EL CONFLICTO SOCIOAMBIENTAL Y ESTRATEGIAS DE MANEJO

Por: Ana Patricia Quintana Ramírez

Con mi intervención aspiro aportar a este encuentro respondiendo como mínimo tres cuestionamientos: ¿cuál es el estado actual de discusión sobre el tema: “el conflicto ambiental”?, ¿cuáles son las características del conflicto ambiental en América Latina, desde la investigación que vengo realizando? y ¿qué estrategias requiere su manejo?.

1. ANTECEDENTES DEL TEMA DE ESTUDIO:

Inicio presentando algunos antecedentes sobre el conflicto ambiental, para exaltar la forma en que los dilemas del desarrollo que inicialmente planteaban para el tema ambiental una discusión prioritariamente naturalista y técnica, más no cultural, pasan hoy a demandar en el tema del conflicto socioambiental análisis que recuperen la perspectiva humana del desarrollo.

Por décadas se ha hablado de problema ambiental para referirse a las alteraciones negativas sobre el entorno que afectan el equilibrio vital del ecosistema incluido el ser humano, es decir que esta visión problematizante del ambiente ha centrado su mirada en la angustia por la conservación.

Las situaciones problemáticas de contraposición de intereses sobre la distribución de ciertos recursos naturales que se han convertido en conflictos ambientales, son relativamente recientes como fenómenos específicos. La aparición de los conflictos ambientales como asunto de atención pública mayor, debido a la agudización del deterioro ambiental se puede explicar por la presencia de una mayor sensibilización social sobre sus impactos, irritación social específica y a la exigencia social de respuestas, con amplias presiones, como parte de ese conflicto.

Para Guillaume Fontaine1- investigador en el tema “conflictos en torno al petróleo y los grupos étnicos en la región amazónica”- las primeras críticas de los impactos sobre el ambiente (causados por la actividad petrolera, minera y forestal) son realizadas por parte de movimientos ambientalistas estadounidenses y europeos en la década del 70, que luego se volvieron un tema controvertido de política internacional en la del 80.

A medida que el contexto de globalización de los intercambios económicos fue aumentando en los países del tercer mundo mucho más que la conservación ambiental -que era justamente lo que preocupaba y puede continuar preocupando a los países industrializados-, se ha puesto en juego la distribución de la riqueza y de las oportunidades sociales.

Para América Latina la década del 90 se convierte en el punto de partida para la agudización de los principales conflictos ambientales, ya que además de crecer en número, estos conflictos lo están haciendo en intensidad. Rasgo que coincide justamente con la implantación del modelo económico neoliberal para los países latinoamericanos. En este sentido los objetivos económicos de las empresas –respaldados por gobiernos que buscan elevar la competitividad y la inserción global de las economías nacionales- en medida importante entran en tensión con las expectativas de desarrollo y calidad de vida de la gente, especialmente cuando se dan situaciones de marcada desigualdad social. En este tipo de escenario, los conflictos ambientales ponen en contacto a los extremos de la escala social: las empresas globalizadas y los grupos

Ana Patricia Quintana Ramírez. Trabajadora Social, Magíster en Sociología de la Cultura. Candidata a PhD. en Antropología Social y Cultural. Actualmente es docente-investigadora de la Facultad de Ciencias Ambientales de la Universidad Tecnológica de Pereira. Colombia.

1 FONTAINE, Guillaume. Enfoques Conceptuales y metodológicos para una sociología de los conflictos ambientales. En: CARDENAS, Martha y RODRIGUEZ, Manuel. Guerra, Sociedad y Medio Ambiente. Foro Nacional Ambiental. Bogotá, Mayo 2004. Pág. 505.

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pobres, fuerzas que en un contexto de debilidad relativa para el cumplimiento del papel regulador y de protección del bien común que debe cumplir el Estado, genera formas extremas de polarización social.

Según Alfonso Martínez González2, la expresión del conflicto ambiental aparece a mediados del siglo XX. En 1950 la contaminación por mercurio en la bahía de Minamata en Japón, en donde la empresa Chisso Corp. Chemical, productora de cloruro de vinilo y acetaldemical contaminó las aguas marinas durante varios años. La empresa Chisso reconoció hasta 1968 su responsabilidad en el incidente.

En 1992 con la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), se revaloró la importancia de las personas y la calidad de su vida sobre los procesos de desarrollo económico. También incluye la prevención y responsabilidad de los gobiernos sobre estos temas, al grado de que su difusión está permeando las estructuras jurídicas, político-institucionales y de comportamientos sociales amplios, sensibilizándolos sobre los problemas ambientales.

Si bien es cierto que existen dos escuelas teóricas en el tema, una referida al conflicto ambiental y otra al conflicto socioambiental. Mientras en la primera los países industrializados hablan de las dificultades para que las externalidades ambientales sean asumidas por quienes las generan, en la segunda las tensiones se suscitan por la dificultad para definir la propiedad y distribución de los recursos. Situación ésta última más presente en el caso latinoamericano. Al respecto algunos países que han sistematizado tanto los rasgos de sus conflictos como las alternativas de resolución asumidas, han sido principalmente México, Chile y Bolivia.

En México según Alfonso Martínez3 el conflicto ambiental apareció con toda claridad en 1978, cuando la empresa Cromatos de México S.A., es obligada a cerrar sus puertas y reubicarse fuera de la ciudad porque una coalición de estudiantes, médicos y organizaciones comunitarias del norte del área metropolitana demostró que la irresponsabilidad en el manejo de sus desechos tóxicos había dañado la salud de más de 150.000 personas.

En Chile, la orientación neoliberal del desarrollo que logró un crecimiento económico promedio del 6% durante los últimos diez años y que los ha hecho merecedores de la denominación del “tigre de la región latinoamericana”, ha provocado un gran desbalance sobre los recursos naturales pues los impactos en la disminución de los volúmenes de captura en la pesca debido a la extracción sin prever la capacidad de regeneración de algunas especies, con su consecuente desaparición; la destrucción del bosque nativo situación ya tradicional desde la conquista; la actividad frutícola con manejo intensivo de fertilizantes y plaguicidas peligrosos para la salud y, por último la alta incidencia en contaminación de recursos acuíferos en actividad minera, afectó directamente la calidad de vida de la población.

Estos problemas sobrepasan hoy la capacidad del Estado y del sector privado para mitigarlos o prevenirlos. Situación que ha generado una creciente reacción ciudadana en defensa de su calidad de vida, la protección de su salud, sus recursos y actividades económicas, manifestándose una proliferación de conflictos socioambientales en el país.

Según Cesar Padilla Ormeño y Pablo San Martín Saavedra4 –investigadores del observatorio latinoamericano de Conflictos ambientales- algunos sectores sociales en chile, pretenden prevenir los conflictos ambientales sin tomar en consideración que la incompatibilidad de intereses que estos manifiestan, a veces, es absoluta e irreconciliable, tal como el derecho al resguardo de la salud de una comunidad por un lado, y la mayor rentabilidad o la aceleración en la tasa de retorno de una inversión por otro. Y que la expresión de estos conflictos es la única forma de poner en evidencia ante la opinión pública y los organismos de decisión, el

2 Rothman,1980 citado por MARTINEZ GONZALEZ, Alfonso. Métodos Alternativos en Manejo de Conflictos. Aplicaciones en materia ambiental. México: SEMARNAP, PNUD. 1997. Pág. 81.3 MARTINEZ GONZALEZ, Alfonso. Op.cit. Pág. 824 PADILLA ORMEÑO, César y SAN MARTIN SAAVEDRA, Pablo. Conflictos Ambientales. Una Oportunidad para la Democracia. Observatorio de Conflictos Ambientales. Instituto de Ecología Política –IEP-. Santiago, Chile. 2004. Pág. 3

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costo ilegítimo que gran parte de los proyectos impone a las comunidades por no internalizar los costos ambientales de las inversiones.

En Bolivia el ajuste estructural de los últimos 20 años agudizó los conflictos socioambientales centrados básicamente en los desacuerdos entre gobierno, empresas privadas, multinacionales y sociedad civil por la propiedad sobre los recursos naturales agua, tierra, petróleo y gas. Al respecto Ana Esther Ceceña5 relata en su libro sobre la experiencia de la guerra por el agua en Cochabamba la descripción que realizan algunos Bolivianos al respecto: “el régimen neoliberal ha liquidado la economía nacional. Ningún recurso natural nos pertenece; el agua, la tierra, los ferrocarriles, el petróleo, el gas está en manos de empresarios extranjeros cuyo único afán es lucrarse con el trabajo ajeno. Por si fuera poco, no hay trabajo, no hay dinero, no hay inversión, no hay crecimiento y Bolivia se hunde en la más honda crisis económica de los últimos 100 años”.

La experiencia en Colombia no dista de las realidades planteadas para los países latinoamericanos referidos. Según Gabriel Páramo Rocha6, actualmente se presentan conflictos socioambientales en escenarios microsociales, entre habitantes de un mismo territorio, las autoridades locales y ambientales, alrededor de problemas como la tala de bosque, la disposición de basuras o la contaminación específica de un lugar; pero a nivel macro los desacuerdos de carácter netamente estructural, entre el Estado, las empresas privadas, los actores armados y la sociedad civil se convierten en la causa principal de todos los conflictos, en razón al modelo de desarrollo imperante, la pobreza y la adopción o no de determinadas políticas agrarias y ambientales. Además el conflicto se ha hecho manifiesto, con altos niveles de violencia.

En Colombia los conflictos introducidos a partir de la política mundial de revolución verde desde la década del 70 afectaron considerablemente la zona rural, a nivel social, político y ambiental. Ese paradigma que se planteaba como el gran progreso técnico de la agricultura dió como resultado tanto en Colombia como en otros países latinoamericanos una serie de problemas representados en el desgaste de las tierras productivas (erosión, compactación de suelos, etc.), introducción de especies que resultaron débiles para las condiciones climáticas, desplazamiento de especies nativas productivas, dependencia creciente de fertilizantes y plaguicidas, desarraigo de patrones culturales de manejo de los agroecosistemas y de los ecosistemas naturales, endeudamiento de los productores campesinos, expulsión de muchos campesinos hacia las ciudades y hacia áreas naturales para ser colonizadas, con el consecuente aumento de la marginalidad, la pobreza, la miseria y la violencia.

Para este mismo autor tres causas son las principales generadoras de conflicto en la historia del país: 1) la distribución, apropiación y presión sobre la propiedad rural, con los consecuentes cambios de vocación agropecuaria. 2) la colonización de zonas de protección y 3) la economía subterránea del narcotráfico con sus consecuentes problemas de violencia.

Los argumentos presentados por Gabriel Páramo contrastan con el análisis del conflicto en Colombia realizado por Sabine Kurtenbach7, quien argumenta que el acceso desigual a la tierra y a otros recursos naturales es la causa fundamental del conflicto socioambiental en Colombia. El conflicto agrario, no solucionado en toda la historia colombiana, persistirá como un factor central mientras en el espacio urbano tampoco haya perspectivas de vida para los migrantes del campo. Aunque los voceros oficiales se refieren reiteradamente a que, con más del 75 por ciento de población urbana Colombia es un país urbanizado, puede decirse que el gobierno se ocupa del problema en la medida en que, por un parte, se está desarrollando un debate sobre la expropiación de fincas adquiridas con dinero del narcotráfico y, por otra, se discuten posibilidades de empleos para los desmovilizados en el sector de la explotación forestal. La guerra que vive actualmente Colombia tiene, simultáneamente repercusiones negativas en el espacio rural porque la violencia y la inseguridad permanentes dificultan la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenible.

5 CECEÑA, Ana Esther. La Guerra por el agua y por la vida. Cochabamba: una experiencia de construcción comunitaria frente al neoliberalismo y al banco mundial. Cochabamba, Bolivia, 2004. Pág. 8.6 PARAMO ROCHA, Gabriel E. Ecosistemas Naturales Colombianos en Conflicto. En: GONZALEZ, Juan Manuel y otros. La Manzana de la Discordia. Debate sobre la naturaleza en Disputa. T.M. Editores. Ecofondo. Segunda edición. Santafé de Bogotá,Octubre de 1998. 7 KURTENBACH, Sabine. Análisis del Conflicto en Colombia. FES. Bogotá, Colombia, 2005. Pág. 16.

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Por su parte, la descentralización del país que presuntamente ampliaría las posibilidades de participación de la población en especial en el nivel local, restándole así terreno a la violencia, se convirtió en factor propiciador de la misma, en la medida en que los actores armados siguieron, desde entonces con mayor ahínco, una política de control territorial y buscaron influir en las circunstancias locales, recurriendo a la amenaza de las armas. Esa forma de “clientelismo armado” ha conducido decisivamente, en el nivel local, al mantenimiento de patrones tradicionales de socialización política y ha contrarrestado las intenciones de reforma originalmente vinculadas a la descentralización.

Por este motivo se puede afirmar que la descentralización político- administrativo y fiscal llevada a cabo en Colombia a partir de 1987 y materializada con posterioridad en leyes privatizadoras, como la de servicios públicos en 1994, contribuyen a la agudización de los conflictos socioambientales, fundamentalmente en torno a recursos naturales como agua, bosque y tierra.

2. CONCEPTO DE CONFLICTO AMBIENTAL Y SOCIOAMBIENTAL

El acercamiento histórico sobre el conflicto socioambiental, permite precisar por tanto, los siguientes rasgos en torno al concepto, causas, consecuencias y etapas en las que se desarrolla con mayor frecuencia.

El término conflicto proviene de la palabra en latín “conflictus” que significa choque. Hablar de él es referirse a una situación en la que un actor(es) se encuentra en oposición conciente con otro(s) actor(es) (que pueden persona(s), grupo(s), organización social o institución), debido a que persiguen objetivos contrarios, lo que los coloca en extremos antagónicos, en situación de enfrentamiento, confrontación y lucha.

Por su parte, teniendo en cuenta que el término “ambiental” hace referencia a todo proceso que expresa una relación entre la naturaleza y la cultura. El conflicto ambiental se produce en el proceso humano de apropiación y transformación de la naturaleza y los sistemas tecnológicos que sobre ella intervienen, de dos maneras:

Una: como choque de intereses entre quienes causan un problema ecológico y quienes reciben las consecuencias o impactos dañinos de dichos problemas… YOtra: como desacuerdo o disputa por la distribución y uso de los recursos naturales entre los pobladores de un territorio determinado. Este tipo de conflictos ambientales se dan alrededor de la propiedad o posesión sobre los recursos naturales que necesitan las personas, comunidades y naciones para producir bienes y servicios que satisfagan sus necesidades8.

Por tanto, no es lo mismo hablar de problema ecológico y/o daño ambiental que de conflicto ambiental. Los dos primeros conceptos se refieren al deterioro de los recursos naturales, es decir a la contaminación de las aguas, del aire, del suelo, del bosque, fauna, a la erosión y congestión urbana, a la ocupación del espacio público o a la contaminación visual, entre otros. En resumen el problema ecológico o daño ambiental describe las situaciones de deterioro y/o agotamiento del medio natural, mientras que cuando se habla de conflicto ambiental se hace referencia a procesos sociales suscitados por el desacuerdo que genera la apropiación, distribución y utilización de los recursos naturales y a la movilización y denuncia contra los causantes de los daños ecológicos9.

Teóricos del conflicto ambiental disertan desde diversas posiciones epistemológicas, algunos desde concepciones clásicas y otros desde visiones críticas de la realidad. Los que se ubican en el pensamiento clásico refieren el conflicto como algo innato a la interacción social, necesario para su evolución porque vienen generados por la incompatibilidad entre los seres humanos.

8 CORANTIOQUIA. Manejo de Conflictos Ambientales. Primera edición. Medellín, Colombia. 2001. Págs.6-7

9 Ibid. Pág. 9

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Por su parte, los que piensan la realidad de una manera más crítica definen el conflicto como el resultado de la estructura económica y de poder de la sociedad capitalista, que se resolverá con el cambio, transformación del modo de relación, participación de los actores en la sociedad y fundamentalmente en la equidad y oportunidad para las decisiones en el desarrollo.

Esta última corriente de pensamiento considera que los conflictos ambientales pueden ser fuente creadora de nuevas opciones, sin que esto signifique la exaltación del egoísmo, ni exclusivamente la supervivencia del más fuerte. Esta visión propone que el modelo dominante actual de apropiación, construcción, control y utilización de la naturaleza debe ser desafiado para evitar que el futuro de esta sociedad humana siga enfatizando en sus peores aspectos, no sólo la destrucción del entorno natural, sino también, la desigualdad social, la guerra, el empobrecimiento biológico y humano, entre otros. (Representantes del pensamiento crítico: Murray Bookhim y Joan Martínez Alíer) 10

¿Es lo mismo hablar de conflicto ambiental y conflicto socioambiental?

Para el caso Latinoamericano hay diferencias, ya que tal como se detalló en los antecedentes, los conflictos más que de orden solamente ambiental, referidos a los problemas de afectación sobre los recursos naturales, son de orden socioambiental porque se presentan relaciones de choque y confrontación por las dificultades en la interacción social, la falta de diálogo, la escasa participación de la población local en la decisiones públicas… es decir el conflicto es de orden más social y político que exclusivamente técnico.

Algunos autores introducen una diferencia entre supuestos “conflictos ambientales” que opondrían sólo a actores exógenos (como los activistas de organizaciones ambientalistas), al Estado y a las empresas, y “conflictos socio-ambientales” que además de aquellos actores, implicarían a las sociedades y comunidades directamente afectadas por un proyecto de extracción de recursos naturales en su entorno. Los actores exógenos forman parte de la sociedad civil y su implicación en un conflicto tiene sentido siempre y cuando éste irrumpa en el campo del poder, definido por Bourdie como el lugar de las luchas entre agentes que detienen un tipo de capital económico, cultural o político11.

Francisco Sabatini12, utiliza la categoría de conflicto ambiental para referirse a los que se dan en torno a la distribución de las denominadas “externalidades” o “efectos externos” derivados de los usos del suelo, es decir, de nuevas actividades que se desarrollan en un lugar, y conflictos socioambientales a aquellas disputas causadas por el acceso y control de los recursos del medio ambiente, especialmente de la tierra, el agua, los minerales y otros.

Según este mismo autor, la fase actual de acumulación capitalista está significando una agudización de las presiones sobre los recursos naturales, provocando degradación, escasez y privaciones sociales, todos factores propicios para el desarrollo de conflictos. La economía capitalista que emergió de la profunda y larga crisis que despuntara al comienzo de los años setenta es más agresiva y flexible, significando entre otras la penetración en nuevos sectores de actividad donde se pudiera valorizar el capital, como el de servicios públicos en América Latina, entre otros.

Sin embargo, los conflictos socioambientales actuales son mucho más que meras disputas por la propiedad de un recurso. En ellos se encuentran enfrentadas cosmovisiones ambientales y de vida. Por un lado, el medio ambiente es visto como un recurso económico, o sistema de recursos naturales; y por otro lado, el medio ambiente se hace equivaler a “espacios o escenarios de vida”. El problema radica en que el encuentro entre estas dos perspectivas se da bajo un contexto o lógica de dominación.

10 PALACIO, Germán y ULLOA, Astrid. Repensando la Naturaleza. Encuentros y Desencuentros disciplinarios en torno a lo ambiental. Editorial Universidad Nacional de Colombia. ______. Pág. 197.11 FONTAINE, Guillaume. Enfoques Conceptuales y metodológicos para una sociología de los conflictos ambientales. En: CARDENAS, Martha y RODRIGUEZ, Manuel. Guerra, Sociedad y Medio Ambiente. Foro Nacional Ambiental. Bogotá, Mayo 2004. Pág. 506.12 SABATINI, Francisco y SEPULVEDA L., Claudia. Conflictos Ambientales, entre la globalización y la sociedad civil. Publicaciones CIPMA. Santiago de Chile, 2002. Págs. 50-54

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2.1. Características del conflicto ambiental

Los conflictos socioambientales se caracterizan generalmente porque:

- Son interdisciplinarios porque más que meras disputas por impactos ambientales, son conflictos de carácter político, en los que su constitución y resolución depende básicamente de la relación de fuerzas entre las partes o actores involucrados, y no sólo de los factores técnicos o científicos presentes en una situación determinada o requerida para solucionar un problema ambiental13.

- Su grado de complejidad está determinado por la combinación de violencia potencial o real, de una escasa capacidad de diálogo y de compromiso, por la heterogeneidad de los actores y por la importancia económica y militar de la zona donde se desarrollan14.

- Se fundan en necesidades culturales, como la del desconocimiento de la identidad de los actores que están siendo marginados de las decisiones ambientales que los afectan en un territorio específico.

- Relaciona a los actores según dos modalidades de interacción: las alianzas (convergencia de proyectos e intereses fundamentales) y las oposiciones. Es decir que ubica en extremos las relaciones humanas y no se toleran las diferencias de opinión, percepción e interés.

- Generalmente los principales actores implicados en los conflictos ambientales son el Estado y la sociedad civil, ya que mientras el Estado defiende que el desarrollo debe estar centrado en la globalización económica orientada por una voluntad política centralizada, para la sociedad civil significa ante todo una lucha contra la pobreza con miras a satisfacer las necesidades de las poblaciones nacionales.

- De todos los conflictos ambientales que se suscitan en un territorio específico, sólo uno de ellos es el que representa el choque central. Por tanto identificar el conflicto central e incidir en su manejo, permite superar consecuentemente los efectos secundarios del mismo.

2.2. Causas que ocasionan un conflicto socioambiental

En los conflictos socioambientales están en juego más que las oportunidades de crecimiento económico, la suerte del medio ambiente local, la calidad de vida de la población y la continuidad de las economías territoriales y sistemas de vida tradicional. Entre las causas más frecuentes se encuentran:

- La insatisfacción de las necesidades básicas de sectores de la población mundial, numéricamente muy importante.

- La oposición de concepciones del mundo, de la naturaleza y de la forma en que los seres humanos se relacionan y organizan entre sí.

- La errónea creencia de que el bienestar de los otros es sinónimo de reducción del propio. Este hecho aparece por el miedo incontrolable, competitividad, frustración, o el desconocimiento irracional del otro, lo que contribuye a desarrollar una imagen negativa y de desconfianza del contrario15.

13 Ibid. Pág. 15.14 ISAZA RAMOS, Marisol y otros. Medio Ambiente y Paz. Asociación Reserva Natural Suma-paz. Corporación Ecofondo. Bogotá, 1998. Págs. 25-2615 VINYAMATA CAMP, Eduard. Manual de Prevención y Resolución de Conflictos. Conciliación, Mediación, Negociación. Editorial Ariel S.A., Barcelona, Febrero, 1999. Pág. 67-68.

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- La amenaza de bienestar o limitación de sus necesidades de mayor desarrollo, que perciben los núcleos de poder o gobernantes.

- La resistencia a aceptar los desacuerdos como algo normal en las relaciones sociales, lo que estaría originado por las características de una forma de gobierno centralista y vertical en América Latina, en contravía con el modelo democrático.

- Las complejas y particulares formas culturales de gobierno en los países Latinoamericanos como Colombia, que hacen del clientelismo un estilo propio de administración pública.

- Las profundas desigualdades sociales que son características de las sociedades Latinoamericanas.

- El contraste de papeles asumidos por el Estado, quien simultáneamente desarrolla una misión política y una económica, por ser un actor institucional que produce normas jurídicas y un actor económico que ejerce una actividad lucrativa mediante las empresas públicas y o mixtas, principalmente en la prestación de servicios públicos.

- El irrespeto institucional hacia las identidades culturales colectivas construidas históricamente en nuestros territorios por comunidades indígenas, campesinas o populares, como una modalidad de movilización de recursos. Esto porque el concepto de “identidad” lejos de ser un componente secundario, es un factor determinante del dominio del cambio social.

- La consideración de la naturaleza como inagotable, hace que se potencie una visión de explotación desmedida de todos los recursos incluyendo el humano como tal, a tal punto que se distorsionan las relaciones establecidas en el proceso productivo y de extracción.

2.3. Tipos de conflictos ambientales

Dependiendo de la causa que determina el tipo de conflicto ambiental presente en la zona, se identificará la elección y formulación del procedimiento más adecuado en el manejo del mismo.

. Conflictos por problemas de datos: en los casos en los que falta la información necesaria para la toma de decisión, cuando las personas están mal informadas, o cuando está en discusión la relevancia de los datos con que se cuenta o su interpretación. Hay conflictos que pueden en gran parte superarse con el suministro de información adecuada y confiable. Sin embargo, es usual que la información sea manipulada en función de los intereses de las partes en disputa, generando imágenes públicas que después es muy difícil remover16.

Ejemplo: los conflictos suscitados por la falta de difusión, consulta y definición de los términos de impacto ambiental generados por la construcción de una obra de infraestructura sobre una zona protegida y generadora de agua para el abastecimiento humano de la población más cercana.

. Conflictos por divergencia de intereses: tienen su origen en la disputa por intereses realmente divergentes o que han sido interpretados como tales. Estos conflictos surgen frecuentemente cuando los participantes del mismo, exigen a los otros renunciar a sus intereses, a fin de imponer los propios. La razón del conflicto puede ser, entonces, tanto de naturaleza sustancial (dinero, tiempo, recursos) como de procedimiento (¿cómo se resolverá el conflicto?) o psicológica (percepción de confianza, honestidad, respeto). Condición para la solución de este tipo de conflictos es que la solución satisfaga una proporción suficiente de los intereses de todos los participantes en estas tres áreas.

A este tipo de conflicto se le denomina también conflicto in-situ, porque suscitan un determinado impacto ambiental entre los actores de una localidad, sobre todo intereses económicos y relativos a la salud y calidad de vida. Especialmente importantes son los conflictos provocados por actividades productivas que afectan a una comunidad y al medio ambiente local.16 MARTINEZ GONZALEZ, Alfonso. Métodos Alternativos en Manejo de Conflictos. Aplicaciones en materia ambiental. México: SEMARNAP, PNUD. 1997. Pág. 17

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Ejemplo: Un conflicto suscitado en torno a la destinación del uso y manejo de un parque natural, estratégico para la sustentabilidad de la vida de muchas grupos humanos que habitan la zona amortiguadora. Esta situación genera enfrentamiento entre pobladores, grupos ambientalistas que consideran que el parque debe conservar su carácter público tanto para las acciones de conservación como para la administración del turismo ecológico, y las instituciones públicas de nivel central que consideran debe ser entregado a un actor privado para que potencie el turismo local, en desmedro del deterioro ambiental por la carga turística no proyectada.

Al respecto en un boletín informativo, el grupo de actores sociales e institucionales que se resisten a la privatización del parque expresan: “nos oponemos a la pretensión del gobierno nacional de entregar a privados la concesión del parque nacional natural de los Nevados y el santuario de fauna y flora Otún Quimbaya… Nos oponemos a la entrega a privados de la operación turística de los parques porque no se tienen estudios serios sobre los impactos que tendrán en la zona, se estaría firmando un cheque en blanco a esas empresas sin tener en cuenta la cantidad de especies en la región donde muchas de ellas aún hoy están en investigación, se puede estar potenciando la extracción indebida de las mismas y fomentando de una forma y otra la biopiratería. Los daños que se pueden causar en la zona serán irreversibles perjudicando a más de dos millones de colombianos que habitamos los departamentos de Quindío, Risaralda y Tolima”.

. Conflictos por problemas estructurales: son causados por determinados modelos de relación entre instituciones o individuos. A menudo son los responsables del conflicto o los agravantes factores externos a los grupos involucrados, como por ejemplo: una limitación de autoridad, falta de recursos financieros o recursos humanos, limitaciones geográficas, falta de tiempo, pero también las estructuras de organización pueden serlo, como por ejemplo el verticalismo jerárquico17.

Ejemplo: El conflicto suscitado entre pobladores locales, empresas comunales en la prestación de un servicio público y el Estado en alianza con empresas privadas, en torno a la privatización de las empresas estatales con inversión de particulares para la prestación de servicio de acueducto, en desmedro de un proceso de gestión colectiva del agua llevada a cabo por asociaciones de acueductos comunitarios y la entrega progresiva por parte del Estado de los activos públicos a agentes privados para la prestación de un servicio público que implica la explotación del elemento natural agua.

Esta situación se presenta en los municipios de Pereira y Dosquebradas, al respecto se cita un texto que aparece un volante que difundido por el movimiento ambientalista para informar a la ciudadanía de tal situación: “Con la Empresa e Aguas y Aguas de Pereira, todos los usuarios del acueducto verán incrementado sus gastos, porque los compradores de la empresa van a recuperar su inversión, aumentando las tarifas, y las ganancias que genera este buen y rentable negocio, lo recibe y lleva el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- que está detrás de la privatización de la empresa. Pero no sólo quieren la empresa, nos van a quitar el río Otún, que es patrimonio de todos los risaraldenses y en asocio con el gobierno están ajustando la ley del Medio ambiente para cobrar nuevas tarifas por el uso del agua”18.

. Conflictos por divergencia de valores o de enfoque: se originan por la existencia de valores o sistemas de creencias diferentes. Los valores se basan en convicciones sobre lo correcto e incorrecto, lo bueno y lo malo, lo justo e injusto. Valores diferentes no deberían necesariamente acarrear conflictos. Estos sólo surgen cuando los diferentes valores no son tenidos en cuenta o cuando se presentan con exigencias de exclusividad. Aún así, en condiciones determinadas, puede modificarse la importancia relativa de los valores.

17 CIDIAT-GTZ, Cooperación Técnica Venezolano-Alemana. Memorias del Curso regional sobre manejo de conflictos ambientales. Mérida –Venezuela. 16 al 20 de Septiembre del 2002. Pág.9-17.

18 COMITÉ POR LA DEFENSA DE LA VIDA Y EL AGUA. Volante Vínculate a la defensa del río Otún. Pereira. Enero, 2005.

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Ejemplo: el conflicto entre la Occidental de Colombia (OXY)19 y la comunidad indígena U´wa que ha puesto en el centro de la discusión aspectos como el respeto a la integridad cultural, el carácter multiétnico y pluricultural de Colombia, el respeto a las consultas sobre proyectos de desarrollo con las comunidades indígenas, los graves impactos ambientales y sociales de la actividad petrolera, el enfrentamiento entre una política neoliberal promovida por las multinacionales petroleras versus el respeto a las culturas indígenas, su cosmovisión y el manejo del territorio…

El principal argumento de los U´was sostiene que su territorio no se puede explotar, que el petróleo es la sangre de la tierra. Este grupo indígena ha mantenido un manejo sostenible de su medio ambiente, por lo que la explotación significaría acabar con todo el conocimiento y la práctica desarrollados por ellos en sus ecosistemas, adquiridos a través de varias generaciones. Por su parte la OXY de Colombia mantiene una posición según la cual la industria petrolera genera desarrollo, riqueza, educación, infraestructura. Esta empresa manifiesta que su proyecto le ayudaría al país y que en ningún momento se pretende acabar con la cultura indígena, que ellos simplemente se están acogiendo a la legislación del gobierno colombiano, en especial al fallo del Consejo de Estado que le dio validez a la licencia ambiental de exploración otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente. La OXY afirma que sin los beneficios de la producción petrolera, las comunidades indígenas continuarán viviendo en la pobreza, sin acceso al cuidado de la salud ni a la educación.

En términos generales un conflicto ambiental puede tener las características de uno o más de los tipos referidos anteriormente, aunque siempre prevalece uno de los cuatro rasgos referenciados (falta de información, divergencia de intereses, problemas estructurales o divergencia de valores).

2.4. Etapas en las que se desarrolla un conflicto ambiental.

Un conflicto aparece como una situación específica que pasa de una condición armonizada a otra problemática, se manifiesta como conflicto, cuando el problema que genera el cambio de condición no puede ser resuelto por el diálogo directo, ni por medios formales y convencionales.

En este sentido, las etapas en las que se desarrolla un conflicto ambiental son:

1. Cooperación : es una etapa de armonía, en el que los actores que participan en la gestión ambiental concertan las estrategias de superación de problemas y mejoramiento de las condiciones de vida local. Los procesos se caracterizan porque la cogestión permite que las acciones se desarrollen mediante el diálogo directo, en expresión de actitudes solidarias y colaborativas.

2. Indiferencia : se percibe por parte de uno de los actores o un bloque aliado de ellos, la negligencia para superar obstáculos o problemas ambientales identificados. Son características en esta etapa, la presencia de actitudes de rechazo a la concertación de decisiones que afectan el desarrollo de una colectividad. El actor contrario, generalmente el más vulnerable siente su confianza debilitada, a partir de actuaciones no acordadas en la ejecución de los proyectos.

3. Competencia : existe contraste entre dos modelos de gestión ambiental polarizada, opuestas, que se disputan un espacio de reconocimiento social y legitimidad política. Generalmente uno de los actores busca aumentar sus ganancias económicas mediante liderazgo en el mercado.

4. Tensión en aumento : las partes en conflicto difícilmente perciben superar sus diferencias mediante el diálogo directo o concertación, ya que la deslegitimación social a las que se han acudido los actores sociales para desconocer el valor del otro, mediante los medios de comunicación principalmente, han

19 NOVOA, José. U´wa/Oxy: el conflicto continúa. En: GONZALEZ, Juan Manuel y Otros. La Manzana de la Discordia, debate sobre la naturaleza en disputa. Segunda edición. ECOFONDO, Tercer mundo editores S.A. Santafé de Bogotá, Colombia. 1998. Págs. 221-223.

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logrado distanciarlos y desprestigiar sus actuaciones. En este caso, las decisiones son tomadas de manera vertical por parte de quienes ostentan el poder.

5. Conflicto como tal : confrontación de intereses, valores, opiniones respecto a una situación específica, que dificulta o interfiere en el alcance de objetivos o propósitos de dos o más partes. Es la expresión de inconformidad a partir de desacuerdos en los hechos que suceden frente a una situación, en la interpretación de los mismos, en la distribución de recursos, en la participación de instancias de poder, en la forma de interactuar en una situación, entre otros

6. Crisis : el conflicto se ha agudizado de tal forma que se manifiesta en acciones violentas. Cada actor utiliza la fuerza, la agresión verbal y física. La polarización ha alcanzado tal nivel de reacción, que el odio se manifiesta hasta con la entrega de la vida misma, en pro de la defensa de los intereses en disputa.

3. COMO CONTRIBUIR AL MANEJO DE CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES?

La teoría del manejo de conflicto ha ido evolucionando desde el concepto de “gana-gana” que propone una metodología para generar las condiciones necesarias para que en una negociación ambas partes ganen, liderada desde 1981 por Fisher; pasando por el enfoque de resolución de conflictos a través del concepto de prevención de Burton en 1990, que promueve espacios de concertación indagando las causas estructurales del conflicto; hasta la propuesta teórica de transformación del conflicto de Lederach en 1986 que involucra la concepción del balanceo de poder y los cambios sociales sustanciales hacia una cultura de paz.

3.1. Las condiciones actuales en Colombia requieren:

. Por un lado transformaciones estructurales, en las cuales a través de espacios de efectiva participación política ciudadana, el respeto a los derechos fundamentales y la voluntad decidida de los gobernantes (tres pilares de la democracia que propone Alaín Touraine) se reconozca que estamos en conflicto y busquemos alternativas viables y sustentables para mitigarlos.

. Por otro lado mediante acciones emergentes (término utilizado por Gustavo Wilches) en las que cada uno como ciudadano, funcionario o miembro de una institución social específica (familia, organización social, etc.) contribuya a desarrollar acciones que den cuenta del manejo y resolución pacífica de los conflictos, deslegitimando en todo momento las acciones violentas como forma para dirimir los mismos. . Superar la visión unificadora del consenso para descubrir en la participación organizada de los actores sociales involucrados, formas de construir acuerdos viables y políticamente sustentables (para mayor referencia revisar Carlos Crespo20).

3.2. Esferas de intervención:- Investigación: el manejo del conflicto ambiental requiere de análisis sistemáticos que contengan como mínimo los siguientes aspectos:

. Identificación del problema ambiental en el cual se centran los desacuerdos, choques o disputas.

. Identificar la forma en que se manifiesta el conflicto, mediante una comprensión cultural de las visiones, percepciones y concepciones de la naturaleza y la vida que se encuentran en juego. Así como una de comprensión del poder, tanto de quien lo controla como de quien es afectado por el mismo (analizando la multiplicidad de los cuerpos, la fuerzas, las energías, los deseos, los pensamientos). . Conocer la situación que propició la aparición del conflicto, es decir la historia de consolidación del mismo.. Investigar sobre el tipo de conflicto al que se refiere (problemas de datos, divergencia de intereses, problemas estructurales o divergencias de valores- enfoque)

20 CRESPO FLORES, Carlos. Poder, Dominación y Conflictos: Elementos para una crítica de los enfoques de construcción de consensos. CESU UMSS. Cochabamba, Bolivia. 2005.

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. Analizar en qué etapa de evolución se encuentra el conflicto.

. Realizar análisis de actores, es decir identificar quiénes se encuentran involucrados en el conflicto (¿a quiénes afecta? y ¿a quiénes favorece?)

- Cogestión entre instituciones y organizaciones socialesEn este aspecto es preciso incidir para el manejo de los conflictos ambientales en diferentes niveles de ingerencia, así:

. Entre quienes tomas las decisiones

. Entre quienes trasmiten las decisiones

. Entre quienes ejecutan las decisiones.

Cada nivel deberá contar con escenarios y acciones específicas de aporte, entre otras de la siguiente manera:Niveles superiores de liderazgo: encargados de representar las demandas colectivas en negociaciones oficiales y de realizar el reconocimiento de intereses legítimos. En escenarios como: negociaciones, procesos de concertación, mediación, estrategias no violentas.Niveles Medios de liderazgo: son dirigentes de diferentes sectores y regiones. Escenarios: mesas de trabajo y comisiones, capacitación en manejo constructivo de conflictos, acompañamiento para búsqueda de alternativas, construcción de puentes, monitoreo.Nivel de base, personas influyentes: promotores, funcionarios locales, organizaciones sociales, líderes. Escenarios: mesas o comisiones locales de paz, trabajo comunitario, mediación a nivel cultural-educativo, concertación, formulación y ejecución de proyectos colectivos, reducción de prejuicios, educación ambiental y formación de bases.

En tal sentido, cada nivel deberá transversalizar las decisiones y acciones en las escalas de :- La política- La normatividad- La planificación, y- La ejecución de proyectos y programas concretos.

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La política ambiental en el proyecto del “Plan Nacional de Desarrollo: 2006-2010”

En este documento se examina la participación e incidencia del Consejo Nacional de Planeación (CNP) en la construcción del capítulo ambiental del proyecto del “Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010 - Estado Comunitario Desarrollo para Todos” que debe ser aprobado por el Congreso Nacional en el mes de Mayo de 2007. En particular se presenta la forma como trabajó el CNP con miras a cumplir con su mandato constitucional de presentar un concepto al gobierno nacional sobre las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo: 2006-2010”, que sirvió a éste para elaborar la versión final del proyecto del Plan que fue presentado al Congreso Nacional en el mes de Febrero de 2007. Se identifican también las principales recomendaciones del CNP sobre política ambiental que fueron acogidas por el Gobierno Nacional, resaltando que un amplio número de ellas se encuentran hoy en el texto de proyecto presentado al Congreso; es un hecho que contrasta con la situación presentada en el año 2003 cuando el Gobierno prácticamente no aceptó ninguna de las recomendaciones hechas por el CNP en relación con el “Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006” no solamente en el campo ambiental sino en general en todos las otras materias. Con el fin de ofrecer un adecuado contexto para entender la construcción del PND 2006-2010, se hace una síntesis de la naturaleza y funciones del Consejo Nacional de Planeación; además se subraya el declive de la política y la institucionalidad ambiental registrado durante el primer mandato del Presidente Álvaro Uribe Vélez, señalando que ese fenómeno comenzó a advertirse desde el proceso mismo de construcción del PND 2002-2006. En el documento no se hace un análisis de los principales contenidos del capítulo ambiental y del lugar que en general el tema ocupa en el PND. Este sólo podrá hacerse una vez el Congreso Nacional lo apruebe puesto que se espera que, como es tradicional, sea objeto de modificaciones en relación con el proyecto sometido a su consideración por parte del gobierno.

Naturaleza, conformación y funciones del Consejo Nacional de Planeación

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La Constitución Nacional incorporó la concepción de la democracia participativa como uno de sus ejes articuladores fundamentales. Precisamente en su artículo 340 se establece:

“Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá un carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo…. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación….El Consejo Nacional y los consejos territoriales constituyen el Sistema nacional de Planeación.”

De conformidad a la Constitución y la Ley, el Consejo Nacional de Planeación está conformado por representantes de las entidades territoriales (gobernadores departamentales y alcaldes municipales), los pueblos indígenas, las negritudes, las mujeres, los jóvenes, los trabajadores, las cooperativas, los consumidores, los gremios económicos, las universidades, el sector ambiental, las entidades territoriales, el sector educativo y cultural, los pueblos raizales y, los campesinos. Estos representantes son designados por el Presidente de la República de listas que le presentan las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores correspondientes. Son designados por un período de ocho años en forma tal que la mitad de los miembros del Consejo son renovados cada cuatro años.

El sector ambiental cuenta con un representante en el CNP. El autor de este artículo fue designado como tal para el período 2002-2010.

Entre las funciones del Consejo Nacional de Planeación se mencionan:

Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el Plan Nacional de Desarrollo.

Conceptuar y formular recomendaciones sobre el Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, su ejecución y los ajustes que se le hagan.

Promover y apoyar la participación y organización de la sociedad civil en Colombia a través del Sistema Nacional de Planeación.

Adelantar de manera permanente el seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Desarrollo, con participación ciudadana.

El Plan Nacional de Desarrollo de un gobierno reelegido ¿qué ocurrió en el período 2002-2006?

Por primera vez en la historia de Colombia el Congreso de la República se dispone a aprobar el segundo plan nacional de desarrollo presentado por un mismo Presidente, el doctor Alvaro Uribe Vélez. Por ello para analizar el componente ambiental del plan nacional de desarrollo 2006-2010 es necesario referirse referencia al mismo componente dentro del plan 2002-2006 y, en forma más general evaluar el estado de la institucionalidad y la política ambiental después de concluido el primer mandato del Presidente Álvaro Uribe.

Como se ha observado, la política ambiental del Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez en el período 2002-2006 se caracterizó por dos hechos centrales (Rodríguez B, 2007b):

“El debilitamiento sufrido por la primera autoridad ambiental del país, representada en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como por las Corporaciones Autónomas Regionales, situación que a su vez se expresa en un debilitamiento de la política ambiental de Colombia. El papel otorgado a lo ambiental en las políticas de desarrollo caracterizado por sacrificar la protección del medio ambiente a los objetivos del crecimiento económico de corto plazo. Es una visión que, en últimas, guió la concepción de algunas de las principales políticas adelantas en el período.”

Estas dos afirmaciones tienen un amplio soporte factual en las presentaciones que en mi calidad de representante del sector ecológico efectué tanto en el Congreso Nacional de Planeación como en el Congreso Nacional Ambiental reunidos a finales del año 2007 (Rodríguez, B, 2007b)[1].

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De alguna manera lo ocurrido en el período 2002-2006 fue identificado por el Consejo Nacional de Planeación cuando en el concepto rendido sobre el “Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006” subrayó el papel marginal que ocupaba el tema de la sostenibilidad ambiental en el plan examinado en su conjunto:

“El documento no asume en forma coherente lo que implica la sostenibilidad ambiental y, por el contrario, con frecuencia lo ambiental aparece como un asunto marginal de la gestión sectorial. En últimas, este hecho expresa una carencia de preocupación estructural por el tema” (CNP, p.55, 2003).

“Al CNP le preocupa la muy inadecuada provisión de recursos presupuéstales para la gestión ambiental. En efecto, el Plan de Inversiones 2003-2006 prevé una asignación total, que corresponde en su integridad al sector central, que implica una reducción aproximada del 50% en relación con lo ejecutado en el período 1999-2002. Esta reducción es la más drástica de las ejecutadas en los diferentes sectores, lo que sería un indicativo de la baja prioridad relativa que le otorga el Gobierno al tema ambiental y, en general, crea interrogantes sobre la capacidad para el cumplimiento de las metas propuestas y del adecuado ejercicio de las funciones propias de la autoridad ambiental que, en últimas, constituye le eje fundamental de la existencias del Sistema Nacional Ambiental” (CNP, p.57, 2006).

Además, en el concepto se señalaron múltiples falencias y vacíos en el proyecto del Plan en materia ambiental y se subrayó cómo su jerarquía presentaba un declive desde la presentación formal del mismo toda vez que el tema se incorporó como parte integrante de un capítulo general. Esto en contraste con los tres planes anteriores que dedicaron sendos capítulos especializados al tema, tratándolo en forma más comprehensiva.

Pero muy pocas de las observaciones y recomendaciones efectuadas por el Consejo Nacional de Planeación a las Bases del Plan 2002-2006, incluyendo las correspondientes a la política ambiental, fueron recogidas por el Gobierno Nacional en el Proyecto del Plan que presentó a consideración del Congreso Nacional en Febrero de 2003 (PR, 2003). Se puede afirmar que el Departamento Nacional de Planeación ignoró al Consejo. Fue un hecho que sorprendió a sus miembros toda vez que, por instrucciones del Presidente Alvaro Uribe, la plana mayor del DNP se reunió con el CNP y expresó en forma detallada cuáles ecomendaciones acogía y cuáles no. Pero el documento final de ninguna manera recogió los acuerdos de la mencionada reunión.

En síntesis, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y su implementación ha constituido un alejamiento de la política ambiental que paulatinamente se venía construyendo desde la expedición de la Constitución de 1991 y de la aprobación de la Ley 99 de 1993 de creación del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental. Esta situación se expresa tanto en los ámbitos de la institucionalidad y de la política ambiental nacional y regional. Precisamente en relación con Minambiente se ha subrayado (Rodríguez, B., 2007b):

“En un reciente estudio del británico Henry Mance con el expresivo título “The politics of sustainability: the rise and decline of the colombian Ministry of Environment” (2006a), concluye que la institucionalidad ambiental nacional representada en el MAVDT sufrió un grave proceso de declive durante el primer período del gobierno del Presidente Uribe, 2002-2006, si se compara con lo sucedido en el período 1993-2002. Observa que a partir de la reforma ambiental realizada durante el Gobierno del Presidente César Gaviria, entre los gobiernos de los Presidentes Ernesto Samper y Pastrana se adelantó un proceso de consolidación de la institucionalidad y de continuidad en la política ambiental. Subraya que esa consolidación fue restringida como consecuencia de la vulnerabilidad del Ministerio del Ambiente a los cambios en lo político, siendo este tema una de las conclusiones más relevantes de la tesis de Mance. Según sus propias palabras: “Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana, la vulnerabilidad institucional del Ministerio no se manifestó totalmente. Pero, bajo el Presidente Uribe, el cambio ha sido innegable. Con su interpretación del contexto político, se ha explotado la vulnerabilidad del Ministerio para debilitarlo” (Mance, 2006b).

El Concepto del CNP sobre el Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y su incidencia en materia ambiental

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El Gobierno entregó las “Bases para el Plan de Desarrollo 2006-2010” (DNP, 2006) a consideración del CNP en el mes de Noviembre de 2006. A partir de entonces, el CNP “buscó escuchar la voz de las regiones y del mayor número de organizaciones de la sociedad civil a través del Décimo Congreso Nacional de Planeación Participativa realizado en el municipio de Quimbaya, Quindío, y de 32 foros departamentales, seguidos por 22 foros temáticos sobre diferentes aspectos de interés….Estos foros territoriales y temáticos estuvieron acompañados por funcionarios del Departamento Nacional de Planeación que presentaron la propuesta del Plan y que sirvieron al CNP para recoger diferentes impresiones y planteamientos hechos por diversas organizaciones de la sociedad civil y de los ciudadanos en general” (CNP, 2007).

En el caso del tema ambiental, se realizó una mesa especializada en el marco del Congreso Nacional de Planeación, y un foro temático convocado conjuntamente entre el CNP y el Foro Nacional Ambiental el cual se realizó en la Universidad de los Andes. En este último participaron, además del autor de este artículo en su calidad de representante del sector ambiental en el CNP, la viceministra del ambiente, Claudia Mora, y el Jean Piero Renzoni, experto del Departamento Nacional de Planeación. Además, las relatorías de las consultas regionales recogieron, entre otras, diversas observaciones sobre el componente ambiental del Plan.

El concepto sobre el Plan del CNP (CNP, 2007) se refirió en particular a cada uno de los capítulos de las “Bases del Plan”: 1. Estado Comunnitario desarrollo para todos; 2. Política de Defensa y seguridad democrática; 3. Reducción de la pobreza y promoción de la equidad; 4. Crecimiento económico; 5. Un mejor estado; 6. Dimensiones transversales; 7. Plan Plurianual de Inversiones. Además se adicionó un capítulo nuevo: “Una gestión ambiental que promueva el desarrollo sostenible” (CNP, 2007, págs. 201-233). La inclusión de este nuevo capítulo se justificó en la siguiente forma (CNP, 2007, pág. 203. :

“La ubicación de la parte ambiental dentro del capítulo 6 que corresponde a lo que el proyecto denomina “Dimensiones Transversales del Desarrollo” al lado de temas como equidad de género, economía solidaria, política exterior, juventud, cultura y desarrollo, entre otros, no se considera adecuada. Lo anterior, porque el mandato constitucional del artículo 339 ordena que la parte general del Plan contenga las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental[2], elevando la dimensión ambiental al mismo nivel conferido a la política económica y social, aspecto que desconoce el proyecto de plan 2007-2010, dado que al tratarlo como un subtema más de los múltiples contenidos en las llamadas Dimensiones Transversales del Desarrollo, no solo desconoce la jerarquía y carácter estructurante que la Constitución misma le otorga a la definición de las estrategias y orientaciones de política ambiental, sino que acaba por relegarlo a un rol marginal.”

La doctora Eugenia Ponce De León Chaux[3] elaboró el proyecto del capítulo ambiental del concepto contando con la orientación del consejero representante del sector ambiental. El proyecto fue discutido ampliamente por el CNP en su sesión plenaria del 21 de diciembre de 2006, efectuando algunas modificaciones y adiciones. Finalmente la versión final del Concepto del CNP fue aprobada en su sesión plenaria del 9 de Enero de 2007, incluyendo el nuevo capítulo ambiental.

En el capítulo ambiental, además de hacerse un conjunto de observaciones generales (recuperación de programas, diagnóstico, ubicación y transversalidad, instrumentos) se efectuaron comentarios y recomendaciones específicos sobre cada uno de los apartes de la sección correspondiente a medio ambiente de las Bases del Plan: principios, planificación ambiental en la gestión territorial, gestión integrada del recurso hídrico, conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad, promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, prevención y control de la degradación ambiental y fortalecimiento y ajuste del sistema nacional ambiental.

El gobierno aceptó que al tema ambiental se dedicara un capítulo especial que se tituló “Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible”. Es uno de los ochos capítulos del plan, el quinto, lo cual constituye un gran cambio en relación con el Plan de Desarrollo 2002-2006 en el cual lo ambiental era objeto de una pequeña sección de un capítulo general.

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Además de aceptar la inclusión del nuevo capítulo, el Gobierno aceptó otras recomendaciones. Pero de conformidad al coordinador del proyecto del Plan, Daniel Castellanos, el tema ambiental y el tema de agenda interna fueron los campos en los cuales el concepto del CNP tuvo una mayor incidencia[4]. Sería muy extenso referirse aquí a cada una de las recomendaciones que fueron o no incorporadas, así como a su relevancia, un asunto que será materia de un análisis particular. Del caso mencionar algunas materias en las cuales incidió el CNP: la incorporación de la sostenibilidad ambiental y la visión ecosistémica entre los principios orientadores de la gestión ambiental (DNP, 2007, sec. 5.2.2); un mayor énfasis en la protección del medio ambiente marino mediante la inclusión de la sección “Gestión integral de costas y mares” (DNP, 2007, pág. 345); la formulación de políticas específicas para las regiones Amazónica y del Pacífico; y el fortalecimiento de la capacidad para la incorporación de los criterios ambientales en las políticas sectoriales, en particular del Departamento Nacional de Planeación.

Sin duda especializar un capítulo en el tema ambiental y aceptar, entre otras, las recomendaciones mencionadas fue una positiva respuesta del gobierno al concepto que sobre el particular efectuara el CNP. Como se ha dicho (Rodríguez B., 2007b):

“si nos imaginásemos en el año 2010 un escenario caracterizado por el pleno cumplimiento del Plan de Desarrollo en su parte ambiental, es decir en sus seis componentes y estrategias con todas las implicaciones que ellos conllevan, constataríamos que la protección ambiental habría mejorado en forma sustantiva durante el segundo mandato del Presidente.

¿Se trata acaso de un cambio de rumbo? ¿Nos está diciendo el Plan 2006-2010 que lo ocurrido con la política ambiental durante el primer mandato del gobierno de Uribe no se ha eregido en una tendencia inmodificable y que podría tratarse de un asunto coyuntural? Lo cierto es que la corrección del camino tomado durante lo últimos cuatro años requeriría una gran dosis de voluntad política.

En primer término es imperativo que el país vuelva a contar con un Ministerio del Medio Ambiente y un Ministro del Medio Ambiente. O en otras palabras resulta indispensable separar las funciones de vivienda del MAVDT para dejar a este como un ente especializado en lo ambiental. Ya se ha probado suficientemente lo inconveniente que resultó esta mezcla. Habría que evaluar también si se mantienen, o no, las funciones de agua potable y saneamiento básico en el Ministerio, y en caso de que se mantengan fijar una estructura adecuada para ejercerlas sin detrimento de las que son propias de la autoridad ambiental.

En síntesis, se requiere fortalecer en forma sustantiva la autoridad ambiental nacional, pues no es dable un cambio de rumbo de la política con la debilidad que hoy acusa en relación con su estructura, así como en relación con sus recursos humanos, técnicos y financieros…. Se requeriría también como telón de fondo un cambio de visión sobre el lugar que ocupa el medio ambiente en el desarrollo. Este último es un propósito que sólo sería dable a partir de un intenso proceso de concertación pública liderado por el alto gobierno en el cual a partir de los mandatos constitucionales y legales sobre la protección ambiental y el desarrollo sostenible se acuerden los planes, programas y estrategias requeridos para dirigirnos hacia una sociedad que viva dentro de los límites impuestos por el medio ambiente.”

Manuel RodríguezPublicado en: Boletín Ecofondo, Bogotá, Mayo 2007, pág. 36-43

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JUSTIFICACIÓN DE UNA JUSTICIA AMBIENTAL EN COLOMBIA Por: Álvaro Hernando Cardona González Poco a poco se empieza a reflexionar en Colombia sobre las verdaderas causas del conflicto colombiano, que por descarte y por comparación con lo sucedido en otros confines de la Tierra, viene develándose no tanto como originario en la pobreza (aunque sí alimentada y aupada por ella) como en la crisis institucional del Estado incapaz de hacer justicia efectiva y pronta. Los conflictos internos de Guatemala, El Salvador y aún Nicaragua (aunque en este caso sí la dictadura de Somoza fue el origen y alimento de la lucha armada) demuestran que en América Latina, más que la pobreza, las desigualdades que se notan en el acceso a la justicia y la resolución efectiva de los litigios (lo que llamaremos justicia efectiva y pronta) es lo que genera más temprano que tarde los conflictos armados internos y obstruyen su solución cualquiera que ella sea. Dentro de la ya reconocida y posicionada rama del derecho conocida como el derecho ecológico colombiano, existen a su vez diversos aspectos que chocan y se confunden con otros que los antecedieron. Uno de ellos, el de los procedimientos sancionatorios establecidos para cuando las autoridades requieran imponer medidas preventivas o sanitarias y sanciones por infracción de la normatividad Ambiental o ecológica. Que requiere que quienes conocen de tales temas intenten determinar, aclarar o delimitar las discusiones sobre la existencia, validez e interpretación de las normas pertinentes, desde la óptica de su aporte a la solución del conflicto. En el tema del proceso sancionatorio por violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el trabajo de interpretación normativa tiene un ingrediente de interés más, dado que la Ley 99 de 1993, para nosotros el segundo punto de quiebre en la normatividad ecológica luego de la Ley 23 de 1973, no incluyó un procedimiento propio sino que adoptó "provisionalmente" el que ya había establecido el Decreto Reglamentario 1594 de 1984 (consecuencia del primer quiebre normativo). Así, hoy contamos con una normatividad nueva pero coherente para la protección y manejo ecológico, con un procedimiento para imponer medidas preventivas o sanciones adoptado de un esquema normativo diferente, tal vez útil, pero no efectivo, hay que decirlo de una vez, para estos tiempos. Procuraremos entonces primero explicar cuál es el procedimiento vigente para llevar a cabo la justicia ambiental en Colombia, y justificar con ello, y de manera didáctica, algunas reformas tanto al sistema como al procedimiento legalmente establecido dentro del Estado de Derecho y del debido proceso que contribuyan a optimizar la búsqueda de la equidad, al restablecimiento de los equilibrios con prontitud y a aclimatar los niveles de conflictividad colombianos. SÍNTESIS DE LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA Actualmente Constitución Política de Colombia no solo contiene varios artículos relacionados de manera directa e indirecta con la protección ambiental y el deber del Estado y los ciudadanos para ello, sino que trae varios propugnadores por el desarrollo sostenible y estimulantes de una sana relación del hombre con su entorno (ecología) sino que aduce a la protección del medio ambiente desde tres ópticas: como derecho, como deber el Estado y como principio. Cuando se expidió la Ley 99 de 1993, el legislador colombiano entendió que la nueva estructura del poder público encargada de la gestión medio ambiental, debía estar precedida de instrumentos que tornaran eficientes los propósitos al momento de su expedición. Entre ellos, de unos poderes de policía que lograran precisamente dotar a las autoridades ambientales de facultades que complementaran las de fijar y ejecutar la política sectorial y por el otro de materializar las funciones de máximas responsables de la acción ambiental alcanzando el grado de atención necesario de la población. Si no fuera por las potestades de policía que hoy tienen nuestras autoridades ambientales la normatividad sobre protección, conservación y recuperación del entorno humano no tendría objeto. Nos parecen oportunas sobre este punto las reflexiones del profesor de la Universidad Nacional de Colombia, Ricardo Sánchez quien afirma que la responsabilidad del derecho sobre el medio ambiente es creciente por la toma de conciencia de que las

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instituciones jurídicas y políticas han servido de soporte y han sido agentes concurrentes a la crisis. Sostiene igualmente que el derecho ha cumplido un papel sancionador de injusticias y ha velado las desigualdades y contradicciones a escala de las naciones y los pueblos. También sostiene que en relación con la cuestión ambiental, los sistemas legales y las instituciones son sancionadores del derecho de propiedad privada, de los intereses del capital, de la preponderancia de los centros metropolitanos; por lo tanto, la reflexión, crítica y diseños al interior del derecho como disciplina y técnica de acción social y política está en reconocer esta situación. No nos debe extrañar entonces la relación que surge entre el derecho policivo, preventivo o sancionador, y el derecho ecológico. ¿Por qué no aceptar la existencia de instrumentos sancionadores en manos de las autoridades administrativas encargadas de la gestión medio ambiental, cuando de las relaciones del hombre con los recursos naturales, sean ellos renovables o no (para el caso no importa), surgen relaciones de las cuales se pueden derivar responsabilidades en todas sus formas, según tuvo el autor de este escrito oportunidad de exponerlo durante las Segundas Jornadas internacionales en Derecho del Medio Ambiente que se organizaron por iniciativa de la Universidad Externado de Colombia en Bogotá D. C. en agosto de 2000? En el encuentro académico indicado se planteó que la novedad y característica del derecho ambiental de ser multidisciplinario lo enfrenta por doquier con retos jurídicos que surgen de la aplicación de las normas a los hechos que supuestamente generaron la necesidad de su regulación. En los países que adoptaron el sistema romano hoy conocido como del civil law, ya es frecuente que el legislador muchas veces sin consultar la realidad o ensayar la aplicación material de un proyecto normativo, expida o adopte reglas de conducta que luego se dificulta aplicar frente al supuesto de hecho que lo exige. De ahí que para muchos, las reglamentaciones novedosas, recientes, de poca trayectoria jurisprudencial, se aprecian como un conjunto de buenas intenciones. Por otro lado, de conformidad con el Numeral 2 del Artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1948, "Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito". Fácilmente se encuentra que esto va en armonía con los Artículos 29 y siguientes de nuestra Constitución Política que procuran el denominado principio del debido proceso. Confiamos que la legislación ambiental en Colombia haya demostrado, luego del nuevo marco constitucional generado desde la Constitución de 1991, que si bien estaba en mora de adquirir estatus de rama autónoma del derecho, llega luego de comprobar su necesidad como elemento articulador efectivo entre la sociedad y su entorno garantizando las condiciones mínimas para la evolución, desarrollo y progreso de la humanidad como especie. De ahí que para algunos el derecho ambiental ha superado el criterio conservacionista adquiriendo otro de equilibrio. En efecto, apoyados en el Principio 1 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo de 1992 (Conferencia UNCED - 1992) cuando expresa: "Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”, algunos sostienen que ya es hora de superar muchas desigualdades e injusticias, sobre todo de cara a las necesidades de desarrollo de las poblaciones más pobres, que dejemos de pensar sólo en la conservación y protección muchas veces a ultranza y “socialicemos” las verdaderas necesidades de recursos naturales. Estamos de acuerdo en que éste sea el marco dentro del cual se producen actos jurídicos, sucesos generados por el hombre con repercusiones jurídicas de interés para él y su sociedad, que ameritan prever medidas preventivas y sanciones para quienes actúen por fuera del ordenamiento en sus relaciones con los recursos naturales renovables y el medio ambiente. Medidas y sanciones que requieren de un procedimiento a través del cual se garanticen todos los principios que soportan el llamado debido proceso. LAS ATRIBUCIONES DE POLICIA EN EL DERECHO ECOLÓGICO Quiso Winston Churchill significar lo inútil que es para un Estado no contar con instrumentos de fuerza que hagan posible la sujeción de sus ciudadanos con una frase parecida a: "la balanza de Temis la representan las Cortes de los Lores aplicando la voluntad soberana; su espada la representa la flota del Imperio". De muy poco serviría contar nuestro país con el Código Nacional de Recursos Naturales y el Medio Ambiente más reconocido del mundo, si no existieran procedimientos sancionatorios para aplicar a quienes infrinjan dichas disposiciones. En Colombia por lo anterior, la Constitución Política, las leyes y los reglamentos han otorgado a las autoridades administrativas una serie de atribuciones, a través de las cuales limitan, mediante la expedición de medidas generales o particulares la libertad de las personas, con el fin de que sus actividades se adecuen al mantenimiento de unas condiciones mínimas que hagan posible la convivencia social, es decir, la conservación del orden público, que constituye el objeto del llamado "Poder de Policía". Cuando el "poder de policía" se determina en cabeza de la administración, se le denomina "Poder de Policía Administrativa". Entonces las autoridades de policía a través de los llamados "medios de policía",

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aseguran la tranquilidad ciudadana, y en tal virtud, entre sus competencias está la de controlar y fiscalizar las diferentes actividades que desarrollan los particulares. Por ello se explica que para realizar actividades que puedan causar deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente se pueda requerir la obtención de licencia, permiso o autorización de tipo ambiental por la autoridad administrativa. Ya habíamos mencionado que actualmente, gracias a la Ley 99 de 1993 (Título XII, Artículos 83 y siguientes) se viene aplicando un procedimiento tomado de norma anterior a ella pero que ha sido muy útil. Tanto, que a pesar de que la intención de la Ley 99 de 1993, era el de fijar provisionalmente un procedimiento para imponer las medidas sanitarias o preventivas y sanciones por incumplimiento a la normatividad, mientras se expedía una disposición al amparo del nuevo régimen constitucional y legal, hasta ahora en nada se ha modificado. efectivamente el Parágrafo 3 del Artículo 85 de la Ley 99 de 1993, establece que para la imposición de las medidas y sanciones de que trata ése mismo Artículo, "se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya", lo cual, insistimos, no ha sucedido. Pero no es fácil la aplicación del procedimiento así como está previsto. Justamente por el aparente desentono de un procedimiento expedido con anterioridad a la Constitución y a la nueva estructura del poder público encargada de la gestión medio ambiental en Colombia. Se ha reconocido que son normas sustanciales las que consagran tanto obligaciones como prohibiciones en materia ambiental, que son numerosas y que no existe un código que las compile, sin embargo, su incumplimiento da lugar a la imposición de sanciones. Tales comportamientos pueden consistir, en delitos, en contravenciones de policía (ordinarias o especiales) o en contravenciones administrativas ambientales. Y ellos pueden traer sanciones consigo, que pueden además aplicarse simultánea o individualmente. Lo que sí es muy fácil, es darle la connotación de atribuciones de policía a las que gozan, desde la expedición de la Ley 99 de 1993, ciertas autoridades ambientales. Primero porque la misma Ley denomina "de las sanciones y medidas de policía" al Título XII de la Ley 99 de 1993; empezando por tratar sobre las "atribuciones de policía" en su Artículo 83, el primero del mismo. No sobra además subrayar que no hay lugar a confundir las acciones policivas administrativas de otras, como las civiles o penales, ya que la propia Ley 99 de 1993 se encarga de advertir que cuando fuere el caso, frente a violaciones de las normas sobre protección ambiental o manejo de los recursos naturales renovables, éstas se denunciarán ante las autoridades competentes para que inicien las investigaciones penales respectivas (Artículo 84) y que las sanciones aplicables, por vía administrativa (las del Numeral 1 del Artículo 85 de la Ley 99), se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar (Parágrafo 2 del Artículo 85). Incluso no habría confusión con las acciones disciplinarias, cuando se trate de conductas de los servidores públicos, por la expresa remisión que el Parágrafo 4 hace a la Ley 47 de 1993 (ver Artículo 30), aun cuando esto es cosa distinta. EL PAPEL DEL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS AMBIENTALES La ritualidad es infaltable en un sistema rígido como el que Colombia escogió; respetuoso de las letras y su significado como paradigma del derecho. Por ello en el derecho ecológico no podía faltar un procedimiento, y menos, cuando la Ley 99 de 1993 unificó los criterios, ámbitos y competencias de las medidas preventivas y de las sanciones que pueden imponerse por violación de las normas ecológicas. Ciertamente y como hemos visto, la Ley 99 de 1993 dispuso en uno de los Parágrafos del Artículo 85 que para imponer las sanciones o medidas preventivas (antes “sanitarias”), las autoridades ambientales deben seguir el procedimiento señalado en el Decreto 1594 de 1984, reglamentario del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Algunos pusieron en duda la posibilidad de que tal disposición estuviera sujeta al ordenamiento colombiano, especialmente después de expedida la Constitución Política de 1991, que ordena que las normas de procedimiento se expidan por el legislador y ya no sea posible su delegación. En otras palabras, como ya lo habíamos dicho, que las normas del procedimiento ambiental se contuvieran en un Código. Razón por la cual la Corte Constitucional, al ser exigida al respecto, tuvo que pronunciarse en sentencia de constitucionalidad C-710 de 2001 en la cual sostuvo que si bien es cierto es necesario que sea el legislador el que se pronuncie expresamente sobre cuál debe ser el procedimiento a seguir en cada caso que se requiera imponer una sanción o medida preventiva, eso ha ocurrido, sólo que el legislador al expedir la Ley 99 de 1993 no lo hizo desarrollando todo un procedimiento expreso sino por vía de lo que la Corte denominó “remisión”; es decir que aunque se remitió a un procedimiento contenido en Decreto Reglamentario y anterior a la Constitución y a la Ley que lo menciona, ésa y no otra es justamente la voluntad del legislador, del competente constitucional. ECOLOGÍA Y PAZ Consideramos conveniente traer a colación apartes de un escrito reciente del señor Juan Mayr Maldonado, entonces Ministro de Medio Ambiente colombiano publicado en la revista Semana (Marzo 19 - 26 No. 985; Bogotá 2001. p. 60 – 63) en el que reflexiona diciendo "La paz y el desarrollo sostenible durante las próximas décadas podrían conducir a la justicia social y al buen manejo ambiental”. Compartimos con el ex ministro

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que, dada la importancia que la Constitución Política le ha dado a la fórmula del desarrollo sostenible para administrar los recursos naturales que hacen posible el equilibrio ecológico en el crecimiento económico, seguramente son muchos los factores ambientales los que inciden en nuestra concepción de las cosas, en nuestro comportamiento violento y en la búsqueda y aceptación de formas civilizadas de resolver nuestros conflictos. Concluimos con una reflexión más de Mayr Maldonado, "Los instrumentos jurídicos e institucionales están dados pero definitivamente el futuro de Colombia está íntimamente ligado a la paz. Todas las acciones que se emprendan hoy para garantizar la protección y el manejo sostenible del patrimonio natural se constituirán en la base para la construcción de un futuro próspero y pacífico para las generaciones venideras". RESUMEN: También el derecho ambiental colombiano tiene procedimientos a los que hay que aplicar el principio constitucional del debido proceso como característica sine qua non del Estado de Derecho que rige en el país. En consecuencia con lo anterior, es imprescindible que ante la crisis social e institucional que nos aqueja, se recupere cuanto antes la potestad de la justicia, más basada en criterios de equidad, como instrumento válido de recuperación de la legitimidad del Estado y de su ascendencia sobre todo el conglomerado humano nacional. Será necesario que en lo ambiental se haga un esfuerzo especial dado que las principales áreas de conflicto las constituyen las zonas ecosistémicas más valiosas del primer país rico en biodiversidad del planeta.

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