1

Tema 9. Les polítiques públiques: el cicle de les polítiques públiques EL CONCEPTE DE POLÍTICA PÚBLICA

• Les polítiques públiques “L’estudi del que el govern decideix fer o no fer” – Birkland. “Un programa d’acció governamental en un sector de la societat o en un espai geogràfic” – Meny i Thoeing Les polítiques públiques són els diferents tipus d’acció que poden adoptar un govern per tractar els problemes socials o públics. No hi ha una definició exacta de política pública. La peça clau a l’hora implementar o controlar les polítiques públiques és el govern perquè n’és l’actor més important que pot impulsar-les. Una polític pública contempla molts altres actors del camp polític i social (empreses, associacions, ciutadans, administració, etc). Al ser una ciència social, les polítiques públiques tenen un gran component subjectiu. Les polítiques públiques parteixen d’un judici de valor sobre “en què” i “com” ha d’actuar l’Estat per complir els seus fins en un determinat moment. Receptor, electors i ciutadans són paraules que defineixen el mecanisme de polítiques públiques actuals. Els electors escullen el parlament, però també tots són ciutadans. En canvi, no tots els ciutadans participen en associacions d’interessos. Aquestes associacions i el parlament controlen i influencien el govern. Per tant, l’administració pública, que és qui aplica les polítiques públiques, acaba aplicant les polítiques públiques que els electors han escollit, però sota la influència del govern i les associacions ciutadanes. Tipus de béns que intervenen en les polítiques públiques L’objecte de les polítiques públiques són els béns públics, són aquells dels quals no es pot excloure a ningú i que són de consum col·lectiu. També hi ha béns dels quals no es pot incloure a ningú, però el consum és individual. Quan el consum és privat i és excloïble, tenim els béns privats.

- Béns privats: hi ha rivalitat en el seu consum (només un consumidor) i una capacitat d’excloure a les persones de la seva propietat o ús. - Béns públics: tenen en alguna mesura característiques de no rivalitat en el seu consum i impossibilitat d’excloure algú del seu ús.

- Béns de peatge: se’n pot excloure algú, però no hi ha rivalitat en el seu consum; és a dir, en pot fer ús tothom tot i que amb algunes condicions. (i.e. consum col·lectiu i

2

consum excloïble: autovia pública, des de l’Estat que fa un mínim de mitjans de transport. També hi ha autopistes on es paga per accedir, tothom hi accedeix pagant).

- Béns mancomunats: hi ha un principi de rivalitat, però l’exclusió no és econòmicament factible. No hi ha límits al seu accés, però amb el seu consum és individual. (i.e. accés a l’aigua de l’aqüífer).

Tipus de polítiques públiques Les administracions públiques i les polítiques públiques tenen com a objectiu del bens públics. Hi ha quatre tipus de polítiques:

- Redistributives: quan els costos estan concentrats (per un grup de la població) i els beneficis també es dirigeixen de la població. (i.e. subvencions. Un grup de la població paga uns impostos que després són donats a un altre col·lectiu).

- Distribució: costos difusos (per tothom), però beneficis per a un grup determinat. (i.e. concessió d’una llicència a una farmàcia, els costos són a costa de l’administració, però els beneficis van destinats a aquell barri o ciutat).

- Constitutives: beneficis difusos i costos difusos. Es tracta de reformes institucionals i canvis legals en relació a l’administració pública que conformen un marc general que acaba beneficiant al col·lectiu de la població. (i.e. la Constitució).

- Regulatòries: contenen decisions governamentals que afecten les opcions de decisió privades sobre l’exercici de drets o la utilització de recursos. (i.e. mesures de medi ambient que afecten o beneficien els usuaris privats; Cas Castor).

TIPUSDEPOLÍTIQUESPÚBLIQUES BENEFICIS

Concentrats DifusosCOSTOS Concentrats Redistributives Regulatòries

Difusos Distributives Constitutives Principals consideracions Les polítiques públiques...

- Es poden executar directament o bé a través d’agents (transversalitat, govern en xarxa, governança). La col·laboració amb el sector privat aporta eficiència al sector públic.

- Són tot el que els governs decideixen “fer i no fer”. Qui defineix la problemàtica és qui acabarà decidint el conjunt de les polítiques públiques i la seva implementació.

- Són un conjunt d’activitats destinades a la solució de problemàtiques.

• Aclariment terminològica - Polity: aspectes formals del sistema polític (regles de funcionament de les institucions). - Politics: activitats política en general (fer política). - Policy: una política pública en concret.

3

• Divisió social del benestar La nostra democràcia creu en l’Estat del Benestar.

- Família: primera institució i garant del benestar dels membres del grup. En funció de l’evolució de l’Estat del Benestar, menys pes té la família i més té l’Estat. Ex: cultures mediterrània i nòrdica.

- Comunitat: espai vital. Al sud també té una gran importància. Conjunt agregat de famílies, en funció del nucli i capital social on estàs vivint.

- L’Estat i el mercat: dicotomia de les ideologies en el panorama polític. En les

o Segons la ideologia liberal, el mercat ha de proveir i l’Estat ha de regular o Segons les ideologies més d’esquerres, l’Estat és el principal garant del benestar

de les seves ciutadanes EL CICLE DE LES POLÍTIQUES PÚBLIQUES

• El cicle de les polítiques públiques Hi ha un model teòric de com s’estructuren les polítiques públiques. Les diferents fases de les polítiques públiques estan sobreposades, per exemple la implementació i avaluació per millorar la implementació. El cicle no acaba i sempre pot seguir en funcionament, depèn de la voluntat política i tot està connectat.

Definició del problema És la part més important a l’hora de definir les polítiques públiques. Té diferent parts:

a) Identificació del problema (issue) o construcció d’aquest: quin és el problema? Quines són les seves causes? A qui afecta i en quina mesura? Com evolucionarà el problema si no s’actua sobre ell? Per molt que l’administració pública tingui bons professionals, els polítics solen mirar primer el col·lectiu beneficiat per les polítiques públiques i quina retribució tindrà això en el panorama polític.

b) Existeix un debat entre una definició “experta” vs “democràtica” dels problemes àper part de l’administració o dels polítics que actuen des de les seves motivacions vs el que la societat o l’opinió pública considera què és un problema.

La problemàtica que entra o no entra a l’agenda de l’administració, pot tenir diverses visions. Un problema pot entrar en l’agenda pública i institucional.

4

Requisits d’un problema - Insatisfacció: ha d’existir una insatisfacció respecte a la situació actual - Voluntat de superació: ha d’existir una voluntat de superar aquesta situació - Solució viable: la solució ha de ser factible i viable - Millora: ha de comportar una millora a la societat respecte a la situació de partida. Té

a veure amb el tipus de la política pública. Construcció del problema i introducció del mateix en l’agenda Si coincideixen en el temps tres corrents entorn a les polítiques públiques, aquestes poden obrir una finestra d’oportunitat perquè aquesta es desenvolupi

- Corrent del problema / Problema democràtic: quan la gent o societat ho creu, compleix les condicions d’un problema. Reconeixement social del problema. Falta voluntat política.

- Corrent de la política: es necessària per superarho. - Corrent de les polítiques públiques: no polítics ni ciutadans, sinó a través propis experts

i buròcrates. La implementació que va a ala llibertat no controlada dels mateixos experts.

- Finestra d’oportunitat: s’obre una oportunitat quan una política pública es pot posar a terme. Es produeix quan s’ajunten les tres corrents.

Altres definicions del problema Segons Birkland, la construcció del problema és “la manera o el mode en què la societat i diversos interessos contraposats dins d’ella estructuren i compten històries sobre els problemes”. Segons Deborah Stone, “si els problemes públics són construccions socials, podem utilitzar per definir-los”. Segons els científics, els problemes es poden trobar en analitzar les dades. També hi ha altres definicions segons:

- Símbols: principi normatiu que es poden considerar bo, dolent, just, ... - Causes: narració descriptiva sobre les causes que provoquen un problema públic. La

definició de les causes definiran la solució del problema ja que “qui defineix és qui decideix”

- Números: evidència empírica de l’existència del problema

• Agenda pública - Agenda setting En els problemes de les polítiques públiques, trobem una dicotomia important: entre els problemes socials vs públics.

- Problema social: és un problema democràtic, però no és públic: no hi ha un opinió publica organitzada ni un programa d’un partit polític que hi faci front. No hi ha una organització que demani un canvi.

5

- Problema públic: un problema passa a ser públic quan es materialitza i entra a formar part de la preocupació dels ciutadans i, conseqüentment, també dins dels objectius d’associacions o partit polítics.

Nivells de l’agenda pública

- Agenda sistèmica: que s’engloba dins dels problemes públics. - Agenda institucional: un problema hi entra quan hi ha un grup que pressiona perquè entri. El problema s’està polititzant a favor i en contra perquè tingui solucions. No és un problema fonamental per la societat si no entra en l’agenda de decisions.

- Agenda de decisió: la majoria política diu que és un problema que requereix acció. És l’estadi fina perquè ja té una majoria social i política al darrera.

Agenda setting a Espanya L’any 1978 es crea l’Estat de dret ,democràtic i social a Espanya. Durant els anys 1980, els principals ítems que marquen l’agenda són la necessitat d’una regulació de l’administració pública, la construcció del sistema electoral i el desenvolupament de l’Estat del Benestar En la dècada dels 1990, se superen les preocupacions anterior i es creen preocupacions noves. L’agenda es torna més diversa en funció del partit del govern. Finalment, durant els anys 2000, les preocupacions que marquen l’agenda espanyola són el sistema de competències entre les diferents comunitats autònomes i la globalització (problemàtica clara i evident). Són preocupacions noves, que van més enllà de les preocupacions internes i l’Estat col·labora amb altres estats per intentar superar-les. Actualment, les preocupacions de l’agenda de l’Estat espanyol, té una part activa preocupada per l’activitat competencial, per problemes econòmics, per la corrupció, etc.

• Formulació d’alternatives En funció de la definició del problema, la solució del problema acaba estant vinculada a la seva definició.

- Analitzar el problema - Identificar les possibles solucions alternatives - Calcular els costos de cada solució possible - Estimar les conseqüències de cada solució possible

Es tracta d’agafar el problema que ha estat definit i es formulen les possibles alternatives. Aquestes alternatives estan connectades al problema i les fases ja venen definides anteriorment. Quan els gestors calculen els costos, sempre són aproximats i per això hi ha diferències entre el pressupostat i executat. A més, sempre existirà el dubte sobre si obtindrem o no l’efecte desitjat.

6

• Presa de decisions La fase de decisió i la formulació d’una política pública estan influenciades per molts actors que, al final, poden ser determinants.

- S’estableix els objectiu a aconseguir per resoldre pel problema (important diferenciar entre outcomes –relació entre els resultats i els objectius- i outputs –resultat-).

- Es revisen i discuteixen les alternatives plantejades per aconseguir els objectius. La selecció final poden ser una alternativa o una combinació.

També cal distingir bé entre aquests dos conceptes: - Outcome: relació entre propi resultat i l’objectiu de la política pública. - Output: resultats de la política pública, però pot canviar o no la realitat: pot produir o

no el outcome. Per molt que s’analitzin les alternatives i, molt actors quan es pren la decisió final, a vegades acaba sent un conjunt d’alternatives (més d’una solució interrelacionada). Hi ha una xarxa d’actors que intenten influir en el procés. Aquests poden tenir dues variables importants: actors que tenen poder i d’altres tenen interès. Depenent d’aquestes variables, el resultat pot ser completament diferent.

• Els objectius en l’àmbit públic. La diferenciació entre outcome i output Les polítiques públiques tenen diferents components o conceptes clau. Si hi ha una relació entre el producte que ha produït la política pública i el resultat, veiem que els objectius de la política pública té un valor positiu per superar la problemàtica. En primer lloc necessitem uns recursos (inputs), com els recursos públics pressupostats pels polítics. Aquests recursos, a través d’uns processos, esdevenen uns productes (outputs). L’administració executa els recursos a través d’uns processos -pot haver-hi col·laboració publico-privada-. Aquests productes provoquen uns resultats (outcome) sobre la problemàtica. Si els resultats obtinguts (outcome) s’equiparen als objectius inicials, veiem que hi ha hagut eficiència. Després, si els productes (output) són equiparables als resultats (outcome), ens trobem en una situació d’eficàcia. Els elements que estan presents en l’obtenció dels objectius de les polítiques públiques són:

- Recursos (inputs): recursos públics pressupostats aprovats els polítics. Acaben sent transformats.

- Processos: transformació dels recursos (inpunts) en productes (outputs). Són les mesures d’implementació de la política pública.

- Productes (output): producte de la política pública, però pot canviar o no la realitat: pot produir o no el outcome.

- Resultats (outcome): resultats pròpiament dits. Perquè la política pública pot ser eficient quan hi ha una relació entre els resultat i l’objectiu de la política pública.

- Eficàcia: és la relació entre el propi output i l’outcome: si els resultats de la política han complert els objectius.

- Eficiència: relació entre els recursos (inputs) i els resultats obtinguts (outcomes).

7

A vegades, hi ha variables clau o factors que poden fer modificacions en les polítiques públiques:

Tipus d’objectius en les polítiques públiques És important saber els tipus d’objectius per entendre com es prenen les decisions. Hi ha tres tipus d’objectiu:

- Objectius generals: són els objectius que es proposa una política pública. - Objectius específics: són els resultats obtinguts, els outcomes. Són resultats més

generals, però que es poden materialitzar. - Objectius operatius: són el producte que s’ha obtingut després de tots els processos.

Són accions molt més concretes que acaben conformant un gran resultat.

Conceptes IndicadorsObjectiuGeneral Eliminarlesdrogodependènciesde

lazonaXdelaciutatIncautacionsdedroguesperlapoliciaalvoltantdel0%enelbarri

ObjectiuEspecífic(outcome)

Lameitatdelsdrogodependentsquedemanentractament,pertinentsalazonasurdelaciutat,mantenenl’absència1anydesprésd’haversol·licitatl’entradaenelprograma

Lamostrad’analítiquesausuarisde1,2,3i4anys,enun90%dónanegativa

ObjectiuOperatius(ouputs)

- Usuariscapacitatsenhabilitatsicompetències

- Usuarisconeixenimanegenestratègiespersonalsdereducciód’ansietat

- Usuarisconeixedordelsrecursossocio-laboralsdelazona

- Usuarisdesintoxicatsdesdelprimermes

- El90%delesanalítiquessónnegativesapartirdelprimermés

- Esmodifiquenelshàbitsdevidacapamodelsmésconstructiusenelsusuaris

- Esmanifestenestratègiesdecontroldel’ansietatil’estrèspelsusuaris

• Implementació La implementació és l’execució de la política pública. Tot i així, per molt que hi hagi un pressupost i una bona planificació, sempre hi ha variables que poden afectar al seu èxit:

- Variables internes: polítiques noves, mala aplicació dels gestors, etc. - Variables de l’entorn: important, triple entorn: atenció dels mitjans de comunicació,

suport públic objectiu, compromís funcionaris implicats, altres entitats, etc). Per mes que hi hagi suport polític, hi ha polítiques públiques no acaben funcionant per desavinences internes (difícils d’entendre i percebre per la societat).

8

A més, hi ha dues lògiques d’implementació que es contraposen: - Administració tancada en una lògica burocràtica: en l’Estat del Benestar,

l’administració pública és l’única que podia implementar i encarregada de proveir els serveis. Amb els anys i les crisis de l’Estat del Benestar, els ciutadans cada cop exigien més drets a l’administració, que no podia respondre a tantes demandes.

- Les xarxes de relacions entre actors i l’administració oberta: Ara l’administració pública s’ha obert perquè vol continuar operant al mateix nivell. Ha de produir els mateixos serveis que produïa abans sense justificar-se en els dèficits de l’administració. Es necessita l’entrada d’altres actors que ajudin o col·laborin en la prestació de serveis.

Implementació exitosa Per saber les condicions que fan que una implementació exitosa. L’administració pública està molt jerarquitzada i estableix criteris perquè la implementació sigui exitosa. Segons Sabater y Mazmanian (1981) aquestes condicions es plasmen en la Teoria Causal Adequada: en aquesta teoria diu que s’han d’identificar bé la causa del problema, és necessita un bon plantejament de les alternatives i, finalment, una bona decisió. Si aquestes tres condicions es compleixen correctament, es produeix la Teoria Causal Adequada. Com a causa del no èxit és l’ambigüitat de les propostes polítiques que arriben a l’administració. Aquesta ambigüitat fa que no tirin endavant moltes polítiques públiques i que els seus resultats no siguin els esperats. També hi ha problemes de competències polítiques i de gestió i de compromís amb els objectius. És a dir, hi ha competències, però com que no hi ha la transferència, no es poden iniciar els processos concrets per poder fer una bona implementació. A més, en les polítiques públiques hi ha un suport continu dels actors clau que tenen molt interès, però també poder. Els objectius principals no són conflictius amb el pas del temps i/o altres polítiques públiques. La política té els instruments d’implementació adequada. Els instruments econòmics són els principals mitjans. Finalment, si no hi ha una transferència de recursos, no es pot tenir uns grans recursos RELACIONS ENTRE L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA I ELS ALTRES ACTORS QUE INTERVENEN EN LES POLÍTIQUES PÚBLIQUES

• La contraposició de dos models teòrics a) La lògica burocràtica de l’administració tancada b) Les xarxes de relacions entre actors i l’administració oberta

Aquest obertura de l’administració pública fa que les polítiques publiques s’apliquin seguint la lògica duna xarxa d’actors. Els actors es poden dividir en diferents categories i tenen diferents característiques: públics/privats, polítics/socials/econòmics, individuals/col·lectius, etc. Segons la teoria d’acció col·lectiva, els actors que més i millor acabaran influenciant les polítiques públiques són els que tinguin uns interessos clars i determinats a l’hora d’exercir la seva influencia.

9

D’altra banda, la teoria clàssica diu que en una societat on la implementació és per l’Estat, aquest Estat esdevé neutral. L’Estat és un conjunt organitzat de persones a través d’una jerarquia amb uns interessos canviants. Els polítics exerceixen d’intermediaris amb els ciutadans; aquests esdevenen els beneficiaris de les polítiques públiques, que exigeixen i controlen els intermediaris. Els grups d’influència tenen uns interessos clars i volen que aquests arribin als polítics. A diferencia del grup d’interès, els beneficiaris ho fan a traves d’eleccions. Els grups d’interès volen una política molt concreta.

• Actors claus i implicació Al voltant de qualsevol política pública es mouen una sèrie d’actors clau (lobbies, clients, mitjans de comunicació, etc) que intenten influir en el procés. Els actors claus son aquells que tenen un alt nivell d’interès i tenir un alt poder. Mapa dels “stakeholders”: matriu poder/interès Tenim dues variables en els perfils d’actors:

- Poder baix i interès baix: el gestor públic ha de tenir un mínim interès envers aquest actors.

- Poder baix i interès alt: té un gran interès, però no té capacitat suficient per influir significativament. Cal mantenir informat a aquest actor perquè se’l pot fer involucrar dins la política i pot arribar a organitzar-se (incrementar influència).

- Poder alt i nivell d’interès baix: han d’estar satisfetes. Si se’ls hi dóna un motiu per creure positivament en una cosa, estaran satisfets. Sinó s’organitzaran en contra. És un poder amagat o latent i que a l’hora d’implementar .

- Poder alt i nivell alt: són els objectius de la política pública, aquells qui s’han d’implicar en tots els aspectes. Se l’ha de tenir informat, satisfet i actiu.

Nivell de participació dels diferents actors

- Actors de suport: són els que poden entrar dins dels joc. Són aquells que s’han de mantenir informats. Et donaran suport depenent del que facis. La majoria de ciutadans formen part d’aquest tipus d’actors, la majoria de la societat.

- Actors secundaris: han d’estar satisfets. Tenen un poder alt i interès baix.

- Actors centrals claus: estan dins del nucli. Tenen un alt poder i molt interès.

El gràfic diu la qualitat i la quantitat de cada nivell d’actors. L’actor del mínim esforç vist abans no es té en compte en la realitat ni en el gràfic. Cada cop es redueixen els actors informats i amb poders. Els actors informats són la majoria.

10

El poder dels actors El poder dels actors és la capacitat d’intervenir en una activitat, com exerceix la seva influencia i amb quina força. Ara bé. Qui obté què, com, quan i per què? Hi ha dos tipus d’enfocaments a l’hora d’influenciar:

- Enfoc pluralista: creu que tots els actors (amb poder o sense) poden acabar influenciant la presa de decisions. El veritable poder roman en els que entren en el procés de decisió final. Els intermediaris estan influenciats per tothom en el mateix nivell. El poder d’influència està dispers i les polítiques públiques estan obertes a tothom en el debat públic. No correspon gaire a la realitat. Els decisors públics estan influenciats per un nombre d’individus a través de l’activitat dels grups d’interès. Aquest enfoc parteix de l’agenda-setting com un procés en el que participen diversos actor, amb un poder d’influència dispers i no concentrat. En conseqüència, les polítiques estan obertes al debat públic.

- Enfoc elitista: hi ha un grup reduir de persones dominen la política i controles el poder

per utilitzar-lo per satisfer els seus propis interessos. Hi ha uns ciutadans organitzats que concentren poder per sobre de la resta, conformant així els grups d’interès. E.E. Schattscheider considera que hi ha actors dominants de les elits que són molt més influents i poden determinar la agenda pública. Aquests grups dominants són: grups de pressió (lobbies), partits, institucions, ONG, col·legis professionals, corporacions empresarials... Aquests són els grups d’interès.

Les polítiques tenen tres aspectes principals: intern al govern, comunicacional participatiu y político-legislatiu. Estan sempre en una o més etapes. No sempre consecutives, que corresponen al seu origen, disseny, gestió i avaluació. La política pública s’estructura en tasques molt petites. La realitat en molt complexa, molt administrativa i cada actor de la jerarquia acaba influenciant.

AVALUACIÓ DE POLÍTIQUES PÚBLIQUES

• Què és una avaluació? Crabbe i Leroy van dir que es tracta d’una avaluació científica d’un determinat àmbit de la política: s’ha d’avaluar si els objectes s’han aconseguit i si els mitjans utilitzats per aconseguir-ho eren els correctes (mai superant els recursos que s’havien establert). És la recollida i anàlisi de la informació relativa a l’aplicació d’una política pública. Un cop analitzada cal fer un judici de valor intern i rendir comptes davant dels òrgans establerts pel sistema (Tribunal de Comptes, Parlament o fins i tot la mateixa ciutadania). Al final cal veure

11

si se segueix amb la política pública aplicada, es dóna acabada si ha sigut exitosa, cal fer alguna modificació. Per tant, es tracta d’analitzar sistemàticament una informació per poder comprendre i dotar de significat el que succeeix en un programa, del que se’n deduiran uns judicis específics que permetran un rendiment de comptes i prendre decisions sobre la seva millora. Aquesta avaluació significa determinació del valor i està influenciada pels interessos, valors, creences dels avaluadors de polítiques i dels participants en el procés polític i de polítiques. Hi ha una avaluació interna (sobre si hem arribat als nostres objectius) o una avaluació externa (sobre l’èxit i la solució del problema). Els actors externs també poden influenciar l’avaluació de les polítiques públiques i decantar certes opinions al respecte.

• Història de l’avaluació de polítiques públiques Quan els Estats del Benestar no eren Estats del Benestar, no hi havia la necessitat de dur a terme una avaluació. Aleshores, els Estats es fan forts i, quan els ciutadans comencen apagar impostos, es necessita una avaluació econòmica per rendir comptes. L’avaluació de polítiques públiques neix als anys 1950-1960 a Estats Units durant l’època dels Trenta Gloriosos, on es comencen a posar en marxa grans programes socials (educació, formació ocupacional, lluita contra la pobresa, delinqüència juvenil i habitatge, etc). El principals motius d’aparició són:

- Desconfiança del respecte al poder: els ciutadans volen saber què fan els poderosos amb els seus diners tributats.

- Model de Check and balances: sistema polític basat en els contrapesos polítics amb un gran principi de publicitat en la majoria de les institucions. Aleshores això porta a crear òrgans de control en sí de la mateixa administració.

- Impostos (cultura del control): necessitat de saber que es fan amb els diners tributats i voluntat de rendir comptes. Poca cultura de pagar impostos.

• Fases d’avaluació

L’avaluació no és una fase final sinó una activitat al llarg del procés (es poden avaluar els petits passos fets al llarg de tota la implementació). Un cop es realitza l’avaluació, cal veure si s’ha de finalitzar la política pública aplicada. S’ha de revisar l’estat del problema i veure si aquest ha estat solucionat. Aleshores, és hora de decidir si:

- Volem aplicar una nova política pública. - Es continua amb l’aplicada fins actualment - Es revisa la política pública i com ha estat implementada - Finalització de la política

Hi ha diferents dificultats existents per acabar una política pública perquè estan associades a òrgans i departament interessats en què aquesta continuï perquè és la seva raó de ser. Per tal de frenar aquesta actitud dins de l’administració, és necessari un lideratge polític Finalitat de l’avaluació La principal finalitat de l’avaluació és entendre més profundament la realitat i saber l’impacte real de la política pública sobre la societat (enlightment). Amb la detecció del problema i la implementació també ens ajuda a comprendre la realitat, però no acaba de ser totalment pràctic (és més teòric).

12

Una altra finalitat important de les polítiques públiques és millorar certs aspectes de la societat als quals han estat enfocades les polítiques públiques (improvement). Finalment, també és important la finalitat de rendiment de comptes perquè, a l’estar utilitzant diners públics, cal rendir comptes a la ciutadania, però també als diferents òrgans estipulats pel sistema polític i judicial (accountability).

• Tipus d’avaluació L’avaluació pot ser interna/externa o opcional/obligatòria. L’avaluació interna consta que el mateix departament ha d‘autoavaluar-se intentant ser transparent, però pot acabar sent subjectiva ja que no acaba sent del tot obligatòria per llei. Les avaluacions internes solen ser opcionals. Les avaluacions externes solen anar a càrrec d’auditories d’una entitat externa al departament, sigui una entitat pública o una de privada. En canvi, per llei existeix l’obligació de passar una avaluació de la Sindicatura de Comptes de Catalunya. En aquesta avaluació que passen totes les administracions es realitza una auditoria pública que utilitza dos criteris:

- En el criteri quantitatiu es comprova que els diners han estat els correctes, sense excedir-se de la quantitat determinada.

- En el criteri qualitatiu es demostra que els diners han estat ben invertits, que han tingut una finalitat i un ús clar que ha produït uns resultats eficients.

D‘altra banda, també hi ha tres tipus diferents d’avaluació:

- Avaluació d’estructura: anàlisi sobre l’organització dels recursos per aconseguir la finalitat de la política pública. És un anàlisi molt precís. L’estructura és l’organització relativament estable de diferents tipus de recursos per aconseguir els fins del projecte. En ella es distingeixen els recursos i l’organització.

- Avaluació del procés: quan els recursos organitzats estan tenint una bona aplicació. Com s’estan aplicant els diners dins de la política pública. Aquest apartat se centra en com s’està aplicant el programa. La finalitat que es busca amb aquest anàlisi és introduir un procés formatiu per a detectar possibles àrees de millora i ajudar a l’anàlisi dels efectes de la intervenció.

- Avaluació dels resultats i els impactes: mesurar els efectes previstos i no previstos. Aquest anàlisi se centra en mesurar els efectes previsibles o no previsible.

o Eficiència: veure si l’output final (beneficis) es corresponent amb els costos. o Costos-efectivitat: Cada unitat aportada (euro) quin benefici té –benefici/unitat

de despesa-.

13

L’avaluació també pot ser segons la seva finalitat i el moment: - Avaluació ex ante: quan definim un problema, ja estem avaluant sense voler. Parlem

dels instruments adequats, què pot passar. És una teorització, avaluació prèvia quan definim el problema i les possibles alternatives.

- Avaluació intermitja: totes les etapes o servies ininterromputs. Veure els resultats empírics, què ha passat, però durant tot el procés i en les seves diferents fases.

- Avaluació ex post: durant i finalitzada la política pública. Conèixer la realitat i millorar-la durant procés i un cop finalitzada la política pública (si s’està o s’ha malgastat per exemple).

• Aspectes a tenir en compte

En tota avaluació, cal tenir en compte: - Els propòsits oberts (comprensió, millores, rendiment comptes) vs propòsits encoberts

(imatge, adulació, decisió i risc). Tot i ser opcional, fem l’avaluació per poder demostrar els bons resultats i poder justificar l’èxit. En canvi, si surt malament no cal que es faci pública. Al tenir una avaluació també es poden justificar de cara als altres les decisions preses pels polítics, que els altres prenguin la decisió per tu.

- Diversitat d’actors: molts actors poden influenciar l’avaluació. - Hi ha diferents models d’avaluació:

o Avaluació per objectius o Avaluació pluralista

• Models d’avaluació de polítiques públiques

Com hem dit abans, hi ha dos tipus de models d’avaluació: avaluació per objectius i avaluació pluralista. Avaluació per objectius El seu objectiu és aplicar la metodologia i lògica científica i racional. Es busca mesurar els objectius i quantificar els resultats que han de ser tangibles i mesurables. És la preferida pels gestors, gerents i tècnics perquè és molt quantitativa i resolutiva. L’avaluador en aquest cas és extern perquè no l’implica i, a més, és un mentor ja que detalla solucions alternatives per aconseguir els resultats esperats. Existeix una relació de causa-efecte: la pregunta és el què s’ha obtingut, en quina mesura, a través d’un anàlisi comparatiu. La seva prioritat és veure si s’han complert els objectius i, per poder-ho comprovar, a través de la teoria s’elaboren indicadors. Les principals debilitats és el context político-administratiu, ningú vol rebre crítiques sobre la seva gestió. A més no s’adapta a la realitat perquè no s’orienta a la satisfacció dels beneficiaris. Finalment, els indicadors teoritzen massa la realitat: els objectius són abstractes, no mesurables i fixes. Això fa que no es corresponguin a la realitat de la política pública aplicada. Avaluació pluralista La credibilitat no es basa en al rugositat dels instruments de mediació, sinó en la integració entre els protagonistes del seu procés avaluador tenint en compte els seus objectius contraris. Intenta incloure dins de l’avaluació les persones que han participat en la política pública, fins i tot els seus propis beneficiaris. L’avaluador busca el contrast entre les opinions de les diferents parts.

14

Es tracta d’un model molt més qualitatiu perquè té en compte la pluralitat d’actors. L’avaluador té el rol d’activista, és una de les parts implicades, i ha de fer de mediador. El principal problema del model és justament a aquesta implicació parcial de l’avaluador que pot acabar esbiaixant l’avaluació. Altres problemes són la necessitat de gran habilitat negociadora i l’alta carga de temps i recursos.

• Perfil de la correcta avaluació ü Independència: s’ha realitzat per un organisme independent avaluador. La selecció d’un

avaluador, amb una finançament pública, establiment de l’avaluació com a obligatòria per un organisme extern.

ü Capacitat pluridisciplinar: les persones avaluadores han de ser competents pluridisciplinarment perquè l’avaluador ha de dominar les tècniques quantitatives, però capaç d’implicar-se socialment.

ü Transparència i accessibilitat a la informació: les avaluacions han de ser accessibles per tothom.

ü Objectius mesurables: objectius i indicadors rigorosos amb capacitat de mesura sobre la realitat.

ü Metodologia transparent: el procés d’avaluació ha de ser transparent, accessible i replicable teòricament, és a dir, poder-se tornar a aplicar. (i.e. accedir a bases de dades emprades).

ü Incorporar les consideracions dels diferents punts de vista i stakeholders.

• Fases de l’avaluació Fase prèvia

a) Motivació b) Definició de la unitat i anàlisi de context c) Necessitats informatives d) Què hem d’analitzar? Criteris de valor i preguntes rellevants (coherència amb les

necessitats informatives). Procés avaluació

e) Operacionalització de criteri i indicadors f) Disseny metodològic (tècniques qualitatives i quantitatives) g) Cerca de fonts de dades h) Treball de camp i) Anàlisi de dades obtingudes j) Interpretacions sobre l’impacte de la política pública

Final avaluació k) Judici de valor obre la política pública l) Recomanacions sustentades en dades als òrgans m) Comunicació de resultats (possibilitat d’obrir debat)

• Qui avalua?

Les avaluacions són fetes tant per el sector públic com el sector privat. Amb això veiem que les avaluacions són realitzades tant per el Govern, les administracions públiques, els organismes especialitzats, acadèmics, institucions d’investigació, consultories, etc. (i.e. Comissió de Venècia, Consell d’Europa). Cal diferenciar-ho del control parlamentari i legal, que el realitza el Parlament i les seves Comissions abans de la implementació de les polítiques públiques.

15

Organismes internacionals Els Estats desenvolupats tenen agències avaluadores externes, els Estats se saben avaluar.

- EEUU à General Accounting Office - Regne Unit à Regulatory Impact Unit – Strategy Unit - Suècia à Agència per a la gestió pública - França à Conséil National d’Évaluation - Canadà à Secrétariat du Conséil du Trésor - UE, OCDE, Banque Mondiale, FMI, etc.

Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públiques y Calidad de los Servicios (AEVAL) És un organisme públic creat per llei l’any 2006. Els seus principals objectius són:

- Realitzar anàlisis i avaluacions de polítiques públiques i programes públics (col·laboració institucions estatals).

- Promoure la cultura de l’avaluació en diferents administracions.

- Harmonitzar els sistemes d’informació, metodologies, indicadors, etc.

Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (Ivàlua) L’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (Ivàlua) és un consorci públic constituït per les institucions següents: Generalitat de Catalunya (Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda), la Diputació de Barcelona, la Universitat Pompeu Fabra, el Consell Interuniversitari de Catalunya, el Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya. La seva principal missió és l’avaluació de polítiques públiques i de programes del tercer sector social a Catalunya, per millorar l’efectivitat, l’eficiència i la transparència fins la ciutadania. Els seus trets característics són que és una missió d’administració pública institucionalment dèbil i que té una estratègia adaptativa que realitza avaluacions sota petició. Funciona sota petició, no com els organismes internacionals, i té una institucionalització molt dèbil. Per tant, les seves avaluacions són optatives i van sorgir en època de crisi – com Evalua-. Cal avançar cap a unes avaluacions obligatòries.