el derecho al debido proceso y la tutela...
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EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO
DE DERECHOS HUMANOS
Por Pablo Luis Manili 1
I. Marco Teórico: El debido proceso en general
De acuerdo a los arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en
adelante “CADH”) y la interpretación que de ellos formuló la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”) el debido proceso legal es el derecho de
toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un
juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por
la ley en la sustanciación de cualquier acusación penal en su contra para la
determinación de sus derechos de carácter civil, laboral fiscal, u otro cualquiera2. Esa
noción de debido proceso legal abarca las condiciones que deben cumplirse para
asegurar la debida defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo
consideración judicial3.
De acuerdo a la jurisprudencia de ese tribunal, el artículo 8.1 de la CADH debe
interpretarse de manera amplia, e integrada con lo dispuesto por el art. 29 inciso c) del
mismo instrumento, según el cual ninguna disposición de él puede interpretarse con
exclusión de otros derechos y garantías inherentes al ser humano o que se deriven de la
forma democrática representativa de gobierno4.
1 Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional yt de Derechos Humanos en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. www.pablomanili.com.ar. El autor
agradece la colaboración de la Dra. María Lorena González Tocci en la búsqueda de
precedentes. 2 Corte IDH, caso “Génie Lacayo vs. Nicaragua”, sentencia de fondo, reparaciones y costas,
sentencia del 29 de enero de 1997, Serie C N° 30, párrafo 74. 3 Corte IDH, “Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, Opinión Consultiva OC 9/87 del 6 de
octubre de 1987. Seria A N° 9, párrafo 28. 4 Corte IDH, caso “Blake vs. Guatemala”, Fondo, sentencia del 24 de enero de 1998, Seria N°
C, párrafo 96.
Ahora bien, la importancia del derecho al debido proceso radica en que exige no solo
respeto por el procedimiento legal prediseñado, sino que su observancia también
involucra necesariamente el respeto de un conjunto de derechos y principios tales como:
el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a la información, el derecho de
defensa, el derecho a un proceso público, el derecho a la libertad probatoria, el derecho
a declarar libremente, el derecho a la cosa juzgada, el derecho a un plazo razonable, a la
tutela judicial efectiva y el principio pro actione, entre otros; todos los cuales se
encuentran involucrados en cada una de las etapas de análisis y resolución de un
proceso judicial (demanda, o acusación, defensa, prueba y sentencia).
Ciertamente, la finalidad del derecho al debido proceso es la protección de los derechos
humanos de la persona cuando en los procesos (judiciales, administrativos o de otro
tipo) se afecten las garantías sustantivas o adjetivas de las personas.
Respecto del derecho a un recurso sencillo y eficaz (art. 25 CADH), la Corte IDH ha
sostenido que tiene una faz subjetiva, que procura la protección de un derecho humano
violado, y una faz objetiva que tiene por finalidad llevar a cabo dicha protección a la luz
de las condiciones institucionales u objetivas necesarias para garantizar la eficacia del
recurso. Desde el caso “Velázquez Rodríguez”5 (de 1988) en adelante, la Corte IDH ha
señalado que un recurso adecuado es aquel cuya función resulta ser idónea, dentro del
sistema del derecho interno, para la protección de una situación jurídica infringida, y así
en todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son
aplicables en todas las circunstancias, un recurso debe ser además eficaz, es decir capaz
de producir el resultado para el que ha sido concebido.
Esas normas y —con mayor énfasis— la interpretación que de ellas hizo la Corte IDH,
generaron cambios profundos en la interpretación y aplicación de las normas
constitucionales y legales de varios países, provocaron también reformas legislativas en
otros Estados y obligará a los que aún no lo hicieron a realizar esas reformas. En
síntesis, el derecho internacional de los derechos humanos ha generado y seguirá
generando, importantes cambios en el derecho constitucional, procesal y procesal
constitucional de los Estados parte de la CADH.
5 Corte IDH “Caso Velázquez Rodríguez vs Honduras”, sentencia sobre el fondo, del 29 de julio
de 1988, Serie C N° 4.
II. El Debido Proceso en relación a los pueblos y comunidades indígenas
En ese marco, el acceso a la justicia de las personas integrantes de los pueblos y
comunidades indígenas ha generado dificultades y, en consecuencia, una interesante
jurisprudencia de la Corte IDH. Ello es debido a sus particularidades culturales y a su
situación de especial vulnerabilidad. Sumado a ello, cabe señalar que las especiales
características, costumbres y hábitos que tienen estas comunidades también deben ser
tenidas en cuenta al momento de diseñar los mecanismos que les permitan hacer
efectivos los derechos que se les reconocen6. En efecto, el reconocimiento de los
pueblos y comunidades indígenas y la necesidad de respetar y promover sus derechos
lleva ínsito el deber de respetar y comprender sus estructuras políticas, económicas y
sociales, su cultura, sus tradiciones espirituales, su historia y su filosofía7.
La Corte IDH, en los casos de la Comunidad Mayagna8, de 2001, sentó un presupuesto
de trabajo, que luego fue utilizando en distintos fallos como un axioma: los derechos de
la persona humana se garantizan y se pueden ejercer plenamente “solo si se reconocen
los derechos de la colectividad y de la comunidad a la que pertenecen”. A partir de ese
fallo, la Corte IDH ha ido fijando pautas y estándares para garantizar el acceso a la
justicia y el derecho al debido proceso de los pueblos y comunidades indígenas, en el
marco de los procesos contenciosos iniciados por las comunidades indígenas contra los
Estados parte.
En cuanto a la naturaleza colectiva del derecho al debido proceso judicial, la Corte IDH
ha señalado que ese derecho condiciona el goce de otros derechos de los pueblos
indígenas. A modo de ejemplo puede citarse que ese tribunal resolvió que la violación
del plazo razonable para hallar a los responsables de la ejecución extrajudicial de
miembros de sus comunidades tiene un impacto determinante en la reconstrucción y/o
reorganización de ellas, como se reflejó en el caso “Comunidad Moiwana vs. Surinam”,
6 Como se señala en el Preámbulo del Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas OEA “Los pueblos indígenas son sociedades originarias que forma
parte integral de las Américas y sus valores y culturas están vinculadas indisolublemente a la
identidad de los países que habitan y de la región en su conjunto”. 7 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, resolución
aprobada por la Asamblea General el 13/09/2007. 8 Corte IDH, Caso “Awas Tingni vs. Nicaragua”, sentencia sobre fondo, reparaciones y costas,
del 31 de agosto de 2001, párrafo 83, Serie C, numero 79.
donde la Corte IDH afirmó que solo cuando se obtuviera justicia, los miembros de la
comunidad podrían aplacar a los espíritus enfurecidos de sus familiares y purificar su
tierra tradicional y dejar de temer que se hostilice a su comunidad9. Asimismo, ese
tribunal sostuvo, en el caso “Tiu Tojin vs Guatemala”10
, que los derechos al debido
proceso y a la tutela procesal de las comunidades y poblaciones indígenas, son derechos
individuales y colectivos al mismo tiempo, y generan la obligación de los Estados de
protegerlos. Una de las formas de lesionar ese derecho es, por ejemplo, el no permitir el
uso de su propia lengua en un proceso judicial.
III. La Jurisprudencia de la Corte IDH en la materia
III.a) El derecho a un recurso efectivo
Los derechos al recurso efectivo y al plazo razonable previstos en los arts. 8 y 25 de la
CADH han adquirido particularidades especiales y relevantes cuando se trata de la
protección de los pueblos y comunidades indígenas, al considerar con especial énfasis
las condiciones económicas y sociales de estos pueblos, sus usos, valores y costumbres
así como su situación de vulnerabilidad y de retraso estructural. Ello se complementa
con la obligación de adecuar los ordenamientos internos, de acuerdo con el art. 2 de la
CADH, como lo ha venido reiterando la jurisprudencia de la Corte IDH.
Este derecho fue objeto de varios pronunciamientos en relación a pueblos originarios,
destacándose el caso “Comunidad Mayagna de Awas Tinghi” y el Caso “Comunidad
Indígena Yakye Axa vs. Paraguay”.
(i) El mencionado en primer término fue el primer caso que abrió el camino para la
protección de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. El 4 de junio de
1998 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Comisión IDH”)
sometió a la Corte IDH una demanda contra el Estado de Nicaragua al estimar que
dicho Estado violaba la CADH porque no había demarcado las tierras comunales de la
comunidad Mayagna, un grupo indígena de la Costa Atlántica, que subsiste
principalmente de la agricultura, la recolección, la caza y la pesca.
9 Corte IDH, sentencia de fondo, reparaciones y costas, 15 de junio de 2005 Serie C N° 124.
10 Corte IDH, sentencia de fondo, reparaciones y costas del 26 de noviembre de 2008 Serie C
número 190
La Corte IDH sostuvo que el Estado no reconoció los derechos de la comunidad
indígena; por una parte, porque los procedimientos establecidos en la legislación interna
no eran efectivos, particularmente la interposición de dos acciones de amparo que
fueron declarados improcedentes. Así, y pese a las múltiples gestiones de la comunidad,
no sólo no habían logrado el reconocimiento estatal, sino que además fue perjudicada
con la concesión otorgada a una compañía maderera. La Corte IDH señaló que la
inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones los derechos reconocidos en la
Convención constituye una trasgresión de ella, en tanto que, para que el recurso exista,
no basta con que este previsto por una norma, sino que requiere que sea realmente
idóneo11
.
En Nicaragua, si bien la Constitución reconoce la propiedad comunal (como veremos
más abajo), el procedimiento previsto para la titulación de las tierras ocupadas por los
grupos indígenas no estaba claramente regulado, de hecho varios testigos y peritos
presentados en audiencia pública manifestaron que en Nicaragua existe un
desconocimiento general sobre las peticiones de demarcación y titulación, por lo cual, la
falta de un recurso efectivo debe ser analizada a través de lo normado por el art 2
CADH (obligación de los Estados de adoptar medidas de derecho interno para otorgar
mecanismos efectivos para la protección de los derechos12
). Dicha violación derivó en
que la Corte IDH ordenara al Estado de Nicaragua la creación de un mecanismo
efectivo para la delimitación y titulación de tierras.
(ii) En el caso “Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay” (2005)13
, la Corte IDH
aplicó los siguientes principios: (i) para que el recurso exista, no basta que esté previsto
en la Constitución o en las leyes, sino que además debe ser realmente idóneo, (ii) los
recursos efectivos deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido
proceso legal y éstas debe respetarse en todo procedimiento que pueda afectar los
derechos de las personas como, en este caso, el procedimiento administrativo; y (iii)
cuando se trata de pueblos indígenas, el Estado debe proporcionar una protección que
11 Párrafo 113.
12 Corte IDH, “Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tinghi vs Nicaragua”, párrafo
139 y artículo 14.3 del Convención OIT 169. 13
Corte IDH, “Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs Paraguay”, sentencia sobre fondo,
reparaciones y costas, del 17 de junio de 2005, Serie C N° 125
tome en cuenta las particularidades propias de este sector, esto es sus características
económicas, y sociales sus usos, valores y costumbres, así como su especial situación de
vulnerabilidad.
III.b) La obligación del Estado de investigar de oficio: Caso “Comunidad Moiwana
vs Surinam” (2005)
El 29 de noviembre de 1986, las fuerzas armadas de Surinam atacaron y masacraron a
más de cuarenta integrantes de la comunidad N´djuka Marrón de Moiwana. Al
momento de presentarse la demanda ante la Corte IDH, no existía una investigación
adecuada de los hechos, ni mucho menos un juicio o sanción a los presuntos
responsables. En el ámbito interno, los esfuerzos de la comunidad y de sus
representantes legales para promover una investigación seria de los hechos fueron
infructuosos, ya que, además de la ausencia de recursos efectivos para compeler al
Estado a realizar la investigación, la Corte IDH consideró que ello había sido una fuente
de sufrimiento y angustia para las víctimas y familiares, pues los miembros
sobrevivientes de la masacre ni siquiera conocían los motivos del ataque, lo que les
impedía regresar a sus tierras tradicionales ante la posibilidad de enfrentar nuevas
hostilidades14
.
Cabe destacar que, si bien Surinam ratificó la Convención en 1987, la Corte IDH
intervino en este caso, por hechos ocurridos en 1986, por considerar que las violaciones
persistían aun después de que Surinam ratificara la Convención, y por ello consideró
que el Estado, después de la masacre y una vez ratificada la Convención, tenía la
obligación de investigar, procesar, y juzgar a los responsables, así como de garantizar la
integridad personal de las víctimas.
En lo que refiere a los recursos regulados en la legislación local, Surinam alegó que la
comunidad debió haber iniciado las acciones civiles de reparación ante los tribunales
internos para obtener la indemnización respetiva, pero la Corte IDH destacó que si bien
un proceso civil puede reparar parcialmente las consecuencias de las violaciones
sufridas, la gravedad de los hechos obligaba la Estado a iniciar de oficio una
14 Párrafo 212
investigación seria, imparcial, y efectiva que no dependiera de la iniciativa procesal o la
aportación de elementos probatorios de las victimas o familiares15
. El tribunal sostuvo
como principio que, en todos los casos, los Estados están obligados a iniciar de oficio
las investigaciones que involucran desapariciones forzadas, especialmente cuando se
trata de personas pertenecientes a comunidades indígenas, presumiendo la
vulnerabilidad de las mismas y posible desconocimiento de los procesos y
procedimientos
III.c) El derecho electoral: Caso “Yatama vs Nicaragua” (2005)16
En Nicaragua, los candidatos a alcaldes, vicealcaldes y concejales presentados por el
partido político indígena Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanska (Yatama) fueron
excluidos de participar en las elecciones municipales realizadas el 5 de noviembre de
2000, como consecuencia de una resolución emitida por el Consejo Supremo Electoral,
y la declaración de improcedencia del recurso de amparo por la Corte Suprema de la
Nación.
La Corte IDH sostuvo que las decisiones que emitió el Consejo Supremo Electoral
incidieron directamente en la vulneración del derecho a la participación política de las
personas propuestas por el partido Yatama, pues se trataba de decisiones que les
negaban su inscripción sin estar debidamente fundamentadas; esto es, no señalaban las
normas que, según la instancia electoral, incumplía el partido indígena y, más grave
aún, el Consejo tampoco notificó a Yatama varias de estas decisiones.
El cumplimiento de la garantía de debida fundamentación era particularmente
importante en las decisiones del Consejo Supremo Electoral, dado que
aproximadamente nueves meses antes de la celebración de las elecciones, entró en
vigencia un nuevo ordenamiento electoral que introducía modificaciones sustanciales al
orden jurídico nacional.
La Corte IDH destacó que, con independencia del cambio legislativo, los
procedimientos electorales que anteceden a la celebración de las elecciones deben
15 Párrafo 43
16 Corte IDH, sentencia sobre excepciones, preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 23 de
junio de 2005, Serie C número 127.
resolverse con especial celeridad y mediante un trámite sencillo que facilite las
decisiones en el marco del calendario electoral. Sostuvo además que el hecho de que las
resoluciones del Consejo Supremo Electoral, por disposición constitucional, no sean
susceptibles de recursos ordinarios o extraordinarios, no significa que dicho Consejo no
deba estar sometido a controles judiciales, a su vez destacó que los Estados tienen la
obligación de adecuar su ordenamiento interno a las disposiciones de la CADH, pero
ello no implica solamente la expedición de normas sino, también, la supresión de
prácticas que entrañen una violación al ordenamiento interamericano.
III. d) El derecho de propiedad y su defensa procesal: Caso “Comunidad Indígena
Sawhoyamaxa vs Paraguay” (2006)17
En este caso, la Corte IDH entendió que Paraguay no garantizó el derecho de propiedad
de la comunidad Sawhoyamaxa, ya que desde 1991 se encontraba en trámite la solicitud
de reivindicación territorial y al día de la demanda, no había respuesta satisfactoria. Para
fallar de ese modo, la Corte IDH analizó si el procedimiento de solicitud de tierras por
parte de la Comunidad indígena se desarrolló con respeto a las garantías judiciales
dentro del plazo razonable y si el recurso para asegurar los derechos de los recurrentes
fue efectivo.
Respecto a la efectividad de procedimiento, la Corte IDH determinó que los
mecanismos establecidos entre el Instituto Nacional Indígena y el Instituto de Bienestar
Rural eren sumamente limitados, pues solo permitían disponer de las tierras que son
explotadas irracionalmente o las de los propietarios privados dispuestos a negociar, pero
cuando éstos se niegan a vender sus tierras y demuestran la explotación racional de las
mismas, el procedimiento es abiertamente ineficaz.
Así, la Corte IDH recordó, una vez más, que los Estados tienen la obligación de
introducir procedimientos en el sistema jurídico nacional que permitan reivindicar las
tierras a las comunidades indígenas de una forma accesible y simple, criterio que fue
17 Corte IDH, sentencia sobre fondo, reparaciones y costas, del 29 de marzo de 2006, Serie C,
numero 146.
reiterado por el tribunal en los casos “Pueblo Saramaka vs. Surinam” (2007)18
y
“Comunidad Indígena Xakmok Kasek vs Paraguay” (2010)19
III.e) El Derecho a un plazo razonable
De acuerdo con lo previsto por el art. 8.1 de la CADH, la noción de plazo razonable
puede ser identificada como un concepto jurídico indeterminado temporalmente, en
tanto su configuración nítida depende de un análisis casuístico en el que se debe tomar
en consideración una serie de factores determinantes para condenar su incumplimiento.
La finalidad de esa noción radica en asegurar a toda persona el derecho a obtener un
pronunciamiento rápido y el fundamento de este requisito radica en la necesidad de
evitar el perjuicio que genera la demora en la solución de los conflictos jurisdiccionales,
en tanto toda dilación injustificada en la solución de los litigios implica que los
derechos puedan quedar indefinidamente sin su debida aplicación, con grave e
irreparable perjuicios para aquellos que los invocan.
La Corte IDH ha señalado cuatro elementos para evaluar la razonabilidad de los plazos
de los procesos: (i) la complejidad del asunto; (ii) actividad procesal del interesado; (iii)
conducta de las autoridades judiciales y (iv) la afectación generada en situación jurídica
de la persona involucrada en el proceso20
.
A su turno, la Comisión IDH ha indicado que la noción de plazo razonable abarca todo
el proceso en cuestión, desde el primer acto procesal hasta que se dicte la sentencia
definitiva, incluyendo la apelación que se hubiese interpuesto21
(i) En el caso “Comunidad Moiwana”, la Corte IDH consideró que no se había
cumplido con lo dispuesto por el art 8.1 de la CADH en tanto el Estado no había
realizado una investigación seria y efectiva de los hechos que pudiera haber conducido
al enjuiciamiento de los responsables del ataque de la aldea Moiwana, destacando que
18 Corte IDH, sentencia sobre excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia
del 28 de noviembre de 2007, Serie C, número 172. 19
Corte IDH, sentencia sobre fondo, reparaciones y costas, del 24 de agosto de 2010, Serie C,
numero 214 20
Corte IDH, caso “Valle Jaramillo vs Colombia”, sentencia sobre fondo, reparaciones y costas,
del 27 de noviembre de 2008, Serie C, número 192. 21
Comisión IDH Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, año 2002, disponible en
www.cidh.org/Terrorism/Span/indice.htm., ultima consulta 1 de octubre de 2014.
una demora tan prolongada (dieciocho años) no podía ser justificada por parte del
Estado, ni aun alegando la complejidad del caso o la conducta e las partes involucradas
en ese proceso. No obstante, la Corte IDH advirtió que resulta erróneo equiparar la
noción de plazo razonable con procesos cortos, breves, expeditos, en tanto, la
configuración de un proceso extremadamente breve, rápido, sin posibilitar el debido
resguardo de las garantías que involucran la noción de defensa en juicio y el derecho a
ser oído, no resulta razonable. En efecto, la noción de rapidez que recepta el art. 25 de la
CADH, pensada para recursos urgentes como el amparo y el habeas corpus, ha sido
interpretada por la Corte IDH en casos que involucraban a poblaciones indígenas, en
donde se analizaba no solo la rapidez de los procesos previstos en los ordenamientos
internos y el acceso a los mismos por parte de las poblaciones indígenas, sino la eficacia
de esos procesos para el resguardo y la defensa de los derechos de esas poblaciones
(ii) En el caso “Comunidad Mayagna”, la Corte IDH consideró que Nicaragua había
violado el principio de plazo razonable en tanto se registró una demora por parte de la
Corte Suprema de ese país en la resolución de un recurso de apelación planteado por la
comunidad indígena en el marco de una acción de amparo que demoró un año en
resolverse, plazo que juzgó como excesivo e injustificado y, por ello, violatorio del
mandato que fija el art. 8.1 de la CADH, indicando que aun cuando el recurso fue
efectivo, existió un retardo injustificado22
.
(iii) En el caso “Comunidad Indígena Yakye Axa vs Paraguay”, la Corte IDH destacó
tres elementos necesarios para analizar la razonabilidad de los plazos en un proceso
judicial (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado y (iii) la
conducta de las autoridades judiciales. En el caso, se analizó la razonabilidad de los
plazos en el marco de un proceso administrativo llevado adelante en Paraguay por parte
de esa comunidad indígena, que había solicitado el reconocimiento de su personería
jurídica y la reivindicación de sus tierras. Ese proceso fue iniciado ante el Instituto
Nacional Indígena, organismo que demoró tres años en resolver el primer planteo
formulado por los líderes de la comunidad, pese a la falta de complejidad del tema, y
cuando el plazo legal establecido para ese tipo de reclamos es de un máximo de treinta
días. En ese proceso administrativo, se le otorgó la personería jurídica a dicha
comunidad, con una demora de tres años y medio y es por ello que la Corte IDH
22 Párrafo 134.
consideró que en ambos procesos se había violado el principio de plazo razonable, en
tanto la demora fue injustificada e irrazonable, a la luz de la complejidad de las
cuestiones involucradas en ambos reclamos.
A su vez, en ese proceso, la comunidad indígena reclamaba la reivindicación de sus
tierras y el Estado demoró casi doce años, contados desde el inicio del reclamo de
reconocimiento de los lideres de la comunidad indígena (y no desde la fecha de
otorgamiento de la personería jurídica como pretendía el Estado que se computara),
aclarando la Corte IDH que el otorgamiento de la personería jurídica a una comunidad
indígena es solo un formalismo que sirve para hacer operativos los derechos que las
comunidades indígenas han ejercido históricamente y por lo tanto resulta irrelevante la
fecha en la cual fue otorgada, siendo, por el contrario, relevante y determinante de la
afectación del principio de plazo razonable una demora de mas de doce años en dar una
solución definitiva a los integrantes de la comunidad indígena, conducta observada en el
caso por Paraguay y que por sí sola, configura una violación de garantías judiciales23
.
(iv) Este criterio fue ratificado por la Corte IDH en el caso “Comunidad Indígena
Sawhoyamaxa vs. Paraguay”, en el cual, además de reiterar las pautas fijadas en el caso
anterior, destacó que Paraguay había aceptado su competencia contenciosa un año y
medio después del inicio del procedimiento del reconocimiento de los representantes de
la comunidad, y desde la fecha de ratificación hasta el dictado de la sentencia respectiva
transcurrieron trece años sin solución definitiva frente a la petición de reconocimiento
iniciada por la comunidad indígena, plazo que claramente excede la noción de plazo
razonable, y que como la Corte IDH señaló en el caso “Comunidad Yakye Axa”, plazos
tan extensos constituyen en si mismos una violación de las garantías judiciales.
(v) Finalmente, en el caso “Comunidad Indígena Xakmok Kasek vs. Paraguay”24
, la
Corte IDH ratificó la doctrina sentada en los anteriores precedentes y reiteró los cuatro
elementos que deben ser evaluados para determinar la razonabilidad del plazo de un
proceso: (i) la complejidad del asunto; (ii) la conducta de las autoridades; (iii) la
actividad procesal del interesado y (iv) la afectación generada en la situación jurídica de
la persona involucrada en el proceso.
23 Párrafo 82-.
24 Corte IDH, sentencia sobre fondo, reparaciones y costas, del 24 de agosto de 2010, Serie C
numero 214
III.f) El derecho a ejercer las acciones judiciales en su propia lengua: Caso
“Fernández Ortega y otros. Vs. México”25
La Corte IDH, conforme al principio de no discriminación consagrado en el art. 1.1 de
la CADH, sostuvo que para garantizar el acceso a la justicia de los miembros de
comunidades indígenas, es indispensable que los Estados otorguen una protección “que
tome en cuenta sus particularidades, sus características económicas y sociales, su
situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, sus valores, sus usos
y costumbres”. En la causa se acreditó que las víctimas no contaron con un intérprete
provisto por el Estado a fin de presentar su denuncia y tampoco recibió en su idioma la
información sobre las actuaciones derivadas de su denuncia, máxime que para poder
poner en conocimiento de las autoridades el delito que la había afectado y acceder a
información debió recurrir a una persona conocida que hablaba español. Debe valorarse
positivamente que, en ocasiones posteriores en que se convocó a la víctima, se dispuso
la presencia de un intérprete y además se informó que se encontraba implementando un
programa de formación de intérpretes indígenas en Guerrero; sin embargo la
imposibilidad de denunciar y recibir información en su idioma en los momentos
iniciales implicó, en el caso, un trato que no tomó en cuenta la situación de
vulnerabilidad de las víctimas, basada en su idioma y etnicidad, implicando un
menoscabo de hecho injustificado en su derecho de acceder a la justicia, por lo que el
Estado incumplió su obligación de garantizar, sin discriminación, el derecho de acceso a
la justicia en los términos de los arts. 8.1 y 25 de la CADH, en relación el art. 1.1 de
ella.
IV. Breve reseña de las constituciones de Latinoamérica
Es importante destacar que, a la par de esa evolución jurisprudencial en el sistema
interamericano, algunas constituciones comenzaron, desde la década de 1990, a
ocuparse de los derechos de los pueblos indígenas, sea incorporándolos expresamente al
texto constitucional, o bien propugnando una sociedad “abierta y multicultural”.
25 Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010
Serie C No. 215.
Repasaremos someramente algunas de esas constituciones, señalando antes que esa
protección no presenta en todos los países el mismo estándar:
IV.a) Venezuela: En ese país la amplitud de derechos otorgados a las minorías
indígenas generó resistencias a la hora de aprobar el proyecto que se transformó en
Constitución en 1999, dado que algunos sostenían que estos derechos estaban
sobredimensionados, al otorgarles a esas minorías el reconocimiento de “nación y
territorio indígena”; desproporcionado en relación a la presencia poblacional de los
mismos26
.
Artículo 119.- El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y
comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus
culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat y
derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente
ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de
vida. Corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de los
pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad
colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles,
inembargables e intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta
Constitución y la ley.
Artículo 120.- El aprovechamiento de los recursos naturales en los hábitats
indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la integridad cultural,
social y económica de los mismos e, igualmente, está sujeto a previa
información y consulta a las comunidades indígenas respectivas. Los
beneficios de este aprovechamiento por parte de los pueblos indígenas
están sujetos a la Constitución y a la ley.
Artículo 121.- Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores,
espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado fomentará la
valoración y difusión de las manifestaciones culturales de los pueblos
indígenas, los cuales tienen derecho a una educación propia y a un régimen
educativo de carácter intercultural y bilingüe, atendiendo a sus
particularidades socioculturales, valores y tradiciones.
Artículo 122.- Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud integral
que considere sus prácticas y culturas. El Estado reconocerá su medicina
26 Cfr. Basterra, Marcela, “Nuevas reflexiones entorno a la Constitución Venezolana de 1999”,
Revista Científica de UCES, Vol. IV, N°2, noviembre de 2000.
tradicional y las terapias complementarias, con sujeción a principios
bioéticos.
Artículo 123. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y promover
sus propias prácticas económicas basadas en la reciprocidad, la
solidaridad y el intercambio; sus actividades productivas tradicionales, su
participación en la economía nacional y a definir sus prioridades. Los
pueblos indígenas tienen derecho a servicios de formación profesional y a
participar en la elaboración, ejecución y gestión de programas específicos
de capacitación, servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan
sus actividades económicas en el marco del desarrollo local sustentable. El
Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras pertenecientes a los
pueblos indígenas el goce de los derechos que confiere la legislación
laboral.
Artículo 124.- Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de
los conocimientos, tecnologías e innovaciones de los pueblos indígenas.
Toda actividad relacionada con los recursos genéticos y los conocimientos
asociados a los mismos perseguirán beneficios colectivos. Se prohíbe el
registro de patentes sobre estos recursos y conocimientos ancestrales.
Artículo 125.- Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación
política. El Estado garantizará la representación indígena en la Asamblea
Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales y locales
con población indígena, conforme a la ley.
Artículo 126.- Los pueblos indígenas, como culturas de raíces ancestrales,
forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo venezolano como único,
soberano e indivisible. De conformidad con esta Constitución tienen el
deber de salvaguardar la integridad y la soberanía nacional. El término
pueblo no podrá interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le
da en el derecho internacional.
Artículo 260.- Las autoridades legítimas de los pueblos indígenas podrán
aplicar en su hábitat instancias de justicia con base en sus tradiciones
ancestrales y que sólo afecten a sus integrantes, según sus propias normas y
procedimientos, siempre que no sean contrarios a esta Constitución, a la ley
y al orden público. La ley determinará la forma de coordinación de esta
jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
IV.b) Ecuador: Ya en la constitución de 1998 (luego reformada en 2008) se reconocían
como minorías nacionales a los indígenas y a los afro-ecuatorianos, con una amplia
protección:
Artículo 83.- Los pueblos indígenas, que se autodefinen como
nacionalidades de raíces ancestrales, y los pueblos negros o
afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible.
Artículo 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas,
de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al orden público y
a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: Mantener,
desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural,
lingüístico, social, político y económico. Conservar la propiedad
imprescriptible de las tierras comunitarias, que serán inalienables,
inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su
utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto
predial. Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a
obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley. Participar en el uso,
usufructo, administración y conservación de los recursos naturales
renovables que se hallen en sus tierras. Ser consultados sobre planes y
programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se
hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea
posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que
les causen. Conservar y promover sus prácticas de manejo de la
biodiversidad y de su entorno natural. Conservar y desarrollar sus formas
tradicionales de convivencia y organización social, de generación y
ejercicio de la autoridad. A no ser desplazados, como pueblos, de sus
tierras. A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos
ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo conforme a la ley. Mantener,
desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico. Acceder a una
educación de calidad. Contar con el sistema de educación intercultural
bilingüe. A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional,
incluido el derecho a la protección de los lugares rituales y sagrados,
plantas, animales, minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de
vista de aquella. Formular prioridades en planes y proyectos para el
desarrollo y mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales; y a un
adecuado financiamiento del Estado. Participar, mediante representantes,
en los organismos oficiales que determine la ley. Usar símbolos y emblemas
que los identifiquen.
Artículo 85.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos negros o
afroecuatorianos, los derechos determinados en el artículo anterior, en todo
aquello que les sea aplicable
Artículo 241.- La organización, competencias y facultades de los órganos
de administración de las circunscripciones territoriales indígenas y
afroecuatorianas, serán reguladas por la ley.
IV.c) Colombia: La constitución de 1991 contiene normas que en forma exhaustiva y
detallada otorgan reconocimiento étnico preexistente, propiedad colectiva, no
enajenable y aún funciones gubernamentales y jurisdiccionales de acuerdo a sus propios
procedimientos. Se reconoce la posibilidad que uno o más territorios indígenas
adquieran la categoría de “Entidad Territorial”. Asimismo, en ambos casos, se otorgan
una amplísima carta de “derechos colectivos”, entre otros por ejemplo el derecho
colectivo de la propiedad intelectual de sus conocimientos ancestrales, el derecho
colectivo a que no se dañe el ambiente, etc.
Artículo 246.- Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad
con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a
la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de
coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
Artículo 329.- La conformación de las entidades territoriales indígenas se
hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son
de propiedad colectiva y no enajenable. En el caso de un territorio indígena
que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración
se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores
de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida
constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo.
Artículo 330.- De conformidad con la Constitución y las leyes, los
territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán
las siguientes funciones: Velar por la aplicación de las normas legales
sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios; Diseñar las políticas
y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su
territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. Proveer las
inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.
Percibir y distribuir sus recursos. Velar por la preservación de los recursos
naturales. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio. Colaborar con el mantenimiento
del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y
disposiciones del Gobierno Nacional. Representar a los territorios ante el
Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y las que
les señales la Constitución y la ley. La explotación de los recursos naturales
en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.
IV.d) Nicaragua: En este país existen normas muy específicas dedicadas a ciertas
comunidades indígenas que viven en la costa atlántica, no obstante lo cual, como
estudiamos más arriba, no han sido aplicadas del modo esperado.
Artículo 89.- Las Comunidades de la Costa Atlántica son parte indisoluble
del pueblo nicaragüense y como tal gozan de los mismos derechos y tienen
las mismas obligaciones. Las Comunidades de la Costa Atlántica tienen el
derecho de preservar y desarrollar su identidad cultural en la unidad
nacional; dotarse de sus propias formas de organización social y
administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones. El Estado
reconoce las formas comunales de propiedad de las tierras de las
Comunidades de la Costa Atlántica. Igualmente reconoce el goce, uso y
disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales.
Artículo 90.- Las Comunidades de la Costa Atlántica tienen derecho a la
libre expresión y preservación de sus lenguas, arte y cultura. El desarrollo
de su cultura y sus valores enriquece la cultura nacional. El Estado creará
programas especiales para el ejercicio de estos derechos. Artículo 91.- El
Estado tiene la obligación de dictar leyes destinadas a promover acciones
que aseguren que ningún nicaragüense sea objeto de discriminación por
razón de su lengua, cultura y origen.
IV.e) Panamá: Diversas normas constitucionales consagran la protección del
multiculturalismo y de los pueblos indígenas:
Artículo 84.- Las lenguas aborígenes serán objeto de especial estudio,
conservación y divulgación y el Estado promoverá programas de
alfabetización bilingüe en las comunidades indígenas.
Artículo 86.- El Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las
comunidades indígenas nacionales, realizará programas tendientes a
desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada
uno de sus culturas y creará una institución para el estudio, conservación,
divulgación de las mismas y de sus lenguas, así como la promoción del
desarrollo integral de dichos grupos humanos.
Artículo 104.-El Estado desarrollará programas de educación y promoción
para grupos indígenas ya que poseen patrones culturales propios, a fin de
lograr su participación activa en la función ciudadana.
Artículo 123.- El Estado garantiza a las comunidades indígenas la reserva
de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el
logro de su bienestar económico y social. La Ley regulará los
procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las
delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la
apropiación privada de las tierras.
IV.f) Paraguay: La población indígena tiene allí un estándar de protección superior que
en otros países americanos, ya que tienen derecho a aplicar libremente sus sistemas de
organización política, social, económica, cultural y religiosa, al igual que la voluntaria
sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de la convivencia interior.
Artículo 62.- Esta Constitución reconoce la existencia de los pueblos
indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y
organización del Estado paraguayo.
Artículo 63.- Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos
indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en el respectivo
hábitat. Tienen derecho, asimismo, a aplicar libremente sus sistemas de
organización política, social, económica, cultural y religiosa, al igual que
la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de
la convivencia interior siempre que ellas no atenten contra los derechos
fundamentales establecidos en esta Constitución. En los conflictos
jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario indígena.
Artículo 64.- Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad
comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la
conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les
proveerá gratuitamente de estas tierras, las cuales serán inembargables,
indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles, no
susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas;
asimismo, estarán exentas de tributo. Se prohíbe la remoción o traslado de
su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos.
Artículo 65.- Se garantiza a los pueblos indígenas el derecho a participar
en la vida económica, social, política y cultural del país, de acuerdo con sus
usos consuetudinarios, ésta Constitución y las leyes nacionales.
Artículo 66.- El Estado respetará las peculiaridades culturales de los
pueblos indígenas especialmente en lo relativo a la educación formal. Se
atenderá, además, a su defensa contra la regresión demográfica, la
depredación de su hábitat, la contaminación ambiental, la explotación
económica y la alienación cultural.
Artículo 67.- Los miembros de los pueblos indígenas están exonerados de
prestar servicios sociales, civiles o militares, así como de las cargas
públicas que establezca la ley.
IV.g) Argentina: Con la reforma de 1994 su constitución se puso al día en esta materia
a través de la introducción del art. 75 inciso 17:
“Corresponde al Congreso: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural
de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y
el derecho a una educación bilingüe intercultural, reconocer la personería
jurídica de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitarias de las
tierras que tradicionalmente ocupan y regular la entrega de otras aptas y
suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable,
transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su
participación en la gestión referida a sus recursos naturales ya los demás
intereses que los afecten. Las Provincias pueden ejercer concurrentemente
estas atribuciones”.
IV.h) México: En ese país los pueblos indígenas gozan de la siguiente protección. Es
destacable que se prevé expresamente el acceso a la jurisdicción:
Artículo 4: “... La nación mexicana tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y
promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres,
recursos y formas especificas de organización social, y garantizará a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del estado. En los juicios y
procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomaran en cuenta
sus practicas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley”.
V. Conclusiones
Si bien varias constituciones de nuestro continente contienen normas referidas a los
pueblos indígenas, sólo la de México se refiere específicamente al debido proceso en
relación a esos sujetos, particularmente en cuanto al acceso a la jurisdicción.
La tarea de la Corte IDH ha sido muy fructuosa en esta materia, dado que, de las reglas
generales contenidas en los arts. 8 y 25 de la CADH, en consonancia con otras más
genéricas que surgen de los arts. 1 y 2 de ella, hizo derivar una serie de reglas
específicas, aplicables a las comunidades indígenas y a sus integrantes
En efecto, en ninguna de esas normas se menciona a los pueblos originarios, no obstante
lo cual, al aplicarlas a éstos, fueron aplicadas de modo tal que contemplaran las
particularidades de esas comunidades, brindándoles, a nuestro criterio, una adecuada
protección.