han percatado. Muchas clases de exportaciones de manufactura, agrícolas y de servicios, acompañadas de infraestructura y políticas de capacitación complementarias, sí pueden dar apoyo a estas actividades. Además, muchas clases de importa-ciones —en especial aquellas relacionadas con la salud y que incluyen nuevas tecnologías— son cruciales para el alivio de la pobreza.

Las exportaciones de los países en desarrollo se enfrentan a muchos tipos de barreras protectoras, incluyendo los aranceles, los subsidios, las cuotas, los estándares, las regulaciones y los crecientes controles de seguridad. Los subsidios agrícolas en los países ricos, por ejemplo, son dos veces más altos que la suma total de las exportaciones agrícolas de todos los países en desarrollo y seis veces mayores que la ayuda externa. En años recientes, estos subsidios han rebasado la totalidad del GDP del África Subsahariana; la reducción de estas barreras es vital para una globalización más incluyente. Cálculos conservadores sugieren que una liberalización moderada del co-mercio podría reducir el número de gente pobre (la que vive con US$2 por día) en mínimo 100 millones.17

Para que un mayor acceso al mercado de las exportaciones de los países en desarrollo pueda llegar a beneficiar de alguna manera a la gente pobre, se requiere construir una capacidad comercial, sobre todo para sostener la diver-sificación de las exportaciones y encausarlas lejos de los productos básicos estándar. Este es un campo importante en el cual las dimensiones comerciales y de ayuda externa de la globalización se pueden complementar mutuamente. Las redes sociales de seguridad y los programas complementarios contra la pobreza son cruciales para proteger al más vulnerable, que a veces puede salir perdiendo como resultado de la liberalización del comercio.18

La financiación

La financiación global en forma de flujos de capital involucra el inter-cambio de activos o de instrumentos financieros entre los países del mundo, ya sea mediante agentes privados o públicos. En este libro distinguimos entre cuatro tipos de flujos de capital:


• inversión externa directa o FDI, • inversión de valores de cartera,• bonos de financiación y• préstamos bancarios comerciales.

La inversión externa directa (FDI) se define aquí como la adquisición de una parte de una empresa en el exterior y que excede un umbral de 10%, lo cual implica una participación en la gerencia de la empresa extranjera. La inversión de valores de cartera es similar a la FDI e implica la posesión de acciones en empresas extranjeras. Difiere, sin embargo, de la FDI en que sus acciones son demasiado pequeñas como para permitir una participación gerencial en la empresa extranjera. Es, por lo tanto, una inversión indirecta más que una directa, hecha más por razones de cartera que de gerencia. Por esta razón, su comportamiento puede diferir sustancialmente del de la FDI.

Los bonos de financiación (también llamados emisión de deuda) son un segundo tipo de actividad de cartera. Son la emisión, por parte de gobiernos o empresas, de bonos a favor de inversionistas extranjeros. Estos bonos pueden emitirse en moneda nacional o en moneda extranjera y llevan varios elementos contra riesgos. Tanto los bonos de financiación como las inversiones de valores de cartera son considerados por los inversionistas nacionales y extranjeros como una manera de manejar la riqueza, y toda la gama de comportamientos de cartera puede aplicarse a ambos. El préstamo comercial bancario es otra forma de deuda que, a diferencia de la financiación por bonos, no constituye un activo cambiable.19

Los flujos de capital privado hacia los países en desarrollo se han in-crementado de modo significativo desde comienzos de los años 1990, es-pecialmente en el caso de la FDI, restándole importancia a los préstamos comerciales bancarios predominantes hasta entonces. Sin embargo, la in-versión de valores de cartera y los flujos de bonos de financiación hacia los países en desarrollo se han vuelto volátiles desde la crisis asiática de 1997, aunque ambos se han recuperado en cierta medida en los últimos años. Los flujos oficiales de capital, que reflejan las actividades de los bancos centrales, muestran un cuadro distinto. Desde el año 2000, el gobierno y los déficits de los EE.UU. han importado más de US$500 millones en años recientes, estructuralmente reclamando para sí la mayor parte de los ahorros del mun-do, adquiridos parcialmente mediante la compra de la deuda del gobierno norteamericano por parte de los bancos centrales de Asia. Como resultado


de estas transacciones oficiales, el mundo en desarrollo se ha convertido recientemente en un exportador neto de capital.

Desde la óptica de aliviar la pobreza, los flujos de capital resultan muy promisorios, a la vez que conllevan algunos peligros: pueden favorecer la movilización y la distribución de ahorros, desarrollar el sector financiero y transferir la tecnología; pueden, de la misma manera, conllevar varias clases de riesgo y canalizar los fondos de acuerdo con el desempeño de los gerentes de las empresas. Los mercados financieros involucrados en cierto tipo de flujos de capital están, sin embargo, caracterizados por una serie de imperfecciones que los economistas llaman “fallas del mercado”. En estos mercados, la información, en particular, dista de ser perfecta, lo cual puede generar gran volatilidad en los niveles de flujo. En consecuencia, el incremento y la regulación de estos flujos representa un reto considerable en cuestión de políticas.

La inversión externa directa (FDI) puede contribuir al alivio de la pobreza cuando apoya la generación de nuevos empleos, promueve la competencia, mejora la educación y la capacitación de los trabajadores de los países anfitrio-nes y transfiere tecnología nueva. Estos beneficios son evidentes en muchos países en desarrollo. Lamentablemente, la FDI está muy concentrada y muchos países en desarrollo no reciben prácticamente ninguna entrada de ésta. Una FDI que establece nexos recíprocos con sus proveedores e implementa las mejores prácticas en términos de tecnología, empleo y condiciones sociales es de mayor beneficio que una FDI que permanece como un espacio cerrado de salarios bajos en el país anfitrión.

La inversión de valores de cartera, los bonos financieros y los préstamos bancarios comerciales pueden ayudar a aliviar la pobreza bajo regímenes de tasa de cambio efectivos y debidamente regulados y con sistemas financieros desarrollados. La inversión de valores de cartera, en particular, se asocia con el crecimiento de manera positiva cuando apoya la actividad empresarial.20 Frente a las crisis que surgen de la naturaleza volátil de la inversión de cartera, los bonos financieros y los préstamos bancarios comerciales pueden dejar a los países en desarrollo en una situación de vulnerabilidad. Estas crisis pueden incrementar sustancialmente la pobreza, tal como sucedió en Asia a finales de 1990.21 No obstante, cuando son bien manejados, los préstamos bancarios comerciales y los bonos financieros pueden ser una parte importante del desa-rrollo del sector financiero. Este aspecto de la globalización económica debe ser, por lo tanto, manejado con cuidado.


La ayuda

La ayuda es la transferencia de fondos en forma de alguna combinación de préstamos o subsidios y el suministro de asistencia técnica o de construcción de capacidad. La transferencia de fondos puede hacerse en forma de ayuda bilateral entre dos países o en forma de ayuda multilateral canalizada a través de organizaciones tales como el Banco Mundial. La ayuda externa sigue cons-tituyendo un flujo vital de recursos para muchos países en desarrollo. Puede financiar la inversión en infraestructura y servicios, ser un suplemento en las capacidades para la salud y la educación y generar acceso a las ideas nuevas en el campo de las políticas. Estas características hacen posible que la ayuda tenga un impacto significativo en el alivio global de la pobreza. Las motiva-ciones de los donantes de ayuda externa han sido muy variables e incluyen el avance de objetivos geopolíticos, el estímulo al desarrollo económico, la mejora de la pobreza y el sufrimiento, la promoción de resultados políticos y el aseguramiento de la estabilidad pública y el justo gobierno. Debido a esta mezcla de objetivos y a la mala calidad de los sistemas de gobierno de algunos países en desarrollo, esta ayuda no siempre ha sido efectiva.

Dicho esto, al calcular la cifra de donantes desde el final de la segunda guerra mundial y dar mayor énfasis a los métodos de gobierno en los países en desarrollo, sigue surgiendo evidencia de que la ayuda es hoy día más efec-tiva que nunca.22 Para sostener el impacto positivo de la ayuda se requiere incrementar los flujos de ayuda y utilizarlos mejor. A pesar del progreso en la efectividad de la ayuda, la parte de su presupuesto que los países ricos han destinado a la ayuda ha decaído a lo largo de las últimas décadas, descendiendo de por encima de 0,35% a aproximadamente 0,25% de los ingresos del GDP de los países de ingresos altos. Sólo cinco de los 22 países de ingresos altos del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OECD han prometido destinar el 0,7% de su GDP a la ayuda externa y han cumplido esta meta desde 2004.23 Es más, la ayuda externa ha representado de manera sostenida aproximadamente una sexta parte de los subsidios de los países de altos ingresos a la agricultura —subsidios que han demostrado empeorar considerablemente la pobreza glo-bal—. Hay evidencia reciente de un incremento en el volumen de las ayudas, el cual debe ser sostenido si es que la ayuda va a cumplir su potencial para la reducción de la pobreza global.

En comparación con la inversión privada, y aun con las remesas, el monto de los flujos de ayuda es, y seguirá siendo, escaso. La inversión nacional en los


países en desarrollo es de aproximadamente US$1,5 billones, mucho mayores que los niveles de ayuda, los cuales durante la última década han rondado aproximadamente los US$55.000 millones anuales y la inversión extranjera de US$200.000 millones. Recientemente, un marcado aumento en los niveles de ayuda, más las promesas hechas, dan evidencia de un nuevo compromiso con la ayuda. Como demostraremos, lo que más importa en cuanto a la ayuda externa son las ideas, políticas y construcción de capacidad que la acompañan. Éstas pueden incrementar los flujos generales de inversión interna y externa que crean empleos y conllevan un crecimiento sostenido y un alivio sustancial de la pobreza.

Uno de los retos persistentes e importantes para la ayuda externa es el de brindar asistencia a los Estados débiles o en quiebra. Estos países tienen a menudo problemas muy diversos y los enfoques que funcionan en un país de bajos ingresos “típico” pueden no surtir efecto. Es probable que las transfe-rencias de capital a gran escala funcionen satisfactoriamente y, para facilitar el cambio, se debe poner énfasis en la construcción de capacidades y en una agenda limitada de reforma, dándole prioridad al gobierno, la salud básica, los servicios educativos y la infraestructura.

La migración

La definición que le damos a la migración es la del desplazamiento temporal o permanente de personas entre países en busca de trabajo o educación (o am-bos) o para escapar de climas políticos adversos. En este libro no distinguimos entre migraciones rurales y urbanas dentro de los países. Los emigrantes pueden clasificarse como pobladores permanentes, expatriados alta o escasamente capacitados, buscadores de asilo, refugiados, trabajadores indocumentados, emigrantes sin necesidad de visa y estudiantes. Históricamente, la migración ha sido el medio más importante para los pobres de escapar de la pobreza. De hecho, algunos calculan que, entre 1870 y 1910, 10% de la población mundial emigró de manera permanente durante la primera fase de la globa-lización moderna anteriormente descrita.24 Este patrón histórico decreció en gran medida debido al surgimiento de los Estados-nación; más recientemente, a inicios del siglo XX, ha decrecido aún más debido al uso de pasaportes y a un número creciente de mecanismos de identificación y control del movimiento de individuos. Como resultado, la migración es menos libre, pero igualmente importante para el alivio de la pobreza.


Además de “escapar de la pobreza”, los emigrantes también proporcionan flujos significativos de remesas a sus familias en sus países de origen. Estos flujos de remesas, que hoy día suman más de US$150.000 millones anuales, exceden en gran medida los flujos de FDI en algunas regiones. Por otro lado, la migración también genera lo que llamamos “fuga de cerebros” —la pérdida de ciudadanos educados y altamente especializados— hacia otros países. El manejo efectivo de los flujos de migración global es un reto difícil y de gran contro-versia, pero de suma importancia para la comunidad mundial.

Las recientes restricciones en materia de migración han generado actividad criminal y la explotación de inmigrantes ilegales desinformados, muchas veces con consecuencias trágicas. La cacería de talentos por parte de los países ricos también puede generar efectos contraproducentes, en particular en el área de servicios de la salud. Como en el caso de los flujos de capital, la migración debe manejarse con cuidado, de preferencia a través de marcos multilaterales.

La escasez de investigación empírica sobre las dimensiones clave de la mi-gración hace que la formulación de políticas en este campo sea particularmente riesgosa. No obstante, existe una manera prácticamente desaprovechada para que la migración afecte la pobreza global positivamente. Ésta es mediante un mayor desarrollo del movimiento temporal de trabajadores en el comercio de servicios.25 Estas exportaciones de servicios de trabajo intensivo mediante el desplazamiento de personas tienen el potencial de permitir a los países en desarrollo beneficiarse del comercio global de servicios de manera semejante al de los países desarro-llados en otras modalidades de suministro de servicios, específicamente la FDI en servicios financieros y mediante el desplazamiento temporal de personal corporativo. Es necesario hacer mayor progreso en esta área.26

Las ideas

Las ideas son la influencia más poderosa sobre el desarrollo. Las ideas son la generación y transmisión de construcciones intelectuales sobresalientes en cualquier campo, que puedan tener impacto en los sistemas de producción, prácticas organizativas y de manejo, prácticas de gobierno, normas legales y tendencias tecnológicas. Una categoría de ideas muy conocida es la propiedad intelectual, la cual puede considerarse un bien, definido por los derechos legales otorgados a un producto de la invención o la creación.27 Pero las ideas no se limitan sólo al ámbito del comercio. Por ejemplo, la idea de que los derechos humanos son algo que debe ser respetado y protegido es de suma importancia. Además, los flujos de ideas a través de las fronteras, así como la percepción


y la realidad de la pobreza, cumplen un rol importante en la formulación de políticas. En este libro nos concentramos en las ideas que dan forma a las actividades económicas, más que en aquellas de contenido primordialmente cultural o político, aunque tenemos presente que estas distinciones se hacen ante todo por conveniencia y deben ser tratadas con cautela.

La evaluación y adaptación de las ideas requiere capacidad local tanto en habilidades como en instituciones, al igual que una cultura del aprendizaje. Los países en desarrollo pueden vencer la deficiencia de conocimiento adquiriendo, absorbiendo y comunicando conocimientos.28 La apertura hacia las ideas ha sido históricamente, y sigue siendo, una manera importante de aliviar la pobreza.29 Los regímenes de políticas más efectivas, mejores innovaciones tecnológicas, mayor respeto por los derechos humanos y un estatus social mejorado para las mujeres pueden ayudar a las vidas de los pobres. El reto de asir las ideas para aliviar la pobreza está en adaptarlas a los muchos contextos socioculturales locales del mundo en desarrollo. La total comprensión de este reto aún está en ciernes, pero es claro que el apoyo al intercambio de ideas y el aprendizaje son vitales para acelerar el impacto beneficioso de la globalización.

La percepción de la comunidad para el desarrollo de cómo lograr mejor los objetivos del desarrollo ha evolucionado con el tiempo gracias a la acu-mulación de pruebas y experiencia. Enfoques que en su momento parecían correctos y evidentes han sido desvirtuados por la experiencia y por un análisis más profundo. Esto ha fomentado una extensión y una profundización de lo que entendemos por “desarrollo”, de referirse sólo a los ingresos para incluir la salud, las oportunidades y los derechos. En el debate sobre políticas, en años recientes se ha dado mayor reconocimiento a las complementariedades entre los mercados y los gobiernos. La experiencia nos demuestra claramente que la economía del mercado privado debe ser el motor del crecimiento, pero nos muestra igualmente que un sector privado rozagante depende de que las insti-tuciones del Estado funcionen debidamente para construir un clima favorable a la inversión y que aseguren los servicios básicos de manera competente. De hecho, en muchas áreas cruciales —tales como la salud, la educación y la infraestructura— es esencial que el sector público y el privado se asocien.

Campos de acciónLa historia y la experiencia reciente de muchos países nos han enseñado

que la integración global puede, de hecho, constituir una fuerza poderosa para


reducir la pobreza y empoderar a la gente pobre. Es poco probable que los pobres permanezcan pobres en un país que esté intercambiando sus bienes, servicios e ideas con el resto del mundo. Sin embargo, a pesar de que la parti-cipación en la economía global ha sido generalmente una fuerza poderosa para reducir la pobreza, el alcance y el impacto de la globalización siguen siendo desiguales. Además, el paso acelerado de la globalización ha sido paralelo a un aumento igualmente acelerado de los riesgos globales, los cuales han rebasado la capacidad de respuesta de las instituciones globales y nacionales. El creciente impacto global de las políticas nacionales, desde el armamentismo hasta las contribuciones al cambio climático, señala la necesidad de un manejo global más efectivo. Si el tren de la globalización va a arrastrar a todos los ciudadanos consigo, se requieren políticas que aseguren que sus beneficios sean compartidos con los pobres del mundo.

En nuestro capítulo de conclusiones, reunimos todos los puntos contem-plados en este libro y proponemos una agenda de políticas diseñada para garantizar que el crecimiento de la globalización ayude a aliviar la pobreza. Aquí damos un anticipo de esa discusión más detallada, extrayendo cuatro campos de acción para fomentar los resultados globales positivos. Éstas son las áreas diseñadas para lograr lo siguiente:

• garantizar que las negociaciones de comercio global permitan a los productos de los países en desarrollo un acceso más equitativo al mercado mundial,

• incrementar la ayuda, la asistencia y la liberación de la deuda a países que demuestren su propósito de utilizarlas de manera efectiva,

• mejorar los beneficios de la migración y disminuir sus efectos no-civos y

• apoyar y fomentar el desarrollo de los bienes públicos globales a favor de los pobres.

Resultados equilibrados a las negociaciones comerciales globales

El primer campo de acción está en garantizar que las negociaciones co-merciales globales rindan resultados más equilibrados. Los países ricos deben cesar de impedir la posibilidad de los países pobres de producir y comercializar una amplia variedad de bienes y servicios. Los bienes producidos por la gente pobre hacen frente a barreras arancelarias que son, en promedio, el doble de las


de los bienes producidos en los países más avanzados. La práctica de dar sub-sidios generosos a la producción agrícola, muy difundida en muchos países de ingresos altos, ha surtido un efecto devastador en muchos productores pobres, negándoles no sólo mercados de exportación sino también obstaculizando su capacidad de vender sus productos en su propio país. Con aproximadamente US$300.000 millones por año destinados tan sólo a la protección agrícola, las políticas de los países ricos han creado un campo de juego fundamental-mente desequilibrado. Las políticas actuales agravan la tendencia a bajar los precios de los productos, incrementan la inestabilidad y socavan el potencial de diversificación hacia productos manufactureros de mayor valor agregado. La reforma del sistema de comercio mundial y la garantía de un acceso más equitativo para los productos de los países pobres constituye un paso esencial para permitir que más gente en el mundo pueda disfrutar de los beneficios de la globalización.

Aumentar la ayuda, la asistencia y la liberación de la deuda

El segundo campo de acción es el incremento de ayuda, asistencia y libera-ción de la deuda a países que demuestren sus propósitos de utilizar los recursos adicionales efectiva y equitativamente. Como ya se ha dicho, los volúmenes de la ayuda han decaído en las últimas décadas a aproximadamente 0,25% del GDP de los países de ingresos altos, a pesar de que los países donantes son hoy día más ricos que nunca y que la ayuda jamás había sido utilizada de modo más efectivo. Con el final de la Guerra Fría, la ayuda ha sido destinada cada vez más a países en capacidad de utilizarla más efectivamente. No es sorprendente que el impacto de la ayuda sobre el crecimiento y la pobreza se haya más que duplicado en años recientes.30 Proporcionar mayor asistencia externa e implementen esquemas más rigurosos que supervisen y evalúen el uso efectivo de esa ayuda son, entonces, cruciales para garantizar que los beneficios resultantes de la globalización no sean borrados por un mal manejo y una utilización inefectiva de la ayuda.

Las transferencias de recursos de ayuda externa son particularmente im-portantes para los países más pobres y se necesitan urgentemente niveles de ayuda mucho más altos para inversiones en salud, educación e infraestructura, y para combatir el VIH/sida y otras enfermedades. Estas inversiones no pueden ser financiadas tan sólo con capital interno, especialmente en países aplastados hoy día por el peso de deudas y que se están librando de la corrupción y el mal manejo del pasado.


Aumentar los beneficios y mitigar los efectos negativos de la migración

El tercer campo de acción es el de aumentar los beneficios y mitigar los efectos negativos de la migración. Para mucha gente pobre, la migración sigue siendo la manera más efectiva de escapar de la pobreza. El registro de remesas por encima de los US$150.000 millones representa más de dos veces la cifra de la asistencia externa. Mientras tan sólo 20% (un promedio de aproximadamente US$10.000 millones en la década pasada) de la ayuda fue transferida en forma de recursos a los países en desarrollo, la totalidad de los flujos de remesas representa transferencias reales. Estos flujos podrían ser incrementados si los costos de dichas transacciones fueran reducidos de su promedio actual de hasta 15% de los flujos a 1%, lo cual se acerca más al costo de las transferencias entre países ricos. Mientras la ayuda externa va dirigida a los gobiernos y la FDI a un reducido número de empresas, las remesas tienden a fluir directamente hacia un gran número de individuos y de comunidades. La pérdida de habilidades que conlleva la migración representa un problema grave, sobre todo para las regiones pobres como el África y el Caribe, donde se calcula que hasta las dos terceras partes de los médicos y docentes han emigrado. Los flujos positivos incluyen las ideas e inversiones que se originan en estas diásporas, tal como se evidencia en el rol preponderante de los emigrantes de la India en el auge en la tecnología de la informática de Bangalore. Hacerles frente a los problemas del actual sistema de migración e incrementar su capacidad de proporcionar verdaderos beneficios para los pobres requerirá un compromiso, multilateral así como bilateral, de reforma y manejo efectivo de la migración.

El apoyo a los bienes públicos globales

El cuarto campo de acción es el del apoyo a lo que se suele llamar los bienes públicos globales.31 El más importante de estos bienes públicos globales es la necesidad de paz y estabilidad globales. Los conflictos hacen retroceder el desarrollo. Las guerras, grandes y pequeñas, destruyen las bases del crecimiento y el desarrollo y tienen efectos nefastos sobre los pobres, especialmente, los niños pobres. Aunque muchas guerras tienen orígenes lo-cales, éstas se alimentan de los flujos globales —desde la venta de productos básicos como los diamantes y el petróleo, hasta el comercio de armas y muni-ciones—. El manejo de una amplia gama de efectos ambientales secundarios asociados con las políticas internas es igualmente vital. De suma importancia


entre estos problemas ambientales son el cambio climático y las crisis de agua y de energía que se avecinan y que cobrarán crecientes dimensiones internacionales. La manera como se manejen estas crisis representa uno de los mayores retos en el desarrollo de nuestro planeta.

Otro bien público global de importancia crucial es el manejo de la ciencia y la tecnología a favor del desarrollo. Combatir las enfermedades, entre las cuales priman el VIH/sida y la malaria, así como desarrollar cultivos de mayor rendimiento y resistencia, sólo puede hacerse en el ámbito global y requiere aunar los recursos y el manejo de la propiedad intelectual y de la tecnología para subsanar las crecientes brechas científicas y digitales.

El propósito de este libroEl propósito de este libro es proporcionar una comprensión de los princi-

pales aspectos de la globalización económica y de su impacto sobre la pobreza y el desarrollo. Al examinar estas dimensiones detalladamente, esperamos resolver en cierta medida la confusión acerca de la globalización representada en las citas al comienzo de este capítulo. En nuestra opinión, la globalización puede ser manejada de manera que sus beneficios sean compartidos más am-pliamente que en la actualidad y que sus impactos negativos sean identificados y mitigados. El logro de estos resultados constituye una responsabilidad global, nacional y local. En los siguientes capítulos, analizaremos las dimensiones de esta responsabilidad.

Notas

1. Es evidente que nuestro cubrimiento no es exhaustivo. No examinamos los aspectos de cultura, paz, política, desastres naturales y seguridad, ni asuntos globales ambientales ni de la salud, exceptuando cuando éstos se relacionan con una de nuestras principales áreas de enfoque.

2. Tenemos presente la aseveración de Gilpin (2000): “Ningún […] libro […] puede hacer justicia ni al alcance ni a la velocidad de los desarrollos económicos, políticos y tecnológicos que están transformando los asuntos humanos” (p. ix). Para consultar un esfuerzo complementario al nuestro, véase World Comisión on the Social Dimensions of Globalization (2004).

3. Para un debate acerca de estas variables, véase el capítulo 4 de Sen (1999).4. Los dólares de paridad de poder adquisitivo se ajustan a las diferencias en el costo

de vida entre los países del mundo. Este ajuste es especialmente importante ya que los servicios no comercializados tienden a ser menos costosos en los niveles de ingresos bajos.

5. Véase Bourguignon y Morrisson (2002), Chen y Ravallion (2001) y Chen y Ravallion (2004) sobre los alcances de la pobreza.

6. De nuevo, véase capítulo 4 de Sen (1999).7. Véase Nussbaum (2000) para un libro de discusión poderosa acerca de la falta

de empoderamiento de la mujer en países en desarrollo. Nussbaum señala el consabido hecho de que “la desigualdad de género está fuertemente vinculada a la pobreza” (p. 3). Véase también World Bank (2005d), World Development Report on Equity and Development, el cual subraya la importancia de la equidad y la oportunidad.

8. Para citar tan sólo un ejemplo, el Instituto Internacional de Agricultura Tropical ha calculado que muchos más de 150.000 niños cumplen labores riesgosas en los cultivos de cacao en África Occidental, incluyendo la limpieza de maleza con machetes y pesticidas, como parte de la exportación agrícola de la región. Véase IITA (2002).

9. Consúltese, por ejemplo, Fields (2001).10. De hecho, en 1500 en la China, la construcción de barcos con más de dos mástiles

acarreaba la pena de muerte.11. Véase, por ejemplo, el capítulo 1 de James (1996), O’Rourke y Williamson (1999)

y World Bank (2002c).12. Este sistema de producción se conoce como el “fordismo” o “capitalismo

gerencial”. Citamos a John y otros (1997): “Las corporaciones norteamericanas se consolidaron como líderes mundiales en la casi totalidad de industrias avanzadas durante los años 1950” (p. 40).

13. Véase Burton (1998) para una reseña de la industrialización de sustitución de importaciones.

14. Respecto a las disminuciones de costos en el transporte, Frankel (2000) aborda el caso de los costos del transporte marítimo. Anota: “El margen de comercio de los EE.UU. decayó de un 9,5% aproximado en los años 1950 a cerca de un 6% en los años 1990” (p. 10). Aquí, Frankel mide los márgenes de costos del transporte marítimo como la ratio entre el valor comercial c. i. f. (costo, seguro, carga) y el valor comercial f. o. b. (libre a bordo).

15. Véase Dicken (1998). Este nuevo sistema de producción se conoce como el “toyotismo”.



16. Los bienes (mercancías) son tangibles y pueden almacenarse en inventarios, mientras que los servicios son menos tangibles y no pueden ser almacenados. Como dice el chiste, a uno no se le puede caer un servicio sobre el pie. Por lo tanto, la producción y el consumo de un servicio son prácticamente simultáneos.

17. Véase World Bank (2003a).18. Este comentario es de Winters, McCulloch y McKay (2004). 19. Los préstamos bancarios comerciales, incluyendo los préstamos interbancarios,

pueden ser a corto o largo plazo y tener tasas de interés fijas o flexibles. Un solo banco o un grupo de bancos puede negociar un crédito o paquete.

20. Véase Rousseau y Watchel (2000) para un debate acerca de cómo la inversión de valores de cartera apoya la actividad empresarial.

21. Eichengreen (2004) comenta que una crisis financiera “típica” o “promedio” puede causar la pérdida de hasta 9% del GDP. Algunas de las peores crisis, como las de Argentina e Indonesia, redujeron el GDP en más de 20%, bajas mayores que las que sufrieron los EE.UU. durante la Gran Depresión. Suryahadi, Sumarto y Pritchett (2003) calculan que, sólo en Indonesia en el pico del aumento de la pobreza luego de la crisis de 1997, aproximadamente 35 millones de personas cayeron en la pobreza absoluta.

22. Véase, en particular, Goldin, Rogers y Stern (2002). El debate general sobre la efectividad de la ayuda está reseñado en Clemens, Radelet y Bhavani (2004).

23. Estos países son Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega y Suecia. Véase www.oecd.org/dac/stats.

24. Véase World Bank (2002c).25. En la jerga de las políticas de comercio, esto se conoce como un comercio de

servicios “modo 4”.26. Véase Winters y otros (2003).27. Véase Maskus (2000). En la definición que da la World Trade Organization, la

propiedad intelectual incluye los derechos de reproducción, las marcas registradas, las indicaciones geográficas, los diseños industriales, las patentes y los planos de circuitos integrados.

28. Los términos de “adquirir”, “absorber” y “comunicar” conocimientos son de World Bank (1999).

29. Este es el argumento principal de Landes (1998). Su trabajo, sin embargo, ha sido criticado por enfatizar demasiado el rol de las ideas europeas a expensas de las ideas de otras partes del mundo.

30. Goldin, Rogers y Stern (2002, p. 42). Véase también el capítulo 5 de este libro.31. Véase Kaul, Grunberg y Stern (1999).

2Globalización y pobreza

La relación entre globalización y pobreza global es compleja. En el capítulo 1, diferenciamos tres etapas de la globalización moderna:

• la primera, entre 1870 y 1914, que termina con la primera guerra mundial,

• la segunda, al terminar la segunda guerra mundial y hasta mediados de 1970 y

• la tercera, desde mediados de 1970 hasta el presente.

La pobreza global creció durante la primera etapa de la globalización, pero siguió aumentando durante el retroceso de la globalización durante la primera y segunda guerras mundiales. Durante la tercera etapa de la globalización, existen indicios de que la pobreza global finalmente se niveló en cierta medida y que ahora está disminuyendo.

Debido a estos hechos históricos, es difícil hacer aseveraciones simples acerca de la globalización y la pobreza: toda declaración exacta sobre esta relación será, por fuerza, compleja. En este capítulo comenzaremos a desen-redar algunas de estas complejidades, preparando el escenario para nuestra investigación acerca de la relación entre globalización y pobreza en el resto de este libro.

Comenzaremos por tomar en consideración el mundo en desarrollo, donde se concentra la pobreza. Luego tomaremos aspectos particulares de la pobre-za global misma. Para concluir, consideraremos las cinco dimensiones de la globalización: el comercio, la financiación, la ayuda, la migración y las ideas. Ya que tomaremos cada uno de estos temas por separado desde el capítulo 3 hasta el 6, aquí nos concentramos en compararlos entre sí.


El mundo en desarrolloLa pobreza global está concentrada en lo que a menudo se denomina el

mundo en desarrollo. Los países del mundo en desarrollo se diferenciaron a comienzos del siglo XIX, cuando sus ingresos per cápita empezaron a reza-garse de manera significativa respecto al resto del mundo (véase gráfica 2.1). Aunque ya para 1820 el ingreso per cápita de Europa Occidental era aproxi-madamente el doble del resto del mundo, de ahí en adelante los incrementos en los ingresos en Europa Occidental y Japón fueron mucho más rápidos que los de América Latina, Europa Oriental, la Unión Soviética, Asia (excluyen-do a Japón) o África. Las causas exactas de estos cambios aún se debaten y discuten por historiadores económicos. Al respecto, al considerar las redes del cambio en Europa Occidental —Gran Bretaña a finales del siglo XVIII—, Crafts (2001) comenta:

Esta era aún una economía que […] tenía muchas limitantes, incluyendo una carencia en ciencia y tecnología, mercados pequeños y muchas oportunidades atractivas para los talentosos en busca de una renta. De hecho, un economista del Banco Mundial, si se le pusiese frente a una descripción breve de la econo-mía británica de finales del siglo XVIII sin saber a qué país se refería, podría fácilmente llegar a la conclusión de estar frente a un país con muy escasas perspectivas de desarrollo. (p. 313)

Maddison (2001) nos presenta una perspectiva contrastante, resaltando los adelantos de Gran Bretaña en sus “bancos, instituciones financieras y fiscales y en agricultura”, así como un “surgimiento en la productividad industrial” (p. 21). Tan variadas interpretaciones de cómo Gran Bretaña, los demás países de Europa Occidental y Japón iniciaron sus revolucionarios cambios eco-nómicos distan de explicar satisfactoriamente estos procesos. No obstante, no cabe duda de que los cambios fueron de hecho revolucionarios. La ausencia de estos cambios en el mundo en desarrollo se convirtió en una de las principales características que lo definen.1

Los inicios del siglo XIX (el punto central en la gráfica 2.1) constituyeron una transición entre dos oleadas de expansión colonialista, la primera tuvo su comienzo en 1400, y la segunda terminó en 1914 con la primera guerra mundial. La simultaneidad de la segunda fase de la expansión colonial y la primera fase de la globalización moderna ha sido descrita como el “vértice de […] la dominación occidental política, militar y cultural”2 en el cual 80% de la superficie de la Tierra estaba bajo varios poderes europeos. Esta historia colonial empezó igualmente a definir al mundo en desarrollo.

Globalización y pobreza 55


• extremadamente pobre • asistencia para el desarrollo • índice de recuento de personas en ultramar (ODA)• ingreso nacional bruto (GNI) • pobre• países de ingresos bajos • dólares de paridad de poder adquisitivo• países de ingresos medios • Clasificación de Estándares del Comercio Internacional (SITC)

El impacto de una población en expansión

El movimiento de la economía mundial durante estos cambios históricos también se vio reflejado en incrementos dramáticos en los niveles de po-blación (gráfica 2.2). Esto produjo un aumento en el volumen absoluto de la población del mundo en desarrollo. Entre el año 1000 y el 2000, el mundo en desarrollo produjo casi 4.500 millones de personas, mientras que el resto del mundo produjo poco más de 1.000 millones. Lo que más resalta aquí es la rápida expansión de la población total de la región asiática. Esto sucedió aunque la participación total de Asia en la población del mundo, de aproximadamente

Gráfica 2.1 Ingresos per cápita por regiones del mundo (en dólares internacionales de 1990)

Fuente: Maddison (2001), gráfica 1-2.* EO/URSS se refiere a Europa Oriental y a la antigua Unión Soviética.

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5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

1000 1820 2000Años

GD

P pe

r cáp

ita

Europa OccidentalJapónAmérica LatinaEO/URSSAsia excluyendo a JapónÁfrica


65% en el año 1000, descendió a 57% en el 2000. Estos grandes incrementos en las cifras absolutas de gente en el mundo en desarrollo hacen parte de su historia a largo plazo y se han hecho evidentes en la estructura generacional de su población (véase gráfica 2.3). Mientras que las poblaciones de los países ricos van envejeciendo, las del mundo en desarrollo se vuelven más jóvenes. Satisfacer las necesidades de desarrollo y empleo de estos jóvenes es un gran reto aún por resolver.

Cifras del GDP en el mundo en desarrolloEl aumento de tamaño del mundo en desarrollo no se limita a la pobla-

ción. Gran parte está surgiendo, igualmente, en términos del producto interno bruto (GDP). La gráfica 2.43 muestra el GDP de cuatro regiones en términos porcentuales del GDP mundial total, tanto históricamente en 1975 como proyectado hacia el año 2015. La región en desarrollo, conformada por los 12 países en desarrollo más grandes, representaba tan sólo una décima parte del GDP mundial en 1975. Se proyecta que para el año 2015 representará una quinta parte, es decir, que rebasará a Japón y a los cuatro mayores países de la Unión Europea. Por lo tanto, es evidente que al menos algunas regiones del mundo en desarrollo están surgiendo como relativamente significativas en términos económicos.

Fuente: Maddison (2001), cuadro 1-1.

Gráfica 2.2 Crecimiento de la población mundial

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4.000

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6.000

1000 1820 2000Años

Pobl

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n (m

illon

es)

OtroÁfricaAsia excluyendo a JapónAmérica Latina


Países de ingresos bajos y medios

Para fines de conveniencia estadística, el mundo de hoy está dividido en dos grupos de países: los de ingresos bajos y los de ingresos medios. En el momento de esta redacción y hasta finales de 2002, los países de bajos ingre-sos son aquéllos con ingresos per cápita por debajo de US$735, y los países de ingresos medios son aquéllos cuyos ingresos per cápita son superiores a

Gráfica 2.3 Distribuciones de la población por edad

Fuente: United States Department of Commerce (2001).

Población por edad y género: 1950, 1990 y 2030

Edad

80+75–7970–7465–6960–6455–5950–5445–4940–4435–3930–3425–2920–2415–1910–14

5–90–4

Hombres Mujeres 1990

400 300 200 100 0 100 200 300 400

Edad

80+75–7970–7465–6960–6455–5950–5445–4940–4435–3930–3425–2920–2415–1910–14

5–90–4


400 300 200 100 0 100 200 300 400

Edad

80+75–7970–7465–6960–6455–5950–5445–4940–4435–3930–3425–2920–2415–1910–14

5–90–4


400 300 200 100 0 100 200 300 400

Países en desarrolloPaíses desarrollados

Millones


US$735 pero menores de US$9.076. La lista de estos dos grupos de países se encuentra en el anexo de este capítulo.

PobrezaEl objetivo de este libro es relacionar las actividades de la globalización

del comercio, la financiación, la ayuda, la migración y las ideas con la pobre-za y la privación de ingresos, salud, educación y empoderamiento. Hay que recordar además que, aunque la privación relativa es igualmente importante, en este libro hemos elegido enfocar el problema más crucial, el de las priva-ciones absolutas.4

La definición de “pobre”

El rastreo más largo de la pobreza mundial es el realizado por Bourguig-non y Morrisson (2002). Estos cálculos cubren el periodo entre 1820 y 1992 e incluyen tanto a “los pobres” como a los “extremadamente pobres” (véase gráfica 2.5). Los pobres se definen como aquellos que viven con menos de

Gráfica 2.4 Fuerza económica relativa de los países en desarrollo, histórica y proyectada (porcentaje del GDP mundial en dólares constantes)

020151975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

10

15

20

25

30

Porc

enta

je d

el G

DP

mun

dial

199

5 en

US$

con

stan

tes

Norteamérica

UE “4 Grandes”

En desarrollo

Japón

Fuente: análisis del World Bank.Nota: En desarrollo se refiere a las 12 mayores economías en desarrollo: Argentina, Brasil,

China, India, Indonesia, México, Corea del Sur, la Federación Rusa, Sudáfrica, Taiwan, Tai-landia y Turquía; UE “4 Grandes” se refiere a Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido.


US$2 por día (en dólares de paridad de poder adquisitivo de 1985), y sus ci-fras aumentan sostenidamente, de 1.000 millones de personas en 1820 a 2.800 millones de personas en 1992. Los extremadamente pobres son aquellos que viven con menos de US$1 por día (en dólares de paridad de poder adquisitivo de 1985), y su número ha crecido y disminuido intermitentemente, rondando 1.000 millones de personas durante todo el siglo XX hasta 1992.5 Se encontrará un ejemplo de lo que la pobreza implica en el recuadro 2.1

La pobreza y la desigualdad global

Según Bourguignon y Morrisson, la persistencia de la pobreza mundial sostenida ha sido asociada con un incremento en la desigualdad global, tanto dentro de los países como entre estos. Ellos afirman:

El crecimiento económico desde 1980 habría podido disminuir drásticamen-te la pobreza, a pesar del crecimiento de la población, si la distribución de ingresos en el mundo hubiera seguido igual. De haber sido así, la cantidad de pobres habría sido de 650 millones en 1992 en vez de 2.800 millones y el número de gente extremadamente pobre de 150 millones en vez de 1.300 millones. De la misma manera, la nivelación de gente extremadamente pobre a partir de 1970 puede atribuirse a la estabilización de su posición relativa desde entonces. (p. 733)

Gráfica 2.5 La evolución histórica de la pobreza mundial (millones de personas)

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3.000

1820 1850 1870 1890 1910 1929 1950 1960 1970 1980 1992

Mill

ones

de

pers

onas

Pobres

Extremadamente pobres

Fuente: Bourguignon y Morrisson (2002).


Recuadro 2.1 La experiencia de ser pobre

Durante aproximadamente 45 años, hasta su reciente jubilación, Jayamma fue todos los días a la ladrillera y pasó ocho horas al día cargando ladrillos sobre su cabeza, de 500 a 700 ladrillos por día […] Jayamma cargaba una tabla sobre su cabeza, apilaba 20 ladrillos a la vez sobre la tabla, y luego caminaba rápidamente, balanceando los ladrillos con la fuerza de su nuca, hasta el horno donde tenía que descargar los ladrillos sin torcerse la nuca, para entregárselos de dos en dos al hombre que alimentaba el horno. Es típico que los hombres en la industria ladrillera desempeñen estas labores pesadas durante un tiempo y luego se gradúen a las tareas especializadas (pero menos arduas) de moldear los ladrillos y cargar los hornos, tareas que pue-den ejercer hasta una edad mediana o avanzada. Estas tareas pagan hasta dos veces más, a pesar de ser menos peligrosas y más livianas. Las mujeres nunca son tomadas en cuenta para esas promociones ni nunca se les permite aprender las habilidades necesarias […]. Sin embargo, ellas se aferran al trabajo porque representa un empleo fijo, a diferencia de la construcción y la agricultura; también es típico que las ladrilleras empleen a niños trabajadores, así es que Jayamma podía llevar a sus hijos al trabajo con ella. Ella siente que es un mal negocio, pero no ve cómo cambiarlo.

Fuente: Nussbaum (2000), pp. 18-19.

Chen y Ravallion (2004) proponen datos más recientes sobre la pobreza mundial.6 Estos cálculos cubren el periodo entre 1981 y 2002 y, de nuevo, incluyen tanto a los pobres como a los extremadamente pobres en términos de dólares de paridad de poder adquisitivo de 1985 (véase gráfica 2.6). Estos datos nos brindan dos buenas noticias. Por primera vez desde los comienzos del siglo XIX, la cifra de pobres se ha nivelado recientemente en aproximada-mente 2.700 millones de personas, cifra que, sin embargo, representa un reto de enormes proporciones en cuanto a las políticas. Respecto a la cantidad de los extremadamente pobres, ha habido, por fin, un movimiento en descenso hasta alcanzar aproximadamente 1.100 millones. Como lo señalan estos autores, gran parte de esta disminución ocurrió a comienzos de los años 1980 y puede atribuirse principalmente a la China y, en menor grado, a la India.7


La composición de la pobreza

La imagen de la pobreza que nos muestra la gráfica 2.7 mejora ligeramente cuando se la considera en términos de lo que los economistas del desarrollo llaman el índice de recuento, en vez de hacerlo con base en el número de personas pobres. Este índice consiste en calcular la pobreza en términos por-centuales de la población. El índice de recuento de los pobres ha decrecido: representaba aproximadamente las dos terceras partes de la población mundial en 1981 y aproximadamente la mitad en 2001. En cuanto a los extremadamente pobres, ha disminuido de aproximadamente 49% a 20%. Así, con relación a poblaciones en vía de expansión acelerada, la incidencia de pobreza medida en términos del índice de recuento ha ido disminuyendo de manera constante. No obstante, esto no implica que las cifras absolutas de pobres y de extrema-damente pobres hayan decrecido.

Tal como lo demuestra el caso de la China, la composición regional de la pobreza extrema influye. Un examen de la gráfica revela que la pobreza extrema es principalmente un fenómeno surasiático y africano. En Asia Oriental, las cifras de pobreza extrema han ido disminuyendo paulatina y significativamen-te desde comienzos de 1980, debido principalmente a cambios en la China.

Gráfica 2.6 La reciente evolución de la pobreza en el mundo(millones de personas)

Fuente: Bourguignon y Morrisson (2004).

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2.000

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1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001

Mill

ones

de

pers

onas

Extremadamente pobres

Pobres


En Asia del Sur, las cifras de pobreza extrema han decaído en cierta medida, y gran parte de este pequeño cambio se debe a la India. En África, la pobreza extrema ha venido creciendo sostenidamente, ya que el número de personas en este grupo se ha incrementado en más de 100 millones desde comienzos de los años 1980.

Indicadores de pobreza: esperanza de vida

A medida que las diversas regiones del mundo divergieron en cuanto a sus ingresos per cápita, divergió la esperanza de vida, cuyos bajos niveles reflejan privaciones en la salud (véase gráfica 2.8). Es importante señalar que la evidencia histórica sugiere que estos cambios en la esperanza de vida no se deben exclusivamente a los cambios en ingresos per cápita. Los cambios en la ciencia y la salud pública también tuvieron su influencia.8 Al igual que los incrementos en los ingresos per cápita, los incrementos en la esperanza de vida a partir de comienzos del siglo XIX no habían tenido tales precedentes en la historia. Por ejemplo, según los cálculos de Maddison (2001), las esperanzas de vida tanto en el Egipto romano a comienzos de la era actual como en la Gran Bretaña del siglo XIV eran exactamente iguales: tan sólo de 24 años.9 Aun los incrementos más lentos en la esperanza de vida en África desde 1820 han más

Gráfica 2.7 Índices regionales de pobreza extrema (millones de personas)

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Asia Oriental

Europa del Este y Asia Central

América Latina y el Caribe

Medio Oriente y África del Norte

Sur de Asia

África Subsahariana

Fuente: Chen y Ravallion (2004).


Fuente: Maddison (2001), cuadro 1-5a.* EO/URSS se refiere a Europa Oriental y la antigua Unión Soviética.

Gráfica 2.8 Esperanza de vida por región del mundo (años)

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Europa OccidentalJapónAmérica Latina EO/URSS*Asia excluyendo a JapónÁfrica

que duplicado la norma de aquel milenio. Sin embargo, la gran brecha que persiste entre África y las demás regiones en desarrollo suscita gran inquietud, especialmente porque refleja altos niveles de mortalidad entre los niños y los recién nacidos. Otra fuente de inquietud es el retroceso en la esperanza de vida en África debido al VIH/sida.

Indicadores de pobreza: la salud

El mayor indicador de la pobreza es quizás la mortalidad infantil, un triste testamento del fracaso global en el suministro de las necesidades básicas.

Privación de la salud: la mortalidad infantil

La mortalidad infantil total en 2002 fue de aproximadamente siete millo-nes, lo cual representa una enorme tragedia anual. Al estudiar las tendencias recientes (véase gráfica 2.9) se llega a algunas conclusiones importantes. Primero, tal como lo demuestra el caso del Asia del Sur, donde la mortalidad infantil anual ha disminuido en un millón desde 1970, es posible reducir la mortalidad infantil de manera significativa aun sin reducir mayormente la po-breza extrema en términos de ingresos. Segundo, como lo demuestra el caso del África Subsahariana, donde la mortalidad infantil ha aumentado en casi


un millón desde 1970, el crecimiento de la pobreza extrema en términos de ingresos puede exacerbar la mortalidad infantil.10 Tercero, como lo demuestran el Medio Oriente y África del Norte, es posible encontrar una alta mortalidad infantil en la casi total ausencia de pobreza extrema de ingresos. En su conjunto, estos casos indican que la relación entre pobreza de ingresos y pobreza de la salud no es tan directa como podría pensarse a primera vista.

Privación de la salud: la desnutrición

La privación de la salud no está, ni mucho menos, limitada a la mortalidad infantil. Por ejemplo, aproximadamente 1.000 millones de personas están desnutridas; más de 150 millones de estas personas son niños. Anualmente, aproximadamente 12 millones de niños nacen bajos de peso, una condición que puede acarrear consecuencias nocivas de por vida, tales como un cociente intelectual más bajo, discapacidades en el aprendizaje y una disminución de la inmunidad.11 Como lo señaló Streeten (1995):

La desnutrición prolongada entre recién nacidos y niños de corta edad conduce a una reducción del tamaño del cerebro y del número de células, así como a una alteración de la química cerebral […]. Los niños que sufren de desnutrición seve-ra muestran retrasos en la actividad motriz, el oído, el habla, el comportamiento

Fuente: World Bank (2004b).

Gráfica 2.9 Mortalidad infantil

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1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

Núm

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iños

Países de ingresos elevados


Asia del Sur


Asia Oriental y Pacífico

Europa y Asia Central



social y personal, la capacidad para resolver problemas, la coordinación ojo-mano y la habilidad organizativa, aun después de su rehabilitación. (p. 57)

La pobreza en la salud es, por ende, grave y de enorme alcance.

Privación de la salud: implicaciones de la educación en la mujer

Existe evidencia sustancial que sugiere que la educación en la mujer está asociada de manera positiva con las capacidades en los niños de escapar de la mortalidad y la desnutrición. Los factores mediadores incluyen la higiene, la alimentación y los cuidados infantiles. Esta es una razón primordial para en-focar la atención y las medidas legislativas sobre la educación de la mujer en los países en desarrollo.12 Estúdiense los datos de la gráfica 2.10, que muestra el alfabetismo en las mujeres jóvenes en términos porcentuales del alfabetismo en juvenil masculino, representado por las barras oscuras. Estas varían desde poco más de 40% en Níger hasta poco más de 100% en el caso de Uruguay. Existe, pues, una gran variedad en los resultados en cuanto al alfabetismo en hombres y mujeres en los países pobres. Esto es de por sí importante, pero tiene, además, implicaciones en la pobreza en la salud de los niños y los recién nacidos. La gráfica señala igualmente la mortalidad infantil de estos siete paí-ses, representada por las barras claras, y podemos ver que aumenta de manera

Gráfica 2.10 Alfabetismo en las mujeres jóvenes en comparación con el alfabetismo juvenil masculino y la mortalidad infantil

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Alfabetismo juvenil, tasa femenina como porcentaje de la tasa masculinaMortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos vivos

Fuente: United Nations Development Programme (2004).


significativa a medida que el alfabetismo femenino disminuye. Debido a este tipo de razones, el aspecto de los géneros en la pobreza de la salud es de la mayor importancia.

Un imperativo global

La reducción de la pobreza extrema de ingresos y de salud bajo la forma de la mortalidad infantil es un imperativo global. Es igualmente un impera-tivo económico porque, según los estudios de la Organización Mundial de la Salud (2001b), las tasas menores de mortalidad infantil están relacionadas con mayores tasas de crecimiento económico. Aunque los elementos de la globalización que enfocamos en este libro pueden tener efectos significati-vos sobre la reducción de la mortalidad infantil, no quisiéramos sobrevaluar sus alcances, excepto quizás subrayando que las ideas referentes a los roles sociales de las muchachas y las mujeres pueden afectar esta área de manera poderosa. Ya que los procesos de la globalización son poderosos y longevos, es importante explorar la amplia gama de maneras en que podemos controlarlos en la lucha para mejorar las vidas de los pobres, por lo menos en este aspecto de la mortalidad infantil.

El comercio y la inversión externa directaLos incrementos en comercio internacional y en inversión externa directa

(FDI) son medios potencialmente vitales para aliviar la pobreza global.13 Para poder examinar esta posibilidad es necesario tener una idea tanto de los tipos de comercio y de FDI que practica el mundo en desarrollo como de la manera en que estas actividades han cambiado a través del tiempo. La FDI se diferencia de otros tipos de flujos de capital (inversiones de va-lores de cartera, bonos de financiación y préstamos comerciales bancarios, así como de la ayuda y las remesas) en que ésta refleja primordialmente más bien un comportamiento gerencial que de cartera. El comercio y la FDI pueden relacionarse entre sí mediante lo que los economistas y estra-tegas empresariales llaman el comercio intraempresarial. Este consiste en un intercambio dentro de empresas multinacionales (MNE), y representa aproximadamente un tercio del comercio mundial.14 A medida que los países en desarrollo se integran a la economía mundial, generalmente se involucran de manera creciente con patrones globales del comercio intraempresarial. Además, algunas FDI pueden generar exportaciones cuando las MNE em-


prenden actividades de inversión externa con el fin de crear capacidades de exportación en el exterior.

La magnitud del comercio y de la FDI

Para tener una idea de la magnitud del comercio y de la FDI, considérese la gráfica 2.11, la cual señala varios rasgos importantes tanto de las exportaciones como de las entradas de FDI en el mundo en desarrollo:

• Primero, las exportaciones y las entradas de FDI de los países de ingresos medios son mucho mayores que los de los países de bajos ingresos.

• Segundo, las exportaciones son sustancialmente mayores que las entra-das por FDI para ambos, tanto países de ingresos medios como de ingresos bajos.

• Tercero, con excepción de las inversiones en industrias de extracción, el grupo de los países de bajos ingresos no recibe prácticamente ninguna entrada en FDI.

• Cuarto, las exportaciones de los países de ingresos medios han aumentado mucho más rápidamente que las de los países de bajos ingresos.

Fuente: World Bank (2004d).Nota: LIC = país de ingresos bajos; MIC = país de ingresos medios.

Gráfica 2.11 El comercio y la FDI de los países de ingresos bajos y medios (en millones de US dólares actuales)

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De hecho, el incremento de exportaciones de los países de ingresos me-dios es uno de los casos de éxito en el mundo en desarrollo y no deja de estar relacionado con las recientes mejoras en las medidas contra la pobreza que ya comentamos. Debido a que prácticamente toda el África Subsahariana se compone de países de ingresos bajos, las dimensiones de algunas de estas tendencias son regionales: a excepción del petróleo y los minerales, África se encuentra en su mayoría excluida del crecimiento global de las exportaciones y de las entradas de FDI, aunque unos pocos países africanos han podido romper este molde y han gozado de un crecimiento rápido de las inversiones y del comercio.15

Estructura sectorial de las exportaciones

Al considerar la estructura de las exportaciones por sectores, vemos tres cosas (véase gráfica 2.12).

• Primero, los incrementos en las exportaciones del mundo en desarrollo han tenido lugar, ante todo, en productos manufactureros. Es más, a pesar de algunas recaídas, las exportaciones manufactureras de países en desarrollo han venido creciendo sostenidamente desde mediados de 1980.

Exportaciones nominales de los países en desarrollo

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Exportaciones agrícolas

Exportaciones manufactureras

Exportaciones de servicios comerciales

Gráfica 2.12 Composición sectorial de las exportaciones

Fuente: World Bank (2004d).


• Segundo, desde mediados de los años 1980, sólo se han registrado incre-mentos relativamente menores en las exportaciones agrícolas.

• Tercero, a pesar de la idea general de que los países en desarrollo se en-cuentran en una etapa “preservicios”, las exportaciones en servicios comerciales han aumentado —y rebasado— las exportaciones en productos agrícolas.16

Las exportaciones manufactureras

Los incrementos en las exportaciones manufactureras de los países en desarrollo y las entradas de FDI reflejan hasta cierto punto la mayor inte-gración de los países en desarrollo a los sistemas manufactureros flexibles de la tercera etapa de la globalización moderna. Así la describen Ocampo y Martín:

Este fue el primer paso hacia el desarrollo de sistemas de producción interna-cionalmente integrados, en los cuales la producción puede dividirse en varias etapas (un proceso conocido como el “desmembramiento de la cadena de va-lores”). En tales sistemas, los socios externos [outsources] en diferentes países pueden entonces especializarse en la producción de ciertos componentes, en fases particulares del proceso de producción o en el ensamblaje de modelos específicos. (p. 4)

Un número creciente de países en desarrollo tomó este primer paso, a pesar del proteccionismo constante en áreas tales como los textiles, la confección y los productos alimentarios. Es más, la creciente participación de algunos países en desarrollo en el sistema manufacturero global constituye quizás la característica más importante de esta tercera etapa de la globalización. Cada vez hubo más comercio entre sectores estrechamente definidos (comercio intraindustrial) y, como dijimos anteriormente, comercio incluso dentro de las compañías multinacionales mismas (comercio intraempresarial).

Exportaciones agrícolas

El estancamiento de las exportaciones agrícolas de países en desarrollo tiene múltiples causas. Entre éstas se encuentran un sesgo contra la agricultura en la mayoría de los países en desarrollo; la protección contra las exportacio-nes agrícolas provenientes de los países en desarrollo, tanto por parte de los países desarrollados como de países en desarrollo; los amplios subsidios a la agricultura en los países desarrollados, los cuales subvierten el éxito de la producción agrícola en el mundo en desarrollo.17 Este estancamiento consti-tuye una explicación de peso de la sostenida persistencia de la pobreza rural


y de las limitantes a la participación de los países en desarrollo en el sistema de comercio mundial.

Exportaciones de servicios comerciales

Para terminar, el lento incremento en servicios comerciales representa la creciente participación de los países en desarrollo en el transporte, el turismo y los servicios empresariales. Debido a que los datos sobre el suministro de estos servicios no han sido recolectados de manera satisfactoria, es posible que el crecimiento real de los servicios comerciales a lo largo del tiempo sea aun mayor que el que muestra la gráfica 2.12.

Existe una tradición en la economía del desarrollo que hace énfasis en el rol de la industria manufacturera en las trayectorias de desarrollo exitosas. Desde esta perspectiva, la trayectoria ascendente en las exportaciones manufactureras de las economías en desarrollo es alentadora. Sin embargo, existe una inquie-tud menos ventilada respecto al potencial de la agricultura para contribuir de manera positiva a las trayectorias de desarrollo, y Asia Oriental constituye una evidencia que apoya esta opinión.18 Desde esta perspectiva, así como desde la de los muchos pobres rurales, el estancamiento de las exportaciones agrícolas dista de ser alentador. Rara vez se valora el rol potencial de las exportaciones de servicios para transformar las economías, potencial que puede llegar a ser significativo.19 En vista de esto, es importante reconocer el hecho de que aún los países de bajos ingresos son activos en este campo.

Flujos de capital, de ayuda y de remesasLos flujos de capital, de ayuda y de remesas son vías importantes mediante

las cuales los países más pobres pueden tener acceso a recursos del exterior. Cada una de estas actividades ha sido identificada por economistas interna-cionales y del desarrollo, aunque sin ponerse del todo de acuerdo, como una manera suplementaria de reducir la pobreza global.20 Tomaremos en conside-ración cada una de estas dimensiones de la globalización para tener una idea de sus magnitudes relativas.

El rol de la FDI

Si consideramos las recientes tendencias en los flujos de capital, de ayuda y de remesas hacia los países en desarrollo, una serie de características se hacen evidentes (véase gráfica 2.13). Desde principios de 1990, la FDI ha surgido


como el mayor flujo de recursos para el mundo en desarrollo en su totalidad, rebasando cada vez más a la ayuda externa y a la asistencia oficial para el de-sarrollo (ODA). A pesar de que se ha evidenciado recientemente una tendencia descendente en la FDI, el crecimiento y el volumen sostenido de estos flujos ha sido remarcable y ha suscitado muchos comentarios sobre la posibilidad de que el capital privado reemplace la ayuda. Datos recientes sugieren una recuperación en los flujos de FDI en el 2003 y el 2004.21 En parte, estos nuevos flujos están relacionados con el incremento de exportaciones manufactureras del mundo en desarrollo, ya que la FDI ha sido un vehículo de integración de estos países al sistema global manufacturero.22

El rol de los flujos de cartera

Al igual que la FDI, los flujos de cartera tales como los valores y los bonos comenzaron a crecer de manera significativa hacia 1990. A diferencia de la FDI, sin embargo, estos flujos han demostrado ser volátiles, al decaer precipitadamente entre 1997 y 2003.

Los flujos de cartera se recuperaron en 2003 y la información reciente23 sugiere que se van a sostener por lo menos hasta 2005. La naturaleza volátil

Fuente: World Bank (2004b), (2004d).

Gráfica 2.13 Flujos nominales de ayuda (FDI), inversión de cartera y remesas a los países en desarrollo

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mill

ones

FDI

Remesas

ODA

Inversión de cartera


de los flujos de cartera genera nuestro enfoque cauteloso hacia el capital de cartera expresado en el capítulo 4 y que se ve reflejada en el recuadro 2.2 sobre “cachivaches volátiles”.24

Recuadro 2.2 Los cachivaches volátiles de los años 1990

Imagine que aterriza en un planeta cuyo motor son los cachiva-ches. A usted le dicen que allí el comercio internacional de cachi-vaches es altamente impredecible y volátil por razones que nadie entiende muy bien. Un pequeño número de naciones tiene acceso a los cachivaches importados, mientras que muchas otras están completamente excluidas aun cuando aparentemente no supongan ninguna traba al comercio. Con cierta regularidad, los países que tienen acceso a los cachivaches se ven saturados, sus mercados se encuentran inundados de cachivaches importados. Esto les permi-te atiborrarse de cachivaches, lo cual pone a todos muy felices du-rante un tiempo. Sin embargo, este hartazgo se ve periódicamente interrumpido por un corte en el suministro, sin cambio alguno en las circunstancias. Estas crisis afectan a estas economías, obligán-dolas a hacer ajustes económicos dolorosos. Por razones que nadie entiende tampoco, cuando un país ve su suministro interrumpido de esta manera, muchos otros países sufren la misma crisis, en rápida sucesión. Algunos años después, vuelve a haber un auge de cachivaches.

Sustituya “cachivaches” por “flujos internacionales de capi-tal” en el párrafo anterior y la descripción se ajusta bastante bien a la economía actual. Acabamos de salir del auge del ciclo “atibo-rrémonos hasta hartarnos” de préstamos al Asia que han sido im-presionantes en su magnitud. En 1996, cinco países asiáticos (In-donesia, Malasia, Filipinas, Corea del Sur y Tailandia) recibieron flujos de capital privado neto por la suma de US$93.000 millones. Un año después (en 1997), tuvieron salidas de efectivo calculadas en US$12.100 millones, un vuelco en un solo año de US$105.000 millones, lo cual representó más de 10% de la suma total de los GDP de estas economías.

Fuente: Rodrik (1998a).


El rol de la ayuda externa

En comparación con los flujos de FDI y de cartera, la ayuda externa (ODA) es un flujo reciente en términos históricos. La ayuda aumentó lentamente desde los años 1960 hasta prácticamente 1990. Entre 1990 y 2001, los flujos de ayuda se estancaron y bajo forma de la participación de los ingresos de los países ricos, o como requerimientos per cápita de los pobres, disminuyó de manera estrepitosa: de aproximadamente 0,32% del ingreso bruto nacional (GNI) o sea US$35 por cada africano en 1990, a 0,22% del GNI o US$17 por cada africano en 2000. Más recientemente, esta tendencia descendente de la ayuda ha cambiado debido a que un número creciente de países se han comprometido a duplicar sus presupuestos de ayuda para 2010. Como otros flujos de capital, la ayuda ha sido concentrada en un número relativamente pequeño de países, aun cuando desde el final de la Guerra Fría los donantes han dirigido cada vez más su ayuda a aquellos países que la utilizan de manera más efectiva y a aquellos poblados por más gente pobre. La Declaración del Milenio 2000 de la ONU marcó el comienzo de un nuevo esfuerzo para incrementar la ayuda y hacerla más efectiva. En años recientes el impacto de la ayuda, tanto sobre los receptores como sobre los donantes, ha aumentado. Como lo hemos enfatizado en el capítulo 5, tanto la calidad como la cantidad de la ayuda son importantes para la gente pobre, y el impacto de la ayuda no se limita a su valor monetario —el flujo de ideas y la construcción de capacidades que la acompañan pueden, igualmente, cumplir un papel vital—.

El rol de las remesas

Los flujos de remesas de los emigrantes globales se han caracterizado por una trayectoria ascendente y sostenida casi tan significativa como la de la FDI, y la tasa de aumento de las remesas creció aun cuando, en los últimos años, la FDI decayó. Los flujos de las remesas hacia los países en desarrollo exceden hoy día los US$160.000 millones y son más importantes para el alivio de la pobreza que la ayuda y las inversiones de cartera. Son la manifestación eco-nómica del movimiento internacional de las personas. Su incremento refleja el hecho de que la población nacida fuera de su lugar de origen se ha doblado desde 1965 y representa actualmente más de 175 millones de personas.25 El aumento en los flujos de remesas también es una consecuencia de las disminuciones en los costos de transferencia de fondos que acompañan a la globalización.26 El rápido incremento en las remesas registradas desde 2001 puede, igualmente,


ser consecuencia de un mayor escrutinio y registro de estos flujos y de la in-clusión de flujos no registrados anteriormente en las cifras oficiales.

La naturaleza específica de los países remitentes puede apreciarse en la grá-fica 2.14. Esta gráfica muestra los datos para 2001 en remesas per cápita en US dólares, medidas en el eje superior e indicados con barras verticales. Los países están clasificados en remesas per cápita en términos porcentuales del GDP, el cual está medido en el eje inferior e indicado por una línea. Las remesas resultan significativas desde ambas perspectivas. Por ejemplo, las remesas per cápita están por encima de US$300 para El Salvador, Jamaica, Jordania, Líbano y Tonga.

Gráfica 2.14 Las remesas externas per cápita y en porcentaje del GDP per cápita, 2003


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Remesas per cápita, 2003

Remesas como porcentaje del GDP per cápita

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Las remesas per cápita en términos porcentuales del GDP per cápita oscilan entre 40% y 10%. Para los países hacia la izquierda de la gráfica, las remesas representan una fracción significativa del GDP per cápita. Esto indica que el dinero enviado a casa por emigrantes de estos países es una fuente significativa de ingresos, en comparación con la producción interna; luego puede tener un impacto significativo sobre la pobreza.

El rol del comercioPara terminar, cada uno de los flujos arriba mencionados (la FDI, la in-

versión de cartera, la ayuda externa u ODA y las remesas) es menor que el del comercio (véase igualmente la gráfica 2.11). Esto no significa que sean menos importantes; más bien resaltan la importancia del aspecto comercial de la globalización. Adicionalmente, ya que los flujos de capital y de ayuda son menores, influir sobre ellos para aliviar efectivamente la pobreza, de maneras creativas, adquiere gran relevancia.

Las ideasLas ideas son la generación y transmisión de construcciones intelectuales

sobresalientes en cualquier campo, que puedan tener impacto en los sistemas de producción, prácticas organizativas y de gerencia, prácticas de gobierno, normas legales y tendencias tecnológicas. Por su naturaleza misma, es difícil comparar acertadamente los flujos de ideas con los demás flujos contemplados aquí.

Ideas para el desarrollo

Debido a nuestra inquietud respecto a la pobreza, quizás el conjunto más im-portante de ideas relacionado con la globalización sea lo que Meier (2001) llama las “ideas para el desarrollo”. Meier comenta que las ideas “son fundamentales para el progreso futuro del desarrollo” (p. 1). Las ideas para el desarrollo siempre están surgiendo, pero si se busca bien, se verá que existe un terreno neutro entre las divisiones ideológicas del pasado en cuanto a conceptos sobre el desarrollo.

Surge un terreno neutro

Por ejemplo, tenemos hoy día una mejor apreciación que en el pasado acerca de los roles de las instituciones, de la historia, del sector público y del bienestar humano en los procesos del desarrollo. Una idea reciente en este campo es la de los bienes públicos globales, descrita en el recuadro 2.3. Este terreno neutro no ofrece recetas simples, adaptables a todos los males. En algunos aspectos,


hemos alcanzado un punto en el que “sabemos que no sabemos” (Hoff y Stigliz, 2001), pero hay algún consuelo en esta ironía. Ahora hay cabida intelectual para caminos múltiples y exitosos hacia el desarrollo que implican una gran medida de conocimiento y experimentación.

Recuadro 2.3 La idea de los bienes públicos globales

Una idea reciente en las políticas económicas internacionales relevan-te para nuestro estudio sobre la globalización es la de los bienes públicos globales. Un bien público es un objeto deseado con algunas características que lo distinguen de los bienes privados. En primer lugar, su consumo no es competitivos, porque más de una persona lo puede consumir al mismo tiempo. Segundo, sus beneficios no son excluyentes, en el sentido de que difícilmente se puede prohibir a la gente reclamarlos. Por ejemplo, la se-guridad vial es un bien público local reconocido, lo que es evidente, ya que nadie compra semáforos de manera privada.

Un bien público global es un bien público cuyos beneficios se in-crementan más o menos globalmente, beneficiando a las personas en la mayoría de países. Ejemplos de esto son el sistema de comercio multi-lateral, el mantenimiento internacional de la paz, los acuerdos sobre el desarme, la erradicación de las enfermedades y las medidas para impedir el calentamiento global. Como afirman Kaul, Grunberg y Stern (1999), el “concepto de bienes públicos globales es decisivo para las políticas públicas efectivas en las condiciones de una creciente apertura económi-ca y una interdependencia entre países” (p. 9).

Debido a que los beneficios de los bienes públicos globales están distribuidos alrededor del mundo, ninguna nación tiene incentivos para suministrarlos independientemente. A diferencia de los bienes públicos locales, la ausencia de un gobierno global hace que su suministro sea escaso. En consecuencia, la colaboración internacional es decisiva. Tal como lo expresan estos autores, “en el mundo actual de globalización acelerada, el bienestar de la gente depende de que encontremos un deli-cado equilibrio, no sólo entre los bienes privados y públicos, sino tam-bién entre los bienes públicos nacionales, regionales y globales” (p.16). Lograr la colaboración entre países para suministrar esos bienes públicos globales representa un reto permanente y significativo.

Fuente: Kaul, Grunberg y Stern (1999).


Los derechos humanos

Otra idea importante y relevante para reducir la privación es la de los dere-chos humanos, la cual ha influenciado las prácticas de gobierno y las normas legales de muchas maneras y en un alto grado. Esta idea, que coincide con la segunda y tercera etapas de la globalización moderna, es un ejemplo positivo de lo que Ocampo y Martín (2003) llaman “la globalización de los valores”.27 Sus raíces surgen de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (adoptada en 1948), y es quizás el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos (adoptado en 1966) el que ha tenido mayor influencia. Este pacto prohibió la tortura, la esclavitud, los trabajos forzados y la detención arbitraria. La noción de derechos humanos ha sido esencial en la promoción de la seguridad huma-na (frente a la seguridad nacional) como concepto moderno.28 También tiene relevancia en asuntos de pobreza global en cuanto enfoca la insatisfacción de las necesidades básicas.29

El rol de las ideas en la globalización

El flujo de las ideas se relaciona estrechamente con otras dimensiones de la globalización. Por ejemplo, detrás del comercio, la financiación, la ayuda y la migración, pueden existir relaciones importantes que asisten en el aprendizaje, la transmisión y la adaptación de ideas. Como se discutirá en varias ocasiones en los siguientes capítulos, el alivio sostenido de la pobreza implica aprendizaje de varios tipos. Por ejemplo, el aprendizaje está involucrado con la transmisión positiva del cambio tecnológico entre la exportación de bienes y los flujos de FDI. Sin las relaciones de aprendizaje para la transmisión de ideas, estos cambios tecnológicos no pueden ocurrir fácilmente. En el caso de la ayuda, Pomerantz (2004) subraya que “la calidad de la relación puede, de hecho, tener mayor im-portancia para influenciar las direcciones de las políticas y asegurar los desenlaces exitosos, que el dinero en sí” (p. 8).

Maneras de medir el flujo de ideas

Las ideas pueden visualizarse como una corriente que fluye por canales creados por el comercio, los flujos de capital, la ayuda y la migración. No obs-tante, no es tan fácil medir con precisión los flujos de ideas como medimos los otros flujos de la globalización que se estudian aquí. En cambio, podemos medir la capacidad para los flujos globales de ideas. Una medida de esa capacidad es la conectividad en las comunicaciones, ilustrada en la gráfica 2.15. El hecho


de que se midan en términos de estaciones telefónicas, teléfonos móviles o usuarios de Internet, hace que los países de bajos ingresos en el mundo tengan una desventaja considerable en comparación con los países de ingresos medios y una aún mayor si se comparan con los países de ingresos altos. Como ejem-plo, el uso de los teléfonos móviles en los países de ingresos bajos es menos de 10% del de los países de ingresos medios. Esta falta de conectividad refleja una falta de infraestructura, la cual permitiría a la gente pobre tomar parte en el intercambio global de ideas, métodos y tecnología.30

Resumen¿Qué aprendemos con base en la información presentada en este ca-

pítulo?

• Primero, y lo más importante, la pobreza global es un fenómeno genera-lizado (aún en su forma más extrema) que por fin ha mostrado una tendencia a nivelarse e incluso a decrecer.

• Segundo, la clasificación de las varias dimensiones de la globalización en términos del volumen de flujo en valores de US dólares parece ser el comercio, la inversión directa externa, las remesas (reflejan la migración), otros flujos de capital y la ayuda.


Gráfica 2.15 Acceso a las comunicaciones, 2002 (por cada 1.000 personas)

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Ingresos bajosIngresos mediosIngresos altos


• Tercero, el impacto de la globalización, medido de acuerdo con nuestras dimensiones económicas, es muy desigual: los países de bajos ingresos están mucho menos involucrados en actividades de comercio y de FDI, por ejemplo, que los países de ingresos medios.

• Cuarto, las ideas impregnan todas las demás actividades de la globali-zación, acompañando en mayor o menor grado procesos clave de aprendizaje que son importantes para la reducción sostenida de la pobreza. De hecho, la pobreza es en gran medida una pobreza de aprendizaje, y toda mejora en los beneficios de la globalización para los pobres estará supeditada al apoyo que se dé a la gente pobre para el aprendizaje en múltiples campos.

Comenzaremos, en los capítulos 3 a 7, a revisar en detalle cada una de las dimensiones de nuestra globalización y sus vínculos con la pobreza global. Estas revisiones, así como las de este capítulo y el anterior, nos conducirán a una serie de recomendaciones sobre políticas que presentaremos en el ca-pítulo 8. Este último capítulo reconoce que la pobreza global, en todas sus dimensiones, precisa respuestas en forma de políticas adecuadas por parte de las comunidades nacionales y mundiales.

Anexo. Países de ingresos bajos y medios, 2002

Países de ingresos bajos

Angola, Azerbaiyán, Bangladesh, Benín, Burkina Faso, Burundi, Bután, Camboya, Camerún, Chad, Comores, Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial, Eri-trea, Etiopía, Gambia, Georgia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, India, Indonesia, Islas Salomón, Kenia, Kirguizia, Laos, Lesoto, Liberia, Madagascar, Malawi, Malí, Mauritania, Moldavia, Mongolia, Mozambique, Myanmar, Nepal, Nicaragua, Níger, Nigeria, Pakistán, Papua Nueva Guinea, República del África Central, República del Congo, República Democrática del Congo, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Tanzania, Tayikistán, Togo, Uganda, Uzbekistán, Vietnam, Yemen, Zambia, Zimbabue.

Países de ingresos medios

Albania, Argelia, Argentina, Armenia, Bielorrusia, Belice, Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Botswana, Brasil, Bulgaria, Cabo Verde, Chile, China, Colombia, Costa Rica, Croacia, Dominica, Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovaquia, Es-tonia, Federación Rusa, Filipinas, Fiyi, Gabón, Granada, Guatemala, Guyana,


Honduras, Hungría, Irán, Islas Maldivas, Jamaica, Jordán, Kazajstán, Latvia, Líbano, Lituania, Macedonia, Malasia, Mauricio, México, Marruecos, Omán, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia, República Checa, República Dominicana, Rumania, Samoa, San Kitts y Nevis, San Vicente y Granadinas, Santa Lucía, Serbia y Montenegro, Seychelles, Siria, Sri Lanka, Sudáfrica, Swazilandia, Tailandia, Tonga, Trinidad y Tobago, Túnez, Turquía, Turkmenistán, Ucrania, Uruguay, Vanuatu, Venezuela, Yibuti.


Notas

1. Estos cambios revolucionarios en el desarrollo económico eventualmente provocaron “cambios totales de fortuna” con el paso del tiempo. Por ejemplo, a mediados de los años 1950, el Sureste Asiático y África tenían los mismos niveles de ingresos per cápita. Para finales de los años 1990, el ingreso per cápita del Sureste Asiático era aproximadamente cinco veces el de África. Véase Francois (2000).

2. Véase Szirmai (2005, p. 51).3. Nuestros agradecimientos a William Rex, gerente general de Estrategia Corporativa,

World Bank, Washington, DC, por habernos proporcionado los datos en la gráfica 2.4.

4. Como comenta Streeten (1995), “Algunos autores consideran que toda pobreza es relativa, pero esto significa confundir la desigualdad —un mal, pero un mal diferente— con la pobreza. Todos los miembros de una sociedad pueden estar igualmente muriéndose de hambre, y no diríamos que no son pobres” (pp. 32-33). Ravallion (2004b) expone con pericia varias apreciaciones de la desigualdad o de la privación relativa de ingresos. O’Rourke (2002) presenta un enfoque histórico.

5. Como se vio en el capítulo 1, los dólares de paridad de poder adquisitivo se ajustan a las diferencias en el costo de vida en los diferentes países del mundo y este ajuste es especialmente relevante porque los servicios no comercializados tienden a ser menos costosos en los niveles de ingresos bajos.

6. Para obtener una serie de cálculos anteriores, véase igualmente Chen y Ravallion (2001).

7. Ravallion (2004b) comenta que la marcada disminución de la pobreza en la China a comienzos de 1980 se debió a descolectivización de la agricultura después de las reformas iniciadas por el presidente Deng en 1978 (p. 7).

8. Según Crafts (2001), “todo índice del nivel de vida que haga énfasis en la esperanza de vida hará que el bienestar en el pasado reciente de los países en desarrollo se vea mucho mejor en comparación con el de los países destacados en 1870 que un juicio que se fundamente sòlo en el GDP real per cápita” (p. 325). Véase igualmente a Preston (1975).

9. Véase el cuadro 1-4 de Maddison (2001).10. Como comenta Sen (1999), “el problema de la mortalidad prematura es muchísimo

mayor en África que en India” (p. 102).11. Véase Behrman, Alderman, y Hoddinott (2004).12. Por ejemplo, en su estudio de la educación de los padres y la salud en Brasil,

Kassouf y Senauer (1996) concluyeron: “Un 25% de niños preescolares con madres que tenían menos de cuatro años de escolarización padecían atrofia severa o moderada del crecimiento. Esta cifra bajaba a sólo 15% si las madres tenían por lo menos cuatro pero menos de ocho años de escolarización primaria, y era tan sólo de 3% si esas madres tenían una educación secundaria de por lo menos 11 años. Aunque no tan decisiva como la educación materna […] una mejor educación paterna también tendería a disminuir sustancialmente la desnutrición infantil” (p. 832). Véase igualmente Schultz (2002).

13. Véase Dollar y Kraay (2004), por ejemplo. Rodríguez y Rodrik (2001) ofrecen un enfoque alternativo.

14. El capítulo 10 de Reinert (2005) ofrece una introducción al comercio intraem-presarial.


15. Sudáfrica constituye una destacada excepción. 16. En la Clasificación de Estándares del Comercio Internacional (SITC) las

exportaciones manufactureras están definidas como mercancías en las secciones 5 (químicos), 6 (fabricación básica), 7 (maquinaria y equipos de transporte) y 8 (productos manufactureros misceláneos), excluyendo la división 68 (metales no férreos). Las exportaciones agrícolas están definidas como mercancías por la SITC en secciones 0 (alimentos y animales vivos), 1 (bebidas y tabaco), 2 (materias primas menos carburantes), excluyendo la división 27 (fertilizantes crudos y minerales excepto el carbón, el petróleo y las piedras preciosas) y la 28 (minerales metalíferos y retal), 4 (aceites y grasas animales y vegetales). Las exportaciones de servicios comerciales incluyen la totalidad de exportaciones de servicios menos la exportación de servicios gubernamentales no incluidos en otras secciones. Las transacciones internacionales de servicios están definidas en el Manual de balance de pagos del IMF (1993) como la producción económica de mercancías intangibles que pueden ser producidas, transferidas y consumidas al tiempo.

17. Consultar Krueger, Schiff y Valdés (1988) y Schiff y Valdés (1995).18. Véase Brown y Goldin (1992), Park y Jonson (1995), Reinert (1998) y Martín y

Mitra (2001). Desde diferentes ángulos, cada una de estas fuentes considera el sector agrícola como potencialmente dinámico, cosa que no siempre ha sido bien recibida.

19. Véase Francois y Reinert (1996).20. Véase, por ejemplo, World Bank (2002a y 2002b).21. Véase, por ejemplo, el Instituto de Financiación Internacional (2005).22 Véase Feenstra (1998), quien se refirió a la integración del comercio y desintegración

de la producción en la economía global en un artículo temprano sobre el out-sourcing. Este artículo, y otros, ponen menos énfasis en el in-sourcing.

23. Véase, por ejemplo, el Instituto de Financiación Internacional (2005).24. Véase Obstfeld (1998) y Eichengreen (1999, 2004) sobre la volatilidad del capital

de cartera. 25. Véase Organización para la Migración (2003b).26. Sobre el caso de emigrantes de América Latina, véase Lanner (2004). 27. Desde luego que los ejemplos negativos y nocivos de la globalización de los

valores existen también, tales como el deterioro de la diversidad debido a la ciega homogeneización de la cultura.

28. Véase, por ejemplo, Axworthy (2001), quien comenta: “El discurso internacional acerca de la seguridad humana está comenzando a tener su efecto sobre las instituciones y el ejercicio del gobierno global […]. La globalización ha hecho del sufrimiento del individuo humano una inquietud universal irrevocable” (p. 20). Se ha demostrado que la hipótesis de que la idea de los derechos humanos es exclusivamente “occidental” es falsa. Véase, por ejemplo, el capítulo 10 de Sen (1999) y el capítulo 1 de Nussbaum (2000).

29. Véase, por ejemplo, Pogge (1999).30. The World Bank’s World Development Indicators calcula que, en 2002, la lista

de personas en los países de bajos ingresos que esperan la instalación de líneas telefónicas es de 4,5 millones, lo cual indica una demanda sin satisfacer. Tom Friedman (2005) indica cómo los adelantos tecnológicos en comunicación, transporte y otros han creado nuevas oportunidades para aquellos países o empresas en capacidad de captar los beneficios de estos desarrollos.

3El comercio

El comercio internacional es una fuerza potencial para la reducción de la pobreza; puede contribuir a aliviar la pobreza al ampliar los mercados, crear empleos, promover la competencia, incrementar la productividad y producir nuevas ideas y tecnologías: cada uno de estos aspectos tiene el potencial para incrementar los ingresos reales de la gente pobre. Hacemos énfasis en la palabra potencial porque la conexión entre el comercio y el alivio de la pobreza no es automático.1 De hecho, tal como lo demuestran las historias recientes de varios países, sería un error confiar en que la liberalización del comercio de por sí va a reducir la pobreza. Se necesita un enfoque más inclusivo —uno que responda simultáneamente a los múltiples retos económicos y sociales y que destaque la ampliación de las destrezas de los pobres, especialmente en las áreas de la salud y la educación—.2 Este punto de vista debe, igualmente, enfocar el clima empresarial, la infraestructura y otras barreras que impiden a los potenciales importadores y exportadores beneficiarse de las oportunidades que ofrecen los mercados más abiertos. El comercio tiene un rol vital por desempeñar y eso es lo que exploramos en este capítulo.

Como enfatizaremos más adelante, mejorar el acceso de los países en desarrollo al mercado es una prioridad. Esto rendiría beneficios mucho más allá del aumento de la ayuda o del alivio de la deuda. Sin embargo, un incre-mento de la ayuda con el fin de mejorar el comercio es un complemento para garantizar que los países de bajos ingresos puedan aprovechar el mayor acceso a los mercados.


El comercio internacional y su impacto en la pobreza

Tal como los economistas internacionales lo han venido reconociendo desde hace mucho, el comercio internacional es un medio para ampliar los mercados, y la ampliación de los mercados puede generar empleo e ingre-sos para los pobres. En muchos debates sobre la globalización se han hecho comparaciones entre los salarios de los trabajadores en las industrias de ex-portación de los países pobres y los salarios de los trabajadores en los países desarrollados. En estas comparaciones, los salarios de los trabajadores de las industrias de exportación en los países en desarrollo a menudo parecen muy bajos. En consecuencia, muchas veces se ha considerado que la globalización empeora la pobreza. No obstante, quizás sea más relevante contrastar lo que la gente podría haber ganado antes y después de la globalización. Desde el punto de vista de la pobreza, esta comparación podría hacerse entre los salarios de los trabajadores del sector de exportaciones y el del obrero agrícola, ambos en el mismo país en desarrollo. A menudo trabajar como obrero agrícola es una alternativa mucho peor que la de trabajar en el sector de exportaciones. Precisamente este tipo de comparación entre ingresos atrae a los trabajadores a las industrias de exportación.3

Las exportaciones

Igualmente, hay que recordar que no todas las actividades en el sector de exportaciones son iguales en cuanto a incrementar los ingresos de los pobres. Este sector es más eficiente en el alivio de la pobreza cuando apoya la pro-ducción de labor intensiva, la acumulación de capital humano (en educación y salud) o el aprendizaje tecnológico. Estas características estuvieron presentes en gran parte del exitoso desarrollo de las exportaciones de Asia Oriental en las últimas décadas. Su flaqueza en las expansiones de la exportación en otros países ayuda a explicar por qué no han logrado lo que se habría podido hacer a favor de los pobres. Además, los ingresos de los pobres dependen de los ingresos de las exportaciones de economías fuertes y sostenibles, las cuales, a su vez, dependen de los precios de exportación. La exportación con precios en baja, una característica de muchas mercancías de base, no se presta para el alivio de la pobreza.

El comercio 85

La competencia

El comercio internacional es igualmente un medio para incentivar la com-petencia, y esto puede ayudar a los pobres de muchas maneras. Una mayor competencia hace disminuir los costos reales del consumo y de producción. Por ejemplo, los monopolios internos cobran precios de monopolio que pueden ser mucho más altos que los precios competitivos. La competencia introducida por las importaciones debilita el poder en el mercado de compañías que a ve-ces dominan esos mercados y limitan el poder de escogencia del consumidor. Estos “efectos procompetitivos” del comercio pueden favorecer a los limitados presupuestos familiares y reducir los costos de producción, por ejemplo, al disminuir los costos de fertilizantes o carburantes. Los consumidores también se resienten cuando tienen que pagar precios artificialmente altos por la co-mida o la ropa. Se calcula que en la Unión Europea, Japón y los EE.UU., los consumidores pagan por encima de US$1.000 más por su comida de lo que pagarían si las barreras comerciales se redujeran. Esto afecta a los pobres de los países ricos y pobres por igual. Los costos reducidos de producción afectan el empleo de manera positiva para los pobres, al bajar los costos no salaria-les de las actividades de producción de labor intensiva. Los efectos positivos de la competencia también se dan gracias al poder de monopsonio (un solo comprador).4 En este caso, los proveedores (los pequeños agricultores, por ejemplo) de compradores anteriormente monopsonios pueden obtener mejores precios por sus mercancías, ya que el poder de compra del comprador único se ha debilitado.


• zonas de procesamiento • empresas multinacionales (MNE) de Exportaciones (EPZ) • ratio de apertura• exportaciones manufactureras • mercancías primarias de alta tecnología (HTME) • salario real (valor ajustado)• sector de exportaciones • escalamiento de tarifas (arancelario) (de la industria) maquiladora • protección arancelaria• expansión del mercado • liberalización del comercio• monopsonio • cadenas de valores


Incrementos en la productividad: las exportaciones

Para que las actividades de la exportación fomenten de manera sostenida el alivio de la pobreza, es aconsejable que conlleven capacitación tecno-lógica y otros procesos de aprendizaje. Hay evidencia de que el comercio internacional puede promover la productividad en un país, y es posible que los incrementos en la productividad favorezcan los ingresos de la gente pobre. Sin embargo, ninguno de estos dos procesos es automático. No es un hecho que las exportaciones de todo tipo ni en todos los países generen los efectos positivos de la productividad, pero hay evidencia de que en algunos casos esto es así. En el proceso de exportación las compañías exportadoras pueden entrar en contacto directo con clientes internacionales de criterio, lo cual facilita los procesos de mejoras. No existe un consenso entre los eco-nomistas internacionales acerca del alcance de estas mejoras, pero no dejan de ser una importante posibilidad vigente en sectores tales como la industria de software en la India.5

Incrementos en la productividad: las importaciones

Los incrementos en la productividad pueden ocurrir debido tanto a las importaciones como a las exportaciones. En este caso, el proceso está típi-camente relacionado con la importación de nueva maquinaria de tecnología más avanzada. De nuevo surge la pregunta de hasta qué punto esta mejora favorece los ingresos de la gente pobre. Por ejemplo, a medida que Chile y Costa Rica liberalizaron sus regímenes comerciales, las empresas importa-ron más capital tangible (maquinaria) para seguir siendo competitivas. Esta maquinaria conllevó un nuevo nivel tecnológico que el de la maquinaria hasta entonces utilizada, lo cual requería trabajadores ligeramente más es-pecializados. Como consecuencia, a medida que el comercio se liberalizó, los obreros no especializados perdieron en términos de sus salarios relativos, mientras que los más especializados ganaron. Debido a que los pobres son casi siempre no especializados, estos cambios específicos fueron contrapro-ducentes para ellos.6 De acuerdo con De Ferranti y otros (2002), hablando del contexto latinoamericano, esta es una de las muchas razones por las cuales mejorar las destrezas es fundamental para que el comercio (y la inversión externa directa [FDI]) tenga un impacto positivo sobre la pobreza, tal como se discutirá en el capítulo 4.

El comercio 87

El acceso a los mercados exteriores

Para que los efectos positivos del comercio ocurran, los países en desarrollo necesitan tener acceso a los mercados exteriores. Desdichadamente, como lo han documentado los economistas comerciales y las organizaciones para el desarrollo, los países del mundo con ingresos altos mantienen sus mayores medidas protectoras exactamente en los mismos mercados de mayor interés para el mundo en desarrollo: la agricultura, los alimentos procesados y los productos de labor intensiva. Además, hay bastante evidencia de lo que los economistas comerciales llaman escalamiento de aranceles, en el cual los países de ingresos altos incrementan su nivel de protección a la par con el grado de procesamiento de un producto, oponiéndose a la diversificación a lo largo de las cadenas de valores tan importantes para los procesos de desarrollo.7 En muchos casos, la falta de acceso a los mercados golpea a las personas pobres directamente al reducir sus oportunidades de empleo e indirectamente al contribuir a la baja de los precios de exportación, sobre todo de las mercancías primarias.8

El impacto sobre la salud y la seguridad

El comercio internacional puede afectar positiva o negativamente la salud y la seguridad de las personas pobres. Quizás lo más importante, la mejora de la salud de los pobres, por lo general implica la importación de medicamentos y productos médicos. Es prácticamente imposible para los países pobres fabricar siquiera la amplia gama de suministros médicos más básicos y mucho menos los equipos médicos y farmacéuticos más avanzados. De hecho, muchos paí-ses en desarrollo importan (legal o ilegalmente) grandes cantidades de armas y exportan servicios sexuales; ambas cosas pueden tener consecuencias muy negativas para la salud y la seguridad de las personas pobres.9 Además, el pro-ceso de producción de algunas industrias de exportación puede tener efectos nocivos para la salud de los trabajadores de esas industrias y, adicionalmente, una pequeña pero importante fracción del comercio implica el dumping de de-sechos riesgosos. En este capítulo examinaremos tanto los aspectos positivos como los negativos del comercio sobre la salud y la seguridad.

Características del comercio en los países en desarrollo

Antes de comenzar a analizar la relación entre comercio y alivio de la pobreza, recordemos algunas características relevantes del comercio en los países en desarrollo incluidos en el capítulo 2:


• Primero, los flujos totales del comercio (por ejemplo, el total de las exportaciones) de los países en desarrollo son sustancialmente mayores que los flujos de FDI, inversión de cartera y recepción de ayuda externa. Aún el mayor de éstos (FDI) no representa más que la quinta parte del tamaño de las exportaciones. El comercio es, por lo tanto, de la mayor importancia para el conjunto de los países en desarrollo.

• Segundo, en el caso de los países de bajos ingresos (pero no de ingresos medios) debemos modificar ligeramente lo anterior. Para éstos, la ayuda es a veces igual a la tercera parte de sus exportaciones. Con relación a sus exporta-ciones, la ayuda es más importante que la FDI para estos países más pobres.

• Tercero, las exportaciones manufactureras tienen una importancia cre-ciente para los países (de ingresos bajos y medios) en desarrollo, aunque las exportaciones agrícolas tienen mayor importancia para los países de ingresos bajos que para los de ingresos medios.

• Cuarto, las exportaciones de servicios comerciales son importantes para todos los países en desarrollo, especialmente en comparación con las expor-taciones agrícolas.

Estas son algunas de las características importantes del comercio que mantendremos en mente a medida que estudiamos el papel que desempeña en el alivio de la pobreza global. Comenzaremos con los efectos de expansión de los mercados del comercio.

Expansión del mercadoOxfam (2002a), una ONG, ha comentado con acierto: “La Historia se ha

burlado del dicho de que el comercio no puede funcionar para los pobres” y “el éxito en las exportaciones puede cumplir un rol importante en la reducción de la pobreza” (p. 8). Algunos en el movimiento contra la globalización nega-rían tales aseveraciones, mientras que muchos observadores proglobalización asegurarían que estos procesos son automáticos. Aquí adoptamos un punto de vista intermedio, observando que la expansión de las exportaciones tiene el potencial para incrementar los ingresos reales de los pobres.

El rol del comercio en el alivio de la pobrezaAl debatir los aspectos de la alta tecnología en la globalización, a menudo

se olvida que 70% de los pobres “de un dólar por día” (aquellos que consumen menos de US$1 por día en dólares de paridad de poder adquisitivo en el ám-

El comercio 89

bito de 1985) viven en áreas rurales.10 Por esta razón, el alivio de la pobreza no puede ignorar el desarrollo rural, y el rol potencial que el comercio puede desempeñar en el alivio de la pobreza depende en gran medida de la posibilidad de sostener los ingresos rurales, mediante actividades agrícolas o no. El sector arrocero en Vietnam constituye un ejemplo.

El apoyo a los ingresos rurales: el sector arrocero en Vietnam

En el caso de Vietnam, este apoyo a las áreas rurales ha tenido lugar, en cierta medida. Como resultado de un paquete de medidas que incluyeron la gradual liberalización del comercio a finales de los años 1980, Vietnam pasó de ser importador de arroz a ser exportador, a pesar de ser este insumo la base de su alimentación. Vietnam es hoy día uno de los mayores exportadores mundiales de arroz.

Esta expansión del mercado sobre la base del comercio de Vietnam sos-tuvo los ingresos familiares gracias a la participación generalizada de peque-ñas explotaciones arroceras. Las exportaciones arroceras incrementaron los ingresos de estas pequeñas granjas y, debido a que la producción arrocera en Vietnam es de labor intensiva, incrementó la demanda laboral rural.11 De este modo, las exportaciones arroceras han sostenido verdaderamente los ingresos rurales, contribuido a aliviar la pobreza y, es más, mejorado la alimentación y reducido el trabajo infantil.12 Aquí, la clave es la participación de los pequeños agricultores de labor intensiva; resultados similares se han visto en países como Uganda, donde la agricultura de los pequeños granjeros ha sido sostenida por la expansión de los mercados de exportación. Allí donde la expansión de los mercados apoya la agricultura a gran escala y de capital intensivo, y donde la propiedad de la tierra está altamente concentrada, estos efectos de alivio de la pobreza son menores. Para terminar, es importante subrayar que la liberaliza-ción del comercio de Vietnam no ha sido ortodoxa. Por ejemplo, ha establecido una cuota de exportaciones (el máximo de exportaciones) para garantizar que los precios internos del arroz no se alcen al punto de amenazar su consumo. Esto ha sido importante para la mayoría de pobres, para quienes el consumo calórico principal proviene del arroz.

El apoyo a los ingresos manufactureros: industria de la confección en Bangladesh

Aunque los ingresos rurales ocupan a menudo un lugar central en el ali-vio generalizado de la pobreza, este apoyo no se limita a la agricultura. Es


más, la manufactura de labor intensiva ha sido un elemento importante de la expansión comercial para el alivio de la pobreza en gran parte del mundo en desarrollo. Este fue el caso de la famosa expansión de exportaciones de los países del Asia Oriental y también se está viendo más recientemente en casos como el de las exportaciones de confección de Bangladesh. En el caso de la reducción de la pobreza durante los años 1990 fue bastante dra-mática y, aunque los cambios en los sectores no comerciales constituyeron un factor importante en esta reducción, las exportaciones en la confección desempeñaron también un papel importante. Casi dos millones de bangladesís trabajan en las casi 3.000 fábricas del sector de la confección. La descripción de Oxfam (2002a) de este sector hace resaltar el hecho de que las compa-raciones entre salarios deben tener relevancia para los trabajadores mismos para tener utilidad:

La mayoría de los obreros [de la confección] son mujeres jóvenes, muchas de las cuales han emigrado desde áreas rurales tremendamente pobres. Los salarios obtenidos por estas mujeres son excepcionalmente bajos en comparación con los estándares internacionales y están escasamente por encima del índice local de pobreza. Pero sus ingresos diarios son aproximadamente el doble de lo que reciben los obreros agrícolas, y más altos que los del sector de la construcción. Las condiciones de empleo en las zonas de exportaciones son escandalosamente pobres y a las mujeres se les niegan los derechos más básicos. Sin embargo, para la mayoría de las mujeres que trabajan en el sector de la confección, su empleo les proporciona una mejor calidad de vida que la que podrían tener bajo cualquier otra circunstancia. (p. 56)

Aunque es cierto que los salarios en el sector de la confección bangladesí son de apenas US$2 por día, este empleo de labor intensiva ha proporcionado la posibilidad abandonar condiciones de pobreza rurales y urbanas más ad-versas. Para decirlo crudamente, ha constituido la diferencia entre pobreza y pobreza extrema. La información de censos de 1990 y 1997, reunida por Zohir (2001), Kabeer (2004) y Kabeer y Mahmud (2004), constituye evidencia de que el trabajo en el sector de la confección ha brindado una serie de beneficios a las obreras de Bangladesh. Éstos incluyen su primer acceso a ingresos en efectivo, poder apoyar a sus familias en el área rural mediante remesas, aportar a la educación de los hermanos y mejorar su estatus familiar. Zohir concluye: “El empleo en la industria de la confección definitivamente ha contribuido al empoderamiento de las mujeres, aumentado su movilidad y ampliado sus alternativas como individuo” (p. 67).13 Nordas (2003) ofrece evidencia similar

El comercio 91

proveniente de cinco países acerca de cómo las exportaciones pueden servir de apoyo a los ingresos de las mujeres, concluyendo que las industrias de ex-portación en Mauricio, México, Perú, Filipinas y Sri Lanka tienden a emplear más mujeres que hombres y que los salarios de ellas tienden a aumentar más que los de los hombres.

La promesa de las mejoras tecnológicas

La industria manufacturera de labor intensiva constituye una manera im-portante de apoyar los ingresos de los pobres, pero su mayor promesa a largo plazo está en su potencial para mejorar la tecnología. Sin mejoras tecnológicas, es probable que la economía no contribuya al alivio sostenido de la pobreza. Estudiaremos este proceso en la sección sobre productividad. Sin embargo, primero consideraremos el tema de la competencia.

La competenciaLos economistas comerciales han empezado a comprender las maneras en

que el comercio internacional puede incentivar la competencia en los países en desarrollo. En muchos casos, una mayor competencia puede ayudar a los pobres, bajando los costos reales del consumo y la producción familiares. Como se mencionó, una empresa nacional con poder de mercado puede subir los precios por encima de los niveles competitivos y la competencia de las importaciones puede debilitar su poder en el mercado.

Lo que los economistas comerciales llaman los “efectos procompetitivos” del comercio tiene, de hecho, el potencial de ayudar a los pobres en ciertos casos.14 Los efectos procompetitivos pueden igualmente darse en el caso del poder de monopsonio. En este caso, los vendedores pueden obtener precios más altos por sus mercancías, ya que el poder de compra del monopsonio se debilita. Aquí presentamos ejemplos de cada una de estas posibilidades.

Los efectos procompetitivos: el programa Teléfono del Pueblo del Banco Grameen en Bangladesh

El programa Teléfono del Pueblo, del Banco Grameen, demuestra cómo las tecnologías importadas, cuando se han introducido en el mar-co de políticas bien pensadas y enfocadas, pueden hacer gran diferencia en las vidas de los más pobres entre los pobres. Antes de este programa,


Bangladesh tenía una de las tasas más bajas de penetración telefónica en el mundo: tan sólo 1,5% de los hogares tenían acceso al teléfono. Aunque la falta de un servicio funcional de telecomunicaciones representaba una frustración grande para todos los bangladesís, resultaba aún más costosa para los agricultores y productores locales. Para ellos, la falta de un servicio de telecomunicaciones tenía un costo enorme porque les negaba acceso a la información necesaria sobre precios, elemento crítico para la toma eficiente de decisiones y para poder negociar con los intermediarios y mercaderes sobre una base más justa.

En 1997, el Banco Grameen, la conocida organización rural bangladesí para microcréditos, lanzó el programa Teléfono del Pueblo. Este programa seleccionó a un grupo de mujeres miembros de la red de microcréditos del Banco Grameen y les otorgó un préstamo de 12.000 takas (US$200) para la compra de un teléfono celular y una suscripción de servicios móviles. Luego, ellas fueron entrenadas en el uso y el mercadeo de la tecnología de celulares, lo cual les permitía ganar dinero y al mismo tiempo ayudar a sus compañe-ros en la aldea a tener acceso a la información por una fracción de lo que les costaba antes.15

Grameen Phone calcula que para finales de 2003, el programa Teléfono del Pueblo proporcionaba acceso a las telecomunicaciones a 50 millones de habitantes de zonas rurales remotas. La llegada de los teléfonos a las aldeas ha sido de la mayor importancia y ha mejorado mucho las ganancias de los pequeños granjeros. Los granjeros de las aldeas con programas telefónicos, por ejemplo, reciben entre 70 y 75% del precio al detal, en comparación con 65 al 70% percibido por los granjeros de aldeas sin teléfonos.16 Los parti-cipantes también han informado que los teléfonos de las aldeas han favorecido la entrega regular y a bajos precios de los suministros, reducido el peligro de contaminación de nuevas enfermedades avícolas y ganaderas y ha sido de inmensa ayuda en la lucha por evitar los efectos nocivos de las catástrofes naturales y el crimen.17 Así, la combinación de tecnología importada y un marco de políticas contra la pobreza han mejorado la competencia de manera que ha rendido grandes beneficios para la gente pobre. Al conferirle el control de esta nueva tecnología a las mujeres pobres en los pueblos, el programa del Banco Grameen representó un cambio drástico en la tradición económica de Bangladesh donde, por lo general, las élites locales habían introducido las innovaciones y cosechado grandes ganancias por ello.

El comercio 93

Efectos procompetitivos: los agricultores algodoneros en Zimbabue

Los efectos procompetitivos que apoyan a los pobres pueden encon-trarse en otras áreas. Hay, por ejemplo, evidencia de que la liberalización del comercio en Zimbabue a comienzos de los años 1990 debilitó el poder de compra del monopsonio de la Junta Nacional de Mercadeo del Algodón y por lo tanto apoyó la participación, el rendimiento y los ingresos de los productores de algodón más pequeños.18 A partir de la liberalización del comercio, surgieron nuevos compradores de algodón, incluyendo uno que pertenecía a los agricultores mismos. Este comprador en particular ofreció servicios de extensión que antes estaban fuera del alcance de los pequeños campesinos algodoneros. De igual manera, durante este periodo se introdu-jeron en Zimbabue más de 3.000 nuevos molinos de pequeña capacidad en el sector del procesamiento del maíz, generando así empleo para miles de nuevos trabajadores y fomentando un incremento en el consumo de harina de maíz procesada en esos molinos.19

Medición de los efectos del comercio procompetitivo

Ejemplos como éstos indican que, al menos bajo ciertas circunstancias, los pobres pueden sacar provecho de la mayor competencia derivada del comercio internacional. La medición de estos efectos constituye un nuevo campo de investigación. No obstante, estamos convencidos de que esos efectos cuentan para los pobres. Debemos, sin embargo, reconocer igualmente que en algunas circunstancias y ciertos tipos de liberalización derivada de acon-tecimientos que acompañan la liberalización del comercio pueden, de hecho, resultar anticompetitivos (por ejemplo, ciertos tipos de privatización que crean nuevos monopolios) y afectar negativamente a los pobres. Es necesario estar pendientes de los asuntos relativos a la competitividad para evaluar realmente el impacto del comercio sobre la pobreza.

La productividad El campo de la microeconomía de los mercados laborales ofrece una percep-

ción de implicaciones importantes para el alivio de la pobreza. Esta percepción es que los incrementos sostenidos de los salarios reales (valor ajustado) requieren un incremento sostenido de la productividad. Como se señaló en la UNCTAD


(2004) “la reducción sostenida de la pobreza se genera mediante el desarrollo y el uso efectivos de las capacidades productivas de manera que el empleo de la población en edad laboral sea mayor y más productivo” (p. 90, el énfasis fue agregado). Hay cierta evidencia de que el comercio internacional puede incenti-var la productividad en un país y que los incrementos en productividad pueden a su vez apoyar los ingresos de los pobres. El vínculo entre el comercio y las mejoras en la productividad es potencial y no automático. Puede relacionarse tanto con las importaciones como con las exportaciones.20

El comercio y la productividad: del lado de las importaciones

Del lado de las importaciones, el comercio permite a los países importar ideas y activos en inventarios (como maquinaria, etc.) que incorporan las nuevas tecnologías que permiten incrementar la productividad. Las nuevas tecnologías requieren, sin embargo, un proceso de aprendizaje tanto para dominarlas como para adaptarlas a las condiciones locales. Según Rodrigo (2001):

Al abrir un canal hacia el mercado mundial, el comercio […] sirve para pro-mover la especialización y sostener los ritmos de producción de productos que implican efectos de aprendizaje; si se viesen obligadas únicamente por las dimensiones del mercado interno y la inestabilidad en la demanda que los ciclos de negocios internos conllevan, las empresas estarían menos dis-puestas a hacer las inversiones necesarias para cosechar los beneficios del aprendizaje. (p. 90)

Por lo tanto, la apertura del comercio, tanto en importaciones como en exportaciones, puede apoyar la mejora tecnológica mediante el aprendiza-je.21 Para que este proceso ocurra, es necesario que el comercio apoye la acumulación de capital humano del cual depende el aprendizaje.22 También, tal como lo subraya claramente Friedman (2005), se requiere una apertura a las ideas, lo cual se discutirá en el capítulo 7.

El comercio y la productividad: la importancia del aprendizaje

Los incrementos en la productividad pueden ser agrícolas, manufactureros y en servicios. No se limitan, como se piensa a menudo, al sector manufac-turero.23 Tal como se discutió en el capítulo 2, el comercio en la agricultura, las manufacturas y los servicios son igualmente importantes para los países de ingresos bajos y medios, y los procesos de aprendizaje inducidos por el comercio pueden ser operantes en los tres sectores del mundo en desarrollo. Quedando esto en claro, hay evidencia de que el aprendizaje y la mejora tec-

El comercio 95

nológica se dan más fácilmente en el sector manufacturero, por lo que vale la pena tomar este sector como ejemplo del modo en que el aprendizaje inducido por el comercio puede sostener los ingresos reales a largo plazo.

En el ámbito manufacturero, la importancia del aprendizaje se ve refleja-da en la observación de Lall y Teuball (1998): para los países en desarrollo, dominar las tecnologías existentes es más importante que la innovación de tecnologías nuevas. Estos autores caracterizan el proceso de aprendizaje en el sector manufacturero como “constante, intensivo y con propósito” y con requerimientos en apoyo externo para la enseñanza y el adiestramiento tecnológicos específicos. Esto indica que las políticas de educación comple-mentaria del sector público son importantes para obtener los beneficios de la productividad con base en el comercio. El comercio en sí no basta. Un ejemplo de esto lo constituye la iniciativa del gobierno de Costa Rica de dotar las es-cuelas con tecnologías de computadores para apoyar el esperado surgimiento de productos de exportación en el campo de los computadores. Este esfuerzo resultó exitoso.

Evidencia empírica del aprendizaje exitoso

La evidencia empírica en el sector manufacturero sugiere que el aprendizaje exitoso no es tan generalizado como se quisiera.24 Véase la evidencia presen-tada en la gráfica 3.1. Ésta toma en consideración el grado de sofisticación de las exportaciones manufactureras de un grupo de países de ingresos bajos y medios durante el año 2000. Estos 15 países constituyen 98% de las exporta-ciones manufactureras de alta tecnología (HTME) registradas provenientes de los países de ingresos bajos y medios. Las exportaciones manufactureras de alta tecnología están altamente concentradas en el mundo en desarrollo. Aun entre los 15 países indicados en esta gráfica, la mayoría de las exportaciones de alta tecnología están concentradas a la cabeza de la lista: en China, México, Malasia, Tailandia y Filipinas. Como lo subraya Lall (1998):

La naturaleza del aprendizaje varía enormemente según los países, dependiendo de las capacidades iniciales, la eficacia de los mercados e instituciones y las políticas adoptadas para mejorarlas. Algunos países carecen de las destrezas y bases técnicas para emprender las exportaciones manufactureras modernas, salvo las más sencillas (ropa y juguetes de baja calidad) para las cuales los inversionistas extranjeros traen la tecnología y proporcionan la (mínima) ca-pacitación necesaria; y otros pueden manejar el diseño y desarrollo de nuevas tecnologías en productos avanzados. Las diferencias en sus capacidades deter-minan la naturaleza y el dinamismo de la ventaja comparativa. (p. 66)


Niveles de aprendizaje y destrezas

De hecho, es posible distinguir (como lo hace Lall [1998]) entre el aprendizaje básico necesario para producir exportaciones de baja tecno-logía y el aprendizaje profundo necesario para exportar manufacturas de alta tecnología. En estas dos instancias, la educación complementaria que se requiere y las políticas de capacitación son diferentes. Como lo señala Lall, “en las etapas iniciales de la industrialización, cuando se necesitan habilidades escasas y generales, la política correcta consiste en dar un apoyo funcional a la educación y la capacitación vocacional. En etapas posteriores, con actividades y funciones más complejas, las demandas de destrezas son mayores, diversas y específicas a cada tecnología” (p. 68). Iniciar el proceso del aprendizaje básico, apoyado por avances educativos funcionales, y luego hacer la transición hacia conocimientos profundos, apoyados por avances educativos más específicos, es importante pero difíciles de lograr, sobre todo cuando los recursos para la educación son escasos. Pero es esencial

Fuente: World Bank (2005).Nota: LTME representa las exportaciones manufactureras de baja tecnología; HTME repre-

senta las exportaciones manufactureras de alta tecnología.

Gráfica 3.1 Exportaciones manufactureras de baja y alta tecnología de algunos países en desarrollo, 2000 (millones de US dólares)

LTMEHTME

Millones de US$ 0 50.000 100.000 200.000150.000 250.000

ChinaMéxicoMalasia

TailandiaFilipinas

IndonesiaBrasil

República ChecaPoloniaHungría

Federación RusaTurquía

SudáfricaCosta Rica

Malta

El comercio 97

hacerlo, ya que el apoyo sostenido de los ingresos de un país depende de su capacidad para ello.25

El aprendizaje para las exportaciones de alta tecnología: la exportación y la industria maquiladora

El acentuado proceso de aprendizaje que apoya a las exportaciones manufactureras de alta tecnología es importante porque hay evidencia de que las exportaciones manufactureras de baja tecnología pueden no pro-ducir incrementos sostenidos en los ingresos reales. Es cada vez más claro que no toda actividad manufacturera conlleva a largo plazo incrementos sostenidos en la productividad que se deban al aprendizaje tecnológico. En la gráfica 3.1, el país en tercer lugar en términos de exportaciones manu-factureras de alta tecnología es México. Sin embargo, tal como lo muestra la gráfica, la mayoría de sus exportaciones son de baja tecnología. En el caso del sector del ensamblaje o sector de exportaciones de maquila de México, el incremento de la productividad tiene límites a pesar de la generación de más de un millón de empleos. Por ejemplo, la gráfica 3.2 muestra las entra-das, de valor agregado, y los salarios en términos porcentuales del valor de producción bruto durante un cuarto de siglo en México. Como vemos, los productos intermedios importados en términos porcentuales de valor de la producción han subido de manera sostenida, mientras que el valor agregado y los salarios en términos porcentuales del valor de la producción han bajado continuamente. ¿Qué importancia tiene esto? Existe muchísima evidencia de que la productividad sostenida, en actividades de exportación que apoye los incrementos en los ingresos reales sostenidos, depende de que esas ac-tividades de exportación manufacturera sean integradas a la economía local mediante la inversión de recursos locales y de valor local agregado. Parece que en el sector de maquilas en México ha sucedido lo contrario.

Entradas de FDI

Las exportaciones manufactureras de los países en desarrollo son a menudo resultado de entradas de FDI. Este es un vínculo importante entre dos ámbitos de la globalización que examinamos en este libro: el comercio y la FDI. Desde el punto de vista del alivio de la pobreza, la pregunta es: ¿cómo puede el proceso de las exportaciones con base en la FDI apoyar la capacitación nacional y sus mejoras, con miras a una mayor productividad y verdaderas ganancias en salarios reales? Una manera de maximizar los


beneficios de la FDI en las áreas de empleo y tecnología es mediante la uti-lización de proveedores locales por parte de las empresas multinacionales (MNE) y el desarrollo de vínculos locales. El creciente rol de las MNE en una economía sin vínculos locales significativos crea “enclaves” que tienen poca conexión con el resto de la economía y contribuyen poco más allá de los efectos de empleo directos. Tradicionalmente, la manera de evitar los enclaves de la FDI han sido los requerimientos de componentes locales, pero con la llegada de la WTO en 1995, esos requerimientos de componentes locales pasaron a ser ilegales.26

La pregunta clave en cuestión de políticas para los países en desarrollo es: ¿cómo fomentar los vínculos entre las MNE extranjeras y los proveedores locales potenciales? El proceso de promoción de tales vínculos involucra a muchos jugadores, incluyendo al gobierno, las MNE extranjeras, los proveedo-res locales, las organizaciones profesionales y comerciales y las instituciones académicas. El rol principal del gobierno es el de coordinar, intentar franquear las “brechas de información” entre los jugadores. Estudiaremos este aspecto con más detalle en el capítulo 4 sobre los flujos de capital.

Fuente: Buitelaar y Padilla Pérez (2000).

Gráfica 3.2 Algunas características de la industria maquiladora en México

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Entradas importadas

Valor agregado

Salarios

El comercio 99

Mauricio: ejemplo del incremento de la productividad con base en el comercio

El grupo de países más conocido que haya buscado incremento de produc-tividad basado en el comercio con el fin de aliviar la pobreza sostenida es el de Asia Oriental.27 Sin embargo, otro ejemplo sobresaliente es el de Mauricio, un país africano. Tal como lo describen Subramanian y Roy (2003), Mauri-cio siguió una estrategia de comercio que sostuvo la productividad entre los años 1980 y 1990. De hecho, una elevada ratio de apertura (la suma de las importaciones y exportaciones como porcentaje del GDP) ayuda a explicar el hecho de que las ganancias de Mauricio a comienzos de los años 1990 hayan prácticamente alcanzado las de Asia Oriental entre finales de los años 1980 y comienzos de los años 1990. Las zonas de procesamiento de las exportaciones (EPZ) fueron de gran ayuda en este esfuerzo (véase recuadro 3.1). No obstante, como lo señalan estos autores, este proceso de ganancias debidas a la producti-vidad con base en el comercio, “probablemente no habrían sido exitosas, o por lo menos no en la misma medida, sin las políticas de los socios comerciales de Mauricio, quienes desempeñaron un papel importante al asegurar la ren-tabilidad del sector de exportaciones” (p. 233). Efectivamente, por lo menos 90% de las exportaciones de Mauricio se debieron al acceso preferencial al mercado de azúcar, textiles y confección de la Unión Europea y los EE.UU. Lamentablemente, la mayoría de países de ingresos bajos y medios no pueden contar con el mismo acceso a los mercados. Ese es el próximo problema al cual nos dirigiremos.

Recuadro 3.1 Zonas de procesamiento de exportaciones

Una manera que los países en desarrollo han intentado para pro-mover la mejora de sus exportaciones ha sido la utilización de zonas de procesamiento de las exportaciones (EPZ). Las EPZ son áreas en los países en desarrollo en las cuales las empresas multinacionales (MNE) se pueden instalar y en las cuales, generalmente y a cambio de exportar toda su producción, gozan de privilegios en las áreas de infraestructura, impuestos, aranceles sobre mercancías intermedias y costos laborales. Muchos países en desarrollo alrededor del mun-do han utilizado las EPZ; algunos cálculos sugieren que hay más de 500 EPZ en más de 70 países anfitriones. En la mayoría de los casos, las EPZ manejan manufacturas “livianas” de labor intensiva como


los textiles, la confección, el calzado y aparatos electrónicos que re-quieren sólo conocimientos básicos. Algunos estudios han intentado evaluar las EPZ desde un marco de costos y beneficios. Estos estu-dios muestran que en muchos casos (pero no en todos), los benefi-cios sí son mayores que los costos. Por ejemplo, Jayanthakumaran (2003) evaluó EPZ en China, Indonesia, Malasia, Filipinas, Corea del Sur y Sri Lanka, llegando a la conclusión de que las EPZ eran una importante fuente de trabajo en los seis países. Igualmente, en todos los países, menos Filipinas, los beneficios eran mayores que los costos. En el caso de Filipinas, los gastos incurridos en la infra-estructura para las EPZ fueron demasiado elevados para permitir un beneficio neto positivo. Por lo tanto, no se puede hacer asevera-ciones generales acerca del éxito de las EPZ y es necesario estudiar cada caso por separado.

Fuentes: Johansson y Nilsson (1997); Schrank (2001); y Jayanthakuma-ran (2003).

El acceso a los mercadosPara lograr que el comercio ayude a aliviar la pobreza, es necesario que

los productos de los países en desarrollo tengan acceso al mercado, ya sea en la agricultura, la manufactura o los servicios. Lamentablemente, los pobres enfrentan más barreras proteccionistas que los demás. Los productos de los países en desarrollo se tropiezan con, por lo menos, cinco obstáculos al acceder a los mercados exteriores:

• los aranceles,• los subsidios,• las cuotas,• los estándares y las normas y• los controles de seguridad.

Los aranceles

Los aranceles son los impuestos sobre las importaciones; son de diferente grado en todos los países del mundo. Su efecto es la reducción de los niveles de las importaciones y el aumento de los precios de la mercancía importada dentro del país importador.

El comercio 101

Los niveles arancelarios

Los pobres enfrentan aranceles más altos que los ricos. Por ejemplo, el Ban-co Mundial (2002b) comparó los aranceles efectivos en 2002 que enfrentaban los pobres y los no pobres.28 Los resultados revelaron que los pobres enfrentan aranceles efectivos que son dos veces más altos que los que enfrentan los no pobres, un promedio de 14% frente a 6%. Los pobres también enfrentan altos niveles arancelarios en productos que les interesa exportar, para los cuales los aranceles son varias veces la tarifa normal y pueden llegar a ser de 100%.29 Existe, por lo tanto, un sesgo en el sistema de comercio mundial en contra de los pobres, aquellos 2.000 millones de individuos que viven con menos de US$2 por día. Esta es la gente que debería ser apoyada, no golpeada, por las políticas del comercio. Tal como están las cosas, el sistema arancelario global representa un impuesto regresivo sobre los pobres. Esto es cierto tanto para los países en desarrollo, donde los pobres enfrentan dos veces más barreras, como para los países ricos, donde los pobres son los más afectados por los altos costos de la comida y la ropa.

El escalamiento arancelario

Los niveles arancelarios que deben enfrentar los pobres constituyen sólo una parte de la protección arancelaria. Los países ricos también aplican políticas conocidas por los expertos en política comercial como escalamiento arancelario. Esto significa que los países ricos aumentan su protección de acuerdo con el nivel de procesamiento o valor agregado de un producto. Este tipo de protección, reflejado como promedios generales en la gráfica 3.3 se aplica a los alimentos, textiles y confección, calzado y productos made-reros —todos sectores en los cuales al mundo en desarrollo más le interesa exportar mercancía de labor intensiva—. Por ejemplo, la UNCTAD (2000) ha demostrado que “en los EE.UU. y Canadá, la protección efectiva es el doble para la producción de calzado que para la etapa industrial del cuero” (p. 10). Para tomar otro ejemplo, los aranceles sobre la pepa del cacao en la Unión Europea son de 1%, pero los aranceles sobre el chocolate son de 30%.30 El problema con el escalamiento arancelario es que impide a los países en desarrollo captar un mayor valor agregado internamente, así como diversificar verticalmente sus exportaciones. También, como se expuso en el capítulo an-terior, inhibe los procesos básicos y profundizados del aprendizaje necesario para aumentos sostenidos de la productividad.


Los subsidios

La protección arancelaria desigual no es más que un componente del acceso limitado de los países en desarrollo a los mercados. Datos de la Or-ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) indican que, desde 1986, el apoyo total de la OECD a la agricultura ha fluctuado entre US$300.000 millones y US$375.000 millones, dependiendo del año. La mayor parte de este gasto ha sido en los EE.UU., la Unión Europea y Japón. Estos datos están ilustrados en la gráfica 3.4. La línea sólida de arriba representa el total de los subsidios agrícolas de la OECD entre 1986 y 2001, los años para los cuales se tiene información. Debajo de ésta, la línea interrumpida es el GDP nominal del África Subsahariana (SSA). Durante casi todos los últimos 20 años, la OECD gastó más por año en subsidios agrícolas que todo el GDP del África Subsahariana. La línea punteada en medio de la gráfica muestra las exportaciones agrícolas de los países de ingresos bajos y medios. Los subsidios agrícolas de la OECD suelen ser aproximadamente el doble de la totalidad de exportaciones agrícolas de los países en desarrollo. Para terminar, la línea inferior interrumpida es la asistencia oficial para el desarrollo (ODA). La OECD gasta aproximadamente cinco veces en subsidios agrícolas de lo que se gasta la ODA.

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Semi-procesada

Semi-procesada

Semi-procesada

Productofinal

Productofinal

Productofinal

Materiaprima

Materiaprima

Materiaprima

Industriales Tropicales Recursos naturales

Productos

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Arancel obligatorio

Gráfica 3.3 Escalamiento arancelario sobre exportaciones de países en desarrollo hacia países desarrollados (porcentaje)

Fuente: Laird (2002).

El comercio 103

La información contenida en la gráfica 3.4 nos lleva a una conclusión importante. En la generalizada “guerra de los subsidios” del comercio agríco-la global, los países en desarrollo no tienen ni de lejos suficientes fondos para competir. La idea de que uno podría de alguna manera crear un terre-no nivelado, aplicando distorsiones por partes iguales, es equivocada. La única solución al problema de los subsidios es reducirlos. Esto no significa que los países ricos de la OECD no tengan derecho de cuidar sus propias áreas rurales, sino que cuando lo hagan, deberían hacerlo sin distorsionar el mercado. Tales políticas podrían ser en forma de subsidios a los ingresos y apoyos orientados a la conservación ambiental. Desde el punto de vista de los intereses del medio ambiente y de los pequeños granjeros, la mayoría de los subsidios agrícolas son contraproducentes. Por ejemplo, 70% de la contami-nación por óxido de nitrógeno en la Unión Europea se debe a la agricultura. Y aunque la gente se imagine que los subsidios agrícolas de la Unión Europea apoyan a los criadores de cabras y otros pequeños agricultores de Provenza, salvo una pequeña fracción, todos los subsidios en la Unión Europea y los EE.UU. son captados por los grandes agricultores. El proteccionismo en la Unión Europea, Japón y los EE.UU. tiene un impacto regresivo porque

Gráfica 3.4 Subsidios agrícolas de la OECD

Fuentes: OECD www.oecd.org/dataoecd; World Bank World Development Indicators.* Exportación agrícola en países de ingresos bajos y medios.

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1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

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SSA GDP

EAPIBM*

ODA

OECD Subsidios agrícolas


sus ciudadanos pagan un promedio de US$1.000 más por año en comida y productos textiles de lo que pagarían si a los países en desarrollo se les diera acceso a sus mercados. El proteccionismo perjudica a los pobres de países ricos y países pobres.31 Los impactos contraproducentes de los subsidios y del proteccionismo sobre los países ricos, no obstante, palidecen en comparación con sus efectos en los pobres de los países en desarrollo.

Las cuotasDurante todo el periodo que le siguió a la segunda guerra mundial y a la

liberalización de algunos tipos de comercio bajo los auspicios del GATT y la WTO, los países en desarrollo han tenido que hacer frente a una amplia protección de cuotas en los mercados de los países desarrollados en sus exporta-ciones agrícolas, textiles y de confección. Estos sistemas de cuotas comenzaron a evolucionar a comienzos de los años 1960 y siguieron con todo su peso hasta terminar la Ronda de Uruguay, en 1994. En el caso de la agricultura, estas cuotas fueron por fin reemplazadas por aranceles (igualmente proteccionistas). En el caso de los textiles y la confección, las cuotas se vencían para 2005, aunque ha habido sugerencias de que se extiendan hasta 2007. El mundo en desarrollo ha sufrido durante 40 años por la extensa protección de cuotas en los sectores mismos donde su ventaja comparativa tiende a ser más fuerte. El caso de los textiles y la confección se describe brevemente en el recuadro 3.2

Recuadro 3.2 La protección de los textiles y la confección

La protección del comercio en los sectores de los textiles y de la confección tiene una larga historia. Comenzó a finales de los años 1950 cuando Hong-Kong (China), India, Japón y Pakistán se pusieron de acuerdo para exportar “voluntariamente” restriccio-nes para los productos textiles algodoneros. En 1961, los EE.UU. introdujeron cuotas protectoras en el comercio de textiles algo-doneros bajo el Acuerdo Internacional a Corto Plazo sobre el Co-mercio de Textiles Algodoneros (STA), patrocinado por el GATT. En 1962, el STA fue reemplazado por el Acuerdo Internacional a Largo Plazo sobre el Comercio de Textiles Algodoneros (LTA), el cual extendió la cobertura de las cuotas. El LTA fue renovado en 1967 y 1970. En 1974, el Acuerdo sobre el Comercio Internacio-nal de Textiles o Acuerdo Multifibras (MFA) extendió la cobertu-ra más allá de los textiles algodoneros. El MFA fue renovado en

El comercio 105

1977, 1981, 1986 y 1991. La última extensión fue hasta el final de 1994. Según algunos cálculos, el MFA le costó al mundo en desa-rrollo unos 20 millones de empleos en exportaciones perdidas.

En abril de 1994, las negociaciones sobre el comercio multila-teral de la Ronda de Uruguay concluyeron con la firma del Acuerdo de Marrakech, con lo cual se estableció la WTO. Las inquietudes del mundo en desarrollo acerca del sector de los textiles fueron dis-cutidas en el Acuerdo sobre Textiles y Confección (ATC), el cual representó un componente del Acuerdo. El ATC fue diseñado para facilitar la reintegración del sector de textiles y confección a los prin-cipios del GATT por primera vez desde 1962. Esta integración debía realizarse en cuatro etapas, concluyendo con la integración total del comercio de textiles y confección al GATT a finales de 2004.

Aún con la remoción de las cuotas a partir de 2005, la protección de los textiles y la confección seguirá siendo considerable. En pro-medio, las tarifas de los países ricos sobre estos productos son tres veces mayores que los aranceles promedio sobre productos manu-factureros, con picos arancelarios hasta de 40%. Estos aranceles pue-den surtir efectos perversos. Por ejemplo, como lo comentó Oxfam (2004b), “en 2001, las exportaciones de Bangladesh a los EE.UU. generaron US$331 millones de renta sobre los aranceles para el Te-soro de los EE.UU.; en el mismo año, la ayuda neta de los EE.UU. a Bangladesh fue de escasamente US$87 millones” (p. 1). Además de estos aranceles elevados, tanto los EE.UU. como la UE a menudo aplican reglas de origen excesivamente restrictivas en los acuerdos comerciales preferenciales y regionales, las acciones preventivas de seguridad y obligaciones antidumping y antisubsidios.

Fuentes: Reinert (2000); Kim, Reinert, y Rodrigo (2002); y Oxfam (2004b).

Los estándares y las normas

Hay creciente evidencia que sugiere que los países en desarrollo enfrentan retos, debido a los estándares y las normas, para lograr el acceso a los mercados. Es importante reconocer que, aunque los aranceles y las cuotas deterioran casi siempre el bienestar del país que los imponen, esto no sucede con los estándares y las normas, las cuales tienen características importantes de bienes públicos. Como tales, no se les debería condenar de manera general. No obstante, hay


creciente evidencia, que, por lo menos en algunos casos, los aranceles y las normas constituyen importantes medidas no arancelarias.

Estándares para los alimentos en la Unión Europea

Consideremos el caso de los estándares para los alimentos en la Unión Europea. Otsuki, Wilson y Sewadeh (2001) han estudiado los estándares de la UE para la aflotoxina (compuestos tóxicos producidos por moho) en las exportaciones de alimentos de África. Dichos autores calcularon que estos estándares, que reducirían las amenazas a la salud en menos de 2 muertes por 1.000 millones al año, reducirían las exportaciones africanas de cereales, frutos deshidratados y nueces en un 64% (US$670 millones). En la actualidad, los estándares para alimentos se están agudizando hasta requerir estrictos reportes de parte de los granjeros de los países en desarrollo. Así lo informa Wallace (2004): “Las nuevas normas de seguridad de los alimentos se aplicarán en la UE a partir de 2005. Éstas harán que sea obligatorio para todas las frutas y productos vegetales que entren a la UE que se pueda rastrear toda etapa de su producción, procesamiento y distribución” (p. 16). La asistencia brindada por la UE para ayudar a los agricultores a cumplir estos nuevos y estrictos estándares que implican rastrear la producción hasta la semilla, han resultado ser “inadecuados”. Como consecuencia, muchos cultivadores de los países en desarrollo corren el riesgo de verse excluidos de este importante mercado.32 Otro problema es que los estándares se aplican de manera discriminatoria y requieren destrezas y equipos más allá de las capacidades de la mayoría de países en desarrollo.

Frente a los estándares y normas crecientes

Si los países en desarrollo van a hacerles frente a los crecientes estándares y normas en los mercados de los países ricos, deben recibir asistencia en la construcción de capacidades en las áreas donde se aplican esos estándares. Más adelante estudiaremos aspectos de la construcción de capacidades.33

Los controles de seguridad

A partir de los ataques en los EE.UU. en septiembre de 2001, las exportacio-nes de algunos países en desarrollo han sido sometidas a una mayor vigilancia y a controles de seguridad. Para algunos países en desarrollo, como Pakistán, esto ha repercutido negativamente en el acceso sostenido al mercado debido a que las importaciones a los países desarrollados han sido suplidas por otros

El comercio 107

países considerados más seguros. Ya que los países percibidos como inseguros tienden a ser de bajos ingresos, la pobreza sufre un impacto negativo debido a estas mayores medidas de seguridad.

El proteccionismo comercial: los costos para los países en desarrollo

¿Cuáles son los costos del proteccionismo comercial para el mundo en desarrollo? Varios estudios han intentado medirlos. Como ejemplo, el Banco Mundial (2003a) ha imaginado un escenario del impacto de una liberaliza-ción comercial “pro pobres”. Este escenario implica sólo la reducción de los aranceles y la reforma de los subsidios agrícolas. Las ganancias en bienestar para los países en desarrollo están calculadas en más de US$250.000 mi-llones a precios de 2003.34 Este valor es cuatro veces la suma de la ayuda externa. La cifra de personas sacadas de la pobreza (US$2 por día) debido a esta liberalización del comercio excede los 100 millones. Algunos cálculos menos rigorosos hechos por Oxfam (2002a) concluyen igualmente que un comercio más amplio puede sacar de la pobreza a más de 100 millones de personas. Ambos estudios concluyen que una parte significativa de esta re-ducción de la pobreza tendría lugar en el África Subsahariana. Por lo tanto, un cálculo muy conservador de los costos del proteccionismo para el mundo en desarrollo sería de 100 millones de personas adicionales sacadas de la pobreza —una cifra significativa—.

El problema del producto primarioSi las exportaciones de los países en desarrollo han de apoyar los ingre-

sos de sus ciudadanos pobres, los ingresos generados por esas exportaciones deben incrementarse con el tiempo. Los ingresos por exportaciones pueden aumentarse de tres maneras: incrementos en la calidad de las exportaciones, incrementos en el volumen de exportaciones e incrementos en los precios. Muchos países en desarrollo dependen de la exportación de un pequeño número de mercancías con base en sus recursos naturales conocidos como productos primarios. Algunos ejemplos son el aluminio, el café, el cuero, el caucho y el azúcar. Por su naturaleza misma, los productos primarios se caracterizan por su bajo valor agregado y poco espacio para la mejora de la calidad. Lamentablemente, también se caracterizan por una tendencia decre-ciente de los precios de exportación desde hace cien años.


Precios de los productos

La gráfica 3.5 muestra datos sobre los precios de los productos durante el siglo XX. Diecisiete de los 24 principales productos en esta gráfica bajaron, muchos de ellos considerablemente. Además, como lo informaron Ocampo y Parra (2003), un índice general de productos bajó en un 50%, un índice de productos no alimenticios cayó en un 15%, un índice de metales cayó en un 7% y el muy renombrado índice de precios de productos, Economist, bajó en un 60%.35 La evidencia sugiere que el periodo a partir de 1980 se ha caracte-rizado por una baja particularmente marcada en los precios.

–100 0 100 200 300 400 500Cambio porcentual en el precio

CauchoLana

AluminioArroz

AlgodónAzúcarCueroCacaoMaíz

TéPlomoCobreTrigoYutePlata

BananoAceite de palma

ZincHojalata

CaféTabaco

ResMaderaCordero

Fuente: Ocampo y Parra (2003).

Gráfica 3.5 Precios de productos primarios en el siglo XX(cambio porcentual en el precio, 1900-2000)

El comercio 109

Disminuciones en los precios de los productos

Las disminuciones en los precios de los productos pueden ser desastrosas para los extremadamente pobres. Tal como se observó en la UNCTAD (2004), “el mayor pecado de omisión en el actual enfoque internacional sobre la re-ducción de la pobreza es el de no enfrentar la conexión entre la dependencia de los productos y la pobreza extrema” (p. xii). Por ejemplo, recientemente los precios del café registraron los precios más bajos desde hacía 30 años (no aparece en la gráfica 3.5), lo cual provocó muertes por desnutrición en Guatemala donde se pensaba que tales tragedias eran cosas del pasado. En Etiopía, donde el café representa aproximadamente la mitad de los ingresos de las exportaciones, los cultivadores de café se han visto forzados a cam-biarse al cultivo del chat, un estimulante utilizado en la región del Mar Rojo. En términos generales, Oxfam (2002b) estima que la subsistencia de unos 25 millones de cultivadores de café está amenazada debido a las recientes bajas en el precio del café.

El impacto de las políticas proteccionistas

Es difícil para los países en desarrollo sobreponerse a estas tendencias seculares en los precios de los productos. No obstante, las políticas proteccio-nistas del mundo rico hacen que las cosas sean más difíciles aún.

• Primero, los subsidios agrícolas comentados aquí contribuyen a disminuir los precios de estos productos.

• Segundo, el escalamiento arancelario dificulta la salida de los países en desarrollo de las trampas de los productos primarios mediante la diversificación vertical de sus exportaciones a lo largo de cadenas de valores hacia productos de mayor valor agregado (por ejemplo, de cacao a chocolate).

• Tercero, la protección de manufacturas del tipo que hemos mencionado (por ejemplo, los textiles y la confección) tiende a hacer concentrar los paí-ses en desarrollo en productos primarios, limitando la diversificación fuera de las exportaciones de productos primarios, acentuando así las bajas en los precios de los productos y contribuyendo a la inestabilidad de los ingresos por exportaciones.

• Para terminar, el acceso limitado a los mercados, el manejo impredeci-ble de las cuotas y las barreras fitosanitarias y otras barreras no arancelarias, incrementan la inseguridad que enfrentan los países en desarrollo respecto a los niveles de protección en el futuro; esto disminuye la confianza de los


inversionistas respecto a los sectores de producción primaria como a la no-tradicional.36

Por estas razones, los niveles de protección son doblemente dañinos para los pobres del mundo.

El impacto de la ayuda externa

Es igualmente necesario que la ayuda externa tome en cuenta los pros-pectos limitados de los productos primarios. Pensar seriamente algunas alternativas realistas al desarrollo rural deberá producir caminos alternativos para apoyar los ingresos sostenidos de los pobres. No es tarea fácil. Hasta que esas alternativas sean encontradas, la promoción de productos “de comercio equitativo” que garanticen el valor máximo para los productores de los países en desarrollo y ayuden a desarrollar mercados nicho, puede en algunos casos desempeñar un rol útil al mitigar los efectos negativos de la disminución en los precios.37

La construcción de capacidades para el comercioUn paso importante para el funcionamiento del comercio internacional

dirigido a la reducción de la pobreza es el acceso a los mercados para las ex-portaciones de los países en desarrollo. Sin embargo, el acceso a los mercados debe combinarse con esfuerzos para promover, en los países de ingresos bajos y medios, la capacidad para exportar. Estos requerimientos en capacidades son multidimensionales e incluyen infraestructura, información sobre el mercado, destrezas y crédito. Por ejemplo, el promover la capacidad puede ayudar a que “un diplomático argelino negocie la adhesión de su país a la WTO, un empleado público indonesio prepare una propuesta legislativa sobre derechos de autor o un exportador de Malí comprenda las implicaciones empresariales del acuerdo de la WTO sobre textiles” (Kostecki 2001, p. 4). En el pasado, los esfuerzos para relajar estas restricciones ocurrían bajo lo que se conocía como la asistencia técnica para el comercio. Pero, una comprensión más reciente de las restricciones sobre la capacidad ha impulsado un cambio de enfoque hacia lo que hoy se conoce como construcción de capacidades para el comercio. También se reconoce que la construcción de capacidades para el comercio depende, por lo menos en gran medida, de la asistencia externa, lo cual convierte esto en un asunto de ayuda externa.

El comercio 111

La ayuda y el comercio: una relación de complementos

En la mayoría de discusiones sobre la ayuda y el comercio se ve lo uno como sustituto de lo otro, y sale ganando el comercio. Desde el punto de vista del alivio de la pobreza, es cierto que el comercio puede desempeñar un rol más importante y más duradero que la ayuda. Pero es importante valorar la potencial relación complementaria entre la ayuda y el comercio, lo que a veces se llama “la ayuda para el comercio”.38 En efecto, hoy en día los expertos en políticas comerciales reconocen que, sin esta ayuda, los países en desarrollo no van a poder aprovechar el acceso que tienen al mercado.39

Necesidades de los países en desarrollo: la construcción de capacidades

Si el concepto que se tiene de la ayuda para el comercio es el de la cons-trucción de capacidades para el comercio que respondan a las necesidades de los países en desarrollo, ¿tenemos algo que decir acerca de cuáles son esas necesidades, por lo menos en términos generales? En varios tipos de foros internacionales, los países en desarrollo han solicitado ayuda en las siguientes áreas:

• Estar mejor representados en las organizaciones internacionales relacio-nadas con el comercio, como la WTO.

• Mejoras en la infraestructura de carreteras, puertos y aduanas para faci-litar las exportaciones.

• Mejorar las capacidades de negociación de los ministerios de co-mercio, incluyendo capacitación en asuntos legales y procesos de adhesión a la WTO.

• Los esfuerzos para promover la diversificación de las exportaciones para salir de los problemas de los productos primarios descritos anteriormente.

• Mejorar los sistemas para alcanzar los crecientes estándares y normas de los mercados de exportaciones de los países desarrollados.

• Desarrollar sistemas de datos sobre potenciales mercados para las ex-portaciones.

Los esfuerzos, dentro del Marco Integrado, por satisfacer algunas de estas necesidades en el caso de los países menos desarrollados, están descritos en el recuadro 3.3.


Recuadro 3.3 El marco integrado

Un ejemplo de la construcción de capacidades comerciales que enfoca los países menos desarrollados (LDC) es el Marco Integrado o IF. Las raíces del IF nacen del Encuentro Ministerial de Singapur en 1996 de la WTO, el cual adoptó un plan de acción para los países menos desarrollados. Este plan de acción convocó “una colabora-ción más estrecha entre la WTO y otras agencias multilaterales para asistir a los países menos desarrollados” en asuntos relacionados con el comercio. De ahí resultó el consenso de que la WTO debería trabajar en el Marco Integrado junto con el Fondo Monetario Inter-nacional (IMF), el Banco Mundial, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Centro de Co-mercio Internacional (ITC) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP). El evento catalizador en este consenso fue una reunión de los altos funcionarios sobre los países menos desarrollados, convocada por la WTO en octubre de 1997.

Originalmente, el IF había planeado tratar sobre las necesidades de construcción de capacidades comerciales mediante un proceso do-ble de evaluación de necesidades y una mesa redonda para su discu-sión. A pesar de un entusiasmo inicial y una evaluación completa de 40 necesidades, para finales de 1999 sólo se habían realizado cinco mesas redondas (Bangladesh, Gambia, Haití, Tanzania y Uganda), de las cuales sólo una fue considerada como un éxito (Uganda).

Los representantes de las seis agencias del IF se reunieron en Nueva York en julio de 2001 y emitieron un comunicado conjunto en el cual sugirieron el rediseño del IF. En el “nuevo IF”, los paí-ses menos desarrollados debían “integrar” el comercio a sus políticas de desarrollo a través de un “capítulo de integración comercial” que sería incluido en sus Ponencias sobre Estrategias para la Reducción de la Pobreza (PRSP) presentadas ante el Banco Mundial y el IMF. Además, tres de las seis agencias del IF acordaron adoptar roles de liderazgo: el Banco Mundial como agencia principal para “integrar”, la WTO como secretario y el UNDP como gerente de un Fondo de Inversiones IF (IFTF).

Los países menos desarrollados seleccionados para partici-par en el IF hacen parte de un proceso conocido como “estudios diagnósticos para la integración al comercio” o DTIS. Este proceso consiste de cinco componentes: revisión y análisis del desempeño

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económico y en exportaciones del país; evaluación del clima ma-croeconómico y de inversiones del país; evaluación de la situación de las políticas internacionales y de los obstáculos específicos que las exportaciones de cada país deben enfrentar en los mercados ex-ternos; análisis de los sectores de labor intensiva donde existe poten-cial de rendimiento y expansión de las exportaciones, y una “estrategia de integración comercial pro pobres” acompañada de propuestas de reformas a las políticas y planes de acción.

El apoyo del IF durante la IFSC fue reafirmado en julio 2003. Estudios diagnósticos han sido desarrollados en 21 países, con 16 más en camino. Los compromisos económicos con el proceso si-guieron creciendo hasta alcanzar los US$13 millones en 2005. Los donantes del IF han descrito algunas de las metas primordiales de la construcción de capacidades comerciales de la siguiente manera: “Estamos dispuestos a asistir a los países en desarrollo y a los ma-nos desarrollados a involucrarse en el sistema de comercio multila-teral. Eliminar en los países proveedores los obstáculos al comercio es importante para generar una respuesta frente a las oportunidades de acceso al mercado. Nosotros incrementaremos la asistencia en infraestructura relacionada con el comercio, el desarrollo del sector privado y la formación de instituciones de ayuda a los países para que expandan sus bases para la exportación”. Para lograr esto, se calcula que se necesitarían unos US$200 a US$400 adicionales en apoyos del IF.

Fuente: The Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance to Least-Developed Countries, http://www.integratedframework.org/.

Las promesas de los países desarrollados y la WTO

Es justo decir que, mientras impone requerimientos onerosos al mundo en desarrollo para que cumplan con los difíciles compromisos con la WTO, el mundo desarrollado no ha cumplido sus promesas de proporcionarle la construcción de capacidades para el comercio.40 Se han implementado algunas iniciativas que incluyen el Centro de Asesoría sobre las Leyes de la WTO, la Agencia para la Información y la Cooperación sobre Comercio Internacional financiada por Suiza, el Centro para Políticas y Leyes del Comercio financiado por Canadá y el World Tr@de Net del Centro de Comercio Internacional.


A pesar de estas iniciativas, la evidencia sugiere que a los principales juga-dores en la capacitación en políticas de comercio les queda mucho por hacer para proporcionar una adecuada construcción de capacidades comerciales. El estudio de Kostecki (2001), por ejemplo, sugiere que es necesario hacer mayor énfasis en la necesidad de evaluar las verdaderas necesidades y la orientación de los beneficiarios, los fondos necesarios, la manera de evadir las restricciones burocráticas a través de organizaciones de trámite accesibles y una reevaluación de la calificación profesional del personal de construcción de capacidades comerciales. Ha habido progreso en esta área, pero queda mucho por hacer para que la construcción de capacidades para el comercio pueda cumplir su promesa.

La salud y la seguridadEn la introducción mencionamos que, para ayudar a los pobres, las

actividades comerciales deben apoyar la formación de capital humano me-diante la educación, la capacitación y la salud. Hay casos en los cuales las actividades comerciales (de importación y exportación) pueden en realidad debilitar el capital humano, comprometiendo la salud y la seguridad de los pobres. En el caso de las importaciones, las armas constituyen un ejemplo sobresaliente que puede tener impactos desastrosos sobre la seguridad de los ciudadanos del país de importación. Otro ejemplo es el de la importación de desechos tóxicos. En el caso de las exportaciones, algunos procesos de producción pueden comprometer la salud de los obreros que producen esos pro-ductos de exportación.

El comercio de armas

A pesar de las necesidades urgentes en desarrollo humano de los paí-ses pobres, las armas representan gran parte de las importaciones de los países de ingresos bajos y medios. No es inusual que las armas constituyan 10% de las importaciones en los países en desarrollo y, en algunos casos, excedan el 20% (véase gráfica 3.6). Se calcula que los conflictos civiles y otras formas de violencia en países pobres causan la pérdida de por lo menos medio millón de vidas; el conflicto tiende a ser el desarrollo en reversa.41 Por lo tanto, es necesario reflexionar seriamente sobre las maneras para regular el comercio global de armas hacia las zonas en conflicto.42

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El comercio de desechos peligrosos

La importación de desechos peligrosos puede suscitar similares problemas de salud y seguridad que, además, pueden provocar graves efectos ambienta-les.43 Estos efectos nocivos pueden ser tanto inmediatos como de largo plazo y pueden resultar en costos económicos. La importación de desechos peligrosos en los países pobres se debe a que en éstos es menos costoso deshacerse de los mismos, además de que en los países ricos hay una creciente oposición a estos residuos. Sin embargo, en contraste con el caso del comercio de armas, ya existe un acuerdo multilateral para el manejo de los desechos peligrosos —la Convención de Basilea sobre el Control de Movimientos Transfronteri-zos y Remoción de Desechos Peligrosos—. Éste se firmó en 1989 y entró en

Gráfica 3.6 Importaciones de armas en porcentaje del total de exportaciones, 1999

Fuente: World Bank, World Development Indicators, CD-ROM.

0 5 10 15 20 25 30 35

EritreaArabia Saudita

EtiopíaSierra Leona

RuandaPakistánKuwaitChipre

Rep. Dem. del CongoTurquía

GreciaAngola

IsraelBosnia-Herzegovina

SiriaEgipto

KazajstánArgelia

Nueva ZelandaEmiratos Árabes Unidos

Porcentaje de importaciones

Importación de armas


vigencia en 1992. Aunque la Convención de Basilea no ha dejado de tener sus controversias y desacuerdos, ha sido importante en el control del comercio de desechos peligrosos y, a través de una oficina central y su personal, está actualmente en proceso de mejorar sus esfuerzos para que éste sea acatado.44 Es necesario hacer esfuerzos similares en el área del comercio de armas.

Procesos de producción de exportaciones y la salud

Hay casos en que los procesos de producción de exportaciones compro-meten la salud de los trabajadores.

El caso de la exportación de Nemagon, un insecticida utilizado en la pro-ducción de banano, ejemplifica este punto.45 Este insecticida fue prohibido en 1979 en los EE.UU. porque causa enfermedades dermatológicas, esterilidad y defectos de nacimiento. A pesar de esto, fue utilizado en la producción cen-troamericana de banano hasta finales de los años 1980 y, en algunos casos, hasta mediados de los años 1990. Los trabajadores bananeros en Centroamérica empezaron a reportar muchos síntomas agudos, incluyendo la anencefalitis, una malformación en la cual los fetos concebidos no desarrollan cerebro. Esto sigue sucediendo. En 2004, más de 1.000 obreros nicaragüenses afectados marcharon hasta la ciudad capital de Managua, para exigir compensación. Inquietudes similares han sido manifestadas en Honduras y en algunas indus-trias de exportación de flores cortadas en Colombia y Ecuador, que también involucran el uso de insecticidas. En Ecuador, por ejemplo, Thomson (2003) informa que “estudios publicados por la Organización Internacional del Trabajo en 1999 y puestos en circulación el año pasado por la Universidad Católica mostraban que las mujeres en la industria sufrían más abortos espontáneos que el promedio y que más de 60% de todos los trabajadores sufría jaquecas, náusea, visión borrosa o fatiga”.

Los pesticidas que no llenan los estándares internacionales tanto en las industrias nacionales como de exportación representan una amenaza para la salud que ha llamado la atención de la Organización Mundial de la Salud (WHO). Según sus cálculos (2002a), casi una tercera parte de los pesticidas comercializados en los países en desarrollo no cumplen los estándares inter-nacionales. Estos “contienen con frecuencia sustancias peligrosas e impurezas que ya han sido prohibidas o estrictamente restringidas en otros lugares” o “las concentraciones de ingredientes activos están por encima de los límites de tolerancia”. La WHO hace un llamado a todos los gobiernos y a las organi-

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zaciones internacionales y regionales para que adopten las especificaciones de la Organización Mundial para la Salud/Organización Agrícola y de Alimentos con el fin de ayudar a despejar estas amenazas. Una vez más, se requieren mayores esfuerzos multilaterales.

El costo de generar ingresos: la salud y la seguridad amenazadas

En todos estos casos surgen las mismas inquietudes. Aunque general-mente las actividades del comercio generan ingresos y otros beneficios potenciales para los pobres, algunas veces la salud y la seguridad se ven gravemente comprometidas. Desde una perspectiva del desarrollo, este es un precio que debe evitarse en la medida de lo posible. El alivio de la priva-ción de ingresos a costa de la privación de salud no significa escapar de la pobreza de ingresos, sino exacerbarla. En estas instancias, no se puede decir que el comercio esté aliviando del todo la pobreza.

El comercio ilícito

Como lo ha subrayado Moisés Naim (2005), el incremento de la globaliza-ción se ha visto acompañado por un escalamiento de comercio ilícito. El cre-cimiento del comercio y del desplazamiento de personas, junto con avances tecnológicos en mercados financieros, comunicaciones y transporte, ha sido aprovechado por criminales hasta niveles que Naim considera hasta ahora desconocidos. Él calcula que el lavado de dinero excede US$1.000 millones por año; el comercio ilícito de drogas, US$800.000 millones; la falsificación de billetes, US$400.000 millones; la venta ilegal de armas, US$10.000 millones; el tráfico de seres humanos a través de las fronteras, US$10.000 millones; y las ventas de arte a través de las fronteras, US$3.000 millones. Estas cifras sugieren que los flujos ilícitos representan 20% del comercio. Naim subraya la interconexión de flujos ilícitos (por ejemplo, el lavado de dinero proveniente de las ventas de droga) y de flujos legales con ilícitos (por ejemplo, drogas escondidas en contenedores de carga). El reto consiste en controlar los flujos ilícitos y al mismo tiempo conservar los beneficios inherentes al incremento del comercio y la globalización. La necesidad de una seguridad y una regla-mentación mayores corre el riesgo de agregar aún más fricción al movimiento, no sólo de productos y servicios, sino también de los flujos financieros y la migración.


ConclusionesLa conexión entre el comercio y el alivio de la pobreza no es automática.

Sin embargo, de muchas maneras, el comercio ha sido una fuerza poderosa en el alivio de la pobreza. Las exportaciones pueden expandir los mercados, ayudando a generar ingresos para los pobres. Tanto las importaciones como las exportaciones pueden promover la competencia, disminuyendo así los costos de consumo y de producción frente al poder del monopolio (vendedor único), e incrementando los precios para los proveedores en el caso del poder de monopsonio (comprador único). Tanto las importaciones como las expor-taciones pueden apoyar las mejoras en la productividad mediante el acceso a nueva maquinaria y contacto con clientes internacionales con criterio. Las importaciones son igualmente importantes para el desarrollo humano en cues-tiones de salud, porque muchos suministros médicos deben ser importados para combatir las privaciones de salud.

El proteccionismo comercial: una barrera al alivio de la pobreza

La posibilidad de que las exportaciones ayuden a aliviar la pobreza se ven frustradas significativamente por el proteccionismo en los países ricos. Este se manifiesta en forma de aranceles, subsidios, cuotas, estándares y reglamentos. Aún los cálculos conservadores de las ganancias potenciales por la reducción del proteccionismo en los países ricos representan muchas veces la cifra de flujos anuales en ayuda externa. El proteccionismo de los países ricos constituye una barrera significativa para el alivio de la pobreza, sin mencionar a la plena participación del mundo en desarrollo en la eco-nomía global.

La disminución de precios en los productos

Los países en desarrollo que dependen de las exportaciones de productos primarios han sufrido una disminución centenaria, que persiste hoy en día, en los precios de estos productos. Aunque la diversificación en las exportacio-nes constituye una manera de reducir los efectos de esta disminución en los precios de los productos primarios, el impacto de estas tendencias seculares se ve exacerbado por el proteccionismo de los países ricos. Los subsidios agrícolas y el escalamiento arancelario son particularmente perniciosos en este sentido.

El comercio 119

La construcción de capacidades

Para que el comercio pueda beneficiar a los pobres, el mayor acceso de los países en desarrollo a los mercados debe ir acompañado por la construcción de capacidades para el comercio. Estos esfuerzos por construir capacidades relacionadas con el comercio son a menudo requisitos para que los países en desarrollo puedan superar las restricciones sobre los suministros y esta es un área en la cual el comercio y la ayuda actúan como complementos positivos. Así como lo enfatizan los nuevos conceptos en políticas de desarrollo, la construcción de capacidades debería ser impulsada por los beneficiarios y tener bases conjuntas, buscar el desarrollo de capacidades y destrezas locales y considerar los asuntos relativos al comercio bajo una perspectiva de desa-rrollo más amplia.46 Esto incluye consideraciones acerca de un ambiente de negocios y de inversiones más amplio (el software, incluyendo aspectos de la salud, educación, gobierno y corrupción), así como la infraestructura física (el hardware, incluyendo carreteras, la energía, el agua y los puertos). Estas dos amplias áreas de acción son igualmente vitales para los gobiernos y las agencias de ayuda.

El comercio: el impacto sobre la salud y la seguridad de los pobres

En algunos casos, el comercio puede tener un impacto muy directo y ne-gativo sobre la salud y la seguridad de los pobres. Esto ocurre con las impor-taciones de armas y de desechos tóxicos, así como con procesos de productos de exportación que comprometen la salud de los trabajadores. En cada uno de estos casos se deben tomar pasos concretos y multilaterales para garantizar que el comercio no comprometa la reducción de la pobreza y el desarrollo humano, sino que lo apoye.

Liberalización del comercio

Hemos demostrado en este capítulo que la reforma del comercio, tanto en los países ricos como en los países en vía de desarrollo, tiene un rol vital en la garantía de que la globalización beneficie a los pobres. Es típico que la evolución de las economías hacia perfiles más orientados al comercio invo-lucre procesos de liberalización comercial, muchas veces bajo los auspicios de la WTO, el Banco Mundial, el IMF o de acuerdos regionales sobre el comercio. Como lo subrayan Harrison, Rutheford y Tarr (2003), Winters,


McCulloch y McKay (2004) y la UNCTAD (2004), los costos de transición que acompañan a estas reformas pueden ser significativos y hasta llegar a empeorar la pobreza para los hogares de ciertas clases. Por esta razón, cuando los países en desarrollo contemplen el rol que el incremento del comercio puede desempeñar en el alivio de la pobreza, deben cuidarse de la posibilidad real de empeorar la pobreza de ciertos grupos. Para lograr transiciones que alivien la pobreza, posiblemente sea necesario establecer redes de seguridad (cobertura social), programas complementarios contra la pobreza y algún tipo de compensación directa.47 Una vez más, la reforma del comercio es vital, pero debe hacer parte de un enfoque comprensivo orientado a la erradicación de la pobreza.

El comercio 121

Notas

1. El hecho de que la conexión comercio-alivio de la pobreza no sea automática, ha sido igualmente destacado por la UNCTAD (2004) en el caso de los países menos desarrollados.

2. En este capítulo concordamos ampliamente con el criterio de Oxfam (2002a): “En sí, el comercio no se opone inherentemente a los intereses de los pobres. El comercio internacional puede ser una fuerza para el bien, o para el mal […] Los resultados no están predeterminados”.

3. Al hacer esta observación no se quiere restar importancia a la explotación que puede ocurrir en sectores de la exportación, tal como los horarios laborales de 14 horas. Los estándares laborales sí cuentan. Pero es un hecho que la explotación no está ausente en las labores diurnas agrícolas. Comentaremos este punto con mayor detalle, especialmente las inquietudes sobre la salud y la seguridad.

4. Los lectores estarán sin duda familiarizados con el concepto de monopolio —donde un vendedor único en el mercado puede incrementar el precio de su producto por encima del nivel competitivo en detrimento de los compradores en ese mercado—. En el monopsonio, un comprador único en un mercado puede hacer bajar el precio de un producto que compra por debajo del nivel competitivo para detrimento de los vendedores en ese mercado.

5. Véase Kapur y Ramamurti (2001), por ejemplo. Estos autores muestran que el amplio y creciente mercado de software dentro de los EE.UU. con sus compradores de software sofisticados ha contribuido significativamente a la competitividad del sector del software en la India. Lo que queda por resolver es hasta qué punto el incremento de ingresos generado por la industria india de software apoya los ingresos de los indios pobres. En este caso, la respuesta puede ser “solo un poco”.

6. Véase Cragg y Epelbaum (1999). Para el caso de Sudáfrica, véase Edwards (2004). En términos más generales, Winters, McCulloch y McKay (2004) comentan que la liberalización del comercio “puede ir acompañada de cambios que favorecen las destrezas técnicas, lo cual puede significar que los trabajadores especializados pueden beneficiarse respecto a los no calificados” (p. 75).

7. Una cadena de valores consiste en una serie de procesos de valor agregado involucrados en la producción de un producto o servicio.

8. A decir verdad, hay también asuntos pendientes relativos al acceso al mercado entre países en desarrollo que están cobrando importancia a medida que crece lo que los economistas internacionales llaman el “Comercio de Sur a Sur”. Véase, por ejemplo, World Bank (2002b) y Laird (2002).

9. Véase, por ejemplo, Reinert (2004).10. Véase, por ejemplo, Lipton (2005).11. Minot y Goletti (2000) informan que la producción arrocera en “Vietnam se

caracteriza por pequeñas explotaciones irrigadas, cosechas múltiples, prácticas de labor intensiva y el uso creciente de abonos inorgánicos, aunque existen importantes diferencias regionales” (p. xi). La explotación promedio mide sólo 0,25 hectáreas.

12. Véase Minot y Goletti (1998 y 2000), así como el capítulo 2 de Oxfam (2002a). Este último comenta que los adelantos en Vietnam “se han distribuido de manera desigual, y muchos de los productores más pobres no tienen acceso a las infraestructuras para mercadear ni a los recursos productivos necesarios para poder


aprovechar las oportunidades de la exportación” (p. 53). Jenkins (2004) ofrece conclusiones similares. Véase Edmonds y Pavcnik (2002) sobre el impacto del trabajo infantil.

13. Zohir (2001) sí despertó inquietudes acerca del efecto del sector de la confección sobre la salud de las mujeres, así como el creciente acoso. Trataremos en detalle sobre los asuntos de salud y seguridad más adelante en este capítulo.

14. Sobre los efectos procompetitivos del mercado, véase Markusen (1981).15. Un estudio adelantado en 2000 por el Grupo de Desarrollo TeleCommons (TDG)

de Canadá concluyó: “El excedente para el consumidor de una llamada a Dhaka, llamada que reemplaza el desplazamiento físico a la ciudad, fluctúa entre 2,64 y 9,8% del ingreso mensual neto por hogar. El costo de un viaje a la ciudad fluctúa entre 2 y 8 veces el costo de una sola llamada telefónica, lo cual representa una verdadera economía para los pobres rurales de entre 132 a 490 takas (US$2,70 a US$10) por llamada” (Grameen Phone, www.grameenphone.com).

16. Véase Bayes, von Braun y Akhter (1999).17. De nuevo, véase Bayes, von Braun y Akhter (1999).18. Véanse Winters (2000) y Poulton y otros (2004). Recientes recesos económicos en

Zimbabue han anulado dramáticamente las ganancias asociadas a la liberalización del comercio.

19. Véanse Winters (2000) y Jayne y otros (1995).20. Para un informe de la evidencia sobre la liberalización comercial y la productividad,

véase Winters, McCulloch y McKay (2004).21. Tal como lo destaca Bruton (1998), “para el objetivo del desarrollo, el rol principal

de las exportaciones es su posible contribución a la adquisición de nuevos conocimientos tecnológicos y la mayor productividad debida al contacto con importadores extranjeros así como a las presiones de una fuerte competencia” (p. 924). Lo mismo puede decirse de las importaciones. Hay una tradición en las políticas económicas tradicionales de darles crédito a las exportaciones por gran parte de los incrementos en la productividad. Para una revisión crítica de esta tradición, véase el capítulo 2 de Rodrik (1999).

22. Así lo enfatiza Szirmai (2005), “la mayor contribución de la educación es, desde luego, la de ‘aprender a aprender’” (p. 221).

23. Sobre la presencia de incrementos en la productividad en la agricultura, véase Martín y Mitra (2001). Sobre el rol de los servicios en apoyo del incremento de la productividad en la industria manufacturera, véase Francois y Reinert (1996).

24. Véase, por ejemplo, Lall (1998).25. Es importante subrayar que la educación básica es una condición necesaria pero no

suficiente para el aprendizaje. Es más, la medición del capital humano en términos de años de escolarización no explica bien la variación entre las exportaciones manufactureras de baja tecnología y las exportaciones manufactureras de alta tecnología de los países en desarrollo.

26. El equivalente de los requerimientos en contenido local está todavía incluido en las compras del gobierno. Un ejemplo de esto es el acuerdo del gobierno de Sudáfrica con Airbus para la compra de aviones militares.

27. Como ejemplo, véase Rodrigo (2001).28. Aquí se asume que los pobres derivan sus ingresos de la producción de

productos de labor intensiva, mientras que los no pobres los derivan de toda una gama de actividades económicas. Los “pobres” son aquellos que viven con menos de US$1 por día. Véase el capítulo 2.

29. Laird (2002), entre otros, destaca este punto.

El comercio 123

30. Véase US Foreign Agricultural Service (2003).31. Véanse Messerlin (2001), Goldin y Winters (1995) y www.oecd.org/

statisticsdata. 32. Véase, igualmente, Barnes (2004).33. Para una discusión más amplia sobre estándares y normas, véase Wilson (2002).

Este autor observa: “Se sabe relativamente poco acerca de los impactos en los costos de los diferentes estándares en los productos y de cómo éstos afectan a los exportadores de los países en desarrollo” (p. 436).

34. Esta gráfica incluye sólo las ganancias “estáticas”; las ganancias “dinámicas” que reflejan los efectos del crecimiento son mucho más altas. Pero no se conoce la magnitud exacta de estas ganancias dinámicas.

35. Durante el siglo y medio transcurrido entre 1850 y 2003, el índice de The Economist de los precios de las mercancías decayó 80%. Véase The Economist (2004a).

36. Francois y Martín (2002) observan que la certidumbre del acceso a los mercados externos “sirve para reducir la incertidumbre de los inversionistas respecto a la capacidad de una economía para adherirse a la economía global y por lo tanto generar ganancias que puedan eventualmente repatriar” (p. 545).

37. Véase Reynolds (2000) y las referencias ahí incluidas. La designación de “comercio equitativo” incumbe a la Organización Internacional para la Rotulación del Comercio Equitativo (FLO). Aunque nosotros apoyamos los objetivos de estos esfuerzos en cuanto a maximizar los ingresos de los pobres, no compartimos algunos de sus criterios generales contra la globalización.

38. El tema de la ayuda para el comercio se traslapa con otros dos capítulos de este libro: capítulo 5 sobre la ayuda y capítulo 7 sobre las ideas. La ayuda para el comercio y la construcción de capacidades comerciales son ideas de desarrollo que se ven afectadas por la ayuda externa.

39. El sistema generalizado (GSP) es un ejemplo de las preferencias acordadas a los países menos desarrollados (LCD) por el mundo desarrollado. Como lo observa Inama (2002), “casi 30 años de experiencia con las preferencias comerciales, particularmente con el esquema del GSP, han demostrado ampliamente que el mero acceso a un mercado sin aranceles por parte de los países menos desarrollados no garantiza automáticamente que las preferencias comerciales vayan a ser utilizadas de manera efectiva por los países beneficiarios” (p. 114).

40. Como observa Kostecki (2001), “la mayoría de las provisiones de la WTO […] que reclaman asistencia técnica no son más que ‘promesas del mejor esfuerzo’ que no comprometen a los países donantes” (pp. 11-12).

41. El anterior presidente del Banco Mundial, James Wolfensolm (2002), por ejemplo, subrayó: “Las naciones industriales líderes proporcionan casi 90% del comercio multimillonario de armas —armas que están contribuyendo a los mismos conflictos que todos nosotros decimos deplorar, y para cuya supresión gastamos dineros adicionales—” (p. 12).

42. La Comisión para África (2005) y el Secretario Extranjero del Reino Unido han destacado recientemente la necesidad de un mayor progreso en esta área, así como lo han hecho organizaciones como Oxfam, Amnistía Internacional y la Red de Acción Internacional sobre Armas Pequeñas. Véase, por ejemplo, www.iansa.org.

43. Krueger (2001) escribe que los desechos peligrosos “pueden abarcar desde materiales contaminados con dioxinas y metales pesados como mercurio, cadmio o plomo, hasta desperdicios orgánicos. Estos desechos pueden adoptar muchas formas, desde barriles de líquidos hasta fango, viejas partes de computadoras, baterías usadas o cenizas de incineradores” (p. 43).


44. Para una reseña concisa pero detallada de la Convención de Basilea, véase Krueger (2001).

45. El Nemagon se deriva del debromocloropropano (DBCP) y mata un nematodo perjudicial para el banano.

46. Véase World Bank (2005d y 2005e) y UNCTAD (2004).47. Como lo observan Winters, McCulloch y McKay (2004), tales políticas “tienden

a ser deseables aun en ausencia de la reforma del comercio, pero podrán ser más importantes si las reformas comerciales tienen efectos importantes de ajuste sobre los pobres o los cuasi pobres […] es preferible disponer de un análisis cuidadoso de las circunstancias de cada país con el fin de crear mecanismos de ‘flanqueo’ apropiados para acompañar la liberalización” (pp. 107-108).

4La financiación

Los flujos globales para la financiación son un recurso importante para los países en desarrollo. Estos flujos de capital aumentan las reservas internas y pueden contribuir a la inversión, el crecimiento, el desarrollo del sector financiero, la transferencia de tecnología y la reducción de la pobreza. Estas posibilidades se ven reflejadas en la opinión, de larga data en economía inter-nacional, de que los flujos de capital son benéficos en casi toda circunstancia. Esta opinión está apoyada por evidencia que sugiere que los incrementos en el crecimiento, debidos a los flujos de capital, son de la misma magnitud que los derivados del comercio.1 Sin embargo, también existe evidencia de que los flujos de capital pueden potencialmente generar costos más altos que los del comercio y que éstos tienden a ser costeados de manera desproporcionada por los pobres.2 Además, hoy en día es claro que no todos los flujos de capital tienen las mismas características en cuanto a beneficios y costos. Por estas razones, una evaluación cuidadosa del impacto de los flujos de capital sobre la pobreza global no se presta para generalizaciones. Más bien, hay que considerar en detalle las características de los distintos flujos de capital.

Flujos de capital y balance de pagosDesde una perspectiva macroeconómica, los flujos de capital son acti-

vidades que influencian las “cuentas de capital” del balance de pagos de un país, mientras que las actividades comerciales influencian la “cuenta corriente” del balance de pagos donde no hay intercambio de activos. Ambos componentes del balance de pagos registran transacciones entre cada país y el resto del mundo. Los activos intercambiados en la cuenta de capital del balance de pagos consisten en varios objetos financieros con valores mone-


tarios que pueden cambiar con el tiempo en las carteras tanto de individuos como de empresas.3

Flujos de capital: clasificaciones

Hay varias maneras legítimas de clasificar los flujos de capital y de varios subcomponentes de la cuenta de capital. En este capítulo, identificaremos cuatro tipos:

• la inversión externa directa,• la inversión de capital de cartera,• los bonos de inversión y• los préstamos bancarios comerciales.

La inversión externa directa

La inversión externa directa (FDI) es la adquisición de acciones por par-te de una compañía en una empresa instalada en el extranjero que excede el umbral de 10%, lo cual implica una participación en la gerencia de la empresa extranjera.4 La FDI es una manera de efectuar el comercio de servicios, como cuando un banco utiliza un subsidiario externo para suministrar servicios financieros en el exterior, pero es igualmente importante en la producción de mercancías. Bajo condiciones propicias, la FDI puede generar incrementos directos e indirectos de empleo, promover la competencia, mejorar la ca-pacitación de los trabajadores en el país anfitrión y transferir tecnología de países desarrollados a países en desarrollo. También es posible que someta a los trabajadores a condiciones laborales peligrosas, comprometa el medio ambiente e incremente la dominación de la cultura extranjera sobre la cultura de los países anfitriones.5

La inversión de capital de cartera

La inversión de capital de cartera (portafolio) es similar a la FDI en que implica la propiedad de acciones en el extranjero. Se diferencia de la FDI en que esa participación es demasiado pequeña para implicar una participación en el manejo de la empresa extranjera. Por lo tanto, se trata de una inversión indirecta, no directa. Debido a que la inversión de cartera se hace con fines de portafolio y no por razones de gerencia, el comportamiento de los inversionis-tas puede ser muy diferente que en el caso de la FDI. En términos generales, la inversión de capital de cartera tiende a tener un vencimiento a más corto

La financiación 127

plazo que el de la FDI, y además, está sujeto a las consideraciones de cartera de los inversionistas.


• capacidad de absorción • contagio• enlaces • inversión de capital de cartera• balance de pagos • fugas de capital• bonos de financiación • inversión externa directa (FDI)• cuenta de activos • fallas de mercado• préstamos bancarios • instituciones de microfinanciación (MFI) comerciales • transferencia de tecnología

Los bonos de financiación

Los bonos de financiación o emisión de deuda son una segunda clase de actividad de cartera. En una transacción de financiación por bonos, el gobierno o las empresas de los países en desarrollo emiten bonos a favor de los inversionistas extranjeros. Estos bonos pueden emitirse en la mo-neda nacional o en monedas externas y pueden implicar diferentes tipos de riesgos de no pago. La inversión de bonos de cartera tiene en común con la inversión de capital de cartera que ambas se guardan junto con las acciones en carteras internacionales. Las consideraciones de cartera y sus características de corto plazo son, por lo tanto, importantes para ambas. De hecho, a menudo se incluyen en balances de pago simplificados bajo el rótulo “inversión de cartera”.

Los préstamos bancarios comerciales

Los préstamos bancarios comerciales son otro tipo de deuda. A diferencia de los bonos de financiación, éstos no implican un activo intercambiable.6 Los préstamos bancarios comerciales pueden ser préstamos a corto o largo plazo, pueden tener tasas de interés flexibles o fijas y pueden adoptar la forma de préstamos entre bancos. Un solo banco o un conjunto de bancos puede estar involucrado en cualquier paquete específico. Como veremos más adelante en este capítulo, los préstamos bancarios comerciales potencialmente pueden desempeñar un rol en las crisis financieras.


Impacto de los flujos de capital

Aunque al generar empleo y transferir tecnología la FDI puede afectar directamente a los pobres, gran parte del impacto potencial de otros flujos de capital es indirecto, ya que forma parte del amplio proceso del desarrollo finan-ciero. Por lo tanto, antes de enfocar en este capítulo las categorías individuales de flujos de capital y sus impactos potenciales sobre los pobres, consideraremos las tendencias recientes en flujos de capital hacia el mundo en desarrollo, así como el proceso general del desarrollo financiero.

Tendencias recientes Para entender el rol de los flujos de capital en las economías de los países en

desarrollo, así como lo que éstos significan para los pobres, debemos ponderar su evolución a través del tiempo. En el capítulo 2 observamos la naturaleza volátil de la deuda y el capital con relación a la FDI. Aquí haremos la distinción entre cuatro tipos de flujos de capital: FDI, inversión de capital de cartera, inversión de bonos de cartera y préstamos bancarios comerciales.

Flujos de capital hacia países en desarrollo

Al considerar estos flujos hacia los países de bajos ingresos (véase gráfica 4.1), podemos hacer algunas observaciones.

Préstamos bancarios comerciales como fuente principal

Primero, hasta los años 1990, los préstamos bancarios comerciales eran la principal fuente de capital externo para los países de bajos ingresos, aun-que disminuyeron significativamente luego de la crisis de la deuda en 1982. En términos netos, los préstamos bancarios continuaron siendo positivos du-rante los años 1990, pero pasaron a ser negativos a partir de la crisis financiera asiática (véase recuadro 4.1). Esto reflejó la drástica disminución del acceso a fondos bancarios comerciales que sufrieron los países de bajos ingresos, además de seguir pagando sus antiguas deudas bancarias comerciales. Estos egresos netos continuaron hasta 2003, cuando los préstamos bancarios comerciales pasaron de nuevo a ser positivos.

Incremento en la importancia de la FDI

Segundo, aunque la FDI representó una parte significativa del total de flujos de capital hacia los países de bajos ingresos durante los años 1970, ésta


se volvió aún más significativa en los años 1990, rebasando en gran medida los préstamos bancarios comerciales. A pesar de su estancamiento luego de la crisis asiática de 1997, la FDI, con incrementos en los años 2001 y 2003, sigue siendo la fuente más importante de flujos de capital para las naciones más pobres del mundo. Sin embargo, como veremos en este capítulo, estos flujos, con relación a la población total de los países de bajos ingresos, son pequeños y están distribuidos de manera desigual entre ellos.

Recuadro 4.1 Las crisis financieras

El balance de pagos, la deuda y las crisis financieras han sido una plaga para el mundo en desarrollo y tenido un impacto nocivo sobre los pobres. Una crisis notable de los años 1980 fue la de Méxi-co. La década de 1980 comenzó con un incremento significativo en las tasas de interés real y una disminución en los precios de pro-ductos no petroleros. Esto hizo subir los costos de los préstamos y bajar las entradas por exportaciones en muchos países en desarrollo,


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Gráfica 4.1 Flujos netos de capital privado a los países de bajos ingresos, 1970-2003


incluyendo a México. En agosto de 1982, ante la fuga de capita-les, el gobierno mexicano anunció que dejaría de pagar su deuda de moneda extranjera. Subsecuentemente, tanto Argentina como Brasil entraron en crisis similares de deuda y balance de pagos.

A pesar de los esfuerzos del Fondo Monetario Internacional para resolver estas crisis de modo efectivo, los bancos comerciales interna-cionales empezaron a retirarles el crédito a muchos países en desarro-llo y la crisis de la deuda se globalizó. A los pocos años de estallar es-tas crisis, apareció el fenómeno de los flujos de capital neto, en el cual los pagos de cuentas de capital de los países en desarrollo excedían sus entradas de cuentas de capital. La pobreza creció sustancialmente y gran parte del mundo en desarrollo, particularmente América Latina y África, entró en lo que se conoció como la década perdida.

México sufrió una segunda crisis a finales de 1994 y comienzos de 1995, la cual fue seguida por “la crisis asiática”. A principios de julio de 1997, las crisis golpearon a Tailandia, Indonesia, Corea del Sur y Malasia, y en agosto de 1998, Rusia entró también en crisis. En cada uno de estos casos, las monedas se devaluaron enormemente. Posteriormente, la crisis volvió a surgir en América Latina, golpeando a Brasil en 1999 y a Argentina en 2002.

Eichengreen (1999) hace una distinción entre las crisis “de baja tecnología” debidas a la deuda y al balance de pagos, como las de los años 1980, y las crisis financieras “de alta tecnología”, como las de los años 1990. Según Eichengreen, estas segundas y más re-cientes crisis se caracterizan por: 1. las empresas financieras están bastante expuestas frente a la finca raíz y las acciones; 2. las cuentas de capital se liberalizan, lo cual permite a las empresas (incluyendo a los bancos) adquirir deudas externas de corto plazo, entre ellas, deudas en monedas extranjeras; 3. los bancos no están plenamen-te regulados ni supervisados desde que los países involucrados liberalizaron sus mercados financieros y cuentas de capital; 4. las empresas (incluyendo a los bancos) no limitan adecuadamente su exposición frente los cambios en las monedas extranjeras, quedando en posiciones financieras vulnerables. Los que diseñan las políticas deben estar conscientes de cada una de estas causas potenciales para mitigar en lo posible los riesgos que corren los pobres al ser golpea-dos por los efectos de estas crisis.

Fuente: los autores.


No confiabilidad de la inversión de cartera

Tercero, la inversión de cartera en forma de bonos y acciones ha sido una fuente de recursos, significativa aunque inestable, para los países de bajos recursos. Estas inversiones proporcionaron flujos netos positivos bastante altos durante parte de los años 1990 y adquirieron un valor negativo luego de la crisis asiática. Como lo han observado Prasad y otros (2003), “los flujos de FDI son los menos volátiles dentro de las diferentes categorías de flujos de capital privado a los países en desarrollo […]. Los flujos de cartera tienden a ser mucho más volátiles y dados a reveses abruptos que la FDI” (p. 16). Este fue, definitivamente, el caso de los países de bajos ingresos después de la crisis asiática, pero sus entradas de capital de cartera neto se recuperaron en 2003.

Flujos de capital hacia países de ingresos medios

Los flujos de capital hacia los países de ingresos medios (véase gráfica 4.2) han tenido un comportamiento ligeramente distinto a los de los países de bajos ingresos. Una vez más, en los años iniciales, los préstamos bancarios comerciales fueron la mayor fuente de capital externo. Este tipo de préstamo se redujo después de la crisis mexicana de 1982, y empezó a ser reemplazado por la FDI a finales de los años 1980. Al igual que en algunos de los países de bajos ingresos, y a pesar de cierto estancamiento después de la crisis asiática de 1997, los flujos de capital de la FDI sobrepasan a todos los demás recursos en los países de ingresos medios. Los préstamos bancarios comerciales y los flujos de capital y de bonos de cartera fueron importantes en los años 1990.7 Los flujos de bonos de cartera se sostuvieron mejor que en los países de bajos ingresos luego de la crisis asiática, y se recuperaron bastante a partir de 2003; en la actualidad, la inversión de acciones es mayor en los países de bajos in-gresos. No obstante, en términos netos y actuales, ninguno de estos tres flujos de capital indirecto hacia los países de ingresos medios tiene la importancia que tiene la FDI.8

Razones del incremento en los flujos de capital

¿Cuál es la explicación tras los incrementos significativos en los flujos de capital hacia los países en desarrollo a partir de comienzos de los años 1990? Algunos analistas, como Calvo, Leiderman y Reinhart (1996) y De la Torre y Schmukler (2004), generalmente dividen las explicaciones entre factores que


“halan” y factores que “empujan”. Los factores internos incluían las relacio-nes mejoradas entre los países en desarrollo y sus acreedores, la búsqueda de políticas fiscales y monetarias más sólidas, la liberalización de las cuentas de capital y la privatización de los activos del Estado.9 Los factores externos incluían la disminución de las tasas mundiales de interés (lo cual hacía la inver-sión de efectivos en los países en desarrollo más atractiva para las inversiones de cartera), la recesión que atravesaban varios países desarrollados, y una creciente integración mundial de los mercados de capital. Este último factor externo implicó una mayor participación de compañías financieras globales en los mercados de los países en desarrollo, así como el creciente rol de los inversionistas institucionales. El comercio de servicios financieros apoyó la expansión de los flujos de capital, y las dimensiones globalizadas del comercio y del flujo de capital interactuaron para apoyar la expansión de los flujos de capital privado. Todos estos factores cambiaron el régimen del flujo global de capital de varias maneras significativas.

Gráfica 4.2 Flujos netos de capital privado hacia países de ingresos medios, 1970-2003

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Los flujos de capital como porcentaje del GDP

Es útil considerar la historia reciente de los flujos totales de capital a los países en desarrollo en términos porcentuales del GDP de los países de ingresos tanto bajos como medios (véase gráfica 4.3). Hasta 1990, éstos tuvieron un rango entre 1% y 2% del GDP. Durante los años de 1990, debido a las razones que ya explicamos, estos valores crecieron hasta un tope de poco más de 2% y 5% del GDP para los países de ingresos bajos y medios, respectivamente. Sin embargo, los flujos decayeron precipitadamente como porcentaje del GDP en los países de ingresos medios luego de la crisis asiática de 1997. Por lo tanto, los flujos de capital privado son relativamente pequeños en porcentaje del GDP de los países en desarrollo, y algo volátiles. En los últimos 30 años, los flujos de capital han crecido muy poco en términos porcentuales de GDP del mundo en desarrollo.

Resumen de la evolución de los flujos de capital

Para resumir, antes de finalizar los años 1980, los préstamos bancarios comerciales eran una importante fuente de capital externo. Desde entonces, sin embargo, la FDI se ha convertido en el flujo de capital más importante para los países de ingresos bajos y medios. En gran medida, esto refleja las fusiones y adquisiciones en respuesta a la privatización iniciada a finales de los años 1980. La FDI en los países de ingresos bajos y medios se ha estancado en años recientes. No obstante, como lo observa Mody (2004), “durante un periodo en el cual los flujos de cartera tuvieron un auge y luego decayeron del todo, la FDI permaneció como forma estable de financiación externa” (p. 1218). Los préstamos bancarios comerciales y los flujos de bonos y capitales de cartera vivieron una especie de renacimiento a comienzos de los años 1990, pero en la actualidad no son fuentes significativas de capital para el mundo en desarrollo. Aun cuando estos flujos han sido significativos, han sido más volátiles que los flujos de la FDI.10

Desarrollo financieroUn conocimiento teórico básico en el campo de las finanzas internacionales

sugiere que los flujos de capital de países desarrollados a países en desarrollo pueden mejorar el bienestar de la población de estos últimos.11 Los países en desarrollo pueden recibir flujos netos de capital e invertirlos con tasas de interés relativamente altas, ya que el capital ha sido suministrado por países


desarrollados, donde las tasas de interés son relativamente bajas. Esto refleja el hecho de que, en las fases iniciales de desarrollo, la necesidad de capital es alta, mientras que los ahorros internos son bajos. A medida que avanza el desarrollo, la necesidad de capital disminuye lentamente y los ahorros internos se incrementan lentamente. Este marco teórico es muy idealizado, sin embargo, y cierto número de factores intervienen para inhibir los flujos de capital de países ricos a países pobres. Entre éstos, los riesgos políticos, los riesgos de no pago, las diferencias en los niveles de capital humano y de tecnología y las diferencias en la calidad de las instituciones.12 Además, como lo destacó por primera vez Hymer (1976), el análisis de las tasas de interés es totalmente insuficiente para explicar los flujos de la FDI.13

El mundo en desarrollo como exportador de capital

Desde 2000, el flujo de fondos idealizado quedó al revés. Debido, en parte, a un déficit bancario actual en los EE.UU., el cual ha excedido 5% de su GDP, y como reflejo del alto nivel de los ahorros de los bancos centrales en los paí-ses en desarrollo, el mundo en desarrollo es hoy día exportador de capital al mundo desarrollado, en vez de importador. Las reservas oficiales chinas están

Gráfica 4.3 Flujos netos de capital privado hacia los países de ingresos bajos y medios como porcentaje del GDP, 1970-2003

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por encima de los US$850.000 millones. Las importaciones de capital global para los países ricos excedieron los US$300.000 millones en 2004. Nada más los EE.UU. importaron aproximadamente US$650.000 millones en 2004, y las exportaciones de Japón, la Unión Europea y otros países de altos ingresos completaron la diferencia de US$350.000 millones.14 La mayoría de estos países en desarrollo exportadores de capital se encuentran en Asia Oriental y el Medio Oriente. Lo que es inquietante de esta situación es que las importaciones de capital a los EE.UU. no disminuyeron tanto como era de esperar durante la recesión de 2001-2002. Esto indica que los EE.UU. están reclamando estructu-ralmente la mayoría de los ahorros del mundo, en vez de, hacerlo cíclicamente, lo contrario de lo que nos parece deseable desde el punto de vista del desarrollo y el alivio de la pobreza. Los cálculos y pronósticos del Instituto de Finanzas Internacionales (2005) indican que esta situación persistirá. La solución de los desequilibrios fiscales en los EE.UU. es, por lo tanto, de la mayor importancia para los flujos de capital en alivio de la pobreza.

Los mercados financieros: flujos globales y nacionales de capital

Los mercados financieros, tanto nacionales como globales, son un com-ponente importante del desarrollo económico y el alivio de la pobreza. Los flujos de capital pueden apoyar la movilización y distribución de activos, el desarrollo del sector financiero y la transferencia de tecnología. Tienen también el potencial para manejar varias clases de riesgo y monitorear el desempeño de los gerentes de empresas. Hay evidencia empírica de que el desarrollo del sector financiero ayuda a explicar el crecimiento económico.15 Parece que este efecto de crecimiento ocurre primordialmente por medio del incremento de la productividad y la reducción de la financiación externa, más que debido al incremento de los ahorros. Al decir del Banco Mundial (2001), “la evidencia econométrica rigurosa y diferenciada demuestra que la contribución de la fi-nanciación al crecimiento sostenido se logra al mejorar el factor total de la pro-ductividad de la economía, y no sobre la base de la tasa de capital acumulado” (p. 6).16 Los efectos de crecimiento del desarrollo del sector financiero parecen ser importantes tanto para los mercados bancarios como de capital.17

El impacto de los flujos globales de capital

Los flujos globales de capital son sólo un aspecto del desarrollo del sector financiero y, en sí, estos flujos no siempre son tomados en cuenta en los estu-


dios sobre el crecimiento. Hay evidencia de que no todos los tipos de flujos de capital tienen el mismo efecto sobre el crecimiento. Por ejemplo, las entradas de capital en forma de inversiones de capital de cartera parecen ser de mayor beneficio que los bonos de financiación y los préstamos bancarios comerciales.18 En términos más generales, hay consenso sobre el hecho de que la globaliza-ción vía los flujos de capital puede hacer que el desarrollo financiero efectivo sea un reto mayor al incrementar ambos, los beneficios y los riesgos.19 Por lo tanto, las aseveraciones generales acerca del rol de los flujos de capital en el desarrollo financiero son difíciles de fundamentar.

La fuga de capital

Los residentes de países de ingresos bajos y medios guardan gran parte de su riqueza en forma de capital en fuga, que consiste en activos guardados en el extranjero debido a la escasez de oportunidades de inversión nacional y a los altos riesgos internos. Los cálculos de la magnitud de la fuga de capital varían y, como esos flujos no siempre están oficialmente registrados, deben considerarse con cautela. Éstos sugieren, sin embargo, que aproximadamente 40% de la riqueza privada de África y el Medio Oriente está guardada por sus residentes fuera de estas regiones y que para Latinoamérica la cifra es de aproximadamente 10%.20 En consecuencia, toda mejora en los ambientes de inversión y financieros de estas regiones en desarrollo podría motivar una sustancial repatriación de recursos. No todos los recursos para el desarrollo y el alivio de la pobreza tienen que venir de fuentes externas, sería factible utilizar la riqueza repatriada como parte sustancial de los recursos de un país.

Las fallas del mercado financiero

Los mercados financieros involucrados en inversiones de capital de cartera, bonos de financiación y préstamos bancarios comerciales se ca-racterizan por varias imperfecciones que los economistas llaman fallas del mercado. En circunstancias normales, estas imperfecciones contribuyen a cierta volatilidad del mercado. En circunstancias que aún no se entienden bien, pueden conducir a crisis financieras totales como las que experimenta-ron México (1994-5), Asia (1997), Rusia (1998), Brasil (1999) y Argentina (2001) (véase recuadro 4.1).21 Es importante entender estas imperfecciones del mercado para poder apreciar los efectos de estos tres tipos de flujos de capital sobre la gente pobre.


La asimetría de la información en los mercados financieros

Los mercados financieros no operan con la totalidad de la información. Por su naturaleza misma (la cual implica el intercambio de activos), los mer-cados financieros tienen un componente intratemporal y ningún participante en el mercado tiene información perfecta acerca del futuro. En consecuencia, los mercados financieros implican inherentemente un “salto en la oscuridad” en el entretanto. Existe a menudo una asimetría en la información disponible para los prestatarios y los prestamistas. Los prestatarios obtienen más fácil-mente información acerca de la credibilidad financiera de los prestamistas que a la inversa.22 Tales asimetrías en la información pueden causar cambios repentinos en el comportamiento, a pesar de que las condiciones económicas fundamentales no hayan cambiado. Esto puede ser contraproducente porque la confianza del prestamista tiende a volverse “procíclica”, fuerte cuando los negocios suben, pero va evaporándose frente a cambios negativos de varias clases. Los esfuerzos por lidiar con ciertas fallas del mercado en la microfinanciación con el fin de proporcionar mejores servicios a los pobres están descritos en el recuadro 4.2.

Agencias de avalúo crediticio

Las agencias de avalúo crediticio suministran información a los inversio-nistas potenciales en los mercados financieros. Sus avalúos son examinados cuidadosamente por los inversionistas, y lograr un estatus “grado inversionis-ta” representa un gran hito para los gobiernos, empresas públicas y entidades corporativas que buscan conseguir dinero en los mercados internacionales. Haber extendido el alcance de las agencias de avalúo crediticio hasta un nú-mero creciente de países en desarrollo ha ayudado a ampliar la información acerca de estos mercados. Las agencias de avalúo crediticio tienen un rol importante al atenuar la asimetría de información en los mercados financieros, pero el hecho de cubrir sólo parcialmente los países de ingresos medios y estar virtualmente ausentes de los países de ingresos bajos significa que sus limitaciones deben ser reconocidas. Sus avalúos, además, no tienen el don de la predicción: países y compañías que han obtenido un buen avalúo han sufrido crisis y fracasos. Las agencias de avalúo crediticio mejoran los flujos de información, y esto puede llegar a agravar las estampidas en los merca-dos. Cumplen una función vital, pero no son la panacea para la asimetría de información en los mercados.


Recuadro 4.2 Los pobres en la mira: la microfinanciación comercial

Desde el punto de vista del alivio de la pobreza, algunas de las imperfecciones de los mercados financieros dificultan la evaluación por parte de las agencias crediticias de la solvencia de los presta-mistas pobres, incluyendo a los malos empresarios. Estas barreras o imperfecciones incluyen las distancias físicas, la falta de activos tangibles que sirvan de colateral, la falta de derechos de propiedad y los costos de contratación. Todos estos factores tienden a excluir a los pobres de los servicios básicos financieros.

Las instituciones de microfinanciación (MFI) han evoluciona-do en las últimas décadas para colmar estos vacíos en la financia- ción comercial. Una MFI es una organización que suministra servicios comerciales de todo tipo a los pobres. Hoy día, suminis-tran estos servicios a personas pobres, incluyendo a los empresarios. Las MFI compensan las imperfecciones de los mercados financieros mediante la práctica de conceder préstamos a grupo en los cuales los socios del prestatario se convierten en codeudores del préstamo. Además de los préstamos a grupos, las MFI usan varios otros meca-nismos para facilitar la concesión efectiva de crédito. Éstos incluyen incentivos creativos tales como los préstamos progresivos, progra-mas de pago personalizados, sustitutos colaterales y un enfoque ha-cia las mujeres, las cuales tienen una ratio de pago bastante más alta. Además, las MFI están empezando a ofrecer servicios financieros no crediticios, tales como acuerdos de ahorros para los pobres.

La pregunta que se hacen muchos en la comunidad de la MFI es si gran parte de estas instituciones van a poder evolucionar hacia la comercialización. Los pasos en este proceso incluyen un enfoque cada vez más orientado hacia los negocios, la capacidad operacional y financiera para volverse autosuficiente, el creciente uso de fuentes de financiación comerciales y la posibilidad de funcionar como ins-tituciones con ánimo de lucro.

Lo difícil del reto en la transición hacia una mayor comer-cialización es no perder de vista la misión central de servir a las poblaciones pobres. Por lo tanto, existe una cierta tensión entre la comercialización y la “tendencia misión”. Este ha sido el obstáculo central para que las MFI busquen un estatus comercial como BURO Tangail (BT), en Bangladesh, y la División de Microempresa del Banco Rakyat, en Indonesia. La evidencia suministrada por Mor-


duch (1999) sugiere que a la mayoría de MFI se les dificultará la transición, pero que las que la logren habrán contribuido de modo significativo al diseño de la financiación para el alivio de la pobreza, lo cual es una hazaña.

A pesar de cierto escepticismo, se han dado pasos hacia la microfinanciación. En 2001, cierto número de organizaciones de ayuda y de MFI lanzaron AFRICAP, una MFI comercial en África. AFRICAP es una compañía de inversión con ánimo de lucro in-corporada en Mauricio y que opera en Dakar, Senegal. Invierte en las mayores MFI africanas y su capital es de US$13 millones. Los bancos comerciales están, igualmente, comenzando a estudiar la mi-crofinanciación. Por ejemplo, en 2004, el Deutsche Bank lanzó una modalidad de microfinanciación comercial sobre la base de su expe-riencia anterior con las MFI. Estas modalidades servirán a las MFI en África, Sur de Asia y América Latina usando los bancos comer-ciales locales como intermediarios. Esta facilidad de préstamo tiene una base de fondos de financiación de US$60 millones. El tiempo dirá si estas iniciativas tienen éxito. En vista de la cantidad de res-tricciones para los préstamos a los empresarios y pequeñas compa-ñías y del importante papel que cumplen en la creación de empleos y reducción de la pobreza, es fundamental que los que formulan las políticas en el ámbito nacional y global concentren su atención en desarrollar las pujantes instituciones de microfinanciación.

Fuentes: Charitonenko y Campion (s. f.), Morduch (1999) y World Bank (2001).

El rol de las fallas gubernamentales en las fallas del mercado financiero

Las fallas de mercado en los mercados financieros están relacionadas con las fallas de gobierno, pues los esfuerzos necesarios para regular los mer-cados financieros pueden a veces empeorar las cosas. Como los demás participantes del mercado financiero, los gobiernos también sufren debido a una información imperfecta y sus esfuerzos por dar apoyo en tiempos de crisis pueden fomentar un comportamiento excesivamente riesgoso en los mercados financieros, lo que los economistas denominan “riesgo moral”. Las fallas del mercado tanto como las fallas del gobierno son características


de los mercados en valores, bonos y préstamos, y pueden comprometer los efectos deseados para aliviar la pobreza. Por ejemplo, las fallas del mercado y las fallas del gobierno en los mercados financieros se combinan en ciertas circunstancias para generar un comportamiento llamado contagio. Esto sucede cuando los problemas relacionados con un instrumento financiero o país se extienden a otros instrumentos financieros o países. El factor que más contribuye a esto son los esfuerzos de los participantes en el mercado por mantener la liquidez.

El rol de los préstamos externos a corto plazo en las fallas del mercado financiero

Las imperfecciones en los mercados financieros parecen ser más problemá-ticas cuando los bancos comerciales de los países en desarrollo tienen acceso a fuentes externas de préstamos a corto plazo.23 Los problemas resultantes tienen tres causas:

• Primero, los sistemas de intermediación financiera en los países en desa-rrollo tienden a apoyarse en gran medida en el sector bancario porque, general-mente, los otros tipos de intermediación financiera están subdesarrollados.

• Segundo, los países en desarrollo han sido motivados a liberalizar sus mercados financieros internos, a veces antes de que una reglamentación ban-caria y un manejo prudenciales hayan sido instaurados.

• Tercero, a veces los países en desarrollo han liberalizado prematuramente sus cuentas de capital, y es en éstas donde se encuentran la mayoría de flujos de capital privado examinados en este capítulo.

En consecuencia, como comentaremos más adelante, hay que tener cau-tela al manejar los sistemas bancarios en evolución y su acceso a los flujos de capital internacional.24

El impacto de las fallas del mercado sobre los pobres

¿Qué implican para los pobres las fallas del mercado? Las crisis finan-cieras son devastadoras para los pobres y deberían, por lo tanto, evitarse en la medida de lo posible. Los pobres son particularmente vulnerables a las crisis porque ellos no tienen los ahorros ni las redes de seguridad para protegerse de las pérdidas de ingresos inherentes a estos acontecimientos. Es común considerar los costos de las crisis en términos del porcentaje del GDP que un país o una región han perdido. Eichengreen (2004), por ejem-


plo, calcula el costo de una crisis en aproximadamente 9% del GDP para el país en cuestión. En el caso de la crisis asiática, Dobson y Hufbauer (2001) calcularon el costo para la región en hasta 1,5% del GDP, pero los cálculos del Banco Mundial sugieren que esta significó que 20 millones de personas volvieron a sumirse en la pobreza y que un millón de niños fueron retirados de las escuelas.25 Posiblemente, aún este cálculo está subestimando el impacto. Estudios más recientes de Suryahadi, Sumarto y Pritchett (2003) sugieren que, tan sólo en Indonesia y durante el pico del incremento de la pobreza, aproximadamente 35 millones de personas fueron empujadas hacia la pobreza absoluta. Durante la crisis argentina de 2001, cerca de una cuarta parte de la población se volvió extremadamente pobre, mientras que la mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza nacional.26 Los cambios de esta magnitud en la pobreza son de suma importancia.27 Así lo reconoció Eichengreen (2004):

Para recordarse a sí mismo de la inmediatez de estos efectos, basta con obser-var que Indonesia y Argentina sufrieron pérdidas en su producción e ingresos reales mayores que las que sufrieron los EE.UU. en la Gran Depresión, evento que provocó una revolución en las políticas sociales y económicas. Esta es otra manera de decir que el impacto social de las crisis financieras puede ser enorme. (pp. 9-10)

Reformas al sector financiero

Ante estos efectos potencialmente graves para la pobreza, la cautela es aconsejable. Aunque no existe un consenso general entre aquellos que han estudiado estos problemas, hay evidencia de que la secuencia y el momento oportuno en las reformas del sector financiero pueden mitigar el desorden financiero y, por lo tanto, evitar los efectos negativos sobre los pobres. Como se mencionó anteriormente, la liberalización de los mercados financieros puede fortalecer el proceso de desarrollo a largo plazo. No obstante, la liberalización financiera sin la adecuada capacidad de supervisión puede desestabilizar los sectores financieros locales, las economías reales y los ambientes políticos nacionales.28 Existen muchos ejemplos en los que una excesiva liquidez aso-ciada con auges y demasiada confianza fue seguida por un excesivo pesimismo y reveses de los flujos de capital. En todos estos resultados, son los pobres los que más sufren. Un desarrollo prudente del sector financiero debería, por lo tanto, combinarse con redes de seguridad cuidadosamente encaminadas a proteger a la gente pobre.29


La inversión externa directaLa inversión externa directa puede surtir efectos positivos sobre la pobre-

za al crear empleo, mejorar la tecnología y el capital humano y promover la competencia. Aunque gran parte de la FDI contribuye en este sentido, a veces puede afectar adversamente ciertas dimensiones de la pobreza debido a condi-ciones laborales carentes de seguridad y a la destrucción del medio ambiente. Sin embargo, si fuéramos a identificar la categoría de flujos de capital más promisoria para el alivio de la pobreza, ésta sería la FDI.

Los países receptores de la FDILos flujos globales de la FDI están altamente concentrados, con los países

de bajos ingresos dramáticamente excluidos como receptores de la FDI (véase gráfica 4.4). En 2002, por ejemplo, los países de bajos ingresos representaban 37% de la población global, pero sólo 10% del GDP global y 2% de la FDI global. Los países de ingresos medios son receptores mucho más activos de la FDI. En 2002, estos países representaban 48% de la población global, 35% del GDP global y 21% de la FDI global. La mayor parte de la FDI (77% en 2002) está destinado a los países de altos ingresos. Como lo afirmaron Dobson y Hufbauer (2001), “la mayoría de la FDI representa inversiones de un país rico en otro país rico” (p. 33).

Gráfica 4.4 Participación global de la población, el GDP y la FDI, 2002

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Población GDP FDI

Fuente: World Bank, World Development Indicators (2004), CD-ROM.


La falta de participación de los países de bajos ingresos como anfitriones de la FDI es un impedimento primordial para el alivio de la pobreza. Aun el hecho de que los países de bajos ingresos recibieran sólo 2% de la FDI no refleja la enormidad del problema, ya que, entre estos países pobres, ese 2% de los flujos totales está altamente concentrado. Únicamente dos países —India y Vietnam— reciben casi la mitad de este 2%. Para la mayoría de los países de bajos ingresos, el acceso a la FDI ha permanecido esquivo. El crecimiento está impulsado esencialmente por la inversión interna en mayor grado que cuando la FDI está presente. La ayuda externa en apoyo al crecimiento es importante para estos países, un hecho sobre el cual vol-veremos en el capítulo 5.

Las empresas multinacionales

Muchos países en desarrollo carecen de acceso a las tecnologías disponi-bles en los países desarrollados. Ya que las empresas multinacionales (EMN) representan aproximadamente las tres cuartas partes de la investigación y el desarrollo civiles, el servir de anfitrión a las EMN de países desarrollados es, potencialmente, una manera importante para acceder a esa tecnología. Pero este escenario idealizado tiene dos problemas. Primero, las EMN van a utilizar la tecnología que se adapta mejor a sus necesidades estratégicas, no necesaria-mente a las necesidades de desarrollo de los países anfitriones. Por ejemplo, las EMN pueden utilizar procesos económicamente mucho más intensivos de lo que las consideraciones de empleo de país anfitrión quisiera.30 Segundo, hay una fuerte tendencia por parte de las EMN a desarrollar la investigación y el desarrollo en sus bases de origen, más que en los países anfitriones.31 En consecuencia, hay límites a la transferencia de tecnologías a los países anfitriones; como demostraremos a continuación, hay mucho campo para mejorar los beneficios de la inversión externa.

Beneficios potenciales de las EMN al país anfitrión: la transferencia de tecnología

A pesar de estas limitaciones, hay evidencia de que, en algunos casos so-bresalientes, las EMN sí transfieren tecnología y establecen relaciones con los proveedores de los países anfitriones mediante lo que los economistas llaman los backward links (enlaces locales). Moran (2001), por ejemplo, revisó la evidencia en los sectores automotores, de informática y electrónicos. Él resume su conclusión de la siguiente manera:32


Los inversionistas extranjeros cuyas operaciones locales comprenden una parte integral de su red global o regional de financiación introducen tecnología y prácticas de negocios de punta en la economía del anfitrión a través de la in-versión que ellos hacen en el desempeño de sus propias subsidiarias y a través de la supervisión que tanto los inversionistas como sus subsidiarias efectúan sobre el desempeño de los proveedores locales. (p. 24)

Los beneficios de los aportes de fuente local

Si la EMN extranjera empieza a utilizar suministros locales en vez de importarlos, el país anfitrión puede obtener cierta cantidad de beneficios im-portantes:

• El empleo puede aumentar porque los suministros aportados representan una nueva producción.

• Las tecnologías de producción pueden estar mejor adaptadas a las condi-ciones locales porque es más probable que los proveedores tiendan a utilizar procesos de labor intensiva.

• La EMN puede transferir prácticas de negocio y tecnologías de punta a los proveedores locales.

• Es posible que los proveedores locales puedan agremiarse en un conjunto localizado que apoye la innovación y las mejoras.33

Las políticas requeridas para apoyar estos enlaces locales se comentan en el recuadro 4.3.

Tomando a las EMN japonesas como ejemplo de la creación de enlaces locales, Moran (2001) reporta:

En cuanto al impacto de los inversionistas externos en las compañías tailande-sas, los ensambladores japoneses asumieron un rol activo, organizando unos “clubes cooperativos”, los cuales tenían las mismas características que las relaciones con los proveedores de su país de origen, con control de calidad, reducción de costos, programación y entrega y mejora del producto. Durante los diez primeros años a partir del cambio al aprovisionamiento local por parte de los inversionistas japoneses, unas 150 compañías locales ya habían obtenido el estatus OEM que los calificaba como fabricantes de equipos ori-ginales […]. Unas 200 a 250 compañías tailandesas fueron certificadas como REM, manufactureras de equipos de reemplazo. Estos proveedores, así como las filiales externas japonesas, pudieron captar economías de escala y utilizar técnicas de producción diferentes y más sofisticadas que las demás empresas locales en Asia. (pp. 17-18)


Recuadro 4.3 Creando enlaces

La Organización Mundial del Comercio incluye un Acuerdo sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIM), el cual prohíbe la imposición de contenidos nacionales, balances comerciales, balances de cambio internacional y requerimientos de ventas nacionales a las EMN cuyos anfitriones pertenezcan a la Organización Mundial del Comercio (WTO). De hecho, muchos expertos en política económica internacional están hoy día recla-mando políticas que vayan más allá de las TRIM, para exigir el abandono de toda política que discrimine entre empresas naciona-les y extranjeras. En este contexto de políticas cambiadas, ¿cómo pueden los países en desarrollo utilizar dichas políticas para sacar el mayor beneficio de la FDI?

Una nueva manera de pensar sugiere que el requerimiento de contenido nacional debe ser reemplazado por esfuerzos para apoyar a los proveedores locales en sus esfuerzos por asegurarse contratos con las EMN extranjeras. Este proceso de promover los backward links (enlaces locales) involucra a muchos jugadores, incluyendo al gobierno, las EMN extranjeras, los proveedores locales, las organi-zaciones profesionales y comerciales y las instituciones académi-cas. El rol principal del gobierno es el de coordinador, que intenta salvar las “brechas de información” entre los jugadores. El gobierno puede lograr esto de varias maneras:

• Primero, en el campo de la información, se puede hacer es-fuerzos para suministrar un servicio correspondiente entre las EMN y los proveedores locales. Esto puede hacerse invitando a los juga-dores relevantes a participar en foros de promoción de enlaces.

• Segundo, en el campo de la tecnología, se puede hacer esfuer-zos por suministrar apoyo a la capacitación en estándares, pruebas de materiales y registro de patentes. El proporcionar apoyo en estas áreas ha sido parte de las funciones del Instituto de Estándares e Investigación Industrial de Singapur. Además, se puede invitar a las EMN a que se involucren en programas diseñados para mejorar las destrezas tecnológicas de los proveedores locales.

• Tercero, en el desarrollo de capital humano se puede hacer esfuerzos por brindar capacitación en tecnología y en gerencia.

• Para terminar, en el área de la financiación, los obstáculos a la financiación de las pequeñas empresas pueden eliminarse. Esta ha


sido, por ejemplo, una de las funciones de la Corporación Bancaria Coreana para la Tecnología.

Generalmente los esfuerzos en estas y otras áreas deben ser coordinados por una agencia central. En los casos de Costa Rica, Irlanda y Singapur, el Consejo de Inversiones de Costa Rica, un Programa Nacional Irlandés de Enlace y el Consejo de Desarrollo Económico de Singapur han desempeñado este papel. Otros países en desarrollo pueden aprender de estas experiencias.

Fuentes: Battat, Frank, y Shen (1996), UNCTAD (2001) y Reinert (2005).

Los beneficios de los efectos de la extensión (spillover)

Otra manera en que las EMN pueden tener un impacto positivo en las economías anfitrionas es mediante la extensión hacia otros sectores de es-tas economías. Por ejemplo, la FDI en el sector automotor puede beneficiar la producción en el sector de herramientas para maquinaria. De hecho, en gran parte de la literatura acerca de la FDI se asume que las EMN generan extensiones positivas en forma de mejoras en la tecnología interna en el país anfitrión. Esta opinión surge con Caves (1974), quien puso a prueba esta posibilidad en Canadá y Australia. Hasta ahora, la evidencia sugiere que estas extensiones sí ocurren bajo ciertas circunstancias y que pueden ser significativas.34 No obstante, al decir de Blomström y Sjöholm (1999), éstas no están “garantizadas, ni son automáticas ni gratuitas”. Por ejemplo, Hadad y Harrison (1993) y Kokko, Tansini y Zejan (1996) no lograron en-contrar tales efectos en Marruecos ni Uruguay, respectivamente. Aitken y Harrison (1999) tampoco pudieron hallar estas extensiones positivas en el caso de Venezuela. Es más, su evidencia sugiere la presencia de extensio-nes negativas debido a efectos de robo de mercado. Blomström y Sjöholm (1999) han encontrado extensiones positivas en el caso de Indonesia, y las han atribuido al incremento en la competencia generado por la FDI. Haskel, Pereira y Slaughter (2002) encontraron extensiones positivas en el Reino Unido, pero es posible que dicha evidencia no se pueda aplicar al contexto de un país en desarrollo.


Factores que determinan los efectos de extensión

¿Qué determina que las extensiones positivas en tecnología ocurran? Hay muchos factores en juego, entre éstos están las políticas del país anfitrión, el comportamiento de la EMN y las características de la industria.

Aprendizaje y educación

Un factor importante es la capacidad de las empresas locales para absorber las tecnologías externas. Blomström y Kokko (2003) sugieren que el apren-dizaje es una capacidad clave que responde a las políticas de varios países anfitriones, y la evidencia presentada en Tsang, Nguyen y Erramilli (2004) en el caso de Vietnam corrobora esta opinión. Debido a la importancia del aprendizaje, la falta de capital humano en forma de destrezas y formación tiende a imposibilitar la generación de extensiones positivas. Por ejemplo, Kokko (1994) encontró evidencia de estas barreras del aprendizaje en México, en el sentido de que las extensiones tenían una relación negativa con respecto a las brechas entre la productividad de las EMN y las de las empresas locales. Adicionalmente, Kokko y Blomström (1995) encontraron evidencia de que las transferencias de tecnología de las EMN estadounidenses han sido afectadas de manera positiva por los niveles de formación en los países anfitriones.

Salarios

Hay evidencia que los salarios ofrecidos por las EMN son más altos que los de las empresas nacionales. Esta es la conclusión de Te Velde y Morrissey (2003) sobre la base de evidencia de cinco países africanos. Este efecto es más pronunciado en los obreros especializados que en los obreros rasos. A la larga, los salarios dependen de los niveles de formación y capacitación y hay cierta evidencia de que las EMN van a emprender actividades de capacitación bastante extensas. Esto parece ser más probable cuando las EMN son gran-des, operan en ambientes competitivos y están orientadas hacia las exporta-ciones.35 Sin embargo, al igual que en los efectos salariales, la capacitación estará dirigida de preferencia a los trabajadores especializados que a los no especializados.36 Entonces, de manera similar a la del comercio internacional (discutido en el capítulo 3), la FDI puede surtir efectos diferenciales positivos para los trabajadores especializados pero que excluyen a los obreros rasos. Esto puede provocar lo que Te Velde (2001) llama “la trampa de ‘a ingresos pobres, destrezas pobres’”.


Cómo evitar la trampa de “a ingresos pobres, destrezas pobres”

La educación básica y el desarrollo de destrezas cumplen un rol primordial en el aprovechamiento máximo de la FDI para el alivio de la pobreza.37 Aun Singapur, el máximo exponente del desarrollo del mercado libre, ha intervenido en los mercados laborales para evitar toda posibilidad de la trampa “a ingresos pobres, destrezas pobres”. Así lo describe Te Velde (2001):

El Fondo para el Desarrollo de Destrezas (SDF) en Singapur es un ejemplo de cómo las EMN (y otras empresas) pueden involucrarse en una mayor ca-pacitación. La Junta de Productividad y Estándares (PSB), responsable del SDF, grava un impuesto de 1% sobre el salario de los empleadores por cada trabajador que gane por debajo de una suma estipulada. Este impuesto se dis-tribuye entre las compañías que matriculan a sus empleados de salarios bajos en cursos de capacitación aprobados. Esto ha tenido un impacto significativo en la capacitación en destrezas en Singapur. (p. 24)

Este no es más que un ejemplo de los esfuerzos por aprovechar al máxi-mo la FDI para aliviar la pobreza. Para generalizar estos procesos en todo el mundo en desarrollo, se requieren nuevos esfuerzos de políticas similares a las delineadas en el recuadro 4.3, orientadas a la construcción de una relación sinérgica entre el desarrollo de destrezas y la FDI.

FDI: los costos de recibirla

Recibir la inversión directa externa (FDI) tiene sus costos potenciales.38 Han surgido inquietudes respecto a la práctica de transferir los precios. Los precios transferidos implican la manipulación de los precios del comercio intraempresarial por parte de las EMN con el fin de reducir sus pagos globales de impuestos. En el caso de los EE.UU., que pueden reunir más recursos que cualquier otro país en contra de esta práctica, se calcula que las pérdidas anuales en impuestos sobre la renta están por los US$50.000 millones.39 La solución al problema de los precios transferidos es polifacética y no muy clara, lo que sí está claro es que la mejor solución está en un enfoque multilateral.40 Estas opciones incluyen la creación de guías internacionales y códigos de conducta, el uso de facturas y procedimientos aduaneros con estándares internacionales, la armonización de los sistemas de impuestos, la negociación e implementa-ción de convenciones internacionales y el establecimiento de procedimientos de arbitraje. Sin embargo, para que estas opciones funcionen, sería necesario suministrar recursos a muchos países en desarrollo para que puedan combatir efectivamente los abusos de la transferencia de precios.


La FDI y el alivio de la pobreza: una evaluación

Desde el punto de vista del alivio de la pobreza, la FDI es, sin duda, el flujo de capital más importante. La FDI puede ser una manera de generar empleo, sobre todo cuando ésta se hace en sectores de labor intensiva. Puede ser igual-mente una manera de transferir tecnología y poder gerencial, en especial donde se han establecido backward links (enlaces locales) efectivos. Esta ganancia, y su potencial para ayudar a los pobres, involucra procesos de aprendizaje; éstos, a su vez, requieren que el capital humano cumpla unos niveles básicos. Sin ade-lantos en educación, capacitación y salud, son pocas las ventajas a largo plazo que se pueden esperar de la FDI. Los adelantos en el clima para la inversión y el ambiente empresarial, tanto para los inversionistas extranjeros como para los nacionales, también son vitales. Los hacedores de políticas deben cumplir su papel, facilitando la inversión a través de la lucha contra la corrupción, la racionalización de los procedimientos y la inversión en las capacidades físicas y humanas que son las bases no sólo para la inversión externa, sino, aún más importante, la inversión interna (véase World Bank, 2005e).

Para que el rol de la FDI en la reducción de la pobreza sea mayor, también hay que enfrentar los siguientes asuntos. Primero, ésta se encuentra altamen-te concentrada en los países desarrollados y entre unos pocos en desarrollo. Segundo, para las industrias de extracción (como el petróleo y la minería), se deben tomar pasos para garantizar que, en efecto, la FDI contribuye al alivio de la pobreza, sobre todo en el contexto de mecanismos de gobierno débiles. Tercero, los abusos de transferencia de precios pueden robarles a los países en desarrollo las entradas por impuestos que éstos necesitan desesperadamente para invertirlas de manera que la FDI pueda contribuir positivamente al alivio de la pobreza. Regresaremos sobre algunos de estos puntos en el capítulo 8.

La inversión de valores de cartera La evidencia sugiere que el desarrollo financiero tiene un impacto positi-

vo en el crecimiento, pero no todo tipo de actividad financiera ni de entradas de capital tienen los mismos efectos. En particular, las entradas de capital en forma de inversión de valores de cartera pueden ser más beneficiosas que los bonos de financiación o que los préstamos bancarios comerciales. Reisen y Soto (2001) han estudiado las cuatro entradas de capital consideradas en este capítulo respecto al crecimiento en una muestra de 44 países. Ellos encontraron que, efectivamente, la FDI ha tenido un impacto positivo en el crecimiento


económico. No obstante, el impacto más positivo sobre el crecimiento se debió a los flujos de valores de cartera. Los bonos de financiación, que comentare-mos aquí más adelante, no tuvieron ningún impacto sobre el crecimiento; los préstamos bancarios comerciales, que también mencionaremos, tuvieron un impacto negativo. Estos resultados sugieren que las entradas de valores, junto con la FDI, podrían cumplir un papel especialmente positivo en el crecimiento, el desarrollo y el alivio de la pobreza.

Razones del alto impacto de los valores de cartera

¿A qué se debe que la inversión de valores de cartera pueda tener un rol positivo en el crecimiento y el desarrollo, por lo menos en algunas circunstan-cias? Rousseau y Watchel (2000) resumen su investigación sobre esta pregunta en cuatro posibilidades:

• Las entradas de valores de cartera son una importante fuente de recursos para los países en desarrollo.

• El desarrollo de mercados de valores ayuda a proporcionar un meca-nismo de salida para los capitalistas audaces y esto incrementa la actividad empresarial.

• Las entradas de valores de cartera ayudan a los países en desarrollo a moverse de la financiación a corto plazo hacia una financiación a mayor plazo. También ayudan a financiar la inversión en proyectos que tienen economías de escala.

• El desarrollo de mercados de valores proporciona un mecanismo de información para la evaluación del desempeño de las empresas nacionales y puede ayudar a incentivar a los gerentes a tener un buen desempeño.

Cierta evidencia sugiere que los inversionistas institucionales que manejan flujos de valores tienen menos tendencia que los bancos a dejarse arrastrar por el contagio y el desbocamiento, por lo cual la volatilidad se convierte en un pro-blema menor.41 Sin embargo, en algunas circunstancias estos comportamientos de desbocamiento y contagio sí aparecen, especialmente en los inversionistas extranjeros y no residentes, quienes tienen una desventaja de información.42 El grado de la reciente volatilidad en los flujos netos de valores de cartera hacia los países en desarrollo puede verse en la gráfica 4.5. La crisis de Asia en 1997 tuvo un efecto adverso significativo sobre estas entradas, así como lo tuvo la recesión de 2001-2002 (véase recuadro 4.1). La recuperación comenzó en 2003, registrando incrementos significativos en los índices de valores de los


mercados en surgimiento, y continuó durante 2004 a pesar de las correcciones del mercado de valores. Los avalúos y pronósticos del Instituto de Financiación Internacional (2005) indican que la inversión de valores de portafolio se sos-tendrá por lo menos hasta finales de 2005. Según el Banco Mundial (2004b), hay posibilidades de que la financiación de valores se sostenga a mayor plazo, aunque aún existen riesgos. Tal como lo señaló el Banco Mundial (2005a), los incrementos en los flujos de valores durante 2003 y 2004 estaban alta-mente concentrados regionalmente en Asia Oriental, Sur de Asia y Sudáfrica. La región de América Latina y el Caribe sufrió pérdidas.

El rol de los precios en el mercado de valoresLa evidencia acerca del rol de la integración global sobre los precios en

el mercado de valores, en contraposición a los flujos, es más matizada. Por ejemplo, los mercados de valores de Asia recuperaron sus valores con relativa rapidez luego de la crisis de 1997. Más específicamente, tal como lo expresó el Banco Mundial (2001):

No se tiene un pronóstico teórico claro acerca de si los precios locales de los valores serán más o menos volátiles después de su integración al mercado mundial. La integración debería aislar los precios contra los choques que afec-

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Fuente: World Bank (2004b y 2005a).* Estimativo.

Gráfica 4.5 Flujos netos de valores de cartera que entran a los países en desarrollo, 1995-2004


tan la riqueza o los ahorros de los inversionistas locales que están por fuera del mercado, pero podría exponerlos en mayor grado a las fluctuaciones en los precios mundiales de activos y a cambios de preferencias por parte de los inversionistas externos. (p. 173)

No parece existir ninguna evidencia clara de que una u otra de estas dos influencias domine en la práctica.43

Características de los mercados de valores de los países en desarrollo

En general, los mercados de valores están subdesarrollados en gran parte del mundo en desarrollo. Por ejemplo, la casi totalidad de las entradas netas de valores de cartera al África Subsahariana están representadas por un solo país: Sudáfrica. El Banco Mundial (2004b) resumió de la siguiente manera las características de los mercados de valores del mundo en desarrollo:

La participación en el GDP de la capitalización del mercado en los países en desarrollo es aproximadamente la sexta parte de lo que es en los países de ingresos altos. Aún en los países de ingresos medios, no representa más que la tercera parte de lo que es en los países industrializados. La bolsa de valores de los países en desarrollo también tiende a estar tecnológicamente atrasada con respecto a los mercados desarrollados. La tecnología cumple un rol primordial en los procesos de comercialización, liquidación y pagos; los problemas en esas áreas pueden desmotivar a los inversionistas sofisticados. Las instituciones que supervisan y apoyan la operación de la bolsa de valores tienden igualmente a ser más débiles en los países en desarrollo. (p. 95)

El ejemplo de la Bolsa de Valores de Nairobi se encuentra en el recuadro 4.4. En otros lugares de África, la bolsa de valores de Johannesburgo tiene una capitalización que excede de lejos la del resto de África. En muchos aspec-tos, éste se ha convertido en un modelo para los mercados emergentes, pero también ha sufrido la migración de algunas de sus cotizaciones más globales a Londres y Nueva York.

Recuadro 4.4 La bolsa de valores de Nairobi

Aunque el intercambio de valores en Kenia tiene una historia que se remonta a los años 1920, bajo el régimen colonial británico, la Bolsa de Valores de Nairobi (NSE) no fue creada sino hasta 1954. Desde su comienzo hasta 1991, fue una asociación voluntaria regis-trada al amparo del Acta de Sociedades de Kenia. Por esa época, la


NSE pasó a ser regulada por la Autoridad de Mercados de Capital (CMA). En 1995, los controles sobre el cambio que limitaban la participación externa en la NSE fueron derogados.

Como en la mayoría de las demás bolsas de valores africanas, la NSE tiene algunas de las características de un mercado fronteri-zo. Su capitalización de mercado tuvo un pico de aproximadamente US$2.000 millones en 1998, y el valor de sus operaciones fue tan sólo de US$100 millones en 1997. El número de compañías regis-tradas en 2002 era de solo 50, contra 57, diez años antes. Hay que reconocer que los cambios institucionales han fortalecido los mo-vimientos de cambio, tales como la implementación de un sistema electrónico centralizado para depósitos, la adopción de estándares internacionales de contabilidad y el establecimiento de un Tribunal de Apelación de los Mercados de Capital. Todos estos cambios son valiosos, pero la bolsa tiene mucho camino por delante para satisfa-cer las promesas del cambio.

Fuentes: Ngugi, Murinde y Green (2002); Nairobi Stock Exchange, Market Intelligence (Kenya) puede ser encontrado en la web:http://www.mi.co.ke/economy_y_markets/markets/nse/rise_growth_of_nse.asp.

El desarrollo de los mercados de valores

El desarrollo de los mercados de valores en los países de ingresos bajos y medios es más complejo de lo que, a primera vista, podría parecer. Esto se debe a las recientes tendencias a la globalización de los servicios financieros. Algunos observadores han señalado la importancia de una serie de factores internos en el desarrollo del mercado de valores. Estos factores incluyen políticas macroeconómicas sólidas, grados mínimos de tecnología, sistemas legales que protegen a los accionistas y la apertura de los mercados financieros. No obstante, de acuerdo con Claessens, Klingebiel y Schmulker (2002), estos son precisamente los factores que tienden a motivar la “migración” del cam-bio de valores fuera de los países en desarrollo hacia las principales bolsas de capital financiero en los países desarrollados. Este proceso de migración complica los conceptos estándar sobre el desarrollo del mercado de valores. Steil (2001) ha argüido que en el futuro habrá que conectar los mercados locales con los mercados globales. No obstante, las empresas medianas con


necesidades de información podrían aun beneficiarse de algún tipo de mercado de valores interno. Esta es un área que requiere urgentemente el desarrollo de enfoques novedosos.

La promesa de los valores de cartera para aliviar la pobreza

Los flujos de capital en forma de valores de cartera prometen aliviar la po-breza en cierta medida. Junto con la FDI, estas inversiones indirectas de valores aparentan tener un impacto positivo sobre el crecimiento a través de una serie de mecanismos. El contagio y el comportamiento desbocado “de manada” son menos preponderantes en éstos que en los préstamos bancarios comerciales y se espera que los flujos se sostengan de manera estable en el futuro cercano. Pero la naturaleza subdesarrollada de los mercados de valores en la mayoría de países en desarrollo y cierto grado de volatilidad del mercado constituyen dos obstáculos asociados a los flujos globales de valores. El desarrollo de la financiación de valores para disminuir estos obstáculos es una prioridad de largo plazo para los pobres, ya que estas inversiones indirectas pueden ayudar a compensar algunos de los problemas debidos a otras fuentes de flujos. Este desarrollo debe efectuarse abiertamente para no favorecer a una estrecha élite de inversionistas con acceso a información privilegiada, sino que ofrezca un sistema abierto para todas las empresas medianas y grandes.

La deuda: bonos de financiación y préstamos bancarios comerciales

En el mundo financiero, existen diferencias significativas entre la inversión de valores de cartera y la deuda. Esto se ve en el hecho de que en el caso de una quiebra, la deuda tiene prioridad sobre el patrimonio. Esto tiende a ser contraproducente desde el punto de vista del alivio de la pobreza. En esta sección consideraremos dos tipos de deuda: los bonos de financiación y los préstamos bancarios comerciales. La diferencia principal entre estas dos formas de deuda es que los bonos actúan como activos cambiables. Esto les permite más flexibilidad a los prestatarios que un préstamo bancario.

Bonos de financiación

Los flujos netos de deuda hacia el mundo en desarrollo han evolucio-nado marcadamente en los años recientes (véase gráfica 4.6). Los bonos de financiación decayeron entre 1998 y 2001, mientras que el periodo entre


2003-2004 mostró una recuperación sustancial de los flujos netos hasta un nivel superior al del periodo 1997-1998. A pesar de esto, el Banco Mundial (2004b, 2005a) identifica varios riesgos implícitos a la inversión de bonos. Éstos incluyen el incremento de las tasas de interés en los países de ingresos altos, los cuales ya habían empezado al escribir este libro, además de los continuos desequilibrios monetarios en algunos países, como los EE.UU.44 El Banco Mundial (2005a) advierte: “El riesgo de un incremento abrupto en las tasas de interés de los EE.UU. sigue siendo una fuente seria de inquietud. Los cambios graves y repentinos en las tasas a largo plazo, en particular, podrían provocar un repentino aumento en el despliegue de bonos en los mercados emergentes” (p. 21). Este potencial incremento en el despliegue de bonos podría elevar el costo del capital vía bonos de financiación para el mundo en desarrollo. En el momento de escribir esto, sin embargo, estos despliegues son menores que nunca, lo cual refleja la fuerza del desempeño macroeconómico de los mercados emergentes, así como la poca renta que ofrecen otras clases de inversión alternativa. Hay un creciente apetito por los mercados en surgimiento y cada vez se ven más países en desarrollo te-niendo acceso a importantes volúmenes de financiación en los mercados de bonos. Emisores tradicionales, como México, han podido extender el plazo

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Préstamo bancario comercial

Gráfica 4.6 Flujos netos de deuda hacia los países en desarrollo, 1997-2004

Fuente: World Bank (2004b, 2005a).* Estimativo.


de sus emisiones de bonos hasta en 30 años. Al mismo tiempo, los présta-mos corporativos han crecido significativamente y en 2004 representaban aproximadamente la mitad de las emisiones de bonos de los mercados emer-gentes. Los bonos en oro, de mayor trayectoria, reflejan mejor los activos y pasivos de los gobiernos y establecen el punto de referencia de la curva de rendimiento (la cual indica los rendimientos de los diferentes vencimientos). La creciente emisión en monedas locales —tales como bonos en pandas (ren-minbi chino), pesos (México), reales (Brasil) y rands (Sudáfrica)— reduce la no equivalencia en monedas, lo cual ha sido una de las principales causas de inestabilidad financiera en el pasado. Entre tanto, el mayor acceso corpo-rativo ha proporcionado una financiación nueva, y a menudo más barata, a los negocios emergentes. A medida que la necesidad de préstamos soberanos (en oro) por parte de los países de ingresos medios ha decaído —sobre todo en aquellas economías asiáticas con gran superávit en monedas extranjeras—, los préstamos corporativos se han convertido en una alternativa óptima para inversionistas en busca de rendimientos relativamente altos. Los antiguos ofrecimientos gubernamentales han permitido que algunos mercados emer-gentes, en ciertas instancias corporativas, pongan sus propios precios a sus ofertas sobre la base de estos antiguos puntos de referencia gubernamentales. El reto para quienes formulan las políticas consiste en sostener y darle mayor penetración a este acceso y en extenderlo más allá de los pocos países con inversión escalonada que han podido beneficiarse de este mayor acceso a los mercados de capital. Sin embargo, el entusiasmo por esta clase de activos ha durado poco en el pasado. Por lo tanto, la prudencia y un enfoque de cartera balanceada siguen siendo necesarios.

Los préstamos bancarios comerciales

Los préstamos bancarios comerciales cayeron precipitadamente en 1999 sobre una base neta, y a finales de 2004 no se habían recuperado (véase gráfica 4.6). Los préstamos bancarios comerciales brutos son otra historia (véase gráfica 4.7). Como lo ha señalado el Banco Mundial (2005a), a pesar de las disminuciones netas de préstamos, el préstamo bancario comercial sigue siendo utilizado por gran número de países en desarrollo: “El doble de países acudieron a este segmento de los mercados de endeudamiento en 2004 que al mercado de bonos de financiación” (p. 20). El sector privado o corporativo está surgiendo como prestatario cada vez más importante en este sentido.


Atrás analizamos brevemente algunos rasgos de los mercados financieros que les confieren algunas importantes características de “imperfección”. Como se mencionó, los préstamos bancarios comerciales tienen una particular tenden-cia a estas imperfecciones. Dobson y Hufbauer (2001), por ejemplo, comentan: “Los préstamos bancarios tienen mayor tendencia a funcionar que el capital de cartera, porque los bancos están ellos mismos fuertemente apalancados y dependen del balance del prestatario para garantizar el pago” (p. 47).

Antes de la crisis asiática, tal evaluación podría haberse considerado como una exageración. Efectivamente, los datos precrisis examinados por Sarno y Taylor (1999) presentaban una conclusión relativamente sanguinaria acerca de los préstamos bancarios comerciales. Los acontecimientos posteriores de-mostraron lo contrario. Gran parte de la deuda involucrada en la crisis asiática estaba conformada por préstamos intrabancarios de corto plazo y, como lo vimos en las gráficas 4.1 y 4.2, los flujos netos de préstamos bancarios co-merciales se volvieron negativos para los países de ingresos bajos y medios a partir de 1997. Es más, Goldstein, Kaminsky y Reinhart (2000), en un amplio muestreo de países, incluyen los flujos de capital de corto plazo (la mayoría de los cuales son préstamos intrabancarios comerciales) como un indicador significativo de futuras crisis financieras.

Gráfica 4.7 Entradas de préstamos bancarios brutos

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Préstamos bancariosbrutos

Fuente: World Bank (2004b, 2005a).* Estimativo.


Respaldando el desarrollo de los sectores bancarios

¿Qué puede hacerse para respaldar el desarrollo seguro de los sectores bancarios en los países en desarrollo? Algunos de los pasos necesarios pueden pensarse en términos de información, instituciones e incentivos. En la infor-mación, es importante que los bancos adopten procedimientos de contabilidad y auditoría internacionalmente aprobados y que pongan los resultados de estas evaluaciones al alcance del público. Las prácticas para el manejo del riesgo (tanto de crédito como de activos) deben ser lo suficientemente estrictas, y los sistemas de regulación prudencial deben ser debidamente desarrollados tanto por parte de las instituciones como en las reglas del “juego bancario”. En cuan-to al riesgo en las divisas, el Banco Mundial (2004b) comenta que se deberá tener “gran cuidado para garantizar que los pasivos en moneda extranjera estén cubiertos adecuadamente” (p. 30).45 Estas protecciones en la información y las instituciones no son tarea fácil e, inevitablemente, no se pueden lograr en un plazo corto.46 Por lo tanto, estas protecciones deberían estar respaldadas por medidas de incentivos, de forma que los impuestos sobre los flujos de capital bancario que entran al país favorezcan al comercio. Por ejemplo, Eichengreen (1999) argumenta que a los bancos que hacen préstamos en el exterior “se les debería exigir que depositen en el banco central unas reservas adicionales exentas de intereses” (p. 117). Este tipo de impuestos sobre las entradas de capital de corto plazo ha sido aplicado por Chile y otros países para evitar sucesos desestabilizadores debidos al exceso de préstamos.47

Los flujos de deuda en comparación con los flujos de valores

Los flujos de deuda en forma de bonos de financiación y préstamos ban-carios comerciales parecen tener propiedades diferentes a las de los flujos de valores en forma de FDI y de inversiones de cartera. Tienden más a los com-portamientos imperfectos característicos de los mercados financieros, y sus efectos de crecimiento positivos no parecen ser tan importantes como los que se asocian con los flujos de valores. En consecuencia, la financiación a través del endeudamiento debe usarse con cautela y debe estar protegida contra los riesgos en las tasas de cambio.48

ResumenLa mejor manera de ver las diferentes clases de flujos de capital es como

complementos, no como sustitutos. Los flujos de capital con el mayor potencial


para contribuir al alivio de la pobreza son la FDI y la inversión de valores. La financiación sobre la base de los valores conlleva los beneficios naturales del riesgo compartido y está menos sujeta a los paros y reveses abruptos de los flujos de deuda. En el caso de la FDI, esto se debe a que los inversionistas tienden a reinvertir una parte de las ganancias retenidas. También, el capital social de la FDI se devalúa y se necesitan nuevas entradas para sostener el capital social existente. Para terminar, los beneficios de la FDI no se limitan a los estrechos asuntos financieros: las nuevas ideas, tecnologías y mejoras en las destrezas y la capacitación son todas extensiones importantes potenciales.49

Tendencias a largo plazo del desarrollo financiero

La tendencia a largo plazo del desarrollo financiero es probablemente una mezcla de los cuatro flujos de capital descritos en este capítulo. Las po-siciones de los países en desarrollo respecto a los flujos de capital se pueden generalizar como en la gráfica 4.8. Aquí, para simplificar, nuestros cuatro tipos de flujos de capital están representados como las cuatro esquinas de un diamante, con la fuerza relativa de cualquiera de los flujos indicada por su proximidad a una de las esquinas del diamante. A corto plazo, la mayoría de países desarrollados no pueden escoger su posición en el diamante, ya que se ven restringidos por la disponibilidad y el costo de los diferentes flujos de capital. A mediano plazo, en cambio, sus acciones pueden surtir cierta influencia sobre la disponibilidad y el costo de los flujos de capital: sus escogencias se pueden expandir.

Por ejemplo, hay un grupo de países de bajos ingresos que se encuentra aproximadamente en el punto 1 del diagrama, ya que depende primordial-mente de los flujos de capital en forma de préstamos bancarios comerciales.50 Otro grupo de países de bajos ingresos se encuentra aproximadamente en el punto 2, con una mezcla de préstamo bancario comercial y FDI, esta última probablemente concentrada en el petróleo o los minerales. Muchos países de ingresos medios se encuentran aproximadamente en el punto 3, con la adición de un poco de financiación por bonos y de inversión de valores de cartera. A medida que el desarrollo financiero avanza, habrá un movimiento hacia la vecindad del punto 4, en el cual se encuentra una mezcla de los cuatro flujos de capital. Para mantener esta posición de manera estable se requeriría que el desarrollo financiero del país fuera diseñado para mitigar las imperfecciones presentadas en este capítulo. Los flujos de capital pueden tener un rol vital. Como comentaron Fernández-Arias y Montiel (1996), “la posibilidad de que


las entradas de capital puedan reducir el bienestar no quiere decir que éstas sean invariablemente dañinas” (p. 57, énfasis añadido).

Requerimientos en capacidad de absorción

Si hay convergencia alguna en la reciente bibliografía acerca de los flujos de capital en el mundo en desarrollo, es sobre la capacidad de absorción, la cual actúa como un conjunto de condiciones necesarias para obtener los efectos poten-ciales para el alivio de la pobreza. Esto es, para que los flujos de capital ayuden efectivamente a los pobres, es necesario que se den una serie de factores:

• Primero, se debe desarrollar el capital humano; sin él, las esperanzas de extensiones positivas derivadas de la FDI no se realizarán.

• Segundo, los mercados financieros internos deben “penetrar” lo suficiente para sostener la liquidez. Sin liquidez, la volatilidad será un problema.

• Tercero, los sistemas de supervisión y regulación de los mercados fi-nancieros internos deben desarrollarse lo suficiente para evitar la volatilidad excesiva y las crisis.

Préstamos bancarioscomerciales

Inversión externadirecta


Inversión devalores de cartera

1

2

3

4

Gráfica 4.8 Composición del desarrollo financiero

Fuente: los autores.


• Cuarto, los niveles de corrupción deberían ser bajos y combatidos con vigor.51

Se requiere tiempo para cumplir cada una de estas condiciones. Hasta que se logren, hay que emplear la cautela. Por lo tanto, al ofrecer una evaluación general de los flujos de capital y su relación con la pobreza, estamos haciendo una advertencia. Como lo resumieron Hanson, Honohan y Majnoni (2003), “la globalización de la financiación es una bendición ambivalente, pero que parece ser inexorable” (p. 25). Los flujos de capital son un aspecto “inexora-ble” de la globalización financiera que tienen beneficios y costos potenciales significativos. Debido a que los pobres son particularmente vulnerables frente a los costos potenciales, todo error en el manejo de los flujos de capital debería ser de exceso de cautela.

Impacto del desequilibrio monetario de los EE.UU. sobre el alivio de la pobreza

Para terminar, tal como se comentó al comienzo de este capítulo, debido en gran parte a los desequilibrios monetarios sin resolver en los EE.UU., los flujos de capital agregado salen ahora de las regiones subdesarrolladas del mundo hacia las regiones desarrolladas. Los EE.UU. siguen llevándose la mayoría de los ahorros del mundo, lo opuesto a lo que es óptimo desde una perspectiva del alivio de la pobreza. Dada la globalización de la financiación —particularmente en el mercado para bonos gubernamentales—, resolver los desequilibrios monetarios en los EE.UU. es de la mayor importancia para liberar los flujos de capital que alivian la pobreza.


Notas

1. Dobson y Hufbauer (2001) calculan que los GDP de los países en desarrollo son, en promedio, aproximadamente 5% más altos debido a los flujos del comercio tanto como a los de capital. Ellos tildan esta aseveración de “cautelosa” a ser tomada como una primera aproximación. Prasad y otros (2003) son aún más cautos, apuntando: “Si la integración financiera tiene un efecto positivo sobre el crecimiento, hasta ahora no hay ninguna prueba empírica clara ni contundente de que este efecto sea cuantitativamente significativo” (p. 5). Para una reseña general, véase el capítulo 4 de Hossain y Chowdhury (1998).

2. El último punto respecto al costo y los pobres está enfatizado por Stiglitz y Bhattacharya (2000).

3. En el caso de las empresas, no son sólo las carteras financieras las que están involucradas, sino también las carteras productivas tales como las plantas y equipos en forma de inversión directa externa.

4. La definición precisa en Indicadores de Desarrollo Mundial, del Banco Mundial, es “interés duradero en o control gerencial efectivo sobre una empresa en otro país” (Banco Mundial, varios años).

5. Szirmai (2005), por ejemplo, anota el “impacto arrollador de la cultura occidental, la cual a menudo se transfiere sólo bajo la forma rudimentaria del comportamiento consumista y la tecnología” (p. 59).

6. Los préstamos no comerciales, como los del Banco Mundial, se comentan en el capítulo 5, sobre ayuda externa.

7. Chuhan, Claessens y Mamingi (1998) examinan algunos factores tras los flujos de bonos y valores a América Latina y Asia a finales de 1980 y comienzos de 1990. Éstos sugieren que los flujos de valores tienden a responder a ratios de economía de precios y tasas relativas de rendimiento, mientras que los flujos de bonos tienden a responder a las tasas de crédito y precios de la deuda en mercados secundarios.

8. Puede surgir cierta confusión al interpretar las gráficas 4.1 y 4.2. Como veremos en la siguiente sección sobre desarrollo financiero, a partir de 2000, el mundo en desarrollo se convirtió en exportador de capital al mundo desarrollado en lugar de importador. ¿Cómo entonces pueden tener lugar las entradas de capital positivas a los países de ingresos bajos y medios? La respuesta es que las entradas de capital privado en las gráficas 4.1 y 4.2 están compensadas por las salidas de capital oficial a través de los bancos centrales, especialmente en los países de ingresos medios.

9. De la Torre y Schmukler (2004) observan que los recaudos de la privatización en los países en desarrollo aumentaron de US$2.600 millones en 1988 a US$25.400 millones en 1996.

10. Sobre este punto, véase también Osei, Morrissey y Lensink (2002).11. Véase, por ejemplo, Taylor y Williamson (1994).12. Véase, por ejemplo, Lucas (1990).13. Esta percepción se reseña en detalle en capítulos 1 y 2 de Caves (1996).14. Véase World Bank (2004b, 2005a). El Banco Mundial (2005a) observa: “La

acumulación de reservas en moneda extranjera en manos de los bancos centrales y autoridades monetarias de países en desarrollo —y su utilización para financiar los desequilibrios de pago globales— marca una nueva fase en el sistema de posguerra para financiar los pagos internacionales” (p. 59).

15. Esta posibilidad se comenta en Pagano (1993). King y Levine (1993) proporcionan evidencia.


16. Sobre efectos de la productividad, véase Beck, Levine y Loayza (2000). Esta investigación apoya lo que se conoce como el “criterio de Schumpeter” acerca del rol de la financiación en el desarrollo (según Schumpeter, 1934), en el cual los principales efectos del desarrollo financiero son sobre la productividad de las empresas. Sobre los efectos de financiación externa, véase Rajan y Zingales (1998).

17. Véase Levine y Zervos (1998).18. Véase Reisen y Soto (2001). Los efectos generales de la FDI sobre el desarrollo

han sido cuestionados por Caves (1996), quien escribió: “Algunos investigadores han intentado identificar los efectos generales de la presencia de EMN en los países en desarrollo […] sobre las subsecuentes tasas de crecimiento económico. Las posibles conexiones causales son numerosas pero especulativas y mal definidas en términos de los modelos económicos. Las investigaciones empíricas, ya sea por parte de aquellos inclinados a favor de las EMN, ya sea por sus opositores, han utilizado procedimientos de investigación inadecuados y no han producido ninguna conclusión fidedigna” (p. 242). Esta ambigüedad la reiteran Bhinda y otros (1999) en el caso de África.

19. Por ejemplo, el Banco Mundial (2001) comenta: “La globalización […] desafía el diseño total del sector financiero, reemplazando potencialmente a los proveedores nacionales de algunos de estos servicios con proveedores internacionales y limitando el rol que el gobierno puede desempeñar, dificultándole aún más las tareas por hacer.

20. Estos cálculos son de Collier, Hoeffler y Patillo (2001). 21. Reseñas de literatura económica, en términos más y menos técnicos, pueden

encontrarse respectivamente en el Apéndice B de Eichengreen (1999) y el capítulo 17 de Reinert (2005). Para un enfoque específico sobre el rol de los regímenes de tasas de cambio en crisis, véase Cordon (2002).

22. Véase, por ejemplo, Stiglitz y Weiss (1981) y Williamson (1987). Acerca de la influencia de la información asimétrica sobre los inversionistas institucionales, véase Frenkel y Menkhoff (2004).

23. Las estadísticas del Fondo Monetario Internacional registran 64 crisis bancarias entre 1970 y 1999, Crook (2003). Crook escribe que los colapsos de la banca “son el origen de la mayoría de las crisis. Y los bancos son particularmente efectivos en propagar los desastres financieros de un sitio a otro, una vez que empiezan” (p. 11). El Banco Mundial (2001) apunta: “Si la financiación es frágil, la banca es su parte más frágil” (p. 11).

24. Para una crítica de la liberalización prematura de las cuentas de activos, véase Stiglitz (2000). Como lo observa el Banco Mundial (2001): “La mala cronología en la liberalización financiera en el medio de un país pobre ha contribuido sin duda alguna a la falta de solvencia bancaria” (p. 89). Hanson, Honohan y Majnoni (2003) también comentan que “lo riesgoso de la liberalización de las cuentas de activos sin ajuste monetario […], y sin una regulación y supervisión financiera rigurosas ni sistemas financieros nacionales, es bien conocido” (p. 10). Véase igualmente Bhattacharya y Miller (1999).

25. Véase Wolfensohn (1998).26. Véase Fiszbein, Giovagnoli y Thurston (2003).27. Aun sin tomar en cuenta las crisis actuales, hay razones para inquietarse

acerca del impacto potencialmente negativo de los flujos de capital sobre los pobres. Para los pobres o casi pobres, toda volatilidad en el consumo puede ser contraproducente y hasta desastrosa. Desde una óptica teórica, los flujos de capital pueden reducir la volatilidad del consumo al desligarlo de la volatilidad


de la producción nacional. Desdichadamente, hay evidencia empírica de que una mayor integración financiera mediante el incremento de los flujos de capital puede aumentar, en vez de disminuir, la volatilidad del consumo en los países en desarrollo. Véanse Pasad y otros (2003) y Kose, Prasad y Terrones (2003).

28. Estos riesgos son aún más significativos cuando los países se caracterizan por “asimetrías de moneda” en las cuales los activos están denominados en moneda local y los pasivos en monedas extranjeras. En consecuencia, el valor neto está directamente vinculado al valor de la moneda local. Sobre este asunto, véanse Jeanne (2000), Eichengreen, Hausmann y Panizza (2003) y Goldstein y Turner (2004). Como afirma Eichengreen(2004), “la asimetría en las monedas está ampliamente involucrada en las crisis financieras de los países en desarrollo” (p. 27).

29. A este respecto, Stiglitz y Bhattacharya (2000) comentan el rol de los subsidios a los alimentos, la educación, la infraestructura rural y la microfinanciación.

30. Caves (1996) resume los resultados de larga investigación sobre este asunto: “La evidencia de muestreos indica que las EMN hacen adaptaciones (de tecnologías a condiciones de labor intensiva), pero no muchas, y parece ser que los costos de adaptación son comúnmente altos con relación a los beneficios esperados por cada empresa” (p. 241).

31. “A excepción de algunas empresas con sede en Europa, la proporción de actividades de R&D emprendidas por las EMN es generalmente pequeña y, en el caso de las empresas japonesas, insignificante” (Dunning, 1993, p. 301).

32. Véase igualmente Moran (1998).33. Para obtener una introducción al rol de los agrupamientos en la mejora tecnológica,

véase el capítulo 11 de Reinert (2005) y sus referencias. Sobre el rol de los agrupamientos en el desarrollo sobre la base de los recursos naturales, véase Ramos (1998).

34. La evidencia presentada por Hajazi y Safarian (1999) indica que las extensiones (spillovers) para investigación y desarrollo provienen mayormente de la FDI que del comercio internacional.

35. Véase Te Velde (2001) y sus referencias.36. Véase Tan y Batra (1995), por ejemplo.37. Para los lectores familiarizados con la investigación sobre “crecimiento y

pobreza”, señalamos que Borensztein, De Gregorio y Lee (1998) encuentran que la combinación de FDI y educación tiene un impacto estadísticamente significativo sobre el crecimiento, véase Ramos (1998).

38. Para una revisión de los beneficios y costos de recibir la FDI, véase capítulo 21 de Reinert (2005).

39. Véase Plender (2004).40. Existen opciones de políticas unilaterales, pero “debido a la competencia por

las actividades de las EMN entre países de origen y países anfitriones, y entre países anfitriones, la oportunidad para las EMN de enfrentar una nación contra otra se ve facilitada si no se establecen instituciones supranacionales y acciones intergubernamentales para [la transferencia de precios]” (Dunning, 1993, p. 523).

41. Esta evidencia se reseña en el capítulo 1 de Dobson y Hufbauer (2001).42. Sobre el caso de Corea, vénase Choe, Kho y Stulz (1999) y Kim y Wei (2002).43. Véase igualmente Hanson, Honohan y Manjón (2003).44. A partir de enero de 2005, el gobierno argentino hizo un “ofrecimiento final” a sus

fiadores. Para finales de febrero de 2005, el país había negociado un cambio en la deuda, lo cual reemplazaba una porción de esta deuda por bonos de menor valor.


El gobierno argentino espera que con esta reestructuración comenzará a repatriar los cerca de US$150.000 millones que sus ciudadanos tienen en el extranjero en forma de capital en fuga. Véase The Economist (2005a y 2005b).

45. Los errores cometidos en estas áreas han demostrado ser demasiado costosos para los pobres como para que los países disminuyan su vigilancia. Prasad y otros (2003) concluyen: “La relativa importancia de las diferentes fuentes de financiación para la inversión nacional, representada por las tres siguientes variables, ha demostrado inequívocamente estar asociada con la incidencia y la severidad de las crisis monetarias y financieras: la ratio de préstamos bancarios u otra deuda relacionada con la inversión directa externa; el corto plazo de los términos estructurales de la deuda externa; y la participación de deuda externa en denominaciones de moneda extranjera” (p. 49).

46. Eichengreen (1999) comenta: “La triste verdad en demasiados países es que los bancos tienen una limitada capacidad para manejar el riesgo y que los reguladores tienen una limitada capacidad para supervisar sus acciones” (pp. 11-12).

47. Este exceso de préstamos está descrito por McKinnon y Pill (1997).48. Comentamos el peso de la deuda acumulada de los países en desarrollo, así como

el alivio de la deuda, en el capítulo 5.49. La China, por ejemplo, ha enfocado los valores más que la deuda, y las entradas

destinadas a la reducción de la pobreza han sido significativas. 50. Sin duda, este grupo de países, así como los del punto 2, dependerían igualmente

de la ayuda externa, pero eso se discutirá en el capítulo 5. 51. De acuerdo con los resultados de Wei (2000), la corrupción tiende a manipular

los flujos de capital de la FDI hacia los préstamos bancarios comerciales.

5La ayuda

Este capítulo examina los flujos de ayuda externa, históricamente los más re-cientes entre los flujos globales considerados en este libro.1 Aunque las ideas, mercancías, inversiones y gentes han cruzado grandes distancias por milenios en respuesta a un sinnúmero de oportunidades económicas, hace relativamente poco los gobiernos empezaron a suministrar asistencia técnica y financiera a los países extranjeros. El propósito de esta asistencia ha cambiado y ha incluido fines geopolíticos, así como un estimulante desarrollo económico, mejorando la pobreza y el sufrimiento, promoviendo desenlaces políticos y garantizando la estabilidad civil y el justo gobierno. Aunque a menudo la ayuda externa es vista por los ciudadanos de los países ricos en términos de “limosnas” de los países ricos a los habitantes más pobres del mundo, la verdad es mucho más compleja. De hecho, a diferencia de la creencia popular, los países de bajos ingresos reciben, generalmente, menos de la mitad de la ayuda total. Gran parte del resto se compone de flujos a países de ingresos medios como Colombia y Egipto, y algunos países de interés particular —Israel y, más recientemente, Afganistán— han recibido cantidades significativas de asistencia.2 Las buenas noticias son que en años recientes se ha visto una mejora tanto en la calidad como en la cantidad de la ayuda.

La ayuda, o la asistencia oficial para el desarrollo (ODA), como se conoce técnicamente, cubre una amplia gama de componentes financieros y no finan-cieros.3 Las transferencias de efectivo a los países en desarrollo pueden ser vitales, pero actualmente representan menos de la mitad de la ayuda destinada a esos países. Las formas no financieras de asistencia incluyen donaciones de maquinaria o equipos, así como contribuciones menos tangibles, tales como el suministro de análisis técnicos, asesoría y construcción de capacidades. Muchos donantes también incluyen sus propios costos administrativos en sus


presupuestos al igual que sus contribuciones a la disminución de la deuda y otras asignaciones financieras que nunca llegan a los países en desarrollo.4 Así como existe bastante heterogenia en los tipos de ayuda desembolsada, existe igualmente una diversidad sorprendente en los países que reciben ODA. Para algunos países —tales como aquellos que acaban de salir de un conflicto o cuyas instituciones son particularmente débiles y cunde la corrupción— la asistencia técnica puede tener un impacto más positivo que las transferencias de efectivo, pero en la mayoría de países, las transferencias en efectivo en apoyo a los programas gubernamentales son las más efectivas para contribuir al crecimiento y reducir la pobreza.

El análisis de los flujos de ayuda no puede separarse del análisis del desa-rrollo del sistema de financiación para el desarrollo internacional y del rol de instituciones, como el Banco Mundial, como conductos para flujos financieros y otros. Este capítulo enfoca tanto los flujos bilaterales como los multilate-rales, además de asuntos relacionados, tales como el rol de la deuda oficial y su cancelación.

Historia abreviada de los flujos de ayuda Las historias de la ayuda moderna y el colonialismo están entrelazadas de

muchas maneras. En la medida en que el colonialismo fue un ejercicio moti-vado por el deseo de estimular y luego de explotar la actividad económica en el extranjero, proporcionar capital de inversión, tecnología y asistencia técnica a las colonias estaba integrado al proceso. Éste incluyó que Bélgica constru-yera una red ferroviaria en el Congo para facilitar la extracción de minerales, el establecimiento de legiones extranjeras de empleados de la administración pública y la construcción de los canales de Suez y de Panamá.

La naturaleza colonial de los inicios de la ayuda externa

No fue sino hasta comienzos del siglo XX, sin embargo, cuando los poderes coloniales se plantearon suministrar asistencia para apoyar aspectos generales de desarrollo económico que no estuvieran exclusivamente ligados a la extrac-ción y la explotación. Aún entonces, como lo indican Little y Clifford (1965), en el caso del Acta de Desarrollo Colonial de 1929 del Reino Unido, la infra-estructura, más que la educación, tuvo un rol central. Kanbur (ya se hablará de él) subrayó que no fue sino hasta las Actas de Bienestar y Desarrollo Colonial de 1940 y 1945 cuando el Reino Unido empezó a apoyar la educación en sus

La ayuda 169

nacientes esfuerzos de ayuda externa, aunque su Acta de Desarrollo Ultramar de 1948 estableció la Corporación de Desarrollo Colonial.

Aun después de que los países lograron su independencia, la naturaleza colonial de la ayuda externa persistió. Szirmai (2005, capítulo 14) enfatiza el rol de la ayuda en el proceso de descolonización, así como en las políticas de asimilación de la posguerra, particularmente en los casos del Reino Unido y de Francia. Los Países Bajos tampoco estuvieron ausentes de este proceso. Como afirma Szirmai, en un ejemplo típico de los primeros años de otros programas de ayuda,

En el caso de los Países Bajos, hubo un repentino distanciamiento con Indonesia en 1949 luego de las supuestas acciones policivas de 1947-1949. Los Países Bajos intentaron reparar su prestigio internacional, participando a gran escala en la naciente asistencia técnica multilateral de la época; tenían un gran acervo de experiencia en forma de programas coloniales de entrenamiento, funcionarios del Estado desempleados y expertos técnicos. Lograron bastante bien encontrar empleo para sus expertos en los programas multilaterales de ayuda (p. 586).


• programas de ajuste • Revolución Verde• flujos de ayuda • asistencia técnica• Guerra Fría • asistencia con ataduras • deuda sin saldar • Consenso de Washington• ratios entre servicios y exportaciones • asistencia oficial para el • construcción de capacidades desarrollo (ODA)

Las ataduras de la ayuda externa incipiente

Las “ataduras”, que limitaban la ayuda a la importación desde el país donante, eran un rasgo esencial de estas incipientes formas de asistencia para el desarrollo.5 Esto era cierto en el Acta de Desarrollo Colonial en el Reino Unido y en la “Política del Buen Vecino” de los EE.UU. hacia América Lati-na. La práctica de la asistencia con ataduras dominó los flujos bilaterales de ayuda durante gran parte de la Guerra Fría y, a pesar de que se ha progresado bastante en liberar esa ayuda, sigue siendo un rasgo de varios programas de


ayuda hoy día. Debido a las ataduras de la ayuda, los países receptores se han esforzado por sacarle todo el beneficio potencial, ya que la asistencia suministrada no encaja necesariamente con las escogencias ni las prioridades locales. A veces, ciertas donaciones ostensiblemente magnánimas han, de hecho, tenido un impacto visiblemente nocivo sobre los productores locales y favorecido a los exportadores en el país donante. A menudo, por ejemplo, se expresan inquietudes acerca de las donaciones de alimentos de ayuda externa, las cuales en últimas sirven para debilitar los mercados de los productores internos y al mismo tiempo proporcionan una fuente captora de demanda para los productores del país donante.6

La ayuda externa moderna tras la segunda guerra mundial

El advenimiento de la ayuda externa moderna puede hallarse en el Plan Marshall para la asistencia bilateral entre los EE.UU. y Europa tras la segunda guerra mundial, así como en la Conferencia de Bretton Woods y la creación de instituciones multilaterales duraderas para facilitar el incremento de la asistencia y la colaboración internacionales, tales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (véase el recuadro 1.2 del capítulo 1).7 Estos esfuerzos ya conocían las experiencias adversas de con-flictos del pasado, en las cuales los vencidos a menudo tuvieron que indemnizar al vencedor. Tal como había sucedido con Alemania después de la primera guerra mundial, estas indemnizaciones a menudo exacerbaron y prolongaron el impacto del conflicto, causando crisis financieras y un resentimiento duradero. La sucesión de guerras europeas y armisticios fallidos que resultaron habían, en 1945, asestado una convincente lección sobre la necesidad de invertir en la paz y la integración económica. Así fue como a la sombra de la segunda guerra mundial se articuló por vez primera la arquitectura de la ayuda internacional. Junto con una pequeña pero crecientemente significativa asistencia de las fundaciones privadas, la combinación de asistencia bilateral con instituciones multilaterales ha permanecido hasta el presente, como paradigma dominante de los flujos internacionales de ayuda. Los montos suministrados y la evolución de los programas de ayuda se encuentran en la tabla 5.1 y la gráfica 5.18

La gráfica 5.1 y el recuadro 5.2 resaltan la naturaleza cambiante de las agencias de ayuda a través del tiempo, de agencias que enfocaban casi exclu-sivamente la promoción de exportaciones hacia una agenda multilateral más amplia hasta, más reciente, un mayor control de la inversión del sector privado. El Banco Europeo para la Construcción y el Desarrollo (EBRD), establecido

La ayuda 171

en 1991 tras la caída del Muro de Berlín para apoyar la transición hacia una economía de marcado en Europa Oriental, es el más moderno de los bancos de desarrollo multilateral y combina los préstamos a los sectores públicos y privados con y sin garantías gubernamentales.

A partir de 1944, cuando se incorporaron en Bretton Woods, Nueva Hamp-shire, el enfoque inicial del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional fue el de ayudar a reconstruir y revigorizar a una Europa desgarrada por la guerra y garantizar la estabilidad del sistema financiero mundial.9 De los seis primeros préstamos del Banco Mundial, cinco fueron destinados a países de Europa Occidental; los cuatro primeros fueron explícitamente para la recons-trucción de la posguerra. Los países pobres del mundo no eran la principal prioridad, y el enfoque se concentró en incrementar la producción y los ingresos más bien que en conceptos más amplios de desarrollo. No obstante, debido al rápido progreso de la reconstrucción y las crecientes demandas de la Guerra Fría, esto empezó a cambiar gradualmente y muchos países de ingresos bajos y medios recibieron crecientes flujos de asistencia internacional. En 1949, Harry Truman, el entonces presidente de los EE.UU., lanzó el programa “Punto Cuatro” de asistencia técnica a los países en desarrollo.10 En 1961, los EE.UU. establecieron la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), la cual fue seguida de acciones similares de Suecia en 1962 y Gran Bretaña en 1964.11 Estas agencias, junto con los bancos regionales de desarrollo de África, Asia, y América Latina, que se establecieron aproximadamente en la misma época, complementaron el trabajo del Banco Mundial y proporcionaron canales para mayores flujos de ayuda a los países más pobres del mundo. Los flujos de ayuda resultantes están diagramados en la gráfica 5.2. Están presentados en términos per cápita en la tabla 5.1.

Tabla 5.1 Flujos anuales promedio de ayuda por persona en US dólares, 1960-2003

Categorías de receptores 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003

Países de bajos ingresos $14,72 $16,85 $16,23 $13,82 $11,41Países de ingresos medios $6,86 $9,43 $8,52 $10,78 $8,34Países de ingresos altos $3,38 $4,16 $3,94 $2,94 $1,50

Fuente: cálculos de los autores con base en World Bank (2005b).


En cuanto a muchos países europeos, las agencias nacionales de ayuda se concentraron al comienzo en apoyar principalmente a sus antiguas colonias, dejando los mayores desafíos globales de reconstrucción y desarrollo en manos de instituciones globales y regionales, como el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo. Con el tiempo, sin embargo, ha habido una creciente convergencia de objetivos y estrategias y se ha conformado un conjunto global profesional de especialistas en materia de desarrollo. Con el rápido progreso de la reconstrucción en la posguerra, la asistencia para el desarrollo empezó a enfocarse en incrementar los ingresos de lo que se conoce ahora como el mundo en desarrollo. Al comienzo, el objetivo se limitaba mayormente a

Financiación alsector privado

Bilateral

Multilateral

Crédito deexportación

1910 1930 1950 1970 1990 2010

EHK

USEx/Im Canadá

Francia Alemania

Japón

IBRD

IMF

USAID OECF AusAID

EIB

IDB ADBIDA

CAF

IsDB yotros

MIGA

GFAT

MCC

IFC

OPIC

FMO ProparcoIFU EBRD

Gráfica 5.1 Magnitud y antigüedad de las principales organizaciones de ayuda

Fuente: World Bank (2004a).Nota: las agencias aparecen por año de su creación, el área de los círculos es proporcio-

nal a su más reciente compromiso anual de ayuda en US dólares. ADB es Banco Asiático de Desarrollo; AusAID, Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional; CAF, Corporación Andina de Fomento; EHK, Aseguradora Crediticia Euler Hermes; EIB, Banco Europeo de Inversión; FMO, Compañía Financiera de Desarrollo de los Países Bajos; GFAT, Fondo Global contra el Sida, Tuberculosis y Malaria; IBRD, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo; IDA, Asociación de Desarrollo Internacional; IDB, Banco de Desarrollo interame-ricano; IFC, Corporación Financiera Internacional; IFU, Fondo de Industrialización para los Países en Desarrollo; IMF, Fondo Monetario Internacional; MCC, Corporación Desafío del Milenio; MIGA, Agencia de Garantía de la Inversión Multilateral; OECF, Fondo de la Corpo-ración Económica de Ultramar; OPIC, Corporación Ultramar de Inversión Privada Banco Is-lámico de Desarrollo; y USEx/Im, Banco de los Estados Unidos de Exportación-Importación. “IsDB y otros” incluyen el Banco Islámico de Desarrollo, el Fondo de la OPEC y el Fondo Monetario Árabe. Algunas organizaciones con compromisos anuales menores de US$1,75 mi-llones no están indicadas.

La ayuda 173

incrementar los ingresos nacionales agregados. Después al reconocer que las tasas de crecimiento poblacional varían enormemente (por lo cual el ingreso agregado no necesariamente refleja fielmente los cambios en los estándares de vida), la atención se volcó sobre los ingresos per cápita. Pronto, al entender mejor la importancia de la distribución de los ingresos, se reconoció también que el solo incremento del promedio de los ingresos per cápita era una meta demasiado limitada.

En los años 1970, la atención de las agencias internacionales de ayuda se enfocó en el doble problema del crecimiento y la distribución de ingresos y, cada vez más, en las necesidades básicas de los pobres.12 La reducción de la pobreza en términos de ingresos se convirtió en una prioridad mayor para las instituciones financieras internacionales, así como para los gobiernos. La tabla 5.2 resume algunos de los mayores despliegues de ayuda en propor-ción con el tamaño de las economías de los receptores. Esta tabla ilustra que, en el caso de economías muy pequeñas, la ayuda puede llegar a exceder el tamaño de la economía nacional. En promedio, para los países en desarrollo, la ayuda contribuye cerca de 3% del ingreso nacional, y en África la contri-bución promedio es de cerca de 5%. No obstante, como lo muestra la tabla, algunos países —tales como Mozambique y Zambia en años recientes— han recibido niveles de ayuda muy por encima de la mitad de su economía nacio-nal. Economías muy pequeñas, con ingresos nacionales por debajo de US$250 millones y poblaciones menores de un millón de personas, y aquellas que están emergiendo del conflicto, tienden más a tener altos niveles de dependencia de la ayuda, como lo ilustra la tabla 5.3.

La ayuda externa y la Guerra Fría

Aunque lo que motivó la ayuda en el periodo inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial fue impulsado en la Conferencia de Bretton Woods por la reconstrucción y otras consideraciones más amplias, a esto pronto se le adjuntó una creciente preocupación por los aspectos políticos de la Guerra Fría. Desde mediados de los años 1950 hasta la caída del Muro de Berlín, en 1990, la ayuda se utilizó cada vez más para apoyar a los Estados amigos. También, fundamentándose en la política externa de los EE.UU. durante los primeros años de la Guerra Fría, la ayuda económica y la militar estaban estrechamente interconectadas, y el propósito estratégico de la ayuda era considerado por lo menos tan geopolítico como humanitario. Fue en este contexto donde Hawkins (1971), en Los principios de la ayuda para el desarrollo, sugirió que la ayuda


Tabla 5.2 Desarrollos en la historia de la ayuda externa

Década Instituciones dominantes o emergentes

Ideología deldonante

Enfoque del donante

Tipos de ayuda

1940 Plan Marshall,Bretton Woodsy sistema ONU

Planificación Reconstrucción Asistencia en programas

1950 Estados Unidos, con la URSS

Anti o proco-munista, cons-truir capacidad del régimen

Desarrollo comunitario

Alimentos y financiación de proyectos

1960 Programas bilaterales

Anti o proco-munista, cons-truir capacidad del régimen

Sectores pro-ductivos (ej., Revolución Verde), infraes-tructura

Asistencia técnica, apoyo presupuestal

1970 Expansión de multilaterales (IMF y Banco Mundial)

Construir capa-cidad del Esta-do, satisfacernecesidades básicas

Pobreza y necesidades básicas

Apoyo a la importación

1980 Organizaciones no guberna-mentales

Ajuste estructural

Reforma ma-croeconómica

Con base en programas,liberación de la deuda

1990 Europa Orien-tal y antigua URSS como receptores

Ajuste estruc-tural y luego capacidad del Estado

Reforma ma-croeconómica e instituciones

Desarrollo humano y asistencia a sectores

2000 Seguridad y Agenda G-8, MDG*

Efectividad de la ayuda,colaboración,coherencia

Medición de resultados, gobierno,posconflicto

Apoyo presu-puestal, progra-mas globales(ej., VIH/sida)

Fuente: Adaptado de Hjertholm y White (2000).* Metas de desarrollo del milenio.

La ayuda 175

externa pertenecía al campo de la economía política más que al del análisis económico. El título de Hayter (1971), La ayuda como imperialismo, fue aún más directo. Y Milton Friedman (1958, citado por Kanbur [2003]), desde el otro extremo del espectro ideológico, observó igualmente: “La ayuda económica externa está ampliamente reconocida como un arma en la guerra ideológica en la cual los EE.UU. están ahora involucrados. El rol que se han asignado es el de ganar para nuestro lado esas naciones no comprometidas que son también subdesarrolladas y pobres” (p. 63)

La ayuda externa después de la Guerra Fría: esfuerzos para reducir la pobreza

Cuando la ayuda es desembolsada por razones políticas o militares, con el apoyo a las exportaciones de los países donantes en la mira, o para la tran-sición o alivio del desastre durante la estabilización posconflicto, todo efecto positivo para la gente pobre ocurre después de una larga demora. El final de la Guerra Fría y el progreso de los países en transición han posibilitado un mayor direccionamiento en los esfuerzos de la ayuda para reducir la pobreza. Al respecto, Goldin, Rogers y Stern (2002) dicen:

Gráfica 5.2 Entradas de asistencia oficial para el desarrollo por región, 1960-2003


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Medio Oriente y África del NorteAsia Suroriental

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La ayuda 177

Los donantes están dirigiendo la asistencia financiera de manera más efectiva hacia la reducción de la pobreza que hace diez años. Es esa época, la geopolítica de la Guerra Fría aún ejercía una fuerte influencia sobre la distribución de la ayuda, y demasiadas economías receptoras estaban mal manejadas, padeciendo muchas veces una excesiva intervención del Estado en la actividad económica y un mal gobierno […] Como resultado, la efectividad en la reducción de la pobreza por dólar de la ODA ha crecido rápidamente. (pp. 42-43)

Lamentablemente, hasta 2001, el incremento de la efectividad de la ayuda no estuvo acompañado por un incremento en su accesibilidad. Después de haber aumentado rápidamente entre 1945 y comienzos de los años 1960, los flujos de ayuda decayeron en las décadas siguientes. Expresado en términos porcentuales del ingreso de los países ricos (véase gráfica 5.2), la ayuda ha mostrado una tendencia decreciente de poco más de 0,35% a cerca de 0,25% del GDP de los países ricos en 2001. Pero las buenas noticias son que parece que esta disminución se ha revertido y los últimos años han visto un compromiso renovado de incrementar los flujos de ayuda. La tabla 5.4 presenta los últimos datos, así como una simulación de los prospectos de la ODA para 2006.

Para el receptor, expresada como porcentaje del GDP (o GNI) del país receptor, la ayuda ha sido relativamente constante durante todo el periodo desde 1967 (véase gráfica 5.3). La cantidad promedio de ayuda recibida por los países de ingresos bajos y medios durante este periodo fue de 2,7% y 0,5% del GDP, respectivamente. A pesar de lo dicho, ha habido disminuciones sig-nificativas desde comienzos de 1990, especialmente para los países de bajos ingresos. Así, desde el punto de vista de ayuda a los pobres, la ayuda externa como aspecto de la globalización económica puede considerarse como una oportunidad significativa, pero perdida.

Estas cifras reflejan el tope máximo de lo que los países reciben en realidad, porque sabemos que la mayoría de la ayuda bilateral, de hecho, no termina siendo una transferencia en la mano del país receptor. La gráfica 5.4 ilustra cómo gran parte de la ayuda no es suministrada en forma de transferencias de recursos fi-nancieros, sino como ayuda en alimentos, auxilios para emergencias, cooperación técnica y liberación de la deuda. Aunque estas formas no escogidas de ayuda pueden representar una contribución importante, a menudo están demasiado impulsadas por las prioridades de los donantes, más que de los receptores. Éstas no constituyen un sustituto para los flujos predecibles de ayuda que año tras año son movilizados al amparo de los presupuestos gubernamentales en programas nacionales que tienen la aprobación de la comunidad donante. Las mejoras en la


calidad de la ayuda son tan necesarias como los incrementos en el volumen de la ayuda. Para muchos países, sólo una pequeña parte —por lo general 29%— de la ayuda se suministra en forma de apoyo directo a programas gubernamentales presupuestados. Esta es una de las razones por las cuales los costos de las tran-sacciones son muy elevados y, en muchos casos, desvían al ya escaso personal de sus actividades habituales de manejar los recursos públicos.

La armonización y la coordinación son vitales para reducir los costos de tramitación de la ayuda y garantizar que las prioridades nacionales de los países receptores sean apoyadas, sobre todo si éstas no coinciden con los pro-yectos y programas predilectos de los donantes individuales y los ministerios receptores. Los costos de los trámites para la transferencia de la ayuda son igualmente importantes porque determinan qué porción de los flujos totales de ayuda se gastan de manera productiva. Cuando los ministros tienen que gastar su tiempo recibiendo a dignatarios de visita, y sus funcionarios están ocupados en satisfacer un sinnúmero de requerimientos burocráticos, las cargas administrativas y demás cargas impuestas por los donantes pueden, no sólo empobrecer los beneficios del proyecto, sino también distraer a los jefes y al escaso personal calificado de las prioridades más vitales. Esta es la razón por la cual la reciente evolución de foros de consulta de donantes que movilizan

Gráfica 5.3 Receptores de ayuda externa como porcentaje del GDP de países de ingresos bajos y medios, 1960-2003


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Ingresos medios

Ingresos bajos

La ayuda 179

Tabla 5.4 Aportes de la ODA al GNI, 2003 y proyectados para 2006

País ODA* bruta 2004

ODA como porcentaje del

GNI 2004

ODA como porcentaje del

GNI 2006

Austria 691 0,24 0,33Bélgica 1.452 0,41 0,64

Dinamarca 2.025 0,84 0,83

Finlandia 655 0,35 0,41

Francia 8.475 0,42 0,47

Alemania 7.497 0,28 0,33

Grecia 464 0,23 0,33

Irlanda 586 0,39 0,61

Italia 2.484 0,15 0,33

Luxemburgo 241 0,85 0,87

Países Bajos 4.235 0,74 0,80

Portugal 1.028 0,63 0,33

España 2.547 0,26 0,33

Suecia 2.704 0,77 1,00

Reino Unido 7.836 0,36 0,42

Miembros de la Unión Europea (total) 42.920 0,36 0,44Australia 1.465 0,25 0,26

Canadá 2.537 0,26 0,27

Japón 8.859 0,19 0,22

Nueva Zelanda 210 0,23 0,26

Noruega 2.200 0,87 1,00

Suiza 1.379 0,37 0,38

Estados Unidos 18.999 0,16 0,19

Miembros del DAC** (total)

78.569 0,25 0,30

Fuente: OECD-DAC 2004, citado en World Bank (2005d); www.oecd.org/statistics.* Asistencia Oficial para el Desarrollo.** DAC = Comité de Asistencia al Desarrollo.


las estrategias nacionales y refuerzan los mecanismos presupuestales existentes y los estándares de reportes armonizados son tan esenciales. En años recientes se ha progresado considerablemente en la armonización de las aproximacio-nes. En la Declaración de París sobre la Efectividad de la Ayuda 2005, se hizo énfasis sobre “los derechos, la armonización, el alineamiento, los resultados y la responsabilidad mutua”.13

Una de las fallas de estos sistemas de consulta a los donantes es, sin em-bargo, que debido a que debilitan el enlace directo entre el donante individual y el proyecto individual, complican la tramitación de los esfuerzos de la ODA de distribución individual frente a los países, así como los desenlaces de los proyectos. Aunque la armonización y las plataformas comunes casi siempre mejoran la efectividad de la ODA, es más difícil demostrarles a los donantes en los países ricos adónde han ido los impuestos que han pagado. Por esta razón, es aconsejable tener cuidado al diseñar estos sistemas con el fin de asegurar que los donantes puedan identificar los ejemplos concretos en los cuales su financiación ha hecho la diferencia.

Gráfica 5.4 Desglose de flujos de ayuda al África Subsahariana (excepto Nigeria)

Fuentes: OECD Development Assistance Committee y World Bank y cálculos de los autores.

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Ayuda en alimentos para el desarrollo

Cooperación técnica

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La ayuda 181

Las metas modernas de la asistencia para el desarrollo

En años recientes, las metas del desarrollo han llegado a incluir la elimi-nación de la pobreza en todas sus dimensiones —pobreza de ingresos, analfa-betismo, mala salud, ingresos inestables y desamparo—. Se está llegando a un consenso acerca del criterio de que el desarrollo implica que los pobres tengan un mayor control sobre sus vidas —mediante la educación, la salud y una mayor participación—, además, a través de mayores ingresos. Esta percepción nace no sólo del testimonio de los pobres mismos, sino también de los adelantos del pensamiento conceptual acerca del desarrollo.14 Está claro que las diferentes dimensiones de la pobreza están interrelacionadas y que el crecimiento en los ingresos generalmente fomenta un gran progreso en las demás dimensiones de la pobreza. Sin embargo, también es claro que la acción directa emprendida para reducir la pobreza en estas dimensiones puede acelerar la reducción de la pobreza en ingresos y en otras dimensiones. Las políticas sobre la ayuda están comenzando a reflejar estas nuevas percepciones.

Los niveles de asistencia para el desarrollo son bajos comparados tanto con los flujos como con la magnitud del desafío. Por ejemplo, la ayuda para el desarrollo en 2000 fue de US$54.000 millones. Esto no es más que la tercera parte de la inversión externa directa (FDI) en los países en desarro-llo (US$167.000 millones), lo cual es una pequeña fracción de la inversión total (casi US$1,5 billones). Análogamente, aunque el Banco Mundial es el mayor proveedor de asistencia externa al sector de la educación, usualmen-te suministra menos de US$2.000 millones anuales en asistencia directa a la educación.15 En comparación, el gasto público anual en educación en el mundo en desarrollo está por encima de los US$250.000 millones. Dada esta discrepancia en escalas, aunque el Banco Mundial incrementara enormemente sus préstamos en el sector de 1% a 2%, su efectividad tendría que derivarse primordialmente de servir como catalizador del desarrollo institucional y el cambio en políticas, más que de la mera transferencia de recursos.

Debido a que, en comparación con la inversión interna y los gastos gu-bernamentales, los flujos de ayuda son típicamente pequeños y no deberían considerarse como una fuente de ingresos de financiación permanentes, el reto principal es el de garantizar que apoyen el cambio en el sistema, introduciendo ideas y mejorando las prácticas que incrementan el monto total de los recursos disponibles para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Es, sin embargo, difícil medir estos efectos indirectos de la ayuda y, al buscar atribuciones, se


puede debilitar el liderazgo gubernamental y la armonización con otros donantes. Por lo tanto, la medición de la efectividad de la ayuda debe enfocarse sobre sus efectos directos. No obstante, porque los flujos de ayuda son relativamente pequeños, sus efectos directos en términos de incremento en los ingresos o reducción de la mortalidad se verán a menudo opacados por otros factores. Por estas razones y las que se señalan en el capítulo siguiente, la evaluación del impacto de la ayuda es muy compleja, aunque vital para poder mejorar su efectividad y crear un ciclo sin tacha con mayor disposición a aportar ayuda.

El impacto multifacético de la ayudaLa complejidad de los cambios sociales y económicos hace que el impacto

de la ayuda externa no se pueda separar fácilmente de otros factores. Los países llevan en sí la mayor parte de la carga del desarrollo, y con razón se atribuyen el crédito cuando el desarrollo es exitoso. La asistencia funciona mejor y es sostenible sólo cuando los receptores están fuertemente comprometidos con el desarrollo y a cargo del proceso. Además, procesos exitosos que en sus primeras etapas dependen de la asistencia externa pueden posteriormente vol-verse autosuficientes y servir como fuentes de lecciones que pueden aplicarse en otros lugares sin intervención externa alguna. Por estas y otras razones, el impacto de la ODA puede ser muy amplio. No obstante, es difícil identificar la causa y el efecto, así como atribuir los resultados a acciones particulares.16 Además, cualquier esfuerzo excesivo por atribuirse el crédito de los éxitos de la ayuda externa puede devaluar la idea y el ejercicio de la colaboración y del liderazgo local. Las estrategias y acciones exitosas para el desarrollo dependen generalmente de unos derechos nacionales sólidos, así como de una buena colaboración entre donantes. Esto hace que resulte difícil y hasta contraproducente para cualquier actor externo reclamar para sí todo el crédito de una reforma o proyecto.

Cuando se amontona toda la ayuda, algunos análisis no han encontrado ninguna relación clara entre la ayuda y el crecimiento o la reducción de la pobreza.17 Pero no toda la ayuda apunta directamente a la reducción de la po-breza, ni ha sido siempre suministrada para maximizar el crecimiento. Es más, ya que la ayuda es a menudo suministrada para ayudar a los países a enfrentar choques externos, aunque esté relativamente bien diseñada y distribuida —y por lo tanto sea efectiva para ayudar a los pobres— su impacto positivo puede verse opacado por la magnitud de los choques.

La ayuda 183

Tipos de ayuda: auxilio para desastres y transición

El auxilio para desastres, por ejemplo, no apunta directamente a la re-ducción de la pobreza a largo plazo y, por lo tanto, no es sorprendente que esa ayuda no esté correlacionada con ese resultado.18 No obstante, sí logra su objetivo al ayudar a impedir la hambruna o al ayudar a los países a recuperar-se de los desastres naturales. Similarmente, por razones tanto políticas como económicas, grandes cantidades ayuda se destinaron a apoyar la transición en Europa Oriental y Asia Central. Ahí, las instrucciones en los años 1990 eran explícitamente de ayudar a transformar estos países en economías de mercado, más que enfocarse directamente en la reducción de la pobreza.

Además de estas preocupaciones con la transición, los donantes dieron inicialmente demasiada importancia al rol de lo que eran entonces proyectos aislados, descuidando la calidad general del ambiente para el desarrollo en el país —un error que la ayuda con base en el ajuste (o con base en políticas) debía corregir—. Para terminar, como se comentó anteriormente, la ayuda era asignada por razones puramente estratégicas, siendo claramente el crecimiento y la reducción de la pobreza inquietudes secundarias, si es que eran inquietu-des. Debido a la diversidad de motivos, no es sorprendente que la ayuda no siempre haya tenido efectos directos en el incremento del crecimiento y la reducción de la pobreza.19

Tipos de ayuda: programas de ajuste

Los programas de ajuste que se conformaron en respuesta a los graves desequilibrios macroeconómicos de los años 1970, incluyendo los que resul-taron de los choques sobre el petróleo, tenían sus problemas particulares. Los donantes creían equivocadamente que la imposición de condiciones a los prés-tamos y donaciones podía sustituir el derecho de los países sobre las reformas. Demasiado a menudo, los gobiernos que recibían la ayuda no estaban realmente comprometidos con las reformas. Es más, al diseñar los programas de ajuste, ni los gobiernos ni los donantes se concentraban suficientemente en aliviar la pobreza.20 A finales de los años 1970 y comienzos de los años 1980, el péndulo de los principales países donantes se alineó con las nuevas políticas de Ronald Reagan en los EE.UU., Margaret Thatcher en el Reino Unido y Helmut Kohl en la República Federal Alemana. Esto se vio reflejado en el nuevo énfasis del Banco Mundial por “arreglar los precios” y en la articulación del Consenso de Washington, y la comunidad dedicada a la ayuda se enfocó en la reforma


macroeconómica de los países en desarrollo.21 Aunque era necesario lograr la estabilidad macroeconómica como requisito para el crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza, tanto los países donantes como los receptores subestimaron la importancia del gobierno, las reformas institucionales y las inversiones sociales como complemento a las reformas macroeconómicas y comerciales. Las recetas para la reforma fueron en su mayoría sólo fórmulas; pasaron por alto las necesidades primordiales y específicas del país en el diseño, la secuencia y la implementación de las reformas.22

Como resultado, el gobierno y las instituciones débiles redujeron el crecimiento de la productividad y la disminución de la pobreza que habrían podido resultar de las reformas macroeconómicas. Muchos de estos factores se reunieron en África, contribuyendo a la falta de progreso en la región. El lento desarrollo en África tiene muchas causas, incluyendo la pobreza de las políticas nacionales y de las instituciones y un débil compromiso con las reformas, pero demasiado a menudo la ayuda hizo poco por mejorar la situación y, en algunos casos, hasta la empeoró. El recuadro 5.1 comenta el caso notable de Zaire.

Recuadro 5.1 La ayuda en Zaire

Si existe un peor ejemplo del debilitamiento de la efectividad de la ayuda externa debido a fines geopolíticos, este puede ser Zaire (hoy República Democrática del Congo) bajo el presidente Mobutu Sese Seko, quien gobernó de 1965 a 1997. La motivación principal de Mobutu era acumular su propia fortuna personal, la cual alcanzó a mediados de 1os años 1980 los US$4.000 millones, mientras el GNP per cápita cayó de US$460 en 1975 a US$100 en 1996. Las políticas nacionales eran inexistentes o malas, por lo cual las fuentes privadas de crédito desaparecieron a mediados de 1os años 1980. Sin embargo, con su enorme extensión y ubicación estratégica, Zai-re era considerado como un amortiguador contra la propagación del comunismo en el sur y el centro de África. En consecuencia, tanto la ayuda bilateral como la multilateral empezó a llenar la brecha a medida que el crédito privado se agotaba. Entre 1960 y 2000, los donantes desembolsaron más de US$10.000 millones en ayuda a Zaire, la mayoría a comienzos de los años 1980. La despreocupa-ción por la corrupción y el desperdicio de los fondos debilitó grave-mente la efectividad de esta ayuda externa. De hecho, la fuga total de capital del país ha sido calculada por Ndikumana y Boyce (1998)

La ayuda 185

en US$12.000 millones (en dólares reales de 1990), y Transparencia Internacional calcula que el mismo Mobutu se robó unos US$5.000 millones. Sería difícil sostener que Zaire haya logrado gran cosa en términos sociales o económicos con esa ayuda. El resultado ha sido un creciente escepticismo en los países donantes acerca de la efec-tividad de la ayuda. Mucho más de la mitad de las respuestas en las sucesivas encuestas creen que la ayuda fue desperdiciada, como de hecho lo fue cuando no estuvo orientada hacia la reducción de la po-breza. Para que la ayuda reduzca la pobreza, se necesitan tres cosas:

• debe apuntar hacia la reducción de la pobreza y no hacia fines geopolíticos u otros,

• debe destinarse a los países habitados por gente pobre y• debe destinarse a los países cuyos gobiernos estén comprome-

tidos con la erradicación de la pobreza.

Fuentes: Burns, Holman, y Huband (1997); Ndikumana y Boyce (1998); Financial Times, 13 de octubre de 2004; y Goldin, Rogers y Stern (2002); Transparency International (2004).

Reconsiderando los modelos de desarrollo y el rol de la ayuda

Durante los años 1990, se empezó a reconsiderar los modelos de desarrollo y el rol de la ayuda. A esto contribuyó la combinación de cuatro desarrollos:

• Primero, el final de la Guerra Fría redujo las presiones geopolíticas sobre las agencias de ayuda.

• Segundo, hubo un reconocimiento creciente de los triunfos de la India, la China y otros países que habían logrado un macrobalance y un crecimiento sostenido adoptando sus propios modelos de desarrollo.23

• Tercero, se empezó a acumular evidencia que sugería el aparente fracaso de los modelos ortodoxos de ajuste adoptados —es cierto que con reticencia—, por África y otros países altamente endeudados, en términos de la falta de crecimiento positivo y de resultados sobre la pobreza.

• Para terminar, como se discutirá en el capítulo 7, un creciente acervo de literatura analítica subrayó la gran necesidad de un enfoque del desarrollo más comprensivo y de una percepción más amplia de la pobreza, que enfocaran el capital humano (educación, salud) y el capital físico (infraestructura), así como las instituciones, el gobierno y la participación.24


Como se comentó en los capítulos 1 y 2, la percepción de que la pobreza no es sólo una cuestión de ingresos nos lleva a reconocer que el crecimiento no es el único determinante en la reducción de la pobreza. Los indicadores socia-les —salud y educación— mejoraron mucho más rápidamente en los países en desarrollo en el curso del siglo XX de lo que se esperaba con base en el crecimiento de ingresos en estos países. Al enfocar directamente estas metas y aplicarles nuevos conocimientos y tecnologías, en vez de esperar a que los efectos del crecimiento mejoraran estos indicadores, la mayoría de países ha hecho gran progreso en la educación y logros en la salud. En todos los niveles de ingresos, la mortalidad infantil decayó marcadamente durante el siglo XX. Por ejemplo, un país típico con un ingreso per cápita de US$8.000 en 1950 (medido en dólares de 1995) habría tenido una tasa de mortalidad infantil de 45 por cada 1.000 nacimientos vivos. Para 1970, un país con el mismo nivel de ingreso real habría tenido una tasa de mortalidad infantil de sólo 30 por 1.000 y, para 1995, de tan sólo 15 por 1.000. Disminuciones similares ocurrieron en todo el espectro de ingresos, aun en los países más pobres.

Las mejoras en los indicadores sociales han sido sobresalientes de acuerdo con los estándares históricos. La esperanza de vida en los países en desarrollo aumentó 20 años en cuatro décadas, ya que pasó de aproximadamente 40 años a estar por encima de los 60 años. En comparación, es probable que se hayan necesitado milenios para mejorar esta esperanza de algo más de 20 años a cerca de 40 años. Las mejoras en alfabetismo han sido igualmente sobresalientes: mientras que en 1970 casi dos de cada cuatro adultos eran analfabetos, hoy es sólo uno de cada cuatro.

Estos avances en la educación y la salud han mejorado enormemente el bienestar de las personas y las familias. La educación y la salud no sólo son valiosas en sí, sino que también aumentan la capacidad de ingresos. Mientras que los análisis macroeconómicos de los efectos de la educación sobre el crecimiento han sido algo ambiguos, la evidencia microeconómica de las ganancias debidas a la educación es abrumadora y robusta.25 La inves-tigación sugiere que cada año adicional de educación incrementa el salario promedio de un trabajador en al menos 5% a 10%.26 Educar a las mujeres y las niñas es una manera particularmente efectiva de aumentar los niveles de desarrollo humano en los niños. Las madres más escolarizadas tienen niños más sanos, independientemente del nivel económico. También son más productivas laboralmente, lo cual incrementa los ingresos del hogar y por ende las tasas de supervivencia infantil —en parte porque las mujeres

La ayuda 187

tienden a gastar el incremento de ingresos en maneras que benefician más a los niños—.27

La importancia de las políticas públicas

Estas tendencias ponen en claro que las políticas públicas cuentan. Como lo comentaremos en el capítulo 7, el rol del gobierno no se limita a garantizar un buen servicio básico en salud y educación, sino también en asegurar que la tecnología y el conocimiento se distribuyan ampliamente en la economía. La mejora dramática en la esperanza de vida en un nivel dado de ingresos es atribuible a los cambios en el medio ambiente y es resultado de acciones en la salud pública. El control de enfermedades relacionadas con la diarrea, incluyendo el desarrollo de la terapia de rehidratación oral para reducir la mortalidad infantil, es un ejemplo; la educación de las mujeres fue un aspecto importante de estos esfuerzos. La erradicación de la viruela, posible mediante una combinación de adelantos en la investigación sobre salud pública y un manejo efectivo de los programas, es otro ejemplo de un esfuerzo exitoso en salud pública en el siglo XX.28

La evidencia estadística muestra que la ayuda financiera a gran escala puede utilizarse para reducir efectivamente la pobreza cuando se han implementado buenas políticas.29 En años recientes, los donantes han seguido estos cambios y han adaptado su apoyo a las necesidades y circunstancias locales. Así, la balanza del apoyo se ha inclinado hacia el suministro de ayuda a gran escala a aquellos que pueden hacer buen uso de ella y enfoca el conocimiento y el apoyo a la construcción de capacidades en otros países. Esto se ha reflejado en una mayor selectividad y coordinación de las agencias de ayuda al otorgar los préstamos, destinando los recursos a gobiernos e instituciones, haciendo énfasis en la propiedad y preparándose para dar diferentes respuestas a las necesidades locales. Estos nuevos enfoques y procedimientos han empezado a dar resultados. Sin embargo, es claro que queda mucho por aprender: por ejemplo, es necesario trabajar sobre la mejor manera de catalizar y apoyar las reformas y la construcción de instituciones en países con políticas, instituciones y gobierno débiles.

Collier, Deverajan y Dollar (2001) y Collier y Dollar (2001) quisieron averiguar hasta qué punto son importantes las políticas en la efectividad de la ayuda. Sus análisis afirman que en 1990, los países con las peores políticas e instituciones recibieron US$44 per cápita en ODA de todas las fuentes (multi-laterales y bilaterales), mientras que aquellos con políticas mejores recibieron


menos: sólo US$39 per cápita. Para finales de los años de 1990, la situación se había invertido: los países con mejores políticas recibieron US$28 per cá-pita, casi el doble que los países con las peores políticas (US$16 per cápita). En 1990, con un solo incremento de US$1.000 millones distribuido entre todos los países en proporción a la ODA existente, se sacó de la pobreza a cerca de 105.000 personas; pero para 1997-1998, esa cifra había mejorado, sacando a 284.000 personas de la pobreza.30 En otras palabras, la productividad aproxi-mativa de la ODA, en términos de reducción de la pobreza, prácticamente se triplicó durante los años 1990. Investigaciones similares (por ejemplo, Collier y Dollar, 2002) sugieren que al reasignar los niveles existentes de ayuda de manera más efectiva, se duplicaría el número de personas que estos flujos podrían sacar de la pobreza.

¿Por qué habría de ser tan determinante el medio para la efectividad de la ODA? La primera respuesta es muy directa: porque las políticas y las instituciones afectan la calidad de los proyectos. Por ejemplo, una de las ma-yores razones tras el dramático descenso en los resultados de los proyectos evaluados del Banco Mundial de las décadas de 1970 y 1980, fue el deterio-ro en la calidad de las políticas y el gobierno en muchos países receptores. Sin importar lo bien diseñado que esté, un proyecto puede verse fácilmente debilitado por los altos niveles de volatilidad macroeconómica o por la co-rrupción gubernamental.

La segunda razón es más sutil. Aunque un proyecto parezca tener éxito —con base en estrechas mediciones de las ganancias económicas y de haber logrado los objetivos del proyecto—, la contribución marginal real de ayuda canalizada a través de ese proyecto puede ser pequeña o nula. Esto se debe a que los recursos gubernamentales son muy fungibles: el dinero puede moverse con relativa facilidad para cumplir una función distinta del propósito inicial. De esta manera, si los donantes deciden financiar un proyecto de educación primaria, desplazando fondos locales que se iban a utilizar para la educación, ese dinero local puede emplearse entonces para otros fines menos productivos, como el gasto militar. En un país con un manejo mediocre del gasto público, ese dinero desplazado puede hasta ser desviado para uso personal de adminis-tradores corruptos. En tal caso, el efecto indirecto pero muy real de la ayuda podría ser el de alentar la corrupción.31

¿Deberíamos entonces servirnos sólo de las políticas y la calidad insti-tucional para medir los flujos de ayuda? ¿Los países con políticas medio-cres y poca calidad institucional deben recibir ayuda alguna? Esta sería sin

La ayuda 189

duda una conclusión precipitada. Las recientes investigaciones de Clemens, Radelet y Bhavnani (2004) adoptan un enfoque totalmente distinto. En vez de enfocarse en las diferentes características políticas e institucionales de los países receptores, ellos enfocan las características de los diferentes tipos de flujos de ayuda. Lo importante es que sólo consideran lo que ellos llaman la ayuda de “corto impacto”, que incluye apoyo a los presupuestos y balance de pagos, inversiones en infraestructura, además de ayuda a los sectores productivos como la agricultura y la industria. A diferencia de estudios anteriores, ellos encuentran un fuerte impacto de la ayuda sobre el crecimiento (y, por lo tanto, hasta cierto punto, en la reducción de la po-breza) independientemente de las instituciones y las políticas.32 Frente a esta evidencia, debemos ser cautos y evitar una nueva moda o comportamiento de manada en la reasignación de los flujos de ayuda a un pequeño grupo de países que llenan esos criterios. Las intervenciones oportunas en apoyo a los esfuerzos de reforma y para evitar las hambrunas y otras crisis siguen siendo una función vital de la ayuda.

Las anteriores consideraciones sugieren que, de hecho, la ayuda puede ser muy productiva. La evidencia también sugiere que los países en desarrollo jamás habían estado, como grupo, tan capacitados para absorber la ayuda dis-tribuida. Además, las agencias de ayuda jamás habían podido desembolsar esa ayuda de manera más efectiva. Lo sorprendente es, sin embargo, como ya lo mencionamos, que aunque hay unanimidad sobre una mejora en la efectividad de la ayuda, la cantidad de ayuda aportada por los países ricos como parte de su ingreso ha decaído. Desde 2001, esta tendencia se ha invertido, pero aun las predicciones optimistas indican que la ayuda sólo representará 0,30% del ingreso de los donantes de la OECD en 2006, bajando de 0,33% en 1992, pero por encima del pozo del anterior 0,22%.

Mejorando la efectividad de la ayudaComo hemos visto, la percepción que tiene la comunidad de la ayuda

acerca del desarrollo y de la pobreza ha evolucionado significativamente en muchos aspectos. Ante todo, hoy día está ampliamente aceptado que los esfuerzos por reducir la pobreza deben enfrentarla en todas sus dimensiones —no sólo en cuanto a la falta de ingresos, sino también en cuanto a la falta de salud y educación, la vulnerabilidad frente a los choques y la ausencia de control que los pobres tienen sobre sus vidas—.33 Este concepto de la pobreza


puede requerir enfoques distintos a los adoptados en el pasado. Ejemplos de éstos incluyen el incremento del suministro de servicios públicos a los grupos vulnerables y una mayor atención a la divulgación oportuna de información que los pobres puedan utilizar.

Como lo comentaremos en el capítulo 7, la experiencia ha demostrado que ni el enfoque de la planeación centralizada adoptada por muchos países en los años de 1950 y 1960, ni el de apertura del mercado recomendado por muchas agencias de ayuda a finales de los años de 1970 y 1980 lograrán estas metas de desarrollo y alivio de la pobreza. Los enfoques más efectivos serán los liderados por el sector privado, pero deberán tener un manejo efec-tivo para proporcionar el marco de gobierno, contribuir con, o suministrar, infraestructura física, invertir en educación y salud y garantizar la cohesión social necesaria para el crecimiento y la reducción de la pobreza.34 Dema-siado a menudo en el pasado, en las discusiones sobre políticas se descuidó el desarrollo institucional, pero ahora se reconoce que es esencial para una reducción sostenida de la pobreza. Aunque varios principios para el desarrollo efectivo están claros, no existe un camino único. Los países deben idear sus propias estrategias y enfoques apropiados para las circunstancias y metas de su propio país.

La asistencia de mayor éxito para el desarrollo tendrá repercusiones mucho más allá de los proyectos mismos, ya sea porque las ideas del pro-yecto se aplicarán en otras instancias, o porque la intervención ha ayudado a institucionalizar esos nuevos enfoques. Como se señaló anteriormente, los niveles de ayuda son pequeños con relación al capital privado y los recursos públicos que ésta puede mover. Por lo tanto, el mayor impacto de la ayuda resultará de lo que logre demostrar y de la construcción de instituciones. Estos aspectos más amplios o profundos de la ayuda son más difíciles de medir que sus efectos directos.

La China, la India, Mozambique, Polonia, Uganda y Vietnam son todos ejemplos de países donde, en las últimas dos décadas, las reformas políticas e institucionales han dinamizado el desarrollo. En cada uno de estos casos, el país y su gobierno han sido los motores principales de la reforma, y cada país trazó su propia estrategia y acercamiento al desarrollo. Sus experiencias tienen algunos rasgos comunes —primordialmente una mayor orientación en mercadeo y en estabilidad macroeconómica— y todos han visto su crecimiento empujado por los sectores privados (granjas y empresas) que han empezado a prosperar. Aunque en todos estos países siguieron las directrices generales

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del desarrollo, ninguno siguió un plan de desarrollo predeterminado por ins-tituciones internacionales ni donantes extranjeros.

No obstante, la transformación en todos estos países ha sido apoyada con asistencia de muchas fuentes para el desarrollo. En algunos casos, la asesoría resultó ser más importante que el préstamo. En la China, por ejemplo, los flujos de ayuda han sido mucho menores que los flujos de capital privado. Pero la asistencia para el desarrollo ha ayudado, preparando el camino para el creci-miento del sector privado y de la integración internacional. Por ejemplo, se le proporcionó análisis y asesoría externas para ayudarla a abrir su economía a la inversión, unificar su tasa de cambio y mejorar sus puertos desde el inicio del periodo de transición.

Lo contrario es igualmente cierto. Hay muchos ejemplos de países que han recibido grandes volúmenes de ayuda a lo largo del tiempo, con pocos resultados en términos de reducción de la pobreza. Un caso tal, comentado en el recuadro 5.1, es el de la República Democrática del Congo (antes Zaire). También, el progreso, según los indicadores de desarrollo humano apoyado por donantes en varios países, se ha visto revertido por epidemias de sida o por el conflicto. En Botswana, que en otros aspectos tiene una economía muy exitosa, el sida redujo la esperanza de vida de 57 años a 39 en la década de 1990. En Sierra Leona, el conflicto y sus secuelas han mantenido la esperanza de vida en aproximadamente 35 años. Volveremos sobre el tema del VIH/sida y el conflicto en el capítulo 8, al presentar nuestra agenda de políticas.

El compromiso de los dirigentes es una de las condiciones más cruciales para asegurar el éxito de las reformas, ya sean éstas en el área de la ma-croeconomía o en la lucha contra epidemias como el VIH/sida. La evidencia ha mostrado que el cambio en las políticas está impulsado por la iniciativa propia del país, la capacidad y la disposición gubernamental, más que por la asistencia externa y las condiciones de préstamo que éstas implican.35 El atenerse demasiado a estas condiciones resulta inefectivo por las siguien-tes razones:

• Puede ser difícil comprobar si un gobierno efectivamente ha llenado las condiciones, en especial cuando los choques externos han podido oscurecer el panorama.

• Los gobiernos pueden volver a adoptar viejas conductas una vez el dinero haya sido asignado.


• Cuando las evaluaciones son subjetivas, los donantes pueden hallar un incentivo para hacer énfasis en el progreso con el fin de mantener el programa en pie.

Cuando el país no ha sido dueño de la ayuda, los préstamos para el ajuste no sólo no han apoyado las reformas, sino que las han retrasado. Por ejemplo, todos los estudios de caso en Costa de Marfil, República Democrática del Con-go, Kenya, Nigeria y Tanzania concluyeron que la disponibilidad de dineros de ayuda en los años 1980 aplazó reformas muy necesarias.36

En la práctica, ha resultado difícil medir el grado de compromiso de un país. Por ejemplo, un gobierno puede estar seriamente comprometido con un programa de reforma, pero luego verse imposibilitado para implementar las medidas clave, a veces por razones fuera de su control. En otros casos, el gobierno puede estar interesado primordialmente en los fondos, no en las reformas que son la condición para la financiación. Por esta razón, el registro del control gubernamental, medido con la calidad de las políticas e instituciones que éste ha implementado con antelación, es a menudo un buen indicador de su compromiso con la reforma. A pesar de lo dicho, así como se comentó en la sección anterior, algunas clases de ayuda pueden resultar efectivas aun en casos de reforma limitada. Por ejemplo, el suministro de ayuda para eliminar el costo de las matrículas escolares o crear incentivos para asistir a clases tiene el potencial, ya en funcionamiento, de educar a muchos más niños africanos de los que se educan hoy día.37

Asistencia a los Estados débilesSi la conclusión de los últimos 50 años de ayuda es que ésta (y la libe-

ración de la deuda) debería destinarse a países con un ambiente político e institucional conducente a su uso efectivo, ¿qué debe hacerse en países donde esto no existe? O, para ponerlo de otra manera, ¿cómo puede la comunidad internacional asistir a países donde los Estados pueden definirse como “débi-les” o “fracasados”? Enfoques que pueden funcionar en el típico país de bajos ingresos pueden no ser apropiados para Estados recién salidos de conflictos y débiles, ya que generalmente este tipo de países carece del gobierno, las ins-tituciones y el liderazgo necesarios para la reforma. En estas circunstancias, las tradicionales condiciones sobre el préstamo no han servido para inducir y apoyar la reforma.

La ayuda 193

Los países con Estados débiles o fracasados tienen problemas y opor-tunidades muy distintas. Y en cuanto a los países con mejor desempeño, ninguna estrategia será apropiada para todos ellos. Cada uno tiene sus desafíos específicos y debe buscar soluciones únicas. Sin embargo, es útil distinguir entre los enfoques de Estados posconflicto y débiles, y aquellos que funcionan mejor en países con mejores políticas, instituciones y go-bierno.

Enfoques para estados posconflicto y débiles

Las transferencias financieras de gran escala quizás no funcionarán debidamente en los estados posconflicto y débiles porque la capacidad de absorción en estos ambientes es limitada. Más bien, los donantes deberían enfocarse en la transferencia de conocimientos y la construcción de capaci-dades para facilitar el cambio. Debido a limitaciones impuestas a las capa-cidades de los gobiernos, estos esfuerzos deberían concentrarse en una agenda limitada de reforma que sea razonable en términos económicos (es decir, cuidadosa en la programación de los cambios: qué se puede lograr y cuáles son las prioridades) y factible desde un punto de vista sociopolítico. Sólo al desarrollar mejores capacidades estos países podrán, como regla general, aprovechar esta ayuda de gran escala. A menudo surgirá la posibilidad de utilizar la ayuda para mejorar la salud básica y los servicios de educación. Para ser efectivos, es posible que la financiación se tramite por vías diferentes que las del gobierno central. Esto sugiere estructuras de mayoreo al detal en las cuales una organización mayorista manejada por los donantes contrata a varios proveedores minoristas, como el sector privado, las ONG y los gobiernos locales. El rol de las Naciones Unidas y sus agencias de auxilio en emergencias y coordinación con los donantes de fondos y suministros de servicios básicos a los refugiados es importante y no siempre lo suficiente-mente reconocido. Lo mínimo que los pobres en emergencias desgarradoras deberían poder esperar es que la comunidad internacional demuestre que es capaz de coordinar y actuar efectivamente.

La experiencia del África Subsahariana

Las mejoras a las políticas e instituciones en muchos países del África Subsahariana, junto con ejemplos de logros en la reducción de la pobreza en algunos países, dan pie para nuevas esperanzas.38 A medida que mejoraron


las políticas en muchos países del África Subsahariana, también lo hizo el desempeño económico: las tasas de crecimiento del GDP aumentaron de un promedio de 4,3% entre 1994 y 1998, o sea casi 2% por encima de finales de los años 1980. Unos cuantos países, como Mozambique y Uganda, han recibido importantes ganancias a partir de la reforma. Estos desarrollos tienen implicaciones importantes para la asignación de la ayuda: aunque no todos los países africanos pudieron absorber un incremento de ayuda de gran escala (por razones explicadas en la sección anterior), a medida que crece la efectividad de la ayuda, así mismo debería incrementarse la ayuda asignada a la región. En vez de eso, en los países africanos con buenas políticas se vio una disminución en los flujos de ayuda en los años 1990, acompañada de una caída de ayuda per cápita de cerca de la tercera parte, al mismo tiem-po que bajaron marcadamente los precios de los productos de exportación. La ayuda anual per cápita en África está hoy día muy por debajo de los niveles de hace 20 años, a pesar de que las políticas han mejorado enormemente, tanto en los países receptores como en los donantes. Por estas razones, es posible utilizar mejor la ayuda dándoles a los países con buen desempeño más de lo que actualmente reciben.

La ayuda a países posconflicto en necesidad de reformas

Aunque la efectividad de la ayuda financiera de gran escala requiere que ésta sea asignada a países pobres que han demostrado la capacidad de hacer buen uso de ella, la comunidad internacional no pude simplemente abandonar a la gente que vive en países que carecen de políticas, instituciones y gobierno necesarios para el crecimiento sostenido y el uso efectivo de la ayuda. Los pobres de estos países están entre los más pobres del mundo y se encuentran frente a los mayores obstáculos para mejorar sus vidas. La experiencia sugiere que la actual asistencia técnica a los esfuerzos de construcción de capacida-des, así como la promesa de mayor asistencia en caso de que las políticas, las instituciones y el gobierno mejoren, es a menudo insuficiente para permitirles a estos países iniciar y sostener la reforma.

De las dos o tres docenas de países con las peores instituciones y políti-cas, sólo algunos han hecho mayores mejoras en su medio ambiente para el crecimiento y la reducción de la pobreza en las últimas décadas, en contraste con las amplias mejoras en políticas en otros países en desarrollo. Etiopía, Mozambique y Uganda son de los pocos países posconflicto que han logrado un progreso significativo. Otros países posconflicto han visto poco progreso

La ayuda 195

en su desarrollo, y el desempeño de las agencias de desarrollo que aprueban préstamos de cartera ha sido relativamente pobre. Allí, la tasa de proyectos fracasados es el doble de la de otros países.

Programas innovadores de ayudaA pesar de grandes adelantos en ciencia y en la comprensión de los pro-

cesos de ayuda y desarrollo, aún hay mucho que no sabemos. Quizás lo más importante es que no comprendemos cabalmente cómo ayudar a mejorar las instituciones y su gobierno, especialmente en los países más pobres donde las necesidades son mayores.39 Y estamos aún aprendiendo a manejar acer-tadamente los urgentes problemas transfronterizos —tales como las enferme-dades, los problemas ambientales y la inestabilidad política— que amenazan el desarrollo.

Los desafíos del desarrollo global, tales como el conflicto, la pérdida de biodiversidad, la deforestación, el cambio climático y la propagación de enfermedades infecciosas no pueden ser manejados aisladamente por los países en el ámbito nacional. Esto requiere acción multilateral sostenida. A medida que la cantidad y la importancia de los desafíos globales han crecido, también ha crecido el número de actores involucrados, creando la necesidad de nuevas asociaciones y redes entre accionistas. Los grupos voluntarios se han convertido en una fuerza en los campos de la salud y el medio ambiente. Las compañías farmacéuticas se han convertido en donantes para las iniciativas de salud global. Como lo comentamos en el capítulo 4, los flujos de capital privado a los países en desarrollo (especialmente en forma de DFI) han eclipsado la asistencia oficial al desarrollo. La búsque-da de un terreno común internacional, junto con una variedad de acuerdos internacionales formales e informales, han resultado en nuevas alianzas y planteado de nuevo el rol de una gama de instituciones que incluye el Ser-vicio del Medio Ambiente Global, la Organización Mundial del Comercio y varios organismos de la ONU. Ningún actor aislado puede responder a todos estos desafíos, pero los esfuerzos para enfrentarlos están creciendo aceleradamente.

De acuerdo con la Oficina del Secretario General de la ONU, cientos de programas nuevos para tratar asuntos de cobertura global se crean cada año. Aunque se necesitan iniciativas multinacionales, éstas a menudo deben estar enlazadas con acciones locales. Muchas iniciativas globales enfrentan proble-


mas que tienen efectos tanto nacionales como extensiones transfronterizas, tales como el contagio financiero, la propagación del sida, el agotamiento del ozono y la contaminación tóxica. Otros problemas requieren un incremento en la efectividad de los recursos invertidos en el país mediante el uso de ciencia y tecnología accesibles sólo en los países más ricos, o en centros de investi-gación financiados globalmente. En la mayoría de los casos, es necesario que los países en desarrollo hagan esfuerzos nacionales para lograr los objetivos de los programas globales (tales como la conservación de la biodiversidad, que a menudo se estanca en los programas locales) o para garantizar que los países en desarrollo tengan acceso a sus beneficios (tales como la productivi-dad agrícola, donde las nuevas variedades sembradas deben corresponder a las prácticas locales de cultivo). Aquí consideraremos sólo tres ejemplos de programas globales efectivos, los cuales resaltan los beneficios de la acción global en la ayuda.

Programa de Control de la Oncocerciasis (OCP)

El primer programa concierne a la ceguera de río u oncocerciasis, una enfermedad muy propagada en África. Esta enfermedad causa ceguera, des-figuración, rasquiña insoportable en sus víctimas y ha convertido grandes ex-tensiones de tierra cultivable en África, en lugares inhabitables. El Programa de Control de la Oncocersiasis (OCP) fue creado en 1974 con dos objetivos principales. El primero fue eliminar la oncocersiasis como problema de salud pública y como obstáculo al desarrollo socioeconómico en un territorio que comprende 11 países del África Occidental (Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal, Sierra Leona y Togo). El segundo objetivo fue dejar a los países participantes con la ca-pacidad de sostener este logro. El OCP fue patrocinado por cuatro agencias: el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP), la Organización para Alimentos y Agricultura (FAO), el Banco Mundial y la Organización Mundial de la Salud (WHO).

El OCP ha paralizado la transmisión y eliminado el predominio de onco-cerciasis en la subregión de los 11 países habitada por 35 millones de personas. Cerca de 600.000 casos de ceguera han sido evitados, 5 millones de años de labor productiva agregados a los 11 países, y 16 millones de niños nacidos en la región comprendida por el OCP han sido salvados de todo riesgo de contraer la enfermedad. Además, operaciones de control han limpiado unos 25

La ayuda 197

millones de hectáreas de tierra arable que ahora se está colonizando de manera espontánea. El OCP ha sido reconocido como una de las asociaciones más exitosas en la historia de la asistencia al desarrollo.40 Como se ve resumido en Benton y otros (2002): “Mediante una combinación de persistencia, dedicación y casualidad, el Programa de Control de la Oncocerciasis evolucionó de ser un plan ambicioso a ser un ejemplo genuino de control de una enfermedad” (pp. 8-9).

Debido a este éxito, el programa ha extendido sus operaciones a lo que se llama ahora Programa Africano para el Control de la Oncocerciasis. Éste, comenzado en 1995, extiende el OCP a los19 países africanos restantes infectados. Este esfuerzo implica el establecimiento de redes de distribui-dores de medicamentos dirigidos por la comunidad (CDD) que pueden potencialmente servir para combatir otros problemas sanitarios en la región. Una vez más, resumido por Benton y otros (2002): “Lo que empezó como un programa vertical, de arriba abajo, de control de una enfermedad, ha evolucionado como un enfoque integrado de abajo hacia arriba que reúne una fuerte coordinación regional con el empoderamiento de las comunidades locales para hacer frente, no sólo a la oncocerciasis, sino, potencialmente, a muchos otros problemas de salud” (p. 12). El potencial del CCD para ayudar a combatir el VIH/sida es de particular interés.

La Revolución Verde

A veces, construir sobre un logro implica ayudar a difundir ideas a través de países y regiones mediante la asociación con otros partícipes del desarro-llo.41 La Revolución Verde, que empezó en el Sur de Asia en los años 1970 y se extendió a África y América Latina, ha conducido a impresionantes incrementos en la producción de cultivos de alimentos básicos en el mundo en desarrollo, como se ve en la tabla 5.5. Entre 1970 y 1977, las cosechas de cereales en los países en desarrollo aumentaron en más de 75%; los granos, 73%; los tubérculos, 24%, y las legumbres secas, casi 11%. Las agencias de ayuda internacionales apoyaron este amplio cambio mediante préstamos para irrigación, infraestructura rural y agricultura y promoviendo el apoyo de otros donantes a través del Grupo de Consultoría para la Investigación Agrícola Internacional, mejor conocido como CGIAR. Este es un segundo ejemplo de un programa exitoso de ayuda.


Tabla 5.5 Cosechas de los principales cultivos alimenticios (kg/ha) en las naciones en desarrollo

Periodo Cereales a Granos b Tubérculos c Legumbres secas d

1970-1974 1.522,1 1.112,8 9.393,7 586,71975-1979 1.745,4 1.308,6 10.009,1 611,8

1980-1984 2.055,5 1.500,1 10.539,7 620,6

1985-1989 2.257,1 1.561,4 10.945,0 633,2

1990-1994 2.488,7 1.756,8 11.228,4 638,6

1995-1999 2.711,0 1.955,9 11.811,6 656,9

2000-2004 2.798,6 2.040,7 12.135,9 684,8

Cambio e +83,86% +83,38% +29,19% +16,72%

a. Trigo, arroz, otros.b. Maíz, cebada, centeno, avena, millo, sorgo, otros.c. Papa, camote, yuca, taro, batatas.d. Fríjol, habas, arveja, garbanzo, lentejas, otros.e. Cambio porcentual de 1970-1974 a 2000-2004.Fuente: FAO Statistics (http://www.fao.org).

El CGIAR, creado en 1971, incluye hoy día 16 centros internacionales de investigación agrícola. Los 8.500 miembros del equipo científico trabajan para desarrollar y producir en las siguientes áreas:

• mayor rendimiento de las cosechas de alimentos,• ganado, pescado y árboles más productivos,• sistemas agropecuarios mejorados,• mejores políticas y• capacidad científica mejorada en países en desarrollo.42

El conocimiento generado por el CGIAR —y las organizaciones del sector público y privado que trabajan con éste como asociados, investigadores y asesores— les ha proporcionado a los consumidores pobres buenas ganancias en términos de mayor rendimiento y menor costo en los alimentos. Más de 300 variedades de trigo y arroz y más de 200 variedades de maíz desarrolladas gracias a la investigación financiada por el CGIAR se están sembrando por

La ayuda 199

granjeros en los países en desarrollo. La producción de alimentos ha doblado, mejorando la salud y la alimentación de millones. Nuevas tecnologías más amigables con el entorno, desarrolladas por el CGIAR, han liberado entre 230 y 340 millones de hectáreas de tierras de cultivo alrededor del mundo, ayudando a conservar los recursos del suelo y del agua y la biodiversidad. Los esfuerzos del CGIAR han ayudado a reducir el uso de pesticidas en los países en desarrollo. Por ejemplo, el control de plagas de la yuca ha in-crementado el valor de la producción anual en el África Subsahariana en US$400 millones.

Pero el CGIAR aún tiene nuevos retos por enfrentar. La tecnología para la investigación agrícola ha cambiado, dándole preponderancia a la biología molecular y a los enfoques genéticos. El fortalecimiento de los derechos in-telectuales ha generado una explosión de inversión privada para la inversión agrícola. Estos cambios, así como la necesidad de aumentar la productividad en África, presentan nuevos retos para el tamaño, la organización y el enfoque del CGIAR. La Comisión para África (2005) señala que el CGIAR necesita US$340 millones por año para ayudar a contrarrestar el déficit en la produc-tividad agrícola africana.

El Consorcio Africano de Investigación Económica (AERC)

Un tercer ejemplo de un programa global exitoso es el Consorcio Africano de Investigación Económica (AERC), menos conocido que los primeros dos ejemplos. Al igual que el programa de control de la ceguera de río, el AERC es un programa regional que enfoca unas de las mayores necesidades de Áfri-ca: una sólida capacidad interna para el análisis y la formulación de políticas. La reciente experiencia en desarrollo demuestra que las estrategias de desarrollo deben ser “propiedad” de los países que las implementan, y no dictadas por donantes externos. Pero la capacidad para participar en el diseño y la toma de decisiones necesarias para dicha apropiación depende de la capacidad local para el análisis de políticas. Por esta razón, la construcción de capacidades es un elemento esencial para la asistencia en desarrollo.

La naturaleza internacional del AERC lo ha fortalecido al apoyar un impor-tante cuerpo de investigadores e instituciones académicas, y al fomentar el com-partir experiencias entre países. En su misión declara que su principal objetivo es “fortalecer la capacidad local de conducir un cuestionamiento independiente y riguroso de los problemas pertinentes al manejo de economías en el África Subsahariana”. Establecida en 1988, esta iniciativa ahora cubre 22 países.


Fundado por seis agencias internacionales y bilaterales y por fundaciones privadas, el AERC es ahora financiado por 15 donantes, incluyendo fun-daciones, gobiernos y organizaciones multilaterales. Su presupuesto es de unos US$7 millones anuales. El AERC conduce investigación en sus propias instalaciones y maneja un pequeño programa de becas para investigadores en instituciones académicas y de formulación de políticas.43 Además de su pro-grama de investigación, el AERC comenzó en 1992 a manejar un programa de maestría (MA) de dos años en colaboración con docentes de 20 universi-dades en 15 países del África Subsahariana. El programa ha producido hasta la fecha, aproximadamente 800 graduados como magíster en economía y en la actualidad 200 estudiantes adicionales participan en este programa. Muchos graduados del AERC han tomado empleos como investigadores y docentes en la región, mientras que otros ocupan altas posiciones en los bancos centrales y los ministerios de financiación africanos.

Aliviando el peso de la deudaComo señalamos en el capítulo 4, la financiación a través de la deuda ha

sido un componente importante en la financiación de los países en desarrollo desde hace cientos de años y cualquier lectura que se haga de la historia eco-nómica sin hacer referencia a las crisis de la deuda en épocas anteriores será incompleta. La primera crisis reciente de importancia, en la cual las políticas de ayuda formaron un componente significativo, ocurrió debido al impacto de los precios del petróleo y la recesión global a finales de los años 1970 y co-mienzos de los años 1980. Los precios de los productos se revirtieron contra los exportadores no petrolíferos, haciendo que les quedara muy difícil pagar sus importaciones además de la deuda. Mientras las tasas de interés subían, se incrementaron los préstamos oficiales para compensar el efecto del impacto y para sustituir los préstamos de fuentes comerciales que, para la mayoría de los países prestatarios, se esfumaron.

Componentes de la deuda externa

Para todos los países, incluyendo los países en desarrollo, todo déficit en la cuenta corriente (tales como los déficits comerciales) que no esté compen-sado por recibos de factor neto, transferencias tipo ayuda externa, FDI o una reducción en las reservas extranjeras, necesariamente se traduce como deuda externa, ya que el país vende sus activos financieros para generar una plusvalía

La ayuda 201

compensatoria en su cuenta de activos.44 A veces tiene sentido para los países en desarrollo comprometerse en este tipo de préstamo a corto plazo para cubrir los déficits de su cuenta corriente a corto plazo.

Acumulación de una deuda insostenible en países altamente endeudados

A partir de los años 1950, los países en desarrollo tuvieron un acceso creciente a préstamos a mayor plazo, lo cual en la mayoría de los casos se adapta mejor a sus necesidades. Sin embargo, cuando este tipo de préstamo no se usa para inversiones productivas que incrementen el rendimiento de los sectores comerciables de la economía (lo cual incrementa las exportaciones con relación a las importaciones), las cuentas corrientes siguen pendientes y la deuda se acumula hasta alcanzar niveles insostenibles.

En muchos de los países altamente endeudados, las mejoras esperadas en el desempeño de las políticas no se materializaron, ya sea debido a una falta de compromiso por parte de los prestatarios, ya sea porque el diseño de los ajustes no tomó lo suficientemente en cuenta la economía política de la reforma, el gobierno, la corrupción y los problemas sociales. En otros casos, las reformas se implementaron, pero no generaron la respuesta esperada en cuanto a la oferta y el crecimiento. Como resultado, la tasa promedio de crecimiento del GDP entre 1980 y 1987 para los 33 países que a mediados de los años 1990 estaban caracterizados como los países en desarrollo más fuertemente endeudados, fue sólo de 1,9% —lo cual se tradujo como una baja en términos del ingreso per cápita—. El efecto acumulativo del choque y del declive económico fue que una deuda que había sido razonable, se volvió insostenible. Entre 1982 y 1992, la ratio de deuda-exportaciones de los 33 países más endeudados subió de 266% a 620%.45

La crisis de la deudaLa historia reciente de la deuda se aprecia en la gráfica 5.5, tanto en

términos totales (línea sólida y eje superior derecho) como en términos per cápita (barras verticales y eje inferior izquierdo). Los incrementos signifi-cativos comenzaron a mediados de los años 1970. Como informa Reinert (2005), a comienzos de 1976, “el MFI empezó a hacer sonar la alarma acer-ca de la capacidad de los países en desarrollo para el sostenimiento de los préstamos bancarios comerciales. El sistema bancario reaccionó hostilmente


a estas advertencias, arguyendo que el Fondo no tenía por qué interferir en las transacciones privadas” (p. 259).

Las advertencias del IMF empezaron a evidenciarse en 1982, cuando comenzó la “crisis de la deuda”. El acontecimiento que le dio inicio fue la declaración de México, que dejaría de pagar su deuda de moneda extranje-ra. En cuestión de meses, la crisis se había extendido a Brasil y Argentina. En 1982, la deuda externa total de los países en desarrollo era de aproximada-mente US$750.000 millones, y la deuda externa per cápita, cerca de US$200. Como se ve en la gráfica 5.5, tanto la deuda total como la deuda per cápita siguieron creciendo significativamente hasta finales de 1999, alcanzando los US$2.400 millones y US$470 per cápita. De hecho, entre 1990 y 2002, la deuda externa total de los países en desarrollo se incrementó en cerca de US$1 billón, la mayoría de la cual correspondía a los países de ingresos medios. Este con-tinuo peso de la deuda en los países en desarrollo afecta negativamente tanto las esperanzas de crecimiento como la financiación de los servicios públicos básicos. Estos dos aspectos, a su vez, afectan negativamente la pobreza en todas sus dimensiones.

0

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1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 20020

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2.000

2.500

3.000

Deuda externa per cápitaDeuda externa (US$ actuales)

US$

act

uale

s per

cáp

ita

US$

mile

s de

mill

ones

Gráfica 5.5 Deuda externa de los países en desarrollo

Fuente: World Bank, World Development Indicators (2005).

La ayuda 203

Esfuerzos internacionales de ayuda para la deuda: la iniciativa de la HIPC

Desde finales de los años 1980, la comunidad para el desarrollo interna-cional ha intentado enfrentar el problema mediante varios mecanismos para reducir la deuda. En 1996 dio un paso adicional, creando la iniciativa Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), cuyo propósito es aumentar la ayuda a los países pobres agobiados por una deuda insostenible. Esta iniciativa se propone incrementar la efectividad de la ayuda, ayudando a los países pobres a lograr niveles de deuda sostenibles y fortalecer el nexo entre la ayuda para la deuda y el desempeño de políticas sólidas. Con esta iniciativa, 42 países, principalmente de la región del África Subsahariana, han sido identificados como potencialmente elegibles para recibir ayuda. Para octubre de 2004, 27 países habían llenado los requisitos de gobierno y demás estándares y ahora están recibiendo una ayuda para la deuda que con el tiempo alcanzará unos US$54.000 millones.46 Las ratios de deuda-servicios-exportaciones para estos países han sido reducidas a un promedio de 10%.47

La HIPC no sólo reduce las deudas sin pagar, sino que también apoya el cambio positivo hacia una mejor reducción de la pobreza. La ayuda para la deuda bajo la HIPC está dirigida a países que estén buscando estrategias para la reducción efectiva de la pobreza según lo establecido por el Banco Mun-dial y el IMF; un mejor manejo del gasto público y mayores gastos sociales son elementos cruciales en esta definición de efectividad (www.worldbank.org/debt). Se proyecta un incremento significativo en la proporción gasto social-GDP en aquellos países que han recibido ayuda HIPC para la deuda. El desafío es garantizar que estos gastos se traduzcan en mejores resultados en el sector social, que las mejoras a la infraestructura vital sean incremen-tadas, y, más importante aún, que el entorno general de las políticas siga mejorando y apoyando el crecimiento y la reducción de la pobreza.

La experiencia de la HIPC ha demostrado que la ayuda para la deuda puede funcionar. Queda claro, sin embargo, que las sumas asignadas por la HICP —las deudas saldadas— no son suficientes para encauzar a todos los países de bajos ingresos en el camino de un pago sostenido de la deuda, ni para ali-viar su endeudamiento lo suficiente para permitir una reasignación de fondos necesarios para la infraestructura, la educación, la salud y demás gastos para la reducción de la pobreza. Por lo tanto, hacía falta un nuevo marco para la sostenibilidad de la deuda, que ajustara la necesidad de financiación de los


países de bajos ingresos a su capacidad de pagar la deuda. Esto requiere un aumento sustancial de fondos. El compromiso de julio de 2005 en Gleneagles, Escocia, durante la cumbre del Grupo de los Ocho para asignar US$40.000 millones adicionales en ayuda para la deuda, constituye un importante ade-lanto. El Grupo de los Ocho confirmó que estos fondos serán “adicionales” a los anteriores compromisos de incrementar la ayuda (incluyendo los de la Asociación Internacional de Desarrollo) y que la financiación asignada a los países con mejor desempeño que hubieran pagado sus deudas no sería desviada para saldar las deudas de los países elegibles a la HIPC.

Aunque la acelerada cancelación de la deuda ha sido recibida con entu-siasmo, surgen inquietudes acerca de sus riesgosas connotaciones morales y de los posibles efectos que estos perdones puedan tener sobre el incentivo. A aquellos países que han pagado diligentemente sus deudas o restringido su deuda con cautela, la posibilidad de que flujos adicionales de ayuda sean asig-nados para reducir las obligaciones de otros que han sido menos prudentes, les puede parecer injusta. Se agrega a esta complejidad la naturaleza intemporal de la deuda —las deudas que se están pagando hoy fueron generalmente incu-rridas por líderes anteriores—. Muchas personas y algunos gobiernos actuales en países donde antiguos dictadores incurrieron en deudas alegan que estas deudas son ilegítimas. Hay movimientos, que no necesariamente tienen apoyo gubernamental en muchos países, como es el caso de Indonesia, Nigeria y Su-dáfrica, para obviar lo que se puede llamar las deudas ilegítimas u “odiosas”, y este precedente ha sido establecido en el caso de Iraq.48

Sin entrar a debatir las virtudes de esta posición, el problema principal es la fuente para estos fondos adicionales. Los flujos globales, como los nacionales, tienen que ser financiados y pagados a través de compromisos adicionales. Al respetar sus compromisos de ayuda incrementada, los países ricos necesitan asegurarse de que los fondos para perdonar la deuda sean adicionales y no representen un derecho sobre los compromisos existentes o futuros de otras formas de ayuda. También deben garantizar que todos los países en capacidad de usar la ayuda efectivamente puedan beneficiarse de los flujos adicionales, de manera que el alivio de la deuda no se haga a expensas de los pobres de otros países.

La ayuda 205

Las metas de desarrollo del milenio y la coordinación de los donantes

Un factor impulsor de la efectividad de los flujos de ayuda es que éstos se vuelven más predecibles y generan una armonización entre programas de propiedad del Estado. Demasiados ministros y funcionarios en los países po-bres dedican su tiempo a satisfacer las necesidades de los donantes —desde acompañar a los dignatarios a visitar sus proyectos favoritos, hasta intentar llenar los requisitos particulares de informes de auditoría de los diferentes donantes y agencias de ayuda—. En Tanzania, por ejemplo, se ha calculado que los donantes exigen más de mil informes diligenciados cada tres meses. Es responsabilidad de las agencias de ayuda asegurar que sus requerimientos se ciñan a una serie de estándares comunes y que las exigencias a los países estén orientadas a garantizar que el dinero sea asignado a los proyectos y pro-gramas prioritarios del presupuesto nacional, y no a proyectos particulares en localidades favorecidas por políticos extranjeros o nacionales. Igualmente, es responsabilidad de los donantes asegurar que sus donaciones sean predecibles, que sus compromisos sean de varios años y que no incluyan condiciones de contratos, productos o servicios a favor del país donante. Una visita a casi cualquier país de bajos ingresos revela las carcasas de proyectos y programas empezados debido a la presión y las promesas de donantes y que fracasaron por falta de seguimiento en la financiación y el mantenimiento.

El compromiso en 2002 de los dirigentes de países pobres y ricos de lograr las metas de desarrollo del milenio (MDG) tiene los siguientes requerimientos, los cuales se detallan en el recuadro 5.2.:

• reducir a la mitad el hambre y la pobreza para 2025,• lograr la escolarización primaria universal,• eliminar la disparidad de género en la educación,• reducir a una cuarta parte la mortalidad materna,• combatir el VIH/sida y otras enfermedades,• reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso al agua potable y• asociarse globalmente para el desarrollo.

Este acuerdo reflejó un acercamiento único en términos de definición del problema y del rol de los diferentes actores. Igualmente, ha proporcionado metas comunes y claras a la comunidad internacional, así como a las agencias


donantes y las instituciones multilaterales, además de un conjunto mensurable de objetivos y resultados acordados.

Lamentablemente, empezamos a ver con claridad que la mayoría de estas metas no se alcanzarán. De hecho, el consenso general es que quizás una sola meta se logrará en todo el ámbito global: la de reducir la pobreza de ingresos a la mitad. Para ayudar a alcanzar esta y otras metas, un grupo de países de ingresos altos se ha comprometido a aumentar sus donaciones de ayu-da a 0,7% del GDP. No obstante, casi todos los países ricos han dejado de alcanzar esta meta,49 aunque Suecia, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega y los Países Bajos, para 2004, ya habían asignado más de 0,7% de sus ingresos a la ayuda. Vale la pena señalar que los fondos representados por esta meta de 0,7% del GDP son aproximadamente la mitad de lo que el mundo rico gasta en subsidios agrícolas, luego no es una cuestión de factibilidad, sino de voluntad.50

Un nuevo camino hacia adelante¿Qué implicaciones tiene este análisis sobre los flujos de ayuda y la

pobreza? Una primera lección es que los recursos externos no bastarán para garantizar los logros frente a la pobreza. El nivel de compromiso del país receptor y la calidad de sus políticas e instituciones son los principales de-terminantes de su progreso. La experiencia y el análisis nos han enseñado que la ayuda de afuera no puede reemplazar satisfactoriamente estos factores. Lo que sí puede ser es un complemento efectivo al apoyar los esfuerzos nacionales para reducir la pobreza. Una segunda lección es que, cuando un país está comprometido con la reforma y la reducción de la pobreza, el apoyo externo ofrece compensaciones sustanciales. El apoyo externo puede adoptar varias formas que incluyen la ayuda, pero no se limitan a ella.

Recuadro 5.2 Las metas de desarrollo del milenio

Las metas de desarrollo del milenio constituyen una agenda am-biciosa para la reducir la pobreza y mejorar las vidas, sobre la cual los líderes mundiales llegaron a un acuerdo durante la Cumbre del Milenio, en septiembre de 2000. Para cada meta se fijó uno o varios objetivos, en su mayoría para 2015, teniendo como base 1990.

La ayuda 207

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambreObjetivo para 2015: disminuir a la mitad la proporción de gente que vive con menos de 1 dólar por día y de aquellos que padecen de hambre.2. Lograr la educación primaria universalObjetivo para 2015: asegurar que todos los niños y niñas completen la escuela primaria.3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujerObjetivos para 2005 y 2015: eliminar la discrepancia de géneros en la educación primaria y secundaria preferiblemente para 2005, y a todo nivel para 2015. 4. Reducir la mortalidad infantilObjetivo para 2015: reducir en dos tercios la tasa de mortalidad in-fantil entre niños menores de 5 años.5. Mejorar la salud maternaObjetivo para 2015: reducir a un tercio la tasa de mujeres que mue-ren durante el parto.6. Combatir el VIH/sida, la malaria y otras enfermedadesObjetivo para 2015: detener y revertir la expansión del VIH/sida, la incidencia de la malaria y otras enfermedades.7. Asegurar un medio ambiente sostenible Objetivos:

• Integrar los principios del desarrollo sostenible a las políticas y programas del país y revertir la pérdida de recursos ambien-tales.• Para 2015, reducir a la mitad la proporción de gente sin acceso al agua potable.• Para 2020, lograr una mejora significativa en las vidas de por lo menos 100 millones de habitantes de los tugurios.

8. Conformar una sociedad global para el desarrolloObjetivos:

• Un mayor desarrollo de los sistemas comercial y financiero que incluya un compromiso de gobierno mejorado, desarrollo y reduc-ción de la pobreza en los ámbitos nacionales e internacionales.• Enfrentar las necesidades particulares de los países menos desa-rrollados y de los pequeños Estados insulares en vía de desarrollo y territorialmente limitados.


• Enfrentar un enfoque comprensivo los problemas de deuda de los países en desarrollo. • Desarrollar empleo decente y productivo para los jóvenes.• En colaboración con las compañías farmacéuticas, brindar ac-ceso a medicamentos esenciales con precios al alcance de los países en desarrollo.• Colaborar con el sector privado para darle acceso a los benefi-cios de las nuevas tecnologías —especialmente las de la informa-ción y la comunicación—.

Fuente: United Nations Development Programme.

Como se ha indicado en otras secciones de este libro, una manera importante a través de la cual los países ricos pueden proporcionar apoyo es en la reforma de sus propias políticas comerciales. El entorno exterior influye mucho sobre los beneficios de la reforma en los países en desarrollo. El crecimiento global sólido es importante, pero también lo es la reforma de las políticas proteccio-nistas de los países ricos, las cuales se concentran en áreas como la agricultura y los textiles y son, por lo tanto, especialmente dañinas para los países pobres. Como lo informamos en el capítulo 3, los cálculos sugieren que el acceso a un mercado abierto para los países pobres, en combinación con otras reformas al comercio sacaría, sobre la base estándar de US$2 por día, por lo menos a unos 100 millones de personas de la pobreza.

La coherencia entre las políticas de ayuda y otras políticas es esencial para ampliar la efectividad de la ayuda. Por ejemplo, el apoyo otorgado a los pequeños granjeros o empresarios se ve minado al mantenerlos fuera del mer-cado de los donantes o al aplicar aranceles que discriminan a las mercancías procesadas. De manera similar, el apoyo de los donantes a los sistemas de salud y educación se ve contrarrestado al reclutar maestros, doctores y en-fermeras para que trabajen en los países ricos. El apoyo de los donantes a las reformas de gobierno y a la lucha contra la corrupción no siempre es equivalente a la persecución de sus propios ciudadanos o empresas que son cómplices en la corrupción o la canalización de los fondos de ayuda a cuentas bancarias en el país donante. La garantía de una mayor coherencia entre las políticas de ayuda y otras políticas y acciones gubernamentales potencialmente complementarias es importante para incrementar la calidad de la ayuda.

La ayuda 209

Muchos desafíos del desarrollo global —tales como frenar la propagación de enfermedades contagiosas; construir un comercio internacional y una arqui-tectura financiera equitativos para todos los países; y frenar la deforestación, el cambio climático y la pérdida de la biodiversidad— no pueden ser manejados únicamente por los países a título individual. Estos desafíos requieren una acción multilateral: los flujos unilaterales de ayuda y de arreglos no pueden resolver algunos de los problemas globales más urgentes. La ayuda para ins-tituciones y objetivos multilaterales, ya sea que estén dirigidas al medio am-biente, las enfermedades, el desarrollo agrícola o las reformas comerciales, es un complemento esencial para los esfuerzos nacionales de ayuda bilateral.

La disminución de los flujos de ayuda en la última década ha ocurrido precisamente en el momento en que los beneficios de la ayuda se han incre-mentado ostensiblemente. Hemos resumido la evidencia de estos beneficios —si los países están dispuestos a dar los pasos necesarios para la reforma, entonces la asistencia en construcción de capacidades, financiación y apoyo analítico generalmente rinde grandes beneficios—. Con una dinámica de re-forma sostenida y un apoyo externo estable, la experiencia del pasado sugiere enfáticamente que los países en desarrollo pueden ampliar y profundizar el progreso de los últimos 50 años.

Gráfica 5.6 Participación en el GDP de la ayuda y el apoyo a la agricultura, 2002

Fuente: OECD-DAC 2004 y OECD 2003, citado en World Bank 2005c.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

Japón Unión Europea Estados Unidos Todos los paísesOECD-DAC

Porc

enta

je d

el G

DP,

200

2

Subsidios agrícolasAyuda


A pesar del progreso de estos últimos 50 años, la pobreza sigue siendo un inmenso desafío. Unos 1.100 millones de personas siguen viviendo con menos de US$1 por día, y el reto seguirá creciendo a medida que la población del mundo en desarrollo aumente en 2.000 millones en los próximos 30 años. Para enfrentar un reto de esta magnitud, la ayuda tendrá que tener efectos mucho más allá del valor del dinero. Esto significa que la ayuda debe apoyar los marcos de la actividad económica privada y de las mejoras sociales, asegurando que el alcance de sus efectos rebase los proyectos individuales y contribuya a una capacidad y un conocimiento mayores. El aprendizaje continuo por parte de los países desarrollados, así como de la comunidad para el desarrollo, es esencial para estas metas. La ayuda es un complemento a los otros flujos que hemos mencionado —comercio, capital, ideas y migración—, no un sustituto.

La ayuda nunca había sido más efectiva en su apoyo al crecimiento y a la reducción de la pobreza. Se necesita más ayuda y de mejor calidad. Como mínimo, duplicar la cantidad actual de ayuda —y liberarla de manera que refleje las necesidades reales y no los esfuerzos disfrazados que apoyan las empresas internas en los países ricos— y coordinar sus flujos para garantizar que se movilicen flujos predecibles de financiación ampliamente accesible y otros recursos en apoyo a los muchos gobiernos que pueden utilizarlos para una globalización más incluyente.

La ayuda 211

Notas

1. Este capítulo se basa en un trabajo conjunto con Halsey Rogers y Nicholas Stern. Véase Goldin, Rogers y Stern (2002).

2. Por ejemplo, en 2002, los principales receptores de la ODA entre los países de ingresos altos fueron Israel (US$754 millones), Polinesia Francesa (US$418 millones), Nueva Caledonia (US$324 millones), y Eslovenia (US$171 millones). Véase World Bank (2004d).

3. Para una revisión accesible, véase el capítulo 14 de Szirmai (2005).4. Vimos la construcción de capacidades para el comercio en el capítulo 3.5. La restricción en esta forma temprana de la asistencia es enfatizada por Kanbur

(en prensa).6. Véase, por ejemplo, Curtis (2001).7. Una revisión comprensiva de esta época y décadas siguientes se encuentra en

Hjertholm y White (2000).8. Respecto a la columna “ideología” en la tabla 5.2, véase también Lindauer y

Pritchett (2002).9. En el caso del IMF, vale la pena señalar que sus recursos fueron insuficientes

para apoyar significativamente la reconstrucción de Europa en la posguerra. Los artículos de sus acuerdos establecieron un tope total de US$8.800 millones a las asignaciones. Cuando el IMF comenzó sus operaciones en 1947, el déficit comercial para toda Europa era de US$7.500 millones. Frente a la magnitud de este déficit en relación con los recursos del IMF, los EE.UU. tuvieron que intervenir para cerrar la brecha. A lo largo de 1951, proporcionaron US$13.000 millones de ayuda a Europa a través del Plan Marshall, complementando sustancialmente los recursos del IMF. Véase Eichengreen (1996).

10. “Punto Cuatro” se refiere al cuarto ítem en el discurso inaugural del presidente Truman.

11. Los miembros de la Mancomunidad del Reino Unido, Australia, Canadá y Nueva Zelanda habían firmado en 1950 el Plan Colombo para la donación de ayuda.

12. Véase Streeten (1979), por ejemplo.13. OECD (2005), Declaración de París sobre la Efectividad de la Ayuda, París, 2 de

marzo de 2005.14. Véase Sen (1999), por ejemplo.15. Los recursos que organizaciones tales como el Banco Mundial pueden suministrar

en apoyo a la educación son mínimos en comparación con las necesidades de los países en desarrollo.

16. Véase Hansen y Tarp (2000).17. Véase, por ejemplo, Boone (1996). Observe, sin embargo, que Hansen y Tarp

(2000 y 2001) opinan lo contrario. Para una revisión reciente de la efectividad de la ayuda, véase Radelet y Bhavnani (2004).

18. Véase Owens y Hoddincot (1998). Como lo comentan Clemens, Radelet y Bhavnani (2004), “esta clase de ayuda (en casos de desastre) debería tener una simple correlación negativa con el desarrollo, ya que el desastre genera un crecimiento bajo y unos flujos de ayuda altos. Aunque es posible que la ayuda mitigue esa disminución de crecimiento, es difícil detectar cualquier otra causalidad entre la ayuda humanitaria y el crecimiento” (p. 2).

19. Alesina y Dollar (2000) analizaron el patrón de los flujos de ayuda desde 1970 hasta finales de 1990, llegando a la conclusión de que factores tales como “el pasado


colonialista y los patrones de votación en las Naciones Unidas explican más la distribución de la ayuda que las instituciones políticas o las políticas económicas de los receptores” (p. 55).

20. Stewart (1995) ofrece una útil visión general de los nexos entre el ajuste estructural y la pobreza. Para una introducción al ajuste estructural en sí, véase el capítulo 23 de Reinert (2005).

21. Williamson (2000) presenta una visión y evaluación general del Consenso de Washington. Para mayor información, véase igualmente la discusión de ideas en el capítulo 7 de este libro.

22. Taylor (1993) ofreció una crítica de peso en este mismo sentido.23. Algunos de estos éxitos están analizados en los capítulos de Rodrik (2003).24. En el ámbito de la ayuda externa, una parte de esta nueva concepción (pero no

toda) se vio reflejada en el Banco Mundial (1998). 25. Véase, por ejemplo, Psacharopoulos (1985 y 1994) y Psacharopoulos y Patrinos

(2004).26. Krueger y Lindahl (1999) resumen esta evidencia.27. Véase Schultz (2002), quien señala: “La conclusión de muchos estudios empíricos

del desarrollo infantil es que una mayor escolarización de la madre está asociada con mayores mejoras en los resultados de los niños que una mayor escolarización del padre. Esto ha sido estudiado en el parto (Ej.: peso del recién nacido), supervivencia del infante, buena nutrición, entrada más temprana a la escuela, matrícula escolar según la edad y mayor número de años de escolarización al llegar a la edad adulta” (p. 212).

28. Estos logros significativos en la salud ocultan las diferencias regionales y de país. Como en el crecimiento económico, las mejoras en salud y esperanza de vida no están distribuidas de manera igualitaria. La salud y la esperanza de vida de las naciones más pobres están rezagadas con respecto al resto del mundo, y dentro de los países, la salud de los pobres es peor que la del resto de la población. La pobreza es la causa principal tras la muerte evitable, la enfermedad y la discapacidad; y es cada vez más reconocido que la mala salud, la desnutrición y el gran tamaño de la familia son los determinantes clave de la pobreza.

29. Véase Burnside y Dollar (2000), así como Collier y Dollar (2002). Los resultados de Burnside y Dollar (2000) han sido cuestionados recientemente por Easterly, Levine y Roodman (2004).

30. La pobreza se define aquí en términos de vivir con menos de US$1 por día, con ajustes a los costos de vida en los diferentes países. Debemos subrayar que colocar a la gente por encima de la línea de pobreza sólo representa un efecto de la ayuda, la cual además incrementó el ingreso y otras dimensiones del desarrollo en toda la economía.

31. El tema de la fungibilidad está considerado en el capítulo 3 de World Bank (1998).

32. Clemens, Radelet y Bhavnani señalan: “El resultado es sólido sobre una gran variedad de especificaciones […]. Se extiende a lo largo de varios periodos, se sostiene si incluimos o excluimos observaciones influyentes, y sigue siendo sólido cuando se somete a controles de posibles variables endógenas independientes” (p. 40).

33. Esta multidimensionalidad de la pobreza está incorporada en las metas de desarrollo del milenio (MDG) adoptadas por los jefes de Estado en la cumbre de la ONU en 2000.

La ayuda 213

34. La cohesión social o “capital social” es, como lo subrayan Woolcock y Narayan (2000) y Fukuyama (2002), un elemento mal valorado del desarrollo. Reúne los dominios de la cultura, el gobierno y las instituciones.

35. Véase World Bank (1998) y International Monetary Fund (1998).36. Véase Devarajan, Dollar y Holmgren (2001).37. Véase Dugger (2004) y el capítulo 1 de Oxfam (2005). Etiopía, Kenia, Lesotho,

Malawi, Tanzania, Uganda y Zambia han registrado grandes incrementos en las matrículas tras la reducción o la abolición del cobro de éstas. En muchos casos, la ayuda ha apoyado estos logros.

38. Además, los argumentos de que la ayuda externa asignada a Estados débiles de África ha exacerbado los problemas parecen ser falsos. Por ejemplo, Goldsmith (2001), con base en un análisis estadístico, concluyó: “La ayuda externa proporciona a los Estados africanos los medios para pagar y poner en marcha muchas funciones públicas básicas. Pero el hecho de depender de la ayuda no significa necesariamente que estos Estados habrían evolucionado en una dirección mucho más favorable si hubieran recibido menos ayuda. Lo contrario parece más probable” (p. 144). Véase igualmente Schwalbenberg (1998).

39. Para un avalúo reciente, véase Fukuyama (2004).40. El OCP involucró la droga Ivermectin o Mectizan® de la compañía farmacéutica

Merck. De este modo, la sociedad cruzó las fronteras entre lo público y lo privado.

41. En el capítulo 7 nos concentramos detenidamente en el rol de las ideas.42. Greenland (1997) proporcionó una reseña sobre este aspecto.43. En www.aercafrica.org se puede encontrar una serie de publicaciones sobre esta

investigación.44. Véase el capítulo 12 de Reinert (2005).45. Véase World Bank (1994).46. Cohen (2001) comenta que si se mide en términos del valor en el mercado, en

vez del valor aparente, el alivio de la deuda sería mucho menor que el valor anunciado. El IMF calculó que el valor del alivio de la deuda es de unos US$37.000 millones.

47. Desde abril de 2004, estos países eran Benín, Bolivia, Burkina Faso, Camerún, Chad, República Democrática del Congo, Etiopía, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Honduras, Madagascar, Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Níger, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Tanzania, Uganda y Zambia.

48. Es interesante que el gobierno de Sudáfrica no apoya el perdón de las deudas adquiridas durante el régimen del Apartheid. Véase www.worldbank.org/hipc.

49. Véanse los datos de Oxfam (2005) con base en información suministrada por el Comité de Asistencia al Desarrollo.

50. Considerando el GDP combinado de todos los países de ingresos altos, el objetivo de 0,7% se traduce en cerca de US$189.000 millones para 2002, por ejemplo. Esto es aproximadamente la mitad de lo que estos países de altos ingresos gastan en protección agrícola en un año. Estos volúmenes de ayuda fueron de unos US$69.000 millones, menos de una cuarta parte de lo que se gastó en protección agrícola.

6La migracióncon Andrew L. Beath

La historia muestra que los flujos de migración internacional pueden ofrecer un medio efectivo para que los pobres salgan de la pobreza y al mismo tiem-po promover el crecimiento económico y mejorar el progreso tecnológico.1 La emigración inicial de cazadores-recolectores de África y posterior emi-gración de comunidades de agricultores del Creciente fértil fueron de los acontecimientos más importantes en el progreso económico de la humanidad.2 Durante los siglos XVIII, XIX y comienzos del siglo XX, la migración masiva de Europa a América y Australasia permitió a decenas de millones de gente escapar de la pobreza y la persecución y creó lo que hoy día son las sociedades más prósperas del mundo. En décadas recientes, diásporas migratorias, tales como los techies (técnicos) de la India, han hecho evidentes contribuciones al estado de la tecnología y al mismo tiempo promovido la integración global, el crecimiento económico y el alivio de la pobreza en sus países de origen. Hoy, más que nunca, más gente quiere migrar. Si el tremendo potencial de la migración como fuerza para la reducción de la pobreza se convierte en reali-dad, es necesario prestar mayor atención al impacto de la migración sobre las comunidades que la generan y sobre los emigrantes mismos.

Aunque unas pocas horas de vuelo separan hoy tierras asoladas por la pobreza extrema de la promesa de las metrópolis del mundo rico, existen pocos caminos lícitos que permitan a los más pobres de la Tierra migrar a los países de altos ingresos. La relativa escasez de oportunidades con relación al deseo de muchos ciudadanos de países menos desarrollados de mudarse a tierras más ricas ha generado un floreciente mercado negro de migración ile-gal. Los costos, tanto humanos como financieros, impuestos por este mercado


negro son altos. Varios miles de emigrantes ilegales han muerto intentando evadir los controles fronterizos y salvar los implacables desiertos y las aguas traicioneras que conforman las fronteras naturales de los EE.UU. y la Unión Europea. Otros, luego de haber confiado los ahorros de una vida a contraban-distas de gente, se han quedado defraudados y perdidos en terceros países empobrecidos. En respuesta a este flujo ilegal, los países de altos ingresos han asignado miles de millones de dólares a la protección de las fronteras, pero en muchos casos esto ha obligado a los inmigrantes ilegales a intentar rutas de entrada más remotas —y más peligrosas—.3 Mientras que los contribuyentes de los países de altos ingresos y los que aspiran a emigrar de países de ingresos medios y bajos pagan los costos, los carteles criminales que dirigen operaciones de contrabando humano se benefician.

En las décadas por venir, la cifra de los potenciales emigrantes aumentará, sin duda, empujada por un creciente número de jóvenes adultos que viven en países de ingresos bajos y medios, así como por el aumento en los ingresos que permitirá que más gente que nunca antes pueda pagar los costos de mi-gración.4 Si las políticas en los países receptores no cambian, las crecientes presiones de la migración pondrán a dura prueba los métodos tradicionales de protección de fronteras. El resultado será la exigencia de mayores impuestos en los países de destino, mayor mortalidad de emigrantes ilegales en tránsito y la proliferación de carteles de tráfico humano. Sin embargo, en los grandes desafíos de la migración también están las oportunidades que tienen el potencial de beneficiar tanto a los países pobres como a los ricos. Los investigadores calculan que aun un pequeño incremento en los flujos de migración podría aumentar el rendimiento global en US$150.000 millones por año —cerca de una vez y media las ganancias de la liberalización total del comercio de bienes y servicios—.5 El desafío es utilizar ese potencial para desarrollar un sistema global de migración capaz de mejorar las expectativas económicas del mayor número de pobres en el ámbito mundial, y al mismo tiempo servir los intereses de los países de origen y de destino y a los emigrantes mismos.

Historia abreviada de los flujos mundiales de migración

La migración ha sido siempre una característica principal de las econo-mías más dinámicas y productivas del mundo. A lo largo de todo el Medioevo europeo, los Estados líderes del progreso económico sirvieron de huéspedes

La migración 217

a empresarios y obreros de todo el continente. Cuando los Países Bajos encabezaron la economía mundial en el siglo XVII, 10% de su población era de origen extranjero. En Ámsterdam, los inmigrantes representaban la cuarta parte de la población.6 En los albores del colonialismo europeo, la migración tomó una dimensión transcontinental, con la mano de obra que perseguía la riqueza por todo el globo. Al comienzo, los altos costos y las duras condiciones limitaron los flujos laborales a unos cuantos aristócratas intrépidos y a los que ellos explotaban, ya sea por contrato o mediante la coerción.7 Pero para mediados del siglo XIX, el paso de la vela al vapor había disminuido drásticamente el costo del transporte marítimo y abierto los lucrativos mercados laborales del Nuevo Mundo a un sector mucho más amplio de la población europea. Así comenzó la era de la migración masiva. Para la década de 1840, los flujos transatlánticos de emigrantes europeos libres sumaban unos 3.000.000 cada año.


• Convención de Ginebra sobre • la visa H-1B (Estados Unidos) Refugiados (1951) • migración ilegal• buscadores de asilo • migración internacional• fuga de cerebros • la joroba migratoria• trabajadores invitados • refugiados

Orígenes de los emigrantes en la era de la migración masiva

Inicialmente, Inglaterra fue la fuente principal de emigrantes —una consecuencia de su alcance colonial, su preeminencia económica y su creciente perfil demográfico—. Pero, a medida que las revoluciones in-dustriales se esparcieron por Europa, desarraigando poblaciones rurales y alimentando los auges demográficos, los flujos de emigración del conti-nente se diversificaron y aumentaron significativamente (véase tabla 6.1).8 Para comienzos del siglo XX, cerca de 1,4 millones de emigrantes estaban cruzando el Atlántico por año, la mayoría de ellos provenientes de las re-giones más pobres de Europa Meridional y Oriental. En total, entre 1850 y 1914 migraron unos 55 millones de europeos, en su mayoría a los EE.UU. La mayoría de emigrantes estaba compuesta por hombres jóvenes no espe-cializados, atraídos al exterior por la promesa de mejores sueldos.9 Muchos,


sin embargo, viajaron por necesidad. Irlanda registró niveles masivos de emigración a raíz de la hambruna desastrosa que la golpeó hacia fines de los años 1840, por ejemplo, y eventualmente perdió casi la mitad de su fuerza laboral debido a la emigración.

La migración asiática en la era colonial

Con el auge de la demanda de productos primarios durante el siglo XIX, las colonias europeas especializadas en plantaciones agrícolas y minería

Tabla 6.1 Tasas históricas de migración (en miles de personas)

Décadas

País 1850 1860 1870 1880 1890 1900Países de origenNoruegaDinamarcaSueciaFinlandiaIrlandaIslas BritánicasFrancia Países BajosBélgica SuizaAlemaniaAustria-HungríaPortugalEspañaItalia

24,2—4,6——

58,01,15,0———————

57,6—

30,5——

51,8 1,2 5,9— — — —

19,0——

47,320,623,5

—66,150,41,54,6—

13,014,72,9

28,9—

10,5

95,239,470,113,2

141,770,23,1

12,38,6

32,028,710,638,036,233,6

44,922,341,223,288,543,81,3 5,0 3,5

14,110,116,150,843,8 50,2

83,328,242,054,569,865,31,45,16,1

13,94,5

47,656,956,6

107,7Países receptoresCanadáEstados UnidosBrasilArgentina

99,292,8

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Fuente: Hatton y Williamson (1998).Nota: — representa datos no accesibles.

La migración 219

buscaron importar toda la mano de obra barata necesaria para mantener los costos de producción a su mínimo nivel. Con la abolición legal de la esclavitud, las autoridades coloniales buscaron cada vez más emigrantes de China, India y Japón. En los cien años que le siguieron a 1820, tres millones de emigrantes de estos países se esparcieron por el globo, creando densas comunidades de inmigrantes en África Occidental y del Sur y en la cuenca del Pacífico.10 En California, la magnitud de los flujos de inmigrantes asiá-ticos motivó una violenta reacción política que eventualmente contribuyó a las barreras de larga data a la inmigración asiática a los EE.UU.11 En la mayoría de los demás casos, no obstante, los cambios tecnológicos en la agricultura y la decreciente demanda de productos primarios eliminaron gradualmente gran parte de la necesidad de seguir importando mano de obra no especializada.

El ocaso de la era de la migración masiva

A comienzos de 1990, la brecha en salarios entre el Nuevo Mundo y las principales economías de Europa se había reducido marcadamente, ya que la inmigración había aumentado la fuerza laboral del Nuevo Mundo en una tercera parte y reducido la del Viejo Mundo en un octavo.12 Mientras que antes las transiciones demográficas habían aumentado la reserva de adultos jóvenes, la mayoría de la población había pasado la edad en la cual la gran mayoría de inmigrantes son extraídos. Sin embargo, a medida que Europa Occidental llegaba al final de su ciclo de migración, otros países menos desarrollados de Europa del Este apenas empezaban, generando nuevas fuentes de emigrantes. Estos nuevos emigrantes eran por lo general menos especializados, hablaban nuevas lenguas y traían consigo una cultura desconocida para aquellos que habían llegado antes. Con la creciente desigualdad en los salarios, el enfoque político se volcó sobre la nueva ola de inmigrantes. Esto resultó en intensos debates políticos y en una serie de medidas legislativas dirigidas a sofocar el flujo de inmigrantes venidos de fuentes no tradicionales. En 1917, los EE.UU. introdujeron un examen de alfabetismo para inmigrantes, con la intención de ahogar una mayor inmigración de trabajadores poco capacitados. Más tarde ese año, los EE.UU. entraron a la primera guerra mundial, cortando las rutas transatlánticas y poniendo efectivamente fin a la era de la migración masiva (véase gráfica 6.1).


Caída y ascenso de los flujos migratorios en el siglo XX

A partir de 1917 y hasta finales de los años 1920, oleadas de patrioteris-mo y aislacionismo económico inundaron los sistemas políticos del Viejo y Nuevo Mundo. La llegada de la Gran Depresión y el estallido de la segunda guerra mundial reforzaron esa tendencia, generando políticas que apuntaban a limitar los flujos adicionales de migración.13 La migración entre naciones paulatinamente se paralizó casi por completo.

Después del final de la segunda guerra mundial, millones de refugiados cruzaron el continente europeo, pero las formas más tradicionales de la mi-gración siguieron siendo impedidas por una renuencia a echar abajo las po-líticas aislacionistas de la Gran Depresión. Es interesante que Francia, antes una importante fuente de emigrantes, fue la primera en atraer inmigrantes. En Francia, Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido, el acelerado cre-cimiento económico a finales de las décadas de 1940 y 1950 había generado una escasez de mano de obra barata. Inicialmente, esta demanda se alimentó de inmigrantes del Sur de Europa pero, muy rápidamente, estas fuentes no dieron abasto. Para finales de los años 1960, muchos países de Europa Occi-dental —sobre todo Alemania— estaban importando millones de trabajadores

Gráfica 6.1 Flujo de inmigrantes a los Estados Unidos y Canadá, 1820-2000

Fuentes: U.S. Department of Homeland Security (2003a); Citizenship and Immigration Canada (2003a).

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invitados de Turquía y África del Norte. Mientras que la crisis del petróleo en 1973 y el consecuente desempleo puso fin a los programas de trabajadores invitados en Europa Occidental, los países del Medio Oriente exportadores de petróleo copiaron y ampliaron el modelo de trabajadores invitados.

Sin embargo, quizás el cambio más influyente en la inmigración moderna ocurrió a mediados de los años 1960 cuando Australia, Canadá y los EE.UU. revisaron sus políticas de inmigración. Estas reformas permitieron no sólo flujos mucho más voluminosos, sino que abrieron las puertas de la migración a fuentes no tradicionales en África, Asia y América Latina. Junto con la marcada disminución de los costos y una mayor velocidad del transporte y la comunicación intercontinental, la reforma de las restricciones a la migra-ción ha asegurado el crecimiento sostenido tanto en el volumen como en la diversidad de los flujos migratorios en las últimas décadas.

El marco legal de la migración moderna

Durante el siglo XIX, la migración ocurrió mayormente en un vacío legal. En cambio, la era moderna de la migración se caracteriza por los esfuerzos de colocar la migración internacional dentro de un marco legal. La fundación de las Naciones Unidas y la Convención de Ginebra de 1951 sobre los Refugia-dos establecieron un procedimiento mediante el cual las personas perseguidas podían buscar asilo sin temor a una repatriación injustificada, mientras que la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y la Declaración de Derechos del Niño de 1959 afirmaron la prioridad de los lazos familiares en la ley de inmigración.14

Por encima de estos principios, no obstante, los gobiernos han implemen-tado generalmente las políticas migratorias para servir a sus propios intereses económicos nacionales. Para la gran mayoría de países, esto ha significado una inmigración casi nula. Otros países han optado por identificar y escoger a los inmigrantes económicamente atractivos. En 1965, Canadá redactó su sistema de puntos arquetípico, mediante el cual se aprobaban las visas de inmigrante a quienes tuvieran una mezcla deseable de educación, experiencia, destrezas lingüísticas y capital de inversión.15 Australia y Nueva Zelanda copiaron luego el modelo canadiense, y los EE.UU. implementaron un programa dirigido a atraer al país inmigrantes altamente especializados en oficios puntuales. Aun-que los países de Europa y del Medio Oriente se han resistido a la inmigración permanente, para muchos ha sido necesario establecer sistemas de contratos o migración temporal para llenar la escasez de trabajadores especializados.


Estructura de los flujos migratorios

Actualmente cerca de 175 millones de personas —3% de la población mundial— viven fuera de su país de nacimiento.16 En términos históricos, esa cifra es baja, aunque en décadas recientes los flujos de migración han au-mentado rápidamente. Desde finales de los años 1980, en particular, los flujos europeos han crecido, alimentados por el fin del comunismo en Europa del Este y del conflicto en los Balcanes. Aunque Europa Occidental está demostrando ser un destino especialmente deseado por los emigrantes (véase tabla 6.2), los EE.UU. siguen aceptando más inmigrantes que cualquier otro país del mundo. El Medio Oriente también ha surgido como un anfitrión importante de inmigrantes, especialmente de trabajadores poco especializados del sur y suroriente de Asia. Entre los países de la emigración, los de ingresos medios tienden a tener flujos de salida más altos. México y Filipinas, en particular, son grandes exportadores de mano de obra. Filipinas, por ejemplo, tiene más de siete millones de nacionales en el extranjero, el equivalente a 10% de su población.

Tabla 6.2 Orígenes de los inmigrantes internacionales, 1990 y 2000

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Áreas geográficas 1990 2000 2000

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Fuente: United Nations Population Division (2002).Nota: porcentaje de la población se refiere al número de inmigrantes como porcentaje de la

población total del país anfitrión.

La migración 223

Desde la era de la migración masiva, los flujos internacionales de gente han sido frenados por la guerra mundial, las depresiones económicas globales y el populismo, y luego han sido reorganizados bajo una cobija de tratados internacionales y legislación nacional. Sin embargo, la estructura de los flujos de inmigración actuales refleja en términos generales la del siglo XIX, lo cual es un testamento de los deseos comunes a la humanidad, subrayan las decisiones individuales de migrar y los beneficios comunes que las sociedades receptoras cosechan de las contribuciones de los inmigrantes.

Una tipología de los flujos de la migración internacional moderna

La revolución legislativa que caracteriza la era moderna de la migración ha delineado una serie de vías legales para la migración. Algunas de estas —tales como los flujos de refugiados y buscadores de asilo— han sido definidas por convenios de derecho internacional. Otras —por ejemplo los flujos de expa-triados altamente calificados o trabajadores no calificados y, hasta cierto punto, los pobladores permanentes— son resultado de políticas aisladas redactadas en cumplimiento de normas del derecho de inmigración en el mundo. Otras —sobre todo los flujos de inmigrantes sin necesidad de visas— son resultado de acuerdos bilaterales o multilaterales entre países vecinos. Para terminar, una parte significativa de los flujos migratorios tiene lugar por fuera del dominio práctico de la ley nacional o internacional. La tabla 6.3 identifica los principales canales de la migración internacional moderna y proporciona datos resumidos acerca de la magnitud y la composición de estos flujos. Los párrafos que siguen contemplan en detalle uno de estos canales.

Los pobladores permanentes

Durante toda la época de la migración masiva, los flujos migratorios interna-cionales estaban en su mayoría compuestos por pobladores que emigraban con la intención de instalarse permanentemente en otro país. En la época moderna, sin embargo, los Estados nacionales se han vuelto más reticentes a conferir la nacionalidad a extranjeros que carezcan de vínculos con la identidad cultural nacional. De hecho, desde los años 1960 hasta hace poco, sólo cuatro países han concedido regularmente la residencia permanente a extranjeros no refugiados desprovistos de lazos familiares, étnicos o residenciales con el país. Quizás no sea sorprendente que estos sean los países con mayor tradición de inmigración:


Australia, Canadá, Nueva Zelanda y los EE.UU., cuyas identidades culturales fueron forjadas por flujos de inmigrantes.17

Los emigrantes económicos

A diferencia del siglo XIX, cuando la gente que cruzaba el Atlántico en busca de una vida mejor tenía la entrada prácticamente asegurada, hoy los regímenes de inmigración de los países más ricos defienden agresivamente los intereses nacionales y buscan inmigrantes económicos que posean carac-terísticas socioeconómicas deseables. Australia, Canadá y Nueva Zelanda lo logran mediante el sistema de puntos, que concede la residencia permanente a solicitantes que ofrecen la mezcla correcta de destrezas, capital y adapta-bilidad.18 Los EE.UU., por otra parte, asignan cuotas anuales a categorías de personas elegibles para la residencia permanente. Estas categorías incluyen a “personas de capacidades extraordinarias”, trabajadores religiosos, inves-tigadores sobresalientes, ejecutivos multinacionales e inversionistas.19 Una cantidad significativa de estos inmigrantes económicos proviene de países de ingresos bajos y medios, siendo China, India y Filipinas los mayores contribuyentes.

Migración por parentesco

Además del “canal económico” para la migración permanente, popularizado por los países tradicionales de la inmigración, existe igualmente un “canal de parentesco” que permite a los residentes nacionales patrocinar la residencia permanente a miembros no nacionales de su familia.20 En algunos casos, este rasgo del régimen migratorio ha generado cadenas interminables de migración, mediante las cuales un inmigrante adquiere la ciudadanía a través de canales económicos, de asilo u otros y luego patrocina a miembros de su familia, etc. Los inmigrantes de países de bajos ingresos, en especial, se han aprovechado de esta disposición, generando flujos de inmigración que ni las políticas ni el público habían previsto.21

El cambio en la composición de inmigrantes y la aparente incapacidad de los gobiernos de controlar cabalmente los flujos que entran ha generado una controversia predecible. En respuesta, los que redactan las políticas han enfrentado el reto de equilibrar las obligaciones humanitarias con las exigencias públicas de una inmigración limitada.22 Presionados por obli-gaciones constitucionales a tratados tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, muchos han pecado a favor del humanitarismo.

La migración 225

En consecuencia, la inmigración por reunificación familiar sigue siendo el mayor canal de migración legal de países de recursos bajos y medios a países de ingresos altos, sumando un millón de personas que cambian su nacionalidad anualmente.

Expatriados altamente especializados

Los países de ingresos altos se sirven de programas de inmigrantes especia-lizados para compensar la escasez ocupacional que no puede satisfacerse con el entrenamiento de residentes nacionales. Históricamente, estos flujos se han concentrado en la educación y en los servicios de salud. Sin embargo, en los años 1990, los auges en telecomunicaciones e informática (ICT) condujeron a una escasez de destrezas en esos campos en muchos países de altos ingresos, resultando en un nuevo surgimiento de flujos de inmigrantes altamente capa-citados. Como consecuencia, los países en desarrollo con sistemas respetados de educación superior han surgido como fuentes primordiales de destrezas específicas para el mundo desarrollado. La India, por ejemplo, ha dominado el mercado internacional de destrezas en el campo de las computadoras, repre-sentando 60% de la migración a EE.UU. para ese campo laboral.23 Filipinas, otro ejemplo, ha sido una importante fuente de médicos profesionales para muchos países desarrollados.

La competencia por los expatriados altamente capacitados

Con el aumento de la demanda global de mano de obra especializada, los países de altos ingresos se han visto compitiendo cada vez más entre sí para hacerse a los expatriados talentosos. El resultado ha sido que los países de altos ingresos han introducido muchos programas nuevos para inmigrantes especializados y renovado programas existentes para que sus países sean más atractivos para los potenciales inmigrantes altamente capacitados, y para que éstos respondan mejor a las necesidades de los empleadores nacionales cuyo crecimiento está restringido por la escasez de gente capacitada. Aus-tralia, Canadá, Francia, Alemania, Irlanda, Japón, Corea del Sur y el Reino Unido instituyeron recientemente programas para conceder visas temporales a trabajadores en el campo de la ICT u otras industrias. El mayor programa para expatriados altamente calificados es la visa H-1B de los EE.UU. la cual está diseñada para compensar la escasez en campos especializados como la contabilidad, la programación de sistemas, la educación, la ingeniería y la medicina.24

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Las visas de inmigrante altamente especializado como medio para obtener la residencia permanente

Aunque estos programas conceden visas explícitamente temporales a los inmigrantes, muchos sí les ofrecen la posibilidad de obtener eventualmente la residencia permanente. Como tal, la naturaleza extensible de muchos programas de migración para trabajadores especializados diferencia sus visas de las de los programas para destrezas bajas, las cuales apuntan explícitamente a evitar todo ajuste de los inmigrantes para el estatus permanente.

Expatriados no especializados

En la era moderna de la migración, se implementaron programas oficiales para atraer a expatriados no especializados luego de que el crecimiento económico acelerado mejoró los salarios y las condiciones laborales de la mano de obra local, con lo cual ésta se hizo reticente a trabajar en sectores con salarios mínimos pero esenciales e irremplazables, como la construcción o los cuidados a domicilio. Inicialmente, las principales fuentes de trabajadores para estos programas son los países vecinos más pobres; cuando éstos no dan abasto, se buscan fuentes más lejanas. Generalmente, estas fuentes de mano de obra tienden a ser de los países de ingresos medios con sistemas educativos comparativamente buenos.

Expatriados no especializados en los países exportadores de petróleo del Medio Oriente

En los últimos tiempos, los mayores beneficiarios de la mano de obra mi-gratoria no especializada han sido los países exportadores de petróleo del Medio Oriente, donde las ganancias de las rentas del petróleo generaron empleos no especializados que los trabajadores locales no querían ocupar a cambio de los salarios básicos ofrecidos. Inicialmente, los trabajadores inmigrantes provenían principalmente de otros países árabes como Egipto y Yemen. Cuando estas fuentes no fueron suficientes, los países de Asia del Sur y del sureste asiático se convirtieron en fuentes importantes. Hoy, hay unos diez millones de ex-patriados trabajando en el Medio Oriente, cinco millones de ellos tan sólo en Arabia Saudita. Aunque la mayoría de trabajadores expatriados en el Golfo están empleados en la industria petrolera o en industrias apoyadas por las rentas del petróleo, en años recientes los Emiratos Árabes Unidos (UAE) han utilizado su amplia población de trabajadores con salarios básicos no sólo como respuesta a las carencias laborales en sectores específicos irremplazables, sino también como una fuente de ventajas comparativas que puede utilizarse en una amplia

La migración 229

gama de industrias de servicios. Como resultado, los UAE han tenido un éxito considerable en atraer la inversión externa y diversificar su economía.

Expatriados no especializados en los países de Asia Oriental

En las últimas décadas, los países de Asia Oriental también han tenido un crecimiento económico acelerado y muchos han buscado a los trabajadores inmigrantes para las tareas no especializadas. Hong Kong (China), Malasia, Singapur y Tailandia, por ejemplo, son todos grandes receptores de expa-triados no especializados venidos de países vecinos menos desarrollados de Asia Suroriental. Otros países, como Japón y Corea se han resistido a instituir programas oficiales para el empleo de extranjeros y llenan estos puestos con estudiantes y trabajadores capacitados en el extranjero que se quedan después del vencimiento de sus visas. De manera semejante, Australia, Canadá y el Reino Unido y varios países de Europa Occidental han desarrollado “esquemas de vacaciones de trabajo” para jóvenes de otros países industrializados. Algunos países de altos ingresos han desarrollado también programas para inmigrantes no especializados con el fin de atraer trabajadores agrícolas, aunque estos programas tienden a funcionar únicamente por temporadas.25 Esta utilización de trabajadores inmigrantes no especializados garantiza precios bajos para los consumidores y los productores internos; además, segmenta el mercado laboral para protegerlo de la espiral sueldo-precios que podría resultar si se contratara trabajadores nacionales.

Abuso y explotación de los inmigrantes no especializados

Lamentablemente, a pesar de todos los beneficios que los programas para inmigrantes no especializados brindan a los trabajadores y tanto a los países de origen como a los países receptores, los inmigrantes mismos sufren enor-memente (véase el recuadro 6.1). El mercado de trabajadores expatriados no especializados padece de abuso y explotación. En los países de origen, las agencias de reclutamiento y los intermediarios pueden exigir grandes sumas a los que aspiran a emigrar. En Bangladesh y la India, por ejemplo, la tarifa pro-medio cobrada a los que desean trabajar en un importante destino en el Golfo ha sido calculada entre US$2.000 y US$2.500, aproximadamente 80% de lo que un trabajador no especializado puede ganar en su primer año de trabajo.26 Es evidente que algunos emigrantes consideran que vale la pena pagarlos, aunque a cambio rara vez se les garantice que las condiciones de empleo serán las que les prometieron. Como lo señala Barber (2004), ocurre demasiado a


menudo que los empleadores “fuercen a los inmigrantes a trabajar largas horas, les demoren o retengan definitivamente su salario, les confisquen sus pasaportes u otros documentos de identidad, los despidan o discriminen por unirse a aso-ciaciones obreras […] y los sometan a la violencia o el abuso sexual” (p. 14).

Los que buscan asilo

Después de los horrores sufridos por los pueblos judíos durante la segunda guerra mundial, había una gran voluntad política en la comunidad internacional de crear un sistema duradero que protegiera a los refugiados y les concediera el derecho de asentarse nuevamente. En 1951, la Convención de Ginebra sobre Refugiados lo logró al establecer un proceso mediante el cual las personas con “un temor fundamentado a la persecución (por agentes estatales) por razones

Recuadro 6.1 Emigrantes: de sueños a pesadillas

En 2004, el Human Rights Watch llevó a cabo una investigación exhaustiva de las violaciones a los derechos humanos padecidas por los trabajadores emigrados no especializados. El informe resultante pinta un cuadro inquietante del grado al cual los individuos vulnera-bles son explotados por personas inescrupulosas tanto en los países de origen como en los países de destino y son luego abandonados por ambos gobiernos involucrados. Pareciera que muchas de las víc-timas están condenadas aun antes de abandonar su país de origen. Las agencias de reclutamiento exigen importantes sumas de dine-ro a los emigrantes en ciernes por la promesa de un empleo en el extranjero. Con este fin, los emigrantes contraen grandes deudas. Sin embargo, su confianza se ve traicionada al llegar al país de des-tino, cuando el contrato que habían firmado es reemplazado por un documento que estipula un sueldo muy por debajo del pactado. Ignorantes de sus derechos o temerosos de ser reenviados a casa sin ganar un centavo, los trabajadores soportan esta explotación. El clima de temor —y el hacinamiento o aislamiento de las vivien-das que a menudo tienen que habitar— también atrapan a muchas mujeres trabajadoras emigradas en situaciones de abuso por parte de sus empleadores. Este tipo de empleadores quizás sabe que muchos inmigrantes le temen al sistema de justicia, temor posiblemente bien fundado en el caso de algunos de ellos.

Fuente: Human Rights Watch (2004).

La migración 231

de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opinión polí-tica” podían solicitar a través de las Naciones Unidas (ONU) reasentarse en una nación signataria.27 Aunque cada año un gran número de refugiados es reasentado por las Naciones Unidas, en años recientes se ha vuelto común que personas en busca de asilo viajen por sus propios medios al país de su esco-gencia con el fin de reasentarse antes de solicitar asilo.28 Hacemos distinción aquí entre estos emigrantes —conocidos popularmente como buscadores de asilo— y los refugiados convencionales que huyen desesperadamente hacia países vecinos y a menudo reciben asistencia de alguna agencia de la ONU, pero quienes no necesariamente tienen derecho a reasentarse al amparo de la Convención de 1951.

Cambios al sistema de asilo al finalizar la segunda guerra mundial

Antes de terminar los años 1980, las peticiones anuales de asilo rara vez alcanzaban las 200.000. Como en muchos otros aspectos de la vida política, la Guerra Fría dominó los desenlaces del asilo; los “detractores” del Bloque Soviético obtenían asilo automático en Occidente, mientras que a los que huían de países aliados se les negaba rutinariamente. Debido a los obstáculos implícitos al abandono de los países comunistas, el sistema era inherentemente autolimitante. Pero esto cambió irrevocablemente con la caída del Bloque Oriental y la irrupción de la guerra civil en Yugoslavia. Los países de Europa Occidental, sobre todo, recibieron grandes flujos de buscadores de asilo. Los flujos decayeron a mediados de los años 1990 con la resolución del conflicto de los Balcanes, pero volvieron a surgir hacia finales de la década. En 2002, más de 900.000 personas de 165 países solicitaron asilo en 143 países, aunque desde entonces estas cifras han bajado considerablemente.29

Controversia del sistema de asilo

Del número total de peticiones de asilo, la inmensa mayoría resulta no tener necesidad de reasentamiento. De los 967.097 casos de asilo resueltos en 2002, sólo 23% resultaron en la aprobación del estatus de refugiado u otra forma de estatus humanitario.30 Sin embargo, son pocos los que, al serles negado el asilo, son reenviados a sus países.31 En consecuencia, muchos políticos y comentaristas en los principales países receptores han acusado a los buscadores de asilo de ser inmigrantes ilegales empeñados en “engañar al sistema”; algunos países han implementado políticas estrictas para impedir que los buscadores de asilo pisen su territorio y han aplicado medidas severas a aquellos que lo logran.32


Las remesas de los buscadores de asilo

Para las comunidades en los países de origen, sin embargo, las personas que han buscado asilo en el exterior son a veces fuentes invaluables de recur-sos y apoyo en tiempos de dureza. Debido a que aquellos que obtienen asilo político en países de altos ingresos están entre los mejor capacitados y más ricos en cualquier diáspora de refugiados, a menudo pueden ganar importantes ingresos en el extranjero, parte de los cuales remiten luego para apoyar a la familia y la comunidad en la tierra natal.33 Las remesas a Somalia eran de tal importancia que, cuando los flujos se vieron interrumpidos en noviembre de 2001 al cerrarse la red hawilad de al-Barakat debido a sospechas acerca de sus nexos con Al Qaeda, se ocasionó una crisis de alimentos que afectó a unas 300.000 personas.34 En El Salvador, se calcula que las remesas enviadas por refugiados que viven en los EE.UU. sostienen a 15% de los hogares. Para mantener estos flujos, el gobierno salvadoreño llegó hasta el punto de ofrecer asistencia legal a los salvadoreños en los Estados Unidos para que reclamaran el derecho de asilo.35

Los refugiados

Aunque los buscadores de asilo por lo general llaman bastante la aten-ción de los medios de Occidente, en realidad son menos numerosos que los refugiados que no han pedido —y que por lo general no tienen derecho— el reasentamiento bajo la Convención de las Naciones Unidas de 1951. Estas son personas que han huido a países vecinos debido a adversas condiciones políticas, económicas, meteorológicas o de orden público, pero que, de hecho, no enfrentan ninguna forma de persecución en su país natal. En 1980 había cerca de 8,8 millones de refugiados. Esta cifra llegó a su pico en 17,2 millones en 1990 y se sostuvo en 10,4 millones en 2003.36

La distinción entre refugiados y buscadores de asilo

Por lo general, los refugiados cruzan las fronteras en grupos extremada-mente grandes, lo cual los distingue de los buscadores de asilo, que suele viajar más metódicamente, ya sea como individuos o en pequeños grupos. Por lo tanto, a menudo las agencias humanitarias internacionales establecen campos fronterizos en el país afectado mientras se resuelve cuál fue el disturbio que causó la huida. El estatus individual de estos refugiados —y de su derecho a ser protegidos bajo la Convención de 1951— no siempre se establece.37 Esto

La migración 233

se debe a los problemas logísticos y al hecho de que el reasentamiento es una solución relativamente difícil y compleja, ya que se asume que el disturbio es temporal.38 Uno de los ejemplos más impactantes del funcionamiento de este sistema se hizo evidente durante el genocidio en Ruanda, en 1994. El Estado fronterizo de Goma, en Zaire,39 fue convertido de la noche a la mañana en un campamento que albergó a más de un millón de refugiados de Ruanda, pero con la rápida victoria de las fuerzas rebeldes y la estabilización de la situación, la población fue repatriada con relativa rapidez.

Exigencias al sistema de refugiados

La mayoría de los disturbios de los cuales la gente busca refugio tienden, sin embargo, a prolongarse y a hacer exigencias sobre el sistema para el cual fue mal diseñado y que todavía no está preparado a manejar.40 Conse-cuentemente, grandes cantidades de refugiados pueden volverse residentes casi permanentes, aunque de manera ilegal, en ciudades fronterizas de los países vecinos, generando el resentimiento y la persecución de los residentes locales y de los gobiernos que los consideran como competidores inoportunos en la lucha por los escasos recursos locales. Generaciones enteras crecen en campamentos con escuelas provisionales, y caseríos enteros son creados para apoyar las poblaciones de refugiados, como en el caso de la población Palestina de Gaza. Ese fue el caso de ciertos pueblos fronterizos en Pakistán e Irán, desde principios de 1990 hasta hace poco, donde cada país sirvió de anfitrión a más de dos millones de refugiados afganos que habían huido de la guerra civil en sus países.

Los emigrantes indocumentados

Entre todas las modalidades de la migración, pocas cautivan la imagi-nación del público ni causan tanta consternación política como los flujos de emigrantes indocumentados o ilegales. Los emigrantes indocumentados incluyen tanto a los que se desplazan voluntariamente como a los que son contrabandeados contra su voluntad. Debido a su naturaleza misma, existe poca evidencia sobre la cual fundamentar los cálculos acerca de cuánta gente estamos hablando; en consecuencia, los cálculos existentes difieren de manera exorbitante. Pocos son los comentaristas que negarían, sin embargo, que sus flujos se han incrementado ostensiblemente en la última década, sobre todo hacia la Unión Europea.


Emigrantes indocumentados voluntarios

La mayoría de personas que cruza fronteras ilegalmente lo hace de mane-ra voluntaria. Los EE.UU. reciben grandes flujos de este tipo de emigrantes indocumentados de México, a través de la acostumbrada ruta que atraviesa desiertos áridos e implacables que van desde California hasta Texas. En 2002, el viaje cobró por lo menos 500 vidas y más de 1,2 millones de arrestos por parte de las autoridades norteamericanas.41 Los peligros son comparables a los de los emigrantes indocumentados que intentan cruzar el Mediterráneo o el mar Adriático, los mares para alcanzar la Unión Europea. Los viajes a través del estrecho de Gibraltar, por ejemplo, comprenden 19 kilómetros de lo que a veces se convierte en una de las aguas más traicioneras del mundo. Muchos emigrantes pagan hasta US$750 para emprender este viaje a bordo de lanchas planas construidas para la pesca de orilla, pero que van cargadas hasta con 20 o 30 emigrantes.42

El contrabando humano

Es una tragedia que también exista un gran número de personas cuya migración indocumentada es contra su propia voluntad. De acuerdo con el gobierno de los EE.UU., hay entre 800.000 y 900.000 víctimas del contra-bando humano cada año.43 Algunos son simplemente secuestrados, a menudo en complicidad con miembros de la familia que obtienen beneficio de la transacción. Pero la mayoría de las veces, las víctimas son engañadas con información falaz, como el ofrecimiento de un empleo bien remunerado en la industria de servicios —a su llegada se ven obligados a oficios en la industria sexual u otras formas poco atractivas de empleo—.44 En tales casos, está a la discreción de los traficantes si van a tratar a sus víctimas como sirvientes aprendices, que deben devolver el costo del pasaje, o simplemente como esclavos. En ambos casos, la víctima es encarcelada y se les niega el acceso a las autoridades que la podrían ayudar.45

La migración de tránsito libre

A finales del siglo XIX, antes de la existencia de los pasaportes y los controles de inmigración, el movimiento a través de las fronteras estaba a la disposición de todos aquellos con los medios para hacer el viaje. En Europa, estos desplazamientos fueron particularmente significativos. Como se men-cionó, éstos fueron bastante importantes en el caso de los flujos a ciudades

La migración 235

como Ámsterdam y Amberes, los cuales, debido a su floreciente riqueza, atraían a artesanos y empresarios de todo el continente durante el siglo XVII. De manera análoga, cuando la hambruna azotó a Irlanda a mediados del siglo XIX, muchas personas desahuciadas atravesaron el mar de Irlanda en busca de una suerte mejor en las prósperas fábricas del norte de Inglaterra. La mag-nitud de este flujo también fue importante; para 1851, 25% de la población de Liverpool era irlandesa.

Aun cuando la mayoría de estos flujos fueron interrumpidos en la primera mitad del siglo XX por las dos guerras mundiales y la Depresión, para los años 1950 ya había intentos de liberalizar la migración dentro de Europa. Esto se debió en parte a intereses económicos, ya que muchos de los países prósperos del norte de Europa estaban ansiosos por aprovechar la mano de obra barata que ofrecían sus homólogos del sur. Hoy en día existe la migración sin reque-rimiento de visa en la Unión Europea, donde los países miembros han creado un mercado laboral común. Los mercados laborales conjuntos existen también entre Nueva Zelanda y Australia, concediendo a sus ciudadanos el derecho irrestricto de trabajar en el otro país durante un tiempo ilimitado. Arreglos similares existen también entre algunos países de Europa y sus colonias isleñas en el Pacífico del Sur y el Caribe, así como entre los EE.UU. y territorios tales como Guam y Puerto Rico.

Los estudiantes

Aunque las personas que viajan a países extranjeros con fines educativos generalmente no son consideradas como inmigrantes, el estudio universitario ha surgido como una vía principal mediante la cual los jóvenes de países en desarrollo pueden obtener el derecho a trabajar y residir permanentemente en los países desarrollados. Esto es particularmente cierto en los EE.UU., donde es común que los graduados utilicen su visa de un año de capacitación personal opcional para establecer contacto con una compañía que, al término de ese año, los puede patrocinar para la visa H-1B, la cual los autoriza a tra-bajar en los EE.UU. durante tres años y puede ser renovada por tres años más. En cualquier momento de este periodo, el empleador puede decidir patroci-nar al tenedor de la visa H-1B para la obtención de la residencia permanente mediante el canal económico previamente descrito. A muchos estudiantes extranjeros en los EE.UU. les entusiasma aprovechar este recurso, ya que se calcula que cerca de la mitad de los estudiantes extranjeros regresan a sus hogares al concluir sus estudios.46


Entender la decisión de migrarLos economistas explican las decisiones humanas, tales como la migración,

mediante el concepto de maximizar la utilidad, lo cual asume que la meta final es maximizar su utilidad personal o sentido de felicidad.47 En el caso de la migración, por ejemplo, los emigrantes potenciales toman en consideración cómo la migración va a afectar sus ingresos, sus amistades y sus relaciones con miembros de su familia, así como otros factores que afectarán su felicidad, antes de decidirse a migrar. Por lo general, la gente opta por migrar sólo si tienen la relativa confianza de que la suma total de todos estos cambios aumentará su nivel general de satisfacción, o de utilidad personal, familiar o comunitaria, para hablar en términos económicos, en comparación con la utilidad que tenían si se quedaran en casa. Aquí daremos un perfil de las condiciones que estimulan e inhiben la migración internacional.

Lo que hace que la decisión de migrar sea especialmente difícil es que afecta una amplia gama de los factores que constituyen el bienestar, a menudo en modos difíciles de predecir. Aun contando con la información perfecta, la migración es una actividad cargada de riesgo personal, por lo cual es difícil que la gente sepa con seguridad si la migración va a mejorar su nivel general de felicidad. La aversión a estos riesgos tiende a desanimar a la gente de aban-donar su país, incluso si al hacerlo incrementasen sus ingresos. Por ejemplo, los puertorriqueños son libres de migrar a los EE.UU., cuyos ingresos son tres veces el ingreso medio y la cuarta parte de la tasa de desempleo de Puerto Rico; sin embargo, sólo una persona de cada cuatro nacidas en la isla opta por migrar.48 Los emigrantes internacionales tienden a estar inusitadamente dis-puestos a aguantar el riesgo y, debido a su corta edad, están a menudo menos atados por obligaciones domésticas.

Los costos de la migración

Aunque podemos asumir que gran cantidad de gente pobre quisiera mudarse a tierras más ricas, la migración, legal o ilegal, a un país de altos ingresos puede involucrar arriesgar grandes sumas de dinero, además de la vida. Dado que el ingreso promedio per cápita en países de bajos ingresos está por debajo de US$500 por año, el costo de un viaje así muchas veces excede el ingreso anual de la mayoría de pobres en el mundo.49 Además, debido a niveles de migración históricamente bajos, la gente de comunidades empobrecidas tiende menos a tener miembros de su familia que puedan patrocinar su petición de migración

La migración 237

por los canales legales. También es poco probable que tengan acceso a redes sociales de emigrantes que les proporcionen información antes de emigrar y que les den asistencia y los ayuden a aclimatarse al terminar el viaje. Por estas razones, la migración de larga distancia es un esfuerzo especialmente riesgoso para la gente muy pobre. En consecuencia, los inmigrantes de países de bajos ingresos generalmente provienen de los estratos medios y altos, de otra manera sólo viajan hasta países vecinos de ingresos bajos y medios.

La “joroba de la migración”

Los impedimentos a la migración son mucho menos difíciles para las personas que emigran entre países de ingresos altos que para aquellas que emigran de países de ingresos bajos o medios hacia países de ingresos altos. Sin embargo, aunque existen grandes diferencias de ingresos entre los países de ingresos altos, sólo una pequeña fracción de los inmigrantes a naciones de ingresos altos proviene de países de ingresos igualmente altos. Por ejemplo, los ciudadanos de Estados miembros de la Unión Europea son libres de vivir y trabajar en el territorio de otros estados miembros; sin embargo, los inmi-grantes de países no miembros exceden por mucho a los inmigrantes de un país miembro a otro en una proporción de 4 por 1, esto a pesar de las grandes diferencias en el ingreso per cápita dentro de la UE.50 Las dificultades que en-frentan las personas que emigran de países de bajos ingresos y la reticencia de las personas de países ricos a emigrar dan lugar a la joroba de la migración.51 La gente más inclinada a emigrar es la de los países de ingresos medios, donde los salarios son lo suficientemente altos para proporcionar la base económica necesaria para financiar la migración, pero lo suficientemente bajos para ge-nerar incentivos financieros. Así, a medida que los ingresos en los países de ingresos medios suben, las tasas migratorias tienden a bajar.52 La joroba de la migración para los EE.UU. se encuentra en la gráfica 6.2. Se puede ver que la emigración sube dramáticamente una vez que el ingreso per cápita alcanza los US$3.000 y decae precipitadamente después de que el ingreso per cápita excede los US$10.000.

El rol de la información en las decisiones de migrar

La disposición de la gente a migrar aumentará según la cantidad y la ca-lidad de la información disponible. Una fuente de información común y que inspira relativa confianza acerca de los beneficios y costos de la migración son los emigrantes que han regresado a su comunidad de origen o los amigos


y la familia de los que han emigrado. También se puede obtener información adicional de los reclutadores u otras agencias que buscan animar a la gente para que emigre. Los emigrantes potenciales no suelen creer todo lo que se les dice, sin embargo, y pueden descontar los supuestos beneficios de la migración con base en la confianza que les inspire la fuente de información. Si muchas personas de su comunidad han emigrado, los emigrantes potenciales tendrán, por lo general, un acceso fácil a la información y bastante confianza en lo que se les dice. Por lo tanto, si los emigrantes potenciales saben de varios que ya han ido, contemplarán la migración con más audacia.

La migración en cadena

Los enclaves de inmigrantes —donde los miembros tienen un país de origen o una comunidad en común— pueden aliviar los costos financieros y los ajustes psicológicos implícitos a la migración a un nuevo país. Las comu-nidades de inmigrantes también brindan otros servicios tangibles esenciales para los recién llegados, como hospedaje, empleo y otras formas de ayuda,

5

10

15

20

25

$100 $1.000 $10.000 $100.000Costo de vida real ajustado per cápita (registro/escala)

Tasa

de

emig

raci

ón a

los E

E. U

U. (

por m

il)

Fuentes: cálculos de los autores con base en U.S. Department of Homeland Security (2003a) y World Bank (2004d).

Nota: el “costo de vida real ajustado per cápita” representa el GDP ajustado al PPP per cápita (en dólares constantes de 1995). Cada punto representa una combinación de país-año que refleja un país por año. Los patrones de migración que se ven entre los países de origen y los EE.UU. no son necesariamente los mismos que se observan entre países de origen y otros países de destino. PPP = paridad de poder adquisitivo.

Gráfica 6.2 Tasas de emigración a los EE.UU. por ingresos, 1989-2000

La migración 239

rebajando así los costos y los peligros del reasentamiento. Por eso la decisión de migrar de una persona estará afectada por la decisión de otros miembros de la comunidad en el fenómeno conocido como la migración en cadena.53

Por razones similares a las que atraen a los emigrantes hacia países donde se han asentado sus semejantes, provenientes de sus mismas comunidades, los emigrantes tienden igualmente a agruparse en determinadas industrias y oficios. En algunas instancias, ciertas industrias llegan a depender de la mano de obra inmigrante para sobrevivir. En particular, la agricultura en los países desarrollados se ha mostrado especialmente susceptible. A comienzos de los años 1990, el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos encontró que cerca de 85% de los trabajadores agrícolas en los EE.UU. eran inmigrantes, muchos de ellos indocumentados.54 Los agricultores europeos han reclutado a muchos inmigrantes de Europa Oriental que ingresan con visas de turismo pero trabajan como obreros agrícolas.55 Muchos países desarrollados han llegado igualmente a depender de la mano de obra migratoria para colmar los vacíos en ciertos sectores, incluyendo la medicina, tema que comenta-remos más adelante.

En algunos casos, sobre todo entre los expatriados menos especializados, la decisión de emigrar puede no depender del individuo, sino de la familia o la comunidad. A pesar que la migración puede ser riesgosa para el individuo, para una familia de ingresos locales inestables, enviar a sus hijos al extranjero puede ser una manera prudente de diversificar los riesgos. Donde la toma de decisiones es colectiva, la familia o la comunidad puede reunir los recursos para pagar los costos del viaje y del reasentamiento, comprometiendo al emi-grante para que remita una porción de sus ganancias cuando encuentre empleo. De este modo, en caso de fallar la fuente local de ingresos (por ejemplo si falla una cosecha), la familia o comunidad tendrá una fuente adicional de ingresos. Se cree que este fenómeno explica el creciente número de jóvenes mujeres asiáticas expatriadas, ya que las hijas son generalmente consideradas como una fuente más segura de remesas que sus homólogos varones.56

El impacto de las presiones del país de origen sobre la emigración

Gran parte del debate anterior enfocó los factores que “halan” la migra-ción, pero es igualmente importante reconocer que los disturbios en el país de origen pueden también incidir en los surgimientos de flujos migratorios. Los disturbios en el orden público y la agitación política pueden generar la salida de


refugiados.57 Menos bien identificados son los flujos a largo plazo que pueden resultar de cambios menos dramáticos en políticas sociales o económicas en los países. Por ejemplo, con las reducciones en los subsidios granjeros, que habían sido generosos, por parte del gobierno de México a finales de los años 1980 y la introducción del NAFTA en 1994, los granjeros mexicanos han tenido que adaptarse a un ambiente comercial más competitivo. Algunos lo han logrado, pero los que tienen tierras menos fértiles luchan por salir adelante. Como consecuencia, ha habido un incremento en el flujo de emigrantes mexicanos indocumentados hacia los EE.UU. Se calcula que para 1996, cerca de 750.000 granjeros con un nivel de subsistencia habían emigrado.58 Las crisis financieras, como las discutidas en el capítulo 4, pueden tener efectos similares.

Costos y beneficios para los países de origenPor los riesgos inherentes a los viajes al extranjero y los requerimientos

impuestos por los regímenes migratorios de los países de destino, los emigrantes son generalmente más especializados, ricos y económicamente productivos que otros miembros de sus comunidades de origen. Por lo tanto, los habitantes más pobres del mundo no son —y probablemente nunca serán— parte del sistema de migración. Esto no significa que la migración no los afecte. Al contrario: la emigración a veces puede consecuencias impredecibles imponer a los que se quedan atrás. Comunidades enteras pueden salir de la pobreza gracias al flujo constante de remesas de la diáspora de emigrantes. Si los emigrantes tienen éxito en fundar un negocio, un comercio y redes de inversión y en facilitar la transferencia de tecnología entre los países de destino y los de origen, los beneficios para los países fuente pueden ser aún más profundos.

La migración puede igualmente perjudicar a los que se quedan atrás. Algu-nos emigrantes pueden llevarse consigo destrezas con alta demanda, como los conocimientos médicos. La pérdida de los jefes de familia, de los innovadores y líderes puede a su vez generar una amplia gama de costos sociales y políticos para las familias, las comunidades y hasta los países, lesionando la cohesión social, la dinámica y el potencial de crecimiento de la economía. Un estudio reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo sugiere que la emigración de trabajadores altamente capacitados “puede afectar adversa-mente a los países pequeños al impedirles lograr una masa crítica de recursos humanos, necesaria para fomentar el desarrollo económico a largo plazo”.59 La emigración también priva a los gobiernos de las entradas por impuestos,

La migración 241

desmejorando la calidad de los servicios públicos y negando a la sociedad los beneficios del dinero gastado en la educación de los emigrantes. El efecto posi-tivo o negativo de la migración sobre aquellos que se quedan atrás, dependerá de cuales de los factores arriba mencionados sean dominantes.

Se considera que, en términos económicos, las emigraciones masivas des-de Europa a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX tuvieron efectos muy benéficos sobre las comunidades fuente. Los que partieron no estaban por lo general mejor capacitados que los que se quedaron, y su partida redujo la mano de obra en la comunidad fuente, lo cual generó un alza sustancial en los salarios.60 De esta manera, la dinámica de la migración era inherentemente autolimitante y proporcionaba beneficios a las comunidades de origen. Hoy, en cambio, las fuerzas que gobiernan el impacto de la emigración son más com-plejas y tienden a dar resultados a menudo difíciles de predecir y, además, no son necesariamente de beneficio para la comunidad de origen. Una diferencia fundamental es que los emigrantes especializados de hoy día no son típicos de las comunidades que dejan atrás, ya que a menudo han sido capacitados a un costo relativamente alto por los impuestos de los países de origen con la expectativa de que servirían a sus comunidades.

La fuga de cerebros

La fuga de cerebros —el fenómeno de trabajadores altamente especiali-zados que abandonan su país de origen y no regresan, por lo menos durante sus años más productivos— históricamente se ha considerado como uno de los costos más altos de la migración internacional para los países de origen.61 Desde los años 1960, los académicos y legisladores han llamado la atención sobre el daño potencial que la fuga de cerebros puede causar a los países de origen, pero sólo recientemente los investigadores han intentado medir empí-ricamente su alcance. Análisis de censos y datos de inmigración de los países de destino indican que, salvo pocas excepciones, las tasas de migración tienden a ser más altas para las personas con una educación superior. Por ejemplo, las tres cuartas partes de los inmigrantes a los EE.UU. que provienen de África e India tienen un nivel de educación muy alto.62 Ya que los emigrantes altamente preparados tienden más a tener los recursos para financiar la migración, y que las políticas migratorias en los países de destino tienden a favorecer a aque-llos con destrezas y calificaciones verificables, esto no resulta sorprendente.63 Lo que sí es sorprendente es la cantidad de trabajadores altamente calificados que los países de ingresos bajos y medios han perdido. Meyer y Brown (1999)


informan que 400.000 científicos e ingenieros de países en desarrollo están empleados en países de altos ingresos, en comparación con 1,5 millones que trabajan en sus países de origen.

El impacto de la fuga de cerebros sobre la capacidad

Los países pequeños con nexos históricos y de transporte estrechos con regiones y países desarrollados que padecen altos niveles de crimen o conflicto civil son los más golpeados por la fuga de cerebros.64 En Guyana, por ejemplo, 70% de sus graduados universitarios se ha ido a los EE.UU., mientras que la gran diáspora de inmigrantes de Jamaica en el Reino Unido y los EE.UU. con-forma más de la tercera parte de los jamaiquinos con educación universitaria y una tercera parte de los que tienen educación secundaria.65 Algunos países africanos han sufrido de manera comparable, ya que se calcula que 65% de ciudadanos de Gambia, 51% de Somalia, 45% de Sierra Leona y 44% de Ghana con títulos universitarios viven en el exterior.66 En total, se cree que cerca de 70.000 profesionales y graduados universitarios abandonan África cada año para trabajar en Europa y los EE.UU.67

El impacto de la fuga de cerebros sobre los países de población densa

Los países de población densa, aun aquellos con altas tasas de emigración, generalmente sufren menos por la fuga de cerebros, sencillamente porque tie-nen una base más amplia de gente altamente capacitada. Por ejemplo, a pesar de que la India es para los países desarrollados una fuente grande de trabaja-dores altamente capacitados, sólo 4% de los indios con títulos universitarios han emigrado.68 Filipinas ha perdido cerca de 15% de sus graduados univer-sitarios, al igual que México.69 Para China, esta cifra es de 4%. El hecho de que sean los más talentosos entre los mejor capacitados que eligen irse, hace que aun una fuga de cerebros relativamente pequeña le cueste caro al país. Por ejemplo, un grupo de investigadores calculó que los sueldos ganados por un número relativamente pequeño de indios en los EE.UU. son equivalentes al 10% del ingreso nacional de la India.70

La transferencia de la riqueza debido a la fuga de cerebros

Aproximadamente tres millones de inmigrantes con grados universitarios viven en los países desarrollados. Ya que muchos de estos títulos han sido fi-nanciados por los gobiernos de los países de origen, el total de la transferencia

La migración 243

de riquezas de países pobres a países ricos que representa la fuga de cerebros está entre US$45.000 miilones y US$60.000 millones.71 Pero, las pérdidas fiscales debidas a la fuga de cerebros no se detienen ahí. En muchos países, los trabajadores altamente calificados generan la mayor parte de los recaudos de impuestos. Por ejemplo, la India pierde menos de la tercera parte de sus graduados universitarios, pero los investigadores calculan que pierde una tercera parte de sus entradas por impuestos solamente por esta emigración a los EE.UU.72 No hay duda de que muchos países de ingresos bajos y medios considerarían las entradas generadas por esos impuestos de sumo beneficio para la lucha contra la pobreza. En varias ocasiones, los gobiernos de países de origen han intentado recuperar parcialmente su inversión en la educación del emigrante mediante la imposición de un impuesto sobre las remesas, pero por lo general han tenido poco éxito.73 Se han hecho numerosas pro-puestas para compartir las entradas por impuestos de los emigrantes entre los países de origen y los países de destino, pero éstas han sido recibidas con una reticencia predecible por parte de los países de destino, que son los que se benefician de los flujos de inmigrantes. La real transferencia de miles de millones de dólares de los países menos desarrollados a los países desarrollados sigue pues sin tregua.

El impacto de la fuga de cerebros sobre la capacitaciónUn beneficio compensatorio de la fuga de cerebros es que tiende a incre-

mentar la demanda de capacitación en el país de origen, incrementando así la tasa de ganancias provenientes de la educación, lo cual a su vez tiende a incrementar la generación de destrezas internas. Luego del colapso financiero de 1998 en Rusia, hubo un aumento de matrículas en ciencia y tecnología. Las entrevistas revelaron que, debido a que las oportunidades laborales internas bien remuneradas eran más limitadas, muchos estudiantes veían la educación en ciencia y tecnología como la mejor manera de salir de Rusia. Una en-cuesta en Bangladesh concluyó que 72% de los especialistas en informática y 85% de los estudiantes de informática planeaban emigrar para aprovechar las mejores oportunidades ofrecidas en el exterior.74 Incluso si tomamos en cuenta la emigración, el incremento en la demanda de la educación generado por la fuga de cerebros puede aumentar efectivamente el número de trabajadores capacitados en la población.

El impacto de la fuga de cerebros en el país de origen dependerá mucho, obviamente, de las destrezas específicas de los emigrantes y de la demanda de


esas destrezas en la economía interna. Si los emigrantes están especializados en destrezas totalmente desaprovechadas por la industria nacional, entonces las remesas enviadas a casa por esos emigrantes pueden resultar de mayor valor para el país de origen que mantenerlos en casa, aunque en ese caso ha-bría que cuestionar la lógica detrás del sistema educativo —sobre todo si los fondos públicos se están invirtiendo en educar a la gente para que se vaya—. Pero, lamentablemente, gran parte de las destrezas que salen de los países menos desarrollados hacia países más desarrollados tienen mucha demanda en los países que dejan atrás. El caso de los servicios médicos se comenta en el recuadro 6.2.

Recuadro 6.2 Médicos migratorios

Los servicios médicos son una fuente corriente y creciente de demanda de emigrantes calificados. Más de la cuarta parte de los permisos de trabajo en Inglaterra son concedidos a personas que trabajan en medicina. En Australia y los EE.UU., la cuarta parte de todos los médicos son de origen extranjero. Es tan alta la competen-cia por profesionales médicos que muchos de ellos han emigrado de otros países de ingresos altos. Para llenar los vacíos resultantes, estos países reclutan médicos de países de ingresos medios y ba-jos. El resultado es un sistema migratorio parecido al juego de las “sillas musicales”, en el cual los países compiten por hacerse a una cantidad limitada e insuficiente de médicos profesionales. Pero en este juego lo que se pierde son los médicos —Ghana y Jamaica, por ejemplo, pierden hasta 60% y 80% de sus médicos—.

En Filipinas, el sistema educativo ha sido ajustado para satisfa-cer la demanda internacional de enfermeras y por lo tanto capacita a muchas más de las que se necesitan en el ámbito interno. Sudáfrica ha suplido parcialmente su carencia, tomando 450 médicos “pres-tados” de Cuba. En otros países, sin embargo, el flujo de salida de profesionales de la salud ha amenazado el sistema de salud públi-ca. Malawi, por ejemplo, perdió más de la mitad de sus enfermeras en los últimos cuatro años debido a la emigración, quedando tan sólo 336 enfermeras calificadas para servir a una población de 12 millones. Mientras tanto, la tasa de vacantes para cirujanos es de 85%, y 92% para pediatras. Debido a las epidemias de VIH/sida, los servicios de la salud en Malawi son difíciles de obtener. Entre

La migración 245

1992 y 2000, la mortalidad prenatal se duplicó, un incremento que se atribuye a la decreciente calidad de los cuidados médicos.

Es irónico que mientras los países de ingresos altos invierten millones de dólares para construir sistemas de salud en África, esos mismos países resquebrajen esos sistemas reclutando su personal. Los gobiernos de algunos países de destino están empezando a darse cuenta de esto. En 2001, el gobierno británico frenó el reclutamiento en el sector público de profesionales médicos de algunos países en desarrollo. Sin embargo, la falta de restricciones al reclutamiento pri-vado, junto con la reticencia de otros países a adoptar restricciones similares, ha limitado el impacto de esta medida. El flujo de salida de médicos y enfermeras de países de ingresos bajos y medios es ahora más grande que nunca.

Fuentes: Anderson (1998); Clarke y Salt (2003); y Dugger (2004).

La fuga de cerebros y la inversión externa directa

Cuando las comunidades de bajos ingresos pierden profesionales como los maestros, ingenieros, contadores y médicos, el efecto puede ser grave. Pero la emigración de trabajadores especializados no es siempre tan problemática. En particular, cuando las destrezas básicas en un país son numéricamente im-portantes y relativamente desaprovechadas, como en algunos países de ingresos medios, la emigración puede ser un instrumento para alertar a inversionistas extranjeros sobre las oportunidades económicas que representan las destrezas del país de origen. Por ejemplo, cuando la diáspora india estableció un récord de éxitos en el mercado tecnológico de los EE.UU., los inversionistas empe-zaron a averiguar si había más gente en la India con destrezas similares, y de ser así, si tendría sentido económico establecer instalaciones de producción en ese país. El resultado fue un gran flujo de inversión externa hacia la India. Este caso demuestra que cuando existen las condiciones óptimas, los emigran-tes especializados pueden generar redes simbióticas de inversión, comercio, transferencia de tecnología y adquisición de destrezas que incrementan la pro-ductividad y la demanda de destrezas en el país de origen, y al mismo tiempo extender las fronteras de la tecnología global y bajar los costos de productos utilizados por miles de millones de personas en el mundo. Esta es un área clave donde muchas de las dimensiones de la globalización contempladas en este libro interactúan de manera positiva.


Las remesas

El beneficio más común de la emigración para los países de origen es el flujo de remesas enviadas por los trabajadores emigrados a sus amigos y fa-milias. En 2004, el valor de estas remesas a los países en desarrollo se calculó en US$160.000 millones, más de cinco veces el nivel de 1990.75 La tabla 6.4 muestra un desglose de las remesas a los principales países receptores; como puede verse, en algunos casos, las remesas pueden ser mayores que la inversión externa directa (FDI) y la asistencia oficial para el desarrollo (ODA) juntas.

Tabla 6.4 Importancia económica de las remesas, 2003

Área geográfica

Valor total(US$

millones)

Percápita

Porcentaje del GDP

Porcentaje de FDI

Porcentaje de ODA

América Latina y el CaribeMéxicoJamaicaHaití

24.15314.5951.259

811

$63,84$143$477$96

1,972

1630

93135175

10.397

63414.14836.599

406

Sur de AsiaIndiaBangladeshSri Lanka

15.95917.4063.1911.309

$18,77$16$23$68

3,54367

518408

3.114572

4331.847

229195

Asia Oriental y PacíficoFilipinasTongaVanuatu

19.5327.880

6653

$10,53$97

$647$252

0,95104019

332.4702.454

279

2851.069

240163

Medio Oriente y Norte de ÁfricaMarruecosLíbanoJordania

14.4003.6282.7002.201

$51,66$120$600$415

2,148

1422

338159754585

219694

1.182178

África SubsaharianaNigeriaLesothoCabo Verde

4.9011.676

18492

$8,49$12 3$103$196

1,433

1611

59140439622

2752823264

Europa y Asia CentralPoloniaBosnia-HerzegovinaMoldavia

12.8182.3141.178

465

$27,12$285

1$110

0,92175624

3656

309796

135194219399


La migración 247

La gráfica 6.3 muestra la tendencia cronológica de los flujos de remesas oficiales desde 1975 hasta 2003 para las seis regiones del mundo en desarrollo Los flujos de remesas registrados —particularmente hacia países de Latino-américa, Sur de Asia, Asia Oriental y el Pacífico— han aumentado en gran medida en años recientes. Hasta qué punto este incremento en los flujos de remesas registradas en años recientes sea representativo del incremento real de remesas (es decir, fondos remitidos por canales formales e informales), no está muy claro. Desde los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, se ha hecho mayor énfasis en la supervisión y el control de las transferencias internacionales de fondos, cerrando del todo algunos canales informales. Por lo tanto, parte del incremento en los flujos de remesas oficiales observado en los últimos dos años del muestreo puede ser simplemente una consecuencia del desplazamiento de canales informales a canales formales. Sin embargo, al mirar el espectro temporal más amplio, es claro que durante la ultima década los flujos de remesas registradas han aumentado significativamente.

Se ha encontrado que las remesas afectan profundamente los niveles de pobreza y los grados de consumo entre los receptores. También tienden a ser estables y tener ciclos diferentes de los de otros flujos de capital, luego pueden


Asia Oriental y el Pacífico

Sur de Asia


Europa y Asia Central


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Gráfica 6.3 Flujos de remesas oficiales a regiones del mundo en desarrollo, 1975-2003 remesas de trabajadores (miles de millones de US dólares actuales)



ayudar a estabilizar las economías locales en tiempos de recesión u otras crisis. Por eso, existe poca controversia entre los gobiernos de los países en desarro-llo en cuanto a los beneficios agregados de las remesas para sus economías. El reciente aumento en los flujos de remesas registradas, en un momento en que los flujos de capital experimentaban gran volatilidad, significa que las remesas enviadas a través de canales oficiales le siguen a la FDI en importancia como fuente de dinero en efectivo para los países de ingresos bajos y medios.

El impacto de las remesas en los países pequeños

Para los pequeños países con grandes poblaciones de emigrantes, las reme-sas tienen un significado particular para la salud de la economía. Por ejemplo en El Salvador, Eritrea, Jordania, Nicaragua y Yemen, las remesas representan 10% del ingreso nacional.76 En Egipto, las remesas han representado a veces la misma suma de moneda extranjera que la suma total de las exportaciones de petróleo, el turismo y los ingresos del canal de Suez; 15% de los hogares en Filipinas recibe ingresos del extranjero.77 Estos flujos de remesas a menudo hacen una gran diferencia para familias que viven en la pobreza. Por ejemplo, en Malí hay familias que dependen mayormente de las remesas enviadas por parientes en Francia para satisfacer sus necesidades básicas de comida.78 Las encuestas similares en República Dominicana arrojaron que 34% de sus residentes recibían remesas, las cuales representaban, en promedio, 60% de los ingresos de la familia.79 Las remesas son importantes para el alivio de la pobreza en gran parte del mundo en desarrollo. Investigaciones del Banco Mundial muestran que entre 74 países de ingresos bajos y medios, las tasas de pobreza se reducen significativamente debido a las tasas altas de emigración y los grandes flujos de remesas.80

Mejorando el impacto de las remesas sobre el desarrollo

Históricamente, sólo una pequeña parte de las remesas ha llegado a pro-yectos de desarrollo comunal o a empresas locales. Sin embargo, mediante este tipo de inversiones, el impacto de las remesas podría potencialmente aumentar. Reconociendo esto, varios países han implementado programas para intentar ampliar el alcance económico de las remesas. Alentados por una iniciativa del gobierno, los inmigrantes mexicanos que trabajan en los EE.UU. han ayudado a establecer cerca de 1.500 Asociaciones del Pueblo que apoyan actividades para mejorar la infraestructura y la empresa en las comunidades de origen.81 Estados como Jalisco han establecido igualmente Fondos de Desarrollo Económico en

La migración 249

los cuales las asociaciones pueden invertir, con inversiones iguales por parte del gobierno mexicano.82 En el estado de Guanajuato, emigrados residentes en los EE.UU. han invertido unos US$10 millones en fábricas en sus comunidades de origen.83 Siguiendo el modelo mexicano, los emigrantes salvadoreños han establecido Comités del Pueblo en apoyo a actividades en su país de origen. Es necesario investigar más para evaluar la efectividad de este tipo de esquemas y hasta qué punto ayudan a los emigrados o a sus familias.

Mejorando la eficiencia de los canales de remesas

Para mejorar el impacto de los flujos de remesas sobre el desarrollo habrá igualmente que incrementar la eficiencia de los canales para remitir el dinero. En la actualidad, unas pocas compañías dominan el mercado de las remesas globales oficiales. Las tarifas para envío internacionales de dinero a menudo exceden 10%, lo cual motiva a muchos emigrados a usar canales informales.84 Los cálculos indican que hasta la mitad de las remesas totales del mundo se envían mediante canales no oficiales.85 Las tarifas impuestas por las organi-zaciones de transferencia, y la consecuente reticencia de los emigrados de utilizarlos, puede mejorarse al desarrollar sectores bancarios locales y enlazar uniones crediticias entre los países.86 Por ejemplo, la introducción de una red que reunió a las uniones crediticias de los EE.UU. y de seis países de Centro América y el Caribe en 2001 pudo reducir las tarifas promedio de las remesas a 2,6%. Los gobiernos de los países de origen y organizaciones no gubernamen-tales (ONG) locales pueden liderar estos esfuerzos, ayudando a informar a los emigrados y a los receptores de remesas acerca de la manera más económica de transferir fondos.87

Costos y beneficios para los países de destinoLa historia muestra que las economías más productivas del mundo a me-

nudo requieren y se benefician de la presencia de trabajadores inmigrados. Hoy día, a pesar de las restricciones y controversias, los países más ricos del mundo siguen importando mano de obra del extranjero. En Singapur, el Estado más rico del sureste asiático, los inmigrantes componen cerca de una cuarta parte de la fuerza laboral. En Europa, los países con el mayor número de traba-jadores inmigrados —Suiza y Luxemburgo— son igualmente los más ricos. El Emirato Árabe de Dubái, que hoy está probablemente entre las regiones de expansión económica más rápida del mundo, tiene nueve veces más trabajado-


res inmigrados que trabajadores nacionales. Al reducir los costos de producción y suministrar las destrezas y especialización necesitadas, los inmigrantes ofre-cen ciertamente grandes beneficios a las economías en crecimiento.88 Aquellos que critican la inmigración, sin embargo, están generalmente preocupados por su impacto sobre aspectos como el tejido social, la cultura nacional, el medio ambiente, los programas de asistencia social o los salarios de los trabajadores no especializados. Por otro lado, los que apoyan una mayor inmigración, fuera de su tradicional enfoque sobre las tan necesitadas destrezas, han empezado a tomar en consideración el rol que los flujos que siguen entrando podrían desempeñar en la capacidad de garantizar los sistemas de pensiones frente al envejecimiento de la población.

El impacto fiscal de la migración en los países de destino

Un comentario común en aquellos a favor de restringir los flujos de inmi-grantes, especialmente de aquellos sin destrezas ni documentos, es que éstos consumen mucho más en servicios públicos de lo que contribuyen en impuestos. Por ejemplo, este argumento lo presenta Borjas (2004), quien aseguró que en California, “los inmigrantes ilegales crearon una carga neta a los contribuidores fiscales de unos US$2.000 a $3.000 millones anuales” (p. 26). Sin embargo, existe amplia investigación económica que pinta un cuadro muy distinto del impacto fiscal de la inmigración. Muchos estudios europeos, por ejemplo, concluyen que los inmigrantes —aun los indocumentados— contribuyen más en impuestos y pensiones de lo que consumen en beneficios u otros ser-vicios públicos.89 En el Reino Unido, la contribución de la inmigración a las finanzas públicas es tan grande que, en palabras de las Naciones Unidas, “de no ser por la población inmigrante, los servicios públicos tendrían que dis-minuirse o el gobierno tendría que incrementar el impuesto sobre la renta en un centavo por cada libra”.90 Incluso en los EE.UU., las familias inmigrantes tienden menos a cobrar los beneficios del bienestar social que las familias nacionales, una vez los niveles de ingreso se han estabilizado.91

El rol de la inmigración en el sostenimiento de los sistemas de pensiones

En contradicción con el argumento que la inmigración debilita la soste-nibilidad de los sistemas de bienestar social, se reconoce cada vez más que la inmigración puede, de hecho, tener un rol importante en su contribución

La migración 251

al sostenimiento de estos sistemas. Como muchos residentes de países desa-rrollados se dan ahora cuenta, la población de jubilados va a aumentar dra-máticamente en los próximos años. Debido a la prolongada tasa decreciente de fertilidad hasta niveles por debajo de los del reemplazo en los países de ingresos altos, la porción de la población que está trabajando y pagando im-puestos a esos sistemas de pensión también está decreciendo.92 Por lo tanto, a menos que se hagan grandes incrementos en los impuestos o en los niveles de la deuda pública, los pensionados pueden resultar recibiendo menos be-neficios en pensiones de lo que se les había prometido. La migración ofrece una salida a este dilema. Muchos países menos desarrollados que hoy día están enviando emigrantes al extranjero se encuentran en el otro extremo de su transición demográfica. Al tomar en préstamo trabajadores de países de ingresos bajos y medios y utilizar el recaudo de sus impuestos para apoyar los programas de seguridad social, los países de altos ingresos pueden reducir la amenaza a los beneficios prometidos a sus pensionados.

El efecto de la migración en el mercado laboral

La afirmación de que los inmigrantes les quitan los empleos a los trabaja-dores nativos es quizás el argumento más consabido y controvertido en contra de la inmigración. Para los economistas, ha sido difícil resolver el debate de manera empírica. La teoría básica sugiere que al incrementar el tamaño de la fuerza laboral se bajará el nivel salarial, siendo todo lo demás igual. Pero, en el mundo real todo lo demás no es igual. Cuando una ciudad o región recibe un flujo de trabajadores inmigrantes, los trabajadores nativos pueden decidir irse a otras regiones, ocultando así o esparciendo cualquier cambio en el salario agregado. Igualmente las empresas pueden decidir mudarse a las regiones del influjo, generando un aumento en los salarios locales. Los inmigrantes pueden también ser muy diferentes de los trabajadores nativos en cuanto a lo que ofre-cen al empleador, y por lo tanto estar buscando trabajos muy distintos.

Los inmigrantes que traen consigo destrezas distintivas o contactos em-presariales pueden generar, igualmente, cambios en tecnología, productividad y patrones comerciales que pueden afectar una economía en modos impre-decibles antes de su presencia. Por lo tanto, no es necesariamente cierto que simplemente porque una región recibe un flujo de trabajadores inmigrados, el salario promedio de los trabajadores nativos decaerá más que si las cosas hubieran sido diferentes.


El impacto de la migración en los salarios

Mucha investigación económica se ha dedicado al intento de identificar la verdadera relación entre inmigración y salarios, pero aún abundan las controversias. Un enfoque común ha sido el de indagar cómo la penetración de los mercados laborales por los trabajadores inmigrantes se correlaciona con los salarios locales. La conclusión general es que el salario promedio de los trabajadores nativos tiende a ser sólo ligeramente más bajo en los mer-cados laborales con grandes cantidades de inmigrantes.93 Aunque sólo por su volumen esta evidencia tiende a ser convincente, no necesariamente nos dice mucho respecto al verdadero efecto de la inmigración sobre los salarios. Como se delineó anteriormente, los obreros nativos son libres de mudarse a otras regiones cuando se ven enfrentados por un flujo de inmigrantes, y las empresas son libres de instalarse ahí. Esto hará que se nivelen los salarios tanto en las regiones que tienen inmigrantes como en las que no, pero a un nivel menor de lo que habrían sido sin la presencia de los inmigrantes. Así, aunque los inmigrantes afecten negativamente los salarios de los trabajadores nativos, este resultado no se podrá identificar mediante ninguno de los métodos tradicionales mencionados.94

La inmigración especializada y la innovación

La llegada de flujos de inmigrantes puede estimular la innovación y redu-cir el costo de producir bienes y servicios de alta tecnología en los países de destino. El volumen de estos beneficios es a veces sustancial, especialmente en países con programas bien establecidos para atraer el talento. En los EE.UU., por ejemplo, se ha calculado que la cuarta parte de Silicon Valley está ma-nejada por inmigrantes de India y China.95 Además, empresarios inmigrantes han sido a menudo cruciales en el establecimiento de enlaces comerciales y de inversión entre los países de destino y los países de origen. Estos enlaces a menudo resultan cruciales para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos nativos.96 Los inmigrantes pueden también ayudar a las economías en modos mucho menos tangibles, como en el caso de la adopción de innovaciones e ideas externas.

La contratación de inmigrantes no especializados

Hay muchas razones por las cuales los inmigrantes —aun los que carecen de destrezas— representan una ayuda para las economías de destino y para

La migración 253

los trabajadores nativos. Con frecuencia los trabajadores inmigrantes con salarios básicos no compiten con los trabajadores nativos de salarios bajos, sino que se emplean en sectores que, tradicionalmente, han estado dominados por inmigrantes. Así, una oleada de inmigrantes desplaza a la anterior. Entre estos sectores se encuentran el cuidado de niños, la cocina y otras tareas do-mésticas, servicios de limpieza y trabajo manual agrícola, todas tareas que los trabajadores nativos no han querido hacer. De este modo, sin la presencia de los trabajadores inmigrantes para tomar estos empleos, la sociedad en su conjunto saldría perdiendo.

Proteger al vulnerableEn algunos respectos, el régimen actual de migración se caracteriza por

grandes injusticias. Cobra miles de vidas cada año, desvía cientos de millones de dólares de los pobres para ponerlos en manos de grupos criminales y priva a muchas comunidades necesitadas de sus miembros más valiosos. La historia nos enseña que la migración puede ser una fuerza poderosa para el desarrollo mundial, pero el sistema actual, aunque contribuye en aspectos vitales como lo evidencian los flujos de remesas y las redes de diásporas, también contiene elementos que pueden, de hecho, exacerbar las desigualdades en el mundo. Para distribuir los beneficios de la globalización, la reforma de políticas de migración deberá apuntar hacia la mejora del impacto de la migración, así como a proteger a la gente vulnerable involucrada.

La explotación de los inmigrantes indocumentados

Mientras los países de ingresos altos se han enfocado en proteger sus fronteras contra los flujos de inmigrantes indocumentados, le han puesto poca atención a los inmigrantes indocumentados que ya están en el país. Esto ha permitido la explotación de los inmigrantes indocumentados por parte de empleadores sin escrúpulos, que pueden amenazar a los trabajadores con en-tregarlos a las autoridades de inmigración si no aceptan las condiciones que se les imponen.

La mayoría de países que reciben grandes flujos de trabajadores indo-cumentados dependen en gran parte de la mano de obra barata que éstos proporcionan. Pero consideraciones de tipo político y, quizás, experiencias pasadas, han impedido que los gobiernos instituyan programas más oficiales de “trabajadores huésped” para los menos calificados, salvo en algunas industrias


particulares como la agricultura. Lamentablemente, un resultado indeseado de estas políticas es el innecesario sufrimiento de los inmigrantes que intentan entrar sin documentos y, ya que a menudo se encuentran en un limbo legal, el potencial abuso y explotación de los inmigrantes indocumentados que logran entrar al país. Al implementar programas de inmigración para trabajadores no especializados, dirigidos a trabajadores que de otra manera entrarían de manera indocumentada, se estarían evitando las formas más comunes de explotación y abuso.

Como se vio en el recuadro 6.1, los inmigrantes pueden ser sometidos a una gran variedad de actos ilegales y maltratos por malhechores que con fre-cuencia están instalados tanto en el país de origen como en el país de destino. Lo que tienen en común los países de origen y los países de destino, es una falta de capacidad para resolver las denuncias por abuso de los inmigrantes, así como el desconocimiento por parte de estos de sus derechos en este proceso de migración. Recientemente, Filipinas, que envía más trabajadores emigrantes que cualquier otro país, han emprendido un esfuerzo concertado para prote-ger a sus expatriados en el extranjero. Algunos ejemplos de este esfuerzo se encuentran en el recuadro 6.3.

Recuadro 6.3 Las instituciones de mano de obra emigrante de Filipinas

Ningún país exporta anualmente más mano de obra que Fili-pinas. Dada la importancia de la migración, el gobierno filipino ha establecido una serie de agencias para promover el bienestar de los emigrantes. La Agencia Filipina de Empleo en el Extranjero (POEA) regula, expide licencias y supervisa a las agencias de reclutamiento. La Oficina Laboral Filipina en Ultramar (POLO) mantiene agrega-dos en aproximadamente 32 países de destino y proporciona servi-cios como asesoría, asistencia legal y servicio de enlace a los ciuda-danos emigrados.

Para asegurar que los empleadores y las agencias de recluta-miento no traten de explotar a los trabajadores, el gobierno también ha desarrollado y distribuido “contratos de empleo modelo” con los estándares y requerimientos para diferentes países y ocupaciones. El gobierno filipino requiere que todos los trabajadores que van a viajar se registren con la POEA y asistan a una sesión de un día du-rante la cual se les informa acerca de sus derechos y obligaciones,

La migración 255

instruyéndolos sobre la manera de remitir dinero a sus amigos y parientes, y cómo asegurarse de que su salud y seguridad ocupacio-nal están protegidas. Además, las ONG organizan seminarios para los emigrantes que puedan resultar más vulnerables, tales como las empleadas domésticas.

El gobierno filipino también ha establecido acuerdos con unos 12 países de destino con el fin de proteger y mejorar el bienestar de los emigrantes y se sabe que, en ocasiones, ha ejercido presión diplomática sobre varios países de destino para que firmen y ratifi-quen la Convención de la ONU sobre la Protección y los Derechos de Todos los Trabajadores Emigrantes y sus Familias. Aunque estos esfuerzos no dejan de tener sus limitaciones, representan a un paso hacia la información de sus ciudadanos en cuanto a sus derechos y la protección de éstos, al igual que constituyen un modelo para otros países de origen.

Fuente: Barber (2004).

Efectos de la emigración especializada en los países de origen

Aunque la migración calificada en sectores como el de la tecnología en información y comunicaciones (ICT) ha desempeñado un rol integral al di-namizar el desarrollo económico en algunos países de origen, la emigración especializada en otros sectores —en particular, la salud y la medicina— ha sido muy contraproducente para los países de origen. Parece, por lo tanto, deseable contemplar la adopción y la ampliación de medidas, por parte de los países de destino, que limiten el reclutamiento de médicos, enfermeras, docentes y otros profesionales clave de países donde hay escasez en estos sectores. El Reino Unido ya ha dado los primeros pasos en esta dirección, poniéndole término al reclutamiento de este tipo de personal por parte del Servicio Nacional de Salud e instando a los miembros del Commonwealth británico a adoptar reglamentos similares. Sin embargo, para ser más efectivas, tales medidas deben extender-se igualmente a los operadores y reclutadores privados y a los demás países que reclutan profesionales de la salud y otros sectores. Las medidas deberían también desarrollarse conjuntamente con los países fuente que deben resolver los factores que inducen a la gente a emigrar, así como mejorar los incentivos para que la gente con destrezas se quede en su país.


Refugiados y buscadores de asilo

Los flujos modernos de refugiados ponen duramente a prueba la Con-vención de Ginebra de 1951, la cual contiene las bases legales para la pro-tección de los refugiados y los programas de reasentamiento. En particular, el sistema tradicional para el procesamiento de los buscadores de asilo se encuentra presionado, y genera tanta controversia en los principales países de destino, que muchas otras formas de migración se ven amenazadas por igual. Al mismo tiempo, hay grandes flujos de refugiados regionales tratando de atraer suficiente atención y financiación. Aunque la cifra de refugiados es diez veces la de buscadores de asilo, la agencia de la ONU encargada de asistir a esos refugiados recibe menos de una décima parte de los recursos que se gastan en el procesamiento de las peticiones de asilo.

Este parece ser el momento apropiado para empezar a idear maneras de mejorar el arreglo actual. Se debe desarrollar, por ejemplo, modos de disuadir a los buscadores de asilo de emprender viajes ilícitos peligrosos y costosos para alcanzar el país elegido para su reasentamiento. Se ha sugerido el esta-blecimiento de unos “centros de recepción” manejados por el UNHCR en cada región, donde los buscadores de asilo tendrían que hacer su petición. Tales propuestas pueden tener su mérito, pero deben estudiarse mejor para garantizar que ningún sistema alternativo disuada a los buscadores de asilo de huir de la persecución en su país de origen ni los someta a una persecución adicional en los países vecinos mientras esperan que sus casos sean tramitados. Una vez se ha concedido asilo en un país extranjero a las personas, es igualmente importante darles la oportunidad de contribuir tanto a su país de origen como al país anfitrión.

ResumenLa migración es un rasgo central y mal apreciado de la globalización eco-

nómica; tiene el potencial para ayudar a los pobres, pero igualmente puede golpearlos de varias maneras. Los emigrantes envían decenas de miles de millones de dólares en remesas a sus países de origen, y esas remesas pueden contribuir directamente al alivio de la pobreza. No obstante, muchos emigran-tes, incluyendo a los refugiados y trabajadores indocumentados, siguen siendo vulnerables a la discriminación y el abuso. Además, la cacería de destrezas, especialmente en el campo de las profesiones médicas, puede debilitar los sistemas de la salud en los países de origen, aun cuando esos sistemas estén

La migración 257

intentando combatir crisis de salud pública, como el sida, la tuberculosis y la malaria.

Aunque la migración es un aspecto de la globalización con gran potencial para asistir significativamente a los pobres, el actual sistema da, en parte, lugar al abuso, es ineficiente y muchas veces llega a empeorar las desigualdades. La historia muestra que la migración puede ser una fuerza poderosa para el de-sarrollo mundial. Para extender los beneficios de la globalización, las reformas deben, tal como lo señala la Comisión Global sobre Migración Internacional (2005), buscar mejorar los beneficios y mitigar las dimensiones negativas de los flujos actuales. En el pasado, la migración ha constituido un motor poderoso para la reducción de la pobreza. La migración tiene un potencial tremendo para interactuar positivamente con las redes del comercio, la in-versión y la transferencia de tecnología entre los países ricos y las sociedades más pobres del mundo con el fin de dinamizar el crecimiento y el desarrollo. En el capítulo 8, identificamos una serie de implicaciones de las políticas con base en nuestro análisis de la migración.

Anexo. Fuentes y metodología para la tabla 6.3Este anexo documenta las fuentes de los datos y procedimientos utilizados

para elaborar la tabla 6.3. Los países y volúmenes de flujos citados representan los valores para los flujos de entrada y de salida, pero no necesariamente los flujos netos.

Los pobladores permanentes: aquí nos referimos sólo a aquellos que cruzan fronteras con derecho a establecerse permanentemente en el país de destino. En los EE.UU., al menos, la mayoría de inmigrantes que obtiene el derecho de residencia permanente o de ciudadanía no entran en esta categoría. En 2002, por ejemplo, 9,6% de los nuevos residentes ajustó su estatus de trabajador tempo-ral; 9,5%, su estatus de refugiado; 1,8%, su estatus de estudiante; y 31,3%, su estatus de indocumentado, desconocido o no reportado. Por lo tanto, pueden existir grandes diferencias entre flujo de inmigrantes permanentes debido al cruce anual de fronteras y la cifra total de personas a quienes se les confiere la residencia permanente.

Para los EE.UU., según su Departamento de Seguridad Patria (2003a), un total de 1.063.732 inmigrantes fueron admitidos en 2002, de los cuales 384.427 eran recién llegados y 679.305 ya estaban en el país y ajustaron el estatus de su visa temporal. Al medir el volumen de los flujos de pobladores


permanentes, nos interesan sobre todo aquellos que vivían previamente en el exterior, las personas que ajustaron sus visas de negocios o de turismo y placer, los estatus de compromiso de matrimonio u “otros” y las personas con visas de inmigrante pendientes y que han recibido una admisión temporal bajo el Acta de Inmigración Legal de Equidad Familiar (LIFE). Llegamos a la conclusión de que 569.938 personas de estas categorías entraron a los EE.UU. en 2002.

Para Canadá, las cifras en la tabla 6.3 reflejan los “aterrizajes reales” en 2002, tal como aparecen en Ciudadanía e Inmigración de Canadá (2003a). Para Alemania, son “naturalizaciones de nacionales extranjeros” en 2002, tal como aparecen en la tabla IV.11 de la OECD (2004), p. 200. Para Francia, se trata de flujos de trabajadores permanentes, personas que entran al amparo de la reunificación familiar de países no miembros de la UE en 2001, tal como figuran en la tabla A1.1 de la OECD (2004), p. 308. Para Australia, son lle-gadas de colonos en el año fiscal de 2002-3 proporcionadas por el gobierno australiano (2004a). Para determinar el volumen de los flujos totales y los principales países de origen, consultamos las fuentes anteriormente citadas y las tablas suministradas en la página web de la OECD.

Los pobladores altamente especializados: para los EE.UU., un total de 201.079 solicitudes de empleo inicial bajo el esquema de visas H-1B fueron aprobadas en 2001, según el Servicio de Inmigración y Naturalización de los EE.UU., el cual nos suministró igualmente los orígenes de los beneficiarios. Para el Reino Unido, los datos acerca del esquema del Permiso de Trabajo del Reino Unido y los países de origen de los beneficiarios fueron suministrados por Clarke y SALT (2003). Para Canadá, los datos sobre los trabajadores extranjeros que entran fueron suministrados por Ciudadanía e Inmigración de Canadá (2003b). Para Australia, los datos sobre los residentes temporales especializados fueron suministrados por el Departamento de Inmigración y Asuntos Indígenas y Multiculturales, Gobierno Australiano (2004a). Para Japón, la OECD (2004) proporcionó listas de “residentes con permiso de trabajo restringido” por ocupación, en la tabla IV.16 de la p. 221. Contraria-mente a la OECD, no contamos a los “artistas del entretenimiento” entre los trabajadores altamente especializados. La información acerca de los flujos de inmigrantes trabajadores a otros países de la OECD se encuentra en la tabla 1.1 de la OECD (2004), p. 28.

Los expatriados no especializados: los datos sobre los volúmenes de existencias de trabajadores rasos en Arabia Saudita, Kuwait, Emiratos Árabes

La migración 259

Unidos y otros países del Golfo fueron suministrados por la Veeduría de Dere-chos Humanos (2003). Para calcular los volúmenes de los flujos, obtuvimos el volumen estimativo de los trabajadores filipinos de varias fuentes en los países respectivos, incluyendo documentos de la Veeduría de Derechos Humanos (2004), para calcular la ratio de los flujos y las existencias para cada país de destino. Asumiendo que la ratio de flujos y existencias para los trabajadores emigrados de otros países fuente no se diferenciaban mucho de los de los filipinos, pudimos determinar los flujos que entran a cada país de destino. La ecuación es la siguiente:

Los datos sobre los flujos de trabajadores bajo contrato y temporales que entran a Alemania, con el desglose de los países de origen, fueron tomados por la tabla IV.11 de la OECD (2004), p. 200. La información sobre los flujos de trabajadores inmigrantes a Malasia fue suministrada por el Centro de Migración Scabrini (2000) y la Administración Filipina de Empleo en el Extranjero (2004).

Los buscadores de asilo y los refugiados: el Alto Comisionado de las Na-ciones Unidas para los Refugiados (UNHCR) reúne y distribuye estadísticas detalladas sobre los orígenes y flujos anuales de refugiados y buscadores de asilo. Los datos que figuran representan los flujos de refugiados y buscado-res de asilo nuevos en 2002 y su fuente única es el UNHCR (2003). La tabla 5 muestra que la cifra de aplicaciones radicadas desde el 1.º de enero de 2002, es de 926.086 y proporciona el desglose por país de asilo. La tabla 8 proporciona información complementaria sobre los países de origen de los buscadores de asilo. La tabla 2 determina la cifra de nuevos refugiados en 2002 en 1.411.605 y proporciona un desglose por país de asilo. La tabla 4 proporciona informa-ción complementaria sobre los países de origen de los refugiados. Nótese que aunque hubo 632.340 nuevos refugiados de Afganistán en 2002, un total de 1.997.474 afganos fueron repatriados en 2002. En todo el mundo, un total de 2.827.123 refugiados fueron repatriados; así es como la cifra total de refugiados en el mundo en realidad se redujo en 1.415.518 en el año 2002. Para finales de ese año, había 10.389.582 refugiados por fuera de sus países de origen. La totalidad de buscadores de asilo era cerca de la décima parte: 1.014.300.

Flujo entrante Flujo saliente

=TotalDestino

FilipinosFilipinas

x Existencias TotalDestino

ExistenciasFilipinosDestino


Los inmigrantes indocumentados: los datos sobre el volumen de inmigran-tes indocumentados en los países de la Unión Europea fueron suministrados por Jandl (2003). Los orígenes aproximados de los inmigrantes indocumentados fueron extrapolados a partir de la nacionalidad de los inmigrantes indocu-mentados que fueron regularizados bajo programas de amnistía, suministrada en la tabla I.14 de la OECD (2004), p. 71. Un cálculo de los flujos de indo-cumentados a los EE.UU. proviene del Departamento de Seguridad Patria de los EE.UU. (2003a), p. 213, “El crecimiento poblacional promedio anual (no autorizado) en los años 1990 se calculó en 350.000”. La información sobre la composición de estos flujos la suministra la misma fuente. No hay datos sobre los flujos ilegales de Asia ni de África; por lo tanto, estas cifras representan el nivel mínimo probable.

Los inmigrantes que no requieren visa: los cálculos de flujos migratorios dentro de la Unión Europea se derivan de las tablas B.1.1 de la OECD (2003b). En el caso de no haber datos disponibles sobre los flujos entre países de origen y países de destino, éstos fueron extrapolados de datos sobre la cantidad de extranjeros de origen europeo en los 15 países miembros de la UE, proporcio-nados por Recchi y otros (2003). Cuando estos datos no eran accesibles (como en el caso de los inmigrantes no británicos que residen en Irlanda), los datos de los flujos fueron extrapolados de las tasas de inmigración dentro de la UE.

Los estudiantes: los datos representaban la cantidad de estudiantes extran-jeros matriculados en la educación universitaria en 2001 y fueron extraídos de la tabla C3.5 de la OECD (2003c).

La migración 261

Notas

1. Aquí consideramos solo la migración internacional —es decir, los flujos de personas que cruzan las fronteras nacionales—. Señalamos, sin embargo, que muchos países en desarrollo tienen importantes flujos de migración interna (especialmente de áreas rurales a urbanas), lo cual puede tener efectos independientes poderosos sobre los niveles de pobreza y el desarrollo económico.

2. Véase Diamond (1997).3. Véase Cornelius (2001).4. Véase Hatton y Williamson (2002).5. Véase, por ejemplo, Walmsley y Winters (2003).6. Véase Schrover (2004).7. De los ocho millones de personas de cruzaron el Atlántico para finales del siglo

XVIII, siete millones eran africanos esclavizados, y por lo menos la mitad de los flujos emigrantes europeos estaban compuestos de sirvientes atados por contratos (Chiswick y Hatton 2002, p. 2).

8. Massey (2003, p. 2) encuentra una “asociación positiva significativa entre el comienzo de la industrialización y el inicio del desplazamiento internacional a gran escala”.

9. De acuerdo con Hatton y Williamson (1998, p. 40), “un incremento de 10% en la ratio salarial (entre los países de origen y los países de destino ) redujo la tasa de emigración en 1,27 por mil”.

10. Véase Massey (2003).11. El Acta de Exclusión de los Chinos de 1882 prohibió la entrada de trabajadores

chinos a los EE.UU.; el acuerdo entre caballeros de 1908 puso fin a la migración japonesa a los EE.UU.; y en 1917, la legislación creó la “Zona Asiática Bloqueada”, la cual prohibía la inmigración de Asia (Massey 2003, p. 8).

12. Hatton y Williamson (1998) informan que la migración masiva “fue responsable de la convergencia de salarios reales observada en la economía del Atlántico entre 1870 y 1910”.

13. Los EE.UU. impusieron los exámenes de alfabetismo a los inmigrantes en 1917, y en los años 1920, impusieron cuotas por país para limitar los flujos provenientes de Europa del Sur y del Este. Los exámenes de alfabetismo fueron introducidos en Sudáfrica en 1897, Australia en 1901, Nueva Zelanda en 1907 y Canadá en 1910. Para comienzos de 1930, todos estos países habían adoptado severas restricciones migratorias (Chiswick y Hatton 2002, p. 33).

14. En muchos países, la plena adopción de los principios de estas convenciones demoró años. No fue sino hasta 1980 cuando los EE.UU. aceptaron la definición de refugiados propuesta por la ONU, y empezaron a aceptar refugiados de países no comunistas (Chiswick y Hatton 2002, p. 35).

15. Véase Chiswick y Hatton (2002), p. 36.16. Véase la División de Población de las Naciones Unidas (2002).17. En 2000, las personas nacidas en el exterior componían 24% de la población

de Australia, 19% en Nueva Zelanda, 16% en Canadá y 11% en los EE.UU. (International Organization for Migration, 2003b, p. 157).

18. Las características preciadas por el sistema de puntos incluyen la educación, experiencia laboral, recursos económicos, destrezas lingüísticas, edad, ofrecimiento de empleo y parientes residentes.


19. Los EE.UU. también aceptan unos 50.000 residentes permanentes de países con una tasa de migración relativamente baja mediante una “lotería de la diversidad” anual.

20. Es debatible que la existencia de un canal de parentesco sea requerido por la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

21. Vietnam figuró como el tercer país de origen de emigrantes familiares a Australia en 2002, a través de una cadena que se inició hace más de una generación con un flujo relativamente pequeño de refugiados (cálculos de los autores con base en el Departamento Australiano de Inmigración y Asuntos Multiculturales e Indígenas 2004b).

22. Los EE.UU. han adoptado la solución de imponer cuotas anuales a la aceptación de residencia permanente para los familiares, con “subcuotas” adicionales que limitan esas visas por país. Para algunos familiares de ciudadanos estadounidenses, esto ha significado esperas de más de 20 años para obtener una decisión sobre la visa (US Department of State, 2004).

23. Cálculos de los autores con base en el Departamento de Seguridad Patria de los EE.UU. (2003b), tabla 33.

24. Con el crecimiento económico de los años 1990, la cuota anual de visas H-1B fue aumentada de 65.000 en 1998 a 195.000 en 2001; en 2004 la cuota fue de nuevo reducida a 65.000.

25. Alemania tiene las cifras más altas para este tipo de trabajadores, habiendo atraído a 278.000 inmigrantes en 2001, la gran mayoría de los cuales vinieron de Polonia. Otros países europeos, como Austria, Francia, Italia, Suiza y Reino Unido, atraen entre 10.000 y 50.000 trabajadores agrícolas anualmente (OECD 2003a).

26. Véase Human Rights Watch (2004, pp. 12-13).27. La Convención no obliga a los firmantes a proteger a personas que hayan huido

de su país debido a la guerra, la hambruna, el colapso del medio ambiente o la persecución por agentes diferentes que el Estado.

28. Los estudios sobre los buscadores de asilo han encontrado que la escogencia de destino está a menudo influenciada por los costos de transporte, ubicación de fa-miliares y amigos, percepciones de justicia o afinidades coloniales, lingüísticas o culturales (Robinson y Segrott, 2002). Los buscadores de asilo a veces pagan a las redes de contrabando humano miles de dólares para que los asistan en tales viajes, que a menudo se hacen a riesgo de muerte, lesiones y explotación.

29. Las fuentes y los destinos de los buscadores de asilo están concentrados. Sólo 24 países produjeron más de 10.000 buscadores de asilo (cálculos de los autores con base en la UNHCR 2003, tablas 5 y 8).

30. Entre los 16 países que recibieron más de 10.000 buscadores de asilo en 2002, esa cifra bajó en un 19% (cálculos de los autores con base en la UNHCR 2003, tabla 5).

31. Según la Organización Internacional para la Migración, entre seis países que recibieron grandes flujos de buscadores de asilo, sólo uno de cada cinco rechazados fue repatriado (IOM 2003b, p. 102).

32. En 1993, el gobierno alemán adoptó una legislación que rechazaba automáticamente las peticiones de asilo a personas que entraban a Alemania a través de un tercer país considerado “seguro”. En 1994, los EE.UU. transportaron a los refugiados que escapaban de los disturbios civiles en Haití a Guantánamo, Cuba. En 2001, el gobierno australiano mandó un barco lleno de buscadores de asilo afganos a la isla desierta de Nauru y acomodó a otros en un lugar aislado del centro despoblado de Australia.

La migración 263

33. Una investigación hecha por la British Home Office arrojó que una tercera parte de los aceptados como refugiados tenían diplomas universitarios, calificaciones de posgrado o eran profesionales (Stalker, 2001).

34. Véase Koser y Van Hear (2003), p. 10.35. Véase Koser y Van Hear (2003), p. 1636. Véase UNHCR (2003).37. Luego del genocidio en Ruanda en 1994, la ausencia de todo mecanismo para

determinar el estatus individual de cada refugiado tuvo la lamentable consecuencia de permitir a los génocidaires organizarse y cometer crímenes adicionales contra la humanidad, bajo los auspicios de la protección humanitaria suministrada por la comunidad internacional.

38. Durante la crisis de Kosovo, en 1999, los países de Europa Occidental acordaron una protección contra la deportación de todos los refugiados. Esto descartaba el acceso al estatus de inmigrante hasta terminar la crisis y el regreso a salvo de la mayoría de la gente a su país.

39. Zaire es hoy día la República Democrática del Congo.40. Vale la pena resaltar que el presupuesto anual del UNHCR es de menos de US$1.000

millones, mientras que los países desarrollados gastan unos US$10.000 millones anuales para procesar y recibir a una décima parte de buscadores de asilo.

41. El Departamento de Seguridad Patria de los EE.UU. no registra el número de personas arrestadas, sino el número de arrestos. Debido a arrestos repetidos, es muy posible que la cifra de personas arrestadas sea mucho menor.

42. Stalker (2001).43. Véase U.S. Department of State (2003).44. La Organización Internacional para la Migración (1999) calcula que 300.000

mujeres y niños están atrapados en condiciones de semiesclavitud en el Delta del Mekong.

45. En gran cantidad de países, las víctimas del tráfico humano no pueden esperar ayuda alguna de las autoridades legales aunque logren escapar de sus captores.

46. Véase Szelényi (2003).47. Mucha gente tiene utilidad personal interdependiente, lo cual significa que su

felicidad depende del bienestar de su familia o sus amigos.48. Véase Ramos (1992).49. Los inmigrantes venidos de países pobres muchas veces tratan de evadir la

“restricción de liquidez”, firmando contratos de servidumbre con grupos de contrabandistas para financiar su viaje ilícito.

50. Cálculos de los autores con base en datos de Eurostat (2002).51. Para una discusión profundizada, véase Martín y Taylor (1996).52. Borjas (1991) informa que un incremento de US$5.000 en el GDP per cápita

reduce la tasa de emigración en 1%.53. En economía, esto se llama network externality (externalidad de la red).54. Véase Gabbard, Mines y Boccalandro (1994).55. Véase Stalker (2001).56. Para una mayor discusión, véase Stark (1991).57. En el capítulo 8 discutimos brevemente el tema del conflicto civil, en el cual

proponemos un acuerdo multilateral sobre el comercio de armas.58. Migration News (1996) vol. 3, #10, citado en Stalker (2001).59. Financial Times, 23 de marzo de 2005, cita de la OECD (2005).60. Hatton y Williamson (1998) informan: “Un modelo CGE [equilibrio general

computable] calculó que el salario real en Suecia era 9,4% más alto en 1890 de


lo que habría sido de no ser por los veinte años de emigración a partir de 1870” (p. 27). “La emigración luego de la hambruna irlandesa fue responsable de la mitad del crecimiento de los salarios reales en el país y de una tercera parte del crecimiento del ingreso per cápita” (p. 189).

61. Con la globalización del mercado de educación de tercer nivel de las décadas recientes, se ha abierto una nueva dimensión en la fuga de cerebros, mediante la cual los estudiantes viajan al exterior para capacitarse y luego eligen quedarse allí. The Economist (2002) informa que la mitad de los estudiantes extranjeros que reciben su doctorado en los EE.UU. aún están ahí cinco años después.

62. Véase Carrington y Detragiache (1999).63. The Economist (2002) informa que 21% de los nuevos inmigrantes legales a los

EE.UU. tenían por lo menos 17 años de educación —un nivel que sólo logra 8% de los norteamericanos nacidos allá—.

64. Véanse Adams (2003) y Özden y Schiff (2005).65. Véase Carrington y Detragiache (1999). 66. Véase Docquier y Rapoport (2004).67. Véase Weiss (2001).68. Véase Docquier y Rapoport (2004).69. Véase Docquier y Marfouk (2004).70. Véase Desai, Kapur y McHale (2001).71. Cálculos de los autores.72. Véase Desai, Kapur y McHale (2001).73. La identificación obligatoria de las remesas fracasó en Bangladesh, Pakistán,

Filipinas y Tailandia, pero Corea del Sur sí logró cierto éxito en la gravación de impuestos a los trabajadores enviados al Medio Oriente (Lowell, 2001).

74. United News of Bangladesh (2000), citado en Stalker (2001).75. World Bank (2005b). World Bank (2005f) ofrece un análisis de datos sobre las

remesas, su distribución e impacto. Se cree que por lo menos parte del gran incremento en las remesas registradas en años recientes refleja un cambio hacia los canales económicos formales tras la imposición de restricciones y mayores niveles de seguridad después de los eventos del 11 de septiembre de 2001. Estos y otros interrogantes acerca de los datos sobre las remesas aconsejan gran cautela al interpretar estas cifras —parte del aumento en las remesas puede justificarse por el cambio de canales informales a canales formalmente registrados y no a un incremento real en la suma total transferida—. Como en otras dimensiones de la migración, el impacto neto sobre el país o la comunidad donante no puede ser medido sin hacer referencia a los costos y beneficios totales, incluyendo el potencial impacto negativo de la pérdida de destrezas y tejido social, así como sin incluir el cálculo de cuánto habría podido contribuir el emigrante si se hubiera quedado.

76. Véase United Nations Population División (2002).77. Véase Stalker (2001).78. Véase Hatton y Williamson (2001).79. Véase Waller Meyers (1998).80. Para una discusión adicional, véanse Adams y Page (2003) y Maimbo y Ratha

(2005).81. Véase Stalker (2001).82. Véase Stalker (2001).83. Véase Martin y Teitelbaum (2000).84. Véanse Orozco (2003) y United Kingdom (2005).85. Véase Stalker (2001).86. Véase Orozco (2003).

La migración 265

87. Un ejemplo de intento de reducir los costos de envío con mayor transparencia es el del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (2005), el cual ha investigado modos alternativos para los inmigrantes al Reino Unido. El sitio www.sendmoneyhome.org proporciona información sobre las diferentes opciones y tarifas.

88. En el caso de los EE.UU., por ejemplo, se calcula que estos efectos positivos pueden representar unos US$10.000 millones anuales. Véase U.S. Comisión on Immigration Reform (1997).

89. Para mayor discusión del tema, véanse Simon (1989), Glover y otros (2001) y United Nations Population Division (2000).

90. United Nations Population Division (2000).91. Véase Fix y Passel (1999), citado en Stalker (2001). El hecho de que los inmigrantes

vienen a los países de ingresos altos en busca de trabajo y no de asistencia pública está apoyado por un estudio reciente que indica que los inmigrantes evitan los destinos con programas generosos de bienestar social y los altos impuestos que éstos implican. Véase Pederson, Pytlikova y Smith (2004).

92. Para que la población sea estable, las tasas de fertilidad deben ser de 2,2 hijos. El promedio de los países de ingresos altos está muy por debajo, en aproximadamente 1,7. Las proyecciones indican que para 2050, 33% de la población de los países desarrollados tendrá más de 60 años frente a 19% en 2000. Véase United Nations Population Division (2000).

93. Pishke y Velling (1994) establecen correlaciones espaciales para Alemania y encuentran una débil correlación negativa entre el salario nacional y la proporción de inmigrantes en la fuerza laboral. Hunt (1992) informa que después de que 900.000 personas migraron a Francia en 1962 a raíz de la independencia de Argelia, hubo poco cambio en los niveles salariales de las localidades afectadas. Glover y otros (2001) informan que un incremento de 1% en la mano de obra inmigrante tiene muy poco efecto en los salarios de los obreros nacidos en Gran Bretaña. Según Borjas (1999), “un estudio típico arroja que si una ciudad tiene 10% más inmigrantes que otra, el salario nativo en la ciudad con más inmigrantes es sólo 0,2% más bajo”. La OECD (1997) no ha encontrado ninguna relación entre la inmigración y las tasas de desempleo en los países de destino. Para terminar, Card (1990), quien examinó el flujo de llegada de 125.000 inmigrantes cubanos a Miami en 1980, encontró que las tendencias en salarios y empleos entre los trabajadores de Miami escasamente variaron debido a este flujo.

94. Borjas (2003) arguye: “... a pesar de toda la confusión en la literatura, la evidencia disponible demuestra [que] el estudio de la dispersión en las oportunidades de empleo nativas no es una manera efectiva de medir el impacto económico de la inmigración; el mercado laboral local puede acomodarse en demasiados modos como para poder ofrecer algo razonablemente análogo a la economía de ‘mercado cerrado’ que sostiene el marco colegial de ‘la oferta y la demanda’”.

95. OECD (2002), p. 4.96. Florida (2002) explora algunos de estos aspectos para el caso de los EE.UU.,

subrayando lo que él llama las “tres t”: tecnología, talento y tolerancia.

7Las ideas

En capítulos anteriores examinamos el comercio, los flujos de capital, la migración y la interacción de estos flujos globales con el desarrollo. En cada caso, estas dimensiones de la globalización económica tenían la capacidad de contribuir al desarrollo bajo ciertas condiciones. Este capítulo se centra en las ideas, una dimensión a menudo pasada por alto, a pesar de ser muchas veces la más importante. Las ideas involucran la generación y transmisión de construc-ciones intelectuales sobresalientes en cualquier campo que pueda afectar los sistemas de producción; las prácticas de organización, manejo y gobierno; las normas legales; y las tendencias tecnológicas. Por lo tanto, este campo es muy amplio. Sin embargo, al igual que con las demás dimensiones de la globalización económica, existen conexiones fácilmente distinguibles, aunque sutiles, entre el campo de la generación y difusión de ideas globales y el campo de la pobreza y el desarrollo. Aquí intentaremos transmitir algunas de estas conexiones.1

El poder de las ideasLas ideas constituyen la mayor influencia en la historia. La globalización

trata antes que nada sobre el flujo e interacción de las ideas entre los países del mundo. Las maneras en que las ideas fluyen y son absorbidas dan forma a la globalización y a su impacto sobre la gente pobre. Esto ha sido cierto desde las primeras migraciones de gentes primitivas a través de África, las Américas, Asia y Europa. Que la diseminación global no es un fenómeno nuevo está demostrado por el surgimiento de las primeras civilizaciones, el desarrollo y adopción del lenguaje, las primeras herramientas y las tecnologías agrícolas.2 La propagación de lenguas, culturas, religión, especialización y comercio refleja las fuerzas de la globalización. Aunque la expansión y subsiguiente contracción


de la influencia de las antiguas civilizaciones africana, china. griega, maya y otras pueden ser interpretadas como el auge y el descenso de su poderío mi-litar, este poderío reflejaba una serie de ideas y tecnologías subyacentes que conformaban e indicaban el crecimiento y la decadencia de los imperios.

El desarrollo puede ser definido como la aplicación de maneras mejores y más inteligentes de enfrentar los desafíos clave. Así lo expresó el especialista en crecimiento Paul Romer (1993a): “Las naciones son pobres porque sus ciudadanos no tienen acceso a las ideas utilizadas en las naciones industriales para generar valor económico” (p. 543). El desarrollo muestra la evolución de ideas más nuevas y efectivas que reemplazan aquellas que ya no reflejan las oportunidades y las escogencias políticas al alcance de los individuos y las sociedades. La aceleración del crecimiento y la reducción de la pobreza requieren una evolución y una propagación más rápidas de las ideas. El desafío está en identificar y difundir aquello que funciona (y que no funciona) en la lucha contra la pobreza, utilizando las ideas locales para resolver los proble-mas locales particulares, aprovechando al mismo tiempo toda la riqueza del conocimiento global.3

Las malas ideas

No todas las ideas son buenas. Es más, algunos de los efectos más nefastos de la globalización pueden atribuirse a la adopción de ideas inade-cuadas. Un ejemplo extremo de esto —la idea del mercantilismo— aparece en el recuadro 7.1. No obstante, la creación de barreras contra el flujo de las ideas no es una respuesta apropiada frente al riesgo de adoptar malas ideas. El mejor ejemplo de aislamiento de una sociedad de estos flujos mediante la autarquía (la autosuficiencia intelectual) es quizás Corea del Norte, la cual —después de haber adoptado y adaptado las grandes y abarcadoras ideas del marxismo-leninismo— virtualmente se ha desconectado del mun-do, con resultados desastrosos para su población. Podíamos imaginar que si Corea del Norte pusiera fin a su aislamiento y aprovechara su cercanía con Corea del Sur y China, los efectos vigorizantes de la entrada de nuevas ideas opacarían el impacto sobre el desarrollo debido a la ayuda externa y a los flujos de inversión externa.4

Identificar y adaptar las ideas nuevas

El desafío para los países y las personas es el de crear la capacidad de iden-tificar, entre la multitud de flujos de ideas, aquellas que son más interesantes y

Las ideas 269

ofrecen el mayor potencial —y luego sopesar, rechazar y adoptar esas ideas a través de un proceso que conduzca a la innovación y el progreso locales—.

Este no es un desafío pequeño. La evaluación y adaptación de ideas re-quiere capacidades locales como el aprendizaje y la adaptación, la apertura frente a las ideas y el desafío de las prácticas del pasado.5 En los proyectos de desarrollo, esto precisa reconocer la necesidad de evaluaciones independientes con base en datos exactos y luego debatir qué funciona y qué no, qué puede ser mejorado y cómo.


• Organizaciones de la • brechas de conocimientos sociedad civil (CSO) • sistema de mercado• economía global • mercantilismo• Revolución Verde • naturaleza no excluible del bien público• modelo de comercio de • naturaleza no rivalizante del bien público sustitución de importaciones • patentes escalonadas• brechas de información • bienes públicos• derechos de propiedad • Consenso de Washington intelectual

La economía global y el sistema de mercado

La caída del Muro de Berlín y la integración de China a la economía global, junto con el cambio tecnológico —sobre todo en telecomunicaciones y transporte— ha estado asociado con una aceleración en la integración de la economía global y del alcance de la omnipresente idea de sistema de mer-cado. Lindblom (2001) define el sistema de mercado como “un sistema en la totalidad de las sociedades que coordina las actividades humanas por medio de interacciones mutuas en forma de transacciones y no por medio de un comando central” (p. 4). Este sistema informa acerca del manejo económico prácticamente en todas partes. Esto no significa, sin embargo, que el sistema de coordinación con base en el mercado sea monolítico, como lo demues-tra el manejo altamente centralizado de la economía de mercado en China. La actividad económica existe bajo muchas formas que resultan del intercambio de las ideas globales con las ideas y preferencias locales. La economía global está, por lo tanto, en permanente evolución, así como en coevolución con los sistemas de gobierno.


Recuadro 7.1 El mercantilismo

El mercantilismo fue una de las ideas de desarrollo más desati-nado de todos los tiempos. En sus incontables formas, el mercanti-lismo influenció los patrones de desarrollo desde mediados del siglo XV hasta el final del siglo XIX. Esta influencia osciló entre lo leve y lo catastrófico entre los diferentes países de lo que hoy llamamos el mundo en desarrollo. La noción básica del mercantilismo era que la riqueza se encontraba en los metales preciosos, sobre todo en el oro. Tal como lo expresó un almirante de Cristóbal Colón, “de oro está he-cho el tesoro, y con él quien lo tenga hace lo que quiere en el mundo y hasta manda las almas al Paraíso”. Allí donde el oro no se conseguía directamente, por la minería, se adquiría indirectamente mediante la generación del superávit del comercio. Así lo expresó Thomas Mun en un temprano ensayo sobre el mercantilismo “La manera corriente […] de incrementar nuestra riqueza y tesoro es mediante el comercio exterior, por lo cual debemos acatar siempre esta regla: venderle más en valor al extranjero de lo que consumimos de él”. Al oro se le con-sideraba importante debido en parte a su rol de pagar los ejércitos. De hecho, el comercio y la guerra estuvieron estrechamente relacio-nados en la mayor parte del pensamiento y la práctica del mercanti-lismo, cuyo caso más famoso fue el de la Dutch East India Company, compañía que en su apogeo mantuvo una fuerza de 30.000 soldados. Como lo escribió uno de sus empleados “Nosotros no podemos co-merciar sin guerra, ni hacer la guerra sin comercio”.

El mercantilismo proporcionó la estructura intelectual para las brutales conquistas coloniales de España y preparó el escenario para los famosos flujos de oro hacia la capital de su imperio, Sevi-lla. La naturaleza estéril de las ideas mercantilistas se evidenciaron con la inflación ibérica y, en últimas, el colapso del imperio hacia finales del siglo XVII. De hecho, España logró pocos beneficios a largo plazo de su imperio, y menos aún sus súbditos coloniales brutalizados. Tal como lo subrayó Adam Smith en su tratado anti-mercantilista The Wealth of Nations (La riqueza de las naciones): “La riqueza no consiste en oro y plata, sino en lo que el dinero puede comprar”.

A finales del siglo XVIII, España clausuró los documentos de su historia colonial en el Edificio del Antiguo Comercio en Sevi-lla. En 1862, el joven rey Leopoldo de Bélgica se pasó un mes en

Las ideas 271

estos archivos, estudiando cuidadosamente la aplicación española de las prácticas mercantilistas a sus colonias. Él aplicó las mismas prácticas a su propia colonia en el Congo luego de la Conferencia de Berlín en 1885. Una vez más, el efecto fue brutal y resultó en la muerte de aproximadamente diez millones de congoleses entre 1885 y 1920. De esta manera, la idea mercantilista extendió su alcance devastador durante más de 400 años durante los cuales cada poder imperial buscó un superávit comercial mediante la imposición a sus colonias de patrones comerciales que les prohibían el comercio con otros poderes imperiales o con las colonias de éstos asfixiando lo que hoy día se conoce como el comercio de sur a sur.

Fuentes: The Economist (1998 y 1999); Galeano (1997), Hochschild (1999), Mun (1924, original 1664) y Smith (1937, original 1776).

El flujo de ideas

El periodo después de la segunda guerra mundial ha estado asociado con un incremento y un alcance sin precedentes del flujo de las ideas allende las fronteras. No es casualidad que este incremento esté asociado igualmente con aumentos sin precedentes en la esperanza de vida y la alfabetización, beneficios logrados a través de la propagación y la adopción de políticas y tecnologías nuevas. La combinación del conocimiento global con la innovación, adaptación e implementación locales ha sido poderosa. Un ejemplo que da muestra de esto es la manera como el conocimiento global sobre la relación entre los microbios y la enfermedad ha sido aplicado en campañas locales para motivar a la gente a lavarse las manos, y en cómo los adelantos en la comprensión biológica del VIH/sida han sido combinados con el conocimiento local para desarrollar estrategias de salud pública que han salvado centenares de millones de vidas. De manera similar, la combinación de conocimiento global e innovación local fue el motor de la Revolución Verde, la cual benefició a centenares de millones de pobres al aumentar en gran medida la productividad agrícola, especialmente en Asia.

Implicaciones de las ideologías

Aunque detrás de los mayores saltos en el desarrollo se encuentren la rá-pida propagación y adopción de ideas nuevas, la ignorancia y la incapacidad de aprender rápidamente están detrás de los mayores obstáculos al desarrollo.


Por ejemplo, el no haber actuado antes y de manera más decisiva contra el VIH/sida en gran cantidad de países, tales como Botswana y Sudáfrica, ya ha revertido los progresos en la esperanza de vida de los últimos 30 años.6 Esto no significa que las ideas estén restringidas a los campos de la salud y la tecnología. Las implicaciones de las ideologías, incluyendo aquellas sobre la religión y la tecnología, tienen una influencia aún más poderosa.

Las ideas acerca del destino

Las ideas acerca del destino, el derecho y el poder aplicadas durante las cruzadas, las conquistas coloniales y el comunismo tienen implicaciones masivas y continuadas sobre el desarrollo. La globalización parece no haber diluido tales ideas. Aunque en algunos sentidos ha habido lo que Bell (2001), originalmente en 1960, y Fukuyama (1992) preconizaron como “el final de la ideología” y el “final de la historia”, respectivamente, la tenacidad de las ideo-logías es evidente. Los ejemplos van desde el crecimiento del fundamentalismo religioso en muchas partes del mundo hasta la empecinada adherencia de los países más ricos a las políticas proteccionistas. Como lo comentamos en el capítulo 3, el proteccionismo en los países ricos tiene un impacto devastador sobre millones de personas pobres cuyos esfuerzos por salir de la pobreza se ven frustrados por las barreras que los países ricos ponen a sus exportaciones.7 El proteccionismo en la agricultura de los países ricos es una idea que sir Nicholas Stern (2004), el antiguo director de Economía del Banco Mundial, ha caracterizado como “políticamente anticuado, económicamente analfabeta, destructivo en términos del medio ambiente y sin fundamento ético”.8 Sin embargo, persiste.

El contexto de las ideas acerca de los derechos humanosLas ideas sobre el desarrollo no pueden divorciarse del concepto más

amplio de las ideas sobre la humanidad, la libertad, la cultura y las creen-cias religiosas. Éstas conforman y dan forma al desarrollo económico y a la globalización y, a su vez, evolucionan en respuesta a los cambios en su entorno operativo. La propagación de ideas acerca de los derechos huma-nos, por ejemplo, ha impulsado el progreso del desarrollo.9 Algunas fases importantes de esta propagación han sido la abolición de la esclavitud, el sufragio universal, los movimientos anticolonialistas y el desarrollo del sindi-calismo gremial. Hoy, miles de convenciones internacionales y el desarrollo de cientos de organizaciones internacionales, entre las cuales destacan los

Las ideas 273

sistemas de las Naciones Unidas y del Bretton Woods, a los cuales pertene-cen la mayoría de las naciones del mundo, han dado un marco institucional a la globalización de las ideas sobre los derechos y sobre una más amplia comprensión del desarrollo.

El sistema de gobierno global

El surgimiento de este sistema de gobierno global, desarrollado para difundir las ideas sobre los derechos humanos, plantea muchos desafíos, como se eviden-cia en el rico y complejo debate acerca del manejo, la reforma y la evolución de las instituciones globales. Debido a que se originaron con base en las concesiones del pasado, no es sorprendente que los organismos globales no estén equipados de manera ideal para responder a los desafíos globales actuales y futuros, y que tampoco sean fáciles de reformar. De hecho, no es difícil identificar una tanda de reformas que equiparían mucho mejor a la comunidad internacional para hacer frente a los retos del siglo XXI.10 En la práctica, sin embargo, las reformas estructurales mayores requieren nuevos acuerdos, a los cuales los constituyen-tes globales clave no llegan fácilmente. Por lo tanto, una reforma evolutiva del sistema y de las partes que lo componen resulta más práctica.11

Las organizaciones de la sociedad sivil (CSO)

En esta área, las organizaciones de la sociedad civil (CSO) y otros gru-pos de presión global, a menudo ayudados por el Internet, han demostrado el nuevo poder de las redes virtuales en las comunidades internacionales de ideas. Presionando a los gobiernos y a las organizaciones internacionales, las redes globales de grupos de cabildeo pueden ejercer una presión poderosa sobre la evolución de las políticas, tanto en el ámbito nacional como en el global. Las redes internacionales han estado asociadas con muchas reformas de beneficio para la gente pobre. Campañas globales, tales como la Campaña del Centenario para Abolir la Deuda o el evento Live Aid sobre la hambruna en África, han demostrado ser particularmente efectivas en su contribución a una mayor inquietud por reducir la pobreza. No obstante, el creciente poder de presiones a distancia no deja de tener sus peligros, ya que sus intereses y objetivos pueden no coincidir con los de las comunidades locales que se ven directamente afectadas. Por ejemplo, las actividades de los activistas de San Francisco, California, contra la construcción de la represa de Bujagali en Uganda estuvieron bastante mal informadas debido a las preferencias de las comunidades locales que se beneficiarían de dicha represa.12


El contagio y lo imprevisible de las ideas

Las ideas pueden ser contagiosas, y su flujo, impredecible. Algunos ejem-plos recientes son el colapso de los regímenes comunistas, aparentemente muy enraizados en Europa Oriental, el colapso del régimen del apartheid de Sudá-frica y el surgimiento del fundamentalismo religioso. La llegada de las tecno-logías de comunicación masiva, en especial los canales globales de televisión y el Internet, ha llevado la globalización de las ideas a nuevas dimensiones. Además de transferir ideas que debilitan los monopolios gubernamentales y nacionales sobre la información, la comunicación masiva conlleva implica-ciones masivas para los patrones de producción y consumo. Este es uno de los rasgos más característicos de la reciente ola de globalización. Tal como lo observó John Stuart Mill a mediados del siglo XIX:

Es imposible sobreestimar el valor de […] colocar a los seres humanos en con-tacto con personas diferentes de ellos mismos, y con patrones de pensamiento y de acción distintos a los que ellos están acostumbrados […]. Este tipo de comunicación ha sido siempre y es especialmente hoy día, una de las fuentes primordiales del progreso. (1.846, volumen 2, libro 3°, capítulo 7, sección 5, citado por Meier 2001, p. 5)

Las ideas y el desarrolloComo dijimos en el capítulo introductorio, quizás el cambio fundamental

en el desarrollo ha sido nuestro concepto mismo de lo que es el desarrollo. Por ejemplo, nuestra comprensión de las metas del desarrollo ha cambiado sustan-cialmente, aun en los últimos 20 años. Ahora miramos más allá de los ingresos, hacia la salud, la educación y el desarrollo humano. Ahora consideramos como meta del desarrollo el garantizar que todas las personas tengan la capacidad de darles forma a sus propias vidas (“el desarrollo como libertad” en palabras de Sen, 1999). Vencer la pobreza significa darle a la gente pobre oportunidad, empoderamiento y seguridad. Hemos comprendido que el empoderamiento es un fin en sí y un medio para el desarrollo.13

El poder de las ideas

El enfoque que un número creciente de economistas da a los desafíos del desarrollo implica un reconocimiento cada vez más amplio al poder de las ideas. Meier (2001), por ejemplo, comenta: “Las ideas son fundamentales para el progreso del desarrollo en el futuro” (p. 1). El examen que hicieron Paul Romer y otros de las fuentes del crecimiento económico ha sido igualmente

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responsable de la comprensión y énfasis crecientes del rol de las ideas. Según Romer (1993b):

Las ideas deberían ser nuestro interés central […]. Las ideas son productos económicos de suma importancia, mucho más importantes que los obje-tos enfatizados en la mayoría de modelos económicos. En un mundo con límites físicos, son los descubrimientos de las grandes ideas, junto con el descubrimiento de millones de pequeñas ideas, los que hacen posible un crecimiento económico sostenible. Las ideas son las instrucciones que nos permiten combinar los recursos físicos limitados en compuestos cada vez más valiosos. (p. 64)

Las innovaciones en la teoría del crecimiento

A partir de Schumpeter (1949), las recientes innovaciones en la teoría del crecimiento enfatizan el rol de la innovación de ideas en los procesos de innovación de la microempresa. Para que haya desarrollo, las ideas tienen que producir innovaciones en los métodos de producción, incluyendo la organiza-ción, las fuentes de aprovisionamiento y la calidad. La visión de Schumpeter es que el desarrollo se acelera mediante el incremento de ideas y su conversión en innovaciones. Para que esto suceda, la transmisión y aceptación de ideas debe ocurrir de manera que puedan traducirse en capacidades. Los incremen-tos en las tasas de crecimiento y la reducción de la pobreza requieren ambas cosas, la aceleración en la transmisión de ideas y la adopción de éstas mediante innovaciones que contribuyan al cambio técnico y social.

Hace algún tiempo, Summers (1991) indicó: “Para decirlo de frente, ya que no habrá mucho dinero para el desarrollo durante la próxima década, ojalá haya muchas buenas ideas” (p. 2). Sin embargo, como anota Meier (2001): “Aunque la creación de ideas es una condición necesaria para el desarrollo, no es suficiente. La capacidad de absorción de los países en desarrollo es decisi-va […]. Si las ideas acerca de reformas a las políticas requieren condiciones políticas […] y estas no existen, o si la capacidad de absorción depende de cambios institucionales que no se dan [las ideas no pueden implementarse…] las condiciones previas tienen que preexistir para que las ideas puedan ser aceptadas e implementadas” (p. 5). De hecho, tales condiciones previas muchas veces no existen, especialmente en los países de bajos ingresos.

La capacidad de absorber, evaluar y adoptar ideas

Aunque es necesario subrayar la importancia de la capacidad de absorción de ideas, la capacidad de evaluarlas y adaptarlas o rechazarlas es igualmente


importante. Durante demasiado tiempo, los países en desarrollo han sufrido el peso de la imposición de ideas inapropiadas. Aunque esto fue característico del período colonial, no se limitó a él. La ayuda con ataduras y las condiciones inapropiadas implícitas en los flujos de fondos han significado para muchos países un desequilibrio en su poder de negociación en el campo de las ideas, un desequilibrio similar al que padecen en el comercio y otras dimensiones del intercambio global. El aislamiento no puede ser la solución, sino más bien un compromiso sopesado en todas las dimensiones clave. Como lo discutimos respecto al comercio, los mercados de capital, la migración y la ayuda, la pre-gunta no es si se debe participar, sino cómo hacerlo. En el reino de las ideas y la innovación, la pregunta clave para los gobiernos se centra en cómo van a manejar los conocimientos.

El manejo del conocimientoComo acabamos de sugerir, la falta de conocimientos puede ser una des-

ventaja mayor para el desarrollo que la escasez de casi cualquier otro factor. El conocimiento, sin embargo, es en muchos respectos un bien público. Una vez que algo se sabe, cualquiera puede utilizarlo, y que alguien lo utilice no impide que otros lo hagan. Esta característica del conocimiento es precisa-mente el sello mismo de un bien público, y sugiere que el conocimiento, como todo otro bien público, no será suministrado por los sistemas de mercado. El desafío es, por lo tanto, el desarrollo y manejo efectivos del conocimiento, reconociendo al mismo tiempo su naturaleza de bien público.14

Características del conocimiento

El Informe del Desarrollo Mundial (World Bank, 1999) comentó: “El conocimiento es como la luz. Ingrávido e intangible, puede fácilmente recorrer el mundo, iluminando las vidas de miles de millones de personas en todo rincón. No obstante, miles de millones de personas viven en la os-curidad de la pobreza, innecesariamente” (p. 1). El Banco Mundial fue más allá, haciendo distinción entre las brechas de conocimiento, referidas a los conocimientos prácticos o tecnológicos (tales como el control de la natalidad, la ingeniería de sistemas y la contabilidad), y las brechas de información en áreas como calidad del producto, capacidad de pago y otros tipos de infor-mación incompleta que llevan a fallas del mercado.

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Remediar las brechas de conocimiento

Para que los países en desarrollo puedan remediar las brechas de conoci-miento, los autores del Informe sobre el Desarrollo Mundial recomendaron tres acciones clave:

• Adquirir conocimientos recurriendo al conocimiento disponible en otras partes del mundo y adaptándolo —por ejemplo, mediante el comercio, la inversión externa y las licencias—, así como crear conocimiento localmente a través de la investigación y el desarrollo y la construcción sobre los cono-cimientos nativos.

• Absorber conocimientos mediante la garantía de la educación básica uni-versal, creando oportunidades de aprendizaje durante toda la vida y apoyando la educación terciaria.

• Comunicar el conocimiento aprovechando la nueva información y la tecnología de la comunicación. Esto requiere que los pobres tengan acceso a los flujos de información y que éstos sean promovidos, utilizando medios estimulantes y tecnologías modernas, entre otros.

Remediar las brechas de información

Para remediar las brechas de información, el informe del Banco Mun-dial recomendó dar prioridad a la transparencia y a la responsabilidad en los flujos financieros, reduciendo el riesgo de malversación y corrupción e incrementando el conocimiento de las oportunidades. Igualmente subrayó la necesidad de colmar los déficits de información que discriminan a los pobres y los aíslan de los mercados, así como aquellos que resultan en una falta de responsabilidad frente al medio ambiente.

Propagar el conocimiento

Los medios estimulantes pueden desempeñar un rol clave en la propagación del conocimiento. Las tasas de alfabetismo mejoradas, la reducción en los cos-tos de impresión y las nuevas tecnologías de difusión (incluyendo el Internet) pueden promover el potencial de los medios para informar a los ciudadanos y crear electores e intercambios globales. En el ámbito global, los medios pue-den mover los mercados de moneda e influenciar el comercio internacional. En el otro extremo del espectro, sin embargo, se encuentran los medios locales populares. Éstos pueden ayudar a desarrollar oportunidades de mercado para los campesinos pobres a través de la emisión radial de precios, por ejemplo.


Igualmente pueden concientizar acerca de las amenazas y las oportunidades locales, mejorando así la salud y el conocimiento locales.

La información y la reforma institucional

Tal como lo enfatizó el Banco Mundial (2002d), la apertura en los flujos de información puede promover la reforma institucional al afectar los incentivos de la gente y promover la difusión de las ideas y del conocimiento. La infor-mación novedosa puede cambiar a la gente y a las culturas y crear la demanda de nuevas instituciones, así como facilitar el debate y la acción colectiva. La combinación de dar información y voz (el acceso a las opiniones y la capacidad de expresarlas efectivamente) puede facilitar el cambio social y, de hecho, lo hace.

El efecto de los medios

El alcance de los medios en la mejora de los manejos y el apoyo a los mer-cados depende en gran medida de su capacidad de suministrar información rele-vante y reflejar las diferentes ideas y opiniones sociales. Demasiado a menudo, el control de los medios por parte de intereses políticos o económicos estrechos, aunados con un periodismo mediocre o coartado, hace que los medios no estén a la altura de su potencial. La diversidad de perspectivas, así como la independencia económica y editorial, son tan vitales para los medios estatales como para los privados. Este es un reto de regularización primordial, el cual, en la era de una concentración global creciente, requiere una mayor y constante atención. Este desafío no lo es sólo para las sociedades más pobres, donde la falta de capital y de capacidad, además de la restricción del mercado debido a la pobreza de lectura y de redacción publicitaria que socavan el potencial de los medios para remediar los déficits en el conocimiento. En las sociedades más avanzadas, una amplia gama de opciones disponibles, como lo evidencian los más de 600 canales accesibles en la televisión satelital y el acceso sin precedente al Internet de banda ancha, van de la mano con la homogeneización del contenido. Los consumidores escogen típicamente entre una creciente variedad de productos pertenecientes y manejados por un grupo cada vez más estrecho de poderosas corporaciones multinacionales.

Aunque el potencial para aprender del mundo y desarrollar una ciudadanía global nunca antes había sido mayor, es irónico que las encuestas globales y nacionales no parezcan reflejar un aumento de conocimientos entre los con-sumidores que pasan horas cada día mirando televisión, “navegando” en el

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Internet o leyendo periódicos y revistas. Es evidente que el contenido es, por lo menos, tan importante como la capacidad.

El efecto de la educación y la capacitaciónToda forma de educación y capacitación consiste en la exposición a las

ideas. La educación de niños y adultos es un punto de partida para el desa-rrollo. En especial, el alfabetismo, las nociones aritméticas y la habilidad para la absorción y la evaluación de la información, son esenciales. Para usar una importante frase de la economía del desarrollo, la educación y la capacitación se resumen en “aprender a aprender”. Sin esta capacidad, las ideas no tienen vitalidad alguna.15

La propiedad intelectualEl comercio de bienes y servicios y los flujos de capital muchas veces se

ponen en un solo paquete con las ideas y las innovaciones, y existe bibliografía extensa sobre el rol de la transferencia tecnológica en la inversión externa direc-ta.16 Aquí profundizamos más sobre los argumentos del capítulo 3 para discutir los asuntos particulares del comercio de productos del conocimiento.

Características del conocimiento como bien público

Como se dijo anteriormente, el conocimiento tiene fuertes rasgos de bien público. Por eso, el sistema basado el mercado tiende generalmente a no proporcionarlo. Por ejemplo, “la incapacidad del innovador de obtener una compensación adecuada a sus esfuerzos, en un sistema competitivo, resultaría en una insuficiente asignación de recursos a la investigación” (Leach, 2004, p. 174). Por lo general, este problema se resuelve en la coevolución entre los mercados y los sistemas de gobierno mediante varias clases de protección de la propiedad intelectual, una forma clave de manejo del conocimiento.17

Controversia acerca de los derechos sobre la propiedad intelectual

El campo de los derechos de propiedad intelectual es uno de los más controvertidos en economía. Un área intensamente debatida es la del rol de la propiedad intelectual en el ámbito del crecimiento. El argumento general es que la presencia de derechos contundentes sobre la propiedad intelectual estimula la innovación, lo cual conduce a mayores tasas de crecimiento eco-nómico y beneficios para todos. El meollo de la cuestión es el argumento de


que, si los derechos contundentes sobre la propiedad fomentan la producción de cosas, también deben proporcionar incentivos apropiados para la produc- ción de ideas. Boldrin y Levine (2002, 2004a, 2004b) cuestionan esta afirma-ción, arguyendo que la propiedad intelectual ha llegado a significar no sólo el derecho a comprar y vender ideas, sino también el derecho a reglamentar su uso, lo cual puede crear un monopolio socialmente inoperante.18 Concuerdan en que, para una mayor eficiencia, las ideas deben ser protegidas y disponibles para la venta, como cualquier otra mercancía. Sin embargo, rechazan la idea de un monopolio intelectual, argumentando que el monopolio no es necesario para la innovación ni necesariamente una consecuencia de ésta, y que puede resultar más perjudicial que positivo. Ellos sugieren que, aunque los que pro-ducen un nuevo bien o servicio deberían tener derecho a beneficiarse de su venta, no deberían apropiarse del derecho de otros de aprender de las ideas que conforman ese producto, así como los productores de papas a la francesa no pueden adueñarse de las ideas contenidas en su producción.19

El rol de los derechos de propiedad intelectual

Los derechos de propiedad intelectual están diseñados para incrementar la innovación al ofrecer incentivos a las personas que desarrollen nuevas técnicas. Según Wolf (2004), “debido al rol de la innovación, la propiedad intelectual no es un aspecto marginal del régimen de derechos de propiedad de una economía de mercado moderna, sino su centro. Constituye el ejemplo más sobresaliente de la propiedad que sólo un Estado con poder puede proteger. La razón de la necesidad de tal acción es que las ideas son bienes públicos” (p. 51). El problema para los países en desarrollo es que los derechos de pro-piedad intelectual constituyen una restricción legal al comercio. Estas restric-ciones pueden conducir a la monopolización de las ideas e innovaciones por parte de los “primeros en llegar” y por los que tienen los sistemas legales mejor dotados para la investigación. No es sorprendente que su aplicación requiera que la comunidad para el desarrollo lleve a cabo un análisis profundo tanto de sus beneficios como de sus costos para no caer en más desigualdades y para asegurar un crecimiento mayor y un desarrollo equitativo, para beneficio de la gente y los países pobres.

¿Cómo se puede lograr esto? Las respuestas controvertidas. Como obser-vó el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (2003), “desde comienzos de los años 1990, las políticas de la propiedad intelectual (IP) se han convertido en uno de los asuntos más polémicos económica y

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políticamente en la arena internacional, se trate de discusiones sobre la salud pública, la seguridad en los alimentos, la educación, el comercio, las políticas industriales, el conocimiento tradicional, la biodiversidad, la biotecnología, el Internet o las industrias del entretenimiento y los medios” (p. 1). En cada una de estas áreas, es difícil lograr el consenso de los miembros de la comunidad del desarrollo en cuanto a las políticas correctas.

El alcance de la protección de la propiedad intelectual

Como se puede deducir de la lista de áreas involucradas, el campo en que la protección de la propiedad intelectual puede ayudar o perjudicar a la gente, es muy amplio. La tabla 7.1 presenta un resumen de algunas de estas áreas, incluyendo sus costos y beneficios potenciales.

Tabla 7.1 Efectos potenciales de la protección de la propiedad intelectual sobre los pobres

Área Costos potenciales Beneficios potenciales

La salud Precios incrementados de las drogas esenciales.

Mayor innovación en drogas importantes para países en desa-rrollo.

Alimentos y agricultura

Pérdida de autosuficiencia para los agricultores pobres. Creciente privatización de materiales genéticos y recursos biológicos.

Creciente utilización de indica-ciones geográficas para promover los productos comercialmente.

Conocimiento tradicional, folclor y cul-tura

Piratería de conocimientos tradicionales como plantas me-dicinales, productos agrícolas y productos forestales.

Mayor protección y regalías para las industrias musicales.

Acceso al co-nocimiento y a la innovación

Restricciones del uso equita-tivo de la información digital. Mayores costos de licencias.

Apoyo a la generación y difusión de los conocimientos.

Educación Crecientes costos de los mate-riales educativos.

Desarrollo de nuevas fuentes educativas relevantes para los países en desarrollo.

Fuente: International Centre for Trade and Sustainable Development (2003).


Las patentes

Las patentes son una preocupación central en cuánto al impacto de la pro-tección de la propiedad intelectual sobre los pobres, y afectan tres áreas de la tabla 7.1: la salud, los alimentos y la agricultura, y el acceso al conocimiento y la innovación. Como lo expresó Leach (2004): “El equilibrio esencial al optar por las patentes es que una patente de mayor duración aumenta la tasa de ocurrencia de los descubrimientos, pero reduce los beneficios sociales de cada descubrimiento” (p. 175). Los que defienden una mayor protección de las patentes en los países en desarrollo alegan que esta protección va a incentivar la innovación interna y el flujo de ideas mediante la inversión externa directa y las exportaciones. Pero no hay consenso sobre este asunto. Además de los argumentos de Boldrin y Levine (2004a y 2004b) arriba mencionados, Kash y Kingston (2001), por ejemplo, alegan que, en el caso de tecnologías complejas, la protección de las patentes puede cohibir la innovación. Hasta cierto punto, entonces, la posibilidad de que una mayor protección de las patentes vuelva más accesibles el conocimiento y la innovación es dudosa.20

Los productos farmacéuticos y los derechos de patente

Un área clave con relación a la protección de las patentes y los pobres es el campo de los productos farmacéuticos y la cesión de derechos a los países en desarrollo como lo requiere la adhesión a la WTO. Aunque algunos argumentan que la extensión de los derechos de propiedad intelectual puede generar más investigación sobre los fármacos para satisfacer las necesidades de los países en desarrollo, la evidencia de la corta experiencia desde que se hizo esta extensión sigue siendo acaloradamente discutida.21 En la opinión de muchos, es más bien el escaso poder adquisitivo de los países en desarrollo y el poco interés comercial de las compañías farmacéuticas, que las cuestiones de patentes, lo que explica la minúscula porción de investigación dedicada a las enfermedades más comunes en los países tropicales y demás países de bajos ingresos en desarrollo. Mientras que el presupuesto promedio para la salud es en los EE.UU. de US$4.000 por persona, en el África Subsahariana está por debajo de US$20 por persona al año; en las áreas rurales más pobres, es aún menor. Ya que el costo promedio actual de introducir una nueva droga en el mercado es de aproximadamente US$800 millones, y las ventas anuales de las tres clases de terapias principales —reductores del colesterol, antiúlceras y antidepresivos— excede los US$70.000 millones al año, los incentivos de las

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mayores empresas farmacéuticas están orientados casi totalmente a resolver los principales problemas de los países ricos.22

Estimular la inversión en la investigación

En años recientes se han hecho varios esfuerzos significativos para es-timular la inversión en la investigación y en su aplicación en los países en desarrollo. La Iniciativa contra el Sarampión, iniciada en 2000 con un apoyo significativo de la Organización Mundial de la Salud (WHO), la Cruz Roja y el empresario de los medios Ted Turner, ha contribuido reducir en 60% las tasas de mortalidad debidas al sarampión en el África Subsahariana. Se calcula que las campañas de vacunación en los últimos cinco años han salvado un millón de vidas en esta región. A pesar de estos sorprendentes avances, la persistencia de mucha gente con un acceso limitado a la vacuna, que cuesta menos de un dólar por dosis y existe desde 1963, resulta en la muerte anual de 400.000 niños, la mitad de ellos en África. La Alianza Global para las Vacunas e Inmunizaciones (GAVI) es un ejemplo impresionante de un nuevo tipo de alianza público-privada que ha reunido a los países donantes con los gobiernos de países en desarrollo, a fabricantes de vacunas establecidos con los que apenas comienzan, a organizaciones no gubernamentales (ONG), institutos de investigación, UNICEF, la Organización Mundial de la Salud, el Banco Mundial y la Fundación Bill & Melinda Gates.23 Esta coalición le está prestando mayor atención a los efectos devastadores de la malaria, orientando sus esfuerzos a revertir unos tres millones de muertes cada año, incluyendo un millón de muertes infantiles en África, a través de la Roll Back Malaria Partnership. Se calcula que la malaria le cuesta a África más de US$12.000 millones al año en pérdidas de productividad y que está asociada con la pobreza. Esto se debe a que está más generalizada en asociación con las drogas, el hacinamiento y la carestía de los sistemas de salud, y a que la malaria limita la productividad, congestiona los sistemas de salud pública y debilita la capacidad económica y técnica de los países para combatirla y combatir otras enfermedades como el VIH/sida.

Frente al desafío del VIH/sida

Con más de cinco millones de personas infectadas por año y con 15 millones de niños huérfanos debido al sida, la comunidad global se organiza tardíamente para hacer frente al reto devastador del VIH/sida.24 Desde 1990, la cantidad de personas que viven con el VIH/sida se ha cuadriplicado, alcanzando los


40 millones en el mundo, y en 2004, 3,1 millones de personas murieron de esta enfermedad, más que de cualquier otra enfermedad infecciosa. El África Subsahariana sigue siendo la región más afectada: presenta con las dos ter-ceras partes de los casos. En nueve países africanos la esperanza de vida ha descendido por debajo de los 40 años, y ya hay 11 millones de niños huérfanos debido a esta enfermedad.

La clave para combatir el VIH/sida es el liderazgo nacional decidido, las campañas de concientización pública y esfuerzos preventivos intensivos, incluyendo la disponibilidad de drogas accesibles. El debate acerca de la pro-piedad intelectual y las incentivas de innovación está a prueba en esta área. La labor sobre el desarrollo de una vacuna sigue su curso, y la cantidad de gente con acceso a los antirretrovirales se ha duplicado en dos años, alcanzando las 700.000 personas en 2004. Debido a las dimensiones del problema, esto sigue siendo inadecuado. Con más defensores y mayor coordinación acerca de UNAIDS, los compromisos de financiar la prevención y el tratamiento del VIH/sida aumentaron de menos de US$400 millones a finales de los años 1990 a cerca de US$6.000 millones en 2005. La investigación y su aplicación siguen siendo un obstáculo, con inquietudes sobre la accesibilidad y la disponibilidad de las drogas y lo oportuno de su desarrollo, y la disponibilidad de profesio-nales capacitados y de sistemas de servicios de salud para su aplicación sigue siendo una limitante mayor.

El reciente ejemplo del desafío de los gobiernos de Brasil, India y Sudáfrica a las patentes norteamericanas sobre drogas para el VIH/sida, que aumentaba los costos para los enfermos de sida en estos países, llamó la atención mundial. En 2001, los miembros de la WTO se reunieron en Doha Qatar para la cuarta Reunión Ministerial. En esta reunión hubo muchísima presión sobre el asunto del VIH/sida. Como resultado, los miembros de la WTO publicaron una declaración aprobando las medidas para “proteger la salud pública”. Para ser más exactos, la declaración reafirmó ciertas “flexibilidades”, con la declaración que sigue: “Cada miembro tiene el derecho de determinar qué constituye una emergencia nacional u otras circunstancias de urgencia extrema, quedando en claro que las crisis de salud pública, incluyendo aquellas del VIH/sida, la tuberculosis, la malaria y otras epidemias pueden representar una emergencia nacional u otras circunstancias de extrema urgencia”. Esta fue una victoria para las personas en los países en desarrollo afectadas por el sida y otros aspectos de la salud pública. Sin embargo, el derecho de los países sin capacidad interna para la producción farmacéutica de importar drogas más baratas sin patente, sigue siendo debatido.

Las ideas 285

Protección de propiedad intelectual sobre el conocimiento tradicional

Para extender el desarrollo, es importante que la protección de la propiedad intelectual se amplíe a lo que la en tabla 7.1 se llama “conocimiento tradi-cional, folclor y cultura” o lo que Finger (2004) llama “conocimiento de los pobres”. Es vital que los regímenes de propiedad intelectual no sólo permitan a los países en desarrollo beneficiarse de las ideas desarrolladas en los países ricos, sino que también protejan adecuadamente las ideas indígenas de estos. El punto central aquí, según Finger, es el de “mejorar el valor comercial del conocimiento de los pobres, evitando el riesgo de que esto sea considerado culturalmente ofensivo para miembros de la comunidad o que su uso debilite la cultura tradicional de la comunidad” (p. 3). Ejemplos de esto incluyen la protección de los diseños de casi diez millones de artesanos en la India, los diseños de juguetes en alambre del Congo, las grabaciones de la Asociación de Músicos del Senegal, los diseños Kente de Ghana y muchos, muchos más. Al mejorar los ingresos por estos tipos de conocimientos, la protección de la propiedad intelectual podría ayudar a las comunidades pobres.

Reformar el acuerdo sobre la propiedad intelectual

Una de las reformas a los acuerdos sobre la propiedad intelectual que han sido sugeridas es la de modificar las reglas en el Acuerdo sobre Aspectos Comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPS) de la WTO para admitir las patentes escalonadas, en las cuales la cobertura mínima de la protección de una patente depende del nivel de ingresos per cápita. Aunque el diseño de este sistema no es lineal, es una manera de evitar lo que, en casos relacionados con el medio ambiente o los estándares laborales, se llama un enfoque “talla única” para la estandarización de los sistemas de gobierno.

Las marcas globales

El que las marcas globales —tales como McDonald’s, Nike y Coca-Cola— arrinconen y saquen del mercado a las ideas y culturas locales, constituye una de las mayores inquietudes para mucha gente que teme que esto debilite las culturas y los productos locales. El atractivo de muchos productos globales trasciende las fronteras e ideologías nacionales. En la medida en que éstos eliminan el consu-mo de productos locales o tradicionales, o que sean vistos como símbolos de la dominación económica y cultural norteamericana u occidental, se han convertido en puntos de concentración para protestas contra la globalización.25 Esto genera


cierta preocupación. En palabras de Sen (1999): “La equidad en las oportunidades culturales, así como en las económicas, puede ser de suma importancia en un mundo globalizante” (p. 241). Sin embargo, Sen concluye: “La única solución no viable es la de detener la globalización” (p. 240, se agregó el énfasis). Más bien, lo que se requiere es que la gente, incluyendo a los pobres, tenga suficiente empoderamiento para poder participar en las decisiones sociales sobre asuntos culturales. En el caso de los pobres, la privación de acceso, información, parti-cipación y educación dificulta las cosas. Sen cataloga este problema en términos de “derechos humanos en su sentido más amplio” (242).

Ideas acerca de los roles de los Estados, mercados e instituciones

La manera en que los gobiernos y las sociedades se organizan y cómo absorben las ideas y permiten comportarse a sus ciudadanos y empresas, es una determinante clave en el crecimiento y la reducción de la pobreza. Gran parte del debate sobre la propiedad intelectual se refiere a la apropiación privada de las ideas y es, por lo tanto, vital al evaluar el rol de las ideas incorporadas en las tecnologías y procesos desarrollados y adoptados por las empresas privadas y las personas naturales. Hasta hace poco, la sola idea de un sistema económico privado, o con base en el mercado, era ajena. Mediante la absor-ción y adaptación de ideas, han evolucionado nuevos sistemas económicos, los cuales con el tiempo cambian de manera fundamental la manera como las ideas se generan, se transmiten y se absorben.

Evolución de las ideas de la comunidad del desarrollo acerca del manejo económico

Debido a la acumulación de evidencia y experiencia, el concepto de la comunidad del desarrollo acerca del mejor modo para lograr los objetivos de desarrollo ha evolucionado con el tiempo. La experiencia y un mayor análisis han demostrado que enfoques que antes parecían correctos y evidentes no lo son. De la misma manera, nuestras ideas actuales sin duda darán lugar a otras a medida que la experiencia se acumula y el pensamiento evoluciona. Esto nos hace desconfiar de las soluciones simplistas frente al desarrollo. Quizás los aspectos más importantes respecto a los cuales hemos profundizado nuestro entendimiento en las últimas décadas son: ¿cuáles son los respectivos roles de los gobiernos y de los mercados para estimular el desarrollo? ¿Qué papel

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desempeñan las instituciones? Sin querer simplificar excesivamente, podemos identificar por lo menos tres fases principales en la evolución de nuestras respuestas a estas preguntas.

En la práctica, reconocemos que los enfoques están en perpetua evolución, tanto en los países desarrollados como en los que están en vía de desarrollo y que las fases aquí mencionadas no coinciden exactamente con la evolución de ninguna región particular. Más bien, la discusión de estas fases tiene como fin captar los cambios más amplios en el pensamiento de la comunidad del desa-rrollo y de los que lo aplican. También es cierto que los países que han tenido éxito en este periodo desde la segunda guerra mundial han experimentado los roles positivos del Estado y del mercado. Con esto en mente, este retrato a grandes rasgos puede proporcionar un contexto útil para discutir la asistencia para el desarrollo y sugerir las áreas donde esta puede ser más efectiva.

Fase uno: confiar en el gobierno

Las décadas de 1950 y 1960 fueron un periodo de gran confianza por parte de la comunidad para el desarrollo. Los que implementaban y pensaban el de-sarrollo confiaban en las intenciones y las capacidades del gobierno para lograr el progreso económico, tanto en los países más pobres como en los más ricos. El pensamiento para el desarrollo se concentró en las fallas del mercado, las cuales eran especialmente prevalecientes en los países en desarrollo y parecían justificar ampliamente la intervención del Estado. Se consideraba que al sector privado le faltaba mucha coordinación, estaba mal desarrollado y demasiado enfocado en sus intereses privados como para servir de motor al crecimiento. En África, los países recién independizados buscaban un modelo de desarrollo poscolonial y un mayor liderazgo del Estado nacional. En muchos países, la confianza en el gobierno se reflejaba en el rol preponderante de la planeación centralizada y en una política comercial relativamente cerrada (sustitución de las importaciones).26

Este enfoque con base en un liderazgo estatal tuvo algunos resultados iniciales positivos. Las principales economías de América Latina, donde el manejo económico por parte del Estado no eliminó del todo al sector privado, crecieron rápidamente durante décadas bajo el modelo de sustitución de las importaciones. Y aun en algunas de las “economías del tigre” en Asia Oriental, la industria creció e incrementó su productividad gracias a un buen manejo económico, a pesar de las altas barreras comerciales. Sin embargo, el precio del control económico estatal se hizo evidente con el tiempo. Los planificadores


estatales no eran omniscientes: les era imposible adquirir toda la información necesaria para tomar decisiones que reflejaran las consideraciones de eficiencia y las diversas preferencias de la gente.

Aún peor, los gobiernos demostraron ser coleccionistas de intereses en vez de “planificadores sociales” desinteresados y benévolos. Aunque hubieran sido efectivos en su desempeño como planificadores sociales, los representantes gu-bernamentales no habrían podido crear el dinamismo empresarial esencial para el cambio y el desarrollo sostenidos. Detrás de las barreras protectivas, las empresas en muchos países (entre ellos México e India) perdieron efectividad, ya que se concentraron en obtener favores del gobierno más que en mejorar su productividad. Finalmente, la inestabilidad fiscal y macroeconómica aumentó con los choques del petróleo en los años 1970 y comienzos de los años 1980, lo cual contribuyó a la crisis de la deuda y reveló las debilidades del modelo estadista.

Fase dos: la primacía de los mercados

Debido a los resultados desalentadores del enfoque estadista, en la década de 1980 y comienzos de los años1990 hubo una fuerte reacción que subrayó la primacía de los mercados en el desarrollo.27 Esta fue una reacción correctiva necesaria en muchos aspectos: volvió a enfocar la atención en la eficiencia en la producción y en las señales del mercado e inspiró la reducción de las barreras comerciales para dinamizar la productividad. La macroestabilidad y las cuen-tas del balance fiscal fueron unas de las primeras prioridades de la reforma. En este periodo se vieron grandes mejoras en la estabilidad macroeconómica y en la apertura comercial y financiera y otros flujos en la mayor parte del mundo en desarrollo. Este importante cambio en el pensamiento para el desarrollo fue resumido por Lindauer y Pritchett (2002) en términos similares a la tabla 7.2 Éstos incluyen el rol del gobierno, lo aconsejable del ahorro, el comercio y la integración, el capital externo y la asistencia para el desarrollo. Las políticas para el desarrollo cambiaron en cada una de estas dimensiones, reflejando una nueva manera de pensar.

Fase tres: la importancia de las instituciones

Para mediados de los años 1990, se empezó a reconocer cada vez más que esta escuela de pensamiento puramente “pro mercado” dejaba sin resolver va-rios puntos clave. Una vez los países empezaron a lograr la macroestabilidad y una mayor apertura comercial, se hizo evidente que estos elementos eran necesarios pero insuficientes para el crecimiento y la reducción de la pobreza.

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En particular, el enfoque de un mercado libre tendía a descuidar a las funda-ciones institucionales de los mercados privados efectivos. La importancia de las instituciones se despreció debido a varios cambios mayores: la caída eco-nómica en los países de la antigua Unión Soviética; el continuo crecimiento de la China, país que evolucionó con reformas orientadas al mercado sin interferir demasiado con las fundaciones institucionales; y luego, hacia finales de los años 1990, la crisis financiera en Asia Oriental, a la cual la debilidad de las instituciones contribuyó ampliamente. Además de haber sido útil para señalar los fracasos de los gobiernos, esa reacción a favor del mercado libre había minimizado algunos graves problemas de fallas de mercado prevalecientes en el mundo en desarrollo. Como resultado, el crecimiento tuvo un desempeño desalentador en muchas partes del mundo en desarrollo.

Tabla 7.2 Cambios en el pensamiento para el desarrollo

Dimensión Enfoque de liderazgo estatal Enfoque promercado

Gobierno Desempeña un rol central; es el motor del desarrollo.

Desempeña un rol central, pero actúa como el mayor obstáculo al desarrollo.

Acumulación Es el centro del proceso de desarrollo; los problemas de coordinación y escala requieren intervención del Estado.

Es el centro del proceso de de-sarrollo; la inversión del sector privado es la clave.

Comercio e inte-gración

No ofrece mayor ventaja, salvo la importación de bienes de capital y la compra de entradas necesarias.

Las exportaciones traen venta-jas dinámicas; la competencia de las importaciones disciplina a los productores internos.

Capital externo La FDI debe evitarse, pero el préstamo gubernamental es aceptable, preferiblemente de fuentes externas.

El préstamo gubernamental debe evitarse, pero se apoya la FDI.

Asistencia para el desarrollo

Proporciona a los gobiernos préstamos y recursos en mone-da extranjera para proyectos.

Reembolso rápido; préstamos con base en políticas para establecer las condiciones para la FDI y la inversión interna.

Fuente: Lindauer y Pritchett (2002).


El pensamiento actual: complementariedades entre mercados y gobiernos

En años recientes el debate acerca de las políticas ha dado mayor reco-nocimiento a las complementariedades entre los mercados y los gobiernos. La experiencia muestra claramente que la economía de mercado privado debe ser el motor del crecimiento; pero también muestra que un sector privado di-námico depende del buen funcionamiento de las instituciones del Estado para construir un buen clima para la inversión y suministrar los servicios básicos competentemente.

Este concepto de las complementariedades sostenido a lo largo de este capítulo se apoya mayormente en lo que hemos aprendido en las dos o tres últimas décadas a partir de los casos más exitosos de aumento en los ingresos, como lo son Asia Oriental y Chile. También se nutre de lo aprendido del pro-ceso de transición de la antigua Unión Soviética, donde la falta de desarrollo institucional combinada con expectativas demasiado optimistas resultó en un desarrollo decepcionante y demostró la importancia de un Estado capaz de proporcionar un ambiente favorable al crecimiento. El rol de las instituciones tiene más peso hoy que en anteriores conceptos sobre el desarrollo, sobre todo, más que durante los debates acerca de las políticas en las décadas de 1980 y 1990. Los países han combinado las mejoras institucionales con las reformas orientadas hacia el mercado y su mayor interacción con la economía mundial hizo que los ingresos per cápita durante los años 1990 tuvieran un crecimiento rápido en términos históricos de 5% anual.28

No existe un modelo único para el desarrollo

Hemos aprendido igualmente más acerca de la diversidad de enfoques que en diferentes países han sido efectivos para acelerar el crecimiento y reducir la pobreza.

• La evidencia de los logros y fracasos del pasado sugiere claramente que ni el enfoque estadista de las décadas de 1950 y 1960 ni el enfoque de mercado libre con mínima participación gubernamental, dominante en las décadas de 1980 y comienzos de 1990, lograrán estas metas.

• Los acercamientos efectivos serán orientados por el sector privado, pero con un gobierno efectivo que proporcione un marco para su manejo y tanto la infraestructura física como las inversiones en capital humano necesarias para el crecimiento y la reducción de la pobreza. De hecho, enfrentar al Estado contra

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el mercado es perder de vista la pregunta central: ¿cómo pueden complemen-tarse mejor entre sí para promover el crecimiento y reducir la pobreza?

• Una asociación de desarrollo público-privada es esencial, especialmen-te en las áreas de la salud y la educación. El desarrollo institucional ha sido muy olvidado en el debate sobre las políticas para el desarrollo, pero ahora se reconoce que las instituciones fuertes son esenciales para una reducción sostenida de la pobreza.

Ahora aplicaremos esta amplia perspectiva de las complementariedades a los importantes temas del crecimiento económico y el aprendizaje sobre el desarrollo.

Ideas sobre el crecimiento económicoLas ideas sobre el crecimiento están en movimiento constante, evolucio-

nando con el tiempo y fluyendo de un país a otro. Es, por lo tanto, un desacierto hablar de un modelo universal del desarrollo. La definición de desarrollo es el cambio. Es el cuestionamiento y la evolución de las ideas. Esto implica aprender acerca de qué funciona y qué no en circunstancias puntuales. Se nu-tre de las circunstancias históricas y, al mismo tiempo, es intensamente local. No se puede repetir. Poco se ganaría con tratar de definir un modelo económico universal, ya que esto significaría que podemos comprimir todo lo aprendido en una fórmula sumaria.29 El desafío para los que formulan las políticas es nutrirse de una amplia gama de experiencias e informarse del pasado y las experiencias ajenas para poder identificar los factores comunes asociados con el progreso en el desarrollo. En parte, estos factores asociados con el progreso confirman los factores clave ampliamente reconocidos, que son la estabilidad macroeconómica, la reforma comercial y el énfasis en la salud, la educación y la infraestructura. Además, esto confirma la naturaleza inherentemente idio-sincrásica de los procesos de desarrollo.

El crecimiento económico como fuerza para reducir la pobreza

Al madurar las lecciones de la experiencia parece que la fuerza más poderosa para reducir la pobreza de ingresos es el crecimiento económico. Los países que han disminuido más efectivamente la pobreza de ingresos son aquellos que han tenido un crecimiento más rápido durante un período sostenido, y donde más se ha propagado la pobreza ha sido en los países que se han estancado o retrasado económicamente. En palabras del Programa de


las Naciones Unidas para el Desarrollo (1991): “Aunque el crecimiento no es el fin del desarrollo, la ausencia de crecimiento a menudo lo es” (p. 13). No ha habido un solo ejemplo de desarrollo sin periodos sostenidos y prolongados de alto crecimiento del producto per cápita, el cual, a su vez, depende de un ambiente macroeconómica e institucionalmente estable. Las condiciones macroeconómicas inestables —a menudo el resultado de posiciones fiscales insostenibles— socavan la confianza de las personas y las empresas al tomar decisiones de invertir en su futuro o el de su empresa.

El modelo de mercado como principio organizativo

En el campo de la economía, con el final de la Guerra Fría y el declive del comunismo, ha habido una creciente aceptación del modelo de mercado como principio organizativo fundamental para la actividad económica. Sin embargo, el modelo dista mucho de ser homogéneo, y no hay dos países que interpreten su marco de la misma manera. Aun dentro de los países mismos, especialmente en países confederados grandes como la India, abundan las diferencias. La China está evolucionando por un camino que en aspectos fun-damentales no puede considerarse “basado en el mercado”. Aunque está lejos de ser universal, una mayor aceptación del modelo de mercado ha abierto el campo para la exploración de opciones económicas y posibilidades nuevas. Esto es particularmente cierto en los países anteriormente comunistas, pero también es cierto en el caso de economías de mercado cuyas políticas, en grados diferentes, fueron conformadas en oposición al comunismo.

La década pasada por lo tanto se ha caracterizado por una experimentación quizás sin precedentes y por un aprendizaje con base en la absorción y adaptación de ideas venidas de afuera. En la medida en que los líderes han estado libres de las camisas de fuerza ideológicas y han podido nutrirse de las ideas ajenas —ideas que otros han puesto a prueba, por lo tanto, sin copiarlas— y aprovechar las oportunidades para encontrar nuevos y mejores modos de organización, han sido recompensados.30 Un fuerte cuestionamiento del balance entre el mercado y el Estado se ha convertido en norma en Europa y en gran variedad de países democráticos en desarrollo, incluyendo a Brasil, India y Sudáfrica. De manera similar, grandes minorías han buscado nuevas maneras de hacer las cosas y rechazado lo que se considera la “idea dominante del capitalismo”. En algunos países esto no es común aún o se ve reflejado en la fuerza de las recientes protestas contra la globalización en América Latina y partes de Europa Occidental. Para Friedman (2000), como para Max Weber y el historiador económico Richard

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Tawney, a este conflicto entre lo moderno y lo tradicional le queda un largo trecho por recorrer. Esto ayuda a entender la constante búsqueda de maneras para autodefinirse y nuevas maneras de enfrentar los temores incorporados en la asociación de la globalización con la integración y el ser moldeado por ideas y productos foráneos.

La interacción entre estados y mercados

Las economías de crecimiento más acelerado, y aquellas donde la pobreza se está reduciendo a mayor velocidad, se han beneficiado de una compren-sión cada vez más matizada de la relación entre los Estados y los mercados. No existen dos países en los cuales esta interacción haya adoptado la misma forma. El costo del ajuste de cambiar del comunismo al capitalismo, así como otras grandes transiciones, ha sido alto. En consecuencia, para los políticos, el reto no es garantizar que los beneficios de estas transiciones en las políti-cas se sientan a corto plazo. La economía política de la reforma de las políticas es un desafío primordial para la implementación de las ideas. Esto, junto con las dimensiones institucionales que le están asociadas, sigue siendo una de las dimensiones de las ciencias sociales que han sido menos investigadas y menos comprendidas. Es claro, sin embargo, que la forma de transición y los particulares caminos de ajuste adoptados tienen un fuerte impacto sobre los re-sultados y la sostenibilidad de la reforma. Una comparación de la Federación Rusa y muchas otras regiones de la antigua Unión Soviética, donde la pobreza ha aumentado en la última década, con la China, donde la apertura de la eco-nomía se asocia con un incremento de los ingresos sin precedente, realza el rol crucial del liderazgo y de la escogencia de caminos para la transición.

El desarrollo como aprendizajeSi existe un nuevo consenso, éste es acerca de la necesidad de un acerca-

miento más amplio y matizado al desarrollo.31 La entremezcla de ideas durante la última década significa que aun los líderes económicos más ortodoxos están buscando ir más allá de las ideas estandarizadas, como las conocidas por el apelativo de Consenso de Washington.32 En ciertos aspectos, tales como la liberalización y la privatización de las cuentas de capital, hay una percepción generalizada de la necesidad de un enfoque diferenciado —uno que tome en cuenta las vulnerabilidades; entre otras, en el desarrollo institucional.33 La importancia de las instituciones y el gobierno, como desarrollaremos más


adelante, también se considera cada vez más como un elemento vital del de-sarrollo. Igualmente importante es estudiar el aspecto secuencial de la reforma y reconocer que su implementación simultánea puede ser traumática y hasta contraproducente. Por ejemplo, dependiendo de la estructura fiscal, las medidas de privatización, liberalización del comercio o la desregulación, pueden entrar en conflicto con el mantenimiento de la disciplina fiscal y con los objetivos de paz y equidad social.

Elementos de la economía política de las reformas

Algunas interpretaciones de los principios del Consenso de Washington apuntaron precipitadamente hacia la liberalización de los mercados y no les prestaron suficiente atención a cuatro temas estrechamente relacionados con la economía política de las reformas:

• gobierno e instituciones,• el rol del empoderamiento y la representación democrática,• la importancia de la propiedad nacional y• los costos sociales y el ritmo de la transformación.

Desde hace ya mucho tiempo, los demás temas relacionados con la eco-nomía política de las reformas han sido parte del discurso sobre la reforma y la reducción de la pobreza.

Gobierno e instituciones

Por ejemplo, los contratiempos en los programas de ajuste estructural de los países en desarrollo a finales de los años 1980, así como la transición de los años 1990 en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, mostraron que estos elementos están en el corazón del reto del desarrollo. En retros-pectiva, fue ingenuo pensar que la demanda de instituciones y capacidades estatales iba a crear su propia oferta y que los mercados iban a “funcionar” por sí solos.34

El Estado como complemento al mercado

El Estado no es un sustituto para el mercado, sino un complemento crítico. Hemos aprendido que los mercados necesitan a los gobiernos y los gobiernos necesitan a los mercados. Hemos aprendido, igualmente, que la acción guber-namental es esencial para que la gente pueda participar en las oportunidades económicas. Estas lecciones indican la necesidad de un Estado activo que

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promueva un ambiente donde los contratos se apliquen y los mercados puedan funcionar, donde la infraestructura básica funcione, se suministre salud ade-cuada y protección social y donde la gente pueda participar en las decisiones que afectan sus vidas.

El rol del sector privado

A pesar de la importancia de un Estado activo y efectivo, la mayor fuerza —la fuerza motriz— para el crecimiento económico sostenido es el sector privado. En el sector privado, las pequeñas y medianas empresas tienen un rol especialmente importante en la generación de oportunidades de empleo para los pobres. Las pequeñas empresas más importantes en las economías pobres, y a menudo las más descuidadas, son las granjas.35

Mejorar el clima para la inversión

El hostigamiento burocrático, la corrupción y el crimen organizado son profundamente nocivos para un clima propicio para la inversión, ya que im-ponen barreras a la participación, encarecen los costos y crean inseguridad una vez la empresa se ha establecido. Esto se aplica a empresas grandes y pequeñas por igual, pero es particularmente importante para las empresas y granjas pequeñas con menor capacidad para financiar los costos de la re-glamentación y hacer uso de “palancas políticas” y otros medios de evitar el hostigamiento. El informe “Haciendo negocios” del Banco Mundial (World Bank, 2005) realza el alcance de las cargas que frustran la iniciativa privada y el progreso de los que desarrollan las políticas con el fin de mejorar el clima para la inversión. Se necesitan reglas de juego claras y predecibles, acompañadas de una aplicación equitativa de los contratos y reglamentos diseñados para facilitar, y no frustrar, la empresa individual legítima y el establecimiento de empresas competitivas.

El rol del empoderamiento

Las actividades para el desarrollo funcionan mucho mejor si la gente pobre tiene empoderamiento —es decir, el poder de decidir sobre sus propias vidas—. Esto implica enfocar la educación y la salud, pero también la participación efectiva que, a su vez, depende de la información, la responsabilidad y la calidad de las organizaciones locales. La participación efectiva y la inclusión social fortalecen el crecimiento y la sostenibilidad de las reformas económicas. “El reciente Informe sobre desarrollo mundial sobre la equidad y el desarro-


llo contribuye enormemente al subrayar mediante su análisis y numerosos ejemplos, muchas maneras en las cuales la equidad de oportunidades debería ser una inquietud primordial para los que diseñan las políticas”(World Bank, 2005d). Esto muestra cómo al mejorar el acceso a la educación, la salud y la economía y a una mayor participación civil, se incrementa el nivel y se enri-quece la calidad del crecimiento y el desarrollo.

Una agenda de desarrollo propia

Los programas de reforma impuestos desde el exterior, con poco com-promiso por parte de la comunidad, tienden a fracasar. Para una efectiva implementación de la agenda de desarrollo, es vital que ésta sea propiedad del país y de la sociedad. La comprensión de la economía política de las re-formas propias del país es crucial. No obstante, hay áreas en las que nuestro conocimiento del proceso de desarrollo, de lo que funciona y lo que no, de la secuencia correcta de políticas y respuestas de los diferentes grupos, es aún escaso. A partir de los mismos fundamentos macroeconómicos, el proceso de desarrollo puede dar resultados diferentes, reflejando las circunstancias y la economía política específicas.

La infraestructura

La calidad, cantidad y lo asequible de la infraestructura física y económi-ca, incluyendo el agua pura, la energía, el transporte, las telecomunicaciones y los recursos económicos, influyen enormemente sobre la capacidad de las personas para salir de la pobreza y participar en la actividad económica. La infraestructura permite a los individuos, las empresas y los países ampliar sus oportunidades. La actividad empresarial en los países en desarrollo y en transición se ve a menudo asfixiada por fallas en las comunicaciones básicas, por el suministro precario de agua y electricidad y por las telecomunicaciones y el transporte inadecuados. Estas fallas socavan las oportunidades comercia-les en los ámbitos locales, regionales y globales. La infraestructura debería ser un aspecto prioritario para los que diseñan las políticas. Debido a que las inversiones en infraestructura generalmente requieren gastos grandes, apara-tosos y a largo plazo, con consecuencias para varias generaciones, y tienen un significativo impacto social y sobre el medio ambiente, constituyen una de las decisiones más complejas para los gobiernos, los cuales necesitarán el apoyo analítico y multidisciplinario de instituciones multilaterales y regionales de financiación para el desarrollo.

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Educación y salud

Una fuerza laboral educada y sana contribuye al desarrollo y el creci-miento; la educación básica generalizada (primaria y secundaria) es de la mayor importancia.36 No todos los análisis empíricos encuentran este mismo efecto. Una razón por la cual los efectos de la educación han sido difíciles de identificar empíricamente es que la calidad de la educación es tan importante como la cantidad, pero medimos mejor la cantidad que la calidad. Otra razón es que, al igual que el capital monetario, el capital humano en ambientes in-hóspitos puede resultar poco productivo desde el punto de vista de la sociedad. En un ambiente de instituciones débiles, corrupción o crimen, la escogencia de actividades ilegales puede proporcionar una opción lógica, en términos de los ingresos debidos al estudio o al empleo. Aunque este asunto no ha sido resuelto empíricamente, una educación básica sólida y niveles razonables de salud han sido los precursores de muchos logros en el desarrollo, y análisis recientes sugieren enfáticamente que la educación continuada sí impulsa el desarrollo. La evidencia acerca de los beneficios sustanciales derivados de la educación a escala microeconómica es menos ambigua: la educación saca a la gente de la pobreza, aumentando sus ingresos entre 5% y 10% por año de escolarización.37

La educación y la salud son factores clave, pero fortalecer los mecanismos de participación en las decisiones que afectan las vidas de las personas y de sus familias es igualmente importante. Los derechos humanos, que protegen la seguridad y la salud, por ejemplo, y los derechos contractuales, que protegen los empleos y los ahorros, son esenciales. Todos estos elementos permiten a la gente pobre moldear sus propias vidas, invertir en su porvenir, acumular ahorros y ser incluidos en la sociedad en la que viven.

El buen gobierno

Las instituciones gubernamentales estables y efectivas, el respeto de los derechos de propiedad, la igualdad bajo la ley, la ausencia de hostigamiento burocrático, la ausencia de corrupción y la protección contra el crimen organi-zado son todos esenciales para el crecimiento. La inversión y la productividad dependen de un clima predecible, el cual, a su vez, depende de la certidumbre de que el gobierno no se comportará de manera oportunista ni caprichosa. La “infraestructura de sistemas” de un sistema legal y jurídico efectivo es decisiva para lograr el crecimiento económico, el empoderamiento de los


pobres y la seguridad. El buen gobierno y el control de la corrupción también reducen los costos que deben enfrentar los productores. La clara supervisión y reglamentación de las instituciones financieras reducen los costos económi-cos para las empresas y contribuyen mucho a la estabilidad macroeconómica. Es más, Rodrik (2003) afirmó que la calidad y el buen manejo institucional son las variables fundamentales que dan impulso a todos los demás factores que fortalecen el crecimiento.

La igualdad de géneros

La investigación reciente evidencia que la igualdad de géneros —no sólo en salud y educación, sino también de voz y derechos— es un elemento im-portante del desarrollo (World Bank, 2001 y 2005d). Fuera de los evidentes beneficios para la mujer, la igualdad en estas dimensiones también representa beneficios instrumentales para el crecimiento y la reducción de la pobreza. La investigación a lo largo y ancho del Medio Oriente y África del Norte, Sur de Asia y el África Subsahariana sugiere que la escasa inversión en educa-ción femenina ha constituido una barrera para el crecimiento. Asia Oriental ha cerrado la brecha con mayor rapidez. Aun después de haber verificado los ingresos y otros factores, una mayor participación por parte de las mujeres en la vida pública ha generado un manejo más transparente en los negocios y en el gobierno, lo cual, a su vez, promueve el crecimiento. Las desigualda-des en otras dimensiones —tales como la raza, la etnia o la religión— pueden también retrasar el desarrollo.

La geografía

Para algunos países, la geografía impide seriamente el crecimiento, difi-cultando el desarrollo. Como lo han argumentado Gallup, Sachs y Mellinger (1999), si un país está encerrado, es montañoso y está rodeado de malos vecinos, o si sus centros poblacionales están ubicados en áreas remotas, puede encontrar dificultades adicionales para el desarrollo de mercados nacionales de tamaño conveniente, emprender el comercio internacional o adquirir tecnología exter-na. En tales casos la construcción de unos enlaces de infraestructura efectivos resultará aún más importante para mejorar el transporte y las comunicaciones nacionales e internacionales. La integración regional y las uniones aduaneras que facilitan el comercio también pueden ser importantes para rebasar las barreras geográficas. La fragilidad ecológica es otra barrera geográficamente

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relacionada con el desarrollo: las presiones ecológicas pueden afectar más directamente a los pobres, y estas presiones requieren igualmente respuestas específicas políticas e institucionales.

El desafío de la reforma para el crecimiento

La reunión de estos factores para estimular el crecimiento sostenido cons-tituye un desafío: requiere seleccionar y ordenar la secuencia de las reformas, así como asegurar que sean consistentes a lo largo del tiempo; ambas cosas son difíciles de lograr.

Dónde enfocar los esfuerzos

Aunque nuestra comprensión de la importancia de todos estos factores ha aumentado en años recientes, reunirlos de manera que se traduzcan en un crecimiento sostenido sigue siendo una tarea abrumadora. Uno de los mayores desafíos para los gobiernos es decidir dónde enfocar sus esfuerzos al intentar crear las condiciones lo más favorables para el crecimiento. Las estrategias deben ser determinadas dentro del contexto de cada país, pero es eviden-te que las capacidades administrativas de los gobiernos de bajos ingresos son generalmente tan limitadas que se requiere una evaluación de dónde se deben enfocar: estos gobiernos no pueden simplemente avanzar de manera efectiva en todas direcciones a la vez. Al mismo tiempo, es necesario establecer una secuencia. Hoy día está ampliamente reconocido que la crisis financiera de Asia Oriental de 1997-1998, que cobró un gran precio en la pobreza y la pérdida de ganancias, se debió en gran medida a la liberalización financiera y del mercado de capital que siguió adelante antes de que se hubieran im-plementado las medidas de seguridad reglamentarias apropiadas.38 Aunque algunos problemas en la secuencia son fáciles de identificar, encontrar la mejor secuencia de pasos en el contexto de un país específico es un gran reto y sigue siendo un área en la cual necesitamos ampliar nuestro conocimiento.

El crecimiento sostenido, no por rachas

El desafío es el crecimiento sostenido. Los episodios de crecimiento rápi-do durante algunos años o una década son comunes. Por ejemplo, los países que emergen exitosamente de una guerra civil a menudo experimentan una recuperación económica rápida durante varios años.39 Lo que ha sido mucho menos común es el crecimiento rápido sostenido durante varias décadas, que es


lo que se necesita para la eliminación de la pobreza absoluta.40 La importancia de alcanzar un crecimiento sostenido de la productividad pone de relieve la necesidad de la constancia. Sólo una parte del crecimiento está impulsado por el incremento de la intensidad en la producción física y el capital humano, am-bas difíciles de sostener durante periodos largos. Los países también necesitan aumentar rápidamente su productividad.

Adaptación y adecuación

Debemos ser humildes acerca de lo que sabemos sobre el crecimiento económico y descartar las soluciones formulaicas, apoyando la adaptación y adecuación de las lecciones globales a las condiciones y objetivos nacionales y locales. Las economías exitosas han demostrado la importancia de aprender haciendo, así como de la asociación activa entre gobiernos y sector privado para la creación de un clima de inversión que apoye la creación de empleos y el crecimiento. La comprensión del crecimiento económico ha resultado ser esquiva y ha sido la preocupación de generaciones de economistas, hasta el punto de que Elhanan Helpman, el reconocido economista, se refirió a ésta como “el misterio del crecimiento económico”.

Elementos del empoderamiento efectivo

También nos queda mucho por aprender acerca del empoderamiento. Pero sabemos que los esfuerzos exitosos para que los pobres tengan empoderamiento y aumenten su libre albedrío comparten cuatro elementos:

• el acceso a la información,• la participación,• la responsabilidad y• la capacidad de organización local.

Estos cuatro elementos están estrechamente relacionados. El acceso a la información es crucial para emprender acciones efectivas, pero sin los mecanismos institucionales y la responsabilidad, los ciudadanos no pueden tener las herramientas para emprender dichas acciones. La participación de la comunidad en el manejo de las escuelas, las asociaciones de consumidores de agua y los grupos de salud local son ejemplos de un empoderamiento fun-cional. Según el Banco Mundial (2004d y 2005e), este tipo de mecanismos puede ayudar enormemente a la adecuación de los servicios a las necesidades de la gente pobre.

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La evolución del pensamiento para el desarrollo

El pensamiento para el desarrollo está en constante evolución, y esta evolución se ha acelerado en los últimos 50 años. En respuesta a las leccio-nes de la experiencia y el análisis, los que implementan el desarrollo han adaptado sus acercamientos al desarrollo, así como las metas mismas del desarrollo. Hemos aprendido que estrategias que muchos en un momento dado consideraron como obvias —por ejemplo, los enfoques estadistas o los de un mercado libre con mínima intervención del Estado— han tenido que ser repensadas y cambiadas en función de un proceso de aprendizaje continuo. Esta es una de las razones detrás de la importancia de estudiar detenida y cautelosamente la experiencia y de la apertura al flujo de ideas para el crecimiento.

Los bienes públicos globales La acción global es un complemento vital para las políticas del ámbito

nacional y local. Un área de acción importante es el suministro de bienes públicos globales. Los bienes públicos constituyen beneficios inenajenables y son de consumo no rivalizante.

Estos tipos de bienes (por ejemplo, la circulación vehicular segura) pueden ser descuidados por los sistemas de mercado. Los beneficios de los bienes públicos globales rebasan las fronteras de todos los países.41

Oferta y demanda de los bienes públicos globales

La demanda de bienes públicos globales ha crecido aceleradamente con la globalización, pero su oferta se ve limitada por la dificultad de implementar los mecanismos de coordinación para pagar los beneficios o recuperar los costos. Durante la Conferencia Internacional para la Financiación del Desarrollo, en Monterrey, México, en 2002, los líderes mundiales establecieron metas firmes para la reducción de la pobreza y realzaron la necesidad de una estrategia clara para el suministro de los bienes públicos globales.

La acción puede rendir grandes beneficios globales

Una acción internacional concertada durante cinco años puede rendir gran-des beneficios allende las fronteras y contribuir a la reducción de la pobreza en cada país.


Combatir las enfermedades infecciosas y contagiosas

Como se indicó, las enfermedades infecciosas matan millones de perso-nas en los países en desarrollo, exacerbando la pobreza e interrumpiendo la vida económica. Los beneficios de los adelantos en esta área son inmensos e inconmensurables para las personas. Estos beneficios, que mejoran la calidad de vida, impiden el desperdicio de días de trabajo, incrementan la produc-tivida y dan resultados aun en comunidades donde otras intervenciones o inversiones no surten efecto. La transmisión de enfermedades infecciosas cruza cada vez más fronteras debido al comercio y a los viajes, por lo cual su detención se ha convertido en una necesidad para todos los países.

Mejorar el medio ambiente global

Nuestra agua, nuestra tierra, nuestros bosques y nuestra biodiversidad son bienes vitales que representan pérdidas potencialmente catastróficas si no se emprende una acción internacional de protección efectiva. Los países tropicales son particularmente vulnerables al cambio climático previsto y a la degradación ambiental, y esto incluye las pérdidas en la producción de alimentos debidas al cambio climático y una creciente variedad de enfermedades tropicales. Esta acción global debe ser complementada por políticas ambientales en los ámbitos nacional y local. Los países ricos pue-den contribuir especialmente, ya que dominan la utilización de la energía y son los mayores consumidores de la mayoría de recursos naturales, además de generar la mayor parte de los agentes contaminantes. El creciente peso demográfico y económico de los países en desarrollo —junto con su acervo de recursos ambientales y desafíos— significa que su participación en los acuerdos globales sobre el medio ambiente es esencial (véase Goldin y Winters, 1995).

Promover el cruce de fronteras ordenado de bienes y servicios

La reducción de costos en el transporte y las comunicaciones internacio-nales ha generado un crecimiento acelerado en el comercio de bienes y servi-cios entre países. Los mercados internacionales proporcionan oportunidades enormes para que los países en desarrollo expandan los flujos del comercio, siempre y cuando tengan acceso a los mercados. La WTO se dedica a eliminar las barreras al comercio, pero está enfrentada a los intereses proteccionistas en los países en desarrollo y en los desarrollados.

Las ideas 303

Fomentar la estabilidad financiera global

Como se discutió en el capítulo 4, la integración de los mercados globales de capital ha incrementado enormemente el volumen de los flujos internacio-nales de capital privado. Esto ha contribuido a apoyar la rápida expansión de la actividad económica en los países en desarrollo, pero ha incrementado la vulnerabilidad a los choques financieros y al contagio del mercado, cuyo impacto social se manifiesta más agudamente en los pobres de las ciudades. Las instituciones internacionales, incluyendo al Fondo Monetario Internacio-nal, el Banco Mundial y otros, están desarrollando un nuevo marco para la armonización de las prácticas de supervisión, el cual hace mayor énfasis en el manejo interno de los riesgos.

Crear y difundir conocimientos sobre el desarrollo

Las agencias multilaterales para el desarrollo deben cumplir su rol de lide-razgo en la investigación sobre el desarrollo y en la propagación de las leccio-nes de la experiencia en el desarrollo. Iniciativas tales como el Development Gateway, el cual proporciona la conectividad local y global, tienen la capacidad de empoderar a las comunidades locales, construir redes de conocimiento y brindar un servicio más efectivo a través de una información mejor y menos costosa.42 Estos beneficios de la difusión de conocimientos son más efectivos cuando el conocimiento es un bien público accesible para todos.

El reto de la cooperación

El reto de todas estas prioridades es el de la cooperación.43 Como lo dijeron Kaul, Grunberg y Stern (1999), “miles de millones de personas no negocian directamente entre sí. En muchas instancias los gobiernos lo hacen por ellas, reduciendo así el número de negociadores a 185, lo que sigue siendo un gru-po complicado de manejar en la creación de arreglos cooperativos” (p. 15). A pesar del difícil manejo de este proceso, el cumplimiento de la importante promesa de la idea de los bienes públicos globales requiere que la comunidad internacional siga adelante con estos esfuerzos.

ResumenSi pasamos por alto el desarrollo y flujo de ideas como componente de la

globalización económica, estaremos descuidando uno de los aspectos centrales del proceso de globalización, aspecto que tiene implicaciones importantes para


el alivio de la pobreza. La pobreza responde al desarrollo efectivo, y éste es, en gran medida, el despliegue de ideas apropiadas en modos apropiados. Tal como lo hemos enfatizado aquí en repetidas ocasiones, no existe un modelo único para esto. Más bien, el desarrollo efectivo, desde el punto de vista de las ideas, consiste en adecuar el conocimiento global existente a las circunstancias locales para beneficiar a los pobres de manera directa e indirecta.

Conectar los flujos de ideas y otros elementos de la globalización

Existen conexiones importantes entre los flujos de ideas y los demás elementos de la globalización considerados en este libro: el comercio, los flujos de capital (especialmente en forma de inversión externa), la ayuda y la migración. El comercio, como se vio en el capítulo 3, incorpora las ideas reflejadas en las tecnologías y los procesos. Los beneficios de la inversión externa implican un aprendizaje básico tanto como uno profundizado. Estos, a su vez, requieren niveles mínimos de destrezas y educación. En el caso de la migración, los movimientos internacionales de la mano de obra y de los expertos facilitan procesos más informales de transferencia de conocimientos. El despliegue efectivo de ideas es, por lo tanto, impulsado por el movimiento global de bienes, servicios, capital e individuos.

La importancia del manejo del conocimiento

Un tema importante que surge de este capítulo es el del manejo del cono-cimiento. Existe aquí una tensión fundamental que sigue sin resolverse desde el punto de vista de las políticas. Como lo subrayamos, el conocimiento es un bien público global que tiene gran potencial para ayudar a los pobres. Sin embargo, existe una creciente tendencia, apoyada por dos acuerdos de la WTO, a privatizar el conocimiento. En algunos aspectos, esto puede ayudar a los pobres. En otros, esto resulta inquietante. En los campos de los estándares ambientales y laborales, los economistas internacionales se han resistido al enfoque de “una talla para todos” en cuanto a la formulación de políticas.44 Con el fin de apoyar el desarrollo, debemos estar atentos para garantizar que esto sea igualmente cierto respecto de la propiedad intelectual.

Ideas acerca del crecimiento y el desarrollo

Con respecto a las ideas acerca del crecimiento y el desarrollo, el péndulo ha oscilado entre los polos de regímenes controlados por el Estado y regímenes

Las ideas 305

manejados por el mercado. Esto ha aclarado los rasgos del gobierno y de los mercados en los procesos de crecimiento, desarrollo y alivio de la pobreza. Empieza a haber un consenso en el campo de las ideas para el desarrollo, reflejado en una coevolución del mercado y el Estado, la cual ofrece marcos institucionales efectivos y responsabilidad por las condiciones locales.

El rol central del aprendizaje

Este capítulo ha querido dar realce al rol central del aprendizaje y las ideas en el desarrollo. Los que diseñan e implementan las políticas necesitan oportunidades para entender qué funciona y qué no, con base en la evidencia y el análisis obtenidos de la mayor cantidad de datos posible, la experiencia y la especialización. Al reducir las trabas a la información, la educación, el lenguaje y el acceso, los que formulan las políticas en los ámbitos globales, nacionales y locales pueden contribuir significativamente a mejorar las posibilidades de que la globalización ofrezca mayores oportunidades de crecimiento y de reducción de la pobreza.


Notas

1. Algunos de los elementos considerados en este capítulo ya fueron identificados por Meier (2001).

2. Estos procesos fueron efectivamente descritos por Diamond (1997), quien enfa-tiza el rol de los ejes continentales Oriente-Occidente para facilitar las primeras difusiones de tecnologías agrícolas.

3. En economía internacional, Pack y Westphal (1986) fueron los primeros en realzar la importancia del conocimiento local. El concepto de conocimiento local ha sido igualmente desarrollado en el campo de las ciencias sociales. Véase, por ejemplo, De Walt (1994).

4. Los autores agradecen a F. Halsey Rogers, quien contribuyó a este escenario durante nuestras discusiones acerca del rol de las ideas.

5. Rodrik (2000) subraya: “A la larga, el desarrollo a gran escala requiere un proceso de identificación de las necesidades y capacidades locales” (p. 14).

6. Es interesante que el compromiso de Bill Gates de aportar una ayuda privada sin precedentes al combate contra el VIH/sida y otras enfermedades evitables también refleje el poder de las ideas. Gates, en la ONU, el 9 de mayo de 2003, declaró: “Mi compromiso personal de mejorar la salud global comenzó cuando me enteré de las desigualdades en la salud […] a través del Informe del Banco Mundial […] mi esposa, Melinda, y yo quedamos anonadados al saber que 11 millones de niños mueren anualmente de enfermedades evitables. Ahí fue cuando decidimos enfocar nuestra filantropía en mejorar la salud”.

7. Recuérdese del capítulo 3, que la cifra estimativa de personas mantenidas en la pobreza debido al proteccionismo de las naciones ricas es de 100 millones.

8. Los esfuerzos por argüir a favor de la protección agrícola en términos de la “mul-tifuncionalidad” de la producción agrícola en los países ricos (pero, aparentemente no en los pobres) del mundo (por ejemplo, Jules, 2003) es el mismo ejercicio de “el poder da el derecho” ejercido por otras ideologías del pasado.

9. Véase, por ejemplo, el capítulo 10 de Sen (1999).10. Véase, por ejemplo, Rischard (2002) y Nowotny (2004).11. Para ver un ejemplo de este tipo de reforma evolutiva, véanse las recientes pro-

puestas de la ONU de reformar con el fin de estar a la par con las demandas de seguridad y conservación de la paz (Naciones Unidas, 2005).

12. Véase Mallaby (2004), pp. 7-8.13. Sen (1989) proporcionó una contribución original clave en esta área.14. En la terminología macroeconómica, los beneficios del conocimiento son “inenaje-

nables”, y su consumo, “no rivalizante”. Stiglitz (1999) señaló que el conocimiento es, de hecho, un bien público global. Estudiaremos los bienes públicos globales más adelante en este capítulo.

15. Véase, por ejemplo, Stiglitz (1987).16. Véase Hoekman, Maskus y Saggi (2004), además del capítulo 4.17. El estudio económico en la protección de la propiedad intelectual es un campo rico

para la investigación. Véase, por ejemplo, el debate sobre la duración y cobertura óptimas de las patentes en Gilbert y Shapiro (1990).

18. Véanse Boldrin y Levine (2002, 2004a y 2004b) y Shapiro (2004), quienes arguyen que el excesivo otorgamiento de patentes en los EE.UU. restringe la competencia y perjudica la innovación.

19. Los autores agradecen a Jean-Jacques Dethier el haber realzado varios puntos en este párrafo.

Las ideas 307

20. Véase Goldin, Stern y Dethier (2003).21. Véase Cockburn y Lanjouw (2001) para ejemplos del acalorado debate sobre la

evidencia.22. New Scientist (2005).23. Véase www.vaccinealliance.org para obtener una explicación de las actividades

de GAVI.24. Véase New Scientist (2005).25. Sobre inquietudes acerca de la homogeneización cultural, véase Barber (1996).

Para captar el sabor de las ideas antiglobalizantes en la red, véase el sitio web antiglobalization.com. Klein (2000) lidera muchos de los argumentos en contra de la globalización. Chua (2003) enfoca sus inquietudes sobre lo que ella llama “las minorías dominantes del mercado”. Véase igualmente, por ejemplo, Mander y Goldsmith (1996) y Helleiner y Picle (2005) acerca de más “minorías dominantes del mercado”.

26. Bruton (1998) hace una diestra revisión de las importaciones sustitutas.27. Wolf (2004) es un defensor moderno de este punto de vista.28. Más adelante, en la sección siguiente, desarrollamos los aspectos institu-

cionales.29. Este punto ha sido propuesto por Adelman (2001). Véase igualmente Stern (2002)

y Ranis (2004). 30. Por lo tanto, discrepamos de la noción de Fiedman (2000) de una “camisa de

fuerza dorada” que limite las opciones de políticas. Los espacios de las políticas sí existen y están en rápida expansión, explicando en gran medida la aceleración del crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

31. Esta sección y las que le siguen se apoyan fuertemente en Goldin, Stern y Dethier (2003). Véase igualmente Stern, Dethier y Rogers (2004).

32. Véase Williamson (1990 y 1994), a menudo citado como autor del Consenso de Washington.

33. Véase, por ejemplo, Stiglitz (2000).34. North (1990) proporcionó una explicación teórica de por qué estos resultados no

son probables.35. Este énfasis sobre las granjas familiares y el hostigamiento burocrático se le puede

atribuir a Nick Stern, quien enfocó estas áreas descuidadas en Stern (2002).36. Véanse Hanushek y Kim (1995) y Krueger y Lindhal (1999) sobre el rol de la

educación, y Gupta y Mitra (2004) sobre el rol de la salud.37. Véase el capítulo 7 de World Bank (2003b).38. Véase nuestra discusión en el capítulo 4.39. Véase Collier y Gunning (1995).40. Véanse Pritchett (2000) y Easterly (2001) para una discusión sobre por qué esto

es difícil de lograr.41. Véase Kaul, Grunberg y Stern (1999) y Kaul y otros (2003). Estos últimos reco-

miendan una definición muy amplia de los bienes públicos globales: “Los bienes públicos globales son bienes con beneficios que se extienden a todos los países, gentes y generaciones” (p. 23).

42. Véase www.developmentgateway.org.43. El problema de la cooperación lo comenta Martin (1999).44. Véase, por ejemplo, el capítulo 13 de Hoekman y Kostecki (2001).

8Hacia una agenda de políticas

Actualmente, la globalización es enarbolada por grupos para quienes es el único medio para reducir la pobreza global, como para los que es la causa de la po-breza. Ninguna de estas aseveraciones opuestas es útil. Primero, no distinguen bien entre los muchos aspectos de la globalización. Segundo, no reconocen que la mayoría de las dimensiones de la globalización tienen un potencial tanto positivo como negativo para eliminar la pobreza. Tercero, su acercamiento al rol de las políticas no contempla adecuadamente cómo éstas pueden influenciar los resultados.

En este libro, hemos enfocado primordialmente los aspectos económicos de la globalización. Reunimos, quizás por primera vez, los flujos clave que subyacen a la globalización. Al examinar los nexos entre la reducción de la pobreza y los flujos del comercio, la financiación, la ayuda, la migración y las ideas, hemos querido aclarar el si y el cómo la globalización económica puede funcionar para los pobres.

¿Globalización para la gente pobre?A la pregunta “¿puede funcionar la globalización para la gente pobre?”,

nuestra respuesta es “sí”. Hemos demostrado que sí puede, pero que dista de hacerlo automáticamente. La globalización funciona para los pobres dependien-do crucialmente de las políticas que la acompañen. En nuestro criterio, estas políticas son las de mayor importancia. En últimas, las políticas determinan si la globalización golpea o ayuda a los pobres. Este último capítulo busca desarrollar una agenda de políticas orientada a realzar el impacto positivo de la globalización sobre la gente pobre.


Recomendaciones sobre las políticas

Ninguna medida aquí contemplada y recomendada es una panacea. Primero, nuestro libro no cubre algunas dimensiones vitales de la globalización, como son la paz y la seguridad, los derechos humanos, la cultura y el medio ambiente. Segundo, sin una intervención contundente de las políticas en la educación, la salud y el empoderamiento, muchos millones de personas seguirán muriendo cada año debido a la pobreza en todas sus dimensiones. Sin embargo, la lucha por vencer la pobreza requiere adelantos en muchos frentes, y las políticas aquí recomendadas pueden contribuir a estos avances y a la acumulación de “pequeñas victorias”.1

No pretendemos que nuestras sugerencias sobre políticas sean originales. Éstas se nutren de las fuentes referenciadas y están “en el aire” de las confe-rencias o en las conversaciones entre los que implementan las políticas y los economistas internacionales. Nuestro valor agregado consiste en reunir una amplia gama de sugerencias en un solo lugar, darles prioridad y enlazarlas con las dimensiones de la globalización y reducción de la pobreza contempladas en este libro.

Niveles de promulgación de las políticas

Las políticas pueden promulgarse en cuatro ámbitos: global, regional, nacional y local (o comunitario). Las políticas no deberían considerarse simplemente como parte de la agenda global o nacional, la cual no puede verse afectada por la gente corriente en su vida cotidiana, tanto en países de-sarrollados como en vías de desarrollo. La amplia gama de políticas a favor de una globalización pro pobres se muestra en la tabla 8.1, la cual ilustra los múltiples niveles en que se hacen estas políticas. Por ejemplo, si los países desarrollados se comprometen a reducir sus subsidios a los productos agrí-colas como parte de negociaciones comerciales multilaterales bajo la WTO, entran a hacer parte del cambio global en las políticas. Si los miembros de un acuerdo comercial regional emiten visas temporales a trabajadores externos entre países miembros, están generando un cambio regional en las políticas. Si un país inicia un esfuerzo para garantizar la educación primaria generalizada, está ejerciendo la promulgación de políticas nacionales. Y finalmente, si una empresa o miembros de una comunidad local intentan disminuir su conta-minación, o incrementar la motivación en los niños para asistir a la escuela, están creando políticas locales que, con el tiempo, contribuirán a la inversión

Hacia una agenda de políticas 311

y el crecimiento. Para las políticas, todos estos ámbitos son potencialmente importantes en cuanto influencian los procesos de globalización en modos que pueden beneficiar a los pobres. El campo de acción es, por lo tanto, más amplio de lo que a menudo se cree.

Interacción entre ámbitos para la formulación de políticas

La formulación de políticas en los ámbitos global, regional, nacional y local o comunitario interactúa de maneras significativas. Por ejemplo, el desarrollo de un sistema de regulación bancaria en el ámbito nacional podría apoyar una mayor liberalización del comercio de servicios financieros en el ámbito multilateral o global. Los avances en educación nacional pueden apoyar el aprendizaje debido a la inversión externa directa, la cual, a su vez, puede ser apoyada por acuerdos de inversión regional. Y cuando algunos países ricos se niegan a hacer concesiones durante las conversaciones sobre el comercio global, afirmando que sus granjeros locales van a protestar, ellos están socavando las oportunidades de los pobres de las comunidades en los países pobres. Debido a que los diversos ámbitos de la formulación de políticas interactúan, muchas veces resulta importante prestarles atención a lo oportuno y a la secuencia de los cambios de políticas. En algunos casos, como el de la educación primaria universal y la lucha contra las enfermedades infecciosas, no obstante, “oportuno” significa hacer los cambios drásticos lo antes posible.


• desperdicio de cerebros • Modo 4 (terminología de la WTO)• cuentas de capital • multifuncionalidad• Reunión Doha para el Desarrollo • plurilateral (terminología de la WTO)• Principios Ecuatoriales de • Impuesto Tobin Buen Gobierno • círculos virtuosos

La globalización y la estructura de políticas

Mucha gente cree que la globalización ha erosionado significativamente la posibilidad para los países y los ciudadanos de estructurar políticas na-cionales y locales. Nosotros pensamos que esta es una caracterización de la globalización que no aporta mucho. Aunque es cierto que impone algunas


restricciones nuevas y significativas a esta política, también le abre nuevas oportunidades y espacios. En varios ámbitos, la globalización cambia los modos en que las políticas pueden desplegarse. En muchos aspectos abre, más que cerrar, el campo de opciones de las políticas. La aseveración de Friedman (2000) acerca de que la globalización pone las capacidades de los países en “una camisa de fuerza dorada” pasa estos puntos por alto. La globalización sí impone restricciones, pero igualmente presenta oportunidades. La política aún cuenta en el alivio de la pobreza, y mucho. Por ejemplo, los gobiernos todavía pueden cobrar impuestos y luego gastar lo recaudado; la efectividad de lo que hagan importa muchísimo para los pobres del mundo.2 Es más, algunos economistas internacionales consideran los gastos efectivos de los gobiernos como un requisito para la integración global.3

La diversidad de la experiencia, tanto de los países como de los individuos frente a los mismos y amplios impedimentos y oportunidades externas que presenta la globalización, apunta a la necesidad de enfocar específicamente cómo se hace para que la globalización funcione para la gente pobre. El hecho de que las experiencias, tanto de los países como de los individuos frente a los mismos y amplios impedimentos y oportunidades externas que presenta la globalización sean a veces buenas, pero a veces muy malas, demuestra que debemos enfocarnos en cómo lograr que la globalización funcione mejor para la gente pobre y las culturas actualmente marginadas.

Nosotros creemos que las políticas sobre los flujos delineados en este libro determinan las formas como los procesos de globalización afectan a los pobres. El resto de este capítulo enfoca primordialmente el ámbito global. No obstante, queremos subrayar que, debido a que los pobres viven en países, regiones y localidades, las políticas en estos ámbitos son particularmente vita-les. La manera en que los gobiernos cobran impuestos y gastan los recaudos; qué hacen frente a la corrupción; cómo incentivan la inversión privada y pro-porcionan oportunidades a la gente para que se eduque, sea sana, viva su vida en seguridad y participe en las decisiones que afectan sus vidas representan una diferencia enorme para la gente pobre.

A continuación, tomaremos cada uno de nuestros ámbitos económicos de la globalización e identificaremos los cambios de políticas que éstos implican. Estas recomendaciones sobre políticas están resumidas al final del capítulo en forma de una lista de políticas estructurada en la tabla 8.2.


El comercio: cambios propuestos a las políticasLa primera dimensión de la globalización contemplada en este libro es la

del comercio internacional —el intercambio de bienes y servicios entre países de la economía mundial—. Los cambios en las políticas que proponemos para el comercio internacional se ubican en las siguientes áreas:

• el acceso al mercado,• la construcción de capacidades para el comercio,• el comercio de armas y• el trabajo forzado.

Consideraremos cada área a su vez.4

Acceso al mercado

Una política que necesita cambiar urgentemente, y que tornaría la dimen-sión del comercio internacional más amistosa a la gente pobre, es el incremento sustancial del acceso al mercado de los bienes y servicios de los países en desarrollo. Esto tiene una importancia particular, mas no exclusiva, para los bienes manufactureros de labor intensiva, incluyendo los productos alimenticios procesados y los productos agrícolas.

Los subsidios agrícolasEs necesario, en particular, reducir significativamente los subsidios agríco-

las en los países desarrollados. Tal como lo mencionamos en el capítulo 3, estos subsidios han sido del rango de US$300.000 a US$370.000 millones, lo cual excede el GDP total del África Subsahariana. En décadas recientes, han representado unas cinco veces más que la totalidad de la ayuda externa.

A menudo se justifican los subsidios agrícolas alegando varios beneficios externos a la producción agrícola.5 Estos argumentos son eficaces, al menos por dos razones. Primero, casi toda actividad económica tiene beneficios externos de un tipo u otro. Segundo, los beneficios externos que la agricultura pueda tener, los tiene en todos los países, no sólo en los países ricos. Los subsidios para apoyar la agricultura en el mundo rico socavan el beneficio externo más importante de la agricultura en los países en desarrollo: el alivio de la pobreza.

Recomendaciones¿Qué queremos decir por “sustancial y “significativo”? Toda mejora en el

acceso al mercado y en la reducción de los subsidios agrícolas constituye un

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paso en la dirección acertada. Sin embargo, debido a las dimensiones de las distorsiones existentes y su impacto devastador en los pobres, es necesario emprender acciones contundentes. Aquí hacemos tres recomendaciones:

• Primero, los países de bajos ingresos deberían tener acceso pleno e in-mediato al mercado.

• Segundo, dentro de los próximos cinco años se deberían eliminar todos los picos tarifarios y todo escalonamiento tarifario para la totalidad de países en desarrollo.6

• Tercero, la totalidad de la protección agrícola de los países de altos in-gresos debería reducirse al mismo nivel de sus contribuciones totales de ayuda externa en el plazo de los próximos cinco años (está alrededor de US$65.000 millones, o sea 20% de los costos de la protección agrícola).

Todos estos cambios serían de gran ayuda para permitir que el aspecto comercial de la globalización aporte más a los pobres. En los países ricos, la protección agrícola le cuesta al consumidor promedio unos US$1.000 por año, reflejados en precios e impuestos más altos. Ya que las personas de ingresos menores gastan una porción mayor de sus ingresos en comida, estas políticas son sumamente regresivas. En los países pobres, debido a que estas políticas castigan a los productores y comunidades rurales —que tienden a ser los grupos con menores ingresos—, las políticas actuales resultan muy regresivas y afectan sobre todo a los pobres.

Un mayor acceso al mercado: las consecuencias

En el capítulo 3 se discutió el problema de la prolongada baja de precios de los productos primarios y de los problemas asociados con su volatilidad. Un mayor acceso a los mercados reducirá el impacto negativo de estos pro-blemas:

• Primero, las reducciones de los subsidios agrícolas alzarán los precios mundiales de estos productos. Esto se debe a que la producción disminuirá en aquellos países donde está ahora altamente subsidiada. En estas regiones (Europa, Japón y los EE.UU.) los precios de productos como el azúcar, el algodón, los lácteos y los cárnicos son varias veces más altos que en el resto del mundo —al bajar los precios a los niveles mundiales, la demanda incre-mentará y el uso de sustitutos (como los edulcorantes y los textiles sintéticos) decaerá—.


• Segundo, al remover el escalamiento tarifario (mediante el cual los productos más procesados pagan mayores aranceles) los países en desarrollo podrán dejar más fácilmente de depender de la exportación de materias primas y diversificar sus exportaciones hacia mercancías procesadas de mayor valor.

• Tercero, al reducir los niveles de protección de los productos agrícolas no tradicionales (como las flores y las frutas) y de los productos manufactureros, se reducirá la presión sobre los países en desarrollo de concentrar su producción en productos primarios como el café y el algodón, donde tienen acceso al mer-cado. Al facilitar la diversificación horizontal en los países en desarrollo hacia una mayor variedad de productos, así como la diversificación en la cadena de valor hacia productos procesados (café molido en vez de grano, o chocolate en vez de pepas de cacao y azúcar), se reducirán los riesgos de fluctuaciones de precios y mercados asociados a los productos primarios.

• Para terminar, un mayor acceso al mercado de acuerdo con reglas mul-tilaterales de cumplimiento reducirá la incertidumbre que enfrentan todos los países en desarrollo respecto a una posible protección futura y a acciones indiscriminadas que puedan cerrarles el acceso a los mercados. Esta incerti-dumbre socava la confianza del inversionista y obstaculiza muchas inversiones potenciales en la exportación tanto de productos primarios como de productos no tradicionales de los países en desarrollo.

Por todas estas razones, un mayor acceso al mercado ayudará a mitigar el problema que enfrentan muchos países en desarrollo al depender de productos primarios.

Construcción de capacidades relacionadas con el comercio

El aumento sustancial de acceso al mercado debe combinarse con esfuerzos por mejorar la capacidad de exportación de los países de ingresos bajos y me-dios. Las limitaciones en las capacidades son multidimensionales e incluyen la infraestructura, la información acerca del mercado, las destrezas y el crédito.

Construcción de capacidades: las consecuencias

La construcción de capacidades en todas estas áreas también puede ayudar a los países en desarrollo a implementar los compromisos de la WTO: tener una representación adecuada en la WTO, vencer las barreras que representan los estándares, negociar efectivamente los compromisos regionales y rebasar las limitaciones sobre los suministros. Estas capacidaddes son igualmente vi-

tales para compensar las pérdidas ocasionadas en ciertos países en desarrollo (como Malawi y Mauricio) debido a la pérdida del acceso preferencial a los mercados como la Unión Europea, los cuales hasta ahora ofrecían un acceso preferencial.

Esfuerzos actuales de construcción de capacidades

Se debería apoyar los dos principales esfuerzos en este aspecto que ya están en pie. El primero es el Marco Integrado, discutido en detalle en el capítulo 3. El segundo es un esfuerzo cooperativo entre la OECD y la WTO, el cual enfoca el desarrollo de la Base de Datos para la Construcción de Capacidades de Comercio en la Agenda Doha para el Desarrollo. Estas valiosas actividades brindan un apoyo muy necesario para desarrollar la agenda de la Reunión Doha para el Desarrollo. Para poder aprovechar el incremento de oportunidades, las mejoras sustanciales de acceso al mercado deben ir de la mano con inversiones sustanciales en la construcción de capacidades. El escalonamiento secuencial de estos dos procesos es vital. Un acceso al mercado desprovisto de la capaci-dad para sacarle provecho socava el potencial de la reforma comercial para el crecimiento y la reducción de la pobreza. E inversamente, si los países tienen la capacidad para competir, pero se ven impedidos por reglas de comercio no equitativas, tampoco pueden realizar su potencial.

Construcción de capacidades: infraestructura y programas

Los países deberían ser apoyados en la construcción de soporte físico (hardware) “dentro de sus fronteras”, en términos de infraestructura (inclu-yendo puertos, carreteras, aeropuertos, equipos y transporte), y de programas (software), como el sistema de aduanas y mercadeo y la capacidad de inte-ligencia de mercado. Para traducir estas mejoras de capacidad comercial en oportunidades generalizadas de crecimiento y empleo, se requiere enfrentar limitantes más amplias en el ámbito nacional. En particular, puede ser nece-sario mejorar el clima de inversión, incluyendo el sistema legal y judicial, la rama normativa, y los niveles generales de la educación y de la salud. Las empresas necesitan igualmente suministros regulares de agua y electricidad y otra infraestructura. Esto es particularmente cierto en el caso de las empre-sas pequeñas y familiares que no pueden costearse sus propios generadores u otro tipo de infraestructura para aprovechar las nuevas oportunidades. Las oportunidades comerciales son una condición necesaria, pero no exclusiva, para que los países puedan sacar provecho de la integración económica.

318 La globalización para el desarrollo


Construcción de capacidades: la negociación

Aunque a menudo se pase por alto, la capacidad de emprender y negociar en el comercio bilateral, regional y multilateral es un requerimiento clave para una globalización más equitativa. La cancha de juego de la negociación es muy dispareja. Se deberían hacer mayores esfuerzos para mejorar la capaci-dad de los países en desarrollo, especialmente los países más pequeños y más pobres, para emprender negociaciones sobre una base informada y equitativa. Con demasiada frecuencia, ya sea durante acuerdos bilaterales de comercio o en Ginebra en la WTO, equipos de funcionarios experimentados y altamente calificados y asesores expertos de uno de los países más ricos se enfrentan a un puñado de funcionarios menores y relativamente mal calificados provenientes de uno de los países más pobres.

En la WTO, la creciente cobertura y complejidad de las negociaciones —muchas de las cuales ocurren simultáneamente, sobre todo durante los úl-timos días cruciales de negociación— hacen que la asistencia de la mayoría de los países en desarrollo a todas las sesiones sea prácticamente imposible, y mucho menos el poder negociar sobre una base capaz e informada. Para ayudar a los países en desarrollo a efectuar negociaciones comerciales más efectivas, hay que hacer esfuerzos tanto para evitar sobrecargar las negociaciones sobre una creciente gama de asuntos como para apoyar al equipo de políticas comer-ciales de los países en desarrollo en la recopilación de datos, la comprensión de textos complejos, el análisis de lo que implican las diferentes opciones y las negociaciones con los demás miembros de la WTO.

Comercio de armas

La noción de ganancias derivadas del comercio y de beneficios que la expansión comercial puede aportar a la reducción de la pobreza no es apli-cable al comercio de armas ni al comercio ilícito.7 De los aproximadamente US$25.000 millones en ventas globales de armas en 2002, cerca de US$17.000 millones correspondieron a ventas a países en desarrollo.8 Se calcula que estos flujos comerciales contribuyen a la muerte de más de 300.000 personas cada año y alimentan los conflictos civiles que retrasan los procesos de desarrollo a veces en términos de varias décadas.9 Esto es particularmente cierto para el desarrollo humano, ya que los gastos en armas rivalizan con los gastos en salud o educación en muchos países en desarrollo.10 Una propuesta reciente-mente avalada por el secretario general del Reino Unido y por la Comisión


para el África (2005) es un Tratado del Comercio de Armas, el cual controlaría rigurosamente las exportaciones de armas a países con registros significativos de abusos de los derechos humanos, a las organizaciones criminales y a las zonas de conflicto. Esfuerzos de esta naturaleza, los cuales proporcionan un marco legal multilateral al comercio de armas, no son la panacea, pero podrían tener efectos positivos sustanciales al reducir las tasas de mortalidad debidas al conflicto armado en el mundo en desarrollo. Por esta razón, el control del comercio de armas es un área políticamente delicada, pero importante para la cooperación global.

Trabajo forzado

Los beneficios de cualquier transacción de mercado, incluyendo el comercio internacional, parten de la suposición de que las partes participan en la tran-sacción por su propia decisión, y no debido a la coerción.11 Si existe coerción, es dudoso que la transacción de mercado sea de beneficio. Este es sin duda alguna el caso del trabajo forzado. Los trabajadores en muchos países pobres, presionados por las circunstancias a tomar empleos mal remunerados, pueden optar por mantener ese tipo de empleo porque es mejor que la pobreza que han dejado atrás, muchas veces en áreas rurales. El trabajo forzado, en cambio, es totalmente distinto, ya que el libre albedrío ha sido restringido debido a la violación de los derechos humanos. La WTO hace una excepción en el caso del trabajo de los reos (artículo XXe). Sin embargo, esta excepción general podría extenderse a todas las formas de trabajo forzado con el fin de ampliar el compromiso con los derechos humanos como parte del proceso de globa-lización. No se debería permitir el comercio con empleadores que producen bienes hechos por personas empleadas bajo coerción.

La problemática del trabajo infantil ha cobrado importancia en las discusio-nes sobre globalización y desarrollo. Sobre este particular, queremos comentar que, como lo subrayó Sen (1999), “las peores violaciones a la norma contra el trabajo infantil provienen de la virtual esclavitud de los niños de familias desfavorecidas que son forzados a un empleo explotador” (p. 30). Nuestras sugerencias acerca del trabajo forzado se refieren a estas violaciones más ma-lignas. No obstante, no preconizamos una prohibición absoluta de todas las formas de trabajo infantil como parte del sistema de comercio multilateral, ya que esto conlleva riesgos reales de empeorar la situación de los niños involucra-dos. Por ejemplo, es totalmente factible que los niños proscritos de las formas más convencionales del trabajo infantil acaben siendo aún más pobres y que,


a medida que ellos y sus familias se desesperan más, ellos puedan terminar trabajando en sectores por fuera del comercio internacional, como la prosti-tución. Se puede manejar mejor el trabajo infantil al proporcionar programas de comida y de servicios de salud en los sistemas escolares, subsidios para la escolarización y otras maneras de incrementar los incentivos y recursos para asistir a la escuela,12 así como al resolver los factores económicos subyacentes y otros factores que conducen al trabajo infantil.

La financiación: propuestas de cambios a las políticas La segunda dimensión de la globalización contemplada en este libro es la

financiación a través de los flujos de capital. Esto incluye la inversión externa directa (FDI), la inversión de capital de cartera, los bonos de financiación y los préstamos bancarios comerciales.

En el capítulo 4, comparamos estos flujos y demostramos el crecimiento de los flujos privados hacia los países en desarrollo en comparación con otros flujos, ya que éstos constituyen hoy día la mayor parte de los flujos de capital a los países de ingresos medios en desarrollo. Aunque unos pocos países de ingresos bajos pero altos recursos han recibido flujos privados sustanciales, la mayoría de países de bajos ingresos dependen mayormente de los flujos de remesas y de ayuda que de la inversión privada. Atraer los flujos de capital —inversiones en empresas y una capacidad de producción que cree empleo— y reducir la porción de su presupuesto destinada a rembolsar la deuda, puede ayudar enormemente a los países a beneficiarse de la globalización. Los cambios a las políticas que proponemos para los flujos de capital están en dos áreas: un acercamiento heterodoxo a la reforma de la cuenta de capital y los requerimientos para las empresas multinacionales.

Un acercamiento heterodoxo a la reforma de la cuenta de capital

Los flujos de capital global se llevan a cabo en las cuentas de capital de los países, los cuales registran sus transacciones de capital financiero y productivo de varios tipos con el resto del mundo. La política de las instituciones financie-ras internacionales sobre cuentas de capital ha evolucionado en años recientes. A finales de 1997, el Fondo Monetario Internacional (IMF) contempló constituir la liberalización de las cuentas de capital como una meta explícita de sus artícu-los por ser acordados. Sin embargo, existe una evidente falta de consenso sobre


este asunto entre eminentes economistas internacionales y entre gobiernos.13 Dos de las economías que han logrado evitar el conflicto en sus cuentas de ca-pital y que han experimentado el crecimiento mayor y más estable durante las últimas décadas han sido China e India, y ambas mantienen el control sobre sus cuentas de capital. Con base en la experiencia práctica y la teoría —las cuales indican que la liberalización de las cuentas de capital no es un asunto resuelto en el caso de los países en desarrollo—, la comunidad global de políticas debe mantener una posición tolerante y heterodoxa en este aspecto.

¿En qué concierne esto a los pobres? Como se discutió en el capítulo 4, y se ha comprobado en casos como las crisis de Asia y de Argentina, los errores cometidos en esta área pueden tener consecuencias devastadoras sobre los niveles de pobreza, educación y salud. La identificación, adopción y difusión de los mecanismos más apropiados pueden desempeñar un rol importante en la prevención de esta clase de crisis en el futuro y reducir los niveles de fuga de capital. Sin embargo, frente a la ausencia de los mejores mecanismos, no tiene sentido forzar a los países a un molde tipo “talla única”. Para la liberali-zación de la cuenta de capital y del sector financiero que ésta conlleva, tiene sentido pecar por cautela y evitar las crisis onerosas. Esto permitiría a los paí-ses adaptarse a una serie de pasos cuidadosamente escalonados y preparados con el fin de integrar sus mercados de capital y sus cuentas de capital a los mercados mundiales.

La responsabilidad social corporativa, los estándares y la transparencia de las empresas multinacionales (MNE)

La polarización de las discusiones acerca de la globalización y la pobreza se acentúa en el caso de la inversión externa y el rol de las empresas multi-nacionales (MNE). Esto es quizás más aparente en el actual debate sobre las fábricas abusivas (sweatshops) y los estándares mínimos. En cuánto a las demás dimensiones de la globalización, la verdad sobre la relación entre la FDI y la pobreza es más sutil y compleja.14 La FDI generalmente proporciona empleos y ofrece nuevos productos y oportunidades. No obstante, la medida en que la gente pobre se beneficia varía mucho según el país, el sector y la empresa. También varía con el tiempo.

Las industrias mineras

Por ejemplo, mientras que en Sudáfrica las industrias mineras en sus ini-cios coincidieron con el gobierno para forzar a emprendedoras comunidades


rurales a abandonar sus tierras e introdujeron el sistema de migración obrera más estructurado del mundo, los descendientes de esas mismas compañías se encuentran hoy día, en algunos aspectos, entre los que implementan los están-dares para los inversionistas externos en los países en desarrollo. El caso de Sudáfrica da realce a los problemas particulares relativos a la minería y otras industrias de extracción.

Con base en una reciente y exhaustiva revisión de las industrias de extrac-ción, nosotros recomendamos la adopción de medidas generales de seguridad y monitoreo de la renta y de mecanismos de transparencia para asegurar que las condiciones de empleo decentes se garanticen y estén bien manejadas. Recientemente, el Banco Mundial ha emprendido estas tareas y su rama del sector privado, la Corporación de Financiación Internacional, ha fomentado igualmente la adopción de los Principios Ecuatoriales de Buen Gobierno. La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractoras (con el apoyo del gobierno británico) y la iniciativa de la sociedad civil Publique lo que Paga señalan la nueva atención centrada en suministrar una contabilidad transpa-rente de la renta, con el fin de mejorar el impacto de dichas inversiones sobre la reducción de la pobreza.15 Estas iniciativas y una creciente variedad de es-tatutos sobre responsabilidad corporativa ejemplifican los nuevos estándares de comportamiento para los inversionistas. En nuestra opinión, su adopción debería estar más generalizada y apoyada por los gobiernos de origen y de destino y por las agencias internacionales.

Guías de comportamiento para las MNE

Ha habido muchas propuestas de pautas para el comportamiento de las MNE.16 En la actualidad, éstas incluyen, entre otras, las Normas sobre Responsabilidades de las Corporaciones Transnacionales y otras Empresas de Negocios de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Huma-nos; el Pacto Global sobre el Comercio, y las Directrices para las Empresas Multinacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.17

Estos esquemas existentes tienen dos limitaciones. Primero, ninguno exige compromiso. Segundo, no todos son de minimis (no se ocupan de nimiedades o detalles). El debate continúa acerca de si es aconsejable y práctico establecer un pequeño conjunto de requerimientos obligatorios que delimite el campo del comportamiento aceptable para las MNE en algunas dimensiones clave. Estos requerimientos tendrían un carácter multilateral. Algunas áreas estratégicas


que podrían tratarse son el trabajo forzado, la corrupción, la transferencia de precios, la salud y la seguridad.

Siempre será difícil desarrollar y mantener un consenso sobre la inte-gración global frente a la muy publicitada explotación de los países huésped por parte de las MNE, a pesar de que se diga que los casos de explotación son escasos. Sin embargo, parece haber poca disposición tanto por parte de los países de origen como de los países de destino, de las agencias inter-nacionales o las compañías mismas, de aplicar los requerimientos mínimos para la inversión y para las MNE. En los productos de consumo de marca, inquietudes de que la marca se contamine han llevado a empresas globales (como Nike) a aunarse para apoyar las inspecciones independientes de sus instalaciones de producción. Un creciente número de empresas globales, preocupadas por los riesgos a su reputación, además de otras razones, están adoptando sus propias validaciones independientes de estándares, aunque parece más creíble que éstas sean colectivas. Estos arreglos voluntarios no constituyen un sustituto a los estándares globales ni nacionales, pero debe-rían ser apoyados, ya que, mediante la vigilancia y el ejemplo, contribuyen a mejoras en la práctica.

La ayuda externa: propuestas de cambios a las políticas

La tercera dimensión de la globalización contemplada en este libro es la de la ayuda externa, la cual incluye la transferencia de fondos en forma de préstamos y subsidios concedidos, y el suministro de asistencia técnica y de construcción de capacidad. Los cambios que recomendamos a las políticas de ayuda son:

• duplicar la cantidad de la ayuda,• liberar la ayuda y su asignación a las estrategias nacionales de reducción

de la pobreza,• armonizar las actividades de los donantes con el fin de reducir los trámites

engorrosos para los países receptores,• implementar el uso generalizado de la evaluación con base en la evidencia

y los procesos de aprendizaje para incrementar la efectividad de la ayuda y el conocimiento compartido y

• financiar la asistencia para la deuda a través de compromisos adi-cionales.


Incrementar la ayuda internacional

Para alcanzar las metas de desarrollo del milenio (véase el recuadro 5.2), se requiere duplicar los flujos de ayuda a unos US$100.000 millones por año. Hemos señalado que la sola ayuda no puede lograr el desarrollo. Para que la ayuda sea efectiva, se requiere, mayores mejoras a las políticas nacionales, así como el apoyo del comercio y otras políticas en el ámbito global para propor-cionar un mayor beneficio. En el capítulo 5, comentamos que los compromisos de ayuda externa se han estancado. Por ejemplo, tanto en 1972 como en 2000 la ayuda a los países de bajos ingresos fue de menos de US$10 per cápita. Para la mayoría de países de bajos ingresos, la ayuda es más importante que la totalidad de la inversión de cartera, la FDI y las remesas. Es imprescindible tanto aumentar como asegurar un compromiso más estable para la ayuda a los países de bajos ingresos. ¿Qué representaría esa duplicación en términos de dólares actuales? En 2002, el valor per cápita en US dólares de la ayuda externa a los países de bajos ingresos fue de US$12. Esta cifra debe aumentarse a US$24, por lo menos, aproximadamente el equivalente al costo adicional de seis capuchinos por año para los ciudadanos norteamericanos.

Liberalizar la ayuda internacionalLa disminución de los flujos de ayuda en las últimas décadas ha ocurrido

precisamente cuando el impacto de los beneficios derivados de ésta ha au-mentado marcadamente. Si los países están dispuestos a emprender los pasos necesarios para la reforma, entonces la asistencia en forma de construcción de capacidades, asistencia financiera y apoyo analítico rinde grandes resultados. Una lección primordial de las últimas décadas es que los países mismos deben responsabilizarse y respaldar totalmente sus acciones, es decir, que el compro-miso de los países receptores es esencial. Esto requiere no sólo que la ayuda sea asignada sin la condición de que se utilicen las empresas del donante, sus asesores o sus equipos, sino igualmente que se responda por ésta en el país receptor y que esté alineada con las estrategias de reducción de la pobreza y crecimiento del presupuesto nacional. Los flujos de ayuda deberían ser divor-ciados de los requerimientos de compra de cualquier tipo de mercancías por parte de los países receptores.

Armonización, alineamiento y confiabilidadLa alineación a los programas nacionales de los países receptores disminuye

para éstos los costos de crear nuevos proyectos y programas y de gastar tiempo,


además de sus ya muy mermados recursos para cumplir los requerimientos individuales de los donantes. Esta carga en el manejo impuesta a los receptores es considerable, ya que a menudo ministros y otros equipos de trabajo tienen que gastar demasiado tiempo satisfaciendo las necesidades de los donantes en vez de atender a las necesidades nacionales. Es preciso implementar vigorosamente una agenda de armonización para asegurar que, en vez de que cada cliente exija monitoreos y supervisiones engorrosas, estos requerimientos administrativos se manejen colectivamente. En la medida de lo posible, esto debería hacerse reforzando y construyendo sobre los sistemas existentes del país receptor, en vez de la creación de sistemas adicionales que satisfagan los requerimientos del donante. Al reforzar los sistemas nacionales se deberá ampliar su cobertura más allá de los aspectos contables y de informes fiduciarios exigidos por los donantes; así mismo, deberá cubrir las garantías de buen gobierno, manejo ambiental y social y otras que crecientemente toman más importancia en las discusiones entre los donantes y los receptores de la ayuda.

Un enfoque que asegure que los receptores tienen interés en adoptar estas garantías —y que la transformación de estas garantías pasará de ser impuesta desde el exterior a ser procesos construidos desde el interior— significa que las agencias externas están ayudando a los países de ingresos bajos a desarrollar un acercamiento sostenible que les permitirá, con el tiempo, reducir los costos de las transacciones, construir la capacidad interna y eventualmente retirarse. Mejorar la calidad de la ayuda detrás de los programas gubernamentales también requiere que la ayuda sea más oportuna y predecible y que apoye programas de varios años. Por ejemplo, el apoyo para las inversiones en in-fraestructura rural como carreteras y sistemas de agua, o gastos recurrentes en la educación y la salud, como los salarios de maestros y enfermeras, no puede prenderse y apagarse un año sí y otro no, con avances y retrocesos que reflejan los procesos y prioridades de los donantes más que las necesidades de los receptores.

Incrementar la evaluación y el conocimiento compartido

Un elemento muy descuidado y quizás el más importante de la ayuda es el papel que ésta desempeña en el aprendizaje y la evolución de la política. Este rol tiene muchas dimensiones. También, como lo vimos en el capítulo 5, ha estado asociado con algunos de los más controvertidos aspectos de la ayuda, ya que los donantes en las décadas pasadas han tratado de utilizarla para promover sus propias ideologías y agendas geopolíticas. Aunque este


riesgo persiste, el capítulo 7 sobre las ideas mostró que existe una convergen-cia acerca de las ideas sobre el desarrollo y un creciente reconocimiento de la necesidad de especificidad para cada país. Los que formulan las políticas y los ciudadanos pueden emprender discusiones más efectivas acerca de las políticas y su formulación si se informan de la riqueza de experiencia de otros países. Al suministrar acceso a estas lecciones de la experiencia —tanto a los fracasos como a los éxitos— los donantes pueden apoyar la introducción de ideas y perspectivas nuevas. Igualmente vital y a menudo olvidada, es la asis-tencia para establecer estadísticas y datos, diseñar proyectos que puedan ser evaluados frente a sus objetivos, y luego incorporar el resultado de un escrutinio riguroso de estas evaluaciones al diseño de futuros proyectos y programas. Los datos que ayudan a informar a los que formulan la política, tales como los resultados de las encuestas familiares y sobre los obstáculos a la pequeña empresa, proporcionan información vital para los hacedores de políticas y ayudan a priorizar las agendas sobrecargadas de la reforma.

Nosotros recomendamos que la incorporación de la evaluación y el apren-dizaje a los programas de ayuda sea un objetivo explícito y no una ocurrencia de último momento. Para los que hacen las políticas y para el público general en los países en desarrollo, las preguntas clave son qué funciona y qué no, cómo se pueden aprovechar mejor los escasos recursos —el tiempo y el dine-ro— para lograr el crecimiento y la reducción de la pobreza. Las largas listas de pasos requeridos, las cuales están fuera del alcance hasta de los países ricos, no son útiles. Los análisis rigurosos de lo que funciona y lo que no y cómo se pueden mejorar las cosas, con base en las lecciones de la experiencia del país mismo, así como en datos comparativos de la experiencia de los demás, son herramientas vitales. La globalización ofrece un gran potencial en términos de extraer de las lecciones de otros y no cometer los mismos errores. Para que este potencial pueda realizarse, se requiere un esfuerzo concentrado por parte de los países en desarrollo, así como de las agencias de ayuda y otros jugadores internacionales.

La ayuda para la deuda

Muchos países pobres siguen gastando más de su presupuesto en el pago de la deuda que en el suministro de agua, carreteras rurales, salud y educación u otras inversiones productivas. Esta situación tiene costos reales para los pobres del mundo y socava la capacidad de estos países endeudados de crecer y reducir la pobreza. Aunque no es difícil culpar a los países mismos y a los


prestamistas públicos y privados por haber creado estas deudas excesivas, es igualmente cierto que los problemas actuales de muchos han sido heredados de regímenes anteriores que los líderes de hoy intentan dejar atrás. La inicia-tiva de países pobres altamente endeudados (HIPC) descrita en el capítulo 5 es el acercamiento más comprensivo hasta ahora para apoyar a los países más pobres y más endeudados dispuestos a un nuevo comienzo. El acuerdo G-8 de julio de 2005, de cancelar los aproximadamente US$40.000 millones de deuda de los HIPC a las agencias internacionales y de reponer los intereses al Banco Mundial y al Banco Africano de Desarrollo, constituye un gran paso hacia delante.

Las determinantes de los países elegibles para mayor ayuda para la deuda

A raíz del acuerdo de noviembre de 2004 de cancelar hasta 80% de la deuda oficial de Iraq (París Club), de cerca de US$40.000 millones, los líderes del G-8 a mediados de 2005, acordaron cancelar una deuda semejante debida por 18, países pobres altamente endeudados. El incremento de ayuda para la deuda para los países que tienen una deuda aplastante y que han demostrado que la pueden utilizar efectivamente es vital. Esto debería extenderse más allá de los 30 países más pobres: a los demás numerosos países de bajos ingresos para los cuales saldar las deudas de épocas anteriores debilita su capacidad de empezar en limpio para reducir la pobreza. La determinante importante debería ser la utilización efectiva de ese ahorro. Los programas deberían ser diseñados para minimizar los riesgos morales, pero también para suministrarles fondos a aquellos que se han sacrificado esmeradamente por saldar deudas pasadas. Para asegurar que los países que no han incurrido en una deuda excesiva o que ya hayan pagado la deuda no sean afectados, es vital que la ayuda se financie con dineros adicionales proporcionados por los países ricos. Esto significa que deberían ser adicionales a cualquier ayuda ya comprometida y actualmente asignada al alivio de la deuda. Se han estudiado varias propuestas para una mayor financiación, incluyendo la Facilidad de Financiación Internacional de Reino Unido (IFF), un impuesto sobre los pasajes de avión y el Impuesto To-bin, y se están implementando programas piloto para la IFF y para el impuesto sobre las aerolíneas.18 Junto con el compromiso de aumentar el nivel de su ayuda hasta la meta de 0,7% acordado hace más de 30 años, estos mecanismos de financiación reflejan un nuevo compromiso bienvenido para incrementar la cantidad y la calidad de la ayuda que hay que suministrar.


La migración: propuestas de cambios a las políticasLa cuarta dimensión de la globalización contemplada en este libro es la

migración, la cual definimos como el desplazamiento temporal o permanente de personas entre países. La migración es un antiguo flujo de globalización, y a través de los tiempos su forma e ímpetu ha cambiado significativamente. El incremento de restricciones al desplazamiento ha puesto a la comunidad global en una encrucijada política. La investigación y el debate de políticas han sido dominados por las preocupaciones de los países ricos. El desafío es asegurar que las políticas desarrolladas respondan a estas preocupaciones, pero que también mejoren el impacto de la migración vista desde la perspectiva de los países en desarrollo. Los cambios que proponemos a las políticas pertenecen a las siguientes áreas:

• la coordinación multilateral de la política migratoria,• el desplazamiento temporal de personas naturales para el suministro de

servicios,• el manejo de los flujos de emigración de personal calificado,• el manejo de las remesas,• la reducción del desperdicio de cerebros y la mejora de las redes de

diásporas y• la agenda para la investigación.

Coordinación multilateral de la política migratoriaUna de cada 35 personas en nuestra sociedad es un emigrante, y cae bajo

una de las categorías migratorias presentadas en el capítulo 6. Sin embargo, como lo comentan Klein, Solomon y Bartsch (2003), “no existe un sistema comprensivo y armonizado que regule la migración internacional mediante el cual el desplazamiento de la gente pueda ser manejado ordenadamente y en colaboración” (p. 2). Como dijimos en el capítulo 6, la migración internacional puede ofrecer beneficios sustanciales a la gente pobre, pero puede igualmente involucrar altos costos, especialmente para las pobla-ciones vulnerables. Además, la migración está atrayendo la participación de organizaciones criminales internacionales en actividades de tráfico y contrabando. La movilización multilateral para reformar y armonizar el sis-tema migratorio global puede reducir las injusticias y mejorar la eficiencia de los actuales arreglos dispersos. Las áreas particularmente problemáticas incluyen la doble nacionalidad, los programas de migración de trabajadores


no especializados, el manejo de las remesas y la garantía de los derechos humanos de los emigrantes.

Caminos para la coordinación multilateral

La Comisión Global sobre Migración Internacional (2005) llegó a la con-clusión de que existen varios caminos para una mayor coordinación multila-teral de la política migratoria. La Iniciativa de Berna, inaugurada en 2001, ha emprendido una consulta exhaustiva a fin de desarrollar guías no obligatorias para las mejores prácticas en el manejo de desplazamiento internacional de la gente “de manera humana y ordenada”. Esta iniciativa, como tal, vale la pena ser apoyada. La Comisión Global sobre Migración Internacional fue establecida en diciembre de 2003 por el secretario general de la ONU, quien identificó “la migración como asunto prioritario para la comunidad internacional” y procuró “proporcionar un marco para la formulación de una respuesta coherente, com-prensiva y global a los asuntos migratorios”.19 Aunque esta comisión interna-cional está apoyada por una alianza ad hoc de países y no por la ONU en sí, y aunque excluye a algunos países clave, refleja un reconocimiento creciente de la importancia de la migración como una dimensión descuidada por la política internacional y las políticas para el desarrollo. Es claro que no habrá arreglos rápidos, pero se debería hacer todo el esfuerzo para aprovechar este impulso y mejorar el sistema migratorio multilateral.

Fortalecer la voz de los emigrantes

Una de las razones del rezago de la política migratoria en el ámbito nacional y global en comparación con la evolución de otras dimensiones clave de la globalización es que los emigrantes están privados del derecho de representación. Una vez que se van, generalmente no pueden votar y tienen menos influencia sobre las políticas de su país de origen que aquellos que se quedan. Por otra parte, como recién llegados al país anfitrión, por lo general se ven excluidos de la política de ese país. Fortalecer la voz de los emigrantes es un desafío clave.

Desplazamiento temporal de trabajadores

Bajo los auspicios de la WTO, la liberalización del comercio de servicios ha tenido lugar en áreas de interés para los países desarrollados. Sin embargo, Streeten (1995) reconoció hace algún tiempo que una política de comercio de bienes y servicios consistente “removería todas las restricciones sobre la


migración de la gente que puede suministrar servicios, por lo menos sobre la migración temporal mientras se esté suministrando ese servicio” (p. 187). Bajo el Acuerdo General sobre Comercio y Servicios (GATS), este desplaza-miento temporal de personas compone el Modo 4 de suministro de servicios. Aunque existe un protocolo bajo el GATS para el suministro de servicios Modo 4, este “se refiere casi exclusivamente a personal de alto nivel, especialmente a transferencias dentro de las corporaciones, cuya movilidad es básicamente colateral de la inversión externa directa” (Winters y otros 2002a y 2002b). En otras palabras, está diseñado para beneficiar a los países desarrollados más que a los países en vía de desarrollo, los cuales tienen un mayor interés en la movilidad de proveedores de servicios mediana o escasamente capacitados, así como de algunos proveedores de servicios especializados.20

Lo que se necesita en esta área es buscar inmediatamente un sistema multi-lateral para identificar a los individuos que buscan el desplazamiento temporal, proporcionarles autorización de seguridad nacional y darles visas GATS de entradas múltiples.21 Este paso es necesario para aprovechar la migración temporal para aliviar la pobreza: sin duda requerirá que se cree un nuevo pro-tocolo GATS para este asunto. Como lo han demostrado Walmsley y Winters (2003), las ganancias para los países en desarrollo de un incremento de tan sólo 3% de su cuota de trabajadores temporales excederían el valor total de los flujos de ayuda y serían similares a los beneficios esperados de la Reunión Doha sobre negociaciones comerciales, donde la mayoría de beneficios para los países en desarrollo se derivan de un mayor acceso para los trabajadores no especializados a empleos en los países desarrollados.

Manejo de la fuga de cerebros

Como lo discutimos en el capítulo 6, el amplio reconocimiento de las restricciones sobre la capacidad constituye un obstáculo crítico para el desa-rrollo. Esto se refleja en la creciente importancia que se le da a la necesidad de facilidades de educación y capacitación y de oportunidades para los ciuda-danos de países en desarrollo. Al mismo tiempo, los países de altos ingresos buscan cada vez más globalmente a los profesionales especializados que tanto necesitan, ofreciendo nuevas oportunidades justamente a aquellos que podrían proporcionar liderazgo y altas destrezas a sus países nativos. En la cima del mercado laboral, y en una variedad en evolución de áreas especializadas —tales como la informática y la medicina— las restricciones impuestas a la migra-ción se reducen o hasta se eliminan a favor de programas que buscan reclutar


personal extranjero. Una variedad de incentivos financieros y otros también sirven de imanes para los graduados con destrezas. Esta “fuga de cerebros” ha sido tema central en las discusiones e investigación sobre la migración, lo cual refleja la importancia que los países desarrollados dan a la atracción de trabajadores especializados.

El impacto sobre los países donantes y los países anfitriones

La gente altamente calificada tiene mejor acceso a los políticos, los abo-gados, los medios, la academia y demás personas que hacen las políticas. Es más, un número creciente de estos grupos influyentes son de primera o segunda generación de inmigrantes. La admisión selectiva de personas espe-cializadas es de gran beneficio para los países anfitriones. Su impacto sobre los países donantes es menos claro y, como lo comentamos en el capítulo 6, implica los costos directos de la pérdida de destrezas. Desde una perspectiva gubernamental, ni la educación ni una amplia gama de otros costos se ven compensados por los servicios de los profesionales, ni por sus retenciones e impuestos. Los países donantes tampoco se benefician directamente del impacto de estas personas calificadas sobre la dinámica del crecimiento.22 Como lo de-muestran los flujos en sentido contrario de ideas, dinero y gente especializada del sector de alta tecnología de la India, estas pérdidas no son en un solo sentido. Al moldear el ambiente general para la gente capacitada, proporcionando un ambiente de trabajo seguro y estable, buscando a las personas con destrezas y ofreciéndoles participar en la toma de decisiones, y a través de otros incentivos, los gobiernos también pueden, hasta cierto punto, influenciar las decisiones de la gente especializada para que no se vaya y mantenga su dinero en el país. No obstante, debido a las diferencias en la capacidad de salarios y a los atrac-tivos de los ambientes cosmopolitas, este poder de conservación es limitado, sobre todo para los países pequeños y pobres.

Políticas para restringir el reclutamiento

Un reciente estudio del parlamento británico sobre la migración y el desarrollo concluyó: “Es injusto, ineficiente e incoherente que los países desa-rrollados proporcionen ayuda al progreso de los países en desarrollo […] en salud y educación, y al mismo tiempo se estén llevando las enfermeras, médi-cos y docentes entrenados en —y a expensas de— los países en desarrollo”.23 El gobierno británico, con el fin de incrementar la coherencia entre sus polí-ticas de ayuda y de migración especializada, se ha comprometido a restringir


su reclutamiento de profesionales esenciales especializados en salud. Nuestra recomendación es que este tipo de políticas sea ampliado a la luz del análisis cuidadoso de los costos y beneficios para el país remitente de esta migración especializada. Ahí donde se demuestre que el volumen del reclutamiento y la escasez resultante sean críticos y tengan un impacto serio sobre los objetivos de desarrollo, estas restricciones al reclutamiento gubernamental podrían extenderse más allá de los médicos y enfermeras. Es igualmente importante incluir a los docentes, ingenieros, contadores y otros cuyos servicios son vitales para las mejoras en la educación, gobierno e infraestructura esenciales en los países en desarrollo, y crear los círculos virtuosos que incentivarán a la gente capacitada para que se quede en su país.

Los incentivos para captar costos y beneficios

Por razones económicas, de aplicabilidad y de libertad humana, no nos parece práctico incluir a las agencias de reclutamiento ni a las empresas pri-vadas en compromisos obligatorios, aunque éstos proporcionen a la gente especializada un puente para la migración. Sin embargo, se debería contemplar el desarrollo de un impuesto y de otros incentivos que sirvan para captar mejor los gastos del reclutamiento de personas especializadas para el país de origen y los beneficios para el país de destino. En particular, la inversión a menudo costosa en educación y capacitación podría ser calculada y reembolsada, por lo menos en parte, mediante un incremento en la ayuda u otro tipo de transferen-cias. Por ejemplo, todo cirujano reclutado del extranjero representa por encima de US$1 millón ahorrado en inversión educativa y un costo por el mismo monto para el país donante. Además del impacto directo de la pérdida de destrezas, la migración representa un flujo de inversión pública hacia los países ricos, el cual para muchos países en desarrollo es mayor al flujo de ayuda recibida.

Se requiere urgentemente mayor coherencia entre las políticas de migración y las de la ayuda. Esto implicaría una mayor inversión en educación y capacita-ción en los países en desarrollo para elevar la oferta y el nivel de competencias de la gente especializada. También se debería prestar más atención a aumentar el incentivo para quedarse, ya que hay alguna evidencia de que ciertos estu-diantes ven la educación superior como un paso hacia la migración.

Disminución del desperdicio de cerebros

Aunque recientemente se ha prestado una muy merecida atención a la fuga de cerebros, una de las dimensiones olvidadas de este problema es el


desaprovechamiento de las destrezas de los que emigran a los países ricos, o el desperdicio de cerebros. Este es un problema aplicable sobre todo a los emigrantes que huyen de la persecución y a los refugiados, ya que éstos no han sido reclutados directamente por los cazadores de talentos debido a sus des-trezas, pero el problema va mucho más allá de los refugiados. En los EE.UU., por ejemplo, las anécdotas de conversaciones sostenidas con choferes de taxi que son ingenieros o contadores están respaldadas por cifras: una minoría (ge-neralmente de un tercio a la mitad) de inmigrantes que entraron a los EE.UU. con un título universitario toman un empleo que requiere dicho diploma, y al examinar a los que tienen una formación relativamente buena, como los mexicanos y los polacos, la probabilidad de que tomen un empleo calificado a la altura de su capacitación es tan sólo de 20%.24 Esto refleja el problema de la fuga de cerebros, incluyendo la necesidad de conservar y utilizar a la gente capacitada en los países de origen y crear un clima de inversión donde los emigrantes potenciales puedan prosperar. También refleja la coherencia de las políticas de ayuda y de migración en los países ricos y su habilidad para absorber a los inmigrantes en el mercado laboral y en la sociedad.

Incremento de los beneficios de la diáspora

Los inmigrantes pueden —y a menudo logran— tener un rol importante en la investigación y la transferencia de tecnología, y sirven como agentes informales y hasta formales para sus países de origen. La escasa evidencia de esto sugiere que aunque existe una gran generación espontánea de este tipo de flujos, las políticas en los países de origen y los países anfitriones, en el ámbito local y nacional pueden influenciar significativamente el impacto bene-ficioso de las diásporas. El rol de la diáspora tecnológica de la India se discutió en el capítulo 6. Los primeros estudios sugieren que los países que aportan más emigrantes tienden a recibir a cambio mayores flujos de inversión por parte de los países anfitriones.25 En Europa Occidental, hay esfuerzos determinados para incentivar a las diásporas de los Balcanes a invertir y hasta regresar a sus países a ofrecer las destrezas y tecnologías aprendidas en el extranjero. Las políticas que apoyan tales redes formales e informales, así como los flujos de inversión y tecnología, deben ser respaldadas.

Manejo de las remesas

La importancia de las remesas se reconoce cada vez más como un flujo financiero altamente significativo, ya que los flujos oficialmente registrados


representan el doble de los flujos de ayuda y le siguen en volumen a la inver-sión externa directa en cuanto fuente de financiación externa para los países en desarrollo.

Flujos de remesas

Aunque los flujos de remesas, como otros flujos de capital, están muy desigualmente repartidos tienden a estar mejor y más establemente repartidos que otros flujos hacia los países en desarrollo. En la medida en que el sumi-nistro de emigrantes crece en las malas épocas y que los emigrantes envían más dinero a casa, los flujos de remesas son también contracíclicos. Los flujos globales de remesas oficialmente registrados crecieron marcadamente hasta US$225.000 millones en 2004, de los cuales los países en desarrollo recibieron unos US$160.000 millones aproximadamente. El incremento en las remesas fue especialmente sustancial en los países de ingresos bajos, notablemente en India.26 Se prevé que las remesas seguirán creciendo y se calcula que en 2004 excedieron los US$20.000 millones en India, US$16.000 millones en Méxi-co y US$8.000 millones en Filipinas. En parte, el incremento de los últimos años puede atribuirse al creciente escrutinio de los flujos y a las restricciones impuestas a los canales informales por razones de seguridad. Se cree igualmen-te que la reducción de los costos de los flujos de remesas a través de canales reglamentados ha contribuido a cambiar los canales informales por canales formales.

Apoyar las remesas con infraestructura financiera

Para mejorar los beneficios de la migración hay que fortalecer también la infraestructura financiera que apoya las remesas. Dado que las tarifas promedio están en cerca de 13% (y a veces mucho más), una mayor competencia puede fomentarse de varias maneras, incluyendo la creación de un marco que regule su facilitación y cumplimiento. La prohibición de monopolios bilaterales exclusivos entre los agentes oficiales de remesas, así como los permisos a una mayor variedad de competidores certificados deben ser respaldados. Las nuevas tecnologías electrónicas, incluyendo los mercados de divisas y me-diante las tarjetas electrónicas, ofrecen gran potencial para reducir los costos generales de las transacciones. De manera similar, una mayor competencia y escrutinio pueden probablemente reducir la estructura altamente regresiva de los mercados; cuanto más pequeña es la transacción, es mayor el costo con relación a la cantidad transferida, lo cual discrimina a los emigrados de bajos


ingresos y contra aquellos que desean hacer transferencias más pequeñas pero más frecuentes. La disponibilidad de servicios de remesas accesibles cerca del sitio de trabajo o de residencia de los emigrados y cerca del destino de la gente a quien van dirigidos los fondos, y la utilización de idiomas que los emigrantes entiendan, también facilitarán los flujos de remesas. Estos servicios también motivarán un cambio en el envío de las remesas, de redes no oficiales y no reglamentadas a flujos reglamentados, lo cual es importante por razones de seguridad como de desarrollo.

Políticas para incrementar el impacto de las remesas

Además de reducir los costos y las otras maneras de facilitar los flujos de remesas, es de esperar que una variedad de posibles medidas políticas incremente el impacto de los flujos de remesas a favor del desarrollo. Antes de recomendar medidas de impuestos, asociaciones de ahorro oficiales y otros mecanismos gubernamentales para aumentar el impacto beneficioso de las remesas, hay que asegurarse de que estas medidas van a ser bien recibidas por los emigrantes mismos. Si esas medidas no son bienvenidas, los emigrados reducirán sus remesas o volverán a los canales no oficiales u otras estrategias. Las remesas son flujos privados, de persona a persona, y toda coordinación e intervención política debería formularse con esto en mente.

La necesidad de investigar

Hay que hacer una mayor investigación empírica antes de poder identificar con certidumbre hasta qué punto se han incrementado las remesas o si el im-pacto neto de la migración sobre los países de origen es positivo. Los impactos netos no deberían medirse tan sólo en términos de las remesas, sino sobre el contexto general. Este punto fue demostrado con mayor claridad por el flujo de remesas durante el periodo del separatismo, apartheid, en Sudáfrica, cuando los niveles más altos de remesas reflejaron el creciente impacto destructivo del apartheid sobre las vidas de las familias que fueron separadas a la fuerza.

Investigación y datos

Tal como lo ha expresado la Investigación Parlamentaria Británica sobre la Migración, las políticas “no deberían diseñarse con base en corazonadas y anécdotas […] se necesita urgentemente mejorar la base de evidencia”.27 La carencia de datos confiables y la pobreza de investigación sobre la mi-gración son sorprendentes. Esto frustra fundamentalmente todo intento por


examinar el problema desde la perspectiva del desarrollo. Mientras que existen miles de investigadores, de estudios y de datos que enfocan el comercio, los flujos de capital, la ayuda y el desarrollo, la cantidad de investigadores en los países en desarrollo que estén dedicados a los problemas de migración inter-nacional pueden contarse con las manos. Esto contrasta con el rápido aumento de trabajos académicos que estudian los problemas de la migración desde la perspectiva de los países ricos. Por ejemplo, tan sólo en el Reino Unido se ha creado una cantidad de institutos de investigación en los últimos años para hacer frente a los problemas migratorios europeos, con una inversión que, calculamos, excede todo el trabajo de los países en desarrollo sobre problemas de migración transfronteriza.

Urge desarrollar una perspectiva de la migración desde el desarrollo. Los esfuerzos recientes del Banco Mundial y de una cantidad de países en desarrollo por crear la capacidad de análisis para estos problemas requieren apoyo para poder suministrar los datos y análisis necesarios para reformas políticas bien informadas en los ámbitos nacional y global. Esta investigación generará una mejor comprensión de la interrelación entre los flujos, y sobre la medida y la manera en que el comercio, los flujos de capital y la ayuda son un sustituto o un complemento de los flujos migratorios.

La investigación sobre las remesas es la que muestra un mayor crecimien-to, y la dimensión de estos flujos ha merecido la muy necesitada atención de investigadores y funcionarios. Sin embargo, se necesita mucho más trabajo para resolver las inquietudes de quién emigra y por qué, cuáles son los costos y beneficios a corto y largo plazo para la comunidad y el país de origen y cómo se puede mejorar la migración temporal, la fuga de cerebros, el desperdicio de cerebros y las conexiones entre las diásporas y el comercio y la inversión para que beneficien a la gente pobre. La migración puede, una vez más, convertirse en una de las fuerzas más poderosas para la reducción de la pobreza, y las políticas migratorias ofrecen un gran potencial para la mejora de los efectos beneficiosos de la globalización sobre los pobres del mundo. Se necesita urgentemente la investigación que brinde información para políticas mejores orientadas a desarrollar este potencial de desarrollo.

Las ideas: propuestas de cambios a las políticas

Potencialmente, las ideas son la influencia más poderosa sobre el desa-rrollo. La globalización y el progreso tecnológico han hecho que las ideas se


transmitan e intercambien como nunca antes. La pregunta clave es cómo se puede concentrar este potencial para acelerar la reducción de la pobreza. ¿Qué políticas deberían adoptar los países para facilitar la evolución de ideas y su generación, transmisión, adaptación y adopción? El manejo del conocimiento a menudo es considerado como un reto especialmente difícil para las empresas; para los países resulta un reto aun mayor. No obstante, desdeñar u otorgar una atención pasajera al manejo del conocimiento y la transmisión de ideas no es solución. Los cambios a las políticas que proponemos en el campo de las ideas se encuentran en las siguientes áreas:

• dar mayor voz a los países en desarrollo,• manejo del conocimiento,• armonización de la propiedad intelectual,• derechos sobre los productos farmacéuticos clave y• transferencia de la tecnología.

Mayor voz a los países en desarrollo

Un ingrediente esencial para garantizar una globalización más incluyente es darles más peso del que se les ha dado hasta ahora a las ideas generadas por los países en desarrollo. Esto es de especial importancia durante los foros donde se consultan y toman las decisiones globales que tienen consecuencias directas para los ciudadanos de los países en desarrollo.28 Sin una representación y una voz adecuadas, las decisiones tomadas son menos informadas, menos legítimas y menos efectivas.

La efectividad de las instituciones globales

Además de asegurar que las instituciones globales representan de forma más adecuada a los diferentes participantes, es igualmente vital que las instituciones que los representan, como las Naciones Unidas, se fortalezcan y sean efectivas. La importancia de nivelar la cancha de juego durante las negociaciones de la WTO se resaltó en capítulos anteriores. El manejo del Banco Mundial y de la IMF refleja los acuerdos y el balance del poder de hace 60 años. Existe un reconocimiento generalizado de la necesidad de mejorar la participación de los países en desarrollo, a la luz de su creciente significación global y de su rol como principales receptores de los programas del Banco Mundial y del IMF. Aunque se ha hecho algún progreso en incrementar la participación de los paí-ses en desarrollo en la formulación de programas —por ejemplo, mediante el


enfoque de la Ponencia sobre la Estrategia para la Reducción de la Pobreza— y en mejorar la capacidad de las juntas de los que tienen muchos intereses en juego, las bases estructurales, los derechos de voto y la representación en la junta siguen siendo intransigentes. Aunque una mayor efectividad del sistema de la ONU y de las Instituciones de Bretton Woods contribuirá a un manejo global más efectivo, el problema de un manejo global más efectivo va mucho más allá de estas instituciones y constituye un reto clave de nuestra época

La voz del país en el ámbito global

Gran parte de la la discusión acerca del gobierno global se ha centrado en las Instituciones de Bretton Woods, pero el tema de la voz de los países en desarrollo es mucho más amplio. En el ámbito global, el informe de 2005 del secretario general de las Naciones Unidas, En mayor libertad, identifica la necesidad de una reforma fundamental al gobierno global para garantizar las siguientes libertades:

• libres de miedo (mediante la reforma del Consejo de Seguridad y el establecimiento de una comisión para la construcción de la paz),

• libres de indignidad (mediante la reforma de la Comisión para los Dere-chos Humanos y el establecimiento de un consejo de derechos humanos) y

• libres de carencia (mediante la implementación del Consenso de Mon-terrey de reducir la pobreza a la mitad para 2015 y alcanzar otras metas de la ONU de desarrollo del milenio).

En el terreno del manejo económico, la participación de los países en desarrollo ha fluctuado entre una participación universal o casi plena en los cuerpos que definen los estándares, y una participación mucho más limitada en el Banco para Pagos Internacionales (BIS), el cual tiene 55 bancos cen-trales miembros, el G-10 y el Foro de Estabilidad Financiera, que reúne a 25 gobiernos de altos ingresos e instituciones internacionales.

La necesidad de soluciones incluyentes

Durante la última década, el músculo político y económico de los países en desarrollo ha crecido debido a su rápido crecimiento económico como a la creciente percepción de la fragilidad global y la interdependencia. La ne-cesidad de soluciones incluyentes fue realzada, en primer lugar, por las crisis económicas de finales de los años 1990 y luego por la crisis de inseguridad asociada con el terrorismo a raíz del 11 de septiembre de 2001. La expansión


de G-7 para incluir a Rusia y ahora también a China, y la creación de nuevos foros, como el G-20 y el G-24, les ha dado mayor voz a los grandes países en desarrollo. Estos y otros esfuerzos de promoción de la participación son útiles, pero, como lo han señalado Bhattacharya y Griffith-Jones (2004, p. 205), “es importante ir allende la consulta a la plena representación de los países en desarrollo en los cuerpos que deliberan e implementan las normas y planes de acción” que afectan a la comunidad global. De manera similar, los arreglos actuales mediante los cuales los países más ricos se ponen de acuerdo entre ellos para el nombramiento de los altos mandos de las instituciones globales clave privan a los países en desarrollo del derecho a la representación. Los principios de transparencia y buen manejo que los gobiernos están aplicando cada vez más a sí mismos y en el ámbito corporativo deberían también apli-carse al gobierno global, reforzando así la legitimidad y efectividad de las instituciones globales.

El manejo del conocimiento

El manejo del conocimiento cubre una amplia variedad de actividades diseñadas para mejorar la capacidad de los países de adquirir, absorber y aprovechar la información y las ideas nuevas. El alcance de estas actividades incluye la adquisición de conocimientos de las siguientes maneras:

• estableciendo enlaces,• siendo receptivos a ideas de otras fuentes (por ejemplo, en el comercio,

la inversión externa, las licencias),• creando conocimiento local por medio de la investigación y el desa-

rrollo y• construyendo sobre el conocimiento autóctono.

Políticas para mejorar la adquisición de conocimientos

Las políticas sugeridas en el curso de nuestra discusión del comercio y los flujos de capital se aplican aquí también: mayor apertura al comercio y la inversión y garantizar que el comercio y la inversión estén acompañadas de la transferencia de tecnologías y especialización; todas estas políticas con-tribuyen a profundizar la adquisición de conocimientos. De igual manera, el cerrar la brecha digital, facilitar el acceso al Internet y desarrollar un ambiente reglamentado que permita una entrada competitiva al sector de las telecomuni-caciones reducirán los costos de las conexiones de alta velocidad. La creación


y adaptación local de conocimientos —mediante la inversión en la investi-gación en el sector público y la creación de incentivos para la investigación y colaboración en el sector privado— son vitales. Como comentaremos más adelante, esto puede ser impulsado a través del establecimiento de un ambiente que estimule la propiedad intelectual.

La absorción de la información descansa sobre los fundamentos del alfabetismo y la comprensión numérica, pero para generar adaptación e innovación se requiere igualmente desarrollar un espíritu inquisitivo y la capacidad de sopesar las ideas y la información. La exposición a las expe-riencias de los demás proporciona a los que trabajan sobre el desarrollo una mejor comprensión de éste. La evaluación cuidadosa del impacto de esas experiencias es igualmente importante. Al examinar detenidamente en qué medida esas iniciativas e intervenciones políticas alcanzan o se quedan cortas en sus objetivos, y al respaldar una cultura de análisis crítico y de admisión de fortalezas y debilidades, los gobiernos pueden fijar los estándares para la aceleración del aprendizaje. En iguales términos, los socios internacionales y las instituciones globales y regionales tienen una gran responsabilidad de investigar y de permitir el acceso a los beneficios de su experiencia global e histórica del desarrollo.

Compartir el conocimiento con las comunidades pobres

Como lo discutimos en el capítulo 7, el manejo del conocimiento requiere la adquisición de ideas e información (como extensión del comercio y la inversión y también directamente a través de la investigación y la recolección de datos), la absorción de la información (mediante un análisis informado y un mayor aprendizaje con base en la experiencia propia y ajena), y la comunicación del conocimiento para asegurar que sea ampliamente compartido. Además de la inversión en la educación y la investigación, los gobiernos pueden fomentar el compartir del conocimiento y hacer esfuerzos especiales para que los pobres no sean excluidos de la información. Las instituciones y los socios globales tienen la responsabilidad de ayudar a destilar y difundir la ampia gama de lecciones derivadas de la experiencia y la investigación. Un desafío puntual es el de poner esto al alcance de los países en desarrollo en modos y lenguajes que puedan ser entendidos no sólo por un pequeño grupo de líderes que lean en inglés, sino por un público más amplio que vaya desde los niños escolares hasta los que lo ponen en práctica, como los que diseñan e implementan polí-ticas en los gobiernos locales y de provincia.


Comunicación, conocimiento y el manejo de riesgos

En años recientes, el rol de la comunicación y el conocimiento en el manejo de riesgos ha empezado a ser mejor comprendido. Los flujos de información oportunos y efectivos sobre asuntos de importancia para la gente pobre pueden ayudarle a manejar sus riesgos y maximizar sus oportunidades. Estos esfuerzos prácticos incluyen proporcionar a los granjeros pobres los precios del mercado por medio de teléfonos móviles en los pueblos, comunicar los pronósticos del tiempo y las advertencias de desastre por las radios locales y resaltar los riesgos del VIH/sida y los beneficios de las medidas de salud pública mediante cam-pañas de información comunitaria. En este y otros respectos, el conocimiento realmente brinda a la gente el poder de mejorar sus vidas.

La metodología de evaluación del conocimiento

La metodología de evaluación del conocimiento ayuda a los países a entender sus fortalezas y debilidades en su transición hacia economías del co-nocimiento.29 Está ahora disponible en 128 países y les brinda maneras útiles para identificar su desempeño y potencial en términos de sus necesidades y capacidades en un amplio rango de dimensiones. Aunque todavía en estado de desarrollo, esta y otras iniciativas, tales como las que enfocan el desarrollo de la ciencia y la capacidad matemática en África y la Universidad Virtual Africana, constituyen las bases para un rápido escalamiento del conocimiento para respaldar la adquisición, adopción y comunicación de ideas en apoyo del crecimiento y la reducción de la pobreza.

Una mayor armonización de la propiedad intelectual

Como se dijo en el capítulo 7, el conocimiento es típicamente un bien público global. Sin embargo, está en curso un proceso de privatización del conocimiento bajo la forma de una mayor protección de la propiedad intelec-tual.30 Esto está ocurriendo en la WTO bajo el Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), en la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (WIPO), y en las negociaciones para los acuerdos sobre los formatos “TRIPS-plus” para el comercio regional. Desde la perspectiva del desarrollo, el Acuerdo TRIPS es controversial.31 Los economistas internacionales y los abogados tienen desacuerdos significativos acerca de los beneficios a largo plazo de restringir la transferencia de conocimien-tos a los países en desarrollo.32 La mayoría de países en desarrollo, apoyados


por muchos científicos y académicos de primer orden, han argumentado que la protección de la propiedad intelectual debe ser aplicada de manera que permita a los países en desarrollo un mayor acceso a la investigación y a las nuevas tecnologías. Debido a esta falta de consenso acerca de los costos y beneficios para los países en desarrollo de llenar los requisitos de implementación que exige el TRIPS,33 se ha sugerido que un panel independiente haga un estu-dio exhaustivo de estos asuntos, acompañado de una moratoria temporal de compromisos adicionales exigidos a los países en desarrollo.34 Correa (2003) comenta que este estudio debería incluir los acuerdos regionales y bilaterales en los cuales se están negociando obligaciones del “TRIPS-plus” que van más allá de los actuales compromisos ya acordados por los países en desarrollo. El argumento es que las exigencias de una armonización están ahora más ade-lantadas que la capacidad intelectual en muchos países y que los beneficios comprobados. Por lo tanto, puede valer la pena establecer una moratoria por un periodo establecido para hacer una evaluación experta que permita una toma de decisiones sobre políticas con base en una investigación de mayor credibilidad sobre estos asuntos.

El establecimiento de derechos sobre productos farmacéuticos clave

Como lo mencionamos en el capítulo 7, las patentes constituyen una inquietud central del impacto de la protección de la propiedad intelectual sobre los pobres, especialmente en el caso de productos farmacéuticos para el VIH/sida, la tuberculosis y la malaria.35 En 2001, los miembros de la WTO confirmaron ciertas “flexibilidades” con respecto al acceso a ciertos fármacos necesarios para enfrentar las crisis de salud pública. Éstas incluían la produc-ción de drogas genéricas bajo arreglos de licencia obligatoria cubiertos por el Artículo 31 de TRIPS. El artículo 31(f) limita el uso de estas drogas genéricas a los mercados nacionales de los países productores. Matthews (2004) comenta aquí el problema:

El efecto de esto en la práctica es impedir la exportación de drogas genéricas a países que no tienen significativas industrias farmacéuticas propias. Sólo cerca de una docena de países en desarrollo, entre ellos China, India, Brasil, Argentina y Sudáfrica, tienen el nivel de capacidad manufacturera para producir cantidades significativas de drogas genéricas sin patente. Para los países con una capacidad manufacturera insuficiente, el único mecanismo de aprovisionamiento realista es la importación. (p. 78)


Lamentablemente, este tipo de importación está restringido bajo el Artículo 31(f) de TRIPS. Una “decisión” de la WTO sobre este asunto fue adoptada en agosto de 2003, que permitió a los miembros menos desarrollados de la WTO (y a otros miembros tras notificación al Consejo TRIPS) importar drogas genéricas sin patente. No está muy claro aún que estas provisiones aseguren que el conocimiento existente sea desplegado efectivamente para hacer frente a algunas de las crisis más graves de la salud en la era moderna. Existen varias inquietudes respecto a esta decisión:

• Primero, la decisión de agosto de 2003 implica unos trámites engo-rrosos.36

• Segundo, la deliberación del Consejo TRIPS respecto a la aplicación de la decisión puede ser larga.

• Tercero, existe la preocupación de que los países desarrollados con in-dustrias farmacéuticas emprendan acción unilateral en contra de los países en desarrollo que utilicen esta decisión.

• Cuarto, la evidencia de actividad bilateral por parte de TRIPS-plus podría extenderse en derechos bajo esta decisión.37

Debido a estas inquietudes, la decisión de agosto de 2003 podría ser revi-sada para garantizar un procedimiento rápidamente viable para las emergencias de salud nacional.

Mayor transferencia de tecnología a los países en desarrollo

La transferencia global de ideas en forma de tecnología es uno de los procesos de desarrollo más importantes. Durante décadas, el abismo en apa-rente crecimiento entre los países desarrollados y los países en desarrollo ha despertado inquietudes acerca de una “brecha tecnológica”. En años recientes, los países en desarrollo líderes como Brasil, China, India y Sudáfrica han de-mostrado que algunos países pueden no sólo salvarla, sino también ponerse en la delantera en algunas áreas puntuales. Debido en parte a estos adelantos, los países en desarrollo buscan entre sí las ideas y la colaboración.

Aunque aprendan de las políticas específicas aplicadas por aquellos países que han desarrollado y adoptado tecnologías de manera creciente, la abrumado-ra mayoría de países en desarrollo seguirá dependiendo de la transferencia de tecnología. El Artículo 66.2 del Acuerdo TRIPS de la WTO compromete a los países desarrollados a proporcionar “incentivos a las empresas e instituciones en sus territorios con el fin de alentar y promover la transferencia de tecnología” a


los países menos desarrollados. Este compromiso debe ser implementado en la práctica y aplicado a una mayor cantidad de países. Como lo indican Maskus (2003) y Hoekman, Maskus y Saggi (2004), esto puede hacerse a través de varias medidas, entre las cuales se incluyen las siguientes:

• incentivos para que las corporaciones y las organizaciones no guberna-mentales transfieran los derechos de patente vencidos o proporcionen asistencia técnica,

• apoyo público a la investigación para las necesidades tecnológicas espe-cíficas de los países en desarrollo,

• capacitación universitaria en ciencia y tecnología para los estudiantes de los países de bajos ingresos,

• financiación para permitir la participación de los representantes de los países en desarrollo en los comités que fijan los estándares y

• compra pública de patentes sobre ciertas tecnologías para su uso libre en los países de desarrollo.

Adicionalmente, sugerimos que los países ricos contemplen la posibilidad de crear incentivos, por ejemplo, mediante la negociación de extensiones de las patentes sobre tecnologías en principio destinadas a los grupos de altos ingresos a cambio de reducir u obviar las tarifas y restricciones sobre las tec-nologías destinadas a los mercados de bajos ingresos. Estas y otras medidas pueden dar mayor certeza de que el desarrollo tecnológico internacional ayude a la gente pobre.

Una lista pormenorizada de políticas globalesYa que hemos descrito nuestra agenda de políticas con cierto detalle, es

útil presentar sus elementos en un formato más conciso, en la tabla 8.2. Sin un progreso significativo hacia los cambios descritos en los ítems de la tabla 8.2, será menos probable que podamos contar con que las dimensiones de la globalización discutidas en este libro produzcan beneficios positivos para los pobres.

Resumen y evaluaciónEl período posterior a la segunda guerra mundial, con su acelerada in-

tegración global, se ha asociado con un progreso sin precedentes en varias


dimensiones clave del desarrollo. Esto se debe primordialmente a que los países han adoptado mejores políticas nacionales y orientado los flujos de ideas allende las fronteras, la gente, el capital y las mercancías hacia los desafíos que enfrentan sus ciudadanos. Algunos ejemplos de estos saltos en el desarrollo incluyen:38

• La salud. En los últimos 40 años, la esperanza de vida al nacer en los países en desarrollo se ha incrementado en 20 años. Posiblemente, el anterior incremento de 20 años en la longevidad demoró milenios. Esta mejora, es en parte, resultado de mayores ingresos y una mejor educación, especialmente de mujeres y niñas, pero también, en gran medida, de un conocimiento y una comprensión mejorada acerca de la prevención y tratamiento de la enferme-dad y de nuevos programas para compartir estos conocimientos y ponerlos en práctica. La epidemia de VIH/sida ha reducido en 20 años la esperanza de vida en algunos países del mundo. Sin embargo, gracias a nuestro mejor conoci-miento de la prevención y el tratamiento de la enfermedad y a la combinación de acciones efectivas en los ámbitos nacionales y globales existe la esperanza de devolver ese impulso de longevidad a todos los países.

• La educación. En los últimos 30 años, el analfabetismo en el mundo en desarrollo se ha reducido casi a la mitad, yendo de 47% a 25% de la totalidad de adultos. La expansión sostenida de las inscripciones escolares mundiales y los incrementos en la calidad de la educación contribuyeron enormemente a esta mejora, como lo hicieron una mejor infraestructura y alimentación. Estos compromisos deben renovarse y sostenerse.

• La pobreza de ingresos. La cantidad de gente que subsiste con menos de US$1 por día aumentó constantemente durante casi dos siglos, pero en los últimos 20 años ha empezado a disminuir. Como resultado de políticas económicas mejores y más orientadas al mercado en gran parte del mundo en desarrollo —ante todo en China e India— el número de gente pobre en el mundo ha decrecido en más de 300 millones, a pesar de que la población mundial ha crecido en cerca de 1.800 millones desde 1980. El desafío es ampliar estos logros para incluir a los pobres en África y en otras partes.

Los motores del progreso

El motor de gran parte (pero no de la totalidad) de este progreso frente a la pobreza de ingresos ha sido la aceleración de las tasas de crecimiento económico en el mundo en desarrollo. Desde 1965, el producto interno bruto per cápita (GDP) del mundo en desarrollo en conjunto se ha incrementado


en un promedio de más de 2% anual, duplicando el ingreso del habitante promedio de los países en desarrollo. Desde 1990, las economías de los países en desarrollo han tenido un crecimiento promedio más rápido en términos per cápita que los países de la OECD. Una vez más, esto constituye un gran cambio en términos históricos y es sustancialmente mayor que las tasas de crecimiento logradas por los países desarrollados en el siglo XIX y gran parte del siglo XX.

Este progreso en salud, educación e ingresos no es fortuito. Los gobiernos, con el apoyo de la comunidad para el desarrollo y de las organizaciones de sociedad civil (CSO) han acelerado el crecimiento y la reducción de la pobreza al mejorar sus políticas, instituciones y gobierno, y a través de proyectos y programas bien diseñados. El reto consiste en ampliar el progreso que ya ha mejorado el bienestar de tanta gente a todas las regiones y países. Para lograrlo, la comunidad para el desarrollo debe aprender de los fracasos del pasado y comprender los orígenes de sus éxitos. Al igual que los receptores de la ayuda, que en el pasado han adoptado políticas débiles o han permitido el deterioro de sus instituciones, los donantes también han cometido errores que frenaron el desarrollo. Debemos diseñar políticas en el ámbito global, regional, nacio-nal, local o comunitario para asegurar que los beneficios de la globalización alcancen a los mil millones o más de personas actualmente marginadas y que no se han beneficiado de los frutos de la globalización. Las políticas discutidas en este capítulo harán que tales resultados sean más probables.

Paz y seguridad

Como lo afirmamos en la introducción de este libro, nuestro cometido ha sido sopesar los nexos entre las dimensiones de la globalización económica y la pobreza global. Luego, necesariamente, hemos elegido pasar por alto algu-nos aspectos importantes que merecen ser estudiados más exhaustivamente en otros contextos, como efectivamente se está haciendo. Los más importantes entre estos aspectos, la paz y la seguridad. La relación entre una mayor in-terdependencia económica y el conflicto es compleja, y la evidencia sobre la naturaleza de esta relación es contradictoria.39 Sin embargo, es claro que una concepción más amplia de los aspectos de la globalización puede exacerbar el conflicto. Este es el caso en las redes globales de criminales y mercenarios.40 Naim (2005) ha resaltado hasta qué punto el comercio ilegal ha acompañado a la globalización. El comercio ilícito de material para armas alimenta el conflicto y conduce al retroceso del desarrollo. Al enfocar los flujos ilegales


que socavan el desarrollo, es necesario hacerlo desde el contexto del manejo de los beneficios para la globalización, en vez de caer en el proteccionismo. Estos son aspectos que requieren atención.41

Enfrentar estos problemas involucra un concepto que hemos comentado varias veces en este libro: los bienes públicos globales. Como lo mencionan Hamburg y Holl (1999) y Méndez (1999), la prevención del conflicto mortal como parte de los esfuerzos para proporcionar paz y seguridad implica inhe-rentemente beneficios inenajenables. Porque son inenajenables, no existen incentivos específicos para los países no involucrados en el conflicto, por lo que estos esfuerzos tienden a escasear. Asegurar para los más pobres los beneficios de la globalización requerirá, por lo tanto, bastantes esfuerzos más para proporcionar estos y otros bienes públicos globales.

La coherencia

La coherencia entre las dimensiones bosquejadas en este libro es vital para que la globalización funcione mejor para el desarrollo. Flujos de comercio, financiación, ayuda, migración e ideas pueden convergir, constituyendo una fuerza poderosa para la reducción de la pobreza, o pueden fluir en direccio-nes opuestas, causando turbulencia y diluyendo sus beneficios potenciales. El desarrollo es multidimensional, al igual que las maneras en que los flujos económicos pueden apoyar el desarrollo.

Esperanzas y tareas para el futuro

Nuestras recomendaciones no son novedosas ni las consideramos una panacea. Pero mediante nuestro análisis y priorización de acciones prácticas esperamos contribuir a las presentes discusiones sobre la globalización y la pobreza. Actuemos todos para asegurar que las inmensas oportunidades que ofrece la globalización conduzcan hacia una vida mejor para todos.

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Notas

1. Acerca de los logros escasos de las ciencias sociales, véase Weick (1984). Weick señala: “Parece útil contemplar la posibilidad de que los problemas sociales rara vez se solucionan debido a que la gente los define de maneras que superan su capacidad de ponerles remedio. Cambiar la escala de un problema puede cambiar la calidad de los recursos que le son asignados. Cuando definimos una situación como un mero problema que necesita un pequeño logro, se modera la conmoción, mejora el diagnóstico, protege los avances y fomenta la innovación. El problema empieza cuando definimos una situación como problema grave que necesita un mayor logro” (p. 48).

2. Sobre el caso de los países de la OECD véase, por ejemplo, el capítulo 12 de Wolf (2004).

3. Este comentario es de Rodrik (1998b). Rodrik afirma; “El alcance del gobierno ha sido mayor, no menor, en economías que aprovechan mejor los mercados mundiales” y sugiere que las razones “tienen que ver con la provisión de seguro social” (p. 1028).

4. Miraremos las propuestas de políticas en el campo de la propiedad intelectual en relación con el comercio bajo la dimensión de las ideas para la globalización más adelante en este capítulo.

5. El término generalmente empleado para describir los beneficios externos de la producción agrícola es el de multifuncionalidad. Véase, por ejemplo, Jules (2003).

6. Wolf (2004) se ha referido al escalamiento de tarifa como “un escándalo de larga data” (p. 206). Ya es hora de terminar este escándalo.

7. Este punto ha sido comentado por Wolfensohn (2002) y Reinert (2005).8. Véase Grimmett (2003). Los mayores exportadores de armas al mundo en

desarrollo fueron, en orden de importancia, los Estados Unidos, Reino Unido, Rusia, Francia y China.

9. En su primer Informe Mundial sobre Violencia y Salud, la Organización Mundial de la Salud (2002) calcula que hubo 320.000 muertes como resultado del conflicto civil en 2000. Véase Collier y Sambanis (2003) y Naim (2005).

10. Véase Oxfam (2004b).11. La importancia de la libertad en las transacciones de mercado se enfatiza en

el capítulo 1 de Sen (1999). Él comenta: “Una negación de oportunidades de transacciones, mediante controles arbitrarios, puede ser una fuente de no libertad en sí misma” (p. 25).

12. Un modelo de este acercamiento es el programa Bolsa Escuela, de Brasil.13. El anterior director ejecutivo del IMF, Stanley Fischer (1998), argumentó a favor de

la liberalización de las cuentas de capital. Sin embargo, Jagdish Bhagwati (1998), Dani Rodrik (1998a), Paul Krugman (1999), Barry Eichengreen (1999), Kaplan y Rodrik (2001) y Joseph Stiglitz (2000 y 2002a) cuestionaron fuertemente la meta de la liberalización de la cuenta de capital y aconsejaron algún tipo de control del capital. Estos controles van desde impuestos amigables al mercado sobre los flujos de capital a corto plazo entrantes (Eichengreen 1999) hasta controles más severos sobre los flujos salientes (Kaplan y Rodrik 2001). Para un debate reciente en el contexto de la reducción de la pobreza, véase Cobham (2002).

14. Para una revisión reciente del debate desde una perspectiva liberal o pro mercado, véase el capítulo 11 de Wolf (2004).


15. La opinión que las inversiones en la industria de extracción tienen un impacto mayormente negativo sobre los países ricos en recursos puede encontrarse en el informe del Extractive Industries Review (2004), contratado externamente por el Banco Mundial; en respuesta, el Banco Mundial alega que las políticas fortalecidas pueden mitigar los riesgos y mejorar los beneficios. Véase www.ifc.org/ifcext/eir.nsf. Véanse también Extractive Industries Transparency Initiative en www.eitransparency.org y Publish What you Pay en www.publishwhatyoupay.org.

16. Para un estudio anterior, véase el capítulo 21 de Dunning (1993).17. Para esta última, véase OECD (2003a).18. El Impuesto Tobin es un pequeño impuesto sobre transacciones de moneda

extranjera propuesto por Tobin (1978). El objetivo original es reducir la volatilidad de las tasas de cambio flexibles echando “arena en las ruedas de las transacciones internacionales”, pero ha llegado a ser identificado como un medio para conseguir fondos para varias clases de bienes globales.

19. ONU (2003) y el discurso del secretario general de la ONU el 9 de diciembre de 2003, en Ginebra.

20. Como lo señala Puri (2004), aquí hay un importante elemento de género: “Para la mayoría de las mujeres, el Modo 4 ofrece la única oportunidad de obtener un empleo remunerado de desplazamiento temporal para suministrar servicio en el exterior. Se ha encontrado que esto tiene un impacto neto positivo sobre la economía y la reducción de la pobreza en el país de origen. Hay ejemplos asombrosos de cómo las remesas de las empleadas del servicio doméstico de Bangladesh, Etiopía y Sri Lanka; de las enfermeras de Jamaica, Malawi y Filipinas; de enfermeras y médicos de India y Sudáfrica; de agricultores de Honduras y México; y de proveedoras de cuidados personales del Caribe y América Latina han mejorado sustancialmente el estatus de la mujer en sus países y aumentado su injerencia en los recursos” (p. 8).

21. Propuestas similares (y otras) son consideradas por Walmsley y Winters (2003). Aunque al ciudadano promedio esta propuesta pueda parecerle extrema, debemos subrayar que los países en desarrollo han negociado ventajosamente la liberalización del comercio de servicios a través de la FDI. Es apenas lógico que si el Citibank puede prestar servicios financieros en Filipinas, entonces las enfermeras filipinas deberían poder prestar servicios de enfermería en los EE.UU.

22. Cada vez más, los economistas reconocen el rol de las personas especializadas y su contribución a la innovación como esencial al crecimiento endógeno.

23. Reino Unido (2004), House of Commons, Migración y desarrollo, párrafo 7.24. Véase Matoo, Neagu y Özden (2005) y Özden y Schiff (2005).25. Véase Özden y Schiff (2005).26. Esta sección sobre las remesas se inspira de Ratha (2004) y Banco Mundial (2004d).

Véase Banco Mundial (2005f) para un análisis de las remesas.27. House of Commons, Comité de Desarrollo Internacional, 2004.28. Esta sección tiene base en las extensas conversaciones con Amar Bhattacharya y

en Bhattacharya y Griffith-Jones (2004).29. Véase http:/www.worldbank.org/kam.30. Esta tendencia ha sido muy comentada. Véase, por ejemplo, Maskus y Reichman

(2004).31. Aun Keith Maskus, quizás el defensor más prominente de los potenciales beneficios

del TRIPS para los países en desarrollo, limita su afirmación a “los países grandes y los de ingresos medios”. Véase, por ejemplo, Maskus (2003).

32. McCalman (2001) calcula que las transferencias del mundo en desarrollo al mundo desarrollado (primordialmente los EE.UU.) son de miles de millones de US


dólares. Para algunos países en desarrollo estas transferencias anulan totalmente las “ganancias por comercio” estancadas debido a la liberalización del comercio a raíz de la Reunión de Uruguay.

33. Véase, por ejemplo, Finger y Schuler (2000).34. Esta sección se nutre de conversaciones con Bernard Hoekman. Recientemente,

un grupo de ONG emitió una “Declaración de Ginebra” pidiendo una moratoria sobre nuevas patentes. Véase Centro Internacional para el Comercio y Desarrollo Sostenibles (2004).

35. Para un estudio de estos temas, véase Correa (2002).36. Así lo describe Matthews (2004) “Los nuevos arreglos requerirán que los países

importadores intenten primero obtener una licencia voluntaria del dueño de la patente en términos comerciales razonables por un tiempo razonable. De no ser posible, el país importador debe medir la capacidad de su industria genérica para producir la medicina localmente y, si es insuficiente, notificar a la WTO con una justificación detallada. Después, el país importador debe notificar a un importador potencial, el cual debe, entonces, pedir una licencia a su propio gobierno para un solo país, y la compensación la pagará el país importador, bajo estándares razonables” (p. 97).

37. Drahos (2001) trata el tema de la actividad bilateral en el campo de la propiedad intelectual.

38. Esta lista está extraída de Goldin, Rogers y Stern (2002), donde los lectores encontrarán una discusión más completa sobre los logros en desarrollo de las últimas décadas.

39. Para artículos y análisis, véanse Barbieri y Schneider (1999), Gartzke, Quan y Boehmer (2001) y Collier y Sambanis (2003).

40. Véase Cooper (2002) sobre el rol del comercio del conflicto.41. Véanse Hick (2001) y Naim (2005).

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